GESTIÓN DEL ORDENAMIENTO...
152
GESTIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL JESÚS CAMILO BAUTISTA BELTRÁN OLGA JEANET MALAGÓN DEVIA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Transcript of GESTIÓN DEL ORDENAMIENTO...
GESTIÓN DEL
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA AMBIENTAL
JESÚS CAMILO BAUTISTA BELTRÁN OLGA JEANET MALAGÓN DEVIA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE
Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO
Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
JESÚS CAMILO BAUTISTA BELTRÁN OLGA JEANET MALAGÓN DEVIA Bogotá D.C., Noviembre de 2008
3
INDICE
DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS
1 ASPECTOS CONCEPTUALES
Presentación del Modulo……………………………………………………………
Introducción……………………………………………………………………………..
Objetivos………………………………………………………………………………….
Ideas clave……………………………………………………………………………….
Marco conceptual………………………………………………………………………
Texto de contextualización………………………………………………………..
1.1 Que es planificar?..................................................................
1.2 El concepto de gestión………………………………………………………..
1.3 Conceptos sobre ordenamiento territorial…………………………..…
1.4 Ejes de la política de ordenamiento del territorio en Colombia…
1.4.1 Regionalización del territorio……………………………………………..
1.4.2 Productividad y competitividad………………………………………….
1.4.3 Desarrollo social con equidad territorial……………………………..
1.4.4 Sostenibilidad ecológica del desarrollo……………………………….
1.4.5 Gobernabilidad………………………………………………………………..
1.5 Principios del ordenamiento territorial…………………………………..
1.6 Enfoques del ordenamiento territorial…………………………………..
Autoevaluación………………………………………………………………………..
Solución de la autoevaluación…………………………………………………..
Heteroevaluación……………………………………………………………………..
Síntesis……………………………………………………………………………………
Bibliografía……………………………………………………………………………….
4
Glosario……………………………………………………………………………………
2 MODELO DE ESTADO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Introducción…………………………………………………………………………
Objetivos………………………………………………………………………………
Ideas clave……………………………………………………………………………….
Mapa conceptual………………………………………………………………………
Texto de contextualización…………………………………………………………
1.1 Conceptos y modelos de desarrollo………………………………………
- Modelo de sustitución de importaciones……………………………………
- Modelo de desarrollo “desde abajo”…………………………………………
- Teoría del desarrollo a escala humana………………………………………
1.2 Organización territorial de los Estados……………………………………
1.2.1 Modelo de estado federal…………………………………………………
1.2.2 Modelo de estado unitario ………………………………………………
1.3 Antecedentes históricos del ordenamiento territorial en
Colombia
1.3.1 Entre 1810 y 1885……………………………………………………………
1.3.2 Constitución Política de 1886……………………………………………
1.3.3 Constitución Política de 1991……………………………………………
1.4 El concepto de descentralización y autonomía territorial………….
1.5 Democracia local, gobernabilidad y ordenamiento territorial…….
1.6 Los proyectos de Ley Orgánicas de Ordenamiento Territorial…
Autoevaluación……………………………………………………………………
Solución a la autoevaluación………………………………………………………
Actividad de aprendizaje……………………………………………………………
Síntesis…………………………………………………………………………………….
Bibliografía……………………………………………………………………………
5
Glosario……………………………………………………………………………………
3 EL MUNICIPIO COMO GESTOR DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Introducción……………………………………………………………………………..
Objetivos………………………………………………………………………………….
Ideas clave……………………………………………………………………………….
Mapa conceptual……………………………………………………………………….
Video – Caso práctico………………………………………………………………..
1.1 La categorización como forma de ordenamiento territorial……….
1.1.1 Situación de los departamentos………………………………………….
1.1.2 Situación de los municipios………………………………………………..
1.2 Alcances del ordenamiento territorial a partir del desarrollo
normativo………………………………………………………………………………..
1.2.1 Alcances del ordenamiento territorial desde el punto de vista
medio ambiental……………………………………………………………………….
1.2.1.1 Importancia de la organización territorial para el medio
ambiente………………………………………………………………………………….
1.2.2 Alcances del ordenamiento territorial desde la planeación
municipal………………………………………………………………………………….
1.2.3 Alcances del ordenamiento territorial desde el aspecto físico
espacial……………………………………………………………………………………
1.2.4 Alcances del ordenamiento territorial desde la distribución de
competencias y recursos……………………………………………………………
1.3 Instrumentos de gestión para el ordenamiento territorial…………
1.3.1 Esquema Básico de Ordenamiento
Territorial……………………….
1.3.1.1 Contenido mínimo del Esquema de ordenamiento territorial.
6
1.3.1.1.1 Contenido del componente general……………………………….
1.3.1.1.2 Contenido del componente rural……………………………………………
1.3.1.1.3 Contenido del componente urbano………………………………………..
1.3.2 Plan de Ordenamiento Territorial…………………………………………………
1.3.2.1 Componentes de los planes de ordenamiento territorial……………..
1.3.3 Planes Parciales…………………………………………………………………………
1.3.3.1 Contenido de los planes parciales …………………………………………
1.4 Planes de Ordenamiento Territorial y Manejo de Cuencas Ambientales
1.5 El ordenamiento territorial, competitividad y desarrollo local…………….
Autoevaluación………………………………………………………………………………….
Solución de la autoevaluación……………………………………………………………..
Actividad de aprendizaje…………………………………………………………………….
Síntesis……………………………………………………………………………………………
Bibliografía………………………………………………………………………………………..
Glosario…………………………………………………………………………………………….
7
DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS
El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Ambiental,
modalidad a Distancia, está estructurado en cuatro núcleos temáticos y en
contenidos complementarios. “-Los contenidos nucleares son aquellos ámbitos del
saber de la Gestión Pública Ambiental en los cuales se debe poseer capacidad de
problematización efectiva.-“. Son los contenidos básicos en los que un Tecnólogo en
Gestión Pública Ambiental debe formarse para ser competente y así atender todos
los requerimientos personales y profesionales que exige su desempeño. Esto también
exige la organización básica de la comunidad académica de la ESAP, integrada por
investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se integran en torno a la
investigación, la docencia y la proyección social, en un campo del saber de la gestión
pública ambiental.1
1 Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos Académicos de la ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.
Formación Humanística
y Cuantitativa
TECNOLOGÍA EN GESTIÓN
PÚBLICA AMBIENTAL
Gestión del Desarrollo Ambiental Territorial
Organizaciones Públicas y
Gestión Ambiental
Economía Ambiental y Ecología
8
GESTIÓN DEL DESARROLLO AMBIENTAL TERRITORIAL
El desarrollo para los Estados es la búsqueda de mejores niveles de vida para las
poblaciones. Sin embargo, este es un concepto que posee múltiples significados,
valoraciones y posturas, especialmente desde el siglo XX. Además de estar ligado
estrechamente con la distribución del poder y del ingreso, tanto en el plano
propiamente nacional como al interior mismo de las regiones.
Dada la situación real de la sociedad colombiana insertada en el sistema capitalista
de orden internacional, generador de pautas para su destino, las cuales han sido
asumidas y han llevado a conflictos relacionados con la pobreza, la exclusión social
y política, la violencia armada, la privatización de lo público, se hace necesario que
el proceso de formación de Tecnología en Gestión Pública Ambiental reflexione
permanentemente e interdisciplinariamente sobre estas problemáticas.
En este marco, la formación de Tecnología en Gestión Pública Ambiental busca
ofrecer los elementos conceptuales y metodológicos que permitan al estudiante el
conocimiento, la reflexión y la crítica acerca de las concepciones y fundamentos que
soportan las teorías y enfoques de desarrollo y su articulación con los procesos de
gestión para plantear interpretaciones al concepto económico de desarrollo y de los
procesos de gestión del mismo, acordes con su contexto y especialmente con el
planteamiento de una forma de relación, no antropocéntrica entre naturaleza y ser
humano2.
2 Tomado del Documento de Condiciones Iniciales, Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela Superior de Administración Pública. Programa a Distancia. 2004.
9
EL TRABAJO DEL TUTOR El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a
los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de
obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrán complementar
los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la
evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación
del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así
mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de
los contenidos del módulo.
