Evaluacion Externa Al Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales

7/17/2019 Evaluacion Externa Al Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales

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IV Entrega

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

EVALUACIÓN EXTERNA AL PROGRAMA DE ADULTOS MAYORES EN ZONAS RURALES 2006

Entrega: IV Informe de la Evaluación Externa 2006

Responsable: Dr. Roberto Escalante Semerena

Diciembre de 2006



IV Entrega 2

Contenido

1 Introducción.................................................................................................................... 4

2 Evaluación de Diseño ..................................................................................................... 72.1 Oferta institucional para adultos mayores .............................................................. 7

2.2 La oferta institucional real del Programa de Atención a los Adultos Mayores(PAAM)............................................................................................................................ 22

2.3 La demanda demográfica real y potencial para la atención de las necesidades de

los adultos mayores en México ........................................................................................ 312.4 Oferta institucional vs. demanda social................................................................ 35

2.5 Cambios realizados en la normatividad del PAAM (modificaciones a ROP)...... 37

2.6 Propuesta de cambios a la normatividad del PAAM............................................ 452.7 El PAAM y los modelos nacionales e internacionales de intervención asistencial

para adultos mayores ........................................................................................................ 47

2.8 Análisis de la Matriz de Marco Lógico (MML) del PAAM ................................ 542.9 Lógica Horizontal del Programa según la MML.................................................. 742.10 Conclusiones Diseño ............................................................................................ 84

2.11 Recomendaciones Diseño..................................................................................... 87

3 Evaluación de Operación.............................................................................................. 893.1 Elaboración de Padrón.......................................................................................... 89

3.2 Seguimiento Operativo....................................................................................... 100

3.3 Atención Social .................................................................................................. 1113.4 Análisis de costos ............................................................................................... 117

3.5 Cumplimiento de Metas ..................................................................................... 119

3.6 Metas de Resultados ........................................................................................... 122

3.7 Conclusiones de Operación ................................................................................ 1243.8 Recomendaciones ............................................................................................... 127

4 Focalización................................................................................................................ 129

4.1 Marco teórico...................................................................................................... 1294.2 Focalización y Política Social: Estrategia CONTIGO ....................................... 132

4.3 Instrumentos de focalización reales.................................................................... 135

4.4 La focalización del PAAM................................................................................. 1384.5 Situación financiera y programático-presupuestaria .......................................... 143

4.6 Complementariedad y duplicidad....................................................................... 146

4.7 Conclusiones de Focalización ............................................................................ 1494.8 Recomendaciones Focalización.......................................................................... 151

5 Cobertura .................................................................................................................... 1535.1 Objetivo .............................................................................................................. 153

5.2 Cobertura 2003 ................................................................................................... 1545.3 Cobertura 2004 ................................................................................................... 156

5.4 Cobertura 2005 ................................................................................................... 160

5.5 Cobertura 2006 ................................................................................................... 1635.6 Análisis de cobertura acumulada 2003-2006 ..................................................... 166

5.7 Cobertura de la población objetivo..................................................................... 168



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5.8 Ampliación de cobertura del PAAM.................................................................. 1745.9 Conclusiones de Cobertura................................................................................. 181

5.10 Recomendaciones de Cobertura ......................................................................... 1826 Impacto en el bienestar de los beneficiarios del PAAM ............................................ 184

6.1 Descripción de la metodología para evaluación del impacto del PAAM........... 1846.2 Evaluación econométrica del bienestar .............................................................. 184

6.3 Resultados del análisis de impacto ..................................................................... 1866.4 Resultados econométricos .................................................................................. 192

6.5 Conclusiones de Impacto.................................................................................... 197

6.6 Recomendaciones de Impacto ............................................................................ 1987 Evaluación de resultados del trabajo de campo.......................................................... 199

7.1 Conocimiento del Programa y recepción de los apoyos..................................... 199

7.2 Características de los beneficiarios .................................................................... 2007.3 De los ingresos económicos del beneficiario y el hogar .................................... 203

7.4 De las características de las viviendas y los hogares de los beneficiarios.......... 205

7.5 Cálculo de los Niveles de Pobreza en la población beneficiaria del PAAM...... 2088 Evaluación de percepción........................................................................................... 216

8.1 Percepción respecto a los beneficios del Programa............................................ 216

8.2 Percepción de la atención ................................................................................... 218

8.3 Percepción del origen del apoyo......................................................................... 2198.4 Conocimiento de los beneficiarios sobre la operación y funcionamiento del

Programa......................................................................................................................... 220

8.5 Conclusiones de Percepción ............................................................................... 2348.6 Recomendaciones de Percepción........................................................................ 235

9 Análisis de los resultados del Programa en el bienestar, la equidad, la igualdad y la no

discriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas. .......................................................... 236

10 Conclusiones........................................................................................................... 23910.1 Del diseño........................................................................................................... 239

10.2 De la Operación .................................................................................................. 243

10.3 De la focalización ............................................................................................... 24610.4 De la Cobertura................................................................................................... 249

10.5 Del Impacto en el bienestar de los beneficiarios del PAAM............................. 252

10.6 De la Percepción................................................................................................. 25411 Bibliografía............................................................................................................. 256

12 Anexos

Anexo metodológico de gabineteInforme metodológicoDiseño muestral del trabajo de campo

Instrumentos utilizados en trabajo de campo

Instructivo de llenado de instrumentos de campo



Síntesis Ejecutiva

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1

1 Síntesis Ejecutiva

1.1 Diseño

En una primera etapa, el análisis del diseño se basó en desarrollar un esquema

teórico y real de oferta institucional para adultos mayores, mismo que se cruzó

con la demanda general de este grupo social, con los objetivos de:

• Sustentar teóricamente la oferta del PAAM.

• Identificar las demandas sociales de los adultos mayores atendidos por el

Programa.• Establecer posibles mejoras en el corto y mediano plazo.

A partir de este análisis, se encontró que el PAAM tiene un sustento teórico y

jurídico, pues una coincidencia que se encontró en la mayoría de los modelos

de atención social y en la Ley de Adultos Mayores, es que cuando no existe un

sistema de seguridad social universal (caso de México), las acciones a seguir

por el Estado para brindar protección a poblaciones vulnerables como losadultos mayores, es la transferencia de recursos para cubrir sus necesidades

básicas. Igualmente, al contar con recursos escasos (presupuesto) se tiene que

priorizar su asignación, por lo que en el caso del PAAM, la SEDESOL

determinó de forma correcta a la población prioritaria, estableciendo como

prioridad de atención a la población de adultos mayores que vive en zonas

rurales de alta y muy alta marginación, y que se encuentra en pobreza

alimentaría. Es así como esta priorización da como resultado un cruce

adecuado con la demanda social establecida.

A pesar de lo anterior, conviene resaltar que el diseño actual del PAAM lo

convierte en un programa asistencial. El apoyo otorgado por el Programa sólo

constituye una parte de la seguridad económica del conjunto de necesidades

que conforman la demanda de este grupo social. Si lo que se quiere es graduar

a los adultos mayores pobres en un nivel mayor de bienestar, es fundamental



Síntesis Ejecutiva

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2

lograr la integración y coordinación de las diversas políticas y programas de

atención a adultos mayores bajo una sola política de atención integral.

En una segunda etapa, se analizaron las ROP del Programa. Se estudió la

conveniencia de que el PAAM incluya dos tipos de apoyo, lo que derivó en la

siguiente recomendación:

• En donde dice:

3.1 Objetivo General: Apoyar a los adultos mayores en

condiciones de pobreza alimentaría que no son atendidos

por algún programa federal y que viven en localidades

rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta

marginación, haciendo una transferencia a su ingreso

mediante apoyo económico. Simultáneamente se apoyarán

acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la

disponibilidad presupuestaria y a lo que al respecto

establezcan las presentes Reglas de Operación.

• Cambiar por:

3.1 Objetivo General: Apoyar a los adultos mayores en

condiciones de pobreza alimentaría que no son atendidos

por algún programa federal y que viven en localidades

rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta

marginación, haciendo una transferencia a su ingreso

mediante apoyo económico.

• Justificación:

El Programa tiene un problema de escasez de recursos

monetarios, y la asignación de estos a la acción de capacitación

nutricional tienen un costo de oportunidad muy alto para los

adultos mayores. Para el 2006, el presupuesto total asignado fue

de $300’000,000.001, y los beneficiarios programados,

reportados por el enlace de la SEDESOL, fueron 115,993, en los

que se programo un total de $243’585,300.00. A esta cantidad

1 http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/transparencia_adultos_mayores.htm



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hay que sumarle el costo del levantamiento de la ENAM

($30’000,000.00 aproximadamente), lo que hace un total de

$273’585,300.00, y restando 26’414,700.00 para gastos de

operación dentro de los cuales se contempla el recurso para

capacitación, por lo que con la eliminación de la capacitación, se

podría atender a un número considerable de adultos mayores.

De igual forma, en la prueba piloto se pudo observar que la

capacitación recibida (que es sólo un folleto o póster) no tiene

ningún efecto en los adultos mayores, lo que se podrá

comprobar más a fondo con el trabajo de campo.

• En el mismo sentido de la propuesta anterior, se recomiendaeliminar de las reglas de operación:

3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los

Adultos Mayores.

• Asimismo, se propone que en todos los apartados en donde se

mencione el concepto de pobreza alimentaría, éste se cambie por

pobreza de capacidades, que es más extensivo y que incluye a las

personas que se encuentran en el primer tipo de pobreza. Lo

anterior responde a que existe evidencia de que el subsidio sólo

complementa el ingreso de los adultos mayores, que lo necesitan

aún estando en pobreza de capacidades.

De implementarse la propuesta anterior, es fundamental dar

prioridad a los adultos mayores en pobreza alimentaría, respecto a

los que se encuentren en pobreza de capacidades.

1.2 Focalización

El objetivo de evaluar la focalización es determinar en qué medida los recursos

y las acciones se han dirigido a la población objetivo del Programa. Este

análisis se hizo por medio de una caracterización de los municipios y las

localidades a partir de los índices de marginación elaborados por CONAPO. A



Síntesis Ejecutiva

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4

partir de ésta, se determinó el porcentaje de población objetivo que habita en

cada uno de ellos. El mismo ejercicio se realizó calculando el gasto ejercido

para el año 2006 y para el histórico (2003-2006) con el propósito de verificar su

evolución de acuerdo al nivel de marginación.

El primer ejercicio de focalización se realizó a nivel municipal, encontrando que

el municipio no es una buena referencia para analizar si los recursos y

acciones del Programa se están dirigiendo hacia la población objetivo. Los

municipios pueden ser considerados de media, baja y muy baja marginación, y

sin embargo pueden tener localidades con alta y muy alta marginación. Por

esta razón, el segundo ejercicio de focalización se hizo a nivel de localidad, lo

que permitió determinar en qué medida se cumplen los criterios de focalizacióndel Programa.

Adicionalmente, gracias a que el PAAM cuenta con la ENAM puede lograr una

buena focalización, además de que está en posibilidades de que usar como

unidad de atención geográfica a la localidad, lo que lo distingue de otros

programas.

Para el 30 de noviembre del 2006 se atendieron a 11,857 localidades, de las

cuales el 16.6 por ciento fue de muy alta marginación y el 82.6 por ciento de

alta marginación y un 0.8 por ciento en localidades de nivel de marginación no

disponible; es decir, el 99.2 por ciento se distribuyó de acuerdo a las

lineamientos de focalización establecidos en ROP. Así mismo, se observa que

esto no sucedió en los primeros años (2003 y 2004) del Programa, ya que en

sus inicios funcionaba de forma distinta, y no contaba con los instrumentos dehoy para la distribución de los recursos, tales como la ENAM y, obviamente,

con la curva de aprendizaje por parte de los gestores.

En lo que corresponde a la distribución de recursos, en 2003 el 98.4 por ciento

de éstos se destinó hacia las localidades objetivo (de alta y muy alta

marginación); para 2004 la proporción disminuyó a 95.2 por ciento,

aumentando a 99.0 por ciento en 2005 y llegando al 99.2 por ciento en 2006.



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Finalmente, se encontró que no se presenta duplicidad entre las acciones del

PAAM, respecto a los programas Oportunidades, PAL (Diconsa) y Liconsa.

1.3 Cobertura

La cobertura se analizó con el objetivo de conocer la forma como año con año

y de manera acumulada, el Programa ha venido incrementado o reduciendo su

atención sobre el total de su población objetivo. Los principales resultados son

los siguientes:

• En los términos de sus ROP, el PAAM presenta una eficiente cobertura, ya

que atiende al 80 por ciento de las solicitudes recibidas.

• El Programa cubre a 31 entidades federativas, excluyendo al Distrito

Federal.

• Para el 30 de noviembre del 2006, el Programa presentaba un avance en su

cobertura pasando de 115,923 en 2005 a 126,972 beneficiarios; lo que

significa un 9.por ciento de crecimiento respecto a 2005.

• La reducción del presupuesto ha generado que la cobertura y sus

indicadores principales se modifiquen de manera regresiva, aunque

prácticamente todas las entidades siguen presentando los mismos

porcentajes de beneficiarios atendidos.

• El indicador de cobertura nacional arrojó que en 2003 el PAAM atendía al

14 por ciento de la población objetivo nacional, y que en 2004 se registró un

incremento del 2 por ciento; sin embargo, en el 2005 se presentó una caída

de 38 puntos porcentuales, llegando a un nivel de cobertura que prevaleció

para el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto

destinado al Programa.



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• La caída en el presupuesto de 2003 a 2006 fue de – 44 por ciento. Ésta

caída se reflejo en la cantidad de personas apoyadas. En 2004 el PAAM

registró su mayor cantidad de beneficiarios atendidos (241,884 adultos

mayores), mientras que el 2006 registró su menor número (126,972

beneficiarios), lo que significa una caída del 52 por ciento.

• Para 2006, el Programa presentó una cobertura de 7.3 por ciento respecto a

su población objetivo, que fue mayor a la que tenía en 2005 (6.8%); sin

embargo, la eficiencia de cobertura del Programa presenta un índice de 86

por ciento, que se puede calificar como buena en términos de las ROP del

Programa, y en virtud de que el 14 por ciento restante no fue atendido

debido a una falta de presupuesto y no por una ineficiencia en la gestión.

1.4 Operación

De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta con

tres procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3) Atención

social.

Elaboración de padrón:

• A partir del análisis realizado a este proceso, es posible asegurar que existe

una relación entre los criterios de elegibilidad y los requisitos solicitados

para ser considerado beneficiario del Programa. Es decir, para cada criterio

de elegibilidad del Programa, con excepción de la condición de pobreza

alimentaría, se solicita al menos un documento que acredite el criterio.

• En cuanto a la comprobación de la residencia en una localidad rural con

menos de 2,500 habitantes y de alta o muy alta marginación, los resultados

de la encuesta indican que ninguno de los beneficiarios actuales exhibió

una constancia de la autoridad municipal para dicho fin. El único documento

entregado fue el comprobante domiciliario, el cual fue mostrado solamente

por el 49.75 por ciento de los beneficiarios. De esta forma, únicamente la

mitad de las personas que actualmente recibe apoyos del Programa



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demostraron su lugar de residencia, tal y como lo estipulan las ROP. Es

probable que lo anterior se deba a que la credencial del IFE (presentada por

el 95.8 por ciento de los beneficiarios para identificarse) esté sustituyendo al

comprobante de domicilio. El problema es que muchas personas cambian

de residencia sin notificar al IFE, manteniendo la credencial de elector con

un domicilio anterior al actual.

• En las entrevistas a encargados y responsables del PAAM en las

delegaciones estatales de la SEDESOL, estos declararon que en el proceso

de recepción de documentos, los posibles beneficiarios, no siempre

entrega el total de los requisitos. Sin embargo, esto no representa un riesgo

para la adecuada asignación, debido a los instrumentos con los que

cuentan los gestores a nivel central.

• Los encargados del PAAM reconocen la utilidad de contar con padrones de

beneficiarios para evitar duplicidades y complementariedades dentro del

PAAM y con otros programas.

Seguimiento Operativo:

De la encuesta que se aplicó a los beneficiarios del PAAM se obtuvieron

resultados que, en general, son favorables al desempeño del Programa en el

proceso de la entrega de apoyos, pero que también muestran que no ha

cumplido con ciertos lineamientos de su normatividad. Destacan los siguientes

resultados:

• Del total de encuestados (1,913 beneficiarios), cerca del 95 por ciento

afirmó haber recibido los apoyos del PAAM. De los que no recibieron ningún

apoyo, cerca del 21 por ciento no lo obtuvo por alguna razón vinculada con

la imposibilidad del adulto mayor a presentarse personalmente, o a través

de un tercero, a recogerlo.

• Entre quienes sí han recibido el apoyo, más del 40 por ciento lo ha hecho

en una sola ocasión, a pesar de que las ROP establecen que éste se

entregará en un mínimo de tres exhibiciones en el curso del año (numeral

4.4.1.1). De acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de entrega de los



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apoyos el Programa no ha cumplido cabalmente con lo establecido en su

normatividad.

• Con respecto a los horarios de atención, la mitad de los beneficiarios que

recibieron apoyos señaló que son eficientes y menos del 2 por ciento

consideró que son ineficientes o muy ineficientes

• El segundo apoyo que brinda el PAAM a sus beneficiarios es el menos

conocido. Del total de beneficiarios que afirmaron haber obtenido los

apoyos del Programa, menos de la mitad (44.36 por ciento) sabía que tiene

derecho a recibir capacitación nutricional gratuita. Esta falta de

conocimiento se ve complementada con la falta de provisión de dicho apoyo

por parte del Programa; por lo menos eso es lo que afirman sus

beneficiarios, pues más del 60 por ciento dijo no haber recibido material y/o

información de capacitación nutrimental.

Atención social :

En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y

Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de la

existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los mismos, se

encontraron los siguientes resultados:

o Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento

respondió que el Programa existía debido a la presencia de

familias pobres.

o Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por

ciento.

o Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36por ciento.

o Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el

62.6 por ciento.

o Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al

Programa fueron el 5.9 por ciento.

o Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para

expresarse respecto al programa fueron el 0.06 por ciento.



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o Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por

ciento. Lo que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está

bien informado respecto de los objetivos, requisitos, tipos de

apoyo, sus derechos y obligaciones, y conoce los mecanismos

para expresarse respecto al Programa.

o El cálculo del ICST2 señala que únicamente el 39 por ciento de

los beneficiarios está bien informado y conoce los medios para

expresarse del PAAM. La diferencia con respecto al índice

anterior se debe a que los resultados en términos de

transparencia son inferiores a los de contraloría social.

1.5 Impacto

Para la evaluación del impacto del Programa se calcularon tres índices: el de

bienestar, ingresos de los beneficiarios y de impacto. Asimismo, se realizó un

análisis econométrico para determinar la elasticidad y relación entre el

bienestar y los factores de: edad, ingresos adicionales, ingresos del hogar e

impactos del PAAM. Los principales resultados de lo anterior son lossiguientes:

• Del cálculo del índice de bienestar (donde el 10 significa el máximo

bienestar y 0 el mínimo) se observa que, en promedio, los beneficiarios

consideran que tienen un nivel de bienestar de 7.2. Destaca que el 73 por

ciento de los beneficiarios resultó con índices de entre 7 a 10 puntos.

• El cálculo del índice de ingresos de los beneficiarios reflejó que el 60.7 por

ciento de los entrevistados no tiene ingresos adicionales; el 35.2 por ciento

goza de una fuente de ingreso adicional y el 3.8 por ciento cuenta con dos

fuentes de ingreso adicionales. Del grupo que manifestó tener por lo menos

una fuente de ingreso diferente al apoyo del PAAM, el 54.1 por ciento lo

obtiene por ayuda familiar; 19.7 por ciento tiene un salario; 11.2 por ciento

lo genera en un negocio propio; 10.5 por ciento lo consigue por remesas y

el 4.5 por ciento restante lo recibió de pensiones y rentas.



Síntesis Ejecutiva

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• Según el cálculo del índice de impacto en bienestar por el Programa, el

48.32 por ciento de los beneficiarios manifestó que su bienestar mejoró

gracias al apoyo del Programa, el 38.0 por ciento consideró que su situación

está igual de bien, mientras que el restante 13.7 por ciento dijo que su

situación sigue igual de mal o ha empeorado.

• Los resultados del modelo econométrico aplicado al grupo de beneficiarios

muestran que la edad óptima para aumentar su calidad de vida es a los 68

años, y que después de los 70 por cada año adicional se pueden perder

hasta 0.3 puntos de la calidad de vida que se tenía a los 60 años de edad. A

partir de los 80 años, la pérdida de bienestar puede ser hasta de 0.6 puntos.

• Los resultados del modelo econométrico aplicado al grupo de beneficiarios

muestran que existe una relación lineal entre el nivel de vida y los ingresos

adicionales de los beneficiarios.

• En lo casos donde los niveles de ingreso son muy bajos (menos de 200

pesos mensuales), los grados del bienestar de los adultos mayores parecen

estar relacionados negativamente con el ingreso del hogar. Los niveles de

bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de 500 pesos

al mes. Del análisis de elasticidades, quedó de manifiesto que el impacto

positivo del ingreso del hogar sobre el bienestar de los adultos mayores se

masifica cuando los niveles de ingreso están por arriba de los 800 pesos

mensuales.

1.6 Percepción

El objetivo de este apartado es conocer la percepción de los beneficiarios con

respecto a la transparencia del programa en el manejo de recursos y en su

operación, así como el grado de satisfacción sobre el apoyo y atención

recibidos. Los principales resultados son los siguientes:



Síntesis Ejecutiva

IV Entrega

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• Tres cuartas partes de los beneficiarios percibe mucho beneficio de la

• aportación del PAAM.

• El 51 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a partir

de recibir el recurso del PAAM, seguramente porque éste les permiteaportar a los gastos del hogar.

• Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM son el

último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de ahí la

importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al respecto, el 88 por

ciento de los beneficiarios respondieron que la atención recibida es buena y

muy buena, así como la disposición para explicarles cualquier duda o

resolver algún problema en particular.

• Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los

inscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención, capacidad

para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy buenas y/o

buenas.

• Por ultimo, un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las empresas

que realizan la ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es tan

satisfactoria como con los dos casos anteriores. Cerca del 47 por ciento

consideró que su atención, paciencia, capacidad de resolver problemas es

buena y muy buena, mientras que el 45 por ciento no pudo contestar alguna

referencia al respecto, pues no son organizaciones arraigadas a las

localidades.



IV Entrega 4

1 Introducción

La evaluación no es un objetivo en sí misma. Adquiere sentido y dimensión en la

medida en que actúa y apoya el desarrollo adecuado de los programas. Su

contenido comprende la generación de información, el análisis de la misma y la

creación de condiciones para favorecer la toma de decisiones. Estas funciones

enfatizan el carácter dinámico y continuo de la evaluación, que permite mejorar los

procesos y recabar información útil para identificar debilidades y fortalezas de los

programas, con el fin de reformularlos, transformarlos y mejorarlos.

La evaluación de la gestión pública es una medida importante que complementa,

fortalece y orienta los procesos de planeación, seguimiento y control de las

políticas y programas de acción gubernamental. Permite también conocer la

forma, calidad y oportunidad con que son atendidas las demandas económicas,

políticas y sociales de un país.

En este contexto, resulta fundamental que la transformación y redimensionamiento

de las políticas sociales se realice mediante procesos evaluativos integrales ypertinentes, que permitan emitir juicios que concreten escenarios de viabilidad y

de congruencia.

La integralidad de la evaluación conlleva al desarrollo de un sistema que se base

tanto en la realidad como en la teoría; es decir, que responda a las preguntas de

en dónde estamos y hacia dónde queremos, debemos y podemos ir. Una parte

fundamental de la evaluación es la valoración del diseño de una política, programa

o acción pública, ya que es ahí donde se confabula lo que la población recibirá, y

que podrá o no cambiar su situación.

Como se observará a lo largo del documento, nuestro objetivo fue evaluar primero

el diseño del Programa de Atención a los Adultos Mayores (PAAM), tomando en



IV Entrega 5

cuenta a todos los actores involucrados, y considerando las carencias y deseos

de cada uno de los participantes, con la finalidad de evitar caer en el círculo

vicioso de sugerir modificaciones a la acción públicas, sin antes conocer ni

entender bien el problema a resolver.

De esta forma, en una primera etapa desarrollamos el “debería ser”, a partir de un

modelo teórico que contempla todos los servicios económico-sociales que los

adultos mayores deberían recibir del Estado. Seguido de esto, entramos a las

necesidades prioritarias y secundarias que todo adulto mayor requiere tener

cubiertas. Después cruzamos estas dos líneas para definir en dónde estamos y,

en específico en dónde está el PAAM. Finalmente, la evaluación del diseño

concluye con una propuesta de respuestas a las cuestiones de hacia dónde

vamos y hacia dónde requerimos ir.

En según lugar, se analizaron los procesos de gestión del PAAM, estableciendo

rutas lógicas hasta cumplir su objetivo de otorgar el apoyo a los adultos mayores,

todo apoyado en Reglas de Operación y el trabajo de campo realizado tanto ha

beneficiarios como a funcionarios.

Siguiendo con un análisis de impacto y de percepción de los beneficiarios sobre el

programa, en base al trabajo de campo realizado.

En cuarto lugar, realizamos una evaluación de la focalización del PAAM en su

población objetivo. Para este análisis, el número de beneficiarios y los recursos

asignados se cruzaron con el grado de marginación según el Consejo Nacional de

Población (CONAPO) a nivel estatal, municipal y por localidades. Una vez descrito

el proceso de focalización real del PAAM, hicimos un replanteamiento del mismo,

a partir de una discusión teórica que utiliza los mismos objetivos del programa,

para construir un escenario ideal que podría dar mayor eficiencia al proceso de

focalización.



IV Entrega 6

En quinto lugar, se estudió el proceso de cobertura del PAAM, y cómo ha

evolucionado en los años que lleva de operar el programa. Este análisis se realizó

por año a nivel nacional y estatal.



IV Entrega 7

2 Evaluación de Diseño

Bajo un esquema de oferta institucional (PAAM) y demanda social (necesidades

de adultos mayores de zonas rurales de alta y muy alta marginación) se buscará

establecer si el Programa satisface la demanda básica de bienestar en su

población objetivo.

2.1 Oferta institucional para adultos mayores

2.1.1 Análisis teórico de la oferta institucional

Según la teoría, la oferta institucional de un programa de atención para adultos

mayores debería contemplar todos los esquemas en los que se basan las

acciones del gobierno para apoyar a este tipo de población; es decir, toda política

pública dirigida a la población mayor de edad se constituye por el conjunto de

acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias

sociales, económicas y culturales del envejecimiento de la población. Estas

acciones se agrupan en tres ámbitos de actuación:

• Lo institucional, que se refiere a la entidad responsable de la

implementación, seguimiento, diseño y rediseño de la política.

• Lo programático, constituido por una serie de medidas que establecen las

intervenciones concretas, expresadas en objetivos y resultados, así como la

articulación de actividades que llevarán a su consecución.

• Lo normativo, que remite al mandato legal para su cumplimiento, expresado

en leyes, disposiciones y procedimientos.

Una oferta institucional integral de atención no podría estar limitada a estoselementos, pero por lo menos tendría que contenerlos como parte de su estructura

básica (ver Diagrama 2.1).



IV Entrega 8

La propuesta apunta a que toda política o programa público logre una

coordinación inter e intrainstitucional con el fin de generar externalidades positivas

para la realización de un objetivo común. De igual forma, se supone que la

planificación de las intervenciones también puede asumir diferentes formas. Por

ejemplo, hay casos en que la misma política contiene los lineamientos

programáticos para llevarla a cabo, y otros en que se dispone de un plan nacional

específico o de programas sectoriales.

Institucionalidad

POLÍTICA SOBRE ADULTOS MAYORES

Normatividad Medidas programáticas

Consejo,instituto, servicio,secretaría u otro.

Programasespecíficos

Ley especialgeneral

Plan nacionalConstituciónProgramassectoriales

Diagrama 2.1. Atributos ideales de una polít ica de atenc ión a adul tos mayores



IV Entrega 9

2.1.2 Elementos teóricos para el análisis de modelos de intervenciónsocial

Las políticas públicas aportan algunos conceptos y esquemas teóricos útiles para

el análisis de los modelos de atención para los adultos mayores.

Es un hecho aceptado que toda política atraviesa por un ciclo de vida y que sus

etapas están secuencial y cronológicamente ordenadas. El primer momento

corresponde a la constitución del problema en un asunto público; luego, una vez

aceptada su incorporación en la agenda de gobierno, se inicia el debate en torno a

su definición.

La definición es un producto político, crea un discurso, establece

responsabilidades y moviliza las acciones hacia determinados elementos

contenidos en dicha definición. Este es el momento más importante en el proceso

de formulación de la política o programa público, ya que quedarán fuera de ella

aquellos elementos no considerados al definir la cuestión.

En efecto, la enunciación del problema determina las formas para resolverlo. A

partir de esa definición, se identifican las causas del problema y las alternativas de

solución, las cuales dan origen a ámbitos de intervención específicos. Este

proceso se ilustra en el Diagrama 2.2.

En el caso de las políticas y/o programas sobre adultos mayores, los problemas

más graves que enfrentan las personas mayores son, en gran parte, cuestiones

socialmente construidas a partir de la concepción de edad social de la vejez. Es

entonces fundamental elegir una definición de adulto mayor e identificar los

problemas que deberán tratarse, puesto que estas elecciones guiarán las políticas

públicas dirigidas a ese grupo poblacional. De esta forma, la concepción de vejez

determina el diseño de propuestas para lograr ciertos objetivos.



IV Entrega 10

La concepción predominante de los problemas de los adultos mayores adoptada

en la mayoría de los programas sociales dirigidos a esta población ha sido la queéstos perciben como carencias económicas (falta de ingresos), físicas (falta de

autonomía) y sociales (falta de roles sociales). Por lo tanto, la intervención se ha

definido a partir de lo que los adultos mayores no poseen en comparación con

otros grupos sociales y en el funcionamiento de la sociedad.

Un cambio paradigmático al respecto, es el surgimiento del enfoque de derechos

que aplicado a las políticas sobre la vejez promueve la habilitación de los adultos

mayores y la creación de una sociedad integrada desde el punto de vista de la

edad. Este enfoque traspasa la esfera individual e incluye los derechos sociales

(derecho al trabajo, a la asistencia, al estudio, a la protección de la salud, entre

otros), cuya materialización requiere de la acción positiva de los poderes públicos

y de la sociedad.

Definic ión delproblema

Identificación dealternativas de solución

Identificación decausas

Áreas deintervención

Diagrama 2.2. Definición del problema y áreas de in tervención



IV Entrega 11

2.1.3 Bases de los ámbitos de acción

El objetivo de cualquier plan de acción que tenga como población objetivo a los

adultos mayores requiere considerar el garantizar que la población pueda

envejecer con seguridad y dignidad, y que los adultos mayores continúen

participando en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos

derechos. Además, debe ser un instrumento práctico para ayudar a los

encargados de la formulación de políticas a considerar las prioridades básicas

asociadas con el envejecimiento de los individuos y de las poblaciones.

Los ámbitos de una intervención integral para atender a los adultos mayores son

tres: seguridad económica, salud y entornos favorables físicos y sociales (ver

Diagrama 2.3).

Diagrama 2.3. Ámbi tos de in tervención integral para atender a los adultos mayores

SALUDSEGURIDADECONÓMICA

ENTORNOSFAVORABLES



IV Entrega 12

2.1.3.1 Seguridad económica de los adul tos mayores

El rápido envejecimiento demográfico tiene impactos económicos tanto en el nivel

agregado como en el individual. Se ha planteado que una población envejecida

crea presiones fuertes sobre los sistemas de pensiones y genera dificultades a los

países para garantizar su solvencia y sostenibilidad, especialmente en aquellos

sistemas basados en el reparto. Estas dificultades pueden impedir que las

personas cuenten con los recursos económicos necesarios para solventar sus

necesidades en la etapa final de su vida.

Garantizar en el corto plazo la seguridad económica en la vejez es uno de losretos más complejos. La capacidad de las personas de disponer de bienes en

general, económicos y no económicos, constituye un elemento clave en la calidad

de vida en la vejez1. En este sentido, la seguridad económica de las personas

mayores se puede definir como la capacidad de disponer y usar de forma

independiente una cierta cantidad de recursos económicos regulares y en

montos suficientes para asegurar una buena calidad de vida (ver Diagrama

2.4).

El goce de la seguridad económica permite a las personas mayores satisfacer las

necesidades objetivas de una buena calidad de vida y disponer de independencia

en la toma de decisiones. Además, la seguridad económica mejora su autoestima,

al permitir el desempeño de roles significativos y su participación en la vida

cotidiana como ciudadanos con plenos derechos.

La magnitud de los montos necesarios para dotar de seguridad económica a

los adultos mayores no es fija y depende de la edad, del estado de salud, de

1 Guzmán, José Miguel (2003), Seguridad económica en la vejez: una aproximación inicial. Documento

presentado a la Reunión de expertos en seguridad económica del adulto mayor (Ciudad de Panamá, 9 al 11 deabril), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organización Internacional del Trabajo (OIT), ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL).



IV Entrega 13

los arreglos de residencia, de los patrones de consumo previos, así como de

la cantidad y calidad de servicios gratuitos o subsidios provistos por el

Estado. Los mecanismos de provisión de seguridad económica son varios:

el trabajo generador de ingresos, los ahorros (activos físicos y financieros),

los sistemas de seguridad social y las redes de apoyo, principalmente las

familiares.

Finalmente, para ofrecer mayor seguridad económica a los adultos mayores es

imperativo pensar de manera global y actuar localmente. Los actores involucrados

deberían adoptar una visión más humanista e integral cuando actúan.

SEGURIDADECONÓMICA

Fomento a la

participacióneconómica

Mejoramiento delsistema de seguridad

social

Atenc ión preferente apersonas mayores enestado de indigencia y

pobreza

Protección de

derechos laborales dela vejez

Suspensión de ladiscriminación poredad en el mercado

laboral

Diagrama 2.4. Acciones concretas de seguridad económica para adultosmayores



IV Entrega 14

2.1.3.2 Salud y envejecimiento

La salud en la vejez suele ser resultado de la forma en que se ha vivido a lo largo

de la vida. La presencia de enfermedades crónicas y discapacidades entre las

personas mayores podría reducirse mediante la promoción de la salud y la

prevención de la enfermedad, trayendo consigo un significativo ahorro para los

sistemas de salud y una mejora en la calidad de vida de las personas mayores.

En el caso de la Región de América Latina, los servicios de salud están

fragmentados y no ofrecen una atención integral para las personas mayores. La

coordinación de la red de servicios no está adaptada a sus necesidades, ya quesu funcionamiento está concebido para atender los problemas de los usuarios más

jóvenes, y no los de las personas mayores. Adicionalmente, la mayor parte de los

países latinoamericanos carecen de personal capacitado y sensibilizado para

atender a los adultos mayores.

La atención familiar es una constante para los miembros mayores con

discapacidad, asumida en general por una sola persona, que suele ser la mujer y

que incluso puede ser otra persona mayor. Esto representa una carga excesiva

que casi siempre se comparte con otras responsabilidades. Por lo tanto, es

preciso reconocer el rol que la mujer ha ejercido en la provisión de servicios y

cuidados, y arbitrar las medidas para favorecer que dichas actividades sean

también responsabilidad de los hombres y del Estado.

Las personas mayores deberían tener acceso a servicios de salud integrales y

adecuados a sus necesidades, que garanticen una mejor calidad de vida en la

vejez y la preservación de su funcionalidad y autonomía. Para alcanzar esta meta

se recomiendan las acciones establecidas en el Diagrama 2.5.



IV Entrega 15

Finalmente, la investigación y el monitoreo de las condiciones de salud de las

personas mayores son limitados. Actualmente, los sistemas de vigilancia en

algunos países de América Latina no tienen la capacidad de analizar la naturaleza

y magnitud de las amenazas que plantean la malnutrición, las caídas, la artropatía

o la demencia, asociadas al envejecimiento. Destaca que no hay investigación

sobre los factores de riesgo y el cambio de los comportamientos nocivos de las

personas de 60 años y más.

2.1.3.3 Entornos favorables (físicos y soc iales)

La creación de condiciones esenciales, tales como la eliminación de la violencia y

discriminación, así como la promoción de condiciones materiales que faciliten la

vida en comunidad, son aspectos centrales para fortalecer el protagonismo de las

personas mayores. En este documento se ha considerado fundamental incluir la

situación de los entornos físicos (vivienda y uso del espacio urbano) y de los

SALUD YENVEJECIMIENTO

Acceso a la atenciónen materia de salud

Formación derecursos humanos

Promoción elautocuidado y de

estilos de vidasaludables

Acceso amedicamentos

esenciales

Reglamentación delfuncionamiento de

instituciones de largaestadía

Diagrama 2. 5. Acciones concretas de salud y envejecimiento



IV Entrega 16

entornos sociales (no maltrato de personas mayores, imagen del envejecimiento y

apoyo informal) como ámbitos de intervención que requieren cambios debido a

que las evidencias indican que existen brechas con otras generaciones y entre las

mismas personas mayores que es urgente disminuir. A continuación se presenta

el Diagrama 2.6, donde se esquematiza el diagnóstico sobre la temática.

2.1.4 Otros elementos en la atención a los adultos mayores

2.1.4.1 Modalidades de atención preferente a personas mayores enestado de discapacidad, indigencia y pobreza

a) Modalidad de atención para los casos con discapacidad

En la mayoría de los países de América Latina, los miembros de la familia, en

especial las mujeres, son los principales prestadores de cuidados para los adultos

mayores con discapacidad. Desafortunadamente, en ningún país de la Región

Entornosfavorables

Vivienda seguray propicia

Entornos físicosfavorables

Entornos socialesfavorables

Espacio urbano Apoyo familiar ycomunitario

Imagen delenvejecimiento

No maltrato depersonasmayores

Diagrama 2.6. Entornos favorables para adultos mayores



IV Entrega 17

existe una política de apoyo a cuidadores o un plan para el desarrollo de opciones

de atención diurna de las personas con que sufren de alguna o algunas

incapacidades.

b) Cuidados de largo plazo sobre adultos mayores

Aunque la opción preferida es que las personas mayores permanezcan en sus

hogares de origen, ello no evitará la necesidad de contar con servicios adecuados

para las personas que quieran o deban elegir esta opción. No obstante, en los

países latinoamericanos la respuesta del mercado a las necesidades de las

familias puede llevar a una cultura de abuso y maltrato.

En países como México, donde hay una legislación al respecto, no existe la

capacidad de fiscalizar su cumplimiento. Las instituciones o residencias que

ofrecen servicios, lo hacen con cuidadores sin capacitación o formación calificada,

y en su mayoría sin una supervisión profesional.

c) Atención domiciliaria para adultos mayores

La atención domiciliaria es una alternativa o un complemento de la atención que

prestan las instituciones y las familias, ya que permite que la persona permanezca

en su casa, al tiempo que recibe una atención adecuada. Un modelo integral de

atención domiciliaria incluye a los familiares como parte fundamental del equipo de

cuidado.

En la mayoría de los países donde se están elaborando programas de atención

domiciliaria se conciben como extensión directa de los programas hospitalarios.

Sin embargo, en el caso de los adultos mayores con pérdida funcional y

enfermedades crónicas, este modelo necesita reforzarse con otro especializado en

la atención de largo plazo en el domicilio, y no sólo de atención post-hospitalaria.



IV Entrega 18

d) Atención a adultos mayores en estado de indigencia y pobreza

La incidencia de la pobreza entre las personas mayores está fuertemente

vinculada a elementos estructurales de los países y a su avance en la superación

de la pobreza. Se observa que los países con más desarrollo económico y mayor

cobertura del sistema de seguridad social es donde una proporción menor de

adultos mayores es pobre. En la medida en que se reduzca la cobertura de los

sistemas de jubilaciones, tenderá a incrementarse el nivel de pobreza en las

nuevas generaciones de adultos mayores.

En países con baja cobertura de la seguridad social suele ser difícil identificar lapobreza de la población mayor debido, principalmente, a dos cuestiones:

En primer lugar, las necesidades de la población adulta mayor son diferentes a las

de la población joven, con lo cual, las líneas de pobreza calculadas por el método

tradicional de las canastas alimentarías y no alimentarías, no reflejan

adecuadamente las necesidades propias de las personas mayores, entre ellas, las

derivadas de los problemas de salud relacionadas con la edad. Si estas

dimensiones pudieran incorporarse al cálculo de las líneas de pobreza,

probablemente éstas serían más altas que las correspondientes a la población

joven.

En segundo lugar, las personas mayores en situación de pobreza van a residir con

hijos u otros familiares que están en mejor situación económica, con lo cual salen

de la pobreza aún manteniéndose ellas mismas como personas con poco o ningún

ingreso.

Por último, la baja presencia de personas mayores en hogares pobres puede

deberse a que sus miembros tienen menos probabilidades de llegar a edades más



IV Entrega 19

avanzadas por las precarias condiciones a las que han estado expuestos durante

las distintas etapas del ciclo de vida.

2.1.5 Diagnóstico de las necesidades a atender

La jerarquía de necesidades de Maslow2 suele describirse como una pirámide de

cinco niveles. Los cuatro primeros pueden ser agrupados como necesidades del

déficit (deficit needs), mientras que al nivel superior se le denomina como una

necesidad del ser (being needs). La idea básica de esta jerarquía es que las

necesidades más altas ocupan nuestra atención sólo una vez que se han

satisfecho las necesidades inferiores en la pirámide (ver Diagrama 2.7).

Cada uno de los escalones de la pirámide de Maslow se conceptualiza de la

siguiente forma:

2 Abraham M. Maslow (1943), El hombre autorrealizado.

Diagrama 2.7



IV Entrega 20

• Dentro de los biológicos o fisiológicos se consideran: alimentación, salud,

vestido y calzado, vivienda, infraestructura y servicios públicos (agua,

energía, drenaje, disposición de basura), medio ambiente, recreación y

descanso, y sexualidad.

• Las necesidades de seguridad se expresan en seguridad en la vivienda

(tenencia e instalaciones), en la familia, social (pensiones, desempleo,

accidentes, vejez, vida), urbana (instalaciones y riesgos de accidentes),

pública y ciudadana, ambiental, en el acceso a la justicia, empleo y

condiciones de trabajo justas, y económica en general.

• Necesidades sociales: aceptación, afecto, identidad y sentido de

pertenencia, libertad, autonomía, aspiraciones y expectativas, sentido delogro y de realización personal. Acceso a la información y tecnología,

educación, conocimiento, e inclusión cultural.

• Necesidades de estima, necesidad de ego: se refiere a la valoración de uno

mismo otorgada por otras personas.

• Necesidades del ser y de autoestima: es la necesidad instintiva de hacer lo

máximo que pueden dar de sí sus habilidades propias y únicas.

En base a la Pirámide de Maslow se puede establecer la demanda de prioridades

para los adultos mayores en pobreza y se puede lograr un diagnóstico de su

problemática para de ahí derivar las acciones públicas necesarias para superar

dicho fenómeno. Así, de manera general es posible establecer un diagnóstico de

la problemática de los adultos mayores en México:

• En materia de requerimientos b iológicos:

Alimentación: deficiente, insuficiente y malnutrición.

Salud: enfermedades crónico degenerativas, enfermedades mentales,

limitaciones motoras y sensoriales, discapacidades, adicciones.

Vivienda: inadecuadas por inaccesibilidad, comparten con familiares,

riesgos de desalojo, sin privacidad.



IV Entrega 21

Sexualidad: insatisfacción, sanción social a su ejercicio.

Recreación: insuficiencia de espacios apropiados.

• En materia psicoafectiva:

Ámbito privado: rechazo, maltrato físico y emocional, explotación y

abuso, despojo de sus bienes, abandono, relegamiento, y desafecto.

Ámbito público: aislamiento, exclusión, subvaloración de su trabajo y de

sus aportes.

• En materia de seguridad:

Inseguridad en la tenencia de la vivienda. Maltrato físico y emocional en sus familias.

Falta de accesibilidad en las calles, en los transportes y en las

instalaciones públicas.

Alto riesgo de accidentes de muerte e incapacitantes.

Alto riesgo a la violencia social. Son víctimas del crimen y la violencia.

Carencia de pensiones, seguridad social, seguros de enfermedad y vida.

Elevada inseguridad económica por desempleo, bajos ingresos,

desvalorización de sus pensiones y sus ahorros, despojo de sus

ingresos y propiedades por sus familias.

Desempleo u ocupación a bajos niveles de retribución.

Nula defensa jurídica por desconocimiento y falta de recursos

económicos.

• En materia cultural y de educación

Obsolescencia de sus conocimientos.

Desvinculación con las necesidades del mercado de trabajo.

Exclusión de las nuevas tecnologías.

Limitado acceso a la información y al conocimiento.



IV Entrega 22

Carencia de programas de educación e información apropiados y

exclusión de los centros de educación por la edad.

Dada la escasez de recursos, la lista anterior de carencias que forma la demanda

de los adultos mayores permite establecer prioridades y seleccionar las acciones

de mayor impacto y menor costo.

2.2 La oferta institucional real del Programa de Atención a los Adul tos Mayores (PAAM)

2.2.1 El PAAM como generador de seguridad económica en losadultos mayores

Una vez que se han revisado los componentes de un modelo de atención integral

para adultos mayores, el análisis se enfocará en el funcionamiento del PAAM, que

tiene como objetivo general apoyar a los adultos mayores en condiciones de

pobreza alimentaría, que residen en localidades rurales con menos de 2,500

habitantes de alta y muy alta marginación, que no reciben apoyo de los Programas

Oportunidades, Abasto Social y Liconsa y Diconsa. Sus objetivos específicos son:

a) Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los adultosmayores en condiciones de pobreza alimentaría.

b) Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable

entre los adultos mayores, y

c) Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los adultos mayores.

Los instrumentos del Programa para lograr estos objetivos son:

1) Haciendo una transferencia a su ingreso mediante apoyo económico y,

simultáneamente,

2) Apoyando con acciones de capacitación nutricional, de acuerdo a la

disponibilidad presupuestaria.



IV Entrega 23

El primer tipo de apoyo consiste en una transferencia económica de 2,100 pesos

que puede ser entregada en un mínimo de tres exhibiciones. Este recurso

representa un ingreso de 6.0 pesos diarios en promedio por persona apoyada. El

costo diario de la canasta básica en zonas rurales para 2004 era de 9.47 pesos3;

si se agrega el incremento inflacionario para 2006, el costo de esa canasta podría

ser en la actualidad de aproximadamente 12.00 pesos. De esta forma, la

aportación económica del PAAM permite a sus beneficiarios cubrir la mitad del

costo de la canasta básica. En este sentido, el apoyo representa un importante

complemento al ingreso de los adultos mayores beneficiarios del PAAM.

El segundo tipo de apoyo consiste en un apoyo para la capacitación nutricional pormedio de talleres y folletos. Sin embargo, en la realidad este mecanismo de apoyo

sólo se limita a la distribución de folletos, en los cuales se proporciona información

sobre las dietas para el adulto mayor.

Diagrama 2.8. Población objetivo y tipos de apoyo del PAAM

3 Cortes F, Hernández Laos E y Mora M (2004), “Elaboración de una Canasta Básica Alimentaríapara México”. Serie de Documentos para Investigación. SEDESOL

Tipos de apoyo

Adultos Mayoresen condicionesde pobrezaalimentaría, queresiden enlocalidadesrurales conmenos de 2500habitantes dealta y muy altamarginac ión,que no reciben

apoyo de losprogramasOportunidades,Abasto Soc ial yLiconsa yDiconsa.

Apoyoalimentarioconsistenteen unatransferenciaen efectivo($2,100), aentregarse enel curso delaño, en unmínimo detres

exhibiciones

Apoyo paracapacitaciónNutricionalpara elmejoramientode su culturanutricional, através detalleres, folletos,opublicacioneselaborados por

la SEDESOL ycon ayuda delINAPAM

Población

bjetivo

+

Tipos de apoyo

Adultos Mayoresen condicionesde pobrezaalimentaría, queresiden enlocalidadesrurales conmenos de 2500habitantes dealta y muy altamarginac ión,que no reciben

apoyo de losprogramasOportunidades,Abasto Soc ial yLiconsa yDiconsa.

Apoyoalimentarioconsistenteen unatransferenciaen efectivo($2,100), aentregarse enel curso delaño, en unmínimo detres

exhibiciones

Apoyo paracapacitaciónNutricionalpara elmejoramientode su culturanutricional, através detalleres, folletos,opublicacioneselaborados por

la SEDESOL ycon ayuda delINAPAM

Población

bjetivo

+



IV Entrega 24

Ahora bien, no obstante que el apoyo del PAAM representa un importante

complemento al ingreso de los adultos mayores apoyados, el impacto está

circunscrito a cubrir sólo una parte de su seguridad económica, y no hay

elementos para afirmar que fomenta la formación del tejido social, con todo y lo

que ello representa: casa, atención a la salud, no discriminación, etc.

En el Diagrama 2.9 se ilustra la forma como el PAAM sólo responde a una de las

acciones del esquema de seguridad económica para los adultos mayores. En

efecto, el PAAM no alcanza para cubrir todas las áreas que contempla el concepto

de seguridad económica, pero sí contribuye de manera significativa a

propiciarla mediante un subsidio económico a los beneficiarios.

SEGURIDADECONÓMICA

Fomento a laparticipacióneconómica

Mejoramiento delsistema de seguridad

social

Atención preferente apersonas mayores en

estado de discapacidad,indigencia y pobreza -

marginación

Protección de derechoslaborales de la vejez

Suspensión de ladiscriminación por

edad en el mercadolaboral

PAAM(SEDESOL)

Diagrama 2. 9. Elementos teóricos en el func ionamiento del PAAM



IV Entrega 25

A continuación se analiza la forma como el PAAM apoya a su población objetivo,

respondiendo a una política pública que está alineada a una ley con compromisos

a nivel internacional.

2.2.2 La alineación de las acciones del PAAM con la Ley de losDerechos de las Personas Adultas Mayores de México

Todo ser humano es titular de derechos por el simple hecho de serlo. Los

derechos humanos son facultades universales, inherentes, irrenunciables,

indivisibles e interdependientes de las personas que les permiten vivir y

desarrollarse en condiciones dignas.

Específicamente, la población adulta mayor es titular de todos los derechos

humanos especificados en la legislación internacional y nacional que las

Naciones Unidas4 aprobaron en 1991 como “Los Principios a favor de las

Personas de Edad”, mismos que establecen normas universales para esta

población en cinco ámbitos:

1. Independencia (acceso que las personas adultas mayores deben tener a

los derechos económicos, sociales y culturales).

2. Participación (adopción de decisiones, la difusión de conocimientos, los

servicios a la comunidad y la formación de movimientos o asociaciones de

personas de edad avanzada).

3. Atención (cuestiones de la protección de la salud, servicios sociales y

jurídicos y la atención adecuada en instituciones dedicadas a su cuidado o

tratamiento).

4. Realización personal (aprovechamiento de las oportunidades para

desarrollar plenamente su potencial, disfrutando de los recursos educativos,

culturales, espirituales y recreativos de la sociedad ).

4 Fondo de Población de Naciones Unidas(UNFPA), www.onu.org.mx



IV Entrega 26

5. Dignidad (estar libres de explotación y de maltrato físico o mental, de recibir

un trato digno y de ser valoradas independientemente de su condición

económica).

En resumen, estos principios se refieren a la reciprocidad y equidad necesarias

para desarrollar una sociedad en la que sus estructuras y funcionamiento, así

como sus políticas y planes, permitan mejorar y elevar la calidad de vida de los

adultos mayores. Por ello, pueden ser también guías para el diseño de políticas

públicas dirigidas a los adultos mayores, lo que constituye precisamente el caso

de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores 5 de México, la

cual en su Capítulo I del Título segundo, incorpora cinco principios rectores: i)Autonomía y realización; ii) Participación; iii) Equidad; iv) Corresponsabilidad y v)

Atención preferente.

