LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS : MODELOS

ANALÍTICOS Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Belén Blázquez VilaplanaUniversidad de Jaén

Belén Morata García de la PuertaUniversidad de Granada

Texto. Análisis de Políticas PúblicasMargarita Pérez Sánchez

ASIGNATURA: GOBIERNO Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

INTRODUCCIONEl análisis de implementación de las políticas públicas es que el que mejor refleja la complejidad del ciclo de políticas publicas. En esta fase es esencial analizar la interacción entre actores a fin de comprender el buen o mal funcionamiento de una política pública en la práctica.

CONTENIDOIntroducción

7.1 Modelos Analíticos.7.1.1 Los Orígenes del Modelo Top-Down o Arriba-Abajo.7.1.2 Modelo Botton-Up.7.2 Hacia una superación de los dos modelos anteriores: la necesidad de una

teoría general de la implementación.7.3 El Papel de la Administración Pública.7.3.1 Cambio de Modelo en la Administración Pública.7.3.2 El Papel de la administración en la implementación de políticas públicas.

7.1Modelos Analíticos.Las investigaciones sobre análisis de las políticas públicas se centraban en el proceso de formulación y de la toma de decisiones, que aparentemente eran más complejos e interesante.Se consideraba que la implementación, como puesta en marcha de la política, era una cuestión meramente técnica, Esta posición inicia su cambio a partir de los años 60.

7.1.1 Los Orígenes del Modelo Top-Down.La primera generación de investigaciones sobre la implementación es el modelo analítico Top-Down o modelo administrativo o modelo racional-Weberiano o modelo arriba-abajo.

El modelo considera que hay una separación entre la esfera administrativa y política:

ESFERA ADMINISTRATIVA ESFERA POLITICA

• Norma especifica relativa a cómo debe actuar los funcionarios.• Los burócratas tienen como misión la

ejecución o como ejecutar las decisiones.• Los ejecutores obedecen o en el

mejor de los casos, cómo ejecutar las decisiones

• Norma especifica relativa a la actividad de los elegidos mediante votación popular.• Los políticos toman

decisiones.• Los decisores ordenan.

• Ambas esferas son antagónicas• Reflejan una concepción jerárquica y lineal.• Se presta poca atención al vinculo que existe entre la formulación de

la política y su realización.• La calidad de las decisiones determinan el éxito o no de las políticas

públicas

El modelo Top-Down postula: Lo alto gobierna por la definición de los fines, y por el mantenimiento de la autoridad. La base aplica por conformidad a la jerarquía y por apropiación instrumental.

El postulado caracteriza a Top-Down, así:A) Las hipótesis del punto de partida.

- Cuanto más claramente se especifiquen los objetivos, más fácil será poner en practica el programa.

- La cantidad de recursos de que se dispone , personal adecuado, acceso a ala información, capacidad para ejercer la autoridad.

- Cuanto mejor sean los canales de comunicación, mas información se conocerá y mejor será la colaboración.

- La variable ambiental: condiciones económicas, políticas y sociales. A mejores condiciones, mayor probabilidad de éxito o rendimiento del programa.

B) Significado de la implementación de políticas públicas.• Quien decide le asigna al ejecutor una tarea basada en criterios

impersonales, técnicos, de competencia y de legalidad.• La política pública se comunica al ejecutor por interacciones

especificas, procedimiento y programas de actividad.• El ejecutor pone en práctica las instrucciones según objetivos e

indicaciones dadas.C) Problemas.

Surgen al no tener en cuenta los efectos de las relaciones intergubernamentales en la marcha de la P.P., no se consideran las negociaciones entre los distintos actores.

D) Crítica.Se olvidó la complejidad de la acción conjunta .Lo que sucedía en la base eran mas complejo de lo que pensaban los niveles superiores. La base es activa. Los escalones más bajos tienen una lógica de acción propia.Las acciones concretas ocurren a nivel local y las funciones pueden cambiar en diferentes condiciones.

7.1.2 Modelo Botton-Up.Los hechos habían demostrado el fracaso del modelo Top-Down.La segunda generación de investigaciones sobre implementación es el modelo Botton-UP o abajo-arriba, sus características son:A) Inicio

Es el análisis de comportamientos reales que se que se adoptan en los escalones de ejecución.Es un modelo que recuerda que los funcionarios son los que realizan las decisiones.El proceso no es lineal y unidireccional, sino circular.Cuestiona que los decisores influyan en la implementación.La ejecución de las decisiones en P.P. es desde el nivel más bajo.