El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades
de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la
primera), y diseñar las actividades para todas las sesiones (una sesión es de cuatro
horas tutoriales). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo
estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del
estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPA son de dos créditos (16 horas de
tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48 horas
de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría grupal presencial,
distribuidas así:
MÓDULO DE GESTIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL (2 créditos)
No. Créditos
Horas por
crédito
Total horas
Tutoría Grupal
No. de
sesiones
Horas
por sesión
No. mínimo de encuentros tutoriales*
No. max. sesiones
por encuentro
2 16 32 8 4 2 8 3 16 48 12 4 3 12 4 16 64 16 4 4 16
* El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitu, Puerto inárida y Puerto Carreño, se podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4 créditos. Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo. Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.
10
GESTIÓN DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
11
ASPECTOS CONCEPTUALES PRESENTACIÓN DEL MODULO
El contenido del Modulo Gestión del Ordenamiento Territorial, presenta una
síntesis conceptual y una revisión procedimental de los aspectos más
relevantes relacionados con la ordenación político-administrativa del territorio
partiendo desde las definiciones de planificación, gestión, ordenamiento
territorial y la revisión de los diferentes modelos de organización de los
Estados; federal y unitario.
La revisión histórica del desarrollo constitucional en Colombia sobre el tema
de ordenamiento territorial permite al estudiante adentrarse en temáticas
más amplias como el proceso de descentralización, autonomía y
gobernabilidad que faciliten el análisis del desarrollo legislativo y su impacto
como política pública en los departamentos y municipios.
De igual manera, se presentan de forma conceptual y técnica los
instrumentos de gestión para el ordenamiento territorial que faciliten la
comprensión en la práctica de lo procedimental, a partir del reconocimiento
del concepto y los objetivos e impactos de las decisiones públicas en el
desarrollo de las entidades territoriales.
El contenido de este trabajo va dirigido a los estudiantes del Programa de
Administración Pública Territorial en la modalidad de tecnología, pretende
contribuir de una manera práctica con el desarrollo local, despertando el
interés en los temas relacionados con la gestión del territorio.
12
INTRODUCCIÓN
El primer capítulo de este módulo, pretende situar al lector en los principales
temas y problemas que presenta el ordenamiento territorial y el desarrollo de
su gestión.
Se proyecta, que la persona que aborde el tema del ordenamiento territorial y
su gestión, en el marco de estudios profesionales o tecnológicos en el
programa de Administración Pública Territorial, parta de unos elementos
mínimos, de conformidad, y de consenso de lo que significa la planeación
tanto urbana como rural, el ordenamiento en los territorios locales
especialmente, el desarrollo territorial y su planificación.
Pero además se requiere iniciar al lector, en los debates contemporáneos que
se libran en torno al concepto de territorio y territorialidad, su planeación y
desarrollo. En primera instancia, se trabaja el concepto de planificación rural
y urbana su desarrollo y la gestión territorial. En segunda instancia, se
trata el tema de gestión territorial, desarrollo local, productividad y
competitividad territorial, sostenibilidad del desarrollo territorial y principios
de gobernabilidad.
Finalmente se trata lo que son los enfoques del ordenamiento territorial,
desde un concepto general.
13
OBJETIVOS
Al finalizar esta unidad, el estudiante estará en capacidad de:
• Conocer elementos teórico-conceptuales en los temas de planificación,
gestión y ordenamiento territorial.
• Definir el Estado colombiano, sus características y la incidencia de
estas en el ordenamamiento territorial.
• Identificar las etapas del proceso de planificación y de gestión.
• Establecer los diferentes enfoques teóricos sobre ordenamiento
territorial.
• Determinar la importancia del ordenamiento territorial en el desarrollo
del país.
14
IDEAS CLAVE
• El proceso de planificación está orientado a incorporar todas las
variables que permitan diagnosticar y programar el desarrollo local.
• El modelo de descentralización sobre el cual se diseñan las
competencias para cada nivel de gobierno se convierte en el primer
paso dentro del ejercicio de planificación que pretende acercar las
decisiones del Estado a las comunidades a partir del ordenamiento
interno de los territorios y su articulación con el entorno.
• El concepto de gestión pública está directamente asociado a los
resultados que logre una administración y se ha definido como un
proceso integral, sistemático y participativo, que se articula en tres
grandes momentos: la planificación, la ejecución y el seguimiento y
evaluación de las estrategias de desarrollo económico, social,
ambiental, físico, institucional, político y financiero sobre la base de
unas metas acordadas de manera democrática.
• La Constitución Política traza el derrotero para desarrollar el
ordenamiento territorial como instrumento de planificación que
propenda por el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la nación, por el manejo y aprovechamiento racional de los
recursos naturales y la participación ciudadana con el objetivo de
alcanzar el desarrollo.
15
MAPA CONCEPTUAL
DESCENTRALIZACIÓN ESTADO SOCIAL DE DERECHO AUTONOMIA
etapas ejes de politica
REGIONALIZACIÓN DEL TERRITORIO
PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
DESARROLLO SOCIAL CON EQUIDAD TERRITORIAL
SOSTENIBILIDAD ECOLOGICA DEL DESARROLLO
GOBERNABILIDAD
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DES
AR
RO
LLO
TER
RIT
OR
IAL:
PA
RTI
CIP
ATI
VO, E
QU
ITA
TIVO
Y
EQU
ILIB
RA
DO
GESTIÓN PÚBLICA POR RESULTADOS
TÉCNICO - CIENTIFICAS
TÉCNICO - POLÍTICAS
TÉCNICO - ADMINISTRATIVAS
PLA
NIF
ICA
CIO
N
16
TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN
“El ordenamiento territorial municipal: una experiencia desde Colombia”
http://www.scielo.org.pe/pdf/iigeo/v7n13/a05v7n13.pdf
www.scielo.org.pe/pdf/iigeo/v7n13/a05v7n13.pdf
El ordenamiento de un territorio implica la revisión de diferentes aspectos
relevantes en el desarrollo local; el entorno geográfico, social y
medioambiental; las variables económicas que permitan la
autosostenibilidad; el manejo estratégico del espacio y el uso del suelo; la
distribución del poder, entre otras.
PARA REFLEXIONAR.
La Constitución Política define al municipio como entidad fundamental de la
división político-administrativa del Estado al que le corresponde ordenar el
desarrollo de su territorio. ¿Debería el estado colombiano desarrollar un
modelo integral de ordenamiento territorial con el cual los municipios
pudieran identificarse y articularse observando sus particularidades?
17
1.1 QUE ES PLANIFICACION?
La planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las
oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potencializar las fortalezas,
transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las
necesidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al
cumplimiento de metas y objetivos3. La planificación está orientada al
proceso de incorporación de las variables del desarrollo en cualquier tipo de
plan.
Como resultado de la inclusión en la Constitución Política en el titulo XII, del
capitulo II “de los planes de desarrollo” se hace necesario que la nación y las
entidades territoriales, a partir del ejercicios de planeación4 contribuyan con
el proceso de reasignación de funciones y la descentralización, elaborando
planes a través de los cuales se propongan alcanzar el desarrollo de las
comunidades con la mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos.
En este sentido, el modelo de descentralización sobre el cual se diseñan las
competencias para cada nivel de gobierno se convierte en el primer paso
dentro del ejercicio de planificación que pretende acercar las decisiones del
Estado a las comunidades a partir del ordenamiento interno de los territorios
y su articulación con el entorno.
3 El proceso de planificación de las entidades territoriales: el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. DNP-ESAP
4 En cuanto a la planeación esta se define como un proceso sistémico, continuo, permanente y flexible, mediante el cual se ordenan las etapas de una estrategia para alcanzar determinado objetivo. La planeación pública se expresa en planes, programas y proyectos de desarrollo.