En el Capítulo II de ese mismo Título enuncia los derechos de las personas

adultas mayores bajo ocho campos:

• De la integridad, dignidad y preferencia

• De la certeza jurídica

• De la salud, la alimentación y la familia

• De la educación

• Del trabajo

• De la asistencia social

• De la participación

• De la denuncia popular

Esta Ley plasma los elementos centrales de una política pública dirigida a los

adultos mayores. Representa un modelo de intervención para ir avanzando en la

cobertura de las acciones del Estado y las debidas asignaciones presupuestales

para lograr el desarrollo integral y una vida digna de esta población.

5 Diario Oficial de la Federación, 21 de junio de 2002



IV Entrega 27

Ámbitointernacional:

Derechos de losadultos mayores

Ámbito nacional:Ley de los Derechos de

las Personas AdultasMayores de México

Ámbito de acción pública:PAAM

Derecho Humano:Independencia

Capitulo 1, Principiorector: autonomía yrealización

Objetivogeneral delPAAM

Diagrama 2.10. Alineación del PAAM a las leyes nacionales einternacionales

Tal como se aprecia en el Diagrama 2.10, el PAMM es congruente con la Ley de

los Derechos de las Personas Adultas Mayores de México y los derechos

internacionales de los adultos mayores. De esta forma, el Programa cuenta con

los elementos necesarios para transformarse en una opción integral para los

adultos mayores en zonas rurales de alta y muy alta marginación.

2.2.3 La perspectiva de género en el PAAM

El concepto de género fue utilizado por primera vez por Robert Stoller en 19686. Él

consideró que es una categoría en la que se articulan tres instancias básicas:

6 Citado en Jenny Beltrán Casanova* “Sobre género y educación”. Universidad Veracruzana.



IV Entrega 28

a) La asignación (rotulación, atribución) de género. Ésta se realiza en el

momento en que nace el bebé a partir de la apariencia externa de los

genitales.

b) La identidad de género se convierte en un tamiz por el que pasan todas

sus experiencias. Ésta se establece más o menos a la misma edad en que

el infante adquiere el lenguaje y es anterior al conocimiento de la diferencia

anatómica entre los sexos.

c) El rol de género se forma con el conjunto de normas y prescripciones que

dicta la sociedad y la cultura sobre el comportamiento femenino o

masculino (Lamas, 1986).

La necesidad de evaluar el tema de género en las políticas y programas de

desarrollo social es ineludible, sobretodo en una sociedad como la mexicana en

donde la construcción de las normas sociales en cuanto a género ha dado por lo

general al varón un papel preponderante y mayor valor a sus padecimientos.

Además, las inequidades de género tienden a incrementarse cuando la sociedad

enfrenta problemas de marginalidad y exclusión social.

No obstante lo anterior, en el caso de las personas de la tercera edad, se presenta

una situación muy particular. La discriminación y exclusión por género no

desaparece, pero quien tiene más elementos compensatorios es la mujer. La

mujer de la tercera edad por lo general tiene el apoyo y la atención familiar, a

diferencia del hombre, que por su misma condic ión de varón muchas de las

veces no adquirió las capacidades para enfrentarse por sí solo a la vida.

Por tal motivo, las políticas y programas de apoyo para este grupo social no deben

aplicar elementos compensatorios por género. En el caso de las personas de la

tercera edad, los sujetos más vulnerables son quienes viven solos, sean hombres



IV Entrega 29

o mujeres, y si se trata de aplicar elementos compensatorios para reducir la

inequidad, estos deberían dirigirse a este grupo de personas.

2.2.3.1 El tratamiento del género en el PAAM

Un análisis sobre el tratamiento del tema de género en el PAAM tiene que partir

desde el estudio de cómo se diseñó el Programa, así como de cuáles son los

lineamientos que establece su normatividad y de la medición de los impactos que

genera en ese segmentote la población. Con este propósito, el análisis se aborda

en el siguiente orden:

Primero, en el caso del diseño es muy importante analizar la forma como se

contempla el tema de género, ya que a partir de ahí se desprenden los procesos

de atención y los impactos esperados.

En el diseño y normatividad del Programa no se detectan obstáculos legales o

administrativos para que las mujeres participen en igualdad de condiciones que los

hombres. No obstante, como ya explicamos el grupo más vulnerable no es la

mujer, sino el adulto mayor que vive solo, y que no goza de la atenciónfamiliar o comunal.

Para compensar esta situación en los criterios de priorización se podría

especificar un elemento que reforzara la atención a este tipo de personas, por

ejemplo:

1) Adultos mayores con alguna discapacidad

2) De mayor edad, y

3) Que viva solo

Segundo, se revisó la estructura operativa del PAAM (Diagrama 2.11) para

verificar si apoya indistintamente a hombres y mujeres, y si existen obstáculos



IV Entrega 30

para que ambos sexos puedan beneficiarse del Programa. Los resultados fueron

los siguientes.

1. En la promoción y divulgación de las acciones del PAAM, así como en el

anuncio y selección de localidades a atender, no se percibieron obstáculos

para que ambos sexos puedan participar en los apoyos.

2. En el seguimiento y monitoreo de la asignación de recursos del PAAM de

acuerdo con los compromisos, metas establecidas y población beneficiaria

según las ROP, tampoco se encontraron obstáculos para que ambos sexos

puedan participar en los apoyos.

3. No se observaron obstáculos para que ambos sexos puedan recibir la

transferencia de recursos por parte de TELECOMM, que es la empresaautorizada para pagar los apoyos.

Diagrama 2.11. Estructura operativa del PAAM

SEDESOLSEDESOL

Subsecretaría

de Desarrollo

Social y Humano

Subsecretaría

de Desarrollo

Social y Humano

Dirección General de

Apoyo a GruposPrioritarios


Apoyo a Grupos

Prioritarios


SeguimientoDirección General de

Seguimiento

Organizacionesdel campoOrganizacionesdel campo

BeneficiariosBeneficiarios

TELECOM

Ejecución

Ejecución en

capacitación

Control y

seguimiento

Transferencia

de recursos

Entrega de

recursos

Padrón de

beneficiarios

Padrón de

beneficiarios

1

2

3

4

Promoción

y divulgación

Organizacionesde la Sociedad CivilOrganizacionesde la Sociedad Civil

Delegaciones

FederalesDelegaciones

Federales

4

SEDESOLSEDESOL

Subsecretaría

de Desarrollo

Social y Humano

Subsecretaría

de Desarrollo

Social y Humano


Apoyo a GruposPrioritarios


Apoyo a Grupos

Prioritarios


SeguimientoDirección General de

Seguimiento

Organizacionesdel campoOrganizacionesdel campo

BeneficiariosBeneficiarios

TELECOM

Ejecución

Ejecución en

capacitación

Control y

seguimiento

Transferencia

de recursos

Entrega de

recursos

Padrón de

beneficiarios

Padrón de

beneficiarios

1

2

3

4

Promoción

y divulgación

Organizacionesde la Sociedad CivilOrganizacionesde la Sociedad Civil

Delegaciones

FederalesDelegaciones

Federales

4



IV Entrega 31

Desde que el Programa surgió hasta la fecha se ha observado que el 51 por ciento

de los beneficiarios son hombres y el 49 por ciento son mujeres. Esta pequeña

diferencia entre hombres y mujeres apoyados, podría deberse a los mismos

factores culturales y sociales, que hacen que el hombre esté en mejores

condiciones para registrase formalmente como beneficiario. Es mayor la

proporción de hombres de la tercera edad que saben leer y escribir, y que tienen

registros de nacimiento y propiedad.

Además, tomemos en consideración que el número de ancianas viudas es

creciente, y mayor que el de varones, debido a que la esperanza de vida femenina

es superior a la masculina (ver Gráficas 2.1 y 2.2).

Es necesario considerar que las estadísticas pueden indicar una desigualdad en

los apoyos a favor de los hombres, pero estos resultados pueden deberse a

factores biológicos, naturales y sociales como lo hemos señalado.

2.3 La demanda demográfica real y potencial para la atención

de las necesidades de los adultos mayores en México

El CONAPO proyectó que el crecimiento de la población adulta mayor de 60 años

en el 2006 sería de 8.4 millones de personas o más, representando el 7.9 por

ciento de la población total; que para el 2010 habrá 9.9 millones, representando el

8.9 por ciento del total; que para el 2020 habrá 15 millones, representando el 12.5

por ciento del total; y que en el 2030 se llegará a poco más de 22 millones,

significando al 17.5 por ciento del total de la población (ver Gráfica 2.1).

El crecimiento exponencial de la población de adultos mayores significa un reto

para el país, ya que éste carece de políticas y programas de seguridad social que

atiendan adecuada e integralmente sus necesidades.



IV Entrega 32

Desde hace quince años, la población de la tercera edad es la que está creciendo

de manera más rápida. Su tasa de crecimiento pasó de 2.5 por ciento anual en

1970, a 3.5 en 2000 y a 3.6 por ciento en 2004. La tasa de crecimiento actual de

esta población es nueva en la historia demográfica del país, y en ello radica uno

de los principales cambios de la estructura de la población.

Se prevé que esta dinámica continuará acelerándose hasta alcanzar un ritmo

promedio anual de 4.3 por ciento a finales de la segunda década del presente

siglo. Se estima que a partir del año 2034 la proporción se invertirá, de manera

que en la sociedad habrá más personas de la tercera edad que menores de

quince años.

La transformación de la estructura por edades de la población tiene en el

envejecimiento poblacional una de sus manifestaciones más claras. La evolución

de la edad media de la población, que pasó de 21.8 años en 1970 a casi 27 años

en 2000, es uno de los indicadores que confirma que nuestra sociedad ha entrado

en este proceso.

Asimismo, se prevé que para 2030 México tendrá una edad media de 37 años y

de poco menos de 43 en 2050. Por su parte, se pronostica que la esperanza de

vida seguirá en aumento, al pasar de 75.2 años en 2004 a 76.6 en 2010, 78.5

años en 2020 y 79.8 en 2030.

En lo inmediato, el país enfrenta la incapacidad para generar ingresos y ahorros

suficientes para garantizar un sistema de pensiones digno para este segmento de

la población. El cambio demográfico está implicando que un segmento cada vez

menor de la población (Población Ocupada) tenga que sostener con sus ingresos

y ahorros a un segmento cada vez mayor (personas de la tercera edad)

dificultando la solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas

de atención no se pueden limitar a un programa social, sino que tienen que verse



IV Entrega 33

de manera integral desde el conjunto de políticas públicas que resuelvan tanto el

crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, como la mejora en el

ingreso y calidad de vida de la población.

Gráfica 2. 1. Proyección de la población total de 60 años o más (2006-2030)

2 000 000

4 000 000

6 000 000

8 000 000

10 000 000

12 000 000

14 000 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Hombres Mujeres

Fuente: Estimaciones propias con datos de CONAPO

2.3.1 La demanda de atención y el reto para el PAAM

En lo que respecta a la población adulta en el medio rural, ésta sigue las mismas

tendencias descritas anteriormente, con algunas variantes. El Censo de Población

y Vivienda de 2000 arrojó que en el medio rural, conformado por localidades con

menos de 2,500 habitantes vivía un total de 1.9 millones adultos mayores de 60

años, de los cuales alrededor de un millón y medio se ubicaban en zonas de alta ymuy alta marginación, y un gran número de ellos se encontraban en condición de

pobreza y no recibían ningún tipo de apoyo alimentario.



IV Entrega 34

De 2000 a la fecha, la condición de pobreza en la que viven los adultos mayores

se ha modificado poco, con el agravante de que este segmento de la población

está creciendo considerablemente. El segundo Conteo de Población y Vivienda

2005 arrojó una población de 2.5 millones adultos mayores de 60 años en medio

rural, con lo que esta población registró en cinco años una tasa de crecimiento

anual del 5.5 por ciento, muy por arriba de la tasa de crecimiento de la población

en general (1 por ciento).

Con datos de CONAPO se puede estimar que para 2006 en el medio rural habrá

3.6 millones de adultos mayores; para 2010 serán 4.2; para 2020 serán 6.1 y para

2030 serán 8.7 millones de adultos mayores (ver Gráfica 2.2).

Gráfica 2.2. Población total de 60 años o más en entidades federativas con alta y

muy alta marginación (2006-2030)

1 000 000

2 000 000

3 000 000

4 000 000

5 000 000

6 000 000

7 000 000

8 000 000

9 000 000

10 000 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030

Hombres Mujeres Total

2006 = 3, 675, 663

2010 = 4, 201, 639

2020 = 6, 115, 460

Fuente: Estimaciones propias con datos de CONAPO

2030: 8,701,637



IV Entrega 35

2.4 Oferta institucional vs. demanda social

En este documento se ha analizado por separado los esquemas de atención para

los adultos mayores y la estructura de la oferta institucional con la que cuenta elPAAM, así como la demanda real y potencial que el país enfrentará en el futuro

inmediato.

A continuación se expondrá el cruce entre oferta institucional y demanda social,

con el objeto de conocer en qué medida el PAAM logra responder a las tareas

para las que fue creado y qué elementos necesitaría para lograr una atención más

integral. La idea general es responder si las acciones del PAAM están

contribuyendo a solventar la problemática detectada.

El cruce de las acciones del PAAM junto con los elementos desarrollados en los

apartados de oferta (en especifico la seguridad económica y su vertiente de

atención preferente a personas mayores en estado de indigencia y pobreza), y

demanda (elementos de la pirámide de necesidades de Maslow) se ilustran en el

Diagrama 2.12.

De acuerdo con este Diagrama, el PAAM atiende sólo un punto de los

determinados tanto en la teoría de la oferta como de la demanda biológica de los

adultos mayores. Esta situación nos obliga a pensar si las actuales políticas y

programas de desarrollo social están diseñados para responder integralmente a

los nuevos desafíos.

A partir de lo que se ha expuesto anteriormente, se requiere de una políticapública integral (todas aquellas acciones organizadas por el Estado para hacer

frente a las consecuencias sociales), que atienda primero las necesidades

económicas, sociales y culturales del envejecimiento de la población; en segundo

lugar, es fundamental una política social específica para atender las necesidades

de la población de la tercera edad que vive en condiciones de pobreza.



IV Entrega 36

Demanda de Requerimientos

Biológicos por parte de losAdultos Mayores.

Demanda de Requerimientos

Biológicos por parte de losAdultos Mayores

Diagrama 2.12. Cruce ente oferta institucional y demanda social

En la actualidad México carece de una política pública integral para enfrentar el

creciente envejecimiento de la población, y que programas como el PAAM sóloestán limitados a dar apoyos de tipo asistencial (transferencias de recursos

monetarios), sin lograr resolver las necesidades de la población de la tercera edad

desde una perspectiva integral y de largo plazo.

Lo anterior se refuerza si analizamos la capacidad de atención que tiene el PAAM

respecto a su población objetivo. Para 2005, la población de adultos mayores

de 60 años en el medio rural y en zonas de alta y muy alta marginación fue

de 2.5 millones de personas. De estos, el Programa sólo atendió a 115,995

personas, es decir, al 4.5 por ciento. Lo anterior evidencia la capacidad de

atención limitada del PAAM frente al fenómeno que enfrenta. No obstante,

ésta no es sólo del PAAM, sino del Estado mismo, pues no ha podido

articular una política integral para este segmento de la población.

Teoría de la oferta

institucional para personas enindigencia o pobreza

SALUD

INGRESO

INSTITUCIONESGERIATRICAS(Asilos y hospitales)

NUTRICIÓN

Oferta del PAAM a adultos

mayores en zonas rurales dealta y muy alta marginación.

INGRESO

SALUD

VESTIDO

INFRAESTRUCTURA YSERVICIOS PUBLICOS

RECREACIÓN

INGRESO

DESCANSO

SEXUALIDAD

NUTRICIÓN

Punto de cruceentre oferta ydemanda



IV Entrega 37

Por otra parte, el apoyo del PAAM por beneficiario es de 2,100 pesos al año que,

como se ha dicho, representa que un promedio de seis pesos diarios. Este monto

sólo puede considerarse como un ingreso complementario o extraordinario a su

ingreso fijo, que permite complementar su canasta de consumo.

En conclusión podemos señalar que el PAAM sólo está atendiendo –y de manera

muy parcial- las necesidades económicas de su población objetivo, y no está en

condiciones de cubrir sus necesidades sociales y físicas. Es por eso que se

recomienda, no al Programa, sino al gobierno federal, el diseño e implementación

de una política integral que haga frente al problema de atención a los adultosmayores.

2.5 Cambios realizados en la normatividad del PAAM(modificaciones a ROP)

El análisis de los objetivos, lineamientos, componentes y mecanismos de

operación del PAAM establecidos en sus ROP permite afirmar que es consistente

con los objetivos, lineamientos y principios básicos de la estrategia de política

social CONTIGO.

Las modificaciones que se aplicaron a las ROP para el Ejercicio Fiscal 2004

significaron un importante avance conceptual, metodológico y operativo. Éstas

respondieron a recomendaciones específicas de evaluaciones anteriores al

Programa, mismas que se sintetizan en la Tabla 2.1.

Destaca que dentro de las principales recomendaciones hechas por el equipo

evaluador en 2004 y 2005 a las ROP, se incluyeron sugerencias para mejorar la

focalización, esto a partir del principio de equidad, con el cual se busca que el

apoyo económico se concentre efectivamente en aquellos adultos mayores que

están en situación de pobreza alimentaría y vivan en zonas rurales de alta y muy



IV Entrega 38

alta marginación. Con este fin, se comenzó a elaborar la Encuesta Nacional de

Adultos Mayores (ENAM) para tener información precisa y evitar seguir

recurriendo a un método por demanda general.

Tabla 2.1. Retos y recomendaciones de las ROP 2004-2005

RETOS RECOMENDACIONES

Para los ejercicios 2003 y 2004 resultóimposible aplicar un importante criterio deselección de los beneficiarios.

Recibir una mejor definición conceptual mediante laafinación operativa de la pobreza alimentaría, con lacual, se pueda constatar que los beneficiarios seencuentran en situación de pobreza extrema y elPrograma tenga ubicada de esta manera a la poblaciónobjetivo.

Las Reglas de Operación no señalan eldestino de los recursos económicos que seproporcionan. Definir si las ROP deben o noespecificar el destino de los recursosmonetarios.

La SEDESOL debe realizar un estudio que permitadefinir si el apoyo económico que establece el PAAM,

puede darse en donde no se consideran reglas acercade la aplicación del recurso monetario.

Aplicar un criterio en las ROP en el cual losadultos apoyados "deberán encontrarse enuna situación de pobreza alimentaría".

Aplicar un instrumento que permita conocer conprecisión la situación de pobreza en que se encuentran.

No relajar la aplicación del criterio referente aque los beneficiarios del Programa debenubicarse en “…localidades identificadascomo de alta o muy alta marginación…”

Establecer un criterio de preeminencia entre los relativosa “pobreza alimentaría” y “ubicados en localidades dealta y muy alta marginación”, lo que permitiría reducir loserrores de inclusión.

FUENTE: Evaluación Externa al PAAM 2004 y 2005. Covarrubias y Asociados.

Asimismo, se establecieron criterios de priorización para la entrega de apoyos y se

cambió el monto y las formas de entrega de los mismos. Las ROP 2004, a

diferencia de las ROP 2003, establecen que para la entrega de apoyos se elegirá

primero a los adultos mayores con alguna discapacidad y a las personas de mayor

edad. En cuanto al monto de los apoyos, se estableció una cantidad de 2,100

pesos anuales a entregarse en tres exhibiciones.

Si bien las ROP 2004 siguen vigentes, los ajustes se dieron mediante dosimportantes elementos: los nuevos lineamientos específicos de operación del

PAAM para el ejercicio fiscal 2005 y la emisión de manuales e instructivos para la

realización de la tarea previa, primordial para la aprobación de apoyos, que es la

ENAM 2005.



IV Entrega 39

Los nuevos lineamientos específicos comprometen los siguientes elementos:

Elaboración de un padrón de beneficiarios a través de la ENAM.

Cobertura

Población objetivo y beneficiarios

Características de los apoyos

Derechos y obligaciones de los beneficiarios

Causas de incumplimiento, retención y suspensión de recursos

Instancia ejecutora e instancia normativa

Instancia de control y vigilancia

Participación de otros sectores

Por lo tanto, las recomendaciones realizadas por el equipo evaluador en 2004

sirvieron de directrices generales para los cambios realizados a las ROP

(vigentes) por parte de los operadores del PAAM.

Para analizar con más detalle los cambios efectuados para las ROP de 2003 y

2004, las Tablas 2.2 y 2.3 dan cuenta de las modificaciones que se han

implementado en cada categoría. En éstas, se observa que las ROP 2003 tenían

13 categorías y 18 subcategorías. En las ROP 2004 el número de categorías se

reduce a 10, mientras que las subcategorías aumentan a 24 con lo que se detalla

con más profundidad los componentes del Programa.

Las ROP 2003 sólo mencionaban el objetivo principal del PAAM (“Mejorar las

condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de pobreza

alimentaría que viven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta

marginación”), mientras que la modificación que se aplicó a las ROP 2004 vuelve

más claro el objeto del Programa, ya que aumentó la subcategoría de objetivos

específicos en tres aparatados:

• Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los adultos

mayores en condiciones de pobreza alimentaría.



IV Entrega 40

• Fomentar la formación del tejido social mediante el apoyo corresponsable

entre los adultos mayores.

• Fomentar el mejoramiento de la cultura nutricional de los adultos mayores.



IV Entrega 41

1. Presentación

2. Antecedentes

3. Objetivo

4 Modalidad del Apoyo

5.1 CoberturaLos recursos presupuestales se encuentran etiquetados en el INAPAM, conimpacto en las localidades rurales de alta y muy alta marginación definidas porla Secretaría de Desarrollo Social.

5.2 Población ObjetivoSerán sujetos de atención del Programa los Adultos Mayores de 60 años ymás, que vivan en localidades rurales de alta y muy alta marginación y que seencuentren en el umbral de pobreza alimentaria.

5.3 Criterios de SelecciónLas personas susceptibles de recibir los apoyos deberán haber sidodictaminadas y, validadas como población objetivo por la SEDESOL.

6.1 Instancia Ejecutora La ejecución de los recursos de este Programa,será la SEDESOL.

6.2 Instancia NormativaLa SEDESOL, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano es

la instancia facultada para interpretar las presentes Reglas de Operación.

6.3 Instancia de Control yVigilancia

Los órganos de fiscalización federales, en el ámbito de su competencia,realizarán las acciones de fiscalización y verificación correspondientes.

7.1 Tipo de Apoyo Recursos individuales orientados a brindar bienestar a los Adultos Mayores.

7.2 Montos de Apoyo Apoyo económico.- En trega de $700 pesos mensuales.

8.1 Difusión

El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presenteEjercicio Fiscal, estas Reglas de Operación, además de su publicación en elDiario Oficial de la Federación, estarán disponibles para la población en lasDelegaciones Federales de SEDESOL en los Estados.

8.2 PromociónLa Unidad Administrativa Responsable del Programa, y las DelegacionesFederales de la SEDESOL, serán las encargadas de realizar la promoción ydivulgación de las acciones del Programa.

8.3 EjecuciónLa SEDESOL promoverá la incorporación de beneficiarios al INAPAM, quiengenerará la credencialización correspondiente.

9.1 Avance Físico-Financiero

La instancia ejecutora deberá formular mensualmente reportes sobre el avancefinanciero de las acciones bajo su responsabilidad y remitirlas a la DelegaciónFederal de SEDESOL.

9.2 Cierre de EjercicioLas dependencias y entidades ejecutoras, integrarán el Cierre de Ejercicio pararevisión y validación por parte de la Delegación Federal de la SEDESOL en laentidad federativa.

10.1 Evaluación

La Dirección General de Evaluación de los Programas Sociales conducirá laevaluación de resultados del Programa, que deberá realizarse por unainstitución académica y de investigación u organismo especializado de carácternacional o internacional con reconocimiento y experiencia en la materia.

10.2 Medición ySeguimiento

Para asegurar la correcta ejecución de obras y acciones que se realicen conrecursos del Programa, se llevará a cabo la supervisión en campo, encoordinación con las Unidades Administrativas Responsables de los Programasy las Delegaciones Federales de SEDESOL.

11. Indicadores de

Resultados

12.1 AtribucionesLos órganos competentes, en el ejercicio de sus atribuciones, llevarán a cabola fiscalización y verificación de los proyectos apoyados por el Programa.

12.2 Informe de ResultadosSe deberán elaborar informes periódicos que muestren los resultadosobtenidos de los procesos de control y supervisión, y la situación que prevaleceal uso de recursos que contribuya a la toma de decisiones.

13. Quejas y Denunc ias

Reglas de Operación del PAAM 2003

Programa de Atención a los Adultos Mayores

En unos años más nuestro país experimentará un cambio demográfico que tendrá enormes repercusiones quetrastocan todos los ámbitos de la vida del país, el crecimiento poblacional del grupo de edad avanzadademandará una visión totalmente nueva del desarrollo integral en México.

Mejorar las condiciones de vida de los Adultos Mayores de 60 años en situación de pobreza alimentaria queviven en localidades de hasta 2,500 habitantes de alta y muy alta marginación.

8. Mecánica de

Operación

El programa comprende una modalidad de atención: apoyo económico.

Se definirá indicadores con un alto grado de integridad y continuidad en materia de evaluación y será la

responsable de publicarlos en el sitio www.sedesol.gob.mx

Las inconformidades, quejas o denuncias respecto de la operación misma, entrega de apoyos,relacionado con este Programa, podrán ser presentadas por los beneficiarios o por la población engeneral, a través de los canales institucionales de quejas y denuncias.

6. Lineamientos

Específicos

5. Lineamientos

Generales

7. Características de

los Apoyos

FUENTE: Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003

12. Control y Auditoría

10. Evaluación y

Medición de

Seguimiento

9. Registro de

Operaciones

Programáticas y

Presupuestales

Tabla 2.2



IV Entrega 42

1. Presentación

2. Antecedentes

3.1 General

Apoyar a los Adu ltos Mayo res en co ndiciones de p obreza a limen taria que no son atendidos poralgún programa federal y que viven en localdades rurales con menos de 2,500 habitantes, dealta y muy alta marginación.

3.2 EspecíficosContribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los Adultos Mayores en condicionesde pobreza alimentaria.

4.1 Cobertura Localidades rurales con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación.

4.2 Población Objetivo Adultos Mayores en cond iciones de pobreza al imentar ia, que residen en loc alidades rural escon menos de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, y que n o reciban aopyo deningún Programa Fedral.

4.3 BeneficiariosEn este aparatdo de las Reglas de Operación (PAAM) 2004, se presenta de forma má s clara ydetallada quienes pueden ser ca ndidatos a ser Beneficiaros del Programa. Importantemodificación que le hicieron a las Reglas de Operación (PAAM) 2003.

4.4 Característica de losapoyos

El apoyo alimentario que otorga el p rograma consiste en una transferencia en efectivo.

4.5 Derechos y Obligacionesde los Beneficiarios

En este aparatdo de las Reglas de Operación (PAAM) 2004, se presenta de forma má s clara ydetallada los Derechos y Obligaciones de los Beneficiaros del Programa. Importantemodificación que le hicieron a la s Reglas de Operación (PAAM) 2003.

4.6 Causas deIncumplimiento, Retención y

Suspensión de Recursos

Las causas de baja del padrón y el consecuente retiro del apo yo a los beneficiarios, sepresentan de forma más clara y detallada en las Reglas de Operación 2004. Importantemodificación que le hicieron a la s Reglas de Operación (PAAM) con respecto a las del año

2003.

4.7 Instancia Ejecutora La ejecución de los recursos de este Programa,será la SEDESOL.

4.8 Instancia NormativaLa SEDESOL, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Huma no es la instanciafacultada para interpretar las presentes Reglas de Operación.

4.9 Instancias de Control yVigilancia

Los órganos de fiscalización federales, en el ám bito de su competencia, realizarán las accionesde fiscalización y verificación correspondientes.

4.10 Participación de otrossectores

Participación de los tres órdenes de gobierno, así como la sociedad organizada, el sectorprivado y la comunidad en general.

4.11 Gastos indirectosasociados a la operación delPrograma

Del monto total asignado al Programa se destinará hasta el 7% para la operación, seguimineto,supervisión y evaluación.

5.1 PromociónLa Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, las Delegaciones Federales de laSEDESOL y en su caso las organizaciones del campo, serán las encargadas de realizar lapromoción y divulgación de las acciones a realizar.

5.2 EjecuciónLa SEDESOL elaborará un censo en localidades de alta y muy alta marginación de acuerdo alo establecido en el nume ral 4.3.3.1 de (RO 2004), y publicará sus resultados en susdelegaciones estatales y en el sitio www.sedesol.gob.mx

5.3 Contraloría SocialEstará a cargo de las instancias de Contraloria Social conformada por los beneficiarios,organizaciones del campo o representantes de la localidad, bajo la coordinación de las

Delegaciones.

5.4 TransparenciaLa SEDESOL deberá publicar la lista general de beneficiarios en las Delegaciones Federalesde la SEDESOL.

6.1 Avance Físico-FinancieroLa instancia ejecutora deberá formular trimestralmente reportes sobre el avance financiero delas acciones bajo su responsabilidad y remitirlas a la Delegación Federal de SEDESOL.

6.2 Cierre de EjercicioLas instancias ejecutoras, en su caso integrarán el Cierre del Ejercicio mediante el formato queserá publicado en el Diario Oficial de la Federación, quienes lo remitirán a la Dirección Generalde Atención a Grupos Prioritarios, debidamente requisitados y en medios magneticos.

7.1 InternaCon el objeto de proponer mejoras continuas en la operación d el Programa y lograr un mayorimpacto de corto, mediano y largo plazos.

7.2 Externa

Con el apego al Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación vigente, la DirecciónGeneral de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales conducirá la evaluación deresultados del programa, que deberá realizarse por una institución académica y deinvestigación u organismo especializado de caráter nacional o internacional.

7.3 Medición y SeguimientoPara asegurar la correcta ejecución de obras y acciones que se realicen con recursos delPrograma, se llevará a cabo la supervisión en campo, en coordinación con las Unidades

Admin istrativas Responsables de los Programas y las Delegaciones Feder ales de SEDESOL.

8. Indicadores de

Resultados

9.1 AtribucionesLos órganos competentes, en el ejercicio de sus atribuciones, llevarán a cabo la fiscalización yverificación de los proyectos apoyados por el Programa.

9.2 Informe de ResultadosSe deberán elaborar informes trimestrales que muestren los resultados obtenidos de losprocesos de control y supervisión, y la situación que prevalece al uso de recursos quecontribuya a la toma de decisiones.

10. Quejas y Denuncias

7. Evaluación

9. Control y Auditoría

Reglas de Operación del PAAM 2004

FUENTE: Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, publicadas el 25 de septiembre de 2003, para el Ejercicio Fiscal 2004


En el año 2003, el Gobierno Federal inicio este programa. Con el propósito de darle una mayor integralidad, transparecncia yuniversalidad, se modifican las reglas de operación vigentes para quedar como a continucación se describe.

3. Objetivos

Se definirá indicadores con un alto grado de integridad y continuidad en materia de evaluación y será la responsable depublicarlos en el s itio www.sedesol.gob.mx

Las inconformidades, quejas o denuncias respecto de la operación misma, entrega de apoyos, relacionado con este Programa,podrán ser presentadas por los beneficiarios o por la población en general, a través de los canales institucionales de quejas ydenuncias.

4. Lineamientos

5. Mecánica de

Operación

6. Registro de

Operaciones

Programáticas y

Presupuestarias

Tabla 2.3



IV Entrega 43

Por su parte, la categoría de “Lineamientos Generales” sufrió fuertes

modificaciones en cuanto a los componentes de subcategorías. Las ROP de 2003

sólo contaban con tres: cobertura, población objetivo y criterios de selección. En

las ROP 2004 a estas tres subcategorías se agregan las siguientes: beneficiarios,

características de los apoyos, derechos y obligaciones de los beneficiarios, causas

de incumplimiento, retención y suspensión de recursos, instancia ejecutora,

instancia normativa, instancias de control y vigilancia, participación de otros

sectores y, por último, gastos indirectos asociados a la operación del Programa.

Es significativo comentar que esta categoría de “Lineamientos” sufrió la mayoríade las modificaciones estructurales, ya que en ésta se concentraron otras

subcategorías que estaban dispersas en las ROP 2003.

Por su parte, la categoría de “Mecánica de Operación” sufrió menos cambios,

debido a que en las ROP 2003 sólo contaba con las subcategorías de: difusión,

promoción y ejecución. En las ROP 2004 se ajustaron las subcategorías iniciando

con: promoción, ejecución, contraloría social y transparencia. Como se puede

observar, la subcategoría de difusión que aplicaba para las ROP 2003 quedó

inmersa en la subcategoría de promoción en las ROP 2004 y se incluyeron dos

nuevas subcategorías (contraloría social y transparencia).

También la categoría de “Registro de Operaciones Programáticas y

Presupuestales” sufrió un ligero cambio. Las subcategorías no fueron modificadas

en su totalidad, la única modificación fue con respecto a la subcategoría de

avance físico-financiero en la cual ahora la instancia ejecutora deberá formular

trimestralmente reportes sobre el avance financiero de las acciones bajo su

responsabilidad y remitirlas a la Delegación Federal de SEDESOL, cuando en las

ROP 2003 este avance se entregaba de forma mensual.



IV Entrega 44

Por último, en la categoría de “Control y Auditoria” se modificó el periodo de

entrega de Resultados. Ahora, según las ROP 2004 se deberán elaborar informes

trimestrales que muestren los resultados obtenidos de los procesos de control y

supervisión, y la situación que prevalece al uso de recursos que contribuya a la

toma de decisiones.

En conclusión, retomando las mejoras a las ROP, el Programa ha tenido mejoría

en cuanto a su focalización. Asimismo, se puede decir que también se dio un gran

avance en la definición conceptual del Programa delineando de manera más

precisa sus alcances en la redacción del Objetivo General y derivando de éste tres

Objetivos Específicos que detallan las líneas de acción del PAAM.

Una de las tareas que incorpora el Programa es la capacitación de los adultos

mayores para mejorar su cultura nutricional, lo cual fortalece los principios de

corresponsabilidad e integralidad, promoviendo la participación y

complementariedad de esfuerzos destinados a mejorar las condiciones de los

adultos mayores.

Diagrama 2.13. Principales cambios a las Reglas de Operación de 2003 a 2004

2003 2004

Reglas de Operación 2003 Reglas de Operación 2004

Derechos y obligaciones debeneficiarios e instancias decontrol y vigilancia

Clarificación y precisión deobjetivos

2003 2004


Derechos y obligaciones debeneficiarios e instancias decontrol y vigilancia

Clarificación y precisión deobjetivos



IV Entrega 45

2.6 Propuesta de cambios a la normativ idad del PAAM

No obstante que las RO 2004 son más claras y específicas, con el propósito de

acotar más el objetivo del Programa, es conveniente realizar las siguientes

modificaciones:

• Primero, en donde dice:

Objetivo General: Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones

de pobreza alimentaría que no son atendidos por algún

programa federal y que viven en localidades rurales con menos

de 2,500 habitantes, de alta y muy alta marginación, haciendouna transferencia a su ingreso mediante apoyo económico.

Simultáneamente se apoyarán acciones de capacitación

nutricional, de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y a lo

que al respecto establezcan las presentes Reglas de Operación.

• Cambiar por:

3.1 Objetivo General: Apoyar a los Adultos Mayores en condiciones

de pobreza alimentaría que no son atendidos por algún programa

federal y que viven en localidades rurales con menos de 2,500

habitantes, de alta y muy alta marginación, haciendo una

transferencia a su ingreso mediante apoyo económico.

• Justificación:

El Programa tiene el problema de la insuficiencia de recursos monetarios,

y la asignación de estos a la acción de capacitación nutricional tiene un

costo de oportunidad muy alto para los adultos mayores. Para el 2006, el

presupuesto total asignado fue de 300 millones de pesos7 , y los

beneficiarios programados reportados por el enlace de la SEDESOL

fueron 115,923. Las transferencias programadas a los beneficiarios

7 http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/transparencia_adultos_mayores.htm



IV Entrega 46

sumaron poco más de 244 millones de pesos, a lo que hay que sumar el

levantamiento de la ENAM (30 millones de pesos, aproximadamente), con

lo que queda un total de 274 millones, restando 26 millones para gastos

de operación dentro de los cuales se contempla el recurso para

capacitación, por lo que con la eliminación de la capacitación, se podría

atender a un número considerable de adultos mayores.

Adicionalmente, en trabajo de campo se observó que la capacitación (que

es un folleto o póster) no tiene ningún efecto en los adultos mayores,

cuestión que se podrá comprobar más a fondo con el trabajo de campo.

• Segundo, se recomienda eliminar en reglas de operación:

Aparatado: 3.2.3 Fomentar el mejoramiento de la cu ltura

nutricional de los adultos mayores.

• Tercero, se recomienda incorporar como tercer criterio de

priorización, a los adultos mayores que vivan solos.

• Cuarto, incorporar a ROP el procedimiento para beneficiar a las

localidades que no están en los listados de INEGI y CONAPO.

Diagrama 2.14. Recomendaciones de cambios a las Reglas de Operación 2007

2004 2007


Eliminación de acciones decapacitación nutricional

Criterios de priorización Preferentemente Adultos que vivan Solos

Incorporar definición de adulto mayor

Incorporar a reglas de operación, elprocedimiento que sigue el programa parabeneficiar a las localidades que no estánen los listados de INEGI y CONAPO

2004 2007


Eliminación de acciones decapacitación nutricional

Criterios de priorización Preferentemente Adultos que vivan Solos

Incorporar definición de adulto mayor

Incorporar a reglas de operación, elprocedimiento que sigue el programa parabeneficiar a las localidades que no estánen los listados de INEGI y CONAPO



IV Entrega 47

2.7 El PAAM y los modelos nacionales e internacionales deintervención asistencial para adultos mayores

El análisis comparativo de este apartado pretende identificar elementos y

oportunidades para mejorar el diseño del PAAM.

a) Programas nacionales de atención a adultos mayores

1. Institu to Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM): El 25 de

junio de 2002 se publicó la Ley de los Derechos de las Personas Adultas

Mayores, dando inicio al INAPAM. Éste inicia como el órgano rector de laspolíticas públicas de atención hacia las personas de 60 años en adelante,

orientando su actuación al desarrollo humano integral de esta población.

Sus principales objetivos son: proteger, atender, ayudar y orientar a las

personas de la tercera edad, así como conocer y analizar su problemática para

encontrar soluciones adecuadas. Por ello, dirige sus esfuerzos a fomentar la

asistencia médica, asesoría jurídica y opciones de ocupación.

2. El Programa de Apoyo Alimentario para los Adultos Mayores de 70 años

Residentes en el Distrito Federal: Es el primer Programa social masivo

instrumentado por el gobierno del Distrito Federal. En febrero de 2001 se

entregó este beneficio a 150,000 personas residentes en las zonas de alta y

muy alta marginación, y en octubre de 2002 tenía una cobertura universal. La

pensión universal alimentaría fue constituida en una Ley en noviembre de

2003.

3. Programa Nacional de Atención Integral para los Adul tos Mayores (DIF):

En este Programa se presenta un sistema de atención multidisciplinario para

grupos de adultos mayores con necesidades y demandas comunes, sin



IV Entrega 48

embargo existen prioritariamente servicios integrales para los más vulnerables,

opciones de apoyo y acciones preventivas para que los ancianos en su

contexto familiar tengan garantizada su estabilidad física y mental, su

integración social y la satisfacción de sus necesidades individuales.

Para cumplir sus objetivos, este Programa presenta cuatro líneas de acción:

a. Nivel preventivo, que incluye acciones educativas, de orientación y

sensibilización, dirigido a la población en general.

b. Detección oportuna de alteraciones biopsicosociales, para brindarles

atención en el ámbito familiar, comunitario e institucional.

c. Rehabilitación y reintegración social del anciano con daño biopsicosocial

moderado. En estos casos, la atención se otorga al interior de las unidades

gerontológicas.

d. Aplicación de medidas y cuidados específicos al anciano con daño

biopsicosocial importante.

Este Programa favorece la articulación con el resto de los Programas DIF, tanto

nacionales, como estatales y municipales.

b) Programas internacionales de atención a adultos mayores

1. Chile: Programa de Apoyo Integral para el Adulto Mayor del Sistema Chile

Solidario: Su objetivo es mejorar la calidad de vida de adultos mayores,

beneficiando su autonomía y autovalencia vinculando los beneficios de la

oferta pública y de otros organismos que desarrollan acciones orientadas a

satisfacer las necesidades del adulto mayor. También se lleva a cabo una seriede actividades grupales que permite una integración activa dentro de la

comunidad, logrando así una posición de reconocimiento a sus años de

experiencia. El requisito es que sean adultos mayores de 65 años en situación

de indigencia o pobres no indigentes, que vivan solos y que residan en las 25

comunas priorizadas por Chile Solidario.



IV Entrega 49

2. Israel: Centros de Día: Los centros de día dan una oportunidad a los adultos

mayores físicamente discapacitados y mentalmente frágiles de pasar buena

parte del día en un lugar seguro, cómodo y atractivo. Los programas empiezan

entre 7:30 y 8:00 de la mañana. En los centros se proporciona un desayuno y

un almuerzo caliente, que es seguido de actividades diseñadas para hacer uso

de las habilidades y los intereses de cada participante e incluyen programas

sociales y culturales, terapia ocupacional y diversas actividades físicas. Se

asigna un tiempo para servicios personales, tal como el baño, arreglo personal,

cuidado de los pies, fisioterapia y consejería especial, así como lavado de

ropa.

Los participantes regresan a sus hogares en las tardes. La meta del Programa

es permitir que los adultos mayores permanezcan en sus hogares y en la

comunidad el tiempo más largo posible, proporcionando a éstos una gama de

apoyos y servicios profesionales, así como actividades sociales y culturales.

3. España: Pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI): El

Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) es un régimen residual que se

aplica a aquellos trabajadores y sus derechohabientes que, reuniendo los

requisitos exigidos por la legislación del extinguido régimen, no tengan derecho

a pensión del actual sistema de la seguridad social, con excepción de las

pensiones de viudedad de las que puedan ser beneficiarios.

Los requisitos son: tener cumplidos los 65 años de edad o 60 en el supuesto

de vejez por causa de incapacidad, que debe ser permanente y total para laprofesión habitual y no derivada de accidente de trabajo o enfermedad

profesional; no tener derecho a ninguna otra pensión a cargo de los regímenes

que integran el Sistema de la Seguridad Social, o a sectores laborales

pendientes de integración en el mismo, con excepción de las pensiones de

viudedad de las que puedan ser beneficiarios; y haber estado afiliado al



IV Entrega 50

Régimen del Retiro Obrero o tener cubiertos 1,800 días de cotización al

Régimen del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) antes de 1 de

enero de 1967.

El apoyo consiste en una pensión duradera, vitalicia y de cuantía fija. Si no

existe concurrencia con otras pensiones, el importe está constituido por la

pensión básica más las mejoras. A partir de este año, dicho importe es de

327,04 euros mensuales. Si existe concurrencia con otras pensiones, el

importe está constituido por la pensión básica más la mejora del año 1979, es

decir, 1.140 pesetas (6,85 euros) mensuales.



IV Entrega 53

Ahora bien, después de comparar al PAAM con otros programas podemos concluir

lo siguiente respecto a los programas revisados:

Nacionales• Institu to Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM): Su gestión

es contrapuesta con el PAAM, pues éste va y da el servicio, mientras que el

INAPAM ofrece y sólo atiende a los que acuden a sus oficinas.

• El Programa de Apoyo Alimentario para los Adultos Mayores de 70 años

Residentes en el Distrito Federal: Este Programa es muy similar al PAAM;

sin embargo, al ser universal otorga la misma transferencia a pobres y a nopobres, por lo que no podría ser una mejor práctica a seguir, ni un

complemento para el Programa.

• Programa Nacional de Atención Integral para los Adultos Mayores (DIF):

En este Programa se presenta un sistema de atención completo en todos los

ámbitos; sin embargo, su política de acción no está alineada con la del PAAM,

por lo que podría ser un buen complemento para el mismo. Igual que los

programas del INAPAM, éste se gestiona con los que lleguen a solicitarlo.

Internacionales

• Chile: Programa de Apoyo Integral para el Adulto Mayor del Sistema

Chile Solidario: Este Programa podría sugerir una visión a largo plazo para

el PAAM, donde a la oferta institucional se podrían vincular todos los

beneficios de la iniciativa privada y pública, y así cubrir las demandas de los

adultos mayores.

• Israel: Centros de Día: Por la manera en que está diseñado este Programa

es difícil pensar en alguna similitud o complemento con el PAAM.



IV Entrega 54

• España: Pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI):

Por el desarrollo de la política social y la estructura del sistema de pensiones

en España, el PAAM está aún lejos de operar como el SOVI. Sin embargo, en

un largo plazo el PAAM podría funcionar de una manera muy similar,

complementando apoyos de otros programas y teniendo varios montos de

apoyo, dependiendo el caso.

2.8 Análisis de la Matriz de Marco Lógico (MML) del PAAM

La MML es un instrumento que presenta, en forma resumida y estructurada, una

iniciativa de inversión. En este sentido, su contribución a la gestión del ciclo de vida

de los proyectos es integrar información básica y esencial 8.

Para analizar la MML deben evaluarse sus Lógicas Vertical y Horizontal. La primera

se refiere a la combinación de las relaciones de causalidad entre los distintos niveles

de objetivos y el condicionamiento que los supuestos imponen a dichas relaciones 9.

Por su parte, la Lógica Horizontal es el conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de

Verificación. Ésta se explica más adelante a detalle.

2.8.1 Lógica Vertical del PAAM según la MML

La combinación de relaciones de causalidad que se expresan en la MML sirve como

el instrumento que evidencia que se han tomado en cuenta las variables que afectan

o coadyuvan a cumplir con los objetivos del Programa.

El análisis de causalidad que se encuentra en la Lógica Vertical tiene los siguientes

factores:

• Actividades

8 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica Social, Boletín del Instituto, 30 deOctubre 2004.9 Idem.



IV Entrega 55

• Componentes

• Propósito

• Fin

Estos factores son catalogados como objetivos en los diferentes niveles de

operación de cualquier proyecto a ejecutar, en este caso el PAAM.

Asimismo, estos factores tienen relación directa uno con otro y la efectiva realización

de uno generará que el factor inmediato superior se formule y se pueda llevar a

cabo. Esta relación debe tener una secuencia similar en cada uno de los niveles

hasta llegar al nivel más alto que es el Fin (ver Tabla 2.5).

Tabla 2.5. Causalidad de la Lógica Vertical de la MML

FIN

PROPÓSITO

COMPONENTES

ACTIVIDAD

Sin embargo, para que los objetivos se logren deben darse por hechas situaciones

que, aunque son exógenas, podrían afectar en algún momento la ejecución del

Programa. Éstas se presentan como supuestos que conllevan un riesgo, debido a

que la ejecución de cualquier el proyecto siempre se enfrenta a situaciones

hipotéticas e impredecibles.

Es importante tener presente que los supuestos en la MML están fuera del ámbito de

gestión del equipo que ejecutará el proyecto, que no puede hacer nada para la

ocurrencia del mismo.



IV Entrega 56

Los supuestos deben estar presentados en la MML para corroborar que se han

tomado en cuenta, y que no se generarán dificultades graves para la realización de

objetivo inmediato superior (ver Tabla 2.6).

Tabla 2.6. Flujo lógico de relaciones de la MML

RESUMEN

NARRATIVO

INDICADORES MEDIOS DE

VERIFICACIÓN

SUPUESTOS

Fin Supuestos

Propósito Supuestos

Componentes Supuestos

Actividades Supuestos

Los supuestos deben estar enunciados de manera concreta y especificando la

relevancia que tienen en cuanto a la realización del objetivo inmediato superior.

2.8.2 Anális is de componentes respecto de actividades según la MMLdel PAAM

Para analizar las actividades del PAAM conviene revisar primero sus componentes o

productos rectores, que son:

1. Transferencia en efectivo para apoyo alimentario entregado.

2. Adultos Mayores capacitados en cultura nutricional.

3. Adultos Mayores capacitados en contraloría social.

Dado que la MML es un resumen de las actividades que se deben realizar para la

ejecución de un programa, es necesario presentar actividades de importancia y granescala, llamadas macroactividades10.

10 Idem.

Inicio



IV Entrega 57

Una vez definidos los componentes o productos del Programa, se identificará si las

actividades responden a la plena realización de estos.

A continuación se enuncian las actividades que integran la MML del PAAM. Para

una mejor identificación de la correlación que existe entre éstas y los componentes

se presenta la Tabla 2.7.

Tabla 2.7. Matriz Lógica de Componentes versus Actividades

COMPONENTES ACTIVIDADES

1. Transferencia en efectivo para Apoyo

Alimentario entregado.

1.1 Levantar y procesar la encuesta

1.2 Integrar el padrón de beneficiarios.

1.3 Gestionar los recursos financieros.

1.4 Distribuir los recursos y dar seguimiento.

1.5 Cierre de ejercicio.

2. Adultos Mayores capacitados en cultura

nutricional.




2.4 Elaborar y distribuir materiales.

2.5 Capacitar a los beneficiarios.

2.6 Cierre del ejercicio.

3. Adultos Mayores capacitados en contraloría

social.

1.1 Elaborar y firmar programas de

capacitación.

1.2 Elaborar materiales.

1.3 Dar seguimiento a la capacitación.



IV Entrega 58

Las actividades expuestas en la MML del PAAM están correctamente enunciadas,

en el sentido de que están ordenadas cronológicamente, lo que facilita su análisis.

A continuación se definirán las congruencias e incongruencias de las actividades

respecto de cada uno de los componentes o productos.

2.8.2.1 Primer componente. Transferencia en efectivo para apoyoalimentario entregado

Para la efectiva realización de este componente, se plantean las actividades de la

manera siguiente:

1 Levantar y procesar la encuesta;

Es eficiente, dado que para la entrega de cualquier recurso es necesario validar

que existe la necesidad de éste. Asimismo, esta necesidad debe ser medible y

cuantificable para evaluar las restricciones presupuestarias. Es entonces

primordial ubicar a la población objetivo.

La población objetivo se puede ubicar con un análisis de gabinete; sin embargo,éste estaría sujeto a las restricciones de actualización, dado que la información

existente de población no es lo suficientemente representativa por la vigencia de

los datos. La población objetivo también se puede ubicar mediante una encuesta,

sin embargo, ésta debe realizarse con metodologías validadas por expertos y ser

correctamente supervisada. También debe llevarse a cabo un proceso de

seguimiento para validar de los datos obtenidos.

La encuesta es un instrumento eficiente, siempre y cuando cumpla con las

características mencionadas.

2 Integrar el Padrón de beneficiarios:



IV Entrega 59

Esta actividad es eficiente debido a que permite formular las estrategias

correspondientes para la ubicación del destino de los recursos.

3 Gestionar los recursos financieros:

Es una actividad adecuada dado que la gestión de recursos y su gasto es una

macroactividad con un alto nivel de importancia. También su orden cronológico

es correcto, ya que es precedida por la integración del Padrón de beneficiarios, lo

que permite que el gasto sea eficiente y transparente.