B) Significado de la Implementación.Es el momento en que la organización pública, distribuye bienes y servicios en una P.P. y entra en contacto con el ciudadano, donde la base de la pirámide no es espectador, sino que es activo, y puede negar se a las ordenes y el control de las instancias elevadas.Los funcionarios están en contacto directo con la ciudadanía, los que interpretan y adoptan las decisiones de los políticos.Los decisores ayudan a los administradores.El control delegado es más eficiente que el control jerárquico.Como en las organizaciones se llevan a acabo la implementación, es necesario saber como trabajan esas organizaciones, las organizaciones pueden ser: administración de sistemas, proceso burocrático, desarrollo organizacional o de conflicto y negociación.

C) Problemas.En la coordinación y el control de la implementación.Los funcionarios hacen frente a objetivos no precisos y al diseño de implementación.

7.2 Hacia una superación de los dos modelos anteriores: La necesidad de una teoría general de la implementación.

A finales de los años 70, suben la tercera generación de investigaciones, que postulan la no necesaria elección entre los modelos Top-Down frente al Botton-Up, sino que ambos podrían ser aplicados en la explicación del proceso de implementación.

La tercera vía plantea: la necesidad de comparar los distintos análisis y tipos de políticas, buscando la elaboración de modelos del proceso de implementación para corregir los defectos y obstáculos de las aportaciones anteriores o la realización de una teoría empírica de la implementación a falta de una teoría general.

Tres impedimentos para el desarrollo de las investigaciones en implementación:- El pluralismo teórico: Se tienen diversas aproximaciones teóricas y diferentes variables.- La natural limitación de los estudios de implementación: la exhaustividad de las investigaciones se han restringido al tiempo, al número, en el tipo de política, en la definición del concepto de implementación.

- La falta de acumulación de conocimientos: La tendencia a ignorar los avances de investigación en el contexto mundial.

Propuestas para avanzar en investigaciones en implementación.1. Avance en los estudios de las variables: características de las políticas,

los recursos, la actitud de los responsables.2. Realizar estudios de verificación y desarrollo en temas poco

investigados en implementación.3. Esfuerzo para desarrollar las perspectivas teóricas divergentes.4. Coherencia de las recomendaciones de las propuestas incompatibles.5. Elaborar comparaciones entre los diferentes campos de las ciencias

sociales.6. Estudios de la puesta en marcha por funcionarios públicos.

Beneficio.Los decisores y los gestores deben utilizar el conocimiento generado por las de tercera generación de estudios de implementación para diseñar o rediseñar políticas y lograr su aplicabilidad práctica.

7.3 El Papel de la Administración Pública.La administración interviene en todas las fases de las políticas publicas. En la realidad la decisión política está influida de manera permanente por la función de la realidad administrativa y de sus intereses.

7.3.1 Cambios de modelos en la Administración Pública.La administración en el proceso de implementación de las políticas públicas, debe ajustarse al actual modelo de bienestar, que se caracteriza por el desarrollo del intervencionismo estatal y la consolidación del Estado de partidos.

En un Estado liberal la administración es burocrática maquinal o mecanicista y repetitiva , ajustada a la racionalidad legal, sin capacidad para detectar las demandas ni establecer respuestas pública, lo aleja de responsabilidad pública.

En el último tercio del siglo XX se han transformado tanto el papel que debe desarrollar la administración como el marco institucional en la que se debe operar .En la evolución han influido dos factores:

- Factor externo: La obligación del Estado central a mantener relacionales con los nuevos gobiernos subnacionales.

- Factor interno: la crisis del Estado de bienestar, que es insuficiente para atender las demandas.

Las nuevas relación nuevas relaciones entre la política y la administración produce dos efectos principales.

1º La administración debe ser igualmente eficaz e indiferente al color político del gobierno.2º debe ser capaz de generar foros de cooperación y coordinación intergubernamental, sistemas políticos, gobierno nacional y comunidades, no tienen por que coincidir políticamente.

7.3.2 El Papel de la Administración en la Implementación de Políticas Públicas.La administración tiene un papel protagónico en la implementación, pues queda completamente en manos de los profesionales.

En la fase implementación compete a la burocracia ejecutar las decisiones políticas. Para ello es necesario una previsión de recursos: la información, competencia profesional, red de contactos, posición en el diseño e implementación de políticas públicas y su situación apartidista.

En la implementación, algunos autores distinguen entre planificación estratégica y ejecución propiamente dicha. La primera consiste en decidir cuáles serán los recursos necesarios para la ejecución. La segunda consiste en llevar a cabo materialmente la decisión. Sin embargo, aunque ambas fases se desarrollan por distintos sujetos dentro de la organización, se considera que son fases interrelacionadas o vinculadas.

La implementación no puede considerarse como un proceso que afecta únicamente a políticos y burócratas. La confluencia de distintos actores crea un entramando de intercambio, presiones y negociaciones de muy distinta naturaleza.