18
Cabe entonces señalar, que el ordenamiento territorial involucra tres
estrategias básicas: la planificación del uso de la tierra, el logro de un
equilibrio espacial en los proyectos de inversión local y económica y la
organización funcional y administrativa óptima del territorio. Gran parte de
los Planes de Ordenamiento Territorial o regional pretenden dos objetivos
básicos como fundamento esencial: en primer lugar el desarrollo equilibrado
entre las regiones y en segundo lugar la promoción o apoyo del ritmo
creciente de cambio económico y social, traducido en crecimiento secular de
la producción y el ingreso per cápita. La planeación territorial o regional
comprende dos visiones básicamente y que teóricamente son
complementarias pero empíricamente tienen un efecto contrario; estas dos
visiones son:
a. La planeación o planificación urbana
El planificador Horacio Landa; señala que planeación territorial o regional es
“la determinación de las directrices de la organización urbanística y el
ordenamiento de las actividades humanas en el territorio de una región
determinada; atendiendo a las necesidades sociales y económicas,
posibilidades y recursos de dicho territorio.” Se expresa en forma de políticas
regionales legalmente fundamentadas, en proyecciones a mediano y largo
plazo, e incluye los distintos aspectos de la producción, igualmente deberá
responder a las políticas nacionales y territoriales y servirá como marco de
referencia para la planeación urbana. Para la administración pública en lo
territorial o rural la planeación o planificación territorial se define como el
proceso de incorporación de las variables regionales en cualquier tipo de
plan.
19
b. La planeación del desarrollo rural
El proceso tiene como finalidad fomentar el mejoramiento y desarrollo de las
diferentes regiones que componen un Estado, de manera equilibrada,
equitativa y participativa.
De lo anterior se puede inferir que la planeación es como la ordenación u
organización de determinadas actividades o directrices del desarrollo en una
región o sector territorial previamente definido como entidad territorial. Esta
planeación es posible, mediante la incorporación de algunas variables
regionales en cualquier tipo de plan, bajo un marco normativo.
IMPORTANTE
El desarrollo armónico que pretende la planificación puede ser nacional,
departamental o municipal o dentro de este marco territorial para un sector
especifico regional y se potencializa mediante la suma de esfuerzos de
manera equilibrada, participativa y equitativa.
De otra parte, autores como Blake, presentan la planificación regional por lo
menos bajo dos conceptos diferentes, haciendo eco al planteamiento de
KiKinski: el primero, es la continuación de las tradiciones de la planificación
física, estrechamente vinculada con el desarrollo y crecimiento urbanístico;
bajo este entendido, se señala que el aprovechamiento es el problema más
importante de la planificación en lo regional. El segundo concepto, se
relaciona con el reconocimiento cada vez mayor, de la necesidad de
20
considerar la dimensión regional del crecimiento económico de un país; lo
que significó dar una mirada desde un enfoque económico a la planeación
regional. En este proceso se contemplan varias etapas: diagnostico, definición
de estrategias, negociación, ejecución, control y la evaluación de los planes.
La planificación regional por sus alcances
sociales, políticos, económicos e institucionales
define en sí misma la orientación que los actores
le dan al proceso, pudiendo ser: centralizada o
descentralizada, participativa o imperativa,
indicativa, estratégica, integral o sectorial
dependiendo de la prospectiva o de las
coyunturas que deban atender los municipios,
departamentos, distritos o la nación misma.
El proceso de planificación de las entidades territoriales:
el plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión
2008 - 2011 www.dnp.gov.co
CONSULTAR
Respecto a los términos planificación regional y planificación territorial, el
primero se asocia a la política regional con prevalencia de los problemas del
desarrollo económico, en tanto que el segundo se preocupa por dar
respuestas a los problemas globales de un territorio, incluidos los
económicos, pero no reduciéndose a estos. Sin embargo, la distancia entre la
planificación regional y la territorial ha ido disminuyendo en la medida en que
la planificación regional ha evolucionado hacia una visión global, agregando
a la preocupación por los desequilibrios espaciales del desarrollo económico,
21
otras preocupaciones relativas al bienestar social, la calidad ambiental, la
integración territorial, la infraestructura, los equipamientos, etc.5.
1.2 EL CONCEPTO DE GESTION
“El concepto de gestión está asociado a la realización de una serie de
acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población que
ocupa un determinado territorio. Generalmente, se vincula la responsabilidad
de la gestión sólo en la administración, pero como se verá más adelante son
diversos actores los que pueden intervenir en los procesos y los que en
últimas permiten que esos objetivos de desarrollo se logren efectivamente.
IMPORTANTE
El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados
que logre una administración y se ha definido como un proceso integral,
sistemático y participativo, que se articula en tres grandes momentos: la
planificación, la ejecución y el seguimiento y evaluación de las estrategias de
desarrollo económico, social, ambiental, físico, institucional, político y
financiero sobre la base de unas metas acordadas de manera democrática.
En estos términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y
eficiente resultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de
5 Massiris Cabezas Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. 2005
22
la calidad de vida de sus habitantes, y en consecuencia avanzar hacia un
desarrollo integral sostenible”6.
Desde comienzos del siglo XX el concepto de gestión ha tenido diferentes
enfoques desarrollándose especialmente en el sector público, en los últimos
años, la Gestión Pública integral orientada a resultados. La gestión como
proceso se desarrolla a través de diferentes acciones convertidas en
funciones que se ocupan de:
- Pronosticas las variables intrínsecas y extrínsecas que afectan el
sistema o la organización.
- Producir elementos organizativos de acuerdo a la planeación.
- Ejecutar las actividades planeadas
- Supervisar las acciones
- Evaluar y controlar
- Crear canales para comunicar la información de manera rápida y de
forma clara.
- Tener habilidad para ver el sistema como un todo y poder integrar las
funciones dentro de este.
Los procesos fundamentales de la gestión son: la planeación, ejecución y
evaluación. Dentro de la gestión del ordenamiento territorial se pueden
definir tres momentos claves en el desarrollo de los procesos:
El momento técnico- científico es liderado por los expertos
(investigadores, académicos y científicos), quienes en conjunto con la
6 Gestión Pública Local. Departamento Nacional de Planeación.
23
entidad gubernamental que dirige el proceso y las demás fuerzas
sociales producen el conocimiento necesario para orientar una toma
de decisiones documentada.
El momento técnico – político es el de las discusiones, consensos y
decisiones. Es liderado por la entidad gubernamental responsable del
proceso. Los expertos e investigadores actúan como asesores y los
demás actores participan de las discusiones y consensos.
El momento técnico – administrativo es el de la implementación. Es
orientado por la entidad gubernamental responsable y en él las demás
fuerzas sociales actúan como veedores organizados en comités de
seguimiento u otra forma de organización7.
PRELIMINAR O PREDIAGNOSTICO
DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
PROSPECTIVA TERRITORIAL
MOMENTOS/ETAPAS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
FUENTE: Massiris Cabezas Ángel
1. TÉCNICO - CIENTIFICO: CONOCIMIENTO
2. TÉCNICO - POLÍTICO: PLANIFICACIÓN
FORMULACIÓN DEL MODELO TERRIOTIAL A ALCANZAR
INSTRUMENTACIÓN EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO
3. TÉCNICO - ADMINISTRATIVO: EJECUCIÓN
7 Massiris Cabezas Nagel. Fundamentos Conceptuales y Metodológicos del ordenamiento territorial.
24
En cada uno de los momentos se desarrollan actividades preliminares que
estructuradas, documentadas y concertadas convenientemente servirán de
apoyo para la gestión del ordenamiento territorial.
Dentro de la primeras acciones a desarrollar se encuentra la revisión sobre la
capacidad de gestión de la administración que inicia el proceso, la
recolección de la información primaria que permita determinar problemáticas
a través de metodologías como la DOFA y la preparación de un cronograma
con los actividades y compromisos que deben asumir los actores con el fin
de registrar los resultados y los niveles de avance.
Posteriormente se realiza el diagnostico de los subsistemas: biofísico,
relacionado con el potencial geológico, hídrico y calidad de los recursos
naturales del territorio; el subsistema social, que caracteriza la población, su
idiosincrasia, distribución espacial, estructuras socio – políticas, condiciones
de calidad de vida relacionada con vivienda, servicios básicos y sociales; el
subsistema económico, a través del cual se zonifican los sistemas
productivos, la estructura del empleo y se estudian los posibles apoyos
estatales a los diferentes sectores.
Con la información procesada y analizada se proponen los escenarios
deseados, probables y alternativos que la entidad gubernamental puede
formular como modelo de ordenamiento territorial, propuesta que se
materializa con la discusión y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial
a partir del cual se formula el plan operativo para la ejecución, financiación y
seguimiento de las acciones encaminadas a alcanzar el desarrollo y que serán
parte integral de la gestión del mandatario local y la comunidad en general.