4 Distribuir los recursos y dar seguimiento:

Es coherente y tiene relación directa con el Componente, debido a que la

distribución de los recursos es una de las actividades de mayor importancia, quegenera mayor tiempo, esfuerzo y costo, en la ejecución de un proyecto o

programa. Nuevamente, es adecuado que sea una actividad antecedida por la

integración del Padrón de beneficiarios.

El seguimiento es una subactividad que da certeza y validez para que los

recursos sean utilizados eficientemente.

5 Cierre del ejercicio

Es eficiente y se relaciona debidamente con el componente, ya que es una

macroactividad que debe llevarse a cabo al finalizar cualquier proceso; éste

identifica alcances, cumplimiento de metas y desarrollos operativos.

2.8.2.1.1 Conclusiones

Las Actividades del Primer Componente: Transferencia en efectivo para apoyo

alimentario cumplen en lo general para la realización del mismo: se relacionan

directamente con éste, responden de manera general a lo que se requiere para la

realización del Componente, y consideran los factores que éste demanda. Asimismo,

el manejo de recursos económicos se valida, se gestiona, se otorga y se comprueba.



IV Entrega 60

Sin embargo, la actividad de difusión no se presenta en la MML. Sin embargo, en el

año 2005 se reconoció que debe existir una metodología para la difusión o un

mecanismo de inclusión de beneficiarios (ver apartados de Cobertura y

Focalización).

Respecto de las consideraciones mencionadas en el párrafo anterior, convendría

incluir textualmente los mecanismos de inclusión de adultos mayores elegibles al

Programa.

La pobreza, así como la desigualdad social y económica presentes en México hacen

indispensable que la población menos favorecida pueda obtener información clara y

completa de las oportunidades existentes para alcanzar un grado mayor debienestar.

La falta de difusión del PAAM resta validez operativa a la distribución de los apoyos,

ya que el Programa sólo benefició en su primera etapa a los adultos mayores que

tuvieron conocimiento del Programa por medios distintos a la difusión del PAAM.

La correcta difusión de los programas sociales provoca, entre otras cosas, la

inserción de nueva población, coadyuvando a la correcta cobertura del mismo y

generando confianza en la población. De igual forma, una adecuada difusión evita

los malos entendidos respecto de la aplicación y operación de los recursos.

2.8.2.2 Segundo Componente. Adultos Mayores capacitados encultura nutricional

Este Componente conlleva las siguientes acciones:

1. Integrar el Padrón de beneficiarios:



IV Entrega 61

Al igual que en el Componente anterior, esta actividad es válida, ya que responde

cabalmente a la realización del mismo. Con el Padrón, la gestión de los recursos

podrá justificarse y comprobarse.

2. Gestionar los recursos financieros:

La gestión de recursos es una actividad que debe integrarse a la MML, pues su

nivel de importancia es alto y es una macroactividad que si no está debidamente

realizada, el Componente a que hace referencia y el proyecto caería en una

problemática grave que pondría en riesgo los objetivos del Programa.

3. Dar seguimiento a los recursos financieros:

Es coherente y tiene relación directa con el Componente debido a que ladistribución de los recursos es una actividad que demanda la mayor cantidad de

tiempo, esfuerzo y costos en la ejecución de un proyecto o programa, en este

caso del PAAM.

El seguimiento es una subactividad indispensable para que los recursos sean

utilizados eficientemente.

4. Elaborar y distribuir materiales:

Sin esta actividad no se realizaría el Componente de capacitación alimentaría.

Por ello, es una actividad debidamente enunciada en la MML del PAAM.

5. Cierre del ejercicio:

Es eficiente y se relaciona debidamente con el componente debido a que es una

macroactividad que debe llevarse a cabo al finalizar cualquier proceso; ésta

identifica alcances, cumplimiento de metas y desarrollos operativos.



IV Entrega 62


Las actividades presentadas en la MML del PAAM para la realización del Segundo

Componente. Adultos Mayores capacitados en cultura nutricional son congruentes,en lo general para la efectiva realización del mismo. Sin embargo, no existe un

proceso de validación de la población objetivo, lo que significa que no la seleccionan

ni plantean la consecuente realización de un proceso de difusión del Programa en su

componente de capacitación en cultura nutricional.

El que estas actividades falten en la MML se puede dar porque los operadores del

Programa infieren que se han hecho anteriormente o, más grave aún, porque

simplemente no se realizan. Esta carencia tiene varias repercusiones, como son:

No se valida a la población que se atiende con capacitación en cultura

nutricional.

Resta validez al Programa, pues no se pueden dar por hecho actividades. Se

deben enunciar para hacer válido cualquier tipo de proceso.

La posibilidad de que estas actividades no se realicen, siendo que son

necesarias para la generación del Componente.

2.8.2.3 Tercer componente. Adultos Mayores capacitados encontraloría social

Este Componente conlleva las siguientes acciones:

1. Elaborar y firmar programas de capacitación

Se valida la actividad debido que el Componente genera un proceso deaprendizaje para su realización.

2. Elaborar materiales

Es importante para la realización del Componente.



IV Entrega 63


Las actividades presentadas en la MML del Programa para la realización del Tercer

Componente. Adultos mayores capacitados en contraloría social, responde a lasnecesidades de éste, dado que no es necesario validar a la población atendida, pues

ésta debe ser considerada por los componentes primero y segundo. Sin embargo,

debe existir difusión para la correcta realización del componente o producto, pues

ésta genera que el acceso a la capacitación en contraloría social se demande por la

población atendida. No se puede demandar algo que no se conoce, si no se conoce,

da pie a que no se dé la capacitación en contraloría social .



IV Entrega 64

2.8.2.4 Supuestos para el Primer Nivel de la MML del Programa

Cada Actividad de la MML requiere contar con supuestos que valoren los riesgos de

su ejecución. Los que se refieren a la MML del PAAM se presentan en la Tabla 2.8.

Tabla 2.8. Supuestos respecto de actividades en la MML del PAAM.

Objetivo Supuestos

Ac tividades

1.1 Levantar y procesar la encuesta

1.2 Integrar el padrón de beneficiarios

1.3 Gestionar los recursos financieros


1.5 Cerrar de ejercicio.




2.4 Elaborar y distribuir materiales.

2.5 Capacitar a los beneficiarios.


3.1 Elaborar y firmar programas de

capacitación.

• Las delegaciones SEDESOL y las

autoridades locales notifican oportuna y

eficientemente a los adultos mayores

programados a pago.

• Las delegaciones SEDESOL realizan

correcta, oportuna y eficientemente las

encuestas.

• TELECOMMM realiza correcta, oportuna y

eficientemente el pago a los beneficiarios.

• Las autoridades locales, líderes de

organizaciones campesinas y organizaciones

de la sociedad civil, se mantienen al margen de

la ejecución del Programa.

• Los capacitadores ofrecen la capacitación

en localidades en las que pueden acudir los

beneficiarios.

• La capacitación nutricional se realiza de

acuerdo con las reglas de operación.



IV Entrega 65


3.3 Dar seguimiento a la capacitación.

Una vez que se identificaron los supuestos presentados en la MML del PAAM, el

siguiente paso es revisar los supuestos para cada nivel de actividad. Éstos se

encuentran relacionados con los ámbitos de gestión de los ejecutores del Programa,

como son:

• La capacitación se realiza de acuerdo a ROP;

• Los capacitadores ofrecen capacitación en localidades en las que

puede acudir los beneficiarios;

• TELECOMMM realiza oportuna y eficientemente los pagos; y• Las delegaciones y las autoridades locales notifican oportunamente la

entrega de los apoyos.

Estos supuestos no son válidos debido a que están ligados con los ejecutores del

Programa. Por ejemplo:

El supuesto: capacitar a los adultos mayores, está direccionado al ejecutor del

Programa, y no se considera un supuesto válido dado que depende plenamente de

del mismo ejecutor, de sus capacidades y estrategias.

Para que los supuestos sean válidos por lo menos deben considerar:

• Cambios en estructuras organizacionales

• Ocurrencias de crisis económicas

• Inestabilidad política y/o social

• Problemas presupuestales

• Choques adversos de la naturaleza

• Problemas con el suministro de insumos

• Conflictos internacionales



IV Entrega 66

• Introducción de nuevos métodos de trabajo: equipos no probados o

tecnologías de reciente desarrollo.

El no enunciar los supuestos correctamente en la MML puede significar:

1. Que no se presenten de manera textual dentro de la MML, pero que sí

estén tomados en cuenta,

2. Que se señalen implícitamente en los supuestos mencionados en la MML,

pero no se concreten, o

3. Que no se tomen en cuenta en ningún momento.

La situación más grave sucede cuando los supuestos básicos no están considerados

en la MML. Si se pretende avanzar a un siguiente nivel sin tomar en cuenta unsupuesto grave, a la hora de llevar a cabo la operación del Programa, éste no podrá

funcionar y el recurso gastado sería un desperdicio que no coadyuvaría a la

realización de algún Componente y consecuentemente del Fin.

Es primordial identificar los supuestos graves en el análisis de la MML para anticipar

los problemas y las soluciones de los mismos. De encontrarse que es probable que

un supuesto grave suceda valdría la pena reformular las Actividades.

2.8.3 Análisis del Propósito respecto de los Componentes en la MMLdel Programa

El Propósito es el resultado esperado una vez finalizada la ejecución del proyecto,

en este del PAAM. Es decir, es la consecuencia directa que se espera ocurra como

resultado de contar con los bienes o servicios que producirá el Programa11.

Para conocer la correspondencia entre los Componentes y el Propósito, primero es

necesario identificarlos dentro de la MML del PAAM.

11 Idem



IV Entrega 67

El Propósito (resultado) del Programa es: Fomentar el mejoramiento de la condición

y la cultura nutricional de los adultos mayores, así como la formación del tejido

social.

Para llevar a cabo el Propósito, la MML presenta los siguientes Componentes:

1. Transferencia en efectivo para apoyo alimentario entregado.

2. Adultos Mayores capacitados en cultura nutricional.

3. Adultos Mayores capacitados en contraloría social.

Una vez identificados los Componentes, el Propósito es lo que se espera una vez

que se haya otorgado la transferencia económica y las dos clases de capacitación.

La transferencia económica que se otorga a un adulto mayor en condiciones de

pobreza alimentaría, y que habita en una localidad rural de alta o de muy alta

marginación, genera una mejora efectiva en sus condiciones de alimentación. Lo

anterior se debe a que esta persona no dispone de recursos suficientes para cubrir

sus necesidades de alimentación, ni tiene acceso a oportunidades y servicios dada

su ubicación geográfica.

La capacitación en cultura nutricional tiene por objeto mejorar, en la medida de lo

posible, la calidad de nutrición de la población objetivo.

La cultura nutricional está ligada a hábitos regionales y/o locales de alimentación, a

los principios básicos nutricionales tales como higiene, cocción de los alimentos,

caducidad de estos, etc.

Es decir, con la impartición de cursos de cultura nutricional se pretende mejorar la

calidad nutricional de los adultos mayores.



IV Entrega 68

Por su parte, la capacitación a adultos mayores sobre contraloría social tiene por

objeto principal evitar situaciones de corrupción; sin embargo, con ésta también se

podría contribuir a la formación de tejido social, mediante la formación de comités o

estructuras de participación.

2.8.3.1 Supuestos para el Primer Nivel de la MML del Programa

Como se observa en la Tabla 2.9, los Supuestos a nivel de Componente dependen

de agentes exógenos a los ejecutores del PAAM.

Tabla 2.9. Supuestos para los Componentes en la MML del PAAM.

Componente Supuestos

1. Transferencia en efectivo para Apoyo

Alimentario entregado.

2. Adultos Mayores capacitados en cultura

nutricional.

3. Adultos Mayores capacitados en contraloría

social.

• Los precios relativos de los alimentos

típicamente consumidos por los Adultos

Mayores se mantienen relativamente estables.

• Los adultos mayores programados a pago

tienen los medios para acudir a recoger el

apoyo.

• Los datos referentes a la elegibilidad de los

adultos mayor concuerdan con la base de

datos del Programa.

• Los adultos mayores gastan los recursos

ofrecidos por el Programa para consumir

productos alimenticios que balanceen su dieta.

2.8.3.2 Conclusiones



IV Entrega 69

El Propósito enunciado en la MML del PAAM está debidamente relacionado con los

Componentes de la Matriz; sin embargo, la especificación: mejoramiento de la

cultura nutricional, no es el resultado esperado, sino más bien el mejoramiento de la

calidad nutricional .

Propuesta: La capacitación de cultura nutricional debe enunciar dentro del propósito:

mejorar la calidad nutricional de los adultos mayores.

2.8.4 Anális is del Fin respecto del Propósi to en la MML del PAAM

El Fin (impacto) es un objetivo superior a cuyo logro el proyecto contribuirá de

manera significativa12. El Fin o impacto que se muestra en la MML del PAAM es:

Contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los adultos mayores en

situación de pobreza alimentaría que habitan en zonas rurales.

El Fin debe corresponder al Propósito que se enuncia en la MML del PAAM, que es:

Fomentar el mejoramiento de la condición y la cultura nutricional de los adultos

mayores, así como la formación del tejido social.

De esta forma, el Fin es un ideal superior a los alcances del PAAM. Éste se presenta

en la MML enunciado de manera correcta. Aunque el PAAM no resolverá el

problema, sí contribuirá en gran medida a reducirlo (ver Diagrama 2.15).

12 Idem.



IV Entrega 70

Diagrama 2.15. Relación del Fin con el Propósito del PAAM

2.8.4.1 Supuestos identificados en el Propósito y Fin en la MML delPAAM

Asimismo deben identificarse supuestos para los niveles Propósito y Fin, los cualesintegrarán los riesgos que se corren al momento de la ejecución del Programa. Los

supuestos identificados en la MML de PAAM se muestran en la siguiente Tabla.

Tabla 2.10. Relación de supuestos respecto de los niveles Propósi to y Fin.

RESUMEN NARRATIVO SUPUESTOS

Fin

Contribuir al mejoramiento de las condiciones devida de los adultos mayores en situación de

pobreza alimentaría que habitan en zonas rurales.

• El Programa es parte de la oferta institucional

de la Administración pública 2006-2012.

• El Programa cuenta con recursos financieros

suficientes para atender a su población objetivo.

Fomentar el mejoramiento de la

condición y la cultura nutricional de los

adultos mayores, así como la

formación del tejido social.

Contribuir al mejoramiento de las condiciones devida de los adultos mayores en situación de pobreza

alimentaria que habitan en zonas rurales



IV Entrega 71

Propósito

Fomentar el mejoramiento de la condición y la

cultura nutricional de los adultos mayores, así

como la formación del tejido social.

• La transferencia se otorga estrictamente de

acuerdo a los criterios de selección que

establecen las ROP.

Los Supuestos a los niveles de Propósito y Fin dependen de agentes exógenos a los

ejecutores del PAAM. Éstos identifican los riesgos inherentes al efectivo logro de los

objetivos previstos. Sin embargo, el Supuesto que corresponde al Propósito no es

muy claro respecto a la forma en que la situación que prevé (el que transferencia se

otorgue sólo a las personas que cumplan con los criterios de elegibilidad

establecidas en las ROP) pondría en riesgo el logro del Propósito.

2.8.5 Anális is de relación del Fin de la MML del Programa respecto delPlan Nacional de Desarrol lo Social (PNDS) 2000-2006

Antes de relacionar el Fin de la MML del PAAM con del PNDS, a continuación se

puntualizan los objetivos de ambos.

Como se ha dicho, el Fin (impacto) del PAAM es: Contribuir al mejoramiento de las

condiciones de vida de los adultos mayores en situación de pobreza alimentaría que

habitan en zonas rurales.

Por su parte, los principales objetivos del PNDS son:

Reducir la pobreza extrema, con el propósito de que ningún mexicano o

mexicana tenga que vivir sin satisfacer sus necesidades básicas y sin gozar

de una vida digna que les permita contribuir a su desarrollo humano, social y

económico del país.

Generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y

vulnerables, para que cada mexicana y mexicano tenga acceso real a



IV Entrega 72

oportunidades para que, mediante su esfuerzo alcance un mejor nivel de

bienestar.

Apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de

pobreza, para que cada mexicana y mexicano disponga de un conjunto

mínimo de capacidades para acceder plenamente a las oportunidades para

alcanzar a mantener un nivel de vida con calidad y dignidad.

Fortalecer el tejido social, fomentando participación y el desarrollo

comunitario, para fortalecer la cohesión social entre los diferentes grupos de

la sociedad, así como ampliar los mecanismos para fomentar las iniciativas de

las comunidades y las organizaciones de la sociedad orientadas a la

superación de la pobreza y la marginación13.

Los elementos presentes en los objetivos enunciados del PNDS son: abastecimiento

de necesidades básicas, igualdad de oportunidades, desarrollo de capacidades y

fomento a la participación de la población en pobreza extrema, marginación,

incapacidad y segregación.

Dos de los principales elementos del PNDS expuestos en el párrafo anterior se

encuentran en el enunciado Fin de la MML del PAAM, tal como se muestra la

siguiente Tabla.

Tabla 2.11. Relación del Fin de la MML del PAAM respecto del PNDS.

FIN (IMPÁCTO) PNDS

Contribuir al mejoramiento de las

condiciones de vida de los adultos

mayores en situación de pobreza

alimentaría que habitan en zonas

Abastecimiento de necesidades

básicas

13 Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Superación de la pobreza una tarea contigo,Presidencia de la República, Secretaría de Desarrollo Social.http://www.sedesol.gob.mx/publicaciones/libros/pnd.htm



IV Entrega 73

rurales.

Contribuir al mejoramiento de las

condiciones de vida de los adultos

mayores en situación de pobreza

alimentaría que habitan en zonas

rurales.

Igualdad de oportunidades

En dónde significa que existe una congruencia y una relación directa

La relación entre el Fin y los objetivos del PNDS se da de forma directa, debido a

que ambos establecen reducir la pobreza extrema y generar igualdad de

oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables.

2.8.6 Resultados generales de MML del Programa

La MML del PAAM presenta:

• Una lógica de causalidad coherente entre objetivos y efectos.

• Áreas de oportunidad respecto a la difusión del PAAM.

• Debilidades básicas en el primer nivel de Actividades, que deben resolverse

para la correcta ejecución del PAAM.

• Avances en la ejecución del PAAM, principalmente en lo que se refiere a

identificación de causas y problemas para la actualización de ROP.

• Una relación finita o insostenible entre el Fin del Programa con los objetivos

del PNDS, ya que el apoyo recibido puede ayudar a que los adultos mayores



IV Entrega 74

apoyados superen la línea de pobreza alimentaría, lo que constituye un

cambio contable y no de fondo, pues al retirar el subsidio las personas

atendidas volverán a considerarse en condición de pobreza alimentaría.

2.9 Lógica Horizontal del Programa según la MML

La Lógica Horizontal es el conjunto Objetivo-Indicadores-Medios de Verificación, que

puede resumirse de la siguiente forma:

• Los medios de verificación son los necesarios y suficientes para obtener los

datos requeridos para el cálculo de los indicadores.

• Los indicadores definidos permiten hacer un buen seguimiento del proyecto y

evaluar adecuadamente el logro de los objetivos14.

La relación que existe para la Lógica Horizontal en la MML se refiere a que se

deben tener instrumentos de medición, comparación y validación para los objetivos

del PAAM. Este flujo operativo va en sentido inverso dado que refiere insumos para

los objetivos (ver Tabla 2.12).

Tabla 2.12. Lógica Horizontal de la MML15.

RESUMEN

NARRATIVO

INDICADORES MEDIOS DE

VERIFICACIÓN

SUPUESTOS

Fin

Permiten hacer

un buen

seguimiento del

Fin

Son necesarios y

suficientes para

los indicadores

del Fin

Supuestos

PropósitoPermiten hacer

un buen

Son necesarios y

suficientes para

Supuestos

14 Idem.15 Idem.



IV Entrega 75

seguimiento del

Propósito

los indicadores

del Fin

Componentes

Permiten hacer

un buen

seguimiento de

los

Componentes

Son necesarios y

suficientes para

los indicadores

del Fin

Supuestos

Actividades

Permiten hacer

un buen

seguimiento de

actividades

Son necesarios y

suficientes para

los indicadores

del Fin

Supuestos

2.9.1 Análisis de Indicadores y Medios de Verificación de la MML delPrograma

Una vez Identificadas las características de la Lógica Horizontal de la MML, el

siguiente paso es pormenorizar los indicadores para cada uno de los niveles de

objetivos en la MML del PAAM; es decir, determinar si los indicadores son los

adecuados para cada nivel, y si éstos tienen medios de verificación válidos.

2.9.1.1 Análisis de Indicadores y Medios de Verif icación de la MMLdel PAAM para el Nivel de Activ idades

El único indicador suele ser el costo presupuestado por Actividad, ya que la MML

debe resumir y agregar, en la medida de lo posible, la información 16.

Los Indicadores de la MML para el Nivel de Actividades se presentan en la Tabla

2.13.

16 Idem.



IV Entrega 76

Tabla 2.13. Indicadores y Medios de Verificación según Actividad17.

Objetivo Indicador Medio de Verificación

Ac tividades

1.1 Levantar y procesar la

encuesta

1.2 Integrar el padrón de

beneficiarios

1.3 Gestionar los recursos

financieros

1.4 Distribuir los recursos y dar

seguimiento.

1.5 Cerrar de ejercicio.

2.1 Integrar el padrón de

beneficiarios.

2.2 Gestionar los recursos

financieros.

2.3 Distribuir los recursos y dar

seguimiento.

2.4 Elaborar y distribuir

materiales.

Producto 1: $ 260 millones de

pesos.(Gasto de inversión)

Producto 2: $ 12 millones de

pesos. (Gasto de inversión)

1.1. Bases de datos de

SIGITEL, SIPREC, SIIPSO y

conciliaciones con

TELECOMMM.

2.1 Informes de los

capacitadores (Ver los

puntos 6.1 y 6.2 de las ROP).

17 Según Términos de Referencia Evaluación 2006.



IV Entrega 77

2.5 Capacitar a los

beneficiarios.


3.1 Elaborar y firmar

programas de capacitación.


3.3 Dar seguimiento a la

capacitación.

Producto 3: $ 350.000 pesos.

(Gasto de inversión)

3.1 Informes de las

delegaciones SEDESOL y de

los Órganos Internos de

Control Estatales, así como de

la Secretaria de la Función

Pública.



IV Entrega 78

A nivel de Actividades, los Indicadores presentados muestran la variable primordial

para llevar a cabo cada una de las macroactividades presentadas. Las restricciones

presupuestarias son el principio base para la ejecución de los proyectos o

programas.

Por su parte, los medios de verificación del PAAM hacen referencia a diferentes tipos

de bases de datos; sin embargo, para el 1.1 no se menciona a los resultados de la

ENAM, que son los que advertirían los medios de validación del gasto18.

2.9.1.2 Anális is de Indicadores y Medios de Verif icación de laMML del PAAM para el Nivel de Componentes

En este Nivel, los indicadores suelen medir la eficacia, eficiencia y calidad y, en

ciertos casos, economía en la provisión de bienes y servicios de cualquier proyecto o

programa.

Los Indicadores y los Medios de Verificación de la MML se presentan en la Tabla

2.14. En ésta se puede apreciar que los Indicadores están bien formulados y

permiten comprender el sentido de cada Componente del Programa

En el caso de los Medios de Verificación para el Primer Componente: Transferencia

en efectivo para apoyo alimentario entregada, los indicadores presentados son

adecuados y eficientes, ya que refieren datos concretos, como la base de datos de

beneficiarios apoyados.

Por su parte, los Medios de Verificación del Segundo Componente. Adultos mayores

capacitados en cultura nutricional, son: Informes de los capacitadores, que según

ROP identifica un análisis pormenorizado de la situación general de los

capacitadores (punto 6.1 de las ROP del PAAM).

18 Idem.



IV Entrega 79

Finalmente, los Medios de Verificación del Tercer Componente. Adultos mayores

capacitados en contraloría social, no incluye la comprobación de que las

capacitaciones en contraloría social se realizan.

Tabla 2.14. Indicadores y Medios de Verificación según Componente19.Objetivo Indicador Medio de Verificación

Componentes

1.

Transferencia

en efectivo

para Apoyo

Alimentario

entregada.

2. Adultos

Mayores

capacitados

en cultura

1.1 En el año 2006, la población beneficiada por

transferencias en efectivo (117,993), será por

ciento del total de la población objetivo 20 (#)

(véase la tabla 1.1 de acuerdo a entidadesfederativas, rango de edad, género y

discapacidad).

1.2 En el año 2006, los recursos federales

ejercidos por transferencias en efectivo serán el

100 por ciento de los recursos federales

programados (véase la tabla 1.2 de acuerdo a

entidades federativas, rango de edad, género y

discapacidad).

2.1 En el año 2006, la población capacitada en

cultura nutricional será el # por ciento del total

de la población beneficiada por transferencias

(117,993) (véase la tabla 2.1 de acuerdo a

1.1 Base de datos de SIGITEL

con informes diarios de los

pagos realizados en la

instancia liquidadoraTELECOMMM conciliados por

la SEDESOL.

1.2 Idem.

2.1 Informes de los

capacitadores.

2.2. Idem.

19 Según Términos de Referencia Evaluación 2006.20 Personas mayores de 60 años que habitan en localidades rurales de alta y muy alta marginación,de menos de 2,500 habitantes, que se encuentran en condiciones de pobreza alimentaria y que noreciben apoyo por parte de otro programa federal (LICONSA, DICONSA y OPORTUNIDADES).



IV Entrega 80

nutricional.

3. Adultos

Mayores

capacitados

en contraloría

social.

entidades federativas, rango de edad y género).


ejercidos para capacitación nutricional, serán el

100 por ciento de los recursos federales

programados (véase la tabla 2.2 de acuerdo a


3.1 En el año 2006, la población capacitada en

contraloría social será el # por ciento del total

de la población beneficiada por transferencias(117,993) (véase la tabla 3.1 de acuerdo a



ejercidos para capacitación en contraloría social

serán el 100 por ciento de los recursos

federales programados (véase la tabla 3.2 de

acuerdo a entidades federativas, rango de edad

y género).

3.1 Formatos de gastos físicos

y financieros entregados al

Programa por los

capacitadores.

3.2 Copias de programas de

capacitación firmados por las

delegaciones SEDESOL y los

Órganos Internos de Control

Estatales.

3.3 Informes correspondientes

a los programas de

capacitación firmados.



IV Entrega 81

2.9.1.3 Análisis de Indicadores y Medios de Verif icación de la MMLdel PAAM para el Nivel de Propósito.

A nivel Propósito los Indicadores intentan medir el impacto general al término de la

ejecución de un proyecto o programa. En el caso del PAAM se prevé una medición

periódica.

En la MML del PAAM se presentan los siguientes indicadores para que medirán la

eficiencia del Propósito (ver Tabla 2.15).

Tabla 2.15. Indicadores y Medios de Verifi cación según Componente21.Objetivo Indicador Medio de Verificación

Propósito

Fomentar el mejoramiento de

la condición y la cultura

nutricional de los adultos

mayores, así como la

formación del tejido social

1. (condición y cultura nutricional)

El # por ciento de la población

beneficiada por el Programa

consume en el año 2006 una dieta

más balanceada que en el año

2005.

2. (Tejido social) El porcentaje de

denuncias de beneficiarios por

irregularidades en los pagos se

reduce de # por ciento en el año

2005 a # por ciento en el 2006.

3. (Tejido social) El porcentaje de

beneficiarios que preguntan

directamente por el estatus de la

gestión de su pago aumenta de #

1. Encuestas de Adultos

Mayores 2005 y 2006 ENAM;

evaluación externa.

2. Controles de la mesa de

ayuda en la dirección del

Programa.

3. Idém.

21 Según Términos de Referencia Evaluación 2006.



IV Entrega 82

por ciento en el 2005 a # por

ciento en el 2006.



IV Entrega 83

El conjunto de indicadores para el nivel Propósito representan un instrumento

eficiente para la medición de los impactos y alcances que ha tenido el Programa. Sin

embargo, los indicadores para medir la formación del tejido social resultan

insuficientes, y deberían abarcar más variables.

2.9.1.4 Anális is de Indicadores y Medios de Verif icación de laMML para el Nivel de Fin

En este Nivel, los Indicadores y los Medios de Verificación presentados son en su

totalidad eficientes.

Tabla 2.16Objetivo Indicador Medio de Verificación

Fin

Contribuir al mejoramiento de

las condiciones de vida de los

adultos mayores en situación

de pobreza alimentaría que

habitan en zonas rurales.

1. (Cruzar el umbral de pobreza

alimentaría) Con la

transferencia otorgada, el X

por ciento de Adultos Mayores

beneficiados quedan

temporalmente por encima de

la línea de pobreza alimentaría

en el 2006.

1. Base de datos de SIGITEL;

Encuestas de Adultos Mayores

2005 ENAM; evaluación

externa 2006.

2.9.2 Resultados de análisis de la Lógica Horizontal de la Matriz de

Marco Lógico del Programa de Atención a Adultos Mayores.

• Los indicadores presentados en cada uno de los niveles sustenta que habrá

información clave para dar seguimiento y dirección a los objetivos del

Programa.



IV Entrega 84

• La información en que se sustenta la MML es suficiente para abastecer de

formación clara y verídica a los indicadores que se presentan.

• No hay indicadores suficientes para reflejar la situación de los Componentes

de capacitación. La formulación de indicadores cualitativos eficientes podría

generar información muy valiosa para determinar las metas de los años

subsecuentes.

• La Lógica Horizontal de la MML en los niveles de Propósito y Fin es eficiente

para la ubicación de los alcances del Programa.

• Los Supuestos que se presentan en el ámbito de gestión de los ejecutores

del Programa no constituyen un riesgo debido a que se pueden evitar a un

costo razonable.

2.10 Conclusiones Diseño

• El CONAPO proyectó que el crecimiento de la población adulta mayor de 60

años en el 2006 sería de 8.4 millones de personas o más, representando el

7.9 por ciento de la población total; que para el 2010 habrá 9.9 millones,

representando el 8.9 por ciento del total; que para el 2020 habrá 15 millones,

representando el 12.5 por ciento del total; y que en el 2030 se llegará a poco

más de 22 millones, significando al 17.5 por ciento del total de la población.

• El Censo de Población y Vivienda de 2000 arrojó que en el medio rural,

conformado por localidades con menos de 2,500 habitantes, habitaban un

total de 1.9 millones adultos mayores de 60 años, de los cuales, alrededor de

un millón y medio se ubicaban en zonas de alta y muy alta marginación, y un

gran número de ellos se encontraban en condición de pobreza y no recibían

ningún tipo de apoyo alimentario.



IV Entrega 85

• Para 2006, la población de adultos mayores de 60 años en el medio rural y en

zonas de alta y muy alta marginación fue de 2.5 millones de personas. De

estos, el programa sólo atendió a 126,972 personas, es decir, al 4.5 por

ciento. Lo que evidencia la capacidad de atención limitada del PAAM frente al

fenómeno que enfrenta. No obstante, la incapacidad no es sólo del PAAM,

sino del Gobierno Federal que no ha podido articular una política integral para

atender a este segmento poblacional.

• El análisis teórico integral de lo que debe ser la oferta institucional de un

programa de atención para adultos mayores, considera a todos las acciones

organizadas por el Estado para hacer frente a las consecuencias sociales,

económicas, culturales y biológicas del envejecimiento de la población.

• Los ámbitos de intervención gubernamental y sus acciones, en lo general, se

pueden agrupar en tres categorías que se deben atender de forma conjunta:

seguridad económica, salud y entornos favorables físicos y sociales. La

seguridad económica de las personas mayores se define como la capacidad

de disponer y usar de forma independiente una cierta cantidad de recursos

económicos regulares y en montos suficientes para asegurar una buena

calidad de vida. La atención a la salud de las personas mayores deberían ser

integral y adecuada a sus necesidades, ya que es común la presencia de

enfermedades crónicas y discapacidades propias de la edad. Los entornos

físicos y sociales, consideran la eliminación de la violencia y discriminación,

así como la promoción de condiciones materiales que faciliten la vida en

comunidad.

• El PAAM sólo atiende, en parte, a una de las acciones de la oferta

institucional integral para los adultos mayores, - seguridad económica - por

medio de un subsidio económico a los beneficiarios en condiciones de

marginación.



IV Entrega 86

• La aportación económica del PAAM ($2,100), permite a los beneficiarios

complementar en casi el 50% el costo de la canasta básica diaria en el medio

rural.

• La forma de apoyo de “Capacitación Nutricional” está limitada a la distribución

de folletos con información de cómo mejorar la ingesta alimentaría de los

adultos mayores.

• La actuación del PAAM está sustentada legalmente en la Ley de los Derechos

de las Personas Adultas Mayores de México y en la legislación de las

Naciones Unidas.

• En el diseño, normatividad y operación del PAAM, no se detectan obstáculos

legales, administrativos o de atención, para que las mujeres participen en

igualdad de condiciones que los hombres.

• La mujer de la tercera edad, por lo general, tiene el apoyo y atención familiar,

a diferencia del hombre que por su misma condición de varón muchas de las

veces enfrenta la vida solo. El adulto mayor que vive sólo, sea hombre o

mujer, es el más vulnerable para valerse por sí mismo, las enfermedades

crónicas y en muchas ocasiones, la discapacidad hacen que estas personas

no estén en condiciones de prepararse sus alimentos, salir de compras,

asearse, y demás.

• Los cambios realizados a las RO de 2004 a 2005, las hacen más claras y

precisas.

• En la medida en que el programa proporciona un apoyo económico a los

beneficiarios sin otro tipo de acompañamiento, está limitado a ser un

programa asistencial, que no promueve la salida de la marginación de sus

apoyados.



IV Entrega 87

• De acuerdo con la Matriz del Marco Lógico (MML), los tres componentes o

productos rectores del PAAM son: 1) La transferencia en efectivo para apoyo

alimentario entregado, 2) La capacitación nutricional que reciben los adultos

mayores, y 3) La capacitación en contraloría social.

2.11 Recomendaciones Diseño

• Los problemas más graves que enfrentan las personas de la tercera edad son

en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepción

de la edad social de la vejez. De forma que la concepción de vejez debería

determinar el diseño de propuestas para lograr los objetivos propuestos. La

intervención gubernamental por medio de políticas y programas se debería

definir entonces a partir de lo que los adultos mayores no poseen en

comparación con otros grupos sociales.

• En lo inmediato México enfrentara un cambio demográfico de grandes

magnitudes, que está implicando que un segmento cada vez menor de lapoblación, tenga que sostener con sus ingresos y ahorros a un segmento

cada vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la solvencia y

sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas de atención no se

pueden limitar a un programa social, sino que tienen que verse de manera

integral desde el conjunto de políticas públicas que resuelvan tanto el

crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, como la mejora en el

ingreso y calidad de vida de la población.

• El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se realizan en el

Gobierno Federal para atender a los adultos mayores en condiciones de

marginación, desde una perspectiva integral y que cubra aspectos como la

seguridad económica, la salud y la creación de entornos favorables para los



IV Entrega 88

beneficiarios. Con este esquema el programa si promovería en realmente la

salida de la marginación de sus beneficiarios

• Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar algunos nuevos

elementos en las Reglas de Operación del PAAM para el 2007, como son: 1)

incorporar una definición más clara y completa de lo que es un adulto mayor,

considerando no sólo la edad, sino también sus características fisiológicas y

necesidades propias de la edad; 2) eliminar el tipo de apoyo de “capacitación

nutricional”, toda vez que está limitado a la simple distribución de folletos; 3)

incorporar en los criterios de priorización, la opción del adulto que viva solo;

incorporar el procedimiento que sigue el programa para apoyar a las

localidades que no están en los listados de INEGI y CONAPO.



IV Entrega 89

I. Elaboraciónde Padrón.

II. SeguimientoOperativo

III. Atenc ión

SocialProcesos

3 Evaluación de Operación.

De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuenta con tres

procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3) Atención social.

Estos procesos sustantivos forman un ciclo que obliga a que la evaluación sea

integral (ver Diagrama 3.1).

Diagrama 3.1. Procesos del PAAM

3.1 Elaboración de Padrón.

El primer proceso del PAAM se refiere a los procedimientos que deben seguir sus

potenciales beneficiarios para ser inscritos en el Programa. De acuerdo a losdocumentos disponibles, este proceso es el que menos información ha generado, ya

sea referente a los procedimientos a seguir o a las evaluaciones de las que ha sido

objeto.

Las ROP 2004 indican los requisitos para ser considerado como beneficiario potencial:



IV Entrega 90

A. Presentar, en el momento de ser encuestado, documento oficial que certifique que la

persona es un adulto mayor o, en su defecto, el documento que para tal efectoacepten las legislaciones locales, debiendo entregar la copia fotostática del mismoque en dicho acto se coteje contra su original.

B. Presentar, en el momento de ser encuestados, identificación oficial con fotografía

(Credencial de Elector expedida por el IFE, Credencial Instituto Nacional Para laAtención a los Adultos Mayores (INAPAM), pasaporte o cartilla del Servicio MilitarNacional) o, en su defecto, documento expedido por la autoridad municipal que hagaconstar su identidad, siempre que cuente con fotografía, debiendo entregar la copiafotostática del mismo que en dicho acto se coteje contra su original.

C. Residir en una localidad rural con menos de 2,500 habitantes, de alta y muy altamarginación, lo cual se acreditará presentando, en el momento de ser encuestados,comprobante de domicilio o constancia de la autoridad municipal correspondiente,debiendo entregar la copia fotostática del mismo que en dicho acto se coteje contrasu original.

D. Los adultos mayores que no cuenten con los documentos indicados en los párrafosanteriores al momento de ser encuestados, contarán con 15 días hábiles contados a

partir de la fecha de la encuesta para presentarlos en las Delegaciones Estatales dela SEDESOL, en los mismos términos que quedaron señalados anteriormente. Noserán incorporados al Padrón del Programa en el caso de no entregarlos en esetérmino.

E. Estar inscrito en el Padrón del Programa, conforme a los procedimientos deselección de los beneficiarios, que se analizarán posteriormente.

F. Presentar condiciones de pobreza alimentaría de acuerdo a los criterios definidos porla Sedesol, y con base en los resultados del levantamiento de información que sellevará a cabo en las localidades donde tenga cobertura el Programa.

G. Afirmar bajo protesta de decir verdad no recibir apoyo del Programa de DesarrolloHumano Oportunidades, del Programa de Abasto Social de Leche a cargo deLiconsa o del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, lo que se

asentará en la cédula de evaluación estampando su firma o huella digital en caso deno saber leer ni escribir.

Se puede establecer la relación existente entre los criterios de elegibilidad y los

requisitos para ser considerado beneficiario del Programa, tal como se muestra en la

Tabla 3.1.

Tabla 3.1. Relación entre los criterios de elegibilidad y requisi tos

Criterio de elegibilidad Requisi tos para ser considerado

beneficiarioSer un adulto mayor. Se comprueba con los requisitos A y B. Con

el requisito A se acredita la edad, mientrasque el requisito B sirve para constatar laidentidad.

Vivir en condiciones de pobreza alimentaría. Se indica en el requisito F.Residir en alguna localidad rural con menosde 2,500 habitantes, de alta y muy altamarginación.

Se indica en el requisito C. Una localidad esde alta o muy alta marginación de acuerdo alos criterios de marginación del CONAPO.



IV Entrega 91

No recibir apoyos de Oportunidades, delPrograma de Abasto Social de Leche a cargode Liconsa o del Programa de ApoyoAlimentario a cargo de Diconsa.

Se indica en el requisito G.

El requisito D sirve para minimizar el riesgo de que un individuo que cumpla con los

criterios y tenga forma de comprobarlo no sea considerado como beneficiario

potencial. La función del requisito E es un mecanismo de memoria del Programa, de

tal manera que no se duplique el trabajo en el futuro.

En primer lugar hay que identificar los documentos solicitados a los beneficiarios

potenciales y verificar si éstos coinciden con lo estipulado en los ROP. En los

requisitos se indican claramente los documentos necesarios. En el Tabla 3.2 se

relacionan dichos documentos con los criterios y los requisitos.

Tabla 3.2 Documentos solic itados, criterios acreditados y requisitosDocumento Criterios acreditados Requisi tos

Credencial de Elector expedida por el IFECredencial del INAPAMPasaporteCartilla del Servicio Militar NacionalDocumento expedido por la autoridadmunicipal que haga constar su identidad,siempre que cuente con fotografía y quepara tal efecto acepten las legislacioneslocales

Ser un adulto mayor de 60 años A, B, D.

Presentar condiciones de pobrezaalimentaría

F

Comprobante de domicilioConstancia de la autoridad municipalcorrespondiente que acredite domicilio

Residir en alguna localidad rural conmenos de 2,500 habitantes, de alta y

muy alta marginación.C y D.

Afirmar bajo protesta de decir verdad norecibir apoyo de los tres programasindicados, lo que se asentará en la cédulade evaluación estampando su firma ohuella digital

No recibir apoyo de otros tresprogramas indicados.

G

Como se puede observar en la Tabla 3.2, para cada criterio, con excepción del

segundo, se solicita al menos un documento para acreditar la elegibilidad al PAAM.

El principal instrumento para conocer los documentos que se solicitan a los

beneficiarios potenciales es una encuesta aplicada en las localidades donde opera el

Programa. Esta encuesta se aplicó a un total de 1,913 adultos mayores, de los



IV Entrega 92

cuales 1,817 indicaron ser beneficiarios del PAAM, es decir, el 94.98 por ciento de

los entrevistados.

En la Gráfica 3.1 se indica en porcentajes la frecuencia de los documentos que

fueron presentados por los beneficiarios actuales del PAAM para comprobar su

identidad al momento de solicitar los apoyos. Como se puede observar en dicha

gráfica, el documento que se exhibió con mayor frecuencia fue la credencial de

elector del IFE, que fue presentada por el 95.82 por ciento de los beneficiarios,

seguida por la credencial del INAPAM (8.37 por ciento) y la cartilla del Servicio Militar

Nacional (1.76 por ciento). Puesto que la suma de los porcentajes es superior al 100

por ciento, varios individuos presentaron dos o hasta tres de las identificaciones

señaladas. Ningún beneficiario señaló haber presentado el pasaporte y/o undocumento expedido por la autoridad municipal para este fin.

Aunque no son indicados expresamente en las ROP, existen otros documentos que

en la práctica son usados para acreditar la condición de edad y que

presumiblemente se ocupan para demostrar la identidad. Se trata de la CURP y de

la cartilla de vacunación, que fueron presentados por el 39.52 por ciento y el 2.04

por ciento de los beneficiarios, respectivamente. También, el 0.61 por ciento de los

adultos mayores que reciben apoyos por parte del PAAM indicó haber presentado

algún otro documento (ver Gráfica 3.1).



IV Entrega 93

Gráfica 3.1. Documentos presentados por los beneficiarios para comprobar su edad

0

20

40

60

80

100

IFE CURP INAPAM Vacunación SMN Otros

%

Fuente: Encuesta en localidades donde opera el PAAM, 2006.

Como se indica en la Tabla 3.2, los documentos necesarios para acreditar residencia

en una localidad rural con menos de 2,500 habitantes y de alta o muy alta

marginación son un comprobante domiciliario y una constancia expedida por la

autoridad municipal. Los resultados de la encuesta indican que ninguno de los

beneficiarios actuales exhibió una constancia de la autoridad municipal para dicho

fin, siendo el único documento entregado un comprobante domiciliario, el cual

solamente el 49.75 por ciento de los beneficiarios los mostró (ver Gráfica 3.1). Es

decir, únicamente la mitad de las personas que actualmente recibe apoyos del

Programa demostraron su lugar de residencia, tal y como lo estipulan las ROP 2004.

Puesto que son beneficiarios, debería ser cierto que de alguna manera comprobaron

su lugar de residencia. Sin embargo, la información sugiere que en la práctica se

emplea algún documento sustituto como la credencial del IFE.

El hecho de que casi la mitad de los beneficiarios actuales no comprobó su lugar de

residencia por medio de un documento indicado en las ROP quiere decir que los

lineamientos estipulados para recibir y procesar información no se están cumpliendo

cabalmente. Puesto que la credencial de elector del IFE ha fungido como sustituto a

los documentos oficiales, esta situación podría no ser de mayor importancia debido a



IV Entrega 94

que esta identificación es ampliamente aceptada y empleada en un sinnúmero de

trámites cotidianos. El problema es que muchas personas cambian de residencia sin

notificar al IFE, manteniendo la credencial de elector con un domicilio anterior al

actual.

Gráfica 3.2. Porcentaje de beneficiarios que presentaron un comprobante domici liario

NO,

53%

SI,

47%

Fuente: Encuesta.

• Las entrevistas a encargados y responsables del PAAM en las delegaciones

estatales de la SEDESOL también proporcionaron resultados en este sentido.

Las funciones de los encargados del PAAM en las delegaciones estatales

consisten primordialmente en dar seguimiento al Programa en cuanto a su

operación y coordinación de procesos, por lo que entienden perfectamente los

objetivos del PAAM. El análisis arroja que a pesar de que estos entrevistados

conocen muy bien las ROP del Programa no siempre se apegan a loslineamientos de las mismas, en especial respecto al proceso de recepción de

documentación. Sin embargo, esto no representa un riesgo para la adecuada

asignación, debido a los instrumentos con los que cuentan los gestores a nivel

central.

La guía de entrevista a subdelegados de la SEDESOL permitió detectar que la

mayoría de estos funcionarios conoce con claridad los objetivos del PAAM, así como

las acciones que el Programa debe ejecutar y su forma de aplicación. Se encontróque dichos actores tienen un excelente conocimiento de la operación del PAAM,

además de que ésta presenta congruencia con sus ROP. En opinión de ellos, en la

etapa de registro de solicitudes no se presentan problemas relevantes.



IV Entrega 95

Un comentario previo a evaluar la selección de beneficiarios es que si bien la

solicitud de apoyo la hace el beneficiario, quien tiene la responsabilidad de

presentarse físicamente y proporcionar la documentación necesaria, la apropiada

operación es atribuible a los encargados de operar el Programa, mismo que deben

promover al Programa adecuadamente y contar con la infraestructura física y

operativa para procesar las solicitudes. Estas acciones deben contribuir a

incrementar el número de solicitudes de apoyo recibidas.

3.1.1 Selección de beneficiarios

Este proceso se refiere a las acciones que deben efectuar los encargados del PAAM

para determinar a los individuos que cumplen con las características para recibir losbeneficios del Programa. Esta selección consta de dos niveles:

• Localidades que serán atendidas.

• Beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir en las localidades

previamente escogidas.

En cuanto al primer punto, las ROP establecen que serán seleccionadas aquellas

localidades consideraras rurales, que menos de 2,500 habitantes y estén

catalogadas como de alta y muy alta marginación de acuerdo a información

demográfica y sobre marginación del Instituto Nacional de Estadística Geografía e

Informática (INEGI) y de acuerdo con el Índice de Marginación del Consejo Nacional

de Población (CONAPO). Las ROP indican que esta lista de localidades debe ser

publicada en el sitio web de la SEDESOL.

Adicionalmente, el Programa cuenta con un mecanismo para permitir que aquellaslocalidades que no fueran elegidas en primera instancia tengan una nueva

oportunidad de serlo. Si la localidad en cuestión no fue incorporada al PAAM, pero la

misma comunidad, alguna organización campesina o de la sociedad civil consideran

que cumple con los criterios para ello, pueden solicitar a la SEDESOL, mediante un



IV Entrega 96

escrito entregado a la Delegación Federal en el estado, que se analice y se

reconsidere su posible incorporación al Programa.

Para responder a esta solicitud, la SEDESOL, dentro de los 60 días siguientes, tiene

la obligación de instalar un Comité Estatal de Incorporación de Localidades,

integrado por el Delegado Federal de la SEDESOL; dos representantes de las

organizaciones campesinas o de la sociedad civil, sólo si éstas fueran las

solicitantes; un representante del ayuntamiento donde se encuentra la localidad a

incorporar y un representante de la Unidad de Microregiones de la SEDESOL, para

estudiar y emitir una opinión sobre las solicitudes de incorporación tomando como

base las ROP. La opinión de este Comité deberá ser validada por el CONAPO y el

INEGI.

Una vez que se eligen las localidades, el siguiente paso es seleccionar a los

individuos que cumplen con las condiciones socioeconómicas y que habitan en ellas.

Para esto hay que tomar en cuenta tres aspectos: 1) información que deben

proporcionar los solicitantes, 2) restricciones presupuestales, y 3) prioridades del

Programa.

Como condición para recibir los apoyos, los solicitantes deben proporcionar

información socioeconómica que le servirá a la SEDESOL para verificar que

cumplen los criterios de elegibilidad y requisitos señalados en las ROP. Esta

recopilación de información se obtiene gracias a una encuesta directa a los posibles

beneficiarios, la cual se efectuará en tres etapas:

A los beneficiarios del Programa del año anterior, y a los adultos mayores

comprendidos en las localidades y municipios donde se otorgaron los beneficios.

A los solicitantes del año anterior que por falta de recursos no resultaron

beneficiados, así como a sus localidades y municipios de procedencia.



IV Entrega 97

A los adultos mayores que cumplen con los criterios de elegibilidad y requisitos

indicados en el apartado anterior y que están estipuladas en las ROP, y que habiten

en localidades de alta y muy alta marginación que no hubieran quedado

comprendidas en los casos anteriores.

Con esta información se integra el llamado Padrón de beneficiarios del PAAM.

Previa a la conformación de éste, se elabora el Padrón del PAAM que sirve para

sistematizar las solicitudes. El establecimiento de ambos padrones debe entenderse

como un proceso integrado, por lo que se deben analizar de manera conjunta. La

conformación del Padrón está compuesto de 16 pasos, los cuales se espera sean

completados en un máximo de 120 días. En su elaboración están involucrados los

siguientes actores:

A. Titular de la Unidad Responsable: Director General de Atención a GruposVulnerables.

B. Dirección del Programa: Director del Programa de Atención a los AdultosMayores.

C. Personal de Apoyo No. 1: Homólogo de Director de Área.D. Personal de Apoyo No. 2A: Homólogo de Subdirector de Padrón.E. Personal de Apoyo No. 2B: Homólogo de Subdirector de Seguimiento

Operativo.

F. Personal de Apoyo No. 3A: Homólogo de Jefe de Departamento deRecepción.G. Personal de Apoyo No. 3B: Homólogo de Jefe de Departamento de Control

Documental.H. Personal de Apoyo No. 3C: Homólogo de Jefe de Enlace con Seguimiento

Operativo.I. Subdirector de Atención Social.J. Jefe de Departamento de Integración de Padrón.

Las ROP establecen que en los 16 pasos para la elaboración del Padrón de

beneficiarios del PAAM participan 10 funcionarios. Este Padrón es el documento final

de seis que se elaboran de manera secuencial e integrada. En el Tabla 3.3 se indica

el nombre de los documentos, así como los responsables de su retención.



IV Entrega 98

Tabla 3.3. Relación de documentos para la elaboración del Padrón debeneficiarios del PAAM y funcionarios responsables

Nombre del documento Responsable

Cédula de levantamiento de información Director del PAAMFormato de Supervisión en Campo Personal de Apoyo No. 1 y del PAAMFormato de Supervisión en Mesas de Control Personal de Apoyo No. 1 y del PAAM

Formato de Revisión de DocumentosPersonal de Apoyo 3B y Jefe de

Departamento de Integración de Padrón

Padrón del PAAMJefe de Departamento de Integración de

Padrón y Personal de Apoyo 3CPadrón de beneficiarios del PAAM Personal de Apoyo 3C

La diferencia entre el Padrón del PAAM y el Padrón de beneficiarios del PAAM es

que el primero incluye información de todos los individuos que califican para ser

beneficiarios del PAMM, incluyendo a aquéllos que no recibieron finalmente el

apoyo. Por su parte, en el Padrón de beneficiarios del PAAM contempla a todas las

personas que reciben los beneficios del Programa.