25
1.3 CONCEPTOS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Desde la óptica de cada una de las instituciones que adelantan acciones
relacionadas con el ordenamiento territorial, este se define como una
política de Estado encaminada a organizar las funciones urbanísticas y de
distribución del espacio físico o, desde una perspectiva más amplia, como una
estrategia para profundizar la descentralización y propender por el desarrollo
involucrando a la sociedad civil y a los gobiernos locales en el proceso.
El Departamento Nacional de Planeación considera el ordenamiento territorial
como un concepto generalizado globalmente; es entendido como una política
de Estado orientada a través de la planeación a organizar espacialmente una
población, con sus elementos constitutivos como cultura, desarrollo
ambiental, gestión organizacional, etc., garantizando de esta manera unos
comportamientos sociales en un territorio bajo unos preceptos normativos
(gobierno) canalizando la gestión territorial, el desarrollo social con equidad
territorial y la gobernabilidad bajo un sistema de productividad y
competitividad en el marco de un desarrollo sostenible.
IMPORTANTE
Por su parte, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), cuyo marco de
trabajo se fundamenta en el estudio integral del espacio, considera que el
ordenamiento territorial es la política de Estado, que permite una apropiada
organización político-administrativa de la Nación y la proyección espacial de
las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad,
proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del
ambiente.
26
La Comisión de Ordenamiento Territorial interpreta el ordenamiento como un
conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación
y utilización de los espacios geográficos buscando su desarrollo socio-
económico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población,
las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio
ambiente.
En su libro Estado, Sociedad y Ordenamiento Territorial en Colombia, el
profesor Miguel Borja plantea dos significados diferentes para el
ordenamiento territorial: el ordenamiento territorial como reformismo
institucional y el ordenamiento territorial como redefinición de las relaciones
entre el espacio socialmente construido y la geografía política del Estado. En
el primero, ante los conflictos sociales y la crisis del modelo de desarrollo, los
tecnócratas del país encontraron en el escenario internacional dos elementos
que habrían de determinar la conceptualización del tema; la planeación y el
epicentrismo urbano. Asi, el ordenamiento territorial gubernamental
manejado por el Departamento Nacional de Planeación se matriculó en el
estructural-funcionalismo, propio de Alemania, Francia, Holanda e Inglaterra.
Por lo tanto, el Estado asumió la ecuación ordenamiento territorial =
planeación espacial para formalizar la interdependencia entre el sistema de
centros urbanos y las formas de doblamiento y producción, y superar así la
fragmentación entre ellos, con base en un orden territorial funcional que
asegure el desarrollo bajo parámetros modernos.
En el segundo concepto, algunos movimientos regionales buscaron otro
camino para enfrentar el desorden territorial, y partieron de reconocer los
27
estudios que ha señalado lo caduco del actual ordenamiento espacial basado
en la geografía clásica del Estado-nación. En este orden de ideas, asumieron
el ordenamiento territorial como las relaciones entre el espacio socialmente
construido y la geografía política del Estado. Así el ordenamiento territorial
es considerado como un resultado histórico de las relaciones entre la
sociedad regional y su entorno natural, de hecho constantemente sometido a
los cambios y transformaciones que el hombre impone al medio geográfico.
Por ello, el ordenamiento propiamente dicho parte de las condiciones
naturales de vida de los hombres en su ámbito regional. En tal sentido, la
acción básica de los movimientos regionales ha sido reclamar mayor
autonomía en el manejo de sus asuntos propios, el reconocimiento de la
diversidad y el fortalecimiento de la participación ciudadana.
1.4 EJES DE UNA POLITICA DE ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO EN COLOMBIA8
Producto de análisis constitucional y de la revisión del modelo actual de
desarrollo del país, se establecen como ejes de la política de ordenamiento
territorial en el ámbito nacional:
- Regionalización del territorio
- Productividad y competitividad
- Desarrollo social con equidad territorial
- Sostenibilidad ecológica del desarrollo
- Gobernabilidad.
8 Bases conceptuales y guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental – Instituto Geográfico Agustín Codazzi
28
Cabe anotar que en la mayoría de los países que cuentan con una política
territorial establecida se tienen como fundamentos básicos del proceso, los
mismos aspectos, desde luego con diferentes énfasis.
1.4.1 Regionalización del territorio
La regionalización constituye una revalorización de la especialidad de los
procesos de desarrollo económico y social y una vuelta a la región como el
espacio territorial a donde se proyectan las políticas de desarrollo y donde se
debe concretar la inserción del país en el sistema económico internacional9.
Concebida así, la región es “una unidad básica de análisis, en la cual se
enmarcan los procesos históricos de los asentamientos humanos que
apropian y transforman los recursos disponibles, desarrollando conjuntos de
relaciones internas y externas con respecto a ese espacio”10.
En algunos casos, las entidades en las que se divide el territorio con fines
político – administrativos, nos responden a los criterios histórico – culturales y
funcionales que exige la competencia internacional; por ello la constitución
voluntaria y democrática de subregiones es una buena alternativa para
aprovechar los mercados amplios y disfrutar de mejores ventajas
competitivas.
9 Boisier Sergio, Regiones Pivótales y Regiones virtuales, Posmodernismo territorial y Globalización. Revista Foro, Bogotá. 1995
10 Fajardo Darío. Cultura y región en la construcción de una nueva sociedad, Universidad del Valle. 1990
29
El desarrollo de los procesos de ordenamiento territorial a escala
departamental induce a la configuración de áreas para la concreción de
políticas y planes sectorial. Esta regionalización consiste en la subdivisión del
territorio en unidades de ordenamiento y desarrollo territorial (regiones)
constituidas a partir de tres criterios básicos:
- Histórico – Cultural
- Integración espacial
- Administración territorial
De acuerdo con el criterio histórico-cultural las regiones definidas pueden
coincidir con grupos humanos vinculados estrechamente por una historia
común de identidad cultural y sentido de pertinencia al territorio,
(regionalismo en su buen sentido).
En virtud del criterio de integración espacial, las regiones deben corresponder
a un espacio organizado por una ciudad o centro urbano, según la escala, e
integrado funcionalmente a una economía global.
En función del criterio de administración territorial, los limites de la región
deben coincidir con entidades territoriales, de modo que se facilite la
integración de intereses, recursos y esfuerzos y la coordinación administrativa
en la realización de proyectos comunes.
1.4.2 Productividad y competitividad
Como condición para que el país y sus espacios subnacionales puedan
competir ventajosamente en el mercado internacional, es necesario impulsar
la productividad de los distintos sectores económicos y estratégicos y, en
30
consecuencia, de las distintas regiones del territorio, con el apoyo del Estado
y la sociedad civil.
La competitividad, en términos generales, es la capacidad de un país, región
o empresa de competir en la economía global mejorando la calidad de vida
de los ciudadanos y garantizando la sostenibilidad ambiental”11. Son factores
de la competitividad, la dotación de los recursos naturales, el recurso
humano, la sostenibilidad de la sociedad y sistemas productivos y extractivos,
el recurso informacional, la gestión institucional, la identidad cultural y la
organización e integración espacial del territorio.
La conceptualización desarrollada en torno a la competitividad ha puesto de
manifiesto la necesidad de integrar espacialmente las dinámicas económicas,
es decir, incorporar decididamente la dimensión espacial en los procesos de
desarrollo económico. Se parte de que la capacidad para competir se
expresa en agrupaciones de empresas o sectores (actividades) que
conforman verdaderos sistemas (redes) de producción en espacios
subnacionales (regiones). En los mercados no solo compiten las empresas
sino los sistemas de producción y las regiones.
11 El Salto Social, Bases para el plan nacional de desarrollo. Presidencia de la Republica, DNP. 1994
31
1.4.3 Desarrollo social con equidad territorial
Implica organizar y equilibrar las condiciones nacionales y regionales de
educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios públicos y empleo. La
atención se debe concretar en los grupos sociales y áreas más vulnerables.
El logro de esta meta compromete tanto al Estado como a la sociedad civil. La
equidad social y territorial está relacionada directamente con la localización y
distribución de servicios a cargo del Estado, garantizando el acceso por parte de
la población a estos, principio básico para el logro de la equidad territorial y en
general para el equilibrio regional.