En general, existe un proceso por el cual se llega a la conformación de información

sistematizada y actualizada sobre las características socio-económicas de los

beneficiarios. Éste pasa por el levantamiento de la información, dos etapas de

supervisión (una de campo y otra en oficina), una revisión de los pasos anteriores y

la conformación de los dos padrones antes comentados.

Una vez que se definen a los acreedores de los beneficios, se establece cuántos de

ellos podrán recibirlos. La regla es que el número de beneficiarios se determinará de

acuerdo con el presupuesto del Programa. Aquellos individuos que hayan cubierto

los requisitos, pero que por agotamiento de los recursos no resulten apoyados, así

como aquellos que no hayan estado presentes al momento del levantamiento de

información en su localidad y que posteriormente soliciten su ingreso a través de las

Delegaciones de la SEDESOL, se mantendrán registrados en el Padrón del PAAM

para ser incorporados al Padrón de beneficiarios del PAAM en cuanto exista

disponibilidad presupuestal por bajas en el mismo. Ésta incorporación se llevará a

cabo en la siguiente entrega de apoyos.



IV Entrega 99

Una vez integrada la base de datos, la Unidad Administrativa Responsable del

Programa, Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, solicitará a la

Dirección de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios que realice un cruce con

los padrones de beneficiarios de los Programas de Desarrollo Humano

Oportunidades, de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa o de Apoyo

Alimentario a cargo de Diconsa, eliminando del beneficio a quienes ya reciben los

apoyos de dichos programas. Ésta es la forma usada para evitar la duplicación de

apoyos.

El hecho de que por motivos presupuestales se debe excluir a individuos que

cumplen cabalmente con los criterios establecidos, genera la necesidad de

establecer criterios claros de priorización, que son los siguientes:

A. Adultos mayores con alguna discapacidad, la cual se deberá acreditar en elmomento del levantamiento de la información, presentando el certificadomédico que la pruebe; el adulto mayor contará con 15 días naturales a partirde la encuesta, para remitirlo por conducto de la Delegación Estatal.

B. De mayor a menor edad.

El que exista un padrón de beneficiarios disminuye la probabilidad de que de manera

generalizada se incumplan los criterios de elegibilidad y requisitos establecidos en

las ROP. De igual forma, en las entrevistas a los encargados del PAAM quedó de

manifiesto que, conocen perfectamente los objetivos del Programa.

Por otra parte, los encargados coincidieron en dos propuestas para la operación del

PAAM:

1. Que el programa atienda principalmente a los adultos mayores a partir de 70

años.

2. Que también sean atendidos los adultos mayores que vivan en localidades

mayores a 2,500 habitantes y que se encuentren en pobreza alimentaría.

También es importante conocer si existen procesos adecuados para la selección de

los beneficiarios, en especial si se duplican o excluyen. En las entrevistas, los

subdelegados estatales indicaron que el Padrón de beneficiarios es una herramienta

eficaz para evitar duplicidades en el otorgamiento de beneficios. Para el ejercicio



IV Entrega 100

2006, esto se logró gracias a que en las oficinas centrales de la SEDESOL se

efectúa un cruce de información entre la ENAM y el Padrón de beneficiarios de los

distintos programas de apoyo federales dirigidos a los adultos mayores.

Sin embargo, los encargados del PAAM y de los subdelegados indicaron que existe

un factor de riesgo producto del centralismo en la operación del Programa. Estos

funcionarios manifestaron que en caso de que se encuentre alguna duplicidad o

complementariedad de apoyos, la acción que ellos realizan es únicamente mandar

un informe a las oficinas centrales de la SEDESOL, para que hagan una revisión

más profunda sobre la posible duplicidad y por ende las oficinas centrales es donde

se determina si al beneficiario se le sigue apoyando.

Un último comentario acerca de la recepción de documentos de los posibles

beneficiarios se ha observado que se tiende a aceptar a adultos mayores que no

cumplen cabalmente con los requisitos. Sin embargo, esto no representa un riesgo

para la adecuada asignación, debido a loa instrumentos con los que cuentan los

gestores a nivel central, para realizar una adecuada asignación.

3.2 Seguimiento Operativo

El objetivo del otorgamiento de una transferencia en efectivo es aumentar el ingresode los beneficiarios para que éste se destine a la compra de alimentos. De acuerdo

con las ROP, cada adulto mayor beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de

$2,100 anuales a entregarse en el curso de un año, en un mínimo de tres

exhibiciones. La entrega de este apoyo es personal y a través de una institución

liquidadora independiente.

Por su parte, la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional consiste

en la participación en talleres y/o la entrega de folletos o publicaciones que fomenten

una alimentación sana en la población beneficiaria. De acuerdo con las ROP, para

este tipo de apoyo, el PAAM destinará hasta un 5 por ciento del monto del Programa

al apoyo alimentario. De esta manera, el presupuesto destinado a este apoyo es una

función del presupuesto destinado a la transferencia en efectivo a los beneficiarios.



IV Entrega 101

En particular, considerando que el monto de la transferencia en efectivo a cada

beneficiario es por $2,100, el monto por beneficiario del apoyo de capacitación

nutricional (MB) es equivalente a:

Nben

PAA MB

05.0=

donde PAA es el presupuesto del Programa asignado a la transferencia en efectivo y

Nben el número de beneficiarios de la transferencia en efectivo, que a su vez se

define como:

210095.0 PAA Nben =

Respecto a los ámbitos de competencia, las ROP determinan claramente quiénes

actúan como las instancias ejecutoras del PAAM. En ellas se establece que la

SEDESOL, a través de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios, es la

instancia ejecutora de este Programa. Sin embargo, las organizaciones campesinas

y de la sociedad civil sin fines de lucro pueden participar como instancias ejecutoras

en la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional, ya sea

distribuyendo las publicaciones y folletos o impartiendo los talleres que la SEDESOL

elabore para ese fin. Esto último de acuerdo a lo establecido en el artículo 57 del

Presupuesto de Egresos de la Federación vigente en el año en curso y previa

validación de los proyectos por parte de la SEDESOL.

En la ejecución de la transferencia de recursos en efectivo, el Padrón de

beneficiarios constituye el principal insumo. Con base en el Padrón, se elaboran losanexos técnicos de concertación (formatos PDSH-01), que constituyen el documento

principal del procedimiento de seguimiento operativo. De hecho, éste tiene como

objetivo tramitar el pago de apoyos a los adultos mayores del Padrón de

beneficiarios del PAAM y constituye un procedimiento sistematizado.



IV Entrega 102

Conforme al Procedimiento de Seguimiento Operativo del PAAM, con base en la

información del Padrón se requisitan los formatos PDSH-01, que constituyen los

documentos con los que se dará seguimiento presupuestal a los recursos, por lo que

deberán ser validados y autorizados para poder registrarse en el Sistema Integral de

Información de los Programas Sociales del Ramo 20 (SIIPSO). Una vez cargados

todos los formatos PDSH-01 en el SIIPSO, la Dirección del PAAM envía por vía

“económica” el Padrón de beneficiarios por estado a cada Delegación estatal de

SEDESOL para su difusión en espacios públicos.

Una vez determinado el presupuesto del Programa y el número de beneficiarios que

recibirán su transferencia en efectivo, la Dirección General de Atención a Grupos

Prioritarios determinará un calendario de entrega de pagos, tomando en cuenta queésta debe realizarse en un mínimo de tres exhibiciones. Con base en el calendario,

la SEDESOL efectuará la transferencia de recursos a la instancia liquidadora

autorizada, misma que deberá entregarlos de manera oportuna y transparente a los

beneficiarios que acudan a recogerla en el plazo de 45 días naturales para el cobro

del apoyo. Personal de la Dirección del Programa le dará seguimiento en campo y

gabinete a la entrega de los apoyos para registrar los avances y dificultades. Con la

información proveniente del seguimiento en campo y gabinete se puede proceder a

la cancelación de apoyos programados no pagados, a dar de baja en el Padrón a los

cancelados y proporcionar nuevos candidatos al mismo.

En el siguiente diagrama de flujo se presenta de manera un poco más detallada la

secuencia que está definida para el proceso de la entrega de apoyos.



IV Entrega 103

Tabla 3.4: Entrega de apoyosPaso no. Actividad Responsable

1Recibir el Padrón de beneficiarios de la Subdirección de Padrón;con él, elaborar los formatos PDSH-01 (Anexo técnico deconcertación).

Homólogo de Subdir. deSeguimiento Operativo.

2 Solicitar la aprobación de los PDSH-01 al Director del Programa.Homólogo de Subdir. deSeguimiento Operativo.

3 Verificar si los formatos PDSH-01 se han requisitazo en congruenciacon la información del Padrón de beneficiarios.

Homólogo a Director delPrograma.

4

Determinar si los formatos PDSH-01 obtendrán su Vo. Bo.:

En caso que no, regresar al paso no. 1.

En caso que sí, informar al Director General Adjunto acercade los PDSH-01 elaborados y turnarlos al homólogo deSubdirector de Seguimiento Operativo.


5

Turnar los formatos PDSH-01 a la Dir. Gral. de Seguimiento para suregistro y asignación de DSOR (Folio de Seguimiento de PropuestaPresupuestal) a fin de su posterior retorno a la Dir. Gral. de Atencióna Grupos Prioritarios para su validación y autorización.


6

Recibir de la Dirección de Validación y Autorización el oficio de

autorización correspondiente al dictamen de CumplimientoNormativo de las PDSH-01.

Homólogo de Subdir. de

Seguimiento Operativo.

7

Determinar si todas las PDSH-01 fueron autorizadas. En caso que:

No, las PDSH-01 no autorizadas regresan al paso no. 1.

Sí, ir al paso no. 8.


8Cargar los datos de los formatos PDSH-01 en el SIIPSO (SistemaIntegral de Información de los Programas Sociales del Ramo 20).

Homólogo de Jefe deDepto. de Integración dePropuestasPresupuestales.

9Enviar por correo electrónico el Padrón de beneficiarios por estadoa cada Delegación para su difusión en espacios públicos.


10Efectuar el seguimiento en campo y gabinete de tal forma quepermita registrar los avances y dificultades en la dispersión de losrecursos.

Homólogos de Directordel Programa,

Subdirector de Padrón ySubdirector deSeguimiento Operativo, ySubdirector de AtenciónSocial.

11Elaborar el PDSH-01 de cancelación de apoyos programados nopagados, de acuerdo a conciliaciones con la empresa liquidadora.

Homólogo de Subdirectorde SeguimientoOperativo.

12

Llevar seguimiento de los pagos a beneficiarios, dar de baja a loscancelados y proporcionar nuevos candidatos de acuerdo con loshomólogos de Director General del Programa, Subdirector dePadrón y Subdirector de Seguimiento Operativo.

Homólogo de Jefe deDepto. de Vinculacióncon InstanciasLiquidadoras.

13

Recibir informes mensuales y de cierre de ejercicio de parte de la

Dirección de Validación y Autorización acerca del seguimiento delgasto, las metas físicas alcanzadas e informar al Director delPrograma y a las instancias que lo requieran.

Homólogo de Subdirector

de SeguimientoOperativo.

TIEMPO TOTAL: 150 DÍAS.Fuente: Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2004, Manual de Procedimientosde la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios Versión 2004.03.



IV Entrega 104

Inicio

3. Verificar que los PDSH-01sean congruentes con lainformación del Padrón.

5. Turnar los PSDH-01 a la Dir.Gral. de Seguimiento para suregistro y asignación de DSOR.

2. Solicitar la aprobación de losPDSH-01.

4. ¿Se les daráel Vo Bo?

1. Recibir Padrón de

beneficiarios y elaborar los

6. Recibir de la Dir. de Validacióny Autorización el oficio deautorización.

7.

NoSí

Informar al Dir.Gral. Adjunto yturnar losformatosPDSH-01 alhomólogo de

Subdir. deSe uimiento

Diagrama 3.2



IV Entrega 105

7. ¿Cumplencon las Reglasde Operación? No

Sí

8. Cargar datos al SIIPSO.

9. Recibir bases de datos.

11. Elaborar PDSH-01 de cancelación.

12. Llevar seguimiento de pago abeneficiarios.

1.

10. Llevar seguimiento de campo ygabinete.

13. Recibir informes mensuales y decierre de ejercicio.

Fin



IV Entrega 106

Como se puede observar en el Diagrama 3.2, el proceso de entrega de apoyos

incluye la sistematización de información para dar seguimiento oportuno a la entrega

de los apoyos. De acuerdo con el Procedimiento de Seguimiento Operativo del

PAAM, los documentos y bases de datos que permiten lo anterior son:

1. Padrón de beneficiarios. En esta base de datos está la información relevante

sobre los adultos mayores que cumplieron con los criterios de elegibilidad y

requisitos señalados en las RO vigentes.

2. Anexo Técnico de Autorización (formato PDSH-01).

3. Sistema Integral de Información de los Programas Sociales del Ramo 20

(SIIPSO).

4. Formato de Verificación de Pagos.

5. Informes mensuales y de cierre de ejercicio.

De la encuesta que se aplicó a los beneficiarios del PAAM se obtuvieron resultados

que, en general, son favorables al desempeño del Programa en el proceso de la

entrega de apoyos, pero que también muestran que no ha cumplido con ciertos

lineamientos de su normatividad. Por ejemplo, del total de encuestados, cerca del 95

por ciento afirmó haber recibido los apoyos del PAAM. De los que no recibieron

ningún apoyo, cerca del 21 por ciento no lo obtuvo por alguna razón vinculada con la

imposibilidad del adulto mayor a presentarse personalmente (o a través de un

tercero) a recogerlo. Entre estas razones se encuentran: (i) enfermedad (9.38 por

ciento), (ii) falta de alguien que acompañe al beneficiario o acuda por él a recoger el

apoyo (7.29 por ciento) y (iii) incapacidad para salir solo de su casa (4.17 por ciento).

De las tres, sólo para la situación del inciso (i) las ROP vigentes consideran una

salida a esta situación.

Asimismo, de entre los beneficiarios que sí han recibido los apoyos poco más del 95

por ciento los han ido a recoger personalmente y el 80.3 por ciento está consciente

de que deben acudir con su identificación oficial en el lugar, fecha y plazo



IV Entrega 107

establecido. Estos resultados confirman el cumplimiento del Programa con lo

establecido en las ROP vigentes.

Respecto a la frecuencia con que reciben el apoyo para alimentación, entre quienes

sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en una sola ocasión (Tabla 3.5).

A este respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que “El apoyo

alimentario que otorga el Programa consiste en una transferencia en efectivo, a

entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones”. De acuerdo con

lo anterior, en la frecuencia de entrega de los apoyos el Programa no ha cumplido

cabalmente con lo establecido en su normatividad.

Tabla 3.5. Veces en las que el PAAM entregó apoyos, 2005. Una vez 44.10 por cientoDos veces 26.53 por cientoTres veces 23.50 por cientoMás de tres veces 4.57 por cientoNo sabe o no respondió 0.99 por ciento

Entre quienes recibieron en dos ocasiones o más los apoyos del PAAM (992

beneficiarios), el tiempo que pasó entre una entrega y la otra fue de más de un mes

a tres meses en cerca de un 40 por ciento de los encuestados. Para un porcentaje

similar, el tiempo de espera fue de tres a seis meses. Estos datos confirman los que

aparecen en el Cuadro 1, al tener “dos veces” y “tres veces” un porcentaje similar defrecuencia entre la población beneficiaria que sí recibe los apoyos del Programa.

En cuanto a la calendarización de la entrega de los apoyos, casi la mitad de los

beneficiarios que sí recibieron los apoyos del Programa señaló que las fechas en las

que éstos llegan son adecuadas o muy adecuadas (Tabla 3.6). Además, para el

87.95 por ciento de los beneficiarios, el apoyo ha estado disponible en la fecha que

le señalaron.Tabla 3.6. Valoración de las fechas de entrega de apoyos, 2005.Muy adecuados 8.31 por cientoAdecuados 41.66 por cientoMás o menos adecuados 28.34 por cientoPoco adecuados 3.58 por cientoInadecuados 2.59 por cientoNo sabe o no respondió 15.52 por ciento



IV Entrega 108

TELECOMMM es la principal institución liquidadora de las transferencias en efectivo

que otorga el PAAM a sus beneficiarios. Ello quedó confirmado con los resultados de

la encuesta realizada, al ser esta institución la que entregó los apoyos a un 91.69

por ciento de los beneficiarios que señalaron haberlos recibido. Con respecto a loshorarios de atención, la mitad de los beneficiarios que recibieron apoyos señaló que

son eficientes y menos del 2 por ciento consideró que son ineficientes o muy

ineficientes (Tabla 3.7).

Tabla 3.7. Eficiencia de los horarios de atención de oficinas TELECOMMM,2005.

Nivel de eficiencia Porcentaje

Muy eficientes 12.49Eficientes 52.94Más o menos eficientes 18.27Ineficientes 1.16Muy eficientes 0.39No sabe o no respondió 14.75

En cuanto a la facilidad de acceso a las oficinas de TELECOMMM por parte de los

beneficiarios, poco más de la mitad de los que sí recibieron apoyos considera que es

fácil. En cambio, para alrededor del 18 por ciento resulta complicado o muy

complicado llegar a donde se entregan los apoyos (Tabla 3.8). El principal medio por

el que llegan al lugar de la entrega de apoyos es en autobús y, en segundo lugar, en

camioneta (53.77 por ciento y 31.87 por ciento, respectivamente).

Tabla 3.8 Facilidad de acceso al lugar de entrega de los apoyos, 2005

¿El acceso es…? PorcentajeMuy complicado 5.17Complicado 12.44Más o menos complicado 18.27Fácil 55.53Muy fácil 6.38No sabe o no respondió 2.20

Por último, el segundo apoyo que brinda el PAAM a sus beneficiarios es el menos

conocido. Del total de beneficiarios que afirmaron haber recibido apoyos del



IV Entrega 109

Programa, menos de la mitad (44.36 por ciento) sabía que tiene derecho a recibir

capacitación nutricional gratuita. Esta falta de conocimiento se ve complementada

con la falta de provisión de dicho apoyo por parte del Programa; o, por lo menos, eso

es lo que afirman sus beneficiarios, pues más del 60 por ciento dijo no haber recibido

material y/o información de capacitación nutrimental.

De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental (665 individuos),

el 78.8 por ciento señaló que el material/información que se le entregó trataba sobre

lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la utilidad del

material/información que se le proporcionó, más del 65 por ciento respondió que no

sabía o simplemente no respondió (ver Tabla 3.9).

Tabla 3.9 Percepción sobre la utilidad del material/información de capacitaciónnutrimental, 2005

Concepto Porcentaje de respuestasPara no comer cualquier cosa y comer mejor 5.86Para comprar alimentos adecuados 6.62Para no enfermarse y estar sano 11.73Para nada 1.35No sabe entrar 0.30No recuerda 0.45No sé leer 0.90

Guardar dinero 0.45Se enteró como y en que gastarse su dinero 0.75Para cuidar a la familia 0.45Bien 0.15Saber preparar los alimentos 1.95Les dan más atrás 0.15No alcanza el dinero 0.90Como más verduras 0.15No sabe o no respondió 67.82

Como se puede observar, el PAAM es bien percibido por sus beneficiarios y la

transferencia monetaria llega a casi la totalidad de sus beneficiarios. Sin embargo, elnúmero de exhibiciones de la entrega de apoyos no es el establecido por sus ROP

vigentes. Otro aspecto del Programa que no funciona como lo exige su normatividad,

es la capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional. De acuerdo a los

resultados de la encuesta, aproximadamente el 60 por ciento de los beneficiarios



IV Entrega 110

recibe este apoyo, aunque su objetivo parece no conseguirse. Los operadores

centrales indicaron que el apoyo es muy significativo para este segmento de la

población que se encuentra en extrema pobreza, y que la cantidad de 2,100 pesos

aunque parezca una cantidad muy baja, para los beneficiarios es una cantidad muy

considerable, ya que representa una menor carga con respecto a sus gastos en

alimentación y medicamentos.

Además nos dijeron que una de las características más importantes es que el

recurso se les brinda de manera personal, y que uno de los beneficios sociales mas

representativos es la mejora en la autoestima del adulto mayor.

De igual manera los operadores centrales nos indican que los beneficiariosdistribuyen su recurso principalmente en la compra de alimentos para su ingesta

como primer termino, en segundo termino se encuentra la compra de medicamentos

y como tercer termino se presenta la compra de vestido por tal motivo estas son

características en la que los beneficiarios distribuyen su recurso y por las cuales nos

comentan que si existe una mejora en las condiciones de vida de los adultos

mayores.

Con respecto al apoyo de capacitación para el mejoramiento de la cultura nutricional,

los entrevistados nos comentan que se trata de un curso en el cual se les brinda una

breve orientación sobre su alimentación, es importante mencionar que no es un

curso de nutrición, únicamente es una orientación para mejorar su ingesta

equilibrada en vitaminas y proteínas para mejorar su calidad de vida, asimismo nos

indican que es un apoyo no práctico para el esfuerzo y costo que conlleva su

aplicación.

Un último comentario acerca el grado de satisfacción de los beneficiarios con

respecto al monto de los apoyos que se les brinda, los operadores centrales nos

indican que, el 70 por ciento de los beneficiarios que han recibido el apoyo, les ha



IV Entrega 111

sido de mucho beneficio, ya que se sienten muy bien de animo por ser atendidos y

tomados en cuenta por alguna autoridad como es el gobierno.

3.3 Atención Social

La contraloría social puede definirse como la participación social de los beneficiarios

en actividades de control y vigilancia de los recursos públicos.

En el caso del PAAM, las ROP señalan que para garantizar la transparencia en la

asignación y aplicación de recursos se constituirán Instancias de Contraloría Social

conformadas por los beneficiarios, por las organizaciones del campo o por

representantes de la localidad, bajo la coordinación de las Delegaciones Estatalesde la SEDESOL. Es decir tanto los responsables de la ejecución del Programa como

los beneficiarios participan en acciones de contraloría social.

En esta sección de la evaluación se presentan dos apartados, la organización de los

mecanismos de contraloría social y el análisis de los índices de contraloría social y

transparencia.

3.3.1 Los mecanismos de contralor ía social

Con el objetivo de delimitar las acciones que cada uno de los actores participantes

realiza en la contraloría social, en la Tabla 3.10 se presentan los procesos relevantes

de la contraloría social. Para analizar el cumplimiento de cada uno de sus procesos

relevantes se utilizarán los datos de la encuesta realizada a los beneficiarios del

Programa, así como las entrevistas realizadas a los responsables de su operación.

Tabla 3.10. Procesos relevantes de la contraloría social Actor part ic ipante Acción

SEDESOL • Promueve y capacita para la formación de instancias decontraloría social

Delegaciones de laSedesol

• Difunden las listas de beneficiarios• Apoyan la formación y capacitación para la formación de

instancias de contraloría social



IV Entrega 112

• Apoyan la promoción de instancias de contraloría social• Apoyan la medición de resultados de impacto y su difusión

Autoridades locales • Apoyan la difusión de las listas de beneficiariosInstancia liquidadora • Difunden las listas de beneficiarios

• Liberan los recursos a sus oficinas y de ahí se entregan alos beneficiarios

Organizacionescampesinas y civiles• Apoyan la difusión de los resultados de impacto

Beneficiarios • Conocen las reglas de operación del Programa• Conforman consejos de adultos mayores o instancias de

Contraloría social• Reciben apoyo económico• Efectúan el proceso de control y vigilancia del uso de los

recursos• Difunden los resultados e impacto del Programa como parte

del proceso de contraloría social.

3.3.2 Índice de Contraloría Social y Transparencia (ICST)

Existen distintos índices para evaluar el funcionamiento de la contraloría social y la

transparencia respecto a la apertura y divulgación de la información. La Secretaría

de la Función Pública (SFP) ha propuesto una metodología para la construcción del

Índice de Percepción, Transparencia y Contraloría Social (IPTCS). En esta

evaluación se retoman algunas de las preguntas generales con las que se realiza

dicho índice, con el fin de ilustrar qué tan informados están los beneficiarios del

Programa y si saben como expresarse respecto al mismo. El índice que se presenta

tiene la característica de ser profundo, en el sentido de que no busca saber

únicamente si el beneficiario conoce los temas sino que evalúa el conocimiento de

los mismos. Por tanto, las preguntas que se realizaron a los beneficiarios fueron

encaminadas en ese sentido.

Las preguntas se clasifican en dos grupos:

1. Las que forman parte de la definición de contraloría social, con las que sebusca analizar qué tan informados están de los objetivos, requisitos, tipos

de apoyo y sus derechos y obligaciones; y,



IV Entrega 113

2. Las que forman parte de la definición de transparencia, con las que se

busca saber qué tan capaces son los beneficiarios de evaluar la

información, verificarla, juzgarla y expresarse al respecto.

A continuación se describe la metodología para la construcción del índice.

MetodologíaEn esta parte se señalan las variables que se utilizan en la construcción del índice,

así como el valor de cada una, a parir de los resultados obtenidos de la encuesta a

los beneficiarios.

Beneficiarios que conocen los objetivos (V1)= Número de entrevistados que

conocen los objetivos/ Número total de beneficiarios entrevistados

Los objetivos del Programa son contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida

de los adultos mayores en condiciones de pobreza alimentaría y fomentar la

formación del tejido social. Por tanto, para calcular V1 se realizó la pregunta ¿Por

qué cree usted que el Programa de Atención a Adultos Mayores opera en su colonia

o localidad? Se consideró que un entrevistado conoce los objetivos del Programa si

respondió que el éste existe para atender a los adultos en condiciones de pobreza o

porque existen personas en condiciones de pobreza.

Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento respondió que el

Programa existía debido a la presencia de familias pobres. Por tanto V1=0.8564

Beneficiarios que conocen los requisitos (V2)= Número de entrevistados queconocen los requisitos/ Número total de beneficiarios entrevistados

En ocasiones resulta complicado que los beneficiarios recuerden todos los requisitos

en el momento de la entrevista; no obstante, si un individuo sabe qué es lo que le

solicitaron al momento de incorporarse al Programa, se puede considerar que ese



IV Entrega 114

individuo conoce todos o alguno de los requisitos del PAAM. Así para calcular V2 se

formuló la pregunta siguiente a los beneficiarios: ¿Qué documentos le pidieron para

pertenecer al Programa?

Hubo entrevistados que señalaron más de un documento, aunque se consideró que

un entrevistado conoce los requisitos si mencionó al menos un documento. En este

caso credencial de elector fue la respuesta principal con el 95.87 por ciento de los

casos. Por tanto V2=0.9587.

Beneficiarios que conocen los tipos de apoyos (V3)= Número de entrevistados

que conocen el tipo de apoyos/proyectos ofrece el Programa/ Número total debeneficiarios entrevistados

Los tipos de apoyos que ofrece el PAAM son 2:

• Apoyo alimentario: una transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del

año, en un mínimo de tres exhibiciones.

• Apoyo para Capacitación Nutricional: los adultos mayores recibirán

capacitación para el mejoramiento de su cultura nutricional, a través detalleres, folletos o publicaciones elaboradas por la SEDESOL y con ayuda del

INAPAM.

Respecto al primer tipo de apoyo, dado que los beneficiarios saben que están

recibiendo una transferencia en efectivo, se puede inferir que la mayoría lo conoce;

por tanto se optó por cuestionar a los beneficiarios respecto al segundo tipo de

apoyo. La pregunta que se realizó fue: ¿Sabía usted que tiene derecho a recibir

capacitación nutricional de manera gratuita? A lo que el 44.36 por ciento de los

beneficiarios respondieron afirmativamente. Así V3=0.4436.



IV Entrega 115

Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones (V4)= Número de

entrevistados que conocen sus derechos y obligaciones/ Número total de

beneficiarios entrevistados.

Para analizar la información se definió que una persona sabe sus derechos y

obligaciones si menciona al menos un derecho y una obligación correctamente. A los

beneficiarios se les interrogó si conocían cada uno de sus derechos y cada una de

sus obligaciones. Con las respuestas obtenidas se calculó la proporción de personas

que conocían al menos un derecho y una obligación. El 62.6 por ciento de los

beneficiarios entrevistados dijo que tiene el derecho de participar, sin costo alguno,

en el proceso de selección e incorporación al Programa; y la obligación de acudir

personalmente y con su identificación oficial a recoger los apoyos del Programa, enel lugar, fecha y plazos establecidos por la instancia ejecutora. Por tanto V4=0.626.

Beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al Programa (V5)= Número

de entrevistados que saben dónde expresarse respecto al Programa/ Número total

de beneficiarios entrevistados.

Para analizar la información se definió que una persona sabe dónde expresarse

respecto al Programa si menciona al menos una opción entre la SFP o algún órgano

de control interno de la SEDESOL. A los beneficiarios se les preguntó si sabían a

quien recurrir para presentar quejas. Únicamente el 6.93 por ciento contestó

afirmativamente, sin embargo el 5.9 por ciento de los entrevistados mencionó alguna

opción de donde presentar su queja, las cuales se presentan en la Tabla siguiente.

Así V5=0.059

Tabla 3.11. Opciones señaladas por los beneficiarios para presentar quejas*Opción Frecuencia por ciento

A un comité 6 4.76

Al agente municipal 23 18.25

Con las autoridades correspondientes 19 15.08

A los teléfonos del recibo 4 3.17

SEDESOL 22 17.46



IV Entrega 116

Al juez del pueblo 1 0.79

A la oficina del SAR 2 1.59

Al presidente 9 7.14

No recuerdo 1 0.79

Según el asunto que sea 6 4.76

Al comisario 6 4.76El delegado 7 5.56

A los derechos humanos 1 0.79

A telégrafos 1 0.79

No sabe o no contestó 18 14.29Fuente: Encuesta*Incluye únicamente a los entrevistados que dijeron saber a quien acudir para presentar

quejas.

Beneficiarios que conocen los mecanismos para expresarse respecto al

Programa (V6)= Número de entrevistados que conocen los medios para expresarse

respecto al Programa/ Número total de beneficiarios entrevistados.

Los beneficiarios pueden presentar quejas, denuncias o sugerencias por escrito, por

teléfono o por Internet. Como las quejas son uno de los motivos para expresarse del

Programa, esta pregunta no se formuló directamente a los beneficiarios: la

proporción de beneficiarios que saben cómo expresarse respecto al Programa

podría haber resultado sesgada a la baja. Así, se decidió tomar como el valor de V6el mismo que para V5, es decir, 0.059.

3.3.3 Cálculo del (ICST)

Con base en los resultados presentados anteriormente se puede obtener el ICST, el

cual se presenta en dos modalidades.

El1

ICST que se calcula sumado los valores de V1, V2, V3, V4, V5 y V6; el resultado

de la suma se divide entre 6 y el resultado de la división se multiplica por 100. Esto

es:



IV Entrega 117

04.501006

059.0059.063.044.096.086.0100

6

6

1

1 =×

+++++=×=

∑=i

Vi

ICST

Este índice indica que sólo el 50 por ciento de los beneficiarios está bien informadorespecto de los objetivos, requisitos, tipos de apoyo, sus derechos y obligaciones, y

conoce los mecanismos para expresarse respecto al Programa.

En2

ICST se ponderan de forma distinta las preguntas de contraloría social y las de

transparencia. Este índice se calcula en tres partes. En la primera se suman los

valores de V1, V2, V3 y V4. El resultado se divide entre cuatro. La segunda parte

consiste en sumar V5 y V6. El resultado de esta suma se divide entre 2. En latercera parte, se suman los resultados de las dos partes, se divide entre 2 y se

multiplica por 100. Es decir:

00.391002

2

059.0059.0

4

63.044.096.086.0

100100

24

6

5

4

1

2 =×

++

+++

=×

+

=

∑∑== ii

ViVi

ICST

Por su parte, el 2 ICST señala que únicamente el 39 por ciento de los beneficiariosestá bien informado y conoce los medios para expresarse del PAAM. La diferencia

con respecto al índice anterior se debe a que los resultados en términos de

transparencia son inferiores a los de contraloría social.

Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría social y la

transparencia del Programa. Se está muy lejos de un índice ideal que sería de 100.

3.4 Análisis de costos

El análisis de costos, en la gestión pública, toma otro sentido a diferencia del

enfoque tradicional de la empresa, es decir, no necesariamente lo menos costoso



IV Entrega 118

Recurso para Apoyos 243,585,300 262,634,400 87.5

Gastos de Operación 26,414,700 26,077,129 8.7

Encuesta 2006 30,000,000 11,288,472 3.8

Presupuesto 300,000,000 300,000,000 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la SEDESOL

*Datos al 30 de Noviembre del 2006


(Ejercicio 2006)

DESCRIPCIONPROGRAMADO

(Pesos)

EJERCIDO(Pesos) PORCENTAJE

nos lleva a nuestro objetivo. Por lo tanto, para el PAAM en su análisis de costos, se

debe de considerar toda la estructura de la Administración Pública Federal, lo que da

por resultado que el rango de eficiencia en sus costos es muy pequeño.

Para identificar la eficiencia en sus costos del PAAM se realizo un análisis sobre los

costos de operación del programa, en el que se especifica el porcentaje del

presupuesto ejercido destinado a la operación del programa, y el costo de hacer

llegar el apoyo a manos de los beneficiarios.

A continuación en la tabla 3.12, se puede observar que el presupuesto para la

operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2006, se ha ejercido en

su totalidad, así mismo se muestra que el 87.5 por ciento del presupuesto fuedestinado a Recursos para Apoyos, el 8.7 por ciento se destino en gastos de

operación y tan solo el 3.7 por ciento de los recursos se destino para la elaboración

de la ENAM 2006.

Tabla 3.12 Programa Operativo Anual 2006

Dado lo anterior podemos concluir que el programa ejerció el presupuesto de la

forma más eficiente, ya que el porcentaje más alto de lo ejercido fue dirigido a los

beneficiarios del programa y esto conlleva a una cobertura mayor a la planeada

inicialmente. Es por esto que el programa opera de forma eficaz con respecto a sus



IV Entrega 119

costos ya que estos se redujeron sustancialmente y beneficiaron a la población

objetivo del programa.

Con respecto al costo de hacer llegar el apoyo a manos de los beneficiarios, se

plantea el siguiente ejercicio:

Multiplicador del Gasto

Para el presente ejercicio el gasto se entiende como la cantidad de dinero que se

erogo para la operación del programa, este incluye gastos administrativos y el costo

de la ENAM 2006.

A partir de lo anterior se obtuvo un multiplicador de 294.00 pesos, es decir, el costo

de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de 2100.00 pesos es de

294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el Programa de Atención a los Adultos

Mayores.

El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de que los

gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de partidas presupuestarias.

El resultado es de 444 pesos por beneficiario, es decir el programa incremento su

eficiencia en costos en 34 puntos porcentuales.

3.5 Cumplimiento de Metas

3.5.1 Metas Físicas y Financieras

El presente apartado responde a lo establecido en términos de referencia con

respecto al cumplimiento de metas físicas y financieras, el cual consiste en

contrastar los techos presupuestales y planes de implementación con el



IV Entrega 120

cumplimiento de metas físicas y financieras de ejercicios presupuestales sobre el

Plan Operativo Anual. (POA)

El Plan Operativo Anual tiene como objetivo, establecer lineamientos generales de

gestión, en cuanto a los recursos monetarios y beneficiarios, este documento esta

conformado por lo siguiente:

• Situación y perspectiva del programa

• Objetivos

• Metas

• Estrategias

• Políticas

• Proyectos

• Presupuesto

Uno de los objetivos particulares del POA es alcanzar un alto porcentaje de

efectividad en cuanto a metas físicas y financieras, es decir a una eficiente

asignación de apoyos hacia los beneficiarios, para el caso del PAAM, esto se ha

logrado a partir de un mejoramiento en sus procesos de gestión desde el 2005.

Dentro de estos procesos destaca su sistema de focalización, generación de

información oportuna y una adecuada coordinación inter e intra institucional. Todo lo

anterior, se ve reflejado en las siguientes acciones:

• Levantamiento de Encuesta de Adultos Mayores

• Actualización de Padrón de Beneficiarios

• Coordinación con la instancia liquidadora

• Gastos de Operación

• Difusión de las acciones impulsadas por el Programa

• Atención a la Demanda Social por medio de la Mesa de

Ayuda



IV Entrega 121

Beneficiarios con apoyoalimentarios

115,993

Apoyos para capacitación

nutricional 115,993Probables Adultos Mayoresencuestados

100,000

Talleres para CapacitaciónNutricional

3,800

Trípticos emitidos 400,000

Recetario 120,000

Manual de Capacitador 1,000

Rotafolio 1,000

Estados programados 31

Recursos a ejercer $ 300,000,000.00(Trescientos millones de pesos )

Fuente: POA del PAAM 2006

Plan Opertaivo Anual, PAAM 2006

• Elaboración del marco lógico y programático del

Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales

Los anteriores elementos, conforman el POA, el cual tenía programado alcanzar las

siguientes metas: (Ver tabla 3.13)

Tabla 3.13

Con relación a las metas del POA, nos indican que para el ejercicio presupuestal

2006 se tenia programado ejercer recursos por un monto total de $ 300,000,000.00

(Trescientos millones de pesos 00/100 M.N.), para otorgar un total de 347,979

apoyos directos, beneficiando a 115,923 adultos mayores, ubicados en 31 Estados

de la Republica Mexicana. Asimismo con base en la información brindada por la

Subdirección de Atención Social del PAAM, nos indican que para el día 30 de

Noviembre del año en curso, se han otorgado 375,192 apoyos directos y con los

cuales, se han beneficiado a 126,983 adultos mayores, esto nos indica que se ha



IV Entrega 122

Recurso para Apoyos 243,585,300 262,634,400 87.5Gastos de Operación 26,414,700 26,077,129 8.7Encuesta 2006 30,000,000 11,288,472 3.8

Presupuesto 300,000,000 300,000,000 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en los datos proporcionados por la SEDESOL*Datos al 30 de Noviembre del 2006

Plan Operativo Anual, PAAM 2006

(Ejercicio 2006)

DESCRIPCIONPROGRAMADO

(Pesos)

EJERCIDO(Pesos)

PORCENTAJE

presentado una ampliación en el segmento de la población atendida con respecto a

lo programado.

Con respecto a la Capacitación Nutricional, se programó beneficiar a cerca de 115

mil adultos mayores, de las 31 entidades federativas en las que opera el programa,

con apoyo de instructores encargados de fomentar talleres de capacitación y/o

platicas sobre aspectos nutricionales, de la misma forma lo programado fue menor a

lo ejercido, ya que el número de adultos mayores beneficiados aumentó debido al

incremento en los apoyos directos.

Acerca de las metas financieras, el presupuesto se ha ejercido al 100% (Ver Tabla

3.14), por lo tanto se puede decir que el programa a cumplido conforme a loespecificado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, asimismo es

significativo comentar que, con respecto a lo programado en el POA, el presupuesto

ejercido tuvo una operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de

300 millones de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la

necesidad de recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los gastos de

operación.

Tabla 3.14

3.6 Metas de Resultados



IV Entrega 123

Con respecto a las metas de resultados, a continuación se muestra la tabla 3.15, en

la cual se puede observar de forma muy clara los resultados obtenidos en la

operación del programa, principalmente por la reducción en los gastos de operación.

Tabla 3.15

Beneficiarios 115,993 126,983 10,990

Localidades 10,936 11,858 922

Apoyos (Exhibiciones) 347,979 375,192 27,213

Presupuesto $ 300,000,000.00 $ 300,000,000.00 $ -

Recurso para Apoyos $ 243,585,300.00 $ 262,634,400.00 $ 19,049,100.00

Encuesta 2006 $ 30,000,000.00 $ 11,288,471.50 -$ 18,711,528.50

Gastos de Operación $ 26,414,700.00 $ 26,077,128.50 -$ 337,571.50

*Datos al 30 de Noviembre del 2006


(Ejercicio 2006)

DESCRIPCION PROGRAMADO EJERCIDO REMANENTE

Con respecto a la tabla anterior, se puede observar que el número de beneficiarios

se incremento ya que presentó una ampliación de 10,979 adultos mayores conrespecto a lo programado, asimismo el número de localidades también sufrió un

cambio positivo ya que pasa de 10,936 a 11,857 localidades atendidas por el

programa, presentando un incremento en la cobertura del mismo con 921

localidades más por atender, de la misma manera se incrementaron 27,213 el

número de apoyos directos.

Estos cambios obedecen a la reducción en los costos sobre la elaboración de laENAM 2006 y la reducción en gastos de operación del programa, ya que se tenía

programado un gasto de 30 millones y 26.414 millones respectivamente, bajo esta

perspectiva el remanente de estos dos rubros, mas de 19 millones, fue destinado

directamente al monto de recursos para los apoyos brindados a los adultos mayores,

por lo tanto se origino incremento en el número de beneficiarios y la cobertura del

10,921

10 979126 972

11,857



IV Entrega 124

programa. Con todo esto podemos señalar que las metas financieras establecidas

en el POA, fueron superadas ya que con el mismo monto de presupuesto se pudo

beneficiar a más adultos mayores.

Por último podemos concluir que el programa con respecto a lo establecido en su

POA, supero sus metas y se puede decir que el programa funciona de manera

eficiente ya que al reducir el costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de

operación, permitió beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que se tenían

programados inicialmente.

Preguntas a realizar en Términos de Referencia.

i. ¿El Programa cuenta con un Plan Operativo Anual (POA) u otro documentosimilar donde se establezcan metas de resultados o desempeño (nacionales y

estatales)?

Respuesta: Sí cuenta con el POA.

ii. ¿Las metas financieras, físicas y de resultados son realistas y congruentes

entre sí (i.e. ¿es posible alcanzar los resultados esperados dado el nivel de

recursos asignados y los planes de operación?)?

Respuesta: Las metas físicas y financieras si son congruentes entre si,

además las metas de resultados fueron superadas por la eficiencia que

mostró el programa.

3.7 Conclusiones de Operación

•

De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM cuentacon tres procesos: 1) elaboración de padrón, 2) seguimiento operativo y 3)

Atención social.

• El Primer proceso: elaboración de padrón, se refiere a los procedimientos que

deben seguir sus potenciales beneficiarios para ser inscritos en el Programa.



IV Entrega 125

De acuerdo a los documentos disponibles, este proceso es el que menos

información ha generado, en lo referente a los procedimientos a seguir para

ser apoyado por el programa. La selección de beneficiarios, se refiere a las

acciones que deben efectuar los encargados del PAAM para determinar que

individuos cumplen con las características para recibir los beneficios del

programa; esta selección consta de dos niveles que son las localidades que

serán atendidas y los beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir

en las localidades previamente escogidas. Segundo proceso: la entrega del

apoyo, consiste en el otorgamiento de una transferencia en efectivo para

aumentar el ingreso de los beneficiarios con el propósito de que se destine a

la compra de alimentos; de acuerdo con las ROP, cada adulto mayor

beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de $2,100 anuales a entregarse enel curso de un año, en un mínimo de tres exhibiciones El tercer proceso:

contraloría social, puede definirse como la participación social de los

beneficiarios en actividades de control y vigilancia de los recursos públicos;

• En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y

Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de la

existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los mismos, se

encontraron los siguientes resultados:

– Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento respondió

que el Programa existía debido a la presencia de familias pobres.

– Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por ciento.

– Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36 por

ciento.

– Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el 62.6 por

ciento.

– Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al Programa

fueron el 5.9 por ciento.



IV Entrega 126

– Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para


– Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por ciento. Lo

que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está bien informado

respecto de los objetivos, requisitos, tipos de apoyo, sus derechos y

obligaciones, y conoce los mecanismos para expresarse respecto al

Programa. El cálculo del ICST2 señala que únicamente el 39 por ciento

de los beneficiarios está bien informado y conoce los medios para

expresarse del PAAM. La diferencia con respecto al índice anterior se

debe a que los resultados en términos de transparencia son inferiores a

los de contraloría social.

• Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría

social y la transparencia del programa, por que se está muy lejos de un índice

ideal que sería de 100.

• De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental, el 78.8

por ciento señaló que el material/información que se le entregó trataba sobre

lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la utilidad del

material/información que se le proporcionó, más del 65 por ciento respondió

que no sabía o simplemente no respondió.

• Respecto a la frecuencia con la que reciben el apoyo para alimentación, entre

quienes sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en una sola

ocasión. Pero el resto lo ha recibido en dos o más exhibiciones. A este

respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que El apoyo

alimentario que otorga el programa consiste en una transferencia en efectivo,

a entregarse en el curso del año, en un mínimo de tres exhibiciones. De

acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de entrega de los apoyos el

programa no ha cumplido cabalmente con lo establecido en su normatividad.



IV Entrega 127

• El costo de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de 2100.00

pesos es de 294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el Programa de

Atención a los Adultos Mayores.

• El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de que los

gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de partidas

presupuestarias. El resultado es de 444 pesos por beneficiario, es decir el

programa incremento su eficiencia en costos en 34 puntos porcentuales.

• El programa a cumplido conforme a lo especificado en el Presupuesto de

Egresos de la Federación, asimismo es significativo comentar que, con

respecto a lo programado en el POA, el presupuesto ejercido tuvo unaoperación más eficiente ya que con el monto presupuestado de 300 millones

de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la necesidad de

recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los gastos de operación.

• El programa con respecto a lo establecido en su POA, supero sus metas y se

puede decir que el programa funciona de manera eficiente ya que al reducir el

costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de operación, permitió

beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que se tenían programadosinicialmente.

3.8 Recomendaciones

• Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los

beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones estatales y

operadores de SEDESOL con las localidades, para que difundan los objetivosdel programa, los requisitos para ser apoyado, así como los derechos y

obligaciones de los beneficiarios.

• Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios representa un

alto costo, no sólo económico, sino que también un esfuerzo extraordinario de



IV Entrega 128

su parte, por las condiciones geográficas en las que habitan y las condiciones

físicas propias de la edad en las que se encuentran. Por lo cual, es

recomendable que el programa entregue el apoyo en una sola exhibición, o

en su caso si son dos exhibiciones, que cumpla estrictamente con las fechas

de entrega comprometidas con los beneficiarios.



IV Entrega 129

4 Focalización

4.1 Marco teórico

El debate acerca de la focalización y la universalización como alternativas de política

examina la conveniencia relativa de ambas opciones en términos de equidad,

igualdad de oportunidades y justicia.

Los argumentos en favor de la universalización como estrategia para erradicar la

pobreza no sólo tienen fundamentos éticos, sino también políticos y prácticos.

Sus defensores tienen como principal referencia la experiencia europea, donde la

pobreza ha sido combatida exitosamente en el marco de políticas centradas en la

garantía de servicios con cobertura universal22. En esencia, plantean que el Estado

debe garantizar de manera efectiva los derechos básicos, distribuyendo los recursos

disponibles entre todos los ciudadanos, sin perjuicio de que recupere, por la vía

tributaria directa, fondos provenientes de quienes tienen mayores ingresos.

Hay otra corriente que argumenta que para reducir la pobreza es necesario el diseño

de programas bien focalizados y desde hace más de una década ha tenido al Banco

Mundial como uno de sus principales guías (Informe del Banco Mundial 1990, p. 3).

Para esta posición, en un mundo con recursos escasos, focalizar surge como la

alternativa más atractiva de concentrar los recursos en los segmentos de la

población que más lo necesita. Se trata de la expresión de una sociedad que

reconoce a los menos aventajados y se preocupa por la equidad. La idea central de

la focalización es que la concentración de los recursos aumenta la eficiencia

de las transferencias destinadas a combatir la pobreza. El argumento de

eficiencia es entonces contundente para los críticos de las políticas universales.

22 John Scott (2006), “Viable la pensión universal para adultos mayores” CIDE.



IV Entrega 130

De las dos anteriores alternativas, las opciones se reducen a una para países como

México, en donde los recursos monetarios son escasos y donde se ha carecido de

una política de largo plazo sostenible para el desarrollo social. Es por eso que se

descarta la tesis de universalización, pues su principal supuesto es que existen los

recursos suficientes para ofrecer servicios sociales a toda la población.

Ahora bien, el hecho de que se opte por el sistema de focalización no quiere decir

que se reduzcan costos, pues alcanzar a los pobres con programas focalizados ha

sido una tarea muy difícil que, en muchos casos, ha acarreado costos muy

superiores a los previstos. Estos costos se discuten a continuación.

Autores como Amartya Sen y Anthony Atkinson reconocen como inherentes a la

focalización varios problemas que no pueden ser pasados por alto. En primer lugar,

la focalización genera ‘incentivos adversos’ en la medida en que promueve la

distorsión de la información acerca de las condiciones de vida de las personas

(Atkinson, 1995). En efecto, como lo argumenta Sen (1987, 1995), los pobres no

son su jetos pasivos que ‘reciben’ los beneficios de un determinado programa,

sino que son ‘activos’, porque acomodan la información en su propio

beneficio; existe el incentivo de subdeclarar los bienes que se poseen y las

condic iones en las que se vive para ser beneficiario de subsidios específicos.

Pero la distorsión de información se manifiesta además en ambas direcciones:

algunos tienen un comportamiento opuesto a la subdeclaración debido al temor de la

‘estigmatización social’, que puede llegar a ser muy relevante en comunidades

relativamente homogéneas con tradiciones culturales arraigadas, que tienen una

especial predisposición por la discriminación y el rechazo de la diferencia.

De este modo, la focalización desata incentivos que provocan no sólo la

identificación como beneficiarios a personas que, dadas sus características no lo son

(lo que llamaremos error de tipo II siguiendo a Cornia et al. 1995), sino que también,



IV Entrega 131

permite el no reconocimiento de potenciales beneficiarios (error de tipo I), de modo

que se presenta distorsión de doble vía. En efecto, es aceptada y conocida la

incapacidad para identificar a todos los beneficiarios de subsidios mediante los

mecanismos diseñados para ello.

La focalización puede generar consecuencias indeseables adicionales a los errores

de tipo I y II. Una de ellas es el estímulo a la no superación: con la focalización, los

individuos podrían considerar renunciar a cualquier esfuerzo por mejorar sus

condiciones de vida. En efecto, retomando el argumento de ‘no pasividad’ de Sen, al

calcular los beneficios de un eventual aumento marginal en su bienestar con los

costos de perder los subsidios a los que tienen derecho por su condición de ‘pobres’,

los agentes tienen incentivos para permanecer en esta condición.

Los complicaciones de la focalización son profundos y están relacionados con

problemas de información (incompleta o distorsionada), estigmatización social y

estímulo negativo al auto-esfuerzo, que se suman a otros factores, como son los

incentivos perversos, los factores políticos, y la discriminación social. Estos

problemas hacen que los beneficios esperados de la focalización (sustentados

en argumentos de eficiencia en la asignación de recursos con el objetivo de

aliviar la pobreza) se alejen del óptimo . Asimismo, estas cuestiones hacen que en

algunos casos el beneficio de los programas focalizados no supere su costo.

Ahora bien, se cree que una vez ubicada la población objetivo, ésta obtendrá un

beneficio integral, y no necesitará de otros apoyos, lo cual es erróneo, pues las

carencias son numerosas y de diferente naturaleza. Si se acepta la idea de que a

partir de la focalización se resuelven todos los problemas, se caería en un proceso

de exclusión. Es por eso que se debe buscar la complementariedad, entre

programas y acciones, y evitar creer que con una sola acción se cubren todas las

necesidades.



IV Entrega 132

En síntesis, si bien no es posible focalizar sin incurrir en ciertos costos, esto no niega

la importancia y la validez de focalizar el gasto social. Por lo tanto, la focalización

es aparentemente el mecanismo más eficiente de manejar las políticas

públicas, en cuanto que genera un impacto más observable en el corto plazo

porque concentra los recursos en un grupo en particular. Ante la falta de de

recursos para aplicar un política universal, es necesario seguir el camino de la

focalización, no así el de la exclusión a partir de focalizar, por lo que se debe de

buscar la complementariedad.

4.2 Focalización y Política Social: Estrategia CONTIGO

Mas allá de los debates teóricos e ideológicos, el problema de la desigualdad social

tiene diversas aristas, las cuales dan como resultados problemas de diferente

naturaleza. Por ello es necesario distinguir el momento en que la focalización se

vuelve piedra angular para la adecuada distribución de los recursos, así como las

áreas donde existen otros instrumentos para lograr una mejor distribución.

Para desarrollar lo anterior se tomó como referencia la Estrategia CONTIGO23, así

como la Matriz CONTIGO, que incorpora el ciclo de vida de las personas. De laEstrategia se tomaron algunas líneas de acción y se reagruparon de la siguiente

forma:

• Líneas de acción asistenciales.

• Líneas de acción sociales tradicionales: educación, salud y vivienda.

• Líneas de acción de oportunidades productivas.

Cada uno de los grupos anteriores responde a una problemática diferente dentro del

universo de la pobreza y su abatimiento, lo cual se desarrolla a continuación.

23 www.contigo.gob.mx



IV Entrega 133

En primer término, están las acciones asistenciales que se orientan a grupos de

población con carencias más importantes. Ejemplo de este tipo de acciones es

Oportunidades, el PAAM, PROCAMPO, etc. La focalización es aquí una

característica clave y parte importante del diseño de este tipo de acciones pues se

centra en resolver el problema de la identificación de los beneficiarios. Un desafío

importante es evitar los incentivos perversos, puesto que un programa que busque

aliviar la situación de pobreza puede tener el efecto lateral negativo de hacer

soportable tal condición y, consiguientemente, alentar comportamientos

inconsistentes, tal como se explicó en el subapartado anterior.

El segundo tipo de acciones son los servicios sociales tradicionales: educación,

salud y vivienda. Este grupo de acciones canaliza gran parte del gasto social, incluyegran variedad de programas tanto focalizados (Tu casa) como universales (Seguro

Popular y Hábitat), y atiende una diversidad de objetivos de equidad. Por lo general,

se trata de bienes o servicios que requieren ser producidos, de modo que la

eficiencia en su provisión es fundamental. Asimismo, es relevante la definición de las

ventajas respectivas de las modalidades públicas y privadas de producción. Nótese

que la responsabilidad del Estado es garantizar que el servicio esté disponible para

quienes lo necesitan, no siendo para ello necesario que la producción del servicio

sea realizada por agentes públicos. Otros temas relacionados son si los subsidios

serán destinados a la oferta o a la demanda; si habrá co-financiamiento de parte de

los usuarios que tengan capacidad de pago; y si la acción será implementada sobre

bases centralizadas o descentralizadas.

El tercer grupo de acciones está dirigido a potenciar las oportunidades productivas

de los grupos más pobres, y pueden incluir acciones de incremento de capital

humano (capacitación laboral, reconversión) e iniciativas que aumenten la

productividad de las microempresas y demás activos físicos de estos grupos (acceso

al crédito, asesoría de comercialización, etc). Este tipo de políticas tiene como

principal desafío su eficacia, esto es, cuánto logran avanzar hacia los fines para los

cuales fueron propuestas.



IV Entrega 134

En esta perspectiva se puede decir que existen criterios diferentes para medir la

eficiencia de un Estado en la distribución de su gasto, según la población a atender

(ver Tabla 4.1).

Tabla 4.1. Medición de la eficiencia del gasto según grupo de acciones

Categoría de acciones Objetivos Medios de evaluaciónde eficiencia en ladistribución del gasto

Asistenciales

(subsidios monetarios; cupones

alimentos, etc.)

Detener la pobreza extrema Focalización

Servicios sociales

(educación, salud, vivienda)

Superación de la pobreza

Cobertura de necesidades

básicas

Igualación de oportunidades

Producción: pública vs privada

Financiamiento:

¿Público o mixto?

¿Subsidios a la oferta o

demanda?

Centralización versus

descentralización (a nivel de

gobierno o por sector)

Inversión productiva(capacitación; fondos inversión

social; políticas de apoyo a lamicro empresa, etc.)

Superación de la pobreza

Igualación oportunidades

Eficacia

Evaluación: Beneficio/costo

De acuerdo a lo anterior podemos decir que: el objetivo de la focalización es

aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos escasos a los

grupos que presentan las mayores carencias. Para minimizar los

comportamientos de dependencia de los beneficiarios de programas focalizados, se

requiere un diseño cuidadoso del tipo de apoyos que se otorgan y de las condiciones

requeridas para obtenerlos.

Finalmente, un argumento empírico que sustenta la focalización se deriva de la

desigualdad existente en México. Esta afirmación da paso al siguiente tema.



IV Entrega 135

4.3 Instrumentos de focalización reales

Algunos otros países, como Chile y Colombia, han empleado varias aproximaciones

de pruebas de medidas para focalizar programas sociales. Para el caso mexicano,la focalización se enmarca en diversos instrumentos, el primero se identifica en el

Decreto Anual del Presupuesto de Egresos de la Federación en su articulo 56: “Los

programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se destinarán exclusivamente a

la población en condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales dados

a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de

la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso,

autoempleo y capacitación; programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social

básica y el fomento del sector social de la economía; conforme lo establece el Artículo 14 de la Ley

General de Desarrollo Social, y tomando en consideración los criterios que propongan las entidades

federativas. Los recursos de dichos programas se ejercerán conforme a las reglas de operación

emitidas y las demás disposiciones aplicables…”

Ahora bien, este abstracto del PEF es suficiente para identificar los criterios de

focalización generales de los programas sociales los cuales son: pobreza y

marginación.

En esta perspectiva, la adecuada focalización requiere de cuantificar estos criterios.

A partir de ello, el CONAPO desarrolló el Índice de Marginación (IM) estatal y

municipal, que se complementa con la medición de la pobreza realizada por el

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.

Ahora bien, las ROP del PAAM establecen que las acciones se focalizan en la

población mayor de 60 años que viva en zonas de alta y muy alta marginación y seencuentre en pobreza alimentaría. Como se puede apreciar, el PAAM guarda una

congruencia contundente con el PEF en la focalización.



IV Entrega 136

Basándonos en lo anterior, la focalización podría tener tantos grados, como niveles

de marginación y pobreza se han definido, por lo cual se expone la siguiente

tipología.

Tabla 4.2. Tipología de focalización del PAAM con base en: marginación versuspobreza

Muy

Alta

MalaMuy Buena Muy Buena

Alta Mala Muy Buena Muy Buena

Media Mala Buena Buena

Baja Mala Buena Buena p o r c

e n

o

e

b e n e f i c i a r i o s

N i v

e l d e m a r g i n a c i ó n e n

z o n a s r u r a l e s

Muy

Baja Mala Buena Buena

Patrimonio Capacidades Alimentaría

Tipo de pobreza

por ciento de Beneficiarios

La clasificación anterior se basa en los criterios de focalización del PEF y del PAAM,

en los resultados obtenidos en el apartado de diseño, así como en la observación,

por parte del equipo evaluador del comportamiento del Programa en la prueba pilotopara instrumentos de campo. A continuación se explica cada nivel de focalización:

Focalización muy buena: en este grado se agrupan los beneficiaros que cumplen

con los criterios establecidos en las ROP del PAAM. Ahora bien, también los cruces

de los cuadrantes de pobreza de capacidades y marginación alta y muy alta, se

consideran en nivel, debido a que el recurso económico entregado por el PAAM es

complementario al ingreso de los adultos mayores; es decir, no obstante que seencuentran en una menor pobreza, también necesitan la ayuda. Aquí lo importante

es que la mayor concentración de beneficiarios se encuentre en pobreza alimentaría,

y en zonas de muy alta y alta marginación.

E

r

r

o

r

T

i

p

o

II



IV Entrega 137

Focalización buena: Sucede cuando se presenta una concentración de

beneficiarios que no cumplen con el requisito geográfico de marginación, pero sin

embargo están en pobreza alimentaría y de capacidades, basándonos nuevamente

en que el subsidio recibido no significa todo el gasto de los adultos mayores.

Focalización mala: Es cuando recibieron el apoyo quienes están en pobreza de

patrimonio, sin importar su nivel de marginación.

Ap licación de Tipo logía

Tabla 4.2A. Tipología de focalización del PAAM con base en: marginaciónversus pobreza

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

0 0.5 1 1.5 2 2.5 ALTO MUY ALTO

POBREZA ALIMENTARIA

POBREZA DEPATRIMONIO

POBREZA DECAPACIDADES

ALIMENTARIA / ALTO91%

PATRIMONIO / ALTO2%

CAPACIDADES / ALTO7%

PATRIMONIO / MUY ALTO0.5%

CAPACIDADES / MUY ALTO4%

ALIMENTARIA / MUY ALTO95.5%

Los resultados de campo y la medición de niveles de pobreza permitieron realizar la

tipología de focalización antes descrita, arrojando que dentro de la muestra se

distribuyo un 89 por ciento en localidades de alto y el 11 por ciento restante muy

alto, al cruzar cada uno de los anteriores niveles de marginación con los niveles de

pobreza estimados, tenemos que para las localidades de alta marginación el 91 por

ciento se encuentra en pobreza alimentaría obteniendo una calificación de muy



IV Entrega 138

buena focalización. Un 7 por ciento de estos beneficiarios se encuentran en

pobreza de capacidades obteniendo una calificación de muy buena focalización.

El 2 por ciento restante se concentra en pobreza de patrimonio, por lo que se

considera una focalización mala y se cae en el error tipo II.

Para las localidades en muy alta marginación, el 95.5 por ciento de los beneficiarios

se encuentran en pobreza alimentaría teniendo una focalización muy buena, para el

caso de pobreza de capacidades se registra un 4 por ciento teniendo muy buena

focalización y solo un 0.5 por ciento esta en pobreza de patrimonio, teniendo una

mala focalización y un error tipo II.

A continuación se desarrolla el análisis de focalización solicitado en los Términos de

Referencia de la Evaluación Externa 2006.

4.4 La focalización del PAAM

La finalidad de evaluar la focalización del PAAM es determinar en qué medida los

recursos y las acciones se han dirigido a la población objetivo del Programa. Este

análisis se realizó por medio de una caracterización de las entidades, los municipios

y las localidades, a partir de los índices de marginación municipal elaborados por elCONAPO, determinando el porcentaje de población objetivo que habita en ellos.

El mismo ejercicio se realizó calculando la inversión ejercida tanto para el año 2006

(con datos al 30 de noviembre) como para el histórico (2003-2006) con el propósito

de verificar su evolución, y calcular la inversión per cápita de acuerdo al nivel de

marginación. Para evaluar la focalización, se propuso llevar a cabo los siguientes

pasos metodológicos:

Primero, revisar si el Programa logra la adecuada focalización de sus apoyos por

entidad federativa, municipio y localidad, de acuerdo al criterio de marginación

definido en sus ROP.



IV Entrega 139

Segundo, determinar el número de municipios y localidades atendido según su nivel

de marginación durante el periodo de estudio, así como la población objetivo

correspondiente de acuerdo con los índices de marginación de CONAPO.

Tercero, analizar los montos de inversión real (anual y acumulada) del Programa por

nivel de marginación, determinando la inversión per cápita, para verificar si a mayor

marginación ha correspondido mayor inversión. En el mismo sentido, determinar la

inversión per cápita real (anual y acumulada).

Cabe señalar que la medición de la focalización a nivel estatal y municipal

contiene ciertas restricciones, toda vez que el Índice de Marginación deCONAPO se establece a nivel de localidad y por consiguiente un nivel

geográfico de análisis mayor a la localidad es de poca utilidad. Existen

entidades federativas y municipios, que siendo considerados de marginación

media, baja o muy baja, integran localidades con marginación alta y muy alta; y

por el contrario, hay entidades de marginación alta y muy alta que contienen

algunas localidades de marginación media o baja. En este sentido, un análisis

adecuado de la focalización debe tomar como base a la localidad.

4.4.1 Focalización por entidad federativa

Según los índices de marginación de CONAPO, el país cuenta con nueve entidades

de alta marginación, y con cinco de muy alta marginación. las entidades de alta

marginación son: Campeche, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Puebla, San Luís

Potosí, Tabasco, Yucatán y Zacatecas. Las entidades de muy alta marginación son:

Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Veracruz.

Al analizar la forma en que se han concentrado los apoyos en las entidades de alta y

muy alta marginación durante el tiempo en que el PAAM ha venido operando, se

observó que en lo general el Programa está bien focalizado, además de que su



IV Entrega 140

proceso de focalización ha ido mejorando a través de los años. No obstante, llama la

atención la situación de entidades que siendo de alta marginación tienen una

población de beneficiarios muy pequeña, ya que sería de esperarse que recibieran

una mayor atención del PAAM.

En el 2003, las 14 entidades con marginación alta o muy alta concentraron el 72.9

por ciento de los beneficiarios, mientras el 27.1 por ciento restante estuvo ubicado

en las entidades de marginación media, baja y muy baja. Tan sólo las cinco

entidades de muy alta marginación concentran a poco más de la mitad de

beneficiarios (50.7 por ciento). Hay entidades que no registraron beneficiarios para

este año, como son los casos de Baja California y Baja California Sur, que son de

baja y muy baja marginación.

Para el 2004, las 14 entidades con marginación alta o muy alta pasaron a concentrar

el 76.7 por ciento del total de los beneficiarios; de igual forma, las cinco entidades de

muy alta marginación concentraron a casi la mitad del total de los beneficiarios (49.1

por ciento).

Por otra parte, se observó que en 2003 y en 2004, Campeche y Yucatán, siendo

entidades de alta marginación, sólo recibieron el 0.7 por ciento y 1.1 por ciento de

los recursos totales del Programa respectivamente. Esto muestra que el análisis de

focalización a nivel de entidad federativa no es el más adecuado, toda vez que no

logra dar una explicación detallada y precisa de la causas por las que se apoya a

entidades que a simple vista podría considerarse como estados no objetivo.

Para 2005, la distribución de recursos mejoró hacia las entidades de alta o muy alta

marginación, pues pasaron a concentrar el 82.8 por ciento del total de beneficiarios,

mientras que el 17.2 por ciento restante se ubicó en las entidades de marginación

media, baja y muy baja.



IV Entrega 141

En el 2006, el 85.6 por ciento de los beneficiarios habitaba en las 14 entidades de

alta o muy alta marginación. Para este año, las cinco localidades de alta marginación

tenían por sí solas más de la mitad del total de beneficiarios (50.7 por ciento)

Respecto a la asignación de recursos en función del grado de marginalidad de las

entidades federativas, observamos lo siguiente:

En 2003, 2004, 2005 y 2006, las 14 entidades de alta y muy alta marginación

concentraron, respectivamente, el 88.1, 81.3 82.7 y 85.6 por ciento del total de los

recursos. Para el 2006, las cinco entidades de muy alta marginación han recibido

más de la mitad de los recursos.

4.4.2 Focalización a nivel municipal

Para 2006, se tenían 1,211 municipios registrados con presencia del PAAM, de los

cuales 794 son de alta y muy alta marginación. Estos municipios concentran cerca

del 72 por ciento de la población atendida. Es decir, de acuerdo con el análisis de

focalización a nivel municipal, el Programa estaría focalizando de manera

inadecuada el 28 por ciento de sus apoyos.

Al revisar la distribución de recursos se encontró una situación similar, ya que para

2006, el 72 por ciento de éstos estuvo dirigido a municipios de alta y muy alta

marginación.

Destaca que la proporción de recursos dirigida a los municipios de alta y muy alta

marginación ha ido aumentando a partir de 2003. El porcentaje destinado a éstospasó de 64 por ciento en 2003 a 72 por ciento en 2006. De 2003 a 2006, la

proporción de recursos dirigida a los municipios de muy alta marginación creció en

1.8 puntos porcentuales, mientras que la destinada a los de alta marginación

aumentó en 6.3 puntos porcentuales (ver Tabla 4.3).



IV Entrega 142

Tabla 4.3 Focalización de los recursos en los municipios según su nivel demarginación, 2003-2006

Muy Alta 201 15% 226 15% 197 16% 218 17%Alta 521 48% 590 49% 525 55% 576 55%

Media 125 11% 143 10% 117 7% 127 7%

Baja 223 22% 253 22% 221 19% 237 19%Muy Baja 56 3% 70 4% 50 2% 51 2%N/D 3/ 2 1% 2 0% 2 1% 2 1%TOTAL 1128 100% 1284 100% 1112 100% 1211 100%Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006

1/ Índice de Marginación CONAPO

2/ Bases de datos proporcionadas por el PAAM

3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO

No. Mun. 2004

2/

% de Pob.

2004

No. Mun. 2005

2/

Clasificación de

Marginación a Nivel

Municipal 1/

No. Mun. 2003

2/

Focalización de los Recursos del PAAM entre las Municipios con diferentes Niveles de

Marginación 2003-2006 (continúa)

% de Pob.

2005

No. Mun. 2006

2/

% de Pob.

2006

% de

Pob.

2003

Miles de Pesos % Miles de Pesos % Miles de Pesos % Miles de Pesos %

Muy Alta 73,222$ 15% 76,092$ 15% 38,191$ 15.8% 42,128$ 16.8% 2,253$ 2,133$ 2,100$ 1,996$ 2,120$

Alta 232,060$ 49% 252,614$ 49% 133,046$ 55.2% 139,036$ 55.3% 2,272$ 2,142$ 2,100$ 1,999$ 2,128$

Media 50,048$ 10% 53,433$ 10% 17,705$ 7.3% 17,700$ 7.0% 2,228$ 2,142$ 2,100$ 1,990$ 2,185$

Baja 107,287$ 22.4% 113,335$ 22% 47,245$ 19.6% 48,024$ 19.1% 2,259$ 2,107$ 2,100$ 1,992$ 2,183$

Muy Baja 12,476$ 3% 18,268$ 3.56% 4,858$ 2.0% 4,534$ 1.8% 2,133$ 2,062$ 2,099$ 1,980$ 2,062$

N/D 3/ 2,818$ 1% 2,460$ 0.48% 2,376$ 1.0% 1,986$ 0.8% 2,278$ 2,108$ 2,099$ 1,982$ 2,117$

TOTAL 477,911$ 100% 513,742$ 100% 241,045$ 100.0% 251,422$ 100.0% 2,258$ 2,134$ 2,100$ 1,996$ 2,122$Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006

1/ Índice de Marginación CONAPO

2/ Elaboración Propia con el Ïndice Nacional de Precios al Consumidor www. Banxico.gob.mx

3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO

4/ La estimacion de la inversion se calculo suponiendo que cada ministración tuvo un valor de $700.00

Clasificación deMarginación a Nivel

Municipal 1/

Inversión Ejercida (Precios Constant es al 2005) 4/2006

Focalización de los Recursos del PAAM entre las Municipios con diferentes Niveles de Marginación 2003-2006

2004 2005

Inversión per cápita (pesos)

2006 2003-200620032003 2004 2005

4.4.3 Focalización a nivel de localidad

Al analizar la focalización a nivel de localidad se observó que para el 30 de

noviembre del 2006 se atendieron a 11,857 localidades, de las cuales el 16.6 por

ciento fue de muy alta marginación y el 82.6 por ciento de alta marginación y un 0.8

por ciento en localidades de nivel de marginación no disponible; es decir, el 99.2 por

ciento se distribuyó de acuerdo a las lineamientos de focalización establecidos en

ROP, tomando en cuenta únicamente el criterio de marginación.

En lo que corresponde a la distribución de recursos, en 2003 el 98.4 por ciento de

éstos se destinó hacia las localidades objetivo (de alta y muy alta marginación); para

2004, la proporción disminuyó a 95.2 por ciento, aumentando a 99.0 por ciento en

2005 y llegando casi al 99.2 por ciento en 2006 (ver Tabla 4.4).



IV Entrega 143

Tabla 4.4

Muy Alta 3156 15.6% 3920 15.3% 2318 16.0% 2759 16.6%Alta 9432 82.8% 11349 79.8% 7676 83.0% 9018 82.6%Media 50 0.9% 279 2.6% 0 0.0% 0 0.0%Baja 6 0.1% 118 1.3% 0 0.0% 0 0.0%Muy Baja 0 0.0% 7 0.1% 0 0.0% 0 0.0%N/D 3/ 82 0.6% 159 0.9% 83 1.0% 80 0.8%TOTAL 12726 100.0% 15832 100.0% 10077 100.0% 11857 100.0%Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 20061/ Índice de Marginación CONAPO2/ Bases de datos proporcionadas por el PAAM3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO

Focalización de los Recursos del PAAM entre las localidades con diferentes Niveles deMarginación 2003-2006 (continúa)

No. Loc . 20052/ % de Pob. 2005 No. Loc. 20062/ % de Pob.2006

Clasificación de

Marginación a NivelLocalidad 1/

No. Loc. 20032/

% de

Pob.2003

No. Loc. 20042/ % de Pob.2004

Miles de Pesos % Miles de Pesos % Miles de Pesos % Miles de Pesos %Muy Alta 74,387$ 16% 78,788$ 15% 38,899$ 16.0% 42,083$ 16.6% 2,254$ 2,122$ 2,100$ 1,991$

Alta 395,687$ 83% 412,885$ 80% 202,146$ 83.0% 209,338$ 82.6% 2,258$ 2,138$ 2,100$ 1,997$

Media 4,257$ 1% 13,027$ 3% -$ 0.0% -$ 0.0% 2,282$ 2,089$ -$ -$

Baja 477$ 0.1% 6,460$ 1% -$ 0.0% -$ 0.0% 2,273$ 2,101$ -$ -$

Muy Baja -$ 0% 289$ 0.06% -$ 0.0% -$ 0.0% -$ 1,877$ -$ -$

N/D 3/ 3,103$ 1% 4,752$ 0.92% 2,376$ 1.0% 1,986$ 0.8% 2,278$ 2,140$ 2,099$ 1,982$

TOTAL 477,911$ 100% 516,201$ 100% 243,421$ 100.0% 253,408$ 100.0% 2,258$ 2,134$ 2,100$ 1,996$Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 20061/ Índice de Marginación CONAPO2/ Elaboración propia con el Indice Nacional de Precios al Consumidor www.banxico.gob.mx3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO4/ La estimación de la inversión se calculo suponiendo que cada ministración tuvo un valor de $700.00

2006

Focalización de los Recursos del PAAM entre las localidades con diferentes Niveles de Marginación 2003-2006Inversión Ejercida 4/ (Precios Constantes al 2005) 2/ Inversión per cápita (pesos)

2003 2004 2005 2006

2003 2004 2005

Calsificación deMarginación a Nivel

Localidad 1/

Esta situación muestra que la focalización del Programa fue mejorando hasta lograr

que casi la totalidad de los recursos se destine a las localidades objetivo. Estamejoría se debe en gran medida a la introducción de nuevos instrumentos para la

repartición de los recursos, tales como la ENAM, y al aprendizaje de los gestores. La

forma en que funcionaba el PAAM era vía la demanda de recursos por

organizaciones campesinas para adultos mayores, con base en el Acuerdo Nacional

para el Campo, sin tomar en cuenta los criterios socioeconómicos de la población

objetivo para la distribución de los apoyos.



IV Entrega 144

$500,000,000.00

$540,000,000.00

$300,000,000.00

$439,000,000.00

$496,000,000.00

$243,585,300.00

$287,700,000.00

$287,900,000.00

$-

$100,000,000.00

$200,000,000.00

$300,000,000.00

$400,000,000.00

$500,000,000.00

$600,000,000.00

2003 2004 2005 2006

Programado Efectivo

4.5 Situación financiera y programático-presupuestaria

Para pasar al siguiente análisis hay que considerar las siguientes situaciones

técnicas:• Todos los datos son a precios corrientes y no constantes como en las

anteriores tablas.

• Para 2006 se considera un cierre al 30 noviembre.

Los montos presupuestarios que aquí se muestran y aquellos de la Cuenta Pública

presentan diferencias (ver Grafica 4.1).

Grafica 4.1. Gasto programado versus gasto efectivo

• 2003: se comprometieron 500 millones de pesos, con los que se programó

beneficiar a 226,768 adultos mayores, lo que representaría 672,502 apoyos.De éstos, se ejercieron 439.0 millones de pesos que alcanzaron a 211,703

beneficiarios con 627,140 apoyos. En gastos de operación se ejercieron 8.7

millones de pesos.



IV Entrega 145

• 2004: el ejercicio presupuestal programado fue de 540.0 millones de pesos,

de los que se ejercieron 496.4 millones en apoyo a 241,889 adultos mayores,

con 709,149 apoyos. En gastos de operación se ejercieron 10.1 millones de

pesos.

• 2005: se autorizaron 287.7 millones de pesos, de los que se ejercieron

243.58 millones de pesos para el pago de 347,954 exhibiciones que

beneficiaron a 115,923 adultos mayores. Los recursos ejercidos en 2005

incluyen la realización de la Encuesta y actividades de difusión y capacitación.

• 2006: se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,97224

personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a lo

programado. Este incremento se debió a una reasignación de recursos, entre

la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos (ver apartado de análisis

de costos).

24 Corte al 30 de noviembre de 2006



IV Entrega 146

4.6 Complementariedad y duplicidad

El objetivo de este apartado es analizar en qué medida las acciones del PAAM se

complementan con las acciones de los programas Oportunidades, Apoyo Alimentario(Diconsa) y de Abasto de Leche (Liconsa) e identificar las acciones que se duplican

entre el PAAM y estos Programas. Este ejercicio nos permitirá valorar si la política

de desarrollo social se implementa de manera integrada y coordinada para atender a

los adultos mayores de las zonas rurales de alta y muy alta marginación.

En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entiende a todas

aquellas acciones que mejoran la ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los

medios de apoyo pueden ser en especie (despensas) o a través de esquemas de

ahorro en la compra de bienes de consumo (bienes o servicios con algún subsidio).

La duplicidad considera a aquellas acciones que de alguna manera mejoran la

ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero cuya forma de hacerlo

es por medio de una transferencia económica.

4.6.1 Elementos de identi ficación de complementariedad y duplic idad

De acuerdo con los términos de referencia, se analizó la complementariedad y

duplicidad en los siguientes Programas:

Oportunidades

Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)

Programa de Abasto de Leche (Liconsa)

Siguiendo las definiciones expuestas y clasificando los programas de acuerdo a sus

objetivos, acciones y restricciones (estas últimas se refieren a los elementos que

evitan la duplicidad entre las poblaciones objetivo de cada Programa) a continuación

se presenta la matriz que se construyó con los elementos anteriores.



IV Entrega 148

Una característica que distingue al Programa Oportunidades es que en sus

ROP se establece el uso de un mecanismo informático (actualización de su

Padrón de beneficiarios y la vinculación con los otros programas de la

SEDESOL) para evitar la duplicidad y complementariedad de apoyos.

De acuerdo a la definición que se ha planteado de complementariedad, los

programas Oportunidades, PAL (Diconsa) y Liconsa son complementarios

al PAAM, no obstante que presentan restricciones; en algunas situaciones

también se puede presentar la duplicidad, como es el caso de PAL con su

apoyo en especie.

En lo que respecta a la duplicidad de acciones, de acuerdo a nuestra

definición y los elementos analizados de cada Programa, no se detectan

características que puedan provocar alguna duplicidad en los beneficiarios.

4.6.2 Elementos para el diseño de una política de atención integral delos adultos mayores que habitan en zonas de alta y muy altamarginación

La política de desarrollo social de la administración pública federal 2000-2006 ha

trabajado en cuatro grandes vertientes para combatir la pobreza: generar

capacidades, multiplicar opciones de ingresos y empleo, fomentar la condición de

patrimonio y proveer protección social.

En estas vertientes se encuentran agrupados una gran variedad de programas.

Sin embargo hay grupos vulnerables, como los adultos mayores en zonas de alta

y muy alta marginación, que requieren de un esquema de atención integral que

vaya más allá del simple apoyo asistencial.

Una política integral debería cubrir los tres elementos indispensables que

requieren los adultos mayores como grupo vulnerable (ver apartado de diseño):



IV Entrega 149

seguridad económica, salud y entornos favorables. Esto significaría garantizar que

este grupo social obtuviera un ingreso permanente y suficiente para alcanzar una

vida digna y con calidad; proporcionar atención médica apropiada para los adultos

mayores; y crear los entornos sociales favorables que eviten la discriminación y

garanticen su incorporación a la sociedad.

La SEDESOL, como cabeza de sector, tendría la responsabilidad de coordinar las

diversas acciones de una posible política integral, evitando la duplicidad y

mejorando las tareas de complementariedad. En la medida en que haya una

buena coordinación de todas las acciones, se podrían incrementar los impactos y

beneficios en la población objetivo.

4.7 Conclusiones de Focalización

• El debate acerca de la focalización y la universalización como alternativas

de política examina la conveniencia relativa de ambas opciones en términos

de equidad, igualdad de oportunidades y justicia.

• Para países como México, en donde los recursos monetarios son escasos ydonde se ha carecido de una política de largo plazo sostenible para el

desarrollo social, la focalización es un mecanismo eficiente para manejar

los recursos públicos debido a que genera externalidades observables en

el corto plazo porque concentra los recursos en un grupo en particular.

• Los criterios de focalización del PAAM guardan congruencia con los

criterios de focalización del Presupuesto de Egresos de la Federación.

• La focalización a nivel estatal y municipal, presenta ciertas restricciones

para realizar un análisis certero del grado de focalización, toda vez que el

PAAM gestiona su focalización a nivel de localidad.



IV Entrega 150

• Para el 2006, las 14 entidades del país entre alta y muy alta marginación

concentraron el 85.6 por ciento del total de los recursos, de estas las cinco

entidades de muy alta marginación tienen más de la mitad de los recursos;

y el 14.4 por ciento restante, se distribuyó entre el resto de las entidades.

• A nivel municipal en el 2006 el 72 por ciento de los municipios beneficiados

son de alta y muy alta marginalidad, el 28 por ciento de los municipios

reporta media baja y muy baja marginalidad.

• En el 2006 se atendieron a 11,857 localidades; distribuyéndose en un 16.6

por ciento en localidades de muy alta marginación y en un 82.6 por ciento

en localidades de alta marginación, es decir el 99.2 por ciento se distribuyó

de acuerdo a los lineamientos de focalización establecidos en ROP,

tomando en cuenta sólo el nivel de marginación.

• Para 2006 se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972

personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a lo

programado. Este incremento se debió a una reasignación de recursos,entre la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos.

• En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entendió a

aquellas acciones realizadas por otros programas públicos que mejoran la

ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los medios de apoyo pueden

ser en especie (despensas) o a través de esquemas de ahorro en la

compra de bienes de consumo (bienes o servicios con algún subsidio).

• Por duplicidad se entendió a aquellas acciones que de alguna manera

mejoran la ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero cuya

forma de hacerlo sea por medio de una transferencia económica.



IV Entrega 151

• De acuerdo con los términos de referencia, se analizó la

complementariedad y duplicidad en los siguientes programas:

o Oportunidades

o Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)

o Programa de Abasto de Leche (Liconsa)

• Una característica que evita la duplicidad del PAAM con el Programa

Oportunidades, es que en sus ROP se establece el uso de un mecanismo

informático (actualización de su padrón de beneficiarios y la vinculación con

los otros programas de la SEDESOL) para evitar la duplicidad y

complementariedad de apoyos.

• En las ROP de los programas PAL (Diconsa) y Liconsa no se detectan

características que puedan provocar alguna duplicidad en los beneficiarios

del PAAM.

4.8 Recomendaciones Focalización

•

A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus Términos deReferencia de Evaluación, que para obtener un análisis adecuado de la

focalización debe tomar como base a la localidad, teniendo congruencia

con la gestión del PAAM.

• Para que la evaluación de focalización guarde una mayor congruencia

con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se recomienda, aplicar en lo

sucesivo la tipología establecida en el numeral 3.3, que considera tanto

marginación como nivel de pobreza en un solo indicador.

• En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Mayores, la

SEDESOL como cabeza de sector tendría la responsabilidad de

coordinar las diversas acciones de una política integral, para evitar la

duplicidad y mejorar las tareas de complementariedad. En la medida en



IV Entrega 152

que haya una buena coordinación de todas las acciones, se podrían

mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo.



IV Entrega 153

5 Cobertura

5.1 Objetivo

El objetivo de hacer un análisis de cobertura es medir los alcances geográficos del

Programa, y el porcentaje de personas atendidas respecto de la población

objetivo; y como, referenciar que tanta población se alcanza a atender respecto de

la población que se programa para cada año.

La finalidad de lo anterior es conocer la proporción de beneficiarios que falta para

lograr niveles óptimos de cobertura, que consisten en la atención de la totalidad de

la población de adultos mayores que habitan en zonas rurales de alta y muy alta

marginación, y que no son atendidos por los programas de Oportunidades,

Liconsa y Alimentación (Diconsa).

El siguiente diagrama ejemplifica la población objetivo no cubierta por los

Programas antes mencionados, estableciendo como un reto la ampliación de la

cobertura del PAAM.

Diagrama 5.1. Población objetivo no atendida

Oportunidades

Liconsa

Diconsa PAAM

Población

no atendida

Población

no atendida



IV Entrega 154

5.2 Cobertura 2003

5.2.1 A nivel de entidad federativa

En 2003, el PAAM tenía 211,695 beneficiarios distribuidos en 29 entidades del

país. Éste fue el primer año en que el Programa operó con base en sus primeras

ROP. Los cuatro principales estados en los que se concentraron los beneficiarios

fueron Veracruz (14.4 por ciento), Guanajuato (12.79), Oaxaca (10.1) y Chiapas

(9.21 por ciento); mientras que los estados con menos beneficiarios fueron Colima

(0.07 por ciento) y Aguascalientes (0.01 por ciento) con sólo 13 beneficiarios. Los

estados que no se cubrieron fueron: Baja California, Baja California Sur y el

Distrito Federal, ya que no tienen municipios de alta y muy alta marginación (ver

Tabla 5.1).

5.2.2 A nivel de localidad

Respecto a la cobertura a nivel municipal y por localidad, encontramos que másdel 98.9 por ciento de las localidades beneficiadas se encuentran en municipios de

alta y muy alta marginación, lo cual se apega a las ROP; y refleja que el Programa

cubre las localidades objetivo.

Ahora bien, el PAAM atiende a entidades como Aguascalientes, Coahuila y Colima

que no tienen ningún municipio con grado de marginación alto ni muy alto, por lo

que no deberían ser cubiertas por éste. No obstante, son entidades que cuentan

con algunas localidades de alta o muy alta marginación. El levantamiento de

encuestas previsto por el PAAM resulta una herramienta efectiva para focalizar los

recursos, ya que utiliza a las localidades como parámetro de referencia (ver Tabla

5.2).



IV Entrega 155

CLAVEESTATAL

ESTADO BENEFICIARIOS %

1 AGUASCALIENTES 13 0.01%

2 BAJA CALIFORNIA 0 0.00%

3 BAJA CALIFORNIA SUR 0 0.00%

4 CAMPECHE 576 0.27%

5 COAHUILA 1294 0.61%

6 COLIMA 151 0.07%

7 CHIAPAS 19491 9.21%

8 CHIHUAHUA 876 0.41%9 DISTRITO FEDERAL 0 0.00%

10 DURANGO 2134 1.01%

11 GUANAJUATO 27070 12.79%

12 GUERRERO 18120 8.56%

13 HIDALGO 17792 8.40%

14 JALISCO 746 0.35%

15 MÉXICO 11775 5.56%

16 MICHOACÁN 1090 0.51%

17 MORELOS 6433 3.04%

18 NAYARIT 3564 1.68%

19 NUEVO LEÓN 309 0.15%20 OAXACA 21389 10.10%

21 PUEBLA 12788 6.04%

22 QUERETARO 440 0.21%

23 QUINTANA ROO 621 0.29%

24 SAN LUIS POTOSÍ 8575 4.05%

25 SINALOA 4373 2.07%

26 SONORA 3678 1.74%

27 TABASCO 10341 4.88%

28 TAMAULIPAS 3019 1.43%

29 TLAXCALA 967 0.46%

30 VERACRUZ 30486 14.40%31 YUCATÁN 1007 0.48%

32 ZACATECAS 2577 1.22%

211,695 100.00%TOTAL

COBERTURA 2003

Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos 2003

Tabla 5.1. Distribución de beneficiarios



IV Entrega 156

Calsificación deMarginación a NivelLocalidad

Número deLocalidades

AtendidasPorcentaje

Porcentaje Acumulado

Muy Alta 3156 24.80% 24.80%Alta 9432 74.12% 98.92%Media 50 0.39% 99.31%Baja 6 0.05% 99.36%

Muy Baja 0.00% 99.36%N/D 82 0.64% 100.00%TOTAL 12726 100.00%

Fuente: Base de datos operativa del PAAM 2003 y datos de CONAPO 2000.

Número de Localidades Atendidas 2003

Tabla 5.2. Número de localidades marginadas, porcentaje y porcentajeacumulado según nivel de marginación

La cobertura que el Programa tuvo en su primer año de operación que resulta

satisfactoria dado que:

• Opera por primera vez en 29 de los 32 estados de la República.

• Cubre localidades objetivo en más de 98.92 por ciento, y

• Atiende a un 35 por ciento del total de encuestas recibidas.

Además, cabe señalar que en 2003 el presupuesto ejercido correspondió a

$447’729,20625.

5.3 Cobertura 2004


En 2004, el Programa extendió su operación hacia más entidades federativas conun presupuesto más amplio, que correspondió a $506’538,319.00, y que se

distribuyó entre todas las entidades federativas, excepto el Distrito Federal. Lo

cual significó un crecimiento de 13.0 por ciento respecto del año anterior.

25 Según Base de Datos Operativa 2003 del PAAM, proporcionada por los encargados del programa.



IV Entrega 157

Los cuatro estados con mayor porcentaje de beneficiarios fueron: Veracruz (15.28

por ciento), Guanajuato (11.2 por ciento), Chiapas (8.94 por ciento) y Oaxaca

(8.33 por ciento). Como se observa, se trata de las mismas entidades, con

proporciones similares, que en el año 2003 (ver Tabla 5.3).

En 2004 se incorporó a Baja California, con 465 beneficiarios; esta entidad

presenta un grado de muy baja de marginación, y ninguno de sus municipios es

considerado de muy alta o alta marginación. Sin embargo, la posibilidad de que

existan zonas rurales y localidades de alta y muy alta marginación es alta dada la

geografía del estado.

La cobertura del Programa en 2004 aumentó en poco más del 1.0 por ciento

respecto del año anterior, con un indicador de cobertura total de 15.7 por ciento

(ver Tabla 5.3). El PAAM en este año fue consistente en cuanto a la superación de

metas en cobertura, pues en todos los indicadores se presentó un crecimiento

respecto del año anterior.

En 2004 el Programa beneficiaba a 241,884 adultos mayores de las 30 entidadesdel país donde opera, lo que significó un crecimiento de 14.26 por ciento respecto

del año anterior.

Ahora bien, al revisar el incremento de la cobertura en términos de beneficiarios

en las 14 entidades de alta o muy alta marginación, se observó que mientras que

en 2003 el 75.7 por ciento de los beneficiarios se ubicaba en estas entidades, para

el 2004 la proporción creció a 80.9 por ciento. Esto muestra un incremento en la

cobertura a nivel de entidad objetivo. Por el contrario, se encontró que el

presupuesto destinado a entidades de alta y muy alta marginación se redujo en

más del 2 por ciento.



IV Entrega 158

CLAVEESTATAL

ESTADO B ENEFICIARIOS %




4 CAMPECHE 1075 0.44%

5 COAHUILA 3551 1.47%

6 COLIMA 303 0.13%

7 CHIAPAS 21613 8.94%

8 CHIHUAHUA 1419 0.59%

9 DISTRITO FEDERAL 0 0.00%10 DURANGO 2005 0.83%

11 GUANAJUATO 27087 11.20%

12 GUERRERO 20643 8.53%

13 HIDALGO 19362 8.00%

14 JALISCO 1756 0.73%

15 MÉXICO 13659 5.65%

16 MICHOACÁN 1321 0.55%

17 MORELOS 6408 2.65%

18 NAYARIT 3944 1.63%

19 NUEVO LEÓN 1790 0.74%

20 OAXACA 20156 8.33%

21 PUEBLA 18051 7.46%22 QUERETARO 737 0.30%



25 SINALOA 3776 1.56%

26 SONORA 4601 1.90%

27 TABASCO 9880 4.08%


29 TLAXCALA 1686 0.70%

30 VERACRUZ 36952 15.28%

31 YUCATÁN 1770 0.73%

32 ZACATECAS 4462 1.84%

241,884 100.00%TOTAL

COBERTURA 2004

Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM s egún datos 2004

Tabla 5.3. Distr ibución de benefic iarios 2004



IV Entrega 159

5.3.2 A nivel de localidad

Las localidades atendidas pasaron de 12,726 en 2003 a 15,832 en 2004, lo que

significó un incremento de 3,106. Las localidades ubicadas en municipios de muy

alta y alta marginación representaban el 96.4 por ciento, 2 por ciento menos que el

año anterior (ver Tabla 5.4).

En resumen, de 2003 a 2004 se incrementó la cobertura del Programa hacia su

población objetivo. Esto puede deberse a que el PAAM, a un año de operación, ya

era funcional en la entrega de recursos, y en la selección de beneficiarios y

localidades. Además, no hay que perder de vista que el presupuesto asignado

creció en casi 13 por ciento, al pasar de 439,000,100.00 a 496, 404,300.00 pesos.

Tabla 5.4. Número de localidades marginadas, porcentaje y porcentajeacumulado según nivel de marginación de los municipios

Calsifi cación deMarginación a NivelLocalidad

Número deLocalidades

AtendidasPorcentaje

Porcentaje Acumulado

Muy Alta 3920 24.76% 24.76%Alta 11349 71.68% 96.44%Media 279 1.76% 98.21%Baja 118 0.75% 98.95%Muy Baja 7 0.04% 99.00%N/D 159 1.00% 100.00%TOTAL 15832 100.00%

Fuente: Base de datos operativa del PAAM 2003 y datos de CONAPO 2000.

Número de Localidades Atendidas 2004



IV Entrega 160

5.4 Cobertura 2005


En 2005, las entidades con mayor porcentaje de beneficiarios fueron: Chiapas

(13.43 por ciento), Puebla (11.13 por ciento), Oaxaca (9.32 por ciento) y Guerrero

(9.2 por ciento). Los estados con menos beneficiarios fueron: Aguascalientes (0.03

por ciento), Baja California Sur (0.03 por ciento), Baja California (0.04 por ciento) y

Chihuahua (0.02 por ciento).

En este año, se añadió una nueva entidad, Baja California Sur. El Programa

atendió a 37 beneficiarios de este estado, a pesar de que carece de municipios de

muy alta marginación. Es probable que como consecuencia de lo anterior, el

PAAM redujera su atención a entidades como Veracruz, que de representar un

14.4 por ciento para 2003 y un 15.2 por ciento para 2004, en el 2005 tan sólo llega

a presentar un 9 por ciento del apoyo total. Esta importante reducción puede

deberse a que la metodología de inclusión del Programa consiste en repartir elapoyo a quien no se le ha otorgado26.

De esta forma, en 2005 el PAAM comenzó a atender localidades que antes no

eran beneficiadas, y que cumplen con los requisitos de elegibilidad establecidos

en las ROP.

Aunque el Programa cubría a todas las entidades federativas, excluyendo al

Distrito Federal, la cobertura era de apenas 115,923 beneficiarios, lo cual

representó un decremento de 52.0 por ciento respecto del año anterior; esto se

debió a que el presupuesto asignado para 2005 decreció en 50.9 por ciento

26 Según los encargados del Programa.



IV Entrega 161

comparado con 2004, a partir de lo cual todos los indicadores de cobertura

sufrieron un decremento en 2005 (ver Tabla 5.5).



IV Entrega 162

CLAVEESTATAL






5 COAHUILA 352 0.30%

6 COLIMA 113 0.10%

7 CHIAPAS 15573 13.43%


9 DISTRITO FEDERAL 0 0.00%

10 DURANGO 579 0.50%11 GUANAJUATO 10355 8.93%

12 GUERRERO 10665 9.20%

13 HIDALGO 5599 4.83%

14 JALISCO 777 0.67%

15 MÉXICO 9052 7.81%

16 MICHOACÁN 729 0.63%

17 MORELOS 2152 1.86%

18 NAYARIT 1751 1.51%

19 NUEVO LEÓN 759 0.65%

20 OAXACA 10806 9.32%

21 PUEBLA 12903 11.13%22 QUERETARO 1462 1.26%



25 SINALOA 735 0.63%

26 SONORA 1441 1.24%

27 TABASCO 2882 2.49%


29 TLAXCALA 1067 0.92%

30 VERACRUZ 10481 9.04%

31 YUCATÁN 1982 1.71%

32 ZACATECAS 1335 1.15%

115,923 100.00%TOTAL

COBERTURA 2005

Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos 2005


5.4.2 A nivel localidad

En 2005, la población que se encontraba ubicada en localidades de alta y muy alta

marginación representaba el 99.0 por ciento de la población atendida, y el 1 por



IV Entrega 163

Grado deMarginación a Nivel

Localidad

Número deLocalidadesAtendidas

Población ObjetivoTotal

Población AtendidaPorcentaje deBeneficiarios

Porcentaje deBeneficiariosAcumulado

Muy Alta 2318 57932 18526 15.98% 15.98%

Alta 7676 350389 96265 83.04% 99.02%

Media 0 0 0 0.00% 99.02%Baja 0 0 0 0.00% 100.00%

Muy Baja 0 0 0 0.00% 100.00%

N/D 83 0 1132 0.98% 100.00%

TOTAL 10,077 408,321 115,923 100.00% 100.00%Fuente: Elaboración propia con datos del Indice de Marginación del CONAPO y del PAAM 2005.

NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS Y BENEFICIARIOS 2005POR NIVEL DE MARGINACIÓN

ciento restante residía en localidades que no disponían del indicador de

marginación (ver Tabla 5.6).

Tabla 5.6. Número de beneficiarios, porcentaje y porcentaje acumuladosegún nivel de marginación

En conclusión, podemos señalar que la cobertura se redujo de 2004 a 2005 como

consecuencia de la disminución en más del 50 por ciento del presupuesto del

Programa, que pasó de 496.4 millones a 243.58 millones.

5.5 Cobertura 2006


En 2006, las entidades con más beneficiarios son: Veracruz (14.8 por ciento),

Chiapas (12.93 por ciento), Puebla (10.82 por ciento) y Guanajuato (9.82 por

ciento). Éstas han sido las principales entidades atendidas durante la operación

del Programa.



IV Entrega 164

Para el 30 de noviembre del 2006, el Programa presentaba un avance en su

cobertura pasando de 115,923 en el 2005 a 126,972 beneficiarios; lo que significa

un 9 por ciento de crecimiento respecto a 2005.

La reducción del presupuesto ha generado que la cobertura y sus indicadores

principales se modifiquen de manera regresiva, aunque prácticamente todas las

entidades siguen presentando los mismos porcentajes de beneficiarios atendidos.

5.5.2 A nivel localidad

Se observa que en 2006 el Programa atendía a 11,857 localidades, de las cuales

11,777 son consideradas de alta y muy alta marginación, es decir que la cobertura

está concentrada en las localidades objetivo.



IV Entrega 165


CLAVEESTATAL






5 COAHUILA 320 0.25%

6 COLIMA 107 0.08%

7 CHIAPAS 16418 12.93%


9 DISTRITO FEDERAL 0 0.00%

10 DURANGO 475 0.37%

11 GUANAJUATO 12470 9.82%

12 GUERRERO 9652 7.60%

13 HIDALGO 7135 5.62%

14 JALISCO 698 0.55%

15 M XICO 8117 6.39%

16 MICHOAC N 766 0.60%

17 MORELOS 2129 1.68%

18 NAYARIT 1882 1.48%19 NUEVO LE N 675 0.53%

20 OAXACA 10786 8.49%

21 PUEBLA 13743 10.82%

22 QUERETARO 1389 1.09%


24 SAN LUIS POTOS 10582 8.33%

25 SINALOA 682 0.54%

26 SONORA 1340 1.06%

27 TABASCO 2579 2.03%


29 TLAXCALA 1016 0.80%

30 VERACRUZ 18745 14.76%

31 YUCAT N 1888 1.49%

32 ZACATECAS 1252 0.99%

126,972 100.00%TOTAL

COBERTURA 2006

Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos al corte del 30 de noviembre 2



IV Entrega 166

Grado deMarginación a Nivel

Localidad

Número deLocalidadesAtendidas

Población ObjetivoTotal

Población AtendidaPorcentaje deBeneficiarios

Porcentaje deBeneficiariosAcumulado

Muy Alta 2759 351485 21138 16.65% 16.65%

Alta 9018 1393763 104832 82.56% 99.21%

Media 0 0 0 0.00% 99.21%

Baja 0 0 0 0.00% 100.00%

Muy Baja 0 0 0 0.00% 100.00%

N/D 80 0 1002 0.79% 100.00%TOTAL 11,857 1,745,248 126,972 100.00% 100.00%

NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS Y BENEFICIARIOS 2006POR NIVEL DE MARGINACIÓN

Fuente: Elaboración propia con datos del Indice de Marginación CONAPO y Datos al 30 de noviembre del 2006 delPAAM

Tabla 5.8. Número de localidades atendidas y beneficiarios según nivel demarginación

5.6 Anális is de cobertura acumulada 2003-2006

El método para analizar la cobertura nacional del Programa consistió en identificar

a toda la población de adultos mayores que se concentra en los municipios de

muy alta y alta marginación a nivel nacional. Una vez hecho esto, se calculó un

coeficiente de cobertura, en donde el denominador representa el número de

beneficiarios de PAAM y el numerador la población de adultos mayores

concentrada en los municipios de muy alta y alta marginación; este coeficiente se

obtuvo a nivel estatal y municipal.

El indicador de cobertura nacional arrojó que en 2003 el PAAM atendía al 14 porciento de la población objetivo nacional, y que en 2004 se registró un incremento

del 2 por ciento; sin embargo, en el 2005 se presentó una caída de 38 puntos

porcentuales, llegando a un nivel de cobertura que prevaleció para el 2006. Esta

situación se explica por la disminución en su presupuesto destinado al Programa

(ver Grafica 5.1).



IV Entrega 167

Grafica 5.1.

DESARROLLO DE LA COBERTURA y GASTO 2003 - 2006 PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES

0

14%

-52%

7%

-55%

-45%

-35%

-25%

-15%

-5%

5%

15%

2003 2004 2005 2006

AÑOS

Cobertura

Crecimiento de Gasto

La caída real en el presupuesto significó un decremento de – 44 por ciento de

2003 a 2006. Éste se refleja de igual manera en la cantidad de personas mayores

apoyadas. En 2004, el PAAM registró su mayor cantidad de beneficiarios

atendidos (241,884 adultos mayores), mientras que el 2006 registró su menor

número (126,972 beneficiarios), lo que significa una caída del 52 por ciento.

La cobertura del Programa ha venido de más a menos debido a las fuertes

reducciones a su presupuesto; sin embargo, destaca que en los años que han

registrado mayores presupuestos, el PAAM ha demostrado una buena cobertura.

Por esta razón, se recomienda a las autoridades responsables que eviten reducir

el presupuesto, ya que el Programa ha probado contar con los mecanismos

necesarios para usar los recursos de forma eficiente, además de que el apoyo

representa un complemento significativo a los ingresos de los adultos mayores.