1.4.4 Sostenibilidad ecológica del desarrollo
La sostenibilidad del desarrollo tiene como meta clave el mantenimiento de los
recursos naturales, a través del aprovechamiento racional del potencial
productivo, la conservación de la diversidad biológica, le preservación de los
ecosistemas frágiles y el control de los procesos degradativos.
El énfasis del ordenamiento territorial se orienta hacia la sostenibilidad de las
actividades y sistemas de producción – extracción actuales y propuestos, en
función tanto del aprovechamiento racional de los recursos o base natural
regional, como del mejoramiento del bienestar social. En consecuencia el
ordenamiento territorial concebido con criterios de sostenibilidad, tiene que ver
con las políticas de producción, conservación, preservación y recuperación de
los recursos naturales.
Los escenarios prospectivos que se diseñan para un territorio deben definir
claramente las áreas de manejo, con usos acordes con la actitud de la tierra, la
preservación de la calidad del medio ambiente (procesos ecológicos, diversidad
genética, etc.) y las expectativas, intereses y aspiraciones de los actores
sociales del territorio.
1.4.5 Gobernabilidad
El ordenamiento territorial es una política de Estado que por su naturaleza se
basa en la descentralización, la autonomía y el desarrollo territorial y se sustenta
en estructuras regionales particulares que presentan expectativas, intereses y
problemas similares. En tal sentido, la mayor capacidad de gestión de las
entidades territoriales para decidir sobre los asuntos propios de su desarrollo, es
condición básica para la política de ordenamiento territorial.
La gobernabilidad implica desarrollar los mecanismos que coadyuven a
fortalecer la descentralización y la autonomía territorial en los aspectos político,
administrativo y fiscal, creando y fortaleciendo los mecanismos de participación
de la sociedad civil en la gestión del desarrollo en la concentración para la toma
de decisiones y en la gestión pública buscando legitimar las políticas del Estado
en las diferentes instancias territoriales.
1.5 PRINCIPIOS12 DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Los proyectos de ordenamiento territorial presentados al Congreso, han
desarrollado principios para el ordenamiento territorial en cumplimiento con lo
establecido en la Constitución Política. Algunos de estos son:
a. Autonomía
Esta no es más que el derecho de las entidades territoriales para definir, con
criterio político, el establecimiento de normas propias, la escogencia de sus
autoridades (alcalde, gobernador, concejo, etc.), la gestión de sus intereses y la
administración de sus recursos, dentro de los limites de la Constitución y las
regulaciones que señale la ley.
b. Descentralización
Técnica que busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas
que les corresponden a las entidades locales del orden territorial y funcional,
con miras a la eficiencia en el manejo de los asuntos públicos.
c. Pluralismo
Las normas de Ordenamiento territorial reconocen el pluralismo y el respeto a la
diferencia como fundamento de la tolerancia, presupuesto del fortalecimiento de
la unidad de la Nación.
12 Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial No. 191 de 1995.
d. Equilibrio
El Ordenamiento territorial busca el equilibrio de las entidades y divisiones del
mismo nivel, fomentando también políticas que promuevan condiciones para el
logro de una equidad real y efectiva en aquellos niveles subsiguientes al interior
de las mismas. Es necesario complementar este principio al interior d las
entidades territoriales especificas precisando el concepto de “organización y
equilibrio espacial”, con el cual se propende por la distribución y localización
ordenada de las actividades y usos en el espacio en armonía con el medio
ambiente, al tiempo que se busca desarrollar una estructura espacial que
propicie relaciones equitativas entre las diferentes áreas, así como la
interdependencia entre estas.
e. Diversidad e interculturalidad
Las normas del Ordenamiento territorial reconocen y protegen la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana y fomentan las relaciones entre ellas,
bajo un marco de convivencia pacifica, de dignidad e igualdad real y efectiva de
todas ellas.
El ordenamiento territorial como proceso organizador del uso y ocupación de
territorio, tiene como objetivo último el bienestar de la población a través de la
optimización del uso de la tierra; permitiendo la integración de las políticas
sectoriales en un marco territorial, regulando la utilización del territorio y
promoviendo el equilibrio espacial. De esta forma los principios que guían este
propósito son:
- Participación democrática de la sociedad civil en el proceso de
ordenamiento territorial.
- La orientación del desarrollo regional y local en función de los
requerimientos de la internacionalización económica.
- El desarrollo del territorio nacional mediante un uso adecuado de la
tierra: ambientalmente sostenible, económicamente viable, social,
cultural y políticamente aceptable.
- La orientación de la ocupación del territorio mediante un sistema de
asentamientos, estructurado funcionalmente a partir de los factores y
elementos de la competitividad.
- El fortalecimiento de complementariedades y potenciales específicos de
las entidades territoriales como estrategia básica para el desarrollo
territorial (funcional y espacial).
1.6 ENFOQUES13 DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial se ha concebido de diferentes maneras, para ampliar
un poco más el concepto se revisa la posición de algunos teóricos. En el
contexto europeo, Hildebrand (1996) identifica dos: uno que lo entiende como
planificación física a escala regional, subregional o local, con énfasis en el uso y
ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales
de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico
municipal. Se pueden señalar aquí los casos de Alemania, Austria, Suiza,
Holanda, Italia, España y Portugal. La otra, que lo entiende vinculado
estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar
el equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido.
Méndez (1990) también encuentra dos enfoques básicos en la conceptualización
del ordenamiento territorial: uno que lo entiende como mera planificación física,
en términos de asignación de usos de la tierra y localización de población y de
13 Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial.
las actividades económicas en los espacios nacionales, y el otro, que lo
entiende como un proceso integral y complejo cuyos fines últimos se refieren al
mejoramiento del bienestar social, a partir de la consideración de parámetros de
índole físico-territorial, sociales culturales, económicos y político –
administrativos.
Zoido (1998), de igual manera, encuentra dos enfoques prevalentes: uno más
centralizado y economicista, basado en la territorialización de los presupuestos y
las inversiones públicas (Francia, reino Unido), y otro más descentralizado y
planificación física, consistente en definir y realizar modelos concretos de
ordenación territorial subestatal.
De lo anterior se colige que las políticas de ordenamiento territorial deben
abordar las problemáticas gruesas de la especialidad y el territorio con el fin de
mejorar la calidad de vida de los habitantes y lograr la participación activa de la
sociedad en el proceso.
AUTOEVALUACIÓN Escriba en el paréntesis el número que identifica la definición que corresponde
al concepto:
CONCEPTO DEFINICIÓN
( ) Gestión del
ordenamiento
territorial
1. Implica desarrollar los mecanismos que coadyuven a fortalecer la
descentralización y la autonomía territorial en los aspectos político,
administrativo y fiscal, creando y fortaleciendo los mecanismos de
participación de la sociedad civil en la gestión del desarrollo en la
concentración para la toma de decisiones y en la gestión pública buscando
legitimar las políticas del Estado en las diferentes instancias territoriales.
( ) Gestión
Pública
2. El derecho de las entidades territoriales para definir, con criterio político,
el establecimiento de normas propias, la escogencia de sus autoridades
(alcalde, gobernador, concejo, etc.), la gestión de sus intereses y la
administración de sus recursos, dentro de los limites de la Constitución y las
regulaciones que señale la ley.
( ) Planificación 3. Son tres momentos claves para el proceso: técnico – científico, técnico –
político y técnico – administrativo.
( )
Gobernabilidad
4. Está directamente asociado a los resultados que logre una administración
y se ha definido como un proceso integral, sistemático y participativo, que
se articula en tres grandes momentos: la planificación, la ejecución y el
seguimiento y evaluación de las estrategias de desarrollo económico, social,
ambiental, físico, institucional, político y financiero sobre la base de unas
metas acordadas de manera democrática.
( ) Autonomía 5. Es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir
o mitigar las amenazas, potencializar las fortalezas, transformar las
debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a través
de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y
objetivos
SOLUCIONES A LA AUTOEVALUACIÓN
1. (3)
2. (4)
3. (5)
4. (1)
5. (2)
HETEROEVALUACIÓN
Elabore un ensayo donde explique el proceso de planeación y de gestión,
relacionado con el ordenamiento territorial desarrollado en una entidad
territorial, a partir de la investigación que Usted pueda realizar sobre
documentos elaborados por la administración y los conceptos vistos en la
unidad. (Máximo: cinco (5) páginas)
SINTESIS
En este capitulo se ha podido conceptualizar sobre planificación y gestión a
partir de diferentes principios que el Estado adopta como base para la
organización administrativa del territorio. Es allí, en ese espacio geográfico,
donde se inicia el proceso de desarrollo local donde interactúan: los agentes
sociales, las ventajas comparativas de las entidades territoriales, la
descentralización en las acciones administrativas y la participación ciudadana
acompañadas de los ejes de política pública planteados desde la constitución y
la ley.