(Precios constantes 2005)



IV Entrega 168

5.7 Cobertura de la población objetivo

La medición de la cobertura de la población objetivo se puede obtener a distintos

niveles y formas; para este ejercicio, se optó por aplicar la metodología 27

desarrollada por el equipo evaluador anterior, no obstante que el proceso es

susceptible de mejorarse.

La metodología que se aplicó parte de las siguientes definiciones:

Población objetivo: Total de adultos mayores que viven en zonas rurales.

Población de adultos mayores que reciben apoyo de otro programa federal:

en ésta se considera a todo aquel adulto mayor que es beneficiado por:

Oportunidades, Liconsa y/o Apoyo Alimentario (DICONSA).

Remanente: es la diferencia entre la población objetivo y los adultos

mayores que reciben apoyo de otro programa federal.

Cobertura del remanente: los beneficiarios del PAAM entre el remanente.

27 Ver anexo: Metodología de cobertura



IV Entrega 169

EntidadPoblación

Objetivo 2006(PO)

OPORTUNIDADES LICONSAPROGRAMA DE

APOYO ALIMENTARIO

REMANENTEBeneficiarios

2006Cobertura deRemanente

AGUASCALIENTES 1,660 387 3 41 1,229 35 2.85%BAJA CALIFORNIA 4,156 135 0 259 3,762 35 0.93%BAJA CALIFORNIA SUR 1,247 131 332 714 70 30 42.93%

CAMPECHE 16,438 5,130 7,418 269 3,621 520 14.36%COAHUILA 3,643 976 75 221 2,371 320 13.50%COLIMA 3,504 795 830 17 1,862 107 5.75%CHIAPAS 141,379 45,872 57,038 19,752 18,717 16,418 87.72%CHIHUAHUA 13,784 3,125 750 2,556 7,353 81 1.10%DURANGO 15,424 3,608 2,506 521 8,789 475 5.40%GUANAJUATO 88,942 30,010 14,989 7,279 36,664 12,470 34.01%GUERRERO 139,756 44,815 37,642 3,495 53,804 9,652 17.94%HIDALGO 72,733 21,197 56,035 481 -4,981 7,135 -143.25%JALISCO 42,465 8,403 710 1,763 31,589 698 2.21%MEXICO 111,133 27,029 57,519 5,648 20,937 8,117 38.77%MICHOACAN 103,170 30,189 11,852 1,127 60,003 766 1.28%MORELOS 19,124 4,446 6,324 172 8,182 2,129 26.02%NAYARIT 11,695 2,817 2,817 742 5,320 1,882 35.38%NUEVO LEON 10,438 2,332 146 316 7,644 675 8.83%OAXACA 191,376 58,565 25,339 5,635 101,837 10,786 10.59%PUEBLA 186,479 50,681 32,372 7,785 95,641 13,743 14.37%QUERETARO 24,492 8,674 15,118 1,316 -617 1,389 -225.29%QUINTANA ROO 9,549 3,034 5,277 388 849 514 60.53%SAN LUIS POTOSI 78,628 29,138 24,800 552 24,138 10,582 43.84%SINALOA 36,757 7,766 4,067 3,613 21,312 682 3.20%SONORA 16,048 3,480 2,587 905 9,076 1,340 14.76%TABASCO 39,502 13,648 15,357 3,540 6,957 2,579 37.07%TAMAULIPAS 22,389 5,708 3,280 96 13,305 911 6.85%TLAXCALA 8,422 2,808 3,620 64 1,930 1,016 52.64%

VERACRUZ 254,355 65,781 51,102 17,683 119,788 18,745 15.65% YUCATAN 53,381 16,100 30,125 86 7,069 1,888 26.71%ZACATECAS 27,769 10,788 11,887 6 5,088 1,252 24.61%TOTAL 1,749,836 507,569 481,917 87,042 673,308 126,972 18.86%Fuente: Elaboración propia con datos del CONAPO y del PAAM.

REMANENTE DE LA POBLACIÓN OBJETIVO

5.7.1 Resultados

A continuación se muestran los resultados:

Tabla 5.9.

Según los resultados obtenidos existe una sobre cobertura para los estados de

Hidalgo y Querétaro.



IV Entrega 170

Existe también una falta de cobertura muy significativa en los siguientes estados:

Aguascalientes, Baja California, Colima, Jalisco, Michoacán, Durango, Sinaloa y

Chihuahua, cuya cobertura oscila en un rango del 1 al 6 por ciento.

Para 2006 el Programa tiene una cobertura de 7.3 por ciento respecto a su

población objetivo, este nivel es mayor al del año 2005 (6.8 por ciento). Destaca la

eficiencia de cobertura del Programa, que presenta un índice de 86 por

ciento, mismo que se puede considerar como bueno. No hay que olvidar que

el 14 por ciento de la población objetivo sin atención se explica por la falta

de presupuesto y no por una ineficiencia de gestión.

Tabla 5.10. Cobertura anual del PAAM 2005-2006

Coberturadel

Programa

Eficienciade

CoberturaBE/POx100 BE/PPx100

2005 1,694,068 283,833 115,923 6.8% 41%

2006 1,749,836 148,034 126,972 7.3% 86%Fuente1/ Estimación propia con datos del CONAPO2/ ENAM 20063/ Padrón de beneficairos del PAAM.

Cobertura Anual del Programa de Atención a Adultos Mayores enZonas Rurales 2005-2006

AñoPoblación

Objetivo (PO)1/

PoblaciónProgramada

(PP) 2/

Beneficiarios Efectivos

(BE) 3/

Para el análisis de la cobertura acumulada, se presenta la Tabla 5.11, según los

Términos de Referencia de la presente Evaluación. Sin embargo, ésta no arroja

ningún análisis significativo debido a que los apoyos otorgados por el PAAM no

son de tipo permanente; es decir, los apoyos recibidos por los adultos mayores en

2003 no se han acumulado a la población beneficiaria en el 2006.

A partir de lo anterior, también se presentan las tablas 5.12 y 5.13. Su finalidad es

mostrar escenarios más reales de cobertura del PAAM. La primera tabla expone la



IV Entrega 171

población objetivo y la atendida en el periodo 2003-2006 para cada estado, así

como su índice de cobertura. Estos resultados se obtuvieron por medio de una

metodología que permite obtener datos anualmente28.

Asimismo, se realizó la normalización de la cobertura estatal, la cual consistió en

tomar el promedio nacional de cobertura de cada año como numerador común

entre el promedio de cobertura estatal. Este cálculo arroja resultados menores que

1, igual a 1 y mayores que 1.

Cuando el resultado es menor a 1 indica que la cobertura fue inferior al promedio

nacional, y si es mayor a 1 que fue superior a dicho promedio.

De esta forma, los estados de Coahuila, Guanajuato, Morelos y Nayarit tienen una

cobertura eficiente respecto del promedio nacional. En contrasentido, se encontró

que Baja California, Baja California Sur, Jalisco y Michoacán tienen las coberturas

más alejadas del promedio nacional, por lo que se recomienda poner especial

atención en estas entidades.

28 Estimación del factor (K) de la proporción de adultos mayores en el Municipio n del Estado j, enbase al Censo de Población y Vivienda 2000. INEGI.Aplicación del factor K a la población de la localidad Z del Municipio n, obteniendo el resultado W.Aplicación de la tasa anual de crecimiento de la población de 60 años y más (2003-2006) delMunicipio n al resultado W.



IV Entrega 172

EntidadPoblación Objetivo

2006 (PO)

BeneficiariosEfectivos 2006

1/

BeneficiariosEfectivos 2003-

2006 (BE)

Cobertura delPrograma2003-2006BE/POx100

AGUASCALIENTES 1,660 35 138 8.3%BAJA CALIFORNIA 4,156 35 543 13.1%BAJA CALIFORNIA SUR 1,247 30 67 5.4%CAMPECHE 16,438 520 2,751 16.7%COAHUILA 3,643 320 5,517 151.5%COLIMA 3,504 107 674 19.2%CHIAPAS 141,379 16,418 73,095 51.7%CHIHUAHUA 13,784 81 2,402 17.4%DURANGO 15,424 475 5,193 33.7%GUANAJUATO 88,942 12,470 76,982 86.6%GUERRERO 139,756 9,652 59,080 42.3%HIDALGO 72,733 7,135 49,888 68.6%JALISCO 42,465 698 3,977 9.4%MEXICO 111,133 8,117 42,603 38.3%MICHOACAN 103,170 766 3,906 3.8%MORELOS 19,124 2,129 17,122 89.5%NAYARIT 11,695 1,882 11,141 95.3%NUEVO LEON 10,438 675 3,533 33.8%OAXACA 191,376 10,786 63,137 33.0%PUEBLA 186,479 13,743 57,485 30.8%QUERETARO 24,492 1,389 4,028 16.4%QUINTANA ROO 9,549 514 2,380 24.9%SAN LUIS POTOSI 78,628 10,582 39,277 50.0%SINALOA 36,757 682 9,566 26.0%SONORA 16,048 1,340 11,060 68.9%TABASCO 39,502 2,579 25,682 65.0%TAMAULIPAS 22,389 911 7,574 33.8%TLAXCALA 8,422 1,016 4,736 56.2%

VERACRUZ 254,355 18,745 96,664 38.0% YUCATAN 53,381 1,888 6,647 12.5%ZACATECAS 27,769 1,252 9,626 34.7%TOTAL 1,749,836 126,972Fuente: Elaboración porpia con datos del CONAPO y del PAAM.1/ Corte al 30 de Noviembre 2006

COBERTURA ACUMULADA VERSUS POBLACIÓN OBJETIVO

Tabla 5.11.



IV Entrega

2003 2004 2005 2006 2003 2004 2005 2006 2003 2004AGUASCALIENTES 1496 1547 1602 1660 13 53 37 35 0.87% 3.43%BAJA CALIFORNIA 3033 3407 3781 4156 0 465 43 35 0.00% 13.65%BAJA CALIFORNIA SUR 1069 1124 1184 1247 0 0 37 30 0.00% 0.00%CAMPECHE 14510 15116 15757 16438 576 1075 580 520 3.97% 7.11%COAHUILA 3293 3406 3522 3643 1294 3551 352 320 39.29% 104.26%COLIMA 3162 3269 3383 3504 151 303 113 107 4.78% 9.27%CHIAPAS 123637 129277 135201 141379 19491 21613 15573 16418 15.76% 16.72%CHIHUAHUA 12318 12798 13287 13784 876 1419 26 81 7.11% 11.09%DURANGO 14256 14633 15020 15424 2134 2005 579 475 14.97% 13.70%GUANAJUATO 82324 84438 86631 88942 27070 27087 10355 12470 32.88% 32.08%GUERRERO 128487 132230 136017 139756 18120 20643 10665 9652 14.10% 15.61%

HIDALGO 66330 68295 70333 72733 17792 19362 5599 7135 26.82% 28.35%JALISCO 39156 40216 41320 42465 746 1756 777 698 1.91% 4.37%MÉXICO 98073 102217 106565 111133 11775 13659 9052 8117 12.01% 13.36%MICHOACÁN 96169 98440 100774 103170 1090 1321 729 766 1.13% 1.34%MORELOS 17377 17936 18516 19124 6433 6408 2152 2129 37.02% 35.73%NAYARIT 10718 11034 11359 11695 3564 3944 1751 1882 33.25% 35.74%NUEVO LEÓN 9625 9890 10160 10438 309 1790 759 675 3.21% 18.10%OAXACA 175444 180708 185997 191376 21389 20156 10806 10786 12.19% 11.15%PUEBLA 170963 175976 181136 186479 12788 18051 12903 13743 7.48% 10.26%QUERETARO 22351 23028 23739 24492 440 737 1462 1389 1.97% 3.20%QUINTANA ROO 8200 8627 9075 9549 621 651 594 514 7.57% 7.55%SAN LUIS POTOSÍ 72714 74643 76615 78628 8575 9834 10286 10582 11.79% 13.17%SINALOA 32970 34183 35445 36757 4373 3776 735 682 13.26% 11.05%SONORA 14501 15001 15516 16048 3678 4601 1441 1340 25.36% 30.67%TABASCO 34920 36377 37902 39502 10341 9880 2882 2579 29.61% 27.16%TAMAULIPAS 20963 21430 21906 22389 3019 2874 770 911 14.40% 13.41%TLAXCALA 7690 7921 8166 8422 967 1686 1067 1016 12.57% 21.28%VERACRUZ 227587 236219 245139 254355 30486 36952 10481 18745 13.40% 15.64%YUCATÁN 48965 50348 51815 53381 1007 1770 1982 1888 2.06% 3.52%ZACATECAS 26121 26654 27205 27769 2577 4462 1335 1252 9.87% 16.74%

TOTAL 1588422 1640389 1694068 1749836 211695 241884 115923 126972 13.33% 14.75%Fuente: elaboración propia con datos del PAAM 2003-2006

ANÁLISIS DE POBLACIÓN OBJETIVO Y POBLACIÓN ATENDIDA 2003-2006POBLACIÓN OBJETIVO POBLACIÓN ATENDIDA INDICE DE COB

Tabla 5.12.



IV Entrega

2003 2004 2005 2006AGUASCALIENTES 0.07 0.23 0.34 0.30 0.23BAJA CALIFORNIA 0.00 0.93 0.17 0.12 0.30BAJA CALIFORNIA SUR 0.00 0.00 0.46 0.34 0.20CAMPECHE 0.30 0.48 0.54 0.44 0.44COAHUILA 2.95 7.07 1.46 1.23 3.18COLIMA 0.36 0.63 0.49 0.43 0.48CHIAPAS 1.18 1.13 1.68 1.56 1.39CHIHUAHUA 0.53 0.75 0.03 0.08 0.35DURANGO 1.12 0.93 0.56 0.43 0.76GUANAJUATO 2.47 2.18 1.75 1.93 2.08GUERRERO 1.06 1.06 1.15 0.97 1.06

HIDALGO 2.01 1.92 1.17 1.28 1.60JALISCO 0.14 0.30 0.27 0.23 0.24MÉXICO 0.90 0.91 1.24 1.02 1.02MICHOACÁN 0.09 0.09 0.11 0.10 0.10MORELOS 2.78 2.42 1.70 1.56 2.12NAYARIT 2.50 2.42 2.25 2.24 2.35NUEVO LEÓN 0.24 1.23 1.09 0.91 0.87OAXACA 0.91 0.76 0.85 0.78 0.83PUEBLA 0.56 0.70 1.04 1.03 0.83QUERETARO 0.15 0.22 0.90 0.79 0.51QUINTANA ROO 0.57 0.51 0.96 0.76 0.70SAN LUIS POTOSÍ 0.88 0.89 1.96 1.82 1.39SINALOA 1.00 0.75 0.30 0.26 0.58SONORA 1.90 2.08 1.36 1.15 1.62TABASCO 2.22 1.84 1.11 0.91 1.52TAMAULIPAS 1.08 0.91 0.51 0.57 0.77TLAXCALA 0.94 1.44 1.91 1.70 1.50VERACRUZ 1.01 1.06 0.62 1.02 0.93YUCATÁN 0.15 0.24 0.56 0.50 0.36ZACATECAS 0.74 1.14 0.72 0.62 0.80TOTAL 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

Fuente: elaboración propia con datos del PAAM 2003-2006

NORMALIZACIÓN DE COBERTURA

ENTIDADNORMALIZACIÓN DE COBERTURA

PROMEDIO

Tabla 5.13.

5.8 Ampl iación de cobertura del PAAM

El siguiente ejercicio obedece a la solicitud registrada en los Términos de

Referencia de identificar el número de adultos mayores que viven en

localidades de alta y muy alta marginación atendidas por los programas de

Oportunidades, Liconsa y Diconsa, y que no son apoyados por ninguno de los

Programas antes mencionados. Lo anterior, con el fin de identificar a la

población susceptible de ser atendida por el PAAM.



IV Entrega 175

La solicitud de dicho ejercicio no toma en cuenta la diferencia existente entre

los registros de beneficiarios de los Programas. Las bases de datos de Liconsa

y Diconsa sólo contabilizan a familias, mientras que en PAAM se registran a

personas. Esto genera importantes errores al momento de realizar la solicitud

mencionada. No obstante, se realizaron dos ejercicios: el primero responde a la

solicitud de los Términos de Referencia, y el segundo obedece a una

contribución de equipo evaluador en la que se priorizaron zonas de cobertura

respecto al Programa Oportunidades.

A continuación se presenta la metodología, los resultados y su interpretación.

5.8.1 Metodología

Para el desarrollo del cálculo solicitado se siguieron los siguientes pasos

metodológicos:

• Población objetivo (PO): elaboración de la proyección para la

población de 60 años y más en zonas rurales de alta y muy alta

marginación para el año 2006 con base en los datos de CONAPO 2000y Censo de Población y Vivienda 2000.

• Beneficiarios OP: identificación de los adultos mayores de 70 años que

reciben el apoyo del Programa Oportunidades en zonas rurales de alta

y muy alta marginación29.

• Beneficiarios PAL: identificación del número de hogares beneficiados

del Programa de Apoyo Alimentario (DICONSA), que viven en situación

de pobreza de acuerdo a los criterios establecidos por la SEDESOL,

ubicados en zonas rurales de alta y muy alta marginación.

• Beneficiarios LIC: identificación del número de familias que tienen un

beneficio en su ingreso, mediante el suministro de leche fortificada,

ubicadas en zonas rurales de alta y muy alta marginación.

• Remanente: cálculo de la diferencia entre la población objetivo (PO) y el

número de beneficiarios OP, PAL y LIC.

29 Se estimó a los beneficiarios por localidad de 70 años y más, a partir de la relación (adultomayor / beneficiarios totales) presentada por el Programa por cada estado.



IV Entrega 176

Con los anteriores procesos se obtuvieron las variables necesarias para

elaborar las Tablas 5.14 y 5.15.

Según sus Reglas de Operación, los Programas OPORTUNIDADES, PAL,

LICONSA son mutuamente excluyentes en cuando a su focalización; es decir,

ningún beneficiario podrá recibir más de un apoyo. No obstante, al hecho de

que alguno de los tres programas atienda a localidades rurales de alta y muy

alta marginación, no asegura la cobertura de toda la población objetivo. De lo

anterior se deriva la importancia de conocer el número de adultos mayores que

no son atendidos por alguno de los Programas mencionados y que el PAAMpodría atender.

A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 adultos mayores

que no son atendidos por ningún Programa (Oportunidades, PAL, Liconsa). El

estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido por Oaxaca y Puebla.

Asimismo, el estado con menor remanente fue Baja California Sur, seguido por

Quintana Roo y Aguascalientes.

Otro aspecto identificado fue la sobre cobertura en algunos estados. Ésta se

presenta cuando el número de los beneficiarios de los tres programas es mayor

que la población objetivo. El estado que presentó la mayor sobre cobertura fue

Hidalgo y en segundo lugar Querétaro.



IV Entrega 177

Entidad PO OP PAL LIC REMANENTE

AGUASCALIENTES 1,660 387 41 3 1,229

BAJA CALIFORNIA 4,156 135 259 0 3,762

BAJA CALIFORNIA SUR 1,247 131 714 332 70

CAMPECHE 16,437 5,130 269 7,418 3,620

COAHUILA 3,643 976 221 75 2,371

COLIMA 3,504 795 17 830 1,862

CHIAPAS 141,379 45,872 19,752 57,038 18,717

CHIHUAHUA 13,784 3,125 2,556 750 7,353

DURANGO 15,424 3,608 521 2,506 8,789

GUANAJUATO 88,942 30,010 7,279 14,989 36,664

GUERRERO 139,756 44,815 3,495 37,642 53,804

HIDALGO 72,733 21,197 481 56,035 -4,981

JALISCO 42,465 8,403 1,763 710 31,589

MEXICO 111,133 27,029 5,648 57,519 20,937

MICHOACAN 103,170 30,189 1,127 11,852 60,003

MORELOS 19,124 4,446 172 6,324 8,182

NAYARIT 11,695 2,817 742 2,817 5,320

NUEVO LEON 10,438 2,332 316 146 7,644

OAXACA 191,376 58,565 5,635 25,339 101,837

PUEBLA 186,479 50,681 7,785 32,372 95,641

QUERETARO 24,492 8,674 1,316 15,118 -617

QUINTANA ROO 9,549 3,034 388 5,277 849

SAN LUIS POTOSI 78,628 29,138 552 24,800 24,138

SINALOA 36,757 7,766 3,613 4,067 21,312

SONORA 16,048 3,480 905 2,587 9,076

TABASCO 39,502 13,648 3,540 15,357 6,957

TAMAULIPAS 22,389 5,708 96 3,280 13,305

TLAXCALA 8,422 2,808 64 3,620 1,930

VERACRUZ 254,355 65,781 17,683 51,102 119,788

YUCATAN 53,381 16,100 86 30,125 7,069ZACATECAS 27,769 10,788 6 11,887 5,088

TOTAL 1,749,836 507,569 87,042 481,917 673,308

Ampl iac ión de Cobertura del PAAM a nivel Estatal

Fuente: Elaboración porpia con datos de SEDESOL y CONAPO.

Tabla 5.14

Los resultados anteriores arrojan que los estados de Querétaro e Hidalgo, no

serian entidades candidatas para ampliar la cobertura.

El equipo evaluador elaboró la tabla 5.14 tomando en cuenta la PO y

beneficiarios OP. Se considero solo los beneficiarios de OP, debido a la



IV Entrega 178

naturaleza del programa y que en campo se detecto una mayor cercanía de

este hacia los beneficiarios del PAAM. .

Asimismo, se generó un criterio adicional para priorizar la cobertura del PAAM

dentro de los estados, con el fin de asignar eficientemente el gasto, elaborando

un sistema de semáforos que se expone a continuación:

• Se realizó un índice de cobertura mediante los siguientes pasos:

o Se identificaron las localidades con remanente según grado de

marginalidad alta y muy alta.

o Se calculó un coeficiente de ampliación de cobertura el cualconsiste en: (remanente/po).

o El anterior coeficiente se normalizó en base al coeficiente de

ampliación de cobertura nacional para localidades de alta y muy

alta marginalidad.

o La normalización arroja valores menores a uno y mayores a uno.

Un valor menor a uno significa que se requiere una menor

ampliación de cobertura en las localidades de ese estadorespecto al nacional.

Un valor igual a uno indica que se requiere una igual

ampliación de cobertura en las localidades de ese estado

respecto al nacional.

Un valor mayor a uno implica una mayor ampliación de

cobertura en las localidades de ese estado respecto al

nacional.o Realizada la normalización se asignaron rangos para establecer

el sistema de semáforos de ampliación de cobertura de la

siguiente forma:

Verde: índice normalizado con valor de 0.96 y menos, es

decir son las localidades con menor grado de ampliación

de cobertura.



IV Entrega 179

Ámbar: índice normalizado con valor de 0.97 a 1.2, es decir

son localidades con un grado igual a la media nacional, de

ampliación de cobertura.

Rojo: índice normalizado con valor de 1.3 y más; se trata

de localidades con un grado mayor de ampliación de

cobertura respecto al promedio nacional.

Los resultados arrojan que si se decidiera ampliar la cobertura del Programa,

los estados en los que prioritariamente habría hacerlo son: Baja California en

las localidades de alta y muy alta marginación, seguido por Baja California Sur

en sus localidades de muy alta marginación, por último Colima y Sinaloa dentrode sus localidades de muy alta marginación.

Por su parte, el estado que necesita en menor grado de ampliación de

cobertura es Tlaxcala, ya que el índice en sus localidades de alta y muy alta

marginación es de 0.81 en promedio, seguido de San Luis Potosí que presenta

un índice promedio de 0.88; Guanajuato presenta un índice promedio de 0.90

por lo cual es el tercer estado que requiere menor ampliación de cobertura.Finalmente, se puede observar en la Tabla 5.15 que los estados coloreados de

ámbar se encuentran cercanos a la media nacional, como son: Aguascalientes,

Coahuila, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit,

Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.



IV Entrega 180

EntidadNivel de

Marginación PO OP REMANENTE

Índice de

Cobertura(SEMAFORO)

Alta 1,592 371 1,221 1.06Muy Alta 68 16 52 1.17

Alta 3,620 128 3,492 1.33Muy Alta 536 7 529 1.51

Alta 1,005 122 883 1.21Muy Alta 242 9 233 1.47

Alta 14,652 4,397 10,255 0.97Muy Alta 1,785 733 1,052 0.90

Alta 3,642 924 2,718 1.03Muy Alta 191 52 139 1.11

Alta 3,423 785 2,638 1.06Muy Alta 81 10 71 1.34

Alta 93,712 27,905 65,807 0.97Muy Alta 47,667 17,967 29,700 0.95

Alta 6,906 1,714 5,192 1.04

Muy Alta 6,878 1,411 5,467 1.21 Alta 11,191 2,531 8,660 1.07Muy Alta 4,233 1,077 3,156 1.14

Alta 81,514 26,837 54,677 0.93Muy Alta 7,428 3,173 4,255 0.88

Alta 83,305 22,912 60,393 1.00Muy Alta 56,450 21,903 34,547 0.93

Alta 58,745 16,230 42,515 1.00Muy Alta 13,987 4,967 9,020 0.99

Alta 37,070 7,099 29,971 1.12Muy Alta 5,395 1,304 4,091 1.16

Alta 101,431 24,787 76,644 1.04Muy Alta 9,702 2,242 7,460 1.17

Alta 90,886 26,099 64,787 0.98Muy Alta 12,284 4,090 8,194 1.02

Alta 18,812 4,309 14,503 1.06Muy Alta 312 136 176 0.86

Alta 9,562 2,127 7,435 1.07Muy Alta 2,133 690 1,443 1.03

Alta 9,603 2,141 7,462 1.07Muy Alta 835 191 644 1.18

Alta 138,834 39,467 99,367 0.99Muy Alta 52,542 19,098 33,444 0.97

Alta 155,060 39,680 115,380 1.03Muy Alta 31,419 11,001 20,418 0.99

Alta 20,908 7,430 13,478 0.89Muy Alta 3,584 1,244 2,340 1.00

Alta 8,761 2,756 6,005 0.95Muy Alta 788 278 510 0.99

Alta 64,660 23,243 41,417 0.88Muy Alta 13,968 5,895 8,073 0.88

Alta 28,887 6,774 22,113 1.06Muy Alta 7,870 992 6,878 1.34

Alta 14,958 3,217 11,741 1.08Muy Alta 1,090 263 827 1.16

Alta 38,064 13,186 24,878 0.90Muy Alta 1,438 461 977 1.04

Alta 21,253 5,438 15,815 1.03Muy Alta 1,136 270 866 1.16

Alta 8,363 2,776 5,587 0.92Muy Alta 59 32 27 0.70

Alta 189,238 44,738 144,500 1.05Muy Alta 65,117 21,043 44,074 1.03

Alta 51,576 15,372 36,204 0.97Muy Alta 1,805 728 1,077 0.91

Alta 26,385 10,341 16,044 0.84Muy Alta 1,384 447 937 1.03

Alta 1,397,618 385,836 1,011,782 1.00Muy Alta 352,407 121,730 230,677 1.00

Amp li aci ón de Cober tu ra del PAAM a Nivel Estat al po r grado de Marginac ión

Fuente: Elaboración porpia con datos de SEDESOL y CONAPO.

VERACRUZ

YUCATAN

ZACATECAS

SONORA

TABASCO

TAMAULIPAS

TLAXCALA

QUERETARO

SAN LUIS POTOSI

SINALOA

NAYARIT

NUEVO LEON

OAXACA

PUEBLA

MEXICO

MICHOACAN

MORELOS

QUINTANA ROO

GUANAJUATO

GUERRERO

HIDALGO

JALISCO

TOTAL

AGUASCALIENTES

BAJA CALIFORNIA

BAJA CALIFORNIA SUR

CAMPECHE

COAHUILA

COLIMA

CHIAPAS

CHIHUAHUA

DURANGO

Tabla 5.15



IV Entrega 181

5.9 Conclusiones de Cobertura

• El análisis de cobertura consistió en medir cuales son los alcances

físicos del programa, que tanto porcentaje de personas se atiende

respecto de la población objetivo; y como, referenciar que tanta

población se alcanza a atender respecto de la población que se

programa para cada año. Estableciendo los niveles óptimos de

cobertura, como la atención de toda la población de adultos mayores

que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación y no son

atendidos por los programas de Oportunidades, Liconsa y Alimentación

(Diconsa).

• En general el PAAM, presenta para el 30 de Noviembre del 2006 un

avance en la cobertura pasando de 115,923 en el 2005 a 126,972

beneficiarios; lo que representa un 9 por ciento de crecimiento respecto

de la operación 2005.

• La reducción en el presupuesto hace que la cobertura y sus indicadores

principales se modifiquen de manera regresiva, no así, la

representatividad que tienen las entidades en cuanto a los beneficiarios

totales atendidos. En lo general todas las entidades siguen

representando las mismas cifras en cuanto a porcentaje de participación

dentro de los beneficiarios atendidos, respecto al año anterior.

• Para 2006 se observa una cobertura para las localidades de muy alta y

alta marginación del 6 por ciento y 7 por ciento respectivamente.

• El indicador de cobertura nacional arrojó que el PAAM atiende al 13% de

la población objetivo total nacional para el 2003, para el 2004 se registra

un incremento del 2%, sin embargo en el 2005 se registra una caída de

8 puntos porcentuales y esta cobertura se presenta de igual forma para



IV Entrega 182

el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto

que registra el programa a partir del 2005.

• Todos los elementos analizados nos dicen que la cobertura del

programa ha venido de más a menos, debido a las fuertes caídas que se

han registrado en su presupuesto, sin embargo, en los años que se han

registrado mayores presupuestos, el PAAM a demostrado una buena

cobertura.

• Para el 30 de noviembre del 2006 el programa tiene una cobertura de

7.3 por ciento respecto a su población objetivo, este nivel es mayor al

del año 2005 (6.8 por ciento), además la eficiencia de cobertura del

programa presenta un índice de 86 por ciento, que se puede considerar

como adecuada, en términos de la gestión del programa ya que el 14

por ciento restante no atendido se explica por una falta de presupuesto y

no por una ineficiencia de gestión.

• A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 AdultosMayores que no son atendidos por ningún programa (Oportunidades,

PAL, Liconsa). El estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido

por Oaxaca y Puebla.

5.10 Recomendaciones de Cobertura

• Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la asignación

del presupuesto, ya que el programa usa los recursos de forma eficiente

y el apoyo representa para los adultos mayores un complemento

significativo a sus ingresos.

• Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las unidades de

medida para los cálculos de cobertura, debido a que el programa

Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios



IV Entrega 183

como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de

edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al

individuo y establece estratos de edad.



IV Entrega 184

6 Impacto en el bienestar de los beneficiarios del

PAAMCon el fin de evaluar el efecto del PAAM sobre sus beneficiarios, se consideró

como hipótesis que el Programa ha influido en el mejoramiento de la calidad de

vida de los adultos mayores. Ésta se identifica en la mejora de los aspectos:

alimentación, salud, economía y las relaciones familiares y con la comunidad.

La metodología que se utilizó considera aspectos cuantitativos y cualitativos,

con el objetivo de ponderarlos, sin incurrir en el error de dar más importancia a

uno de los dos. Lo cuantitativo toma en cuenta los efectos palpables,

económicos o sociales; mientras que lo cualitativo considera el impacto de

acuerdo a la apreciación de los beneficiarios.

6.1 Descripción de la metodología para evaluación del impactodel PAAM

Para llevar a cabo la evaluación del Programa se utilizó una serie de pruebas

estadísticas y la construcción de un modelo econométrico que determina el

bienestar de los beneficiarios medido por un índice (Baker, 2000). El índice de

bienestar (In_bie) considera la apreciación de los beneficiarios sobre su calidad

de vida en términos de alimentación (ali ), salud (sal ), economía (eco) y las

relaciones familiares (refa) y con la comunidad (reco). El índice es una media

de las características de la apreciación de la calidad de vida de los

beneficiarios (ecuación 1).

[1] 5/)( _ recorefaeco sal Alibie In ++++=

6.2 Evaluación econométrica del bienestar

El objetivo del análisis econométrico consiste en explicar cuales son los

determinantes del bienestar de los beneficiarios y la forma como el PAAM

impacta en éste (In_bie). En el caso de los determinantes, se estableció que los



IV Entrega 185

más importantes tienen que ver con la edad de los beneficiarios (edad ), el

índice de ingresos del beneficiario (In_ing ), el ingreso del hogar (In_hog ) y el

índice de impacto en bienestar a causa del Programa (In_prog ).

De acuerdo con la teoría del ciclo de vida, del envejecimiento y de calidad de

vida, se supone que los determinantes tienen un efecto no lineal –en forma de

U invertida- y en particular que el PAAM tiene un impacto cuadrático y positivo

sobre el bienestar de los beneficiarios. En la ecuación 2 se presenta la

especificación de la función cuadrática para determinar el bienestar de los

beneficiarios. Los parámetros φ1 y φ2 representan la medición del impacto del

Programa sobre el bienestar de los beneficiarios.

Modelo general de impacto

[2]iii

iiiiiii

u prog In prog In

hog Inhog Ining Ining Inedad edad bie In

++

++++++=

2

21

2

21

2

21

2

210

) _ ( _ .................

) _ ( _ ) _ ( _ _

ϕ ϕ

δ δ α α β β β

Donde i es igual al número de beneficiarios encuestados.

Para determinar como y cual es el impacto del Programa sobre el bienestar de

los beneficiados, se presentan las condiciones de impactos y la medición de las

elasticidades. La condición para que el PAAM tenga un efecto positivo sobre el

bienestar, se deriva del cálculo de la primera y segunda derivada:

Primera derivada i

i

i prog In prog In

bie In _ 2

_

_ 21 ϕ ϕ +=

∂

∂

Segunda derivada 02)) _ ((

) _ (22

2<=

∂

∂ ϕ i

i

prog Inbie In tiene un máximo

En conclusión, para que el PAAM tenga un impacto positivo sobre el bienestar

de los beneficiarios es necesario que φ2 sea negativo.

Elasticidad de impacto

i

ii

i

i

i

i prog

bie In prog In prog In

bie In prog In

prog Inbie In

_ _ ) _ 2(

_ _

_ _ 21 •+=•

∂∂= ϕ ϕ ε



IV Entrega 186

Lo anterior indica que el índice de bienestar de los beneficiarios no reacciona

igual a diferentes niveles del impacto del Programa, por lo que depende de

cada beneficiario. En otras palabras, con la especificación cuadrática se

obtiene una elasticidad de impacto por cada beneficiario del PAAM.

6.3 Resultados del análisis de impacto

De las encuestas aplicadas a los beneficiarios del programa de adultos

mayores, se aplicó un filtro con el objetivo de obtener una muestra continua y

homogénea. El filtro elimina los comportamientos atípicos y fuera de los

rangos razonables, para entonces obtener una muestra que pueda usarse en la

construcción del modelo econométrico. Con la aplicación del filtro se obtuvieron

1,457 encuestas con información continua y homogénea.

6.3.1 Índice de bienestar

Como se mencionó, el índice de bienestar de los beneficiarios se calculó comola media de las características de la apreciación de la calidad de vida de los

beneficiarios: 5/)( _ recorefaeco sal alibie In ++++=

Donde las variables se conforman con los resultados a las preguntas ¿Qué

calificación le pone usted a su… Q73 Alimentación (ali ); Q74 Economía (eco);

Q75 Salud (sal ); Q76 Relación con su familia (refa); y, Q76 Relación con la

comunidad (reco)? Cada una de las preguntas considera la escala de 1 al 10,donde 1 es muy malo y 10 es muy bueno. Con la fórmula de la media para la

estimación del índice se mantiene la misma escala básicamente.



IV Entrega 187

Figura 6.1: Distribución del índice de bienestarNiveles Conteo Porcentaje Acumulado

2 6 0.41 0.41

3 28 1.92 2.334 38 2.61 4.94

5 95 6.52 11.46

6 220 15.10 26.56

7 332 22.79 49.35

8 504 34.59 83.94

9 201 13.80 97.74

10 33 2.26 100.00

Media Mediana σ 2

7.2 7.6 1.4

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

2 3 4 5 6 7 8 9 10

Niveles de bienestar

B e n e f i c i a r i o s %

Del cálculo del índice de bienestar se observa que, en promedio, los

beneficiarios consideran que tienen un nivel de bienestar de 7.2. Sin embargo,

debido a que la distribución de los niveles de bienestar se concentra hacia los

niveles más altos, el indicador más correcto es la mediana, que es de 7.6.

Prácticamente, este nivel es equivalente a 8, índice en el que se distribuye la

mayor proporción de beneficiarios (34.5 por ciento). Destaca que el 73 por

ciento de los beneficiarios resultó con índices de entre 7 a 10 puntos, lo quesignifica que consideran que cuentan con altos niveles de bienestar.

6.3.2 Edad de los beneficiarios

Para el análisis de la distribución por cohortes de edad de los beneficiarios, se

utilizaron las respuestas a la pregunta P01 de la encuesta.



IV Entrega 188

Figura 6.2: Distribución por cohortes de edad de los beneficiarios

Cohorte Conteo Porcentaje Acumulado

[51-59] 8 0.55 0.55[60-69] 391 26.84 27.39

[70-79] 702 48.18 75.57

[80-89] 311 21.35 96.91

[90-100] 45 3.09 100.00

1457 100

Media Mediana σ 2

74.3 73.0 7.4

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

[51-59] [60-69] [70-79] [80-89] [90-100]

Cohorte de años


La media de edad de los beneficiarios es de 74.3 años y la mediana de 73

años. El 48.2 por ciento de los beneficiarios se encuentra en el cohorte de 70

a 79 años, mientras que el 96.4 por ciento de lo beneficiarios están en los

cohortes de 60 a 89 años.

6.3.3 Índice de ingresos de los beneficiarios

El índice de ingresos de los beneficiarios (in_ing ) considera las siguientes

fuentes: salario (sala), negocio propio (np), pensión ( pen), rentas (ren),

remesas (reme) y ayudas familiares (afam):

6/)( _ afamremeren pennp salaing In +++++=

Donde las variables se conforman con los resultados de las opciones 1,2,…,6 a

la pregunta P68. ¿Además del PAAM usted recibe dinero por…?. En cada

una de las respuestas, la escala original considera el valor de 1 si tiene ingreso

adicional y 2 si no lo tiene. Para mejorar el entendimiento de los resultados, se

intercambiaron las escalas, donde el valor 1 significa la carencia de ingreso y 2

cuando éste existe. Dado que el índice de ingreso es un promedio, las

opciones posibles se relacionaron con los siguientes valores:

1. No existen otros ingresos: si en ninguna de las seis opciones se tienen

ingresos el valor mínimo del índice es 1.



IV Entrega 189

2. Existe por lo menos una fuente de ingreso: el valor se conforma con la

suma de 1 y un sexto, lo cual da 1.17.

3. Dos fuentes de ingreso: 1.33

4. Tres fuentes de ingreso: 1.50

5. Cuatro fuentes de ingreso: 1.67

6. Cinco fuentes de ingreso: 1.83; y,

7. Seis fuentes de ingreso: 2

Los resultados presentados en la Figura 6.3 muestran que el 60.7 por ciento de

los beneficiarios no tiene ingresos adicionales; el 35.2 por ciento goza de una

fuente de ingreso adicional y el 3.8 por ciento cuenta con dos fuentes deingreso adicionales.

Figura 6.3: Distribución del índice de fuentes de ingreso de losbeneficiarios

Valor Conteo Porcentaje Acumulado

1.00 884 60.67 60.67

1.17 513 35.21 95.88

1.33 55 3.77 99.66

1.50 2 0.14 99.791.83 2 0.14 99.93

2.00 1 0.07 100.00

1457 100

Media Mediana σ 2

1.1 1.0 0.10.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

1.00 1.17 1.33 1.50 1.83 2.00

Fuentes de ingresos


Del grupo que manifestó tener por lo menos una fuente de ingreso adicional al

Programa, el 54.1 por ciento lo obtiene por ayuda familiar; 19.7 por ciento tiene

un salario; 11.2 por ciento lo genera en un negocio propio; 10.5 por ciento lo

consigue por remesas y el 4.5 por ciento restante lo recibió de pensiones y

rentas.



IV Entrega 190

6.3.4 Ingreso de los hogares

Tomando en cuenta que una de las fuentes de ingreso adicional de los adultos

mayores proviene de la ayuda familiar, el ingreso del hogar al que éstos

pertenecen se vuelve muy relevante para explicar su bienestar. La pregunta

que se utiliza es la 69.1 ¿Cuál es el total de ingresos mensuales del hogar? con

las siguientes opciones:

1. Menos de $100

2. De $101 a $150

3. De $151 a $2004. De $201 a $300

5. De $301 a $400

6. De $401 a $500

7. De $501 a $800

8. De $801 y más

Figura 6.4: Distribución del ingreso mensual del hogar de los

beneficiariosValor Conteo Porcentaje Acumulado

menos 100 237 16.27 16.27

[101-150] 151 10.36 26.63

[151-200] 229 15.72 42.35

[201-300] 99 6.79 49.14

[301-400] 129 8.85 58.00

[401-500] 64 4.39 62.39

[501-800] 138 9.47 71.86

mas 800 410 28.14 100.00

1457 100

Media Mediana σ 2

313.9 350.5 162.50.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

menos

100

[101-

150]

[151-

200]

[201-

300]

[301-

400]

[401-

500]

[501-

800]

mas 800

Ingresos mensuales hogar


Del análisis de la distribución del ingreso en los hogares se encontró que el

ingreso mensual promedio de los beneficiarios es 313.9 pesos, la mediana de

350.5 pesos mensuales y la varianza de 162.5 pesos. Esto sin considerar el

último cohorte de ingreso, debido a que no se puede establecer el límite de

ingreso superior, y por tanto del punto medio. Lo anterior resulta importante

porque el 28.4 por ciento de los beneficiarios manifestó que el ingreso del



IV Entrega 191

hogar es superior a los 800 pesos, mientras que el ingreso de los hogares del

grupo de beneficiarios del 71.6 por ciento restante es inferior a los 800 pesos.

6.3.5 Índice de impacto del Programa

El índice de impacto en bienestar por el Programa (In_prog ) mide la

apreciación de los beneficiarios sobre el impacto del apoyo en su salud (sal_1),

relación familiar (refa_1) y estado de ánimo (esan_1). En términos de

aplicación de la encuesta, primero se le preguntó al beneficiario su apreciación

sobre su calidad de vida y posteriormente si ésta se debe al apoyo del PAAM.

Al igual que en el caso del cálculo del índice de bienestar de los beneficiarios,

este índice es la media de las características de la apreciación del impacto del

Programa en la calidad de vida de los beneficiarios:

3/)1 _ 1 _ 1 _ ( _ esanrefa sal prog In ++=

Las variables se conforman con los resultados a las preguntas: P79 ¿Desde

que recibe el apoyo siente que su salud está mejor, igual o peor?; P80 ¿Desde

que está recibiendo el apoyo siente que su relación con su familia está mejor

igual o peor?; y, P81 ¿Desde que está recibiendo el apoyo siente que su

estado de ánimo está mejor igual o peor? Cada una de las preguntas tiene las

siguientes opciones: 1. Ha mejorado, 2. Ha empeorado, 3. Sigue igual de bien y

4. Sigue igual de mal. Con el fin de tener una escala numérica creciente, los

valores de las opciones se modificaron:

1. Ha empeorado

2. Sigue igual de mal

3. Sigue igual de bien

4. Ha mejorado



IV Entrega 192

Figura 6.5: Distribución del índice impacto del Programa al bienestar delos beneficiarios

Valor Conteo Porcentaje Acumulado

Ha empeorado 16 1.10 1.10

Sigue igual de mal 183 12.56 13.66

Sigue igual de bien 554 38.02 51.68

Ha mejorado 704 48.32 100.00

1457 100

Media Mediana σ 2

3.5 3.7 0.6

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Ha empeorado Sigue igual de mal Sigue igual de

bien

Ha mejorado

Impacto en bienestar


El 48.32 por ciento de los beneficiarios manifestó que su bienestar mejoró

gracias al apoyo del Programa, el 38.0 por ciento consideró que su situación

está igual de bien, mientras que el restante 13.7 por ciento dijo que su situación

sigue igual de mal o ha empeorado.

6.4 Resultados econométricos

El modelo general de la ecuación 2 se estimó con el método de mínimos

cuadrados ordinarios, con información de corte transversal para 1,457

beneficiarios.

iii

iiiiiii

u prog In prog In

hog Inhog Ining Ining Inedad edad bie In

++

++++++=

2

21

2

21

2

21

2

210

) _ ( _ .................

) _ ( _ ) _ ( _ _

ϕ ϕ

δ δ α α β β β



IV Entrega 193

Dependent Variable: In_bieMethod: Least Squares

Date: 11/18/06 Time: 21:03

Sample: 1 1913 IF Q73>0 AND Q73<99 AND Q74<99 AND Q75<99

AND Q76<99 AND Q77<99 AND Q79<99 AND Q80<99 AND

Q81<99 AND Q01>0 AND Q69_1<99 AND Q69_2<99

Included observations: 1457

Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.

Edad 0.070 0.019 3.711 0.000

Edad^2 -0.001 0.000 -3.879 0.000

In_ing 0.872 0.326 2.676 0.008

In_hog -0.225 0.065 -3.448 0.001

In_hog^2 0.041 0.007 5.993 0.000

In_prog 1.647 0.380 4.335 0.000

In_prog^2 -0.153 0.060 -2.541 0.011

R-squared 0.245 Mean dependent var 7.221

Adjusted R-squared 0.242 S.D. dependent var 1.425

S.E. of regression 1.241 Akaike info criterion 3.274

Sum squared resid 2232.73 Schwarz criterion 3.300Log likelihood -2378.35 Durbin-Watson stat 1.264

Como se observa, el modelo econométrico cumple con variables

estadísticamente diferentes a cero; la R2 es de 0.245, aceptable para modelos

de corte transversal. Los efectos cuadráticos son relevantes para las variables

de edad, ingreso del hogar y el índice de impacto del Programa. De los

resultados de la estimación se pueden encontrar los aspectos estilizados.



IV Entrega 194

6.4.1 Bienestar y edad

Es reconocido que el bienestar de los adultos mayores decrece

aceleradamente con el paso de los años. Los resultados del modelo

econométrico aplicado al grupo de beneficiarios muestran que la edad óptima

para aumentar su calidad de vida es a los 68 años, y que después de los 70

por cada año adicional se pueden perder hasta 0.3 puntos de la calidad de vida

que se tenía a los 60 años de edad. A partir de los 80 años, la pérdida de

bienestar puede ser hasta de 0.6 puntos. Lo anterior muestra como después de

los 70 años el grupo de beneficiarios se vuelve más vulnerable.

Figura 6.6: Nivel de bienestar por edad y su elasticidad

1.5

1.8

2.1

2.4

50 60 70 80 90 100 110Edad

Bienestar

-0.9

-0.6

-0.3

0.0

0.3

50 60 70 80 90 100 110Edad

Elasticidad

6.4.2 Bienestar e ingresos adicionales

El nivel de vida de los adultos mayores puede aumentar si se tienen los

ingresos adicionales para cubrir sus necesidades. Los resultados del modelo

econométrico aplicado al grupo de beneficiarios muestran que existe una

relación lineal entre el nivel de vida y los ingresos adicionales de los

beneficiarios. Sin embargo, en la Figura de la elasticidad ingresos adicionales

del nivel de bienestar del grupo de beneficiarios se muestra que existen pocos

casos con seis fuentes de ingresos adicionales y que su impacto en el nivel de



IV Entrega 195

ingreso es muy pequeño. En los casos donde no se tienen ingresos adicionales

y por lo menos una fuente de ingreso adicional (que normalmente es por ayuda

familiar o salarios), los impactos (elasticidades) son entre 0.1 y 0.6 en el grupo

mayor de beneficiarios.

Figura 6.7: Nivel de bienestar, ingresos adicionales y la elastic idad delbeneficiario

0.5

0.8

1.1

1.4

1.7

2.0

1.00 1.20 1.40 1.60 1.80 2.00Ingresos de beneficiario

Bienestar

0.0

0.3

0.6

1 1.2 1.4 1.6 1.8 2Ingresos de beneficiario

Elasticidad

6.4.3 Bienestar e ingresos del hogar

En lo casos donde los niveles de ingreso son muy bajos (menos de 200 pesos

mensuales), los grados del bienestar de los adultos mayores parecen estar

relacionados negativamente con el ingreso del hogar. Después de este mínimo,

la relación se vuelve positiva pero se tiene que considerar que los niveles de

bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de 500 pesos al

mes. Este resultado muestra que si el bienestar de los adultos mayoressolamente depende de los ingresos del hogar, el impacto puede ser negativo si

no se consideran otras alternativas. Del análisis de elasticidades quedó de

manifiesto que el impacto del ingreso del hogar sobre el bienestar de los

adultos mayores se masifica cuando los niveles de ingreso están por arriba de

los 800 pesos mensuales.



IV Entrega 196

Figura 6.8: Nivel de bienestar, ingresos del hogar y la elastic idad delbeneficiario

-0.4

-0.1

0.2

0.5

0.8

0 2 4 6 8

Ingresos del hogar

Bienestar

-0.2

0.1

0.4

0.7

0 2 4 6 8

Ingresos del hogar

Elasticidad

6.4.4 Bienestar e impactos por programa

De acuerdo a la apreciación de los beneficiarios el apoyo del PAAM tiene un

impacto positivo en su bienestar. Como se observa en la Figura de bienestar

por impacto del Programa, la relación es creciente pero con tendencia

exponencial, lo cual indica una reducción de los efectos. Esto se confirmó con

el análisis de la elasticidad, del que resultó que aunque la mayor cantidad de

efectos se concentró en las situaciones de “sigue igual de bien” y “ha

mejorado”, donde el grupo objetivo en el que se puede lograr los mayores

cambios se encuentra en el de “sigue igual de mal”.

Figura 6.9: Nivel de bienestar, PAAM y elasticidad

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1 2 2 3 3 4 4Impacto por programa

Bienestar

0.0

0.3

0.6

0.9

1.2

1.5

1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0Impacto por programa

Elasticidad



IV Entrega 197

6.5 Conclusiones de Impacto

• Con el fin de evaluar cuantitativamente el efecto del programa de adultos

mayores sobre los beneficiarios, se considera como hipótesis que el

programa ha influido en el mejoramiento de la calidad de vida de los

adultos mayores. La calidad de vida se identifica en la mejora de los

aspectos: alimentación, salud, economía y las relaciones familiares y

con la comunidad.

• Para llevar a cabo la evaluación del programa se utiliza una serie de

pruebas estadísticas y la construcción de modelos econométricos que

determinan el bienestar de los beneficiarios medido por un índice,

explicando cuales son los determinantes del bienestar y como impacta

el programa de adultos mayores en él.

• El grupo de beneficiarios considera que la calidad de su vida sigue

aumentando hasta los 68 años, después de esta edad existe un

deterioro natural. La perdida de su bienestar disminuye lentamente

hasta los ochenta años y después se acelera rápidamente. Esto implica

que la población de adultos mayores es muy vulnerable después de los

70 años. Por lo tanto, no se debe esperar que el apoyo del programa

revierta esta situación, sin embargo ayuda marginalmente a retardar el

deterioro en el bienestar.

• El bienestar de los beneficiarios se relaciona positivamente con losingresos adicionales que reciben, sin embargo la encuesta muestra que

los beneficiarios tienen a lo mucho dos fuentes de ingresos adicionales.

La principal es la ayuda de los familiares y en segundo lugar, en menor

proporción, un salario.

• Los niveles del bienestar de los adultos mayores están relacionado

negativamente con el ingreso del hogar, en niveles de ingreso muybajos; menos de 200 pesos mensuales. Después de este mínimo, la



IV Entrega 198

relación se vuelve positiva pero se tiene que considerar que los niveles

de bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de

$500 pesos al mes. Este resultado muestra que si el bienestar de los

adultos mayores solamente depende de los ingresos del hogar, el

impacto puede ser negativo sino se considera otras alternativas.

• De acuerdo a la apreciación de los beneficiarios el apoyo del programa

de adultos mayores tiene un impacto positivo en su bienestar general.

Pero la relación es exponencial, lo cual indica una reducción de los

efectos si los beneficiarios sienten que tiene un nivel de bienestar alto.

Los resultados del modelo muestran que el grupo donde se puedenobtener mejores resultados del programa son los que consideran que su

nivel de bienestar sigue igual de mal después de recibir la ayuda del

programa de adultos mayores.

6.6 Recomendaciones de Impacto

1. El PAAM debe continuar operando, debido a que contribuye adetener el deterioro del bienestar de sus beneficiarios.

2. El PAAM no se debe considerar como un instrumento que revierte la

caída del bienestar de los beneficiarios.



IV Entrega 199

7 Evaluación de resultados del trabajo de campo

El levantamiento de campo consideró una muestra de 2,052 encuestas. Sin

embargo, las encuestas levantadas efectivas fueron 1,913, es decir hubo un

déficit de 139 encuestas.

Las localidades de la muestra eran 108, no obstante las visitadas fueron 110,

que significa un superávit de dos localidades. Éstas estuvieron distribuidas en

16 entidades federativas del país (ver apartado de metodología de campo).

7.1 Conocimiento del Programa y recepción de los apoyos

El 95 por ciento de los beneficiarios entrevistados dijo conocer o haber

escuchado del PAAM.

Con respecto al apoyo otorgado, el 95 por ciento de los beneficiarios

entrevistados respondió que lo ha recibido, por lo que el 5 por ciento restante

dijo no haberlo recibido. Los motivos por lo cuales el apoyo no se recibió se

muestran en la Tabla 7.1.

Como se observa, el 28 por ciento de los entrevistados no supo contestar el

motivo o no respondió a la pregunta; el 10 por ciento dijo que prefirió el apoyo

del Programa de Oportunidades debido a que es más cuantioso; el 9 por ciento

señaló que no recibió el apoyo del PAAM debido a que se encontraba enfermoy no pudo presentarse a recoger el apoyo; el 9 por ciento indicó que recibió el

apoyo en 2004 y 2005, pero que no fue apoyado en 2006; el 7 por ciento

expresó que no hubo quien lo acompañara o quien pudiera recoger el apoyo en

su representación; el 5 por ciento comentó que recibió el apoyo por parte del

Programa PROGRESA; y el 5 por ciento de los entrevistados dijo desconocer

la fecha en la que tenían que recoger el apoyo.



IV Entrega 200

Tabla 7.1

7.2 Características de los beneficiarios

7.2.1 Edad del beneficiario

Los resultados de la encuesta reflejan que más de dos terceras partes

de la población atendida tiene más de setenta años, tal como lo

establecen las ROP del Programa (ver Gráfica 7.1).

Motivos por los cuales no recibieron el apoyo brindado por parte de PAAM

RESPUESTA FRECUENCIA PORCENTAJE

N/S o N/R 27 28

Preferí el apoyo de Oportunidades porque me da más dinero 10 10

Estoy en enfermo y no puedo recoger el dinero 9 9

Solo recibí 2004 y 2005 9 9

No hay nadie que pueda recoger el dinero por mi o acompañarme 7 7

Recibo progresa 5 5

No sabía cuando recoger el dinero 5 5

No me han dado ningún apoyo 5 5

No puedo salir solo 4 4

No sabía que existía 4 4

Solo una vez y ya no lo recibí 2 2

Falleció 2 2

No cuento con la edad 2 2

Solo se me entregó una despensa 2 2

Cambié de domicilio 1 1

No cuento con ninguna identificación 1 1

Dicen que ya se canceló 1 1

TOTAL 96 100



IV Entrega 201

Sexo

53.1

46.9

n=1913

MasculinoFemenino

Gráfica 7.1.

Edad

1.4

0.1 0.4

5.9

20.6

26.7

20.9

14

9.9

0

5

10

15

20

25

30

Sin Respuesta Menores a 54

años

55 a 59 años 60 a 64 años 65 a 69 años 70 a 74 años 75 a 79 años 80 a 84 años 85 años y más

n=1913

7.2.2 Sexo de los beneficiarios

El PAAM cuenta con más beneficiarios varones. La diferencia entre uno y otrosexo es de 6 puntos porcentuales (ver Gráfica 7.2).

Gráfica 7.2.

7.2.3 Estado civil de los beneficiarios

Cerca del 59.6 por ciento de los beneficiarios está casado, el 32.8 por ciento es



IV Entrega 202

viudo o viuda, y sólo el 4.3 por ciento es soltero o soltera (ver Gráfica 7.3).

Gráfica 7.3.

Estado Civil

59.6

32.8

0.62.7

4.3

0

10

20

30

40

50

60

70

Casado Viudo Divorciado Unión libre Soltero

n=1913

7.2.4 Compañía de los benefic iarios al momento de comer

Existe evidencia de que los estados de soledad y abandono infieren en el

estado de ánimo de los adultos mayores y, por tanto, en su apetito y

disposición a alimentarse. Los resultados a la pregunta de si come solo o sola

muestran que casi el 77 por ciento lo hace acompañado por un familiar la

mayoría de las veces, mientras que el 6 por ciento respondió que siempre

come solo (ver Gráfica 7.4).

7.2.5 Capacidad de los beneficiarios para moverse por sí solos

Casi el 15 por ciento de los beneficiarios del Programa dijo ser incapaz

de salir solo, debido a alguna discapacidad o problema de salud.



IV Entrega 203

Gráfica 7.4.

¿Come usted ...

12.9

28.1

0.8

5.6

50.9

1.1 0.6

0

10

20

30

40

50

60

La mayoría de la

veces como solo

La mayoría de las

veces como

acompañado por un

familiar

La mayoría de las

veces como

acompañado por un

amigo o conoc

Siempre como solo Siempre como

acompañado por un

familiar

Siempre como

acompañado por un

amigo o conocido

Algunas veces como

solo

n=1913

7.3 De los ingresos económicos del beneficiario y el hogar

7.3.1 De la temporalidad del ingreso

Es importante mencionar que a partir de este momento la información

presentada se refiere a las 1,817 entrevistas a los beneficiarios que sí

recibieron el apoyo, en lugar de las 1,913 originales. Lo anterior se debe a que

la encuesta no contempla preguntas para los adultos mayores que no sebeneficiaron del PAAM.

A la pregunta expresa de ¿hace cuánto laboró usted en algo que le

generara un ingreso? el 64 por ciento contestó que hace más de tres

meses, el 13.8 por ciento dijo que hace menos de una semana y en una

igual proporción que tenía más de una o dos semanas. Esto muestra

que casi la mitad de los beneficiarios no tiene garantizada la obtenciónde un ingreso permanente (ver Tabla 7.2).



IV Entrega 204

Tabla 7.2.


Hace menos de 1 semana 251 13.8

Más de 1 semana hasta 2 semanas 253 13.9

De 2 semanas hasta 1 mes 96 5.3

Más de 1 mes hasta 3 meses 54 3

Más de 3 meses 1163 64

TOTAL 1817 100

¿Hace cuánto ti empo laboró usted en algo por lo que le pagaran dinero?

Los ingresos que reciben los beneficiarios tienen como principal fuente los

apoyos familiares (22 por ciento), seguidos del autoempleo (4 por ciento),

las remesas y los salarios con una participación similar y en menor

medida a las pensiones con casi 2 por ciento.

7.3.2 El ingreso mensual del benefic iario

El 52 por ciento contestó percibir menos de 100 pesos, y sólo el 16.1 por

más de 801 pesos (ver Tabla 7.3).

Tabla 7.3


Menos de $100 946 52.1

De $101 a $150 97 5.3

De $151 a $200 186 10.2

De $201 a $300 65 3.6

De $301 a $400 100 5.5

De $401 a $500 34 1.9

De $501 a $800 96 5.3

De $801 y más 293 16.1

TOTAL 1817 100.00

¿Cuál es el total de ingresos mensuales? Del Beneficiario

7.3.3 El ingreso mensual del hogar de los beneficiarios

El nivel de vida del beneficiario depende en gran medida de los ingresos

que recibe el hogar en el que habita, por consiguiente se les preguntó

¿cuál es el ingreso mensual total del hogar?, a lo que el 27.7 por ciento



IV Entrega 205

respondió que cuenta con un ingreso de 801 pesos o más y 16.3 por

ciento contestó que no rebasa los 200 pesos (ver Tabla 7.4).

Tabla 7.4.


Menos de $100 297 16.3

De $101 a $150 183 10.1

De $151 a $200 286 15.7

De $201 a $300 132 7.3

De $301 a $400 161 8.9

De $401 a $500 82 4.5

De $501 a $800 172 9.5

De $801 y más 504 27.7

TOTAL 1817 100

¿Cuál es el total de ingresos mensuales? Del Hogar

7.4 De las características de las viviendas y los hogares de losbeneficiarios

7.4.1 Hacinamiento en las viviendas de los beneficiarios

El 44.3 por ciento de los beneficiarios respondió que cuenta con doshabitaciones para dormir, el 27.1 por ciento respondió que una y el 21.4

por ciento con tres (ver Tabla 7.5).

Tabla 7.5


1 493 27.1

2 805 44.33 388 21.4

4 99 5.4

5 24 1.3

6 5 0.3

7 3 0.2

TOTAL 1817 100.00

¿Cuántos cuartos de este hogar se usan para dormir incluyendo en su caso la cocina?



IV Entrega 206

7.4.2 Del material de los pisos de la vivienda

El 55.5 por ciento respondió que su vivienda cuenta con piso de

cemento o firme, y el 42.2 por ciento restante contestó que es de tierra

(ver Tabla 7.6).

Tabla 7.6.

RESPUESTA FRECUENCIA PORCENTAJETierra 766 42.2

Cemento o firme 1008 55.5

Mosaico, madera, loseta u otro 43 2.4

TOTAL 1817 100.00

¿De qué material es la mayor parte del pi so?

7.4.3 Disponibilidad de servic ios dentro de la vivienda

• El 92.3 por ciento de los hogares cuenta con el servicio deenergía eléctrica, y el 7.7 por ciento carece de éste.

• El 80 por ciento de los beneficiarios aseguró que su vivienda

dispone de letrina, y el 20 por ciento dijo carecer de ellas.

• El 72.2 por ciento de las viviendas de los beneficiarios tienen

baño con fosa séptica, mientras que sólo el 26.6 por ciento cuenta

con drenaje.

•

El 86.1 por ciento de los hogares cuenta con servicio de agua, y13.9 por ciento carece del mismo (ver Tabla 7.9).

Tabla 7.7


Sí 1677 92.3

No 140 7.7

TOTAL 1817 100.00

¿Tiene usted luz eléctri ca?



IV Entrega 207

Tabla 7.8.


Fosa Séptica 1311 72.2Red de drenaje 484 26.6

Ninguno 18 1

Otro (especifique) 4 0.2

TOTAL 1817 100.00

¿El baño funcio na con y/o cómo?

Tabla 7.9.


Sí 1564 86.1

No 253 13.9

TOTAL 1817 100.00

¿Tiene servicio de agua?

7.4.4 Funcionamiento del servicio de agua

La red pública de agua abastece al 58.9 ciento de las viviendas,mientras que el 34.8 lo hace por otro medio como son pozos, ríos o

manantiales.

7.4.5 Apreciación del servicio de agua que reciben

El 59.5 por ciento de los beneficiarios considera que los servicios deagua son muy buenos o buenos, y sólo el 10.6 por ciento los considera

malos o muy malos.

7.4.6 Disponibi lidad de tinaco y regadera para bañarse

El 84.3 por ciento de los beneficiarios no cuenta con tinaco paraalmacenar agua, y sólo el 15.7 por ciento dispone del mismo. Por su



IV Entrega 208

parte, el 86.3 por ciento de las viviendas carece de regadera, y sólo el

13.7 por ciento cuenta con ella.

7.4.7 Disponibil idad de cocina y electrodomésticos

El 91.6 por ciento de los beneficiarios dijo disponer de un lugar

específico en su vivienda para cocinar, y únicamente el 8.4 por ciento

contestó carecer de éste.

El 36.8 por ciento de las viviendas cuenta con estufa de gas, mientras

que en el 63.2 por ciento restante se utiliza leña para cocinar.

En el 77.5 por ciento de las viviendas no hay refrigerador, y sólo el 22.5

por ciento dispone del mismo.

Prácticamente la mayoría de los hogares (92.4 por ciento) carecen de

lavadora de ropa, y sólo el 7.6 por ciento cuenta con ella. El 67.6 por

ciento de los hogares no tiene plancha para ropa. Finalmente,únicamente el 3 por ciento de los beneficiarios dispone de DVD.

7.4.8 Disponibil idad de medios propios de transporte(automóvil, camioneta y bicicleta)

Sólo el 3.5 por ciento de los beneficiarios entrevistados contestó que

dispone de automóvil/camioneta, mientras que el 10.7 por ciento cuenta

con bicicleta.

7.5 Cálculo de los Niveles de Pobreza en la poblaciónbeneficiaria del PAAM

Este apartado tiene como objetivo identificar los niveles de pobreza de los

beneficiarios del PAAM, para lo cual se utiliza un instrumento elaborado por la



IV Entrega 209

Secretaría de Desarrollo Social que permite hacer comparaciones permite

hacer comparaciones con el uso de técnicas estadísticas multivariadas, y

además proporciona un marco conceptual que considera las variaciones

interpersonales entre el ingreso y distintas variables que se refieren a las

esferas de los funcionamientos y las capacidades.

A continuación se detalla esta metodología.

Metodología

El modelo que se utiliza para el cálculo de la pobreza requiere comparar el

ingreso per cápita con el costo de una canasta básica alimentaría. La línea de

pobreza que se establece es el costo de dicha canasta básica, con la que se

identifican aquellos hogares cuyos ingresos no son suficientes para la

satisfacción de sus necesidades mínimas.

Una vez establecida la condición inicial de pobreza respecto al ingreso, se

aplica una técnica estadística multivariada (el análisis discriminante) quepermite la evaluación de las condiciones de vida de los hogares y la

caracterización de los grupos pobre y no pobre, que sirve para la clasificación

de los hogares. La finalidad del análisis discriminante es encontrar una

ecuación que clasifique a los hogares de cada grupo de acuerdo al perfil que

los identifica.

El modelo utilizado se refiere al modelo discriminante que permite clasificar a

través del uso de una variable definida a priori, y con un conjunto de variables

explicativas la pertenencia de la población al grupo de pobres o de no pobres

bajo el concepto utilizado con anterioridad a la generación del modelo. El

procedimiento incorpora, además del ingreso otros indicadores, tales como la

composición y tamaño de los hogares; la edad del jefe del hogar, el uso de

lengua indígena, el alfabetismo, la escolaridad, la participación laboral y el tipo

de ocupación de los miembros del hogar.



IV Entrega 210

La herramientas estadística utilizada permite conocer la precisión del modelo

adoptado a través de comparar el valor de cada familia asignado a priori con el

resultado que se obtiene a través de la aplicación del modelo resultante. Con

este indicador de clasificación así como con otros indicadores se establece la

pertinencia del modelo para la clasificación de la población de acuerdo con su

condición de pobreza.

• Es necesario establecer que los coefic ientes estimados del

modelo al estandarizarse dan información acerca de cuáles

variables son las más importantes para la clasificación ypermiten obtener una calificación o puntaje con el cual se

ordena y clasifica a cada hogar.

La metodología usada incrementa la confianza en el proceso de selección de

los hogares al reducir el riesgo de errores en la clasificación de los mismos,

causados por mediciones erróneas o imprecisas del ingreso.

El MODELO DISCRIMINANTE

Como resultado de la aplicación del modelo discriminante se obtienen lo que se

llama la ecuación discriminante que en este caso está conformada por las

variables que se muestran en la tabla 7.10:

Tabla 7.10

Variables que conforman el modelo de estimación de la pobreza

VARIABLE NOMBRE

1. Tipo de localidad de residencia RURAL

2. Material del piso de la vivienda PISO



IV Entrega 211

3. Tenencia de servicio sanitario en la vivienda BAÑO

4. Jefe del hogar sin escolaridad ESCOLAR1

5. Jefe del hogar con primaria incompleta ESCOLAR 2

6. Jefe del hogar con secundaria incompleta ESCOLAR 37. Edad del jefe del hogar EDAD

8. Indice de dependencia demográfica DEPDEM

9. Indice de hacinamiento HACINA

10. Tenencia de videocassetera VHS

11. Tenencia de estufa de gas ESTUFA

12. Tenencia de refrigerador REFRI

13. Tenencia de lavadora LAVA

14. Tenencia de vehículo VEHI

15. Sexo del jefe del hogar SEXOJ

16. Algún miembro cuenta con seguridad social SS

17. Niños entre 5 y 15 años que no asisten a la

escuela

NOASISTEN

18. Niños entre 12 y 15 años que trabajan (Trabajan) TRABAJAN

19. Niños menores de 12 años (Niños) NIÑOS

Estas variables constituyen la ecuación discriminante, la cual asigna a cada

una de ellas un peso relativo, que es su coeficiente, y que representa la

magnitud con la que estas variables definen la condición de pobreza o no

pobreza de la población a la que se aplica este modelo. Los coeficientes que

utiliza esta ecuación se presentan en la tabla 7.11:

Tabla 7.11

Coeficientes de la ecuación discr iminante

VARIABLE COEFICIENTE

1. Tipo de localidad de residencia 0.6872. Material del piso de la vivienda 0.4543. Tenencia de servicio sanitario en la vivienda 0.0674. Jefe del hogar sin escolaridad 0.4605. Jefe del hogar con primaria incompleta 0.2666. Jefe del hogar con secundaria incompleta 0.0057. Edad del jefe del hogar 0.0128. Indice de dependencia demográfica 0.1509. Indice de hacinamiento 0.119



IV Entrega 212

10. Tenencia de videocassetera 0.09111. Tenencia de estufa de gas 0.74112. Tenencia de refrigerador 0.62513. Tenencia de lavadora 0.141

14. Tenencia de vehículo 0.24615. Sexo del jefe del hogar 0.12116. Algún miembro cuenta con seguridad social 0.38817. Niños entre 5 y 15 años que no asisten a laescuela

0.295

18. Niños entre 12 y 15 años que trabajan (Trabajan) 0.00919. Niños menores de 12 años (Niños) 0.268

Adicionalmente la ecuación discriminante cuenta con un término independiente quepara este caso tiene un valor de -2.287. Con las variables antes descritas y suscoeficientes se conforma la ecuación discriminante que permite asignar el nivel de

pobreza de la población:

0.268Niños*0.009Trabajan*0.295Noasisten*0.388SS*0.121Sexoj*

0.246Vehi*0.141Lava*0.625Refri*0.741Estufa*0.091VHS*

0.119Hacina*0.15depdem*0.012edad*0.005*3Escolar0.266*2Escolar

0.46*1Escolar0.067Baño*0.454Piso*0.687Rural*2.287Score

++++

+++++

+++++

+++++−=

CONSTRUCCIÓN DE VARIABLES

RURAL: Es igual a 1 si el individuo vive en el área rural y 0 en caso contrario.

En este caso todos lo beneficiarios entrevistados viven en el área rural.

PISO: Toma el valor de 1 si el beneficiario el material principal del piso de su

casa es de tierra y 0 en cualquier otro caso.

BAÑO: Vale 0 si el individuo cuenta con excusado, baño o letrina para su uso

exclusivo y 1 en caso contrario.

ESCOLAR1: Se codifica como 1 si el jefe no tiene escolaridad y 0 en cualquier

otro caso.



IV Entrega 213

ESCOLAR 2: Es igual a 1 si el jefe del hogar tiene primaria incompleta como

último grado aprobado y 0 en cualquier otro caso.

ESCOLAR 3: Vale 1 si el jefe del hogar tiene secundaria incompleta como

último grado aprobado y 0 en cualquier otro caso.

EDAD: Edad numérica del jefe de familia. Debido a que a partir de los datos de

la encuesta sólo se puede clasificar el intervalo de edad en que se encuentra y

no su edad puntual. Para calcular la edad puntual se imputó el valor promedio

del intervalo al que pertenece el individuo. En el caso de los jefes de familia

cuya edad sea de al menos 75 años se les imputó la edad de 75.5 años, cifra

superior en un año a la esperanza de vida en México.

DEPDEM: Es el índice de dependencia demográfica que se calcula como el

cociente del total de personas del hogar menores de 15 años y mayores de 64entre el total de personas entre 15 y 64 años de edad.

HACINA: Es el índice de hacinamiento y se calcula como el cociente entre el

número de ocupantes de la vivienda y el número de cuarto que se utilizan para

dormir.

VHS: Toma el valor de 0 si en el hogar se cuenta con Videocasetera y 0 en

caso contrario.

ESTUFA: Toma el valor de 0 si en el hogar se cuenta con estufa de gas y 0 en

caso contrario.



IV Entrega 214

REFRI: Toma el valor de 0 si en el hogar se cuenta con refrigerador y 0 en

caso contrario.

LAVA: Toma el valor de 0 si en el hogar se cuenta con lavadora de ropa y 0 en

caso contrario.

VEHI: Toma el valor de 0 si en el hogar se cuenta con vehículo y 0 en caso

contrario.

SEXOJ: Vale 1 si el jefe es mujer y 0 si el jefe es hombre.

SS: Vale 1 si alguno de los miembros del hogar tiene acceso a servicios de

seguridad social y 0 si ninguno de los miembros del hogar tiene acceso a los

servicios de seguridad social.

NOASISTEN: Número de niños entre 5 y 14 años que no asisten a la escuela.

TRABAJAN: Número de niños entre 12 y 15 años que trabajan

NIÑOS: Número de niños menores de 12 años.

Los beneficiarios que no proporcionaron información que es relevante para la

construcción de alguna de las variables, no fueron considerados en el cálculo

de la línea de pobreza. Así después de construir todas las variables se

consideraron 1615 observaciones de los 1817 beneficiarios entrevistados.

El Tabla 7.12 presenta un resumen de los resultados obtenidos en el cálculo de

la ecuación discriminante



IV Entrega 215

Tabla 7.12Valores obtenidos de la Ecuación Discriminante

Observaciones Valor Medio DesviaciónEstándar

Valor Mínimo Valor Máximo

1615 1.9587 0.7074709 -.149234 5.235

El cuadro 4 muestra a los beneficiarios del programa de acuerdo al decil de la

distribución del ingreso en que se encuentra. Como se observa en dicho

cuadro, poco menos de la mitad de los beneficiarios pertenecen al decil 1, por

lo que su ingreso mensual medio per cápita es de 282.94 pesos. El segundo

grupo en importancia, de acuerdo a su nivel de ingreso, pertenece al segundo

decil con el 44.77%. En tanto que el 7.43% de los beneficiarios se ubica entre

el tercero y el quinto decil.

Tabla 7.13

Clasificación de los beneficiarios del PAAM por decil de distribución de ingreso

DECIL Número de benefic iarios % del total

DECIL 1 772 47.80%DECIL 2 723 44.77%DECIL 3 107 6.63%

DECIL 4 12 0.74%DECIL 5 1 0.06%TOTAL 1615 100.00%

En la tabla 7.14 se presenta una clasificación de los beneficiarios de acuerdo a su

nivel de pobreza. En ella se observa que la mayor proporción (91.52%) sí cumple con

el requisito de estar en pobreza alimentaría para ser beneficiarios. El 6.38% está en

una situación de pobreza de capacidades, mientras que el 2.11% en pobreza de

patrimonio. No existen beneficiarios que sean no pobres.

Tabla 7.14

Clasificación de los beneficiarios del PAAM por su nivel de pobreza

Tipo de pobreza Beneficiarios % del TotalPobreza alimentaría 1478 91.52%Pobreza de capacidades 103 6.38%Pobreza de patrimonio 34 2.11%No pobre 0 0.00%

Total 1615 100%



IV Entrega 216

Que tanto le ha beneficiado el apoyo...

20

54

16

9.4

0.6

0

10

20

30

40

50

60

Muchísimo Mucho Regular Poco Nada

8 Evaluación de percepción

8.1 Percepción respecto a los beneficios del Programa

El 74 por ciento de los beneficiarios declararon que la aportación del PAAM

los ha beneficiado mucho y/o muchísimo, un 16 por ciento dijo que regular y

sólo un 9 por ciento contestó que poco. De esta forma, tres cuartas partes de

los beneficiarios perciben mucho beneficio de la aportación del PAAM.

Adicionalmente, el 62 por ciento de los beneficiarios percibe que su salud ha

mejorado a partir del apoyo y un 24 por ciento que se mantiene igual de bien:es decir, más del 80 por ciento de los beneficiarios contestó que el apoyo ha

sido un medio de contención o mejora para su salud.

Gráfica 8.1.



IV Entrega 217

Desde que recibio el apoyo su salud...

62.1

2.4

23.8

11.8

0

10

20

30

40

50

60

70

Ha mejorado Ha empeorado Sigue igual de bien Sigue igual de mal

Desde que ha recibido su apoyo su relación con su familia:

52.4

1.3

42.7

3.5

0

10

20

30

40

50

60


Gráfica 8.2.

El 52 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a partir de

recibir el recurso del PAAM. Esto seguramente se debe a que el apoyo les

permite aportar a los gastos del hogar.

Gráfica 8.3.

El 66 por ciento dijo que su estado de ánimo ha mejorado con el Programa y

el 27 por ciento declaró que está igual de bien que antes de recibir el apoyo.



IV Entrega 218

Desde que recibe su apoyo su estado de animo:

66.3

2.4

27.5

3.9

0

10

20

30

40

50

60

70


Gráfica 8.4.

8.2 Percepción de la atención

Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM son el




muy buena, así como la disposición para explicarles cualquier duda o resolver

algún problema en particular.

Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los

inscribe al Programa. El 92 por ciento declaró que la atención, capacidad para

resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy buenas y/o buenas.

Un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las empresas que realizan la

ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es tan satisfactoria como en los

dos casos anteriores. Cerca del 47 por ciento consideró que su atención,

paciencia, capacidad de resolver problemas es buena y muy buena, mientras

que el 45 por ciento no pudo referirse a ellas, pues no son organizaciones

arraigadas a las localidades.



IV Entrega 219

Perceción del origen del recurso

69.4

2.8

12.2

0.9

14.3

0.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Del Presidente Vicente

Fox Quesada

Del Presidente Munic ipal Del Gobernador De alguna Autoridad

Local

De la SEDESOL De alguna organización

civil

Respecto a los operadores del Programa, el 97.1 por ciento de los beneficiarios

entrevistados dijo que no ha tenido ningún problema con ellos. Del 1.4 por

ciento de los entrevistados que respondió haberlo tenido, el 20 por ciento ha

sido por falta de pago.

Por otra parte, el 70 por ciento de los beneficiarios respondió que es fácil y/o

muy fácil acceder al Programa, y un 13 por ciento declaró que es complicado

y/o muy complicado, principalmente porque al momento de solicitar su registro

no contaban con la documentación para acreditar su elegibilidad.

De igual forma, el 70 por ciento contestó que los tiempos de entrega son

adecuados y/o más o menos adecuados, y un 6 por ciento dijo que no son

adecuados debido a que llegan a destiempo con relación a sus necesidades.

8.3 Percepción del origen del apoyo

El 69 por ciento declaró que el recurso proviene del Presidente Vicente Fox,seguido por la SEDESOL con el 14 por ciento y el gobernador del estado con

un 12 por ciento.

Gráfica 8.5



IV Entrega 220

8.4 Conocimiento de los beneficiarios sobre la operación y

funcionamiento del Programa

8.4.1 Promoción y divulgación del PAAM

En la Tabla 8.1 se presentan las respuestas de los beneficiarios con respecto a

la forma en que se enteraron de la existencia del PAAM. Como se observa, las

tres principales respuestas fueron: por parte de la presidencia municipal (46.1

por ciento), de los representantes del Programa en su comunidad (17.7 por

ciento) y de un familiar o amigo (16.3 por ciento).

Tabla 8.1.

Sobre cómo se enteró que exist ía el PAAM

RESPUESTA FRECUENCIA PORCENTAJEPor agente municipal o por parte de la presidencia municipal 859 47.28

Por promotores y o representantes del programa en la comunidad 332 18.27Por un familiar o amigo 304 16.73

Vocearon en la comunidad 54 2.97

Junta comunitaria 53 2.92

Por la televisión 41 2.26

Por un anuncio que vi en la plaza 30 1.65

Por SEDESOL 30 1.65

Casa ejidal 29 1.60

Por la radio 16 0.88

Por un maestro 13 0.72

No sabe 10 0.55Personas encargadas en el DIF 10 0.55

Por un censo 10 0.55

Nos mandaron a llamar 8 0.44

El juez 6 0.33

El sacerdote de la iglesia 3 0.17

Por TELECOMMM 2 0.11

Por el PAN 2 0.11

El solo hizo la solicitud 2 0.11

Por el PRD 2 0.11

Folletos 1 0.06TOTAL 1817 100.00



IV Entrega 221

8.4.2 Autoridad que incorporó al beneficiario al Programa

Como se observa en la Tabla 8.2, el 44.19 por ciento de los beneficiarios

contestó haber sido inscrito al Programa por la autoridad municipal; en segundo

lugar se mencionó a las autoridades locales con el 31.98 por ciento y en tercera

instancia al promotor local con un 10.40 por ciento.

Tabla 8.2.

¿Quién lo incorporó en el Programa de atención a adultos mayores?


Autoridades Municipales 803 44.19

Autoridades Locales 581 31.98

Promotor local 189 10.40

N/S o N/R 106 5.83

Algún amigo, conocido y/o familiar 83 4.57

Autoridades Estatales 16 0.88


Alguna organización de la sociedad civil 11 0.61

Algún partido político 7 0.39Autoridades Federales 5 0.28

TOTAL 1,817 100

8.4.3 Documentos solici tados para la inscripción al PAAM

El 94 por ciento de los entrevistados dijo que le solicitaron su acta de

nacimiento para inscribirse al Programa y el 96 por ciento contestó que se les

pidió que mostraran su credencial de elector. Sólo al 50 por ciento de los

entrevistados se le solicitó su comprobante de domicilio, y únicamente al 40 por

ciento le pidieron su CURP.

8.4.4 Condic ionamientos para partic ipar en el PAAM

Al 95 por ciento de los entrevistados no le solicitaron algo a cambio de

participar en el Programa. La mayor parte del 5 por ciento al que sí se le pidió



IV Entrega 222

algo a cambio contestó que se trató de dinero, en un rango de 8 hasta 1,000

pesos. Presentando una media de 170 pesos y una mediana de 100 pesos.

Tabla 8.3.

¿Qué les pidieron?


Dinero 76 92

Otra cosa 7 8

TOTAL 83 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron 'Sí' en la pregunta anterior.

Asimismo, el 99 por ciento de los entrevistados no fue condicionado a asistir a

alguna marcha a cambio de recibir el apoyo del Programa, ni se les condicionó

el apoyo a cambio de militar dentro de algún partido político, o de su voto por

algún partido político o candidato.

8.4.5 Entrega del apoyo

En la Tabla 8.4 se observa que el 29 por ciento de los beneficiarios se enteróque podía ir a recoger el apoyo por medio de algún promotor en la comunidad,

el 20 por ciento acudió a preguntar directamente a las oficinas de

TELECOMMM, el 19 por ciento dijo que fue por medio de una lista pegada en

su comunidad, el 12 por ciento mediante un amigo y/o conocido, y el 11 por

ciento contestó que se enteró por m algún representante del Programa que le

avisó personalmente.

Tabla 8.4. ¿Cómo se enteró que podía ir a recoger el apoyo del Programa? RESPUESTA FRECUENCIA PORCENTAJE

Algún promotor del programa en la comunidad 526 29Fui a preguntar a las oficinas de TELECOMMM 362 20Con una lista pegada en algún lugar de la comunidad 349 19Algún amigo y / o conocido 219 12Algún representante del programa me aviso personalmente 191 11Otro (especifique) 76 4Con una lista pegada en TELECOMMM 69 4Algún representante me trajo el apoyo directamente 25 1

TOTAL 1,817 100



IV Entrega 223

El 57.35 por ciento de los beneficiarios entrevistados dijo que el tiempo

transcurrido entre que entregó su documentación y recibió el apoyo fue de tres

a seis meses, mientras que el 25.89 por ciento informó que el tiempo

transcurrido fue de más de un mes y menos de tres meses (ver Tabla 8.5).

Tabla 8.5.

Desde que entregó sus papeles hasta que recibió el dinero ¿cuánto tiempo pasó?


De tres a 6 meses 1042 57.35Más de un mes y menos de tres 472 25.98N/S o N/R 151 8.31De dos semanas a un mes 84 4.62De una a dos semanas 27 1.49Menos de una semana 25 1.38Un día 13 0.72No recibió el apoyo 3 0.17

TOTAL 1817 100

Respecto a la frecuencia del apoyo, el 44 por ciento de los entrevistados

informó que fue proporcionado en una sola exhibición, el 27 por ciento en dos

ocasiones y el 24 por ciento en tres.

El 96 por ciento de los beneficiarios entrevistados dijo que recogió

personalmente el recurso en las oficinas de TELECOMMM. Respecto a los

entrevistados que no acudieron personalmente, el 88 por ciento comentó que

no pudo hacerlo debido a problemas de salud (ver Tabla 8.6) y el 90 por cientodijo que en su representación acudió un familiar a recibir el apoyo.

Sobre la fecha de entrega de los apoyos, el 91 por ciento contestó que recibió

el apoyo siempre en la fecha que le informaron.

El 93.67 por ciento de los entrevistados informó que gasta en transporte para

recoger el apoyo de 5 a 100 pesos. Con una media de 50 pesos y una medianade 40 pesos.



IV Entrega 224

Gráfica 8.6.

¿Cuantas veces recibió dinero por parte del PAAM?

44%

27%

24%

5%

1%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

En una sola vez En dos veces En tres veces En más de tres veces N/S o N/R

n:1817

Tabla 8.6: ¿Por qué no acudió personalmente a recoger el apoyo?


Por problemas de salud personales 59 88Algún otro: 6 9

Por problemas de salud de algún familiar 1 1Porque no se como llegar al lugar donde se tiene que recoger 1 1

TOTAL 67 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "No" en el apartado anterior.

Tabla 8.7: ¿Cuánto gasta para acudir a recoger el apoyo?


5 - 100 pesos 1702 93.67

101 - 200 pesos 105 5.78201 - 300 pesos 5 0.28

301 - 560 pesos 5 0.28

TOTAL 1817 100

8.4.6 Uso del recurso

El 66.0 por ciento de los entrevistados dijo que su primera prioridad es la

compra de alimentos para toda la familia, el 22.1 por ciento que es para susalimentos, y el 7.5 por ciento que es para sus medicinas.



IV Entrega 225

Tabla 8.8. ¿Qué hace usted con el dinero que recibe?


Primera prioridad Alimentos para toda la familia 1200 66.04

Alimentos para el beneficiario 402 22.12

Medicinas - Propio 138 7.59

Algún otro 19 1.05

Vestido - Propio 12 0.66

N/S o N/R 10 0.55

Medicinas - Miembro familiar 8 0.44

Semillas 7 0.39

Pago de deudas 6 0.33

Alimentos para venta 4 0.22Calzado - Propio 4 0.22

Alimentos para algún otro motivo 2 0.11

Segunda prioridad


No gastó en nada mas 381 21.0



Alimentos para toda la familia 68 3.7


Semillas 49 2.7Calzado - Propio 38 2.1

Algún otro 34 1.9

Vestido - Miembro familiar 21 1.2

Fertilizantes 18 1.0


Tercera prioridad


Calzado - Propio 229 12.60




Algún otro 37 2.04

Calzado - Miembro familiar 29 1.60



Semillas 10 0.55





IV Entrega 226

Obligaciones del PAAM con los Beneficiarios

65% 67%

57%44%

35% 33%

43%

56%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

¿Sabía usted que t iene

derecho a Recibir por parte

de la SEDESOL un trato

digno, respetuoso y

equitativo?

¿Sabía usted que tiene

derecho a Particip ar sin

costo alguno?

¿Sabía usted qu e tiene

derecho a Recibir apoyo

alimentario de manera

personal y gratis?

¿Sabía usted q ue tiene

derecho a Recibir

capacitación nutricional de

manera gratuita?

Sí No

n:1817

8.4.7 Conocimiento de derechos y obligaciones derivados delPrograma

A continuación se analiza la comprensión de los entrevistados con respecto, a

las obligaciones que tienen los operadores del PAAM con los beneficiarios.

(Ver Gráfica 8.7)

El 65 y 67 por ciento de los entrevistados nos indican (respectivamente) que si

saben que tienen el derecho de a recibir por parte de la SEDESOL un trato

digno, respetuoso, equitativo, y además que pueden participar en el programa

sin costo.

El 57 y 44 por ciento de los entrevistados nos indican que si saben que tienen

derecho a recibir apoyo alimentario de manera personal y gratuita, además de

recibir la capacitación nutricional (respectivamente).

Gráfica 8.7.



IV Entrega 227

Obligaciones de los Beneficiarios del PAAM

80%74%

35%

20% 26%

65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

¿Sabía usted q ue tiene la obl igación

de Acudir personalmente con

identificación of icial, en el lugar,

fecha y plazo(s) establecido(s)?

¿Sabía usted que t iene la obligación

de Decir la verdad a cerca de su

información personal?

¿Sabía usted que t iene la obligación

de Formar parte de los comités de

contraloría cuando se le requiera?

Sí No

n:1817

Con respecto a las obligaciones de los beneficiarios del PAAM, a continuación

se muestra la Gráfica 8.8, en la cual se observa el grado de conocimiento que

tienen los entrevistados con respecto a las obligaciones que tienen por ser

beneficiarios del programa.

El 80 y 74 por ciento de los entrevistados (respectivamente) nos indican que

tienen la obligación de acudir personalmente con identificación oficial, en el

lugar y fecha para recibir el apoyo, asimismo de que deben proporcionar su

información personal y está sea correcta.

El 35 por ciento de los beneficiarios nos indican que tienen la obligación de

formar parte de los comités de contraloría cuando se les requiera.

Gráfica 8.8.

8.4.8 Entrega y conocimiento de información y/o material decapacitación nutricional

La pregunta que se realizó para conocer el funcionamiento de la acción de

capacitación nutricional fue: ¿Ha recibido algún tipo de información y/o material



IV Entrega 228

Sobre si ha recibido algún tipo de información

y/o material acerca de nutri ción

37%

63%

Sí

No

n:1817

acerca de nutrición?, a lo que el 63 por ciento de los entrevistados contestó no

haberla recibido.

Gráfica 8.9.

El 77.29 por ciento de quienes recibieron el material con información sobre

nutrición señaló que la información se orientó a lo que el adulto mayor debe

comer. Asimismo, al preguntar a estos beneficiaros la utilidad del material, el

67.85 por ciento de los entrevistados respondió que para nada, el 11.50 por

ciento comentó que la información brindada estaba dirigida para el cuidado de

su salud (“para no enfermarse y estar sano”), mientras que el 6.49 por ciento

señaló que la información fue orientada para comprar alimentos adecuados.

Tabla 8.9.

¿De que sirvió la información y/o material acerca de cómo mejorarsu alimentación?


Para nada 460 67.85Para no enfermarse y estar sano 78 11.50Para comprar alimentos adecuados 44 6.49Para no comer cualquier cosa y comer mejor 39 5.75No recuerda 16 2.36Saber preparar los alimentos 13 1.92No sé leer

6 0.88No alcanza el dinero 6 0.88



IV Entrega 229

Sobre si el programa funciona de forma transparente

95%

5%

Sí

No

n:1817

Se enteró como y en que gastarse su dinero 5 0.74Guardar dinero 3 0.44Para cuidar a la familia 3 0.44No sabe entrar 2 0.29

Bien 1 0.15Les dan más atrás 1 0.15Como más verduras 1 0.15

TOTAL 665 100.00

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron “Sí” en el apartado anterior.

8.4.9 Transparencia en la operación del PAAM

El 95 por ciento de los beneficiarios señaló que el Programa funciona de formatransparente y el 5 por ciento (86 beneficiarios) dijo que no es transparente

debido a las causas expuestas en la Tabla 8.10.

Gráfica 8.10

Tabla 8.10

¿Por qué cree que el Programa no funciona de forma transparente?


A lo mejor mandan más o menos dinero 37 43.02El gobierno roba 10 11.63

La información no la dan completa 8 9.30No he recibido la ayuda 6 6.98



IV Entrega 230

Cree que los recursos del PAAM se dan a quien mas lo necesita

96.4%

2.5% 0.8%

0.3%

Siempre Algunas veces No N/S o N/R

n:1817

A unos les dan más y a otros menos 4 4.65La primera vez nos quitaron $1050 4 4.65Les dan a los que no lo necesitan 4 4.65Ya no me dan la ayuda 3 3.49

Aunque hay quienes están inscritos no les dan el apoyo 2 2.33Les piden $108 para una computadora para que llegue el dinero 2 2.33No hay que confiar en la gente 1 1.16Todos somos pobres 1 1.16Saber alimentarse 1 1.16Hay personas que reciben 2 apoyos 1 1.16Es muy poco lo que me dan 1 1.16No avisan cuando está el dinero 1 1.16

TOTAL 86 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "No" en la pregunta anterior.

Por otra parte, el 96.4 por ciento de los entrevistados dijo que cree que los

recursos del PAAM se dan a quienes más lo necesitan y el 2.5 por ciento

señaló que sólo algunas veces está bien destinado.

Gráfica

8.11.

Tabla 8.11: ¿Por qué cree usted que los recursos del PAAM, NO se dan aquien más lo necesita?


No todas las personas lo necesitan 24 47

N/S o N/R 12 24

Hay personas que lo necesitan y nos les dan el apoyo 6 12

Hay personas que tienen dos apoyos 2 4Está muy lejos 2 4



IV Entrega 231

¿Con qué otros programas de apoyo cuentan en su hogar algúnotro familiar y / o usted?

34%

15%

66%

98% 98%85%

2%2%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Programa de desarrollo

humano Oportunidades

Programa de abasto social

de leche Liconsa

Programa de apoyo

alimentario Diconsa

Procampo

Sí No

n:1817

No creo que todo el dinero sea entregado 1 2

No tiene uno de donde ayudarse 1 2

No les dan a todos 1 2

Todos lo necesitamos 1 2

Ayuda a su consumo 1 2TOTAL 51 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "Algunas veces o No" al apartado anterior.

8.4.10 Duplic idad de apoyos y presencia de otros apoyosdistintos al PAAM en el hogar de los beneficiarios

El 66 por ciento de los entrevistados dijo que en su hogar no se cuenta con elapoyo del Programa Oportunidades, y el 34 por ciento restante señaló que sí

se recibe este apoyo. Por su parte, el 98 por ciento de los entrevistados informó

que no cuenta con el Programa de abasto social de leche LICONSA, y en una

proporción igual que no cuentan con el apoyo del Programa de apoyo

alimentario DICONSA. Por último, 15 por ciento de los entrevistados informó

que recibe con el apoyo del Programa PROCAMPO.

Gráfica 8.12



IV Entrega 232

¿Pertenece usted o alguien de su familia a alguna organización

campesina?

15%

83%

2%

Sí No N/S o N/R

n:1817

8.4.11 Pertenencia de los beneficiarios a organizaciones campesinas

El 83 por ciento de los entrevistados dijo que no pertenece a ninguna

organización campesina y tampoco algún miembro de su familia, el 15 por

ciento de los entrevistados respondió que sí pertenece a alguna organización

campesina o en su defecto alguno de sus familiares, y por último el 2 por ciento

de los entrevistados no respondieron a la pregunta o no supieron contestarla.

Gráfica 8.13

8.4.12 Contraloría ciudadana del PAAM

La población objetivo desconoce en términos generales la contraloría social del

Programa. Asimismo, un porcentaje significativo de beneficiarios piensa que el

Programa de atención a adultos mayores se utiliza sin ningún condicionante.

Sin embargo, la evidencia empírica sugiere que en caso de presentarse algúntipo de condición o influencia para recibir la ayuda, la mayor parte de la

población no estaría dispuesta a denunciar, esto porque no sabrían ante quien

hacerlo. Los resultados indican que la mayor parte de la población entrevistada

piensa que los programas operan en su localidad por su falta de recursos.

El 92 por ciento de la población entrevistada desconoce a quien recurrir en

caso de tener alguna queja con respecto al Programa.



IV Entrega 233

Asimismo, el 23 por ciento mencionó que con quien tiene que quejarse es con

el agente municipal, el 22 por ciento con la SEDESOL y el 19 por ciento con las

autoridades correspondientes.

Gráfica 8.14. Autoridades identificadas por los beneficiarios para recibirquejas

0%

2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%

A u n

c o m i t é

A l a g e

n t e m u n i c i

p a l

C o n l a

s a u t o r i d a

d e s c o

r r e s p

o n d i e n t e

s

A l o

s t e l é f

o n o s

d e l

r e c i b

o

S E D E

S O L

A l j u é z

d e l

p u e b l

o

A l a

o f i c i n

a d e l S

A R

A l p r e s i d

e n t e

N o r e c u

e r d o

S e g ú

n e l

a s u n t o

q u e

s e a

A l c o m i s a

r i o

E l d e l e g

a d o

A l o

s d e

r e c h o s

h u m

a n o s

A t e l é g

r a f o

s

N / S o N / R

Cuando se preguntó si alguna vez se habían quejado, casi el total de la

población entrevistada respondió que no. Sin embargo, el 88 por ciento de los

beneficiarios dijo desconocer la existencia de Comité contralor del Programa,

encargado de la rendición de cuentas sobre la actividad pública y el manejo de

los recursos.

Una de las preguntas que se refiere a la rendición de cuentas del PAAM es la

que se refiere al conocimiento del listado de los beneficiaros. A ésta, el 62 por

ciento mencionó que conocía ese listado.

Cuando se preguntó si sentían que alguno de los representantes ocultaba

información sobre los principales objetivos del PAAM, poco más de la mitad dijo

no sentir desconfianza. La mayoría de los entrevistados que se dijeron

desconfiados no supieron contestar la causa de su desconfianza.

Gráfica 8.15.- ¿Cree que alguno de los representantes oculte informacióna cerca de los objetivos del Programa?



IV Entrega 234

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Sí No N/S o N/R

8.5 Conclusiones de Percepción

1. Tres cuartas partes de los beneficiarios percibe mucho beneficio de laaportación del PAAM.

2. El 51 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a

partir de recibir el recurso del PAAM, seguramente porque éste les


3. Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMMson el último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de

ahí la importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al

respecto, el 88 por ciento de los beneficiarios respondieron que la

atención recibida es buena y muy buena, así como la disposición para

explicarles cualquier duda o resolver algún problema en particular.

4. Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que losinscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención,



IV Entrega 235

capacidad para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy

buenas y/o buenas.

5. Por ultimo, un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las

empresas que realizan la ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es

tan satisfactoria como con los dos casos anteriores. Cerca del 47 por

ciento consideró que su atención, paciencia, capacidad de resolver

problemas es buena y muy buena, mientras que el 45 por ciento no

pudo contestar alguna referencia al respecto, pues no son

organizaciones arraigadas a las localidades.

8.6 Recomendaciones de Percepción

6. Se recomienda, establecer como criterio de contratación a las empresas

que realizan la ENAM, el buen trato y compresión de sus encuestadores

hacia los adultos mayores.



IV Entrega 216

Que tanto le ha beneficiado el apoyo...

20

54

16

9.4

0.6

0

10

20

30

40

50

60

Muchísimo Mucho Regular Poco Nada

8 Evaluación de percepción

8.1 Percepción respecto a los beneficios del Programa

El 74 por ciento de los beneficiarios declararon que la aportación del PAAM

los ha beneficiado mucho y/o muchísimo, un 16 por ciento dijo que regular y

sólo un 9 por ciento contestó que poco. De esta forma, tres cuartas partes de

los beneficiarios perciben mucho beneficio de la aportación del PAAM.

Adicionalmente, el 62 por ciento de los beneficiarios percibe que su salud ha

mejorado a partir del apoyo y un 24 por ciento que se mantiene igual de bien:es decir, más del 80 por ciento de los beneficiarios contestó que el apoyo ha

sido un medio de contención o mejora para su salud.

Gráfica 8.1.



IV Entrega 217

Desde que recibio el apoyo su salud...

62.1

2.4

23.8

11.8

0

10

20

30

40

50

60

70


Desde que ha recibido su apoyo su relación con su familia:

52.4

1.3

42.7

3.5

0

10

20

30

40

50

60


Gráfica 8.2.

El 52 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a partir de

recibir el recurso del PAAM. Esto seguramente se debe a que el apoyo les


Gráfica 8.3.

El 66 por ciento dijo que su estado de ánimo ha mejorado con el Programa y

el 27 por ciento declaró que está igual de bien que antes de recibir el apoyo.



IV Entrega 218

Desde que recibe su apoyo su estado de animo:

66.3

2.4

27.5

3.9

0

10

20

30

40

50

60

70


Gráfica 8.4.

8.2 Percepción de la atención

Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM son el




muy buena, así como la disposición para explicarles cualquier duda o resolver

algún problema en particular.

Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los

inscribe al Programa. El 92 por ciento declaró que la atención, capacidad para

resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy buenas y/o buenas.

Un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las empresas que realizan la

ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es tan satisfactoria como en los

dos casos anteriores. Cerca del 47 por ciento consideró que su atención,

paciencia, capacidad de resolver problemas es buena y muy buena, mientras

que el 45 por ciento no pudo referirse a ellas, pues no son organizaciones

arraigadas a las localidades.



IV Entrega 219

Perceción del origen del recurso

69.4

2.8

12.2

0.9

14.3

0.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Del Presidente Vicente

Fox Quesada

Del Presidente Munic ipal Del Gobernador De alguna Autoridad

Local

De la SEDESOL De alguna organización

civil

Respecto a los operadores del Programa, el 97.1 por ciento de los beneficiarios

entrevistados dijo que no ha tenido ningún problema con ellos. Del 1.4 por

ciento de los entrevistados que respondió haberlo tenido, el 20 por ciento ha

sido por falta de pago.

Por otra parte, el 70 por ciento de los beneficiarios respondió que es fácil y/o

muy fácil acceder al Programa, y un 13 por ciento declaró que es complicado

y/o muy complicado, principalmente porque al momento de solicitar su registro

no contaban con la documentación para acreditar su elegibilidad.

De igual forma, el 70 por ciento contestó que los tiempos de entrega son

adecuados y/o más o menos adecuados, y un 6 por ciento dijo que no son

adecuados debido a que llegan a destiempo con relación a sus necesidades.

8.3 Percepción del origen del apoyo

El 69 por ciento declaró que el recurso proviene del Presidente Vicente Fox,

seguido por la SEDESOL con el 14 por ciento y el gobernador del estado con

un 12 por ciento.

Gráfica 8.5



IV Entrega 220

8.4 Conocimiento de los beneficiarios sobre la operación y

funcionamiento del Programa

8.4.1 Promoción y divulgación del PAAM

En la Tabla 8.1 se presentan las respuestas de los beneficiarios con respecto a

la forma en que se enteraron de la existencia del PAAM. Como se observa, las

tres principales respuestas fueron: por parte de la presidencia municipal (46.1

por ciento), de los representantes del Programa en su comunidad (17.7 por

ciento) y de un familiar o amigo (16.3 por ciento).

Tabla 8.1.