De igual forma se evidencia la relación del ordenamiento territorial con la
posibilidad de alcanzar mayores niveles de productividad y competividad en las
regiones que faciliten un desarrollo con mejores niveles de equidad social, sin
deteriorar el entorno ambiental, observando las diferencias en la cultura, la
idiosincrasia y rescatando las ventajas comparativas entre regiones
La revisión de los teóricos permite identificar diferentes posiciones conceptuales
sobre el ordenamiento territorial que han venido siendo utilizadas en los
diferentes países de acuerdo a las necesidades de cada uno de ellos, donde
cabe diferencias entre procesos encaminados a ordenar el espacio físico e
infraestructural y el uso del suelo en un territorio de los procesos de
planificación integral donde la población obtiene mejoras significativas en su
calidad de vida y una disminución en los desequilibrios entre territorios.
BIBLIOGRAFIA
• Universidad Externado de Colombia. Colombia regional alternativas y
estrategias. 2005
• Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Bases conceptuales y guía
metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial
departamental. 1997
• Hernández Becerra Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial en
Colombia. 2001
• Massiris Cabezas Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del
ordenamiento territorial. 2005
• Villareal Barón José Miguel. La planeación local, espacios para la
participación ciudadana y comunitaria.
• Báez Mario Andrés. Ordenamiento Territorial.
• http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/Orden
amientoyDesarrolloTerritorial/OrdenamientoTerritorial/tabid/274/Default.
aspx
• http://www.sogeocol.edu.co/documentos/3otc.pdf
GLOSARIO
Planificación
Proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las
amenazas, potencializar las fortalezas, transformar las debilidades, dar
soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que
de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos14. La
planificación está orientada al proceso de incorporación de las variables del
desarrollo en cualquier tipo de plan.
Planeación
Proceso sistémico, continuo, permanente y flexible, mediante el cual se ordenan
las etapas de una estrategia para alcanzar determinado objetivo. La planeación
pública se expresa en planes, programas y proyectos de desarrollo.
Gestión
Concepto asociado a la realización de una serie de acciones orientadas a
mejorar las condiciones de vida de la población que ocupa un determinado
territorio.
Ordenamiento territorial
Concepto generalizado globalmente; es entendido como una política de Estado
orientada a través de la planeación a organizar espacialmente una población,
con sus elementos constitutivos como cultura, desarrollo ambiental, gestión
organizacional, etc., garantizando de esta manera unos comportamientos
sociales en un territorio bajo unos preceptos normativos (gobierno) canalizando
la gestión territorial, el desarrollo social con equidad territorial y la
gobernabilidad bajo un sistema de productividad y competitividad en el marco
de un desarrollo sostenible.
Autonomía
Esta no es más que el derecho de las entidades territoriales para definir, con
criterio político, el establecimiento de normas propias, la escogencia de sus
autoridades (alcalde, gobernador, concejo, etc.), la gestión de sus intereses y la
administración de sus recursos, dentro de los limites de la Constitución y las
regulaciones que señale la ley.
Descentralización
Técnica que busca una mayor libertad en la toma de decisiones administrativas
que les corresponden a las entidades locales del orden territorial y funcional,
con miras a la eficiencia en el manejo de los asuntos públicos.
MODELO DE ESTADO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
INTRODUCCIÓN
La unidad anterior se centro, en los elementos conceptuales y teóricos
necesarios para lograr una comprensión del ordenamiento territorial a nivel
urbano y rural, y la gestión y desarrollo con enfoque de lo local.
Es conveniente ahora antes de abordar los antecedentes y modelos,
contextualizar los elementos relacionados anteriormente.
Se verá por una parte, algunos conceptos y modelos de desarrollo, tales como
“de sustitución de importaciones, de “desarrollo desde abajo” y desarrollo a
escala humana. Se presenta la organización territorial de los Estados, desde
diferentes formas organizativas, como Estados Federales y Estados Unitarios.
Se hace referencia también a los antecedentes históricos, del ordenamiento
legal en Colombia, en etapas o periodos de tiempo, que permitan llevar una
secuencia del lo para el país ha significado el ordenamiento territorial. De la
misma manera se hace una mirada a la forma como la descentralización ha sido
asumida e implementada en Colombia, y su significación en la autonomía de lo
territorial.
Finalmente con el propósito de consolidar el enfoque propuesto como
ordenamiento territorial, se presenta lo que han sido las propuestas de Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, presentadas en diferentes épocas y por
diferentes gobiernos.
OBJETIVOS
Al finalizar la unidad el estudiante debe ser capaz de:
• Conocer algunas teorías sobre desarrollo y diferentes formas de
organización del Estado.
• Adquirir criterios de análisis sobre los conceptos de Desarrollo y Estado,
revisar los planteamientos consignados en la Constitución Política de
1991 sobre los mismos, e identificar la importancia del ordenamiento
territorial.
• Revisar y analizar los antecedentes históricos del ordenamiento territorial
en Colombia.
• Identificar el proceso normativo que se adelanta con relación a la
aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
IDEAS CLAVE
• El desarrollo se ha limitado al concepto de crecimiento económico como
elemento fundamental de la dinámica macroeconómica dentro del
sistema capitalista. Aunque el bienestar de una sociedad no puede
medirse exclusivamente por la disponibilidad material de bienes, no cabe
duda de que uno de los indicadores más importantes en cualquier
economía es el Producto Interno Bruto (PIB).
• Dentro de las diferentes propuestas que adelantan los países para
generar el desarrollo se destacan elementos que individualmente y
sumados a otros definen y promueven la organización del Estado y de
sus comunidades en espacios geográficos apropiados para consolidar
sociedades dinámicas y prosperas. Uno de estos elementos es, el
Ordenamiento Territorial.
• La Constitución Política de 1991, en su artículo 1ª determina que
“Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de
república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundamentada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. La
organización territorial se determinará por ley en la cual se establecerá
de forma prioritaria la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, dicha ley es la denominada Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial que, dieciocho años después de haberse
aprobado la Constitución aún no se ha aprobado.
MAPA CONCEPTUAL
BIENESTAR GENERAL
EQUIDAD SOCIALDEMOCRACIA LOCAL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
ESTADO UNITARIO
REG
IMEN
DE
CO
MPE
TEN
CIA
S
GO
BER
NA
BIL
IDA
D
COLOMBIA ES UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO, ORGANIZADO EN FORMA DE REPÙBLICA UNITARIA,
DESCENTRALIZADA, CON AUTONOMÌA DE SUS ENTIDADES TERRITORIALES
MODELO DE ESTADOESTADO FEDERAL
TEXTO DE CONTEXTUALIZACIÓN
Lea y analice el documento “El siglo del modelo de desarrollo” de Juan Carlos
Echeverry Garzón en Archivos de Economía – Documento 180.
http://www.umng.edu.co/www/resources/aov_el%20siglo%20del%20modelo%
20de%20desarrollo.pdf
PARA REFLEXIONAR
Las variables económicas (precios, mercado, tasa cambiaria, etc.) han tenido
gran importancia en el momento de definir modelos de desarrollo. ¿Qué nivel
de importancia deberían tener estas variables en el ordenamiento territorial de
un país?
1.7 CONCEPTOS Y MODELOS DE DESARROLLO
Para comenzar a hablar de desarrollo se hace necesario identificar el contexto
desde el cual se pretende abordar la temática. En términos generales, se
puede asociar este concepto a cualquier acción que permita avanzar en
determinada área, por ejemplo en las matemáticas, la aplicación de diferentes
pasos dentro de una formula daría como resultado el “desarrollo” de un ejercicio
cuyo resultado seria la respuesta al planteamiento inicial. Desde otra área como
la biología, el concepto de “desarrollo” se asocia a los diferentes estados
sucesivos que puede adquirir un cuerpo y que generalmente lo llevan a mejorar
o perfeccionarse. En las ciencias humanas el alcanzar una edad madura puede
asociarse con el “desarrollo” tanto físico como intelectual de los individuos y
dependiendo del contexto, la cultura, la idiosincrasia y muchas otras variables,
las personas se consideran a si mismas más o menos desarrolladas.