Sobre cómo se enteró que existía el PAAM


Por agente municipal o por parte de la presidencia municipal 859 47.28

Por promotores y o representantes del programa en la comunidad 332 18.27Por un familiar o amigo 304 16.73

Vocearon en la comunidad 54 2.97

Junta comunitaria 53 2.92

Por la televisión 41 2.26

Por un anuncio que vi en la plaza 30 1.65

Por SEDESOL 30 1.65

Casa ejidal 29 1.60

Por la radio 16 0.88

Por un maestro 13 0.72

No sabe 10 0.55Personas encargadas en el DIF 10 0.55

Por un censo 10 0.55

Nos mandaron a llamar 8 0.44

El juez 6 0.33

El sacerdote de la iglesia 3 0.17

Por TELECOMMM 2 0.11

Por el PAN 2 0.11

El solo hizo la solicitud 2 0.11

Por el PRD 2 0.11

Folletos 1 0.06

TOTAL 1817 100.00



IV Entrega 221

8.4.2 Autor idad que incorporó al beneficiario al Programa

Como se observa en la Tabla 8.2, el 44.19 por ciento de los beneficiarios

contestó haber sido inscrito al Programa por la autoridad municipal; en segundo

lugar se mencionó a las autoridades locales con el 31.98 por ciento y en tercera

instancia al promotor local con un 10.40 por ciento.

Tabla 8.2.

¿Quién lo incorporó en el Programa de atención a adultos mayores?


Autoridades Municipales 803 44.19

Autoridades Locales 581 31.98

Promotor local 189 10.40

N/S o N/R 106 5.83

Algún amigo, conocido y/o familiar 83 4.57

Autoridades Estatales 16 0.88


Alguna organización de la sociedad civil 11 0.61

Algún partido político 7 0.39 Autoridades Federales 5 0.28

TOTAL 1,817 100

8.4.3 Documentos sol icitados para la inscripción al PAAM

El 94 por ciento de los entrevistados dijo que le solicitaron su acta de

nacimiento para inscribirse al Programa y el 96 por ciento contestó que se les

pidió que mostraran su credencial de elector. Sólo al 50 por ciento de los

entrevistados se le solicitó su comprobante de domicilio, y únicamente al 40 por

ciento le pidieron su CURP.

8.4.4 Condicionamientos para participar en el PAAM

Al 95 por ciento de los entrevistados no le solicitaron algo a cambio de

participar en el Programa. La mayor parte del 5 por ciento al que sí se le pidió



IV Entrega 222

algo a cambio contestó que se trató de dinero, en un rango de 8 hasta 1,000

pesos. Presentando una media de 170 pesos y una mediana de 100 pesos.

Tabla 8.3.

¿Qué les pidieron?


Dinero 76 92

Otra cosa 7 8

TOTAL 83 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron 'Sí' en la pregunta anterior.

Asimismo, el 99 por ciento de los entrevistados no fue condicionado a asistir a

alguna marcha a cambio de recibir el apoyo del Programa, ni se les condicionó

el apoyo a cambio de militar dentro de algún partido político, o de su voto por

algún partido político o candidato.

8.4.5 Entrega del apoyo

En la Tabla 8.4 se observa que el 29 por ciento de los beneficiarios se enteró

que podía ir a recoger el apoyo por medio de algún promotor en la comunidad,

el 20 por ciento acudió a preguntar directamente a las oficinas de

TELECOMMM, el 19 por ciento dijo que fue por medio de una lista pegada en

su comunidad, el 12 por ciento mediante un amigo y/o conocido, y el 11 por

ciento contestó que se enteró por m algún representante del Programa que le

avisó personalmente.

Tabla 8.4. ¿Cómo se enteró que podía ir a recoger el apoyo del Programa? RESPUESTA FRECUENCIA PORCENTAJE

Algún promotor del programa en la comunidad 526 29

Fui a preguntar a las oficinas de TELECOMMM 362 20

Con una lista pegada en algún lugar de la comunidad 349 19

Algún amigo y / o conocido 219 12

Algún representante del programa me aviso personalmente 191 11

Otro (especifique) 76 4

Con una lista pegada en TELECOMMM 69 4

Algún representante me trajo el apoyo directamente 25 1

TOTAL 1,817 100



IV Entrega 223

El 57.35 por ciento de los beneficiarios entrevistados dijo que el tiempo

transcurrido entre que entregó su documentación y recibió el apoyo fue de tres

a seis meses, mientras que el 25.89 por ciento informó que el tiempo

transcurrido fue de más de un mes y menos de tres meses (ver Tabla 8.5).

Tabla 8.5.

Desde que entregó sus papeles hasta que recibió el dinero ¿cuánto tiempo pasó?


De tres a 6 meses 1042 57.35

Más de un mes y menos de tres 472 25.98

N/S o N/R 151 8.31

De dos semanas a un mes 84 4.62

De una a dos semanas 27 1.49

Menos de una semana 25 1.38

Un día 13 0.72

No recibió el apoyo 3 0.17

TOTAL 1817 100

Respecto a la frecuencia del apoyo, el 44 por ciento de los entrevistados

informó que fue proporcionado en una sola exhibición, el 27 por ciento en dos

ocasiones y el 24 por ciento en tres.

El 96 por ciento de los beneficiarios entrevistados dijo que recogió

personalmente el recurso en las oficinas de TELECOMMM. Respecto a los

entrevistados que no acudieron personalmente, el 88 por ciento comentó que

no pudo hacerlo debido a problemas de salud (ver Tabla 8.6) y el 90 por ciento

dijo que en su representación acudió un familiar a recibir el apoyo.

Sobre la fecha de entrega de los apoyos, el 91 por ciento contestó que recibió

el apoyo siempre en la fecha que le informaron.

El 93.67 por ciento de los entrevistados informó que gasta en transporte para

recoger el apoyo de 5 a 100 pesos. Con una media de 50 pesos y una medianade 40 pesos.



IV Entrega 224

Gráfica 8.6.

¿Cuantas veces recibió dinero por parte del PAAM?

44%

27%

24%

5%

1%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

En una sola vez En dos veces En tres veces En más de tres veces N/S o N/R

n:1817

Tabla 8.6: ¿Por qué no acudió personalmente a recoger el apoyo?


Por problemas de salud personales 59 88

Algún otro: 6 9

Por problemas de salud de algún familiar 1 1Porque no se como llegar al lugar donde se tiene que recoger 1 1

TOTAL 67 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "No" en el apartado anterior.

Tabla 8.7: ¿Cuánto gasta para acudir a recoger el apoyo?


5 - 100 pesos 1702 93.67

101 - 200 pesos 105 5.78201 - 300 pesos 5 0.28

301 - 560 pesos 5 0.28

TOTAL 1817 100

8.4.6 Uso del recurso

El 66.0 por ciento de los entrevistados dijo que su primera prioridad es la

compra de alimentos para toda la familia, el 22.1 por ciento que es para susalimentos, y el 7.5 por ciento que es para sus medicinas.



IV Entrega 225

Tabla 8.8. ¿Qué hace usted con el dinero que recibe?


Primera prioridad Alimentos para toda la familia 1200 66.04



Algún otro 19 1.05


N/S o N/R 10 0.55


Semillas 7 0.39


Alimentos para venta 4 0.22


Alimentos para algún otro motivo 2 0.11

Segunda prioridad







Semillas 49 2.7


Algún otro 34 1.9


Fertilizantes 18 1.0


Tercera prioridad






Algún otro 37 2.04

Calzado - Miembro familiar 29 1.60



Semillas 10 0.55





IV Entrega 226

Obligaciones del PAAM con los Beneficiarios

65% 67%

57%44%

35% 33%

43%

56%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

¿Sabía usted que t iene

derecho a Recibir por parte

de la SEDESOL un trato

digno, respetuoso y

equitativo?

¿Sabía usted que tiene

derecho a Particip ar sin

costo alguno?

¿Sabía usted qu e tiene

derecho a Recibir apoyo

alimentario de manera

personal y gratis?

¿Sabía usted q ue tiene

derecho a Recibir

capacitación nutricional de

manera gratuita?

Sí No

n:1817

8.4.7 Conocimiento de derechos y obligaciones derivados delPrograma

A continuación se analiza la comprensión de los entrevistados con respecto, a

las obligaciones que tienen los operadores del PAAM con los beneficiarios.

(Ver Gráfica 8.7)

El 65 y 67 por ciento de los entrevistados nos indican (respectivamente) que si

saben que tienen el derecho de a recibir por parte de la SEDESOL un trato

digno, respetuoso, equitativo, y además que pueden participar en el programa

sin costo.

El 57 y 44 por ciento de los entrevistados nos indican que si saben que tienen

derecho a recibir apoyo alimentario de manera personal y gratuita, además de

recibir la capacitación nutricional (respectivamente).

Gráfica 8.7.



IV Entrega 227

Obligaciones de los Beneficiarios del PAAM

80%74%

35%

20% 26%

65%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

¿Sabía usted que tiene la obligación

de Acudir personalmente con

identificación oficial, en el lugar,

fecha y plazo(s) establecido(s)?


de Decir la verdad a cerca de su

información personal?


de Formar parte de los comités de

contraloría cuando se le r equiera?

Sí No

n:1817

Con respecto a las obligaciones de los beneficiarios del PAAM, a continuación

se muestra la Gráfica 8.8, en la cual se observa el grado de conocimiento que

tienen los entrevistados con respecto a las obligaciones que tienen por ser

beneficiarios del programa.

El 80 y 74 por ciento de los entrevistados (respectivamente) nos indican que

tienen la obligación de acudir personalmente con identificación oficial, en el

lugar y fecha para recibir el apoyo, asimismo de que deben proporcionar su

información personal y está sea correcta.

El 35 por ciento de los beneficiarios nos indican que tienen la obligación de

formar parte de los comités de contraloría cuando se les requiera.

Gráfica 8.8.

8.4.8 Entrega y conocimiento de información y/o material decapacitación nutricional

La pregunta que se realizó para conocer el funcionamiento de la acción de

capacitación nutricional fue: ¿Ha recibido algún tipo de información y/o material



IV Entrega 228

Sobre si ha recibido algún tipo de información

y/o material acerca de nutri ción

37%

63%

Sí

No

n:1817

acerca de nutrición?, a lo que el 63 por ciento de los entrevistados contestó no

haberla recibido.

Gráfica 8.9.

El 77.29 por ciento de quienes recibieron el material con información sobre

nutrición señaló que la información se orientó a lo que el adulto mayor debe

comer. Asimismo, al preguntar a estos beneficiaros la utilidad del material, el

67.85 por ciento de los entrevistados respondió que para nada, el 11.50 por

ciento comentó que la información brindada estaba dirigida para el cuidado de

su salud (“para no enfermarse y estar sano”), mientras que el 6.49 por ciento

señaló que la información fue orientada para comprar alimentos adecuados.

Tabla 8.9.

¿De que sirvió la información y/o material acerca de cómo mejorarsu alimentación?


Para nada 460 67.85

Para no enfermarse y estar sano 78 11.50

Para comprar alimentos adecuados 44 6.49

Para no comer cualquier cosa y comer mejor 39 5.75

No recuerda 16 2.36

Saber preparar los alimentos 13 1.92

No sé leer6 0.88No alcanza el dinero 6 0.88



IV Entrega 229

Sobre si el programa funciona de forma transparente

95%

5%

Sí

No

n:1817

Se enteró como y en que gastarse su dinero 5 0.74

Guardar dinero 3 0.44

Para cuidar a la familia 3 0.44

No sabe entrar 2 0.29

Bien 1 0.15Les dan más atrás 1 0.15

Como más verduras 1 0.15

TOTAL 665 100.00

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron “Sí” en el apartado anterior.

8.4.9 Transparencia en la operación del PAAM

El 95 por ciento de los beneficiarios señaló que el Programa funciona de formatransparente y el 5 por ciento (86 beneficiarios) dijo que no es transparente

debido a las causas expuestas en la Tabla 8.10.

Gráfica 8.10

Tabla 8.10

¿Por qué cree que el Programa no funciona de forma transparente?


A lo mejor mandan más o menos dinero 37 43.02

El gobierno roba 10 11.63

La información no la dan completa 8 9.30No he recibido la ayuda 6 6.98



IV Entrega 230

Cree que los recursos del PAAM se dan a quien mas lo necesita

96.4%

2.5% 0.8%

0.3%

Siempre Algunas veces No N/S o N/R

n:1817

A unos les dan más y a otros menos 4 4.65

La primera vez nos quitaron $1050 4 4.65

Les dan a los que no lo necesitan 4 4.65

Ya no me dan la ayuda 3 3.49

Aunque hay quienes están inscritos no les dan el apoyo 2 2.33Les piden $108 para una computadora para que llegue el dinero 2 2.33

No hay que confiar en la gente 1 1.16

Todos somos pobres 1 1.16

Saber alimentarse 1 1.16

Hay personas que reciben 2 apoyos 1 1.16

Es muy poco lo que me dan 1 1.16

No avisan cuando está el dinero 1 1.16

TOTAL 86 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "No" en la pregunta anterior.

Por otra parte, el 96.4 por ciento de los entrevistados dijo que cree que los

recursos del PAAM se dan a quienes más lo necesitan y el 2.5 por ciento

señaló que sólo algunas veces está bien destinado.

Gráfica

8.11.

Tabla 8.11: ¿Por qué cree usted que los recursos del PAAM, NO se dan aquien más lo necesita?


No todas las personas lo necesitan 24 47

N/S o N/R 12 24

Hay personas que lo necesitan y nos les dan el apoyo 6 12

Hay personas que tienen dos apoyos 2 4Está muy lejos 2 4



IV Entrega 231

¿Con qué otros programas de apoyo cuentan en su hogar algúnotro familiar y / o us ted?

34%

15%

66%

98% 98%85%

2%2%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Programa de desarrollo

humano Oportunidades

Programa de abasto social

de leche Liconsa

Programa de apoyo

alimentario Diconsa

Procampo

Sí No

n:1817

No creo que todo el dinero sea entregado 1 2

No tiene uno de donde ayudarse 1 2

No les dan a todos 1 2

Todos lo necesitamos 1 2

Ayuda a su consumo 1 2

TOTAL 51 100

Nota: Sólo se consideraron los casos que respondieron "Algunas veces o No" al apartado anterior.

8.4.10 Duplicidad de apoyos y presencia de otros apoyosdist intos al PAAM en el hogar de los beneficiarios

El 66 por ciento de los entrevistados dijo que en su hogar no se cuenta con el

apoyo del Programa Oportunidades, y el 34 por ciento restante señaló que sí

se recibe este apoyo. Por su parte, el 98 por ciento de los entrevistados informó

que no cuenta con el Programa de abasto social de leche LICONSA, y en una

proporción igual que no cuentan con el apoyo del Programa de apoyo

alimentario DICONSA. Por último, 15 por ciento de los entrevistados informó

que recibe con el apoyo del Programa PROCAMPO.

Gráfica 8.12



IV Entrega 232

¿Pertenece usted o alguien de su familia a alguna organización

campesina?

15%

83%

2%

Sí No N/S o N/R

n:1817

8.4.11 Pertenencia de los beneficiarios a organizaciones campesinas

El 83 por ciento de los entrevistados dijo que no pertenece a ninguna

organización campesina y tampoco algún miembro de su familia, el 15 por

ciento de los entrevistados respondió que sí pertenece a alguna organización

campesina o en su defecto alguno de sus familiares, y por último el 2 por ciento

de los entrevistados no respondieron a la pregunta o no supieron contestarla.

Gráfica 8.13

8.4.12 Contraloría ciudadana del PAAM

La población objetivo desconoce en términos generales la contraloría social del

Programa. Asimismo, un porcentaje significativo de beneficiarios piensa que el

Programa de atención a adultos mayores se utiliza sin ningún condicionante.

Sin embargo, la evidencia empírica sugiere que en caso de presentarse algúntipo de condición o influencia para recibir la ayuda, la mayor parte de la

población no estaría dispuesta a denunciar, esto porque no sabrían ante quien

hacerlo. Los resultados indican que la mayor parte de la población entrevistada

piensa que los programas operan en su localidad por su falta de recursos.

El 92 por ciento de la población entrevistada desconoce a quien recurrir en

caso de tener alguna queja con respecto al Programa.



IV Entrega 233

Asimismo, el 23 por ciento mencionó que con quien tiene que quejarse es con

el agente municipal, el 22 por ciento con la SEDESOL y el 19 por ciento con las

autoridades correspondientes.

Gráfica 8.14. Autoridades identificadas por los beneficiarios para recibirquejas

0%

2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%

A u n

c o m i t é

A l a g e

n t e m u n i c i

p a l

C o n l a

s a u t o r i d a

d e s c o

r r e s p

o n d i e n t e

s

A l o

s t e l é f

o n o s

d e l

r e c i b

o

S E D E

S O L

A l j u é z

d e l

p u e b l

o

A l a

o f i c i n

a d e l S

A R

A l p r e s i d

e n t e

N o r e c u

e r d o

S e g ú

n e l

a s u n t o

q u e

s e a

A l c o m i s a

r i o

E l d e l e g

a d o

A l o

s d e

r e c h o s

h u m

a n o s

A t e l é g

r a f o

s

N / S o N / R

Cuando se preguntó si alguna vez se habían quejado, casi el total de la

población entrevistada respondió que no. Sin embargo, el 88 por ciento de los

beneficiarios dijo desconocer la existencia de Comité contralor del Programa,

encargado de la rendición de cuentas sobre la actividad pública y el manejo de

los recursos.

Una de las preguntas que se refiere a la rendición de cuentas del PAAM es la

que se refiere al conocimiento del listado de los beneficiaros. A ésta, el 62 por

ciento mencionó que conocía ese listado.

Cuando se preguntó si sentían que alguno de los representantes ocultaba

información sobre los principales objetivos del PAAM, poco más de la mitad dijo

no sentir desconfianza. La mayoría de los entrevistados que se dijeron

desconfiados no supieron contestar la causa de su desconfianza.

Gráfica 8.15.- ¿Cree que alguno de los representantes oculte informacióna cerca de los objetivos del Programa?



IV Entrega 234

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Sí No N/S o N/R

8.5 Conclusiones de Percepción





3. Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM

son el último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de

ahí la importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al

respecto, el 88 por ciento de los beneficiarios respondieron que la



4. Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que losinscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención,



IV Entrega 235

capacidad para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy

buenas y/o buenas.








8.6 Recomendaciones de Percepción






IV Entrega 236

9 Análisis de los resultados del Programa en elbienestar, la equidad, la igualdad y la nodiscriminación de las mujeres, jóvenes e indígenas.

De acuerdo a los anteriores apartados, en donde se describe más a detalle los

impactos del Programa sobre el bienestar, se puede establecer que


de adultos mayores tiene un impacto positivo en su bienestar general.Pero la relación es exponencial, lo cual indica una reducción de los


Los resultados del modelo muestran que el grupo donde se pueden

obtener mejores resultados del programa son los que consideran que su











• El bienestar de los beneficiarios se relaciona positivamente con los

ingresos adicionales que reciben, sin embargo la encuesta muestra que






IV Entrega 237


negativamente con el ingreso del hogar, en niveles de ingreso muy

bajos; menos de 200 pesos mensuales. Después de este mínimo, la






Por otra parte, tanto la igualdad, la equidad y la no discriminación de las

mujeres, se puede tomar como un solo tema de análisis y respecto a este

tema, también en apartados anteriores se estableció que:

En el caso de las personas de la tercera edad, se presenta una situación muy

particular. La discriminación y exclusión por género no desaparece, pero quien

tiene más elementos compensatorios es la mujer. La mujer de la tercera edad

por lo general tiene el apoyo y la atención familiar, a diferencia del hombre, que

por su misma condición de varón muchas de las veces no adquirió las

capacidades para enfrentarse por sí solo a la vida.

Por tal motivo, las políticas y programas de apoyo para este grupo social no

deben aplicar elementos compensatorios por género. En el caso de las

personas de la tercera edad, los sujetos más vulnerables son quienes viven

solos, sean hombres o mujeres, y si se trata de aplicar elementos

compensatorios para reducir la inequidad, estos deberían dirigirse a este grupo

de personas.

En el diseño y normatividad del Programa no se detectan obstáculos legales o

administrativos para que las mujeres participen en igualdad de condiciones que

los hombres. No obstante, como ya explicamos el grupo más vulnerable no

es la mujer, sino el adulto mayor que vive solo, y que no goza de la

atención familiar o comunal.



IV Entrega 238

Para compensar esta situación en los criterios de priorización se podría

especificar un elemento que reforzara la atención a este tipo de personas, por

ejemplo:

1) Adultos mayores con alguna discapacidad

2) De mayor edad, y

3) Que viva solo

Segundo, se revisó la estructura operativa del PAAM (Diagrama 2.11) para

verificar si apoya indistintamente a hombres y mujeres, y si existen obstáculos

para que ambos sexos puedan beneficiarse del Programa. Los resultados

fueron los siguientes.

4. En la promoción y divulgación de las acciones del PAAM, así como en el

anuncio y selección de localidades a atender, no se percibieron

obstáculos para que ambos sexos puedan participar en los apoyos.

5. En el seguimiento y monitoreo de la asignación de recursos del PAAM

de acuerdo con los compromisos, metas establecidas y población

beneficiaria según las ROP, tampoco se encontraron obstáculos para

que ambos sexos puedan participar en los apoyos.6. No se observaron obstáculos para que ambos sexos puedan recibir la

transferencia de recursos por parte de TELECOMM, que es la empresa

autorizada para pagar los apoyos.

Por ultimo la encuesta arrojo que el PAAM cuenta con más beneficiarios

varones. La diferencia entre uno y otro sexo es de 6 puntos porcentuales (ver

Gráfica 7.2).

En cuanto a los adultos mayores indígenas, el programa no establece estadistinción en todos sus procesos de operación, sin embargo, de acuerdo a sus

criterios de focalización, se puede inferir que los adultos mayores indígenas

son atendidos, no obstante dentro de los reactivos de la ENAM se podría incluir

un reactivo que identifique si el encuestado es indígena o no.

Por ultimo, para el caso del tema de jóvenes, por definición queda omitido este

tema, pero si se recomienda a la DGEMPS que adecue sus términos de

referencia correctamente a cada programa.



IV Entrega 239

10 Conclusiones

10.1 Del diseño

• El CONAPO proyectó que el crecimiento de la población adulta mayor

de 60 años en el 2006 sería de 8.4 millones de personas o más,

representando el 7.9 por ciento de la población total; que para el 2010

habrá 9.9 millones, representando el 8.9 por ciento del total; que para el

2020 habrá 15 millones, representando el 12.5 por ciento del total; y que

en el 2030 se llegará a poco más de 22 millones, significando al 17.5 por

ciento del total de la población.

• El Censo de Población y Vivienda de 2000 arrojó que en el medio rural,

conformado por localidades con menos de 2,500 habitantes, habitaban

un total de 1.9 millones adultos mayores de 60 años, de los cuales,

alrededor de un millón y medio se ubicaban en zonas de alta y muy alta

marginación, y un gran número de ellos se encontraban en condición de

pobreza y no recibían ningún tipo de apoyo alimentario.

• Para 2005, la población de adultos mayores de 60 años en el medio

rural y en zonas de alta y muy alta marginación fue de 2.5 millones de

personas. De estos, el programa sólo atendió a 115,923 personas, es

decir, al 4.5 por ciento. Lo que evidencia la capacidad de atención

limitada del PAAM frente al fenómeno que enfrenta. No obstante, la

incapacidad no es sólo del PAAM, sino del Gobierno Federal que no hapodido articular una política integral para atender a este segmento

poblacional.

• El análisis teórico integral de lo que debe ser la oferta institucional de un

programa de atención para adultos mayores, considera a todos las

acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las

consecuencias sociales, económicas, culturales y biológicas delenvejecimiento de la población.



IV Entrega 240

• Los ámbitos de intervención gubernamental y sus acciones, en lo

general, se pueden agrupar en tres categorías que se deben atender de

forma conjunta: seguridad económica, salud y entornos favorables

físicos y sociales. La seguridad económica de las personas mayores se

define como la capacidad de disponer y usar de forma independiente

una cierta cantidad de recursos económicos regulares y en montos

suficientes para asegurar una buena calidad de vida. La atención a la

salud de las personas mayores deberían ser integral y adecuada a sus

necesidades, ya que es común la presencia de enfermedades crónicas y

discapacidades propias de la edad. Los entornos físicos y sociales,consideran la eliminación de la violencia y discriminación, así como la

promoción de condiciones materiales que faciliten la vida en comunidad.

• El PAAM sólo atiende, en parte, a una de las acciones de la oferta

institucional integral para los adultos mayores, - seguridad económica -

por medio de un subsidio económico a los beneficiarios en condiciones

de marginación.

• La aportación económica del PAAM ($2,100), permite a los beneficiarios

complementar en casi el 50% el costo de la canasta básica diaria en el

medio rural.

• La forma de apoyo de “Capacitación Nutricional” está limitada a la

distribución de folletos con información de cómo mejorar la ingestaalimentaría de los adultos mayores.

• La actuación del PAAM está sustentada legalmente en la Ley de los

Derechos de las Personas Adultas Mayores de México y en la

legislación de las Naciones Unidas.



IV Entrega 241

• En el diseño, normatividad y operación del PAAM, no se detectan

obstáculos legales, administrativos o de atención, para que las mujeres

participen en igualdad de condiciones que los hombres.

• La mujer de la tercera edad, por lo general, tiene el apoyo y atención

familiar, a diferencia del hombre que por su misma condición de varón

muchas de las veces enfrenta la vida solo. El adulto mayor que vive

sólo, sea hombre o mujer, es el más vulnerable para valerse por sí

mismo, las enfermedades crónicas y en muchas ocasiones, la

discapacidad hacen que estas personas no estén en condiciones de

prepararse sus alimentos, salir de compras, asearse, y demás.

• Los cambios realizados a las RO de 2004 a 2005, las hacen más claras

y precisas.

• En la medida en que el programa proporciona un apoyo económico a los

beneficiarios sin otro tipo de acompañamiento, está limitado a ser un

programa asistencial, que no promueve la salida de la marginación desus apoyados.

• De acuerdo con la Matriz del Marco Lógico (MML), los tres componentes

o productos rectores del PAAM son: 1) La transferencia en efectivo para

apoyo alimentario entregado, 2) La capacitación nutricional que reciben

los adultos mayores, y 3) La capacitación en contraloría social.

Recomendaciones

• Los problemas más graves que enfrentan las personas de la tercera

edad son en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de

la concepción de la edad social de la vejez. De forma que la concepción

de vejez debería determinar el diseño de propuestas para lograr los

objetivos propuestos. La intervención gubernamental por medio de



IV Entrega 242

políticas y programas se debería definir entonces a partir de lo que los

adultos mayores no poseen en comparación con otros grupos sociales.

• En lo inmediato México enfrentara un cambio demográfico de grandes

magnitudes, que está implicando que un segmento cada vez menor de

la población, tenga que sostener con sus ingresos y ahorros a un

segmento cada vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la

solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas de

atención no se pueden limitar a un programa social, sino que tienen que

verse de manera integral desde el conjunto de políticas públicas que

resuelvan tanto el crecimiento sostenido de la economía en el largoplazo, como la mejora en el ingreso y calidad de vida de la población.

• El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se realizan en el

Gobierno Federal para atender a los adultos mayores en condiciones de

marginación, desde una perspectiva integral y que cubra aspectos como

la seguridad económica, la salud y la creación de entornos favorables

para los beneficiarios. Con este esquema el programa si promovería enrealmente la salida de la marginación de sus beneficiarios

• Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar algunos nuevos

elementos en las Reglas de Operación del PAAM para el 2007, como

son: 1) incorporar una definición más clara y completa de lo que es un

adulto mayor, considerando no sólo la edad, sino también sus

características fisiológicas y necesidades propias de la edad; 2) eliminarel tipo de apoyo de “capacitación nutricional”, toda vez que está limitado

a la simple distribución de folletos; 3) incorporar en los criterios de

priorización, la opción del adulto que viva solo; incorporar el

procedimiento que sigue el programa para apoyar a las localidades que

no están en los listados de INEGI y CONAPO.



IV Entrega 243

10.2 De la Operación

• De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAMcuenta con tres procesos clave de operación: 1) elaboración de padrón,

2) seguimiento operativo, 3) atención social.

• El Primer proceso elaboración de padrón: se refiere a los procedimientos

que deben seguir sus potenciales beneficiarios para ser inscritos en el

Programa. De acuerdo a los documentos disponibles, este proceso es el

que menos información ha generado, en lo referente a losprocedimientos a seguir para ser apoyado por el programa. Además se

refiere a la selección de beneficiarios, que deben efectuar los

encargados del PAAM para determinar que individuos cumplen con las

características para recibir los beneficios del programa; esta selección

consta de dos niveles que son las localidades que serán atendidas y los

beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir en las localidades

previamente escogidas. El segundo proceso seguimiento operativo,consiste en el otorgamiento de una transferencia en efectivo para

aumentar el ingreso de los beneficiarios con el propósito de que se

destine a la compra de alimentos; de acuerdo con las ROP, cada adulto

mayor beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de $2,100 anuales a

entregarse en el curso de un año, en un mínimo de tres exhibiciones. El

tercer proceso atención social, puede definirse como la participación

social de los beneficiarios en actividades de control y vigilancia de los

recursos públicos.

• En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y

Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de

la existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los

mismos, se encontraron los siguientes resultados:



IV Entrega 244

– Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento

respondió que el Programa existía debido a la presencia de

familias pobres.

– Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por

ciento.

– Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36

por ciento.

– Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el

62.6 por ciento.

– Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al

Programa fueron el 5.9 por ciento. – Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para


– Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por

ciento. Lo que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está

bien informado respecto de los objetivos, requisitos, tipos de

apoyo, sus derechos y obligaciones, y conoce los mecanismos

para expresarse respecto al Programa. El cálculo del ICST2señala que únicamente el 39 por ciento de los beneficiarios está

bien informado y conoce los medios para expresarse del PAAM.

La diferencia con respecto al índice anterior se debe a que los

resultados en términos de transparencia son inferiores a los de

contraloría social.

•

Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloríasocial y la transparencia del programa, por que se está muy lejos de un

índice ideal que sería de 100.

• De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental, el

78.8 por ciento señaló que el material/información que se le entregó

trataba sobre lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó

sobre la utilidad del material/información que se le proporcionó, más del

65 por ciento respondió que no sabía o simplemente no respondió.



IV Entrega 245

• Respecto a la frecuencia con la que reciben el apoyo para alimentación,

entre quienes sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en

una sola ocasión. Pero el resto lo ha recibido en dos o más exhibiciones.

A este respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que

El apoyo alimentario que otorga el programa consiste en una

transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del año, en un mínimo

de tres exhibiciones. De acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de

entrega de los apoyos el programa no ha cumplido cabalmente con lo

establecido en su normatividad.

• El costo de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de2100.00 pesos es de 294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el

Programa de Atención a los Adultos Mayores.

• El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de

que los gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de

partidas presupuestarias. El resultado es de 444 pesos por beneficiario,

es decir el programa incremento su eficiencia en costos en 34 puntosporcentuales.

• El programa a cumplido conforme a lo especificado en el Presupuesto

de Egresos de la Federación, asimismo es significativo comentar que,

con respecto a lo programado en el POA, el presupuesto ejercido tuvo

una operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de 300

millones de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin lanecesidad de recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los

gastos de operación.

• El programa con respecto a lo establecido en su POA, supero sus metas

y se puede decir que el programa funciona de manera eficiente ya que al

reducir el costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de

operación, permitió beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que

se tenían programados inicialmente.



IV Entrega 246

Recomendaciones

• Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los

beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones

estatales y operadores de SEDESOL con las localidades, para que

difundan los objetivos del programa, los requisitos para ser apoyado, así

como los derechos y obligaciones de los beneficiarios.

• Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios

representa un alto costo, no sólo económico, sino que también unesfuerzo extraordinario de su parte, por las condiciones geográficas en

las que habitan y las condiciones físicas propias de la edad en las que

se encuentran. Por lo cual, es recomendable que el programa entregue

el apoyo en una sola exhibición, o en su caso si son dos exhibiciones,

que cumpla estrictamente con las fechas de entrega comprometidas con

los beneficiarios.

10.3 De la focalización

• El debate acerca de la focalización y la universalización como

alternativas de política examina la conveniencia relativa de ambas

opciones en términos de equidad, igualdad de oportunidades y justicia.

•

Para países como México, en donde los recursos monetarios sonescasos y donde se ha carecido de una política de largo plazo sostenible

para el desarrollo social, la focalización es un mecanismo eficiente para

manejar los recursos públicos debido a que genera externalidades

observables en el corto plazo porque concentra los recursos en un grupo

en particular.

• Los criterios de focalización del PAAM guardan congruencia con los

criterios de focalización del Presupuesto de Egresos de la Federación.



IV Entrega 247

• La focalización a nivel estatal y municipal, presenta ciertas restricciones

para realizar un análisis certero del grado de focalización, toda vez que

el PAAM gestiona su focalización a nivel de localidad.

• Para el 2006, las 14 entidades del país entre alta y muy alta marginación

concentraron el 85.6 por ciento del total de los recursos, de estas las

cinco entidades de muy alta marginación tienen más de la mitad de los

recursos; y el 14.4 por ciento restante, se distribuyó entre el resto de las

entidades.

• A nivel municipal en el 2006 el 72 por ciento de los municipios

beneficiados son de alta y muy alta marginalidad, el 28 por ciento de los

municipios reporta media, baja y muy baja marginalidad.

• En el 2006 se atendieron a 11,857 localidades; distribuyéndose en un

16.6 por ciento en localidades de muy alta marginación y en un 82.6 por

ciento en localidades de alta marginación, es decir el 99.2 por ciento sedistribuyó de acuerdo a los lineamientos de focalización establecidos en

ROP, tomando en cuenta sólo el nivel de marginación.

• Para 2006 se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972

personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a

lo programado. Este incremento se debió a una reasignación de

recursos, entre la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos.

• En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entendió

a aquellas acciones realizadas por otros programas públicos que

mejoran la ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los medios de

apoyo pueden ser en especie (despensas) o a través de esquemas de

ahorro en la compra de bienes de consumo (bienes o servicios con

algún subsidio).



IV Entrega 248

• Por duplicidad se entendió a aquellas acciones que de alguna manera

mejoran la ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero

cuya forma de hacerlo sea por medio de una transferencia económica.

• De acuerdo con los términos de referencia, se analizó la

complementariedad y duplicidad en los siguientes programas:

o Oportunidades

o Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)

o Programa de Abasto de Leche (Liconsa)

• Una característica que evita la duplicidad del PAAM con el Programa

Oportunidades, es que en sus ROP se establece el uso de un

mecanismo informático (actualización de su padrón de beneficiarios y la

vinculación con los otros programas de la SEDESOL) para evitar la

duplicidad y complementariedad de apoyos.

• En las ROP de los programas PAL (Diconsa) y Liconsa no se detectan

características que puedan provocar alguna duplicidad en los

beneficiarios del PAAM.

Recomendaciones

• A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus Términos de

Referencia de Evaluación, que para obtener un análisis adecuado de

la focalización debe tomar como base a la localidad, teniendo

congruencia con la gestión del PAAM.

• Para que la evaluación de focalización guarde una mayor

congruencia con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se

recomienda, aplicar en lo sucesivo la tipología establecida en el

numeral 3.3, que considera tanto marginación como nivel de pobreza

en un solo indicador.

• En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Mayores,

la SEDESOL como cabeza de sector tendría la responsabilidad de

coordinar las diversas acciones de una política integral, para evitar la



IV Entrega 249

duplicidad y mejorar las tareas de complementariedad. En la medida

en que haya una buena coordinación de todas las acciones, se

podrían mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo.

10.4 De la Cobertura

• El análisis de cobertura consistió en medir cuales son los alcances

físicos del programa, que tanto porcentaje de personas se atiende

respecto de la población objetivo; y como, referenciar que tantapoblación se alcanza a atender respecto de la población que se

programa para cada año. Estableciendo los niveles óptimos de

cobertura, como la atención de toda la población de adultos mayores

que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación y no son

atendidos por los programas de Oportunidades, Liconsa y Alimentación

(Diconsa).

• En general el PAAM, presenta para el 30 de Noviembre del 2006 un

avance en la cobertura pasando de 115,923 a 126,972 beneficiarios; lo

que representa un 9 por ciento de crecimiento respecto de la operación

2005.

• La reducción en el presupuesto hace que la cobertura y sus indicadores

principales se modifiquen de manera regresiva, no así, la

representatividad que tienen las entidades en cuanto a los beneficiarios

totales atendidos. En lo general todas las entidades siguen

representando las mismas cifras en cuanto a porcentaje de participación

dentro de los beneficiarios atendidos, respecto al año anterior.

• Para 2006 se observa una cobertura para las localidades de muy alta y

alta marginación del 6 por ciento y 7 por ciento respectivamente.



IV Entrega 250

• El indicador de cobertura nacional arrojó que el PAAM atiende al 13% de

la población objetivo total nacional para el 2003, para el 2004 se registra

un incremento del 2%, sin embargo en el 2005 se registra una caída de

8 puntos porcentuales y esta cobertura se presenta de igual forma para

el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto

que registra el programa a partir del 2005.

• Todos los elementos analizados nos dicen que la cobertura del

programa ha venido de más a menos, debido a las fuertes caídas que se

han registrado en su presupuesto, sin embargo, en los años que se han

registrado mayores presupuestos, el PAAM a demostrado una buena

cobertura.

• Para 2006 el programa tiene una cobertura de 7.3 por ciento respecto a

su población objetivo, este nivel es mayor al del año 2005 (6.8 por

ciento), además la eficiencia de cobertura del programa presenta un

índice de 86 por ciento, que se puede considerar como adecuada, en

términos de la gestión del programa ya que el 14 por ciento restante noatendido se explica por una falta de presupuesto y no por una

ineficiencia de gestión.

• A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 Adultos

Mayores que no son atendidos por ningún programa (Oportunidades,

PAL, Liconsa). El estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido

por Oaxaca y Puebla.

Recomendaciones

• Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la asignación

del presupuesto, ya que el programa usa los recursos de forma eficiente

y el apoyo representa para los adultos mayores un complemento

significativo a sus ingresos.



IV Entrega 251

• Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las unidades de

medida para los cálculos de cobertura, debido a que el programa

Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios

como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de

edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al

individuo y establece estratos de edad.



IV Entrega 252

10.5 Del Impacto en el bienestar de los beneficiarios del

PAAM

• Con el fin de evaluar cuantitativamente el efecto del programa de adultos

mayores sobre los beneficiarios, se considera como hipótesis que el

programa ha influido en el mejoramiento de la calidad de vida de los

adultos mayores. La calidad de vida se identifica en la mejora de los

aspectos: alimentación, salud, economía y las relaciones familiares y

con la comunidad.

• Para llevar a cabo la evaluación del programa se utiliza una serie de

pruebas estadísticas y la construcción de modelos econométricos que

determinan el bienestar de los beneficiarios medido por un índice,

explicando cuales son los determinantes del bienestar y como impacta

el programa de adultos mayores en él.









• El bienestar de los beneficiarios se relaciona positivamente con losingresos adicionales que reciben, sin embargo la encuesta muestra que





negativamente con el ingreso del hogar, en niveles de ingreso muybajos; menos de 200 pesos mensuales. Después de este mínimo, la



IV Entrega 253







de adultos mayores tiene un impacto positivo en su bienestar general.

Pero la relación es exponencial, lo cual indica una reducción de los


Los resultados del modelo muestran que el grupo donde se puedenobtener mejores resultados del programa son los que consideran que su



Recomendaciones

3. El PAAM debe continuar operando, debido a que contribuye a

detener el deterioro del bienestar de sus beneficiarios.

4. El PAAM no se debe considerar como un instrumento que revierte la

caída del bienestar de los beneficiarios.



IV Entrega 254

10.6 De la Percepción





9. Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM

son el último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de

ahí la importancia de su atención hacia los adultos mayores. Alrespecto, el 88 por ciento de los beneficiarios respondieron que la



10. Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los

inscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención,

capacidad para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muybuenas y/o buenas.










IV Entrega 255

Recomendación






IV Entrega 256

11 Bibliografía

• ROITMAN, Sonia. Mike Savage, Alan Warde y Kevin Ward (2003).

Urban Sociology, Capitalism and Modernity. Hampshire: Palgrave -

Macmillan. EURE (Santiago), dic. 2003, vol.29, no.88, p.178-180. ISSN

0250-7161.

• ANTROPOLÓGICAS. Antropología y género. (mayo-junio 1994) núm.

10, Instituto de Investigaciones Antropológicas, UNAM, México, D. F.

• CARRERAS BENDICHO, Mercedes 1988 "Puntos de reflexión acerca de

la mujer en la academia" Revisión bibliográfica. Perfiles educativos, núm.

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• LAMAS, Martha 1986 La antropología feminista y la categoría "género".

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IV Entrega 256

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• Boletín del Instituto, INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE

DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL, LC/IP/L. 249 publicado el

30 de octubre de 2004.

• Términos de Referencia de la Evaluación Externa del Programa de

Atención a los Adultos Mayores en Zonas Rurales 2006. (Matriz de

Marco Lógico del PAAM).

• Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a

cargo de la Secretaría de Desarrollo Social para el Ejercicio Fiscal 2003.

• Reglas de Operación del Programa de Atención a los Adultos Mayores a

cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, publicadas el 25 de

septiembre de 2003, para el Ejercicio Fiscal 2004.

• POBLACIÓN, ENVEJECIMIENTO Y DESARROLLO (2004), Trigésimo

período de sesiones de la CEPAL, San Juan, Puerto Rico, 28 de Junio al

2 de Julio 2004.

• Cuentas, Sonia. Propuestas e iniciativas para la seguridad económica de

los adultos mayores en América Latina y el Caribe. Madrid-España, Abril

2002.

• Huenchuan Navarro, Sandra. Políticas sobre vejez en América Latina:

Elementos para su análisis y tendencias generales. (CELADE). División

de población de la CEPAL

• Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica

Social, Boletín del Instituto, 30 de Octubre 2004.

• Plan Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Superación de la pobreza

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Social. http://www.sedesol.gob.mx/publicaciones/libros/pnd.htm

• John Scott (2006), “Viable, la pensión universal para adultos mayores”.

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• Creando Nuevas Oportunidades para las Zonas Rurales de los Estados

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Informe Metodológico de Gabinete

1. Del diseño

La metodología utilizada en la evaluación del diseño del PAAM consistió enanalizar la oferta institucional de apoyo a los adultos mayores, analizar la

demanda social, cruzar oferta y demanda y verificar su correspondencia. A

partir de los resultados se propuso un nuevo modelo de operación para el

programa.

1) La oferta institucional de apoyo a la población de la tercera edad,

incluyendo una revisión teórica y de los modelos de intervención

con sus ámbitos de acción2) La demanda social, con proyecciones sobre el crecimiento

poblacional y el cambio demográfico

3) Cruce entre oferta institucional y demanda social

Se analizó el tema de género y la exclusión, y se revisaron y contrastaron las

reglas de operación 2003 y 2005, para analizar su operatividad y proponer

mejoras.

2. De la operación

De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, se evaluaron los

principales procesos de operación del PAAM: 1) solicitud de apoyos, 2)

selección de beneficiarios, 3) contraloría social, y 4) entrega de apoyos. Estos

procesos sustantivos forman un ciclo que obliga a que la evaluación sea

integral, con el propósito de detectar la existencia de posibles cuellos de botella

que podrían estar limitando la operación de del programa y afectando sueficiencia.

1. Para la evolución de la solicitud de apoyos se estableció una

comparación entre los criterios de elegibilidad y los requisitos para ser

considerado beneficiario. Se compararon los documentos solicitados con

los criterios para acreditar a los beneficiarios y los requisitos que exige el

programa.



2. En la selección de los beneficiarios, se revisaron todas las acciones que

deben efectuar los encargados del PAAM para determinar a los

individuos que cumplen con las características para recibir los beneficios

del Programa. Se estableció una relación documentos para la

elaboración del Padrón de beneficiarios del PAAM y funcionarios

responsables.

3. En el caso de contraloría social, se establecieron los procesos más

relevantes, y se calculó en Índice de Contraloría Social y Transparencia

(ICST) conforme a la metodología solicitada por la SEDESOL.

4. En la entrega de apoyos., también se calcularon tanto el monto de la

transferencia en efectivo, como el monto destinado a ala capacitación

nutricional, conforme a la metodología solicitada por la SEDESOL

3. De la focalización

La evaluación de la focalización consistió en determinar en qué medida los

recursos y las acciones del programa se han dirigido a la población objetivo.

Este análisis lo hacemos por medio de una caracterización de las entidades,

los municipios y las localidades, a partir de los índices de marginación

municipal elaborados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO),

determinando el porcentaje de población objetivo que habita en ellos.

De igual forma se calcula la inversión ejercida tanto para el año 2006 como

para el histórico (2003-2006) con el propósito de verificar su evolución, y

calcular la inversión per cápita de acuerdo al nivel de marginación Para evaluar

la focalización, se propuso llevar a cabo los siguientes pasos metodológicospara poder cubrir de manera satisfactoria los objetivos.

1. De acuerdo con las Reglas de Operación el programa debe de apoyar a las

personas de las zonas de mayor marginación en el país de acuerdo con los

criterios de marginación municipal establecidos por la CONAPO. Por

consiguiente se analiza en qué medida el programa, con este criterio de

marginalidad, logra una adecuada focalización de sus apoyos por EntidadFederativa, Municipio y localidad. .



2. Especificar el número de los municipios y localidades atendidos según nivel de

marginación durante el período de estudio, así como la población objetivo

correspondiente de acuerdo con los índices de marginación de CONAPO (IMM).

3. Analizar los montos de inversión real (anual y acumulada) que ha realizado el

programa por nivel de marginación, determinando la inversión per cápita, para

verificar si a mayor marginación ha correspondido mayor inversión, y en el

mismo sentido, se determinará la inversión per cápita real (anual y acumulada).

De manera adicional se propone una metodología de focalización que

consideramos más adecuada al objetivo del programa (ver apartado de

focalización). Esta metodología se basa en no sólo en los criterios ya

establecidos por el PAMM, sino que además utiliza los criterios del Presupuesto

de Egresos de la Federación (PEF), estableciendo medidas de focalización: Muy

buena, buena y mala.

4. De la cobertura

En la evaluación de cobertura se midió cuales son los alcances físicos del

programa, que tanto porcentaje de personas atiende respecto de la población

objetivo; y como, referencia que tanta población se alcanza a atender respecto

de la población que se programa atender para cada año..

La finalidad de conocer los datos y hacer las mediciones requeridas, es

encontrar cuales son realmente las faltantes que hay en cuanto a la coberturaque tiene el programa, es decir, que tanto le hace falta para lograr niveles

óptimos de cobertura en la población objetivo. Los niveles óptimos de cobertura

los podemos establecer, como la atención de toda la población de adultos

mayores que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación.

Adicionalmente, se analiza la cobertura acumulada del Programa durante el periodo de

operación del programa.



La metodología para analizar la cobertura general del programa consistió en

identificar a toda la población de adultos mayores que se concentra en los

municipios de muy alta y alta marginación a nivel nacional. Una vez hecho esto,

se analizó la cobertura por medio de un coeficiente de cobertura, en donde el

denominador representa el número de beneficiarios de PAAM y el numerador la

población de adultos mayores concentrada en los municipios de muy alta y alta

marginación, este coeficiente se calculó a nivel estatal y por localidad.

La metodología establece las siguientes definiciones:

Población Objetivo: Total de Adultos Mayores que viven en Zonas

Rurales.

Población de Adultos Mayores (AM) que reciben apoyo de otro

programa Federal: en esta población se consideran todo aquel AM que

es beneficiado por: Oportunidades, Liconsa y/o Apoyo Alimentario

(DICONSA).

Remanente: es la diferencia entre la población objetivo y los AM que

reciben apoyo de otro programa federal.

Cobertura del Remanente: los beneficiarios del PAAM entre el

remanente.

Para el análisis de la cobertura acumulada se utilizó una metodología que nos

permite hacer el análisis de forma anual por medio de la estimación factorial:

Estimación del factor (K) de la proporción de adultos mayores en el Municipio

n del Estado j, en base al Censo de Población y Vivienda 2000. INEGI..

Aplicación del factor K a la población de la localidad Z del Municipio n,

obteniendo el resultado W. Aplicación de la tasa anual de crecimiento de la

población de 60 años y más (2003-2006) del Municipio n al resultado W.

Además se realizó la normalización de la cobertura estatal, la cual consistió en

tomar el promedio nacional de cobertura de cada año como numerador común

entre el promedio de cobertura estatal. Arrojando resultados menores que 1,

igual a 1 y mayores que 1. Cuando el resultado es menor a 1 se establece que



la cobertura fue menor que el promedio nacional, si es mayor a 1 nos indica

que en estas entidades la cobertura fue mayor al promedio nacional.

5. De los resultados de campo

Metodología general de trabajo de Campo.

1. Restricciones.

La evaluación tuvo las siguientes cracterístuicas:

a. Las encuestas fueron levantadas en localidades que INEGI cataloga

como de alta y muy alta marginación en comunidades rurales.

b. Las encuestas fueron levantadas a la población objetivo delprograma que son: adultos mayores de sesenta años en situación

de pobreza alimentaria.

c. Se realizaron entrevistas a funcionarios Operadores del Programa de

Atención a Adultos Mayores.

d. Las encuestas fueron supervisadas de manera directa el 10% del

total de las encuestas levantadas.

e. Deben estar llenas correctamente el 100% de las encuestas a

levantar.

f. Debe cumplirse con el total de encuestas representativas por la

muestra para la evaluación.

g. Las encuestas fueron codificadas para presentar solo datos

numéricos, y no datos alfanuméricos; para así facilitar el manejo y

presentación de los mismos y con sus respectivos indicadores.

h. Las encuestas fueron capturadas en documentos electrónicos

i. Los datos recolectados de las encuestas deben formar una base de

datos general, la cual, a su vez, debe ser depurada y verificada por

un especialista en estadística, así, pues, esta debe presentar las

características básicas de fácil lectura y manejabilidad.

De la muestra

La muestra fue proporciona por la Dirección General de Evaluación y

Seguimiento de la SEDESOL, la cual contenía las siguientes características:



• Nivel de confianza: 95% para proporciones de máxima varianza.

• Con un error: ± 2.2%.

•

Muestra Total: 2,052 beneficiarios en 101 localidades, distribuidosen 60 municipios y 16 estados.

Como se puede observar, la muestra estadísticamente esta bien estructurada,

sin embargo la muestra a nivel localidad no presentó correspondencia con los

beneficiarios registrados para el año 2005, esto se presento en 32 localidades,

a continuación se presenta el tamaño de la muestra, lo beneficiarios registrados

y las encuestas aplicadas.

No de

localidades.

Tamaño de

muestra.

No de beneficiarios

regist rados 2005.

Encuestas

Aplicadas.

Déficit de

Encuestas

31 638 485 388 250

Como se puede observar en el cuadro anterior no se pudieron aplicar 250

encuestas, las cuales estaban registradas en la muestra, dado la falta de

beneficiarios 2005 registrados en el padrón del PAAM.

Para solucionar la situación anterior, el equipo evaluador, optó por diseñar una

estrategia complementaria, para poder obtener el número solicitado por la

muestra, dicha estrategia se baso en:

1. Identificar en el padrón de beneficiarios, si una localidad a visitar del

mismo municipio, contaba con un número mayor de beneficiarios al

número de encuestas solicitadas en la muestra original para esalocalidad.

2. Si la localidad más próxima, cumplía con la anterior condición, se

realizaban las encuestas, tratando de cubrir el déficit.

3. Si este no era cubierto en esa localidad, se procedía a buscar una nueva

localidad ya fuera considera en muestra o registrada en el padrón de

beneficiarios 2005.

Evaluacion Externa Al Programa de Adultos Mayores en Zonas Rurales

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