La sociedad en su conjunto tiende a relacionar el desarrollo con la posibilidad de
adquirir los bienes y servicios necesarios para la existencia y permanencia del
hombre como ser aceptado por los demás miembros de una comunidad. En los
últimos años, este concepto ha convocado para su estudio y definición a
teóricos que analizan desde diferentes disciplinas el fenómeno y, organizaciones
que como la ONU define desarrollo como “el mejoramiento sustancial de las
condiciones sociales y materiales de los pueblos en el marco del respeto por
sus valores culturales”.15 A continuación se presentan algunas de las principales
teorías que han dado origen a los diferentes modelos de desarrollo.
15 Sartor Aloma. “Modelos de Desarrollo” – Cátedra Ingeniería y Sociedad
Modelo de sustitución de importaciones
Por ser el desarrollo una de las principales preocupaciones de los Estados, los
teóricos han dedicado parte del estudio a generar estrategias orientadas a
reducir las diferencias y desigualdades entre los pueblos. Una de estas teorías
se consolido a través del modelo de “sustitución de importaciones” que
promulgaba un desarrollo de la industria acompañado de políticas que protejan
la inversión de los nuevos industriales.
Esta visión sobre los efectos positivos en materia de distribución del
ingreso de la industrialización no fue compartida por muchos teóricos
del desarrollo como Lewis (1963), quien consideró que la distribución
del ingreso sería más concentrada con un tipo de crecimiento orientado
hacia el sector moderno porque la participación de las ganancias era
mayor en este sector que en el tradicional. En la misma dirección Bacha
y Taylor (1976) desarrollaron la tesis de que el crecimiento impulsado
por la sustitución de importaciones generaba mayor desigualdad y
marginación debido a las fuertes rigideces tecnológicas y organizativas
de la economía. Los hechos demostraron que la industrialización
sustitutiva no produjo en América Latina ni la anhelada independencia
económica ni la disminución de la pobreza y la desigualdad16.
16 Blanco Luis Armando. “Macroeconomía y desarrollo económicos” Universidad Externado de Colombia. 1999. Pag. 304-305
Teoría de desarrollo “desde abajo”
Otros enfoques con relación al desarrollo se formularon en la década de los
ochenta a partir del cuestionamiento sobre el concepto de crecimiento
económico medido a partir de las variaciones del Producto Interno Bruto Real.
IMPORTANTE
El Producto Interno Bruto Real: consiste en valorar el producto interno
con los precios de un año determinado, en Colombia se acostumbra tomar
como referencia 1994.
De acuerdo con el Doctor Mauricio Cárdenas “el desarrollo se ha limitado al
concepto de crecimiento económico como elemento fundamental de la dinámica
macroeconómica dentro del sistema capitalista. Aunque el bienestar de una
sociedad no puede medirse exclusivamente por la disponibilidad material de
bienes, no cabe duda de que uno de los indicadores más importantes en
cualquier economía es el Producto Interno Bruto (PIB)”.
IMPORTANTE
El Producto Interno Bruto: mide el valor de los bienes y servicios finales
que se producen dentro de los limites geográficos de un territorio – puede
ser un país o incluso departamentos, provincias o regiones- en un
determinado periodo de tiempo.
Sin embargo, las nuevas propuestas teóricas pretenden reconocer variables
distintas como las propuestas por Walter Sthör en la teoría de desarrollo “desde
abajo”, definidas como: metas sociales más amplias, por un comportamiento de
colaboración y por una motivación endógena.
Sthör17, considera el desarrollo como un "proceso integral de ampliación
de oportunidades para las personas, los grupos sociales y las
comunidades organizadas territorialmente en mediana y pequeña
escala, y de movilización de toda la gama de sus capacidades y recursos
en favor del bien común, en términos sociales, económicos y políticos.
Este concepto de desarrollo implica el reconocer que debe ser un
desarrollo determinado por la propia población y basado en sus propios
recursos, de manera que cada estrategia sea, por tanto, única para
cada sociedad en la que evoluciona. Implica asimilar un tipo de
desarrollo igualitario y autocentrado por naturaleza, enfatizando la
cobertura de las necesidades básicas de todos los miembros de la
sociedad, puesto que el objetivo último de esta estrategia es la mejora
de la calidad de vida de su población, en términos cuantitativos y
cualitativos. Parte también del reconocimiento de que cualquier
comunidad territorial dispone de un conjunto de recursos no sólo
económicos, sino también humanos, institucionales y culturales, que
constituyen su potencial de desarrollo endógeno”.
17 STHÖR, Walter. "Desarrollo desde abajo: el paradigma de desarrollo de abajo hacia arriba, y de la periferia hacia adentro". CEPAL, documento CRPD-D/80, Pág. 2
IMPORTANTE
Desarrollo Endógeno: es una propiedad emergente de un sistema
territorial altamente complejo, o en términos simples, es la capacidad de un
territorio de modelar su propio futuro, desde adentro (Boisier Sergio). El
desarrollo endógeno se genera espontáneamente, o se induce a partir de
procesos pedagógicos para suscitar una dinámica de interrelaciones
empresariales, sociales e institucionales que los fundamente, a partir de
procesos de participación y de cooperación hacia la modernización y el
desarrollo socio – cultural y tecno- económico del territorio, asumiendo este
en un sentido amplio: regiones y países, cuando se trata de economías no
desarrolladas. (Acosta Puertas Jaime).
Teoría de “desarrollo a escala humana”
Es importante destacar la propuesta latinoamericana denominada “desarrollo a
escala humana” producto del trabajo interdisciplinario dirigido por Manfred Max
Neef, en el seno del Centro de Alternativas para el Desarrollo (CEPAUR) de Chile
y la Fundación Dag Hammarskjöld de Suecia que surge como propuesta frente a
la realidad latinoamericana. El desarrollo a escala humana se sustenta en el
reconocimiento del sujeto como fundamento del desarrollo y tiene como
objetivos:
• La satisfacción de las necesidades humanas fundamentales.
Un aspecto fundamental que transforma la visión del desarrollo desde la
propuesta del desarrollo a escala humana lo constituye su concepción
de las necesidades humanas, que se caracteriza por dos aspectos
fundamentales: el primero de ellos es que las necesidades humanas no
deben ser sólo vistas como carencia si no a la vez como potencialidad y
segundo, éstas al contrario de lo que plantea la economía, no son
ilimitadas sino limitadas cambiando solamente los satisfactores que
varían dependiendo de la cultura.
En este punto es importante resaltar que las necesidades son de dos
tipos: existenciales que son las necesidades de ser, tener, hacer y estar
y; las necesidades axiológicas, que son necesidades de subsistencia,
protección, afecto, entendimiento, participación, ocio, creación,
identidad y libertad y que satisfacerlas debe tener en cuenta que todos
los satisfactores no son adecuados.
• La generación de niveles crecientes de auto dependencia
La autodependencia entendida como “proceso capaz de fomentar la
participación en las decisiones, la creatividad social, la autonomía
política, la justa distribución de la riqueza y la tolerancia frente a la
diversidad de las entidades, la autodependencia constituye un elemento
decisivo en la articulación de los seres humanos con la naturaleza y con
la tecnología, de lo personal con lo social, de lo micro con lo macro, de
la autonomía con la planificación, y de la Sociedad Civil con el Estado”
(Max Neef, Elizalde, Hopenhayn, 1995).
Lograr mayores niveles de autodependencia implica: una profundización
de la democracia y de la promoción de las micro-organizaciones, la
organización de los circuitos económicos teniendo como base la
satisfacción de las necesidades orientada más por una ética del
bienestar que por la acumulación ciega, esto significa además que lo
que debe producirse en un nivel, sea este local, regional o nacional es
aquello que puede producirse en ese mismo nivel y finalmente implica
una visión no antropocéntrica del desarrollo.
• La articulación orgánica de los seres humanos con la
naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los
procesos locales, de lo personal con lo social, de la planificación
con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado18.
Dentro de las diferentes propuestas que adelantan los países para generar el
desarrollo se destacan elementos que individualmente y sumados a otros
definen y promueven la organización del Estado y de sus comunidades en
espacios geográficos apropiados para consolidar sociedades dinámicas y
prosperas. Uno de estos elementos es, el Ordenamiento Territorial que desde
sus diferentes definiciones busca cohesionar a la sociedad observando sus
particularidades en procura de resolver las diferencias horizontales que se
presentan entre los diferentes niveles de administración, llámese estas regiones,
provincias o municipios. Estos procesos de ordenación que comprometen al
aparato estatal están directamente ligados con la estructura de los mismos y su
concepción a partir de acuerdos concertados entre los diferentes actores. Es
18 López Rodríguez Jenny Elisa- Teorías y enfoques del desarrollo – ESAP.
claro entonces, que la definición del modelo de Estado se constituye en punto
de partida para la organización de un territorio.
1.8 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS ESTADOS
“El Estado constituye el principal elemento articulador de la sociedad. En torno
a este concepto se han generado múltiples debates. En términos generales, se
entiende por Estado la organización política y jurídica de un pueblo en un
determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que gobierna.
En otras palabras, el Estado es una entidad política que se forma cuando en una
porción de la superficie terrestre un conjunto de personas se organiza
jurídicamente, y bajo el mando de un gobierno buscan mantener el orden.
Además, el Estado está basado en los principios de soberanía popular, tridivisión
del poder, reconocimiento de los derechos fundamentales, carácter
representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una
Constitución.19” El territorio se convierte en el escenario sobre el cual las
comunidades asentadas concretan procesos de índole social o económico y
donde el Estado desarrolla sus funciones y cumple sus fines20.
19 El Estado y su organización. Departamento Nacional de Planeación. DDTS
20 La Constitución Política establece que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional; mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y vigencia de un orden justo.
PARA RECORDAR
La Constitución Política establece que son fines esenciales del Estado: servir
a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional; mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacifica y vigencia de un orden justo.
Para adelantar las funciones administrativas y de gobierno el Estado organiza el
aparato burocrático dependiendo del nivel de autonomía, además de la
capacidad de los niveles intermedios para garantizar la prestación oportuna de
los servicios y el desarrollo de las competencias asignadas para alcanzar los
fines estatales. La aplicación de estos modelos ha dado como resultado la
consolidación de Estados Unitarios y Estados Federales.
1.8.1 Modelo de Estado Federal21
El Estado Federal es una asociación de Estados que pretenden mantener su
propia individualidad política y administrativa, pero unidos por un poder de
cohesión nacional interna y con una identidad única en el plano internacional.
Como en la mayoría de Estados, se establece sobre una Constitución, que para
este caso tiene como característica primordial que reparte y diferencia
21 Ibid. Página 17
claramente los asuntos de la Federación como tal y los asuntos de competencia
de sus entidades miembros (supraconstitucional).
Cabe señalar que cada Estado Federado tiene para su funcionamiento órganos y
autoridades propios en los asuntos legislativo, político-administrativo y judicial,
en busca de responder de manera autónoma a las necesidades propias de cada
población. Lo anterior facilita la existencia de Constituciones para cada Estado,
que son formuladas teniendo como referencia la Constitución Federal, para
implantar un sistema constitucional propio y específico. El funcionamiento y
actuaciones del Estado Federal se basan en el principio de coordinación, en el
que los Estados miembros participan en la formación de la voluntad del Estado
central. Esa iniciativa hace que se presente una limitación de la democracia de
mayorías para desarrollar una democracia de consenso, en la que al dispersar el
poder en múltiples Estados es más complicado consolidar mayorías,
favoreciendo así a las minorías.
Se debe agregar que este tipo de Estado implica una descentralización política y
administrativa, donde los Estados miembros tienen autonomía, pero no
soberanía. El siguiente cuadro resume las características fundamentales del
Estado Federal:
ESTADO FEDERAL ESTADOS FEDERADOS
Constituye una unidad, una sola
persona jurídica en el ámbito
internacional.
Su existencia representa la pluridad
política en el país.
Ejerce en el ámbito nacional todas las
funciones estatales, a saber:
legislativa, ejecutiva, judicial y
Conservan el poder de ejercer las tres
funciones - ejecutiva, legislativa y
judicial – y no están sometidos
constitucional jerárquicamente a los organismos
nacionales que ejercen estas
funciones.
Carácter supranacional de la
Constitucional, con reparto claro de
competencias
Participan en la conformación de los
órganos nacionales y en consecuencia
en la toma de decisiones que afectan
a todo el país. Fuente: El Estado y su organización. Departamento Nacional de Planeación- DDTS – Página 18
1.8.2 Modelo de Estado Unitario22
Decimos que un Estado es Unitario si las funciones del poder público –
legislativa, ejecutiva y judicial- son exclusivas de un poder central, lo que
quiere decir que estas funciones se ejercen por medio de organismos de
carácter nacional. Lo anterior implica que las entidades territoriales en las cuales
se divide el territorio carecen de autonomía e independencia en estas áreas.
El poder central en el Estado Unitario es el único que regula toda la organización
y acción de las entidades públicas y también tiene un carácter centralizado en
los aspectos jurídico, político y económico. En cuanto a lo jurídico, el Congreso
se constituye en el único órgano legislador; el control judicial es ejercido por
órganos nacionales; además, en el campo político, principalmente en lo
correspondiente al orden público, el Gobierno Nacional toma y aplica
directamente el control y las decisiones, y así ocurre en lo económico.
Por otra parte, en esta clase de Estado, la soberanía, tanto interna como
externa, es ejercida por un solo gobierno, reconociendo así un único centro de
decisiones políticas, representado por las instituciones del Gobierno central. En
22 Ibid. Página 19
otros términos, la soberanía –que es potestad del pueblo- se ejerce por la
comunidad nacional, que se encuentra representada por las autoridades y
órganos señalados en la Constitución para asumir la totalidad de los atributos y
funciones del poder político.
Ahora bien, esta clase de Estado requiere para su adecuado funcionamiento
delegar actividades en autoridades de carácter central que cuentan con mayor
poder y otras de carácter local que tienen poca autonomía. Con el fin de hacer
claridad en las relaciones que pueden existir entre autoridades centrales y
autoridades locales en un Estado Unitario, se desarrollaron los conceptos de
centralización, desconcentración y descentralización, los cuales, de acuerdo con
su aplicación en cada país, modifican el papel del Estado en términos de
organización administrativa.
A continuación se enuncian las principales diferencias entre los Estado Federal
y Unitario:
ESTADO FEDERAL ESTADO UNITARIO
Hay una Constitución nacional de
carácter supranacional, pero cada
Estado Federado legisla de acuerdo
con su Constitución.
Tiene una Constitución única para
todo el territorio nacional homogénea
para todas las entidades territoriales.
En el ámbito internacional es una sola
persona jurídica, pero en el plano
interno cada Estado Federado tiene su
propia personería.
El poder público, tanto en el plano
internacional como en el nacional,
cuenta con un único titular, que es la
persona jurídica Estado.
Cada Estado Federado tiene potestad
para ejercer las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial.
Las entidades territoriales no tienen
capacidad legislativa ni judicial.
Las entidades federadas tienen
autonomita política y administrativa
Existe cierto grado de centralización
política y administrativa. En términos
administrativos, generalmente las
entidades territoriales cuentan con
autonomía suficiente para la gestión
de sus propios recursos. Fuente: El Estado y su organización. Departamento Nacional de Planeación- DDTS – Página 18
1.3 ANTECEDENTES HISTORICOS DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN COLOMBIA
Con el fin de analizar la problemática de los gobiernos municipales y de
apropiarnos de sus características organizacionales, entorno social, político y
de ordenamiento territorial se parte desde los orígenes de las ciudades que
conocemos hoy, las causas y consecuencias de la intervención del territorio por
los primeros conquistadores.
La concepción romana de municipio, dista mucho de la situación vivida por el
Nuevo Mundo descubierto por Cristóbal Colón en el año de 1492. Para la época
este hallazgo fue considerado como de gran relevancia para Europa, ya que dio
inicio a la apropiación de grandes extensiones de territorio que se exploraron y
explotaron con el trabajo y sacrificio de los nativos. La confirmación del
navegante italiano Américo Vespucio de que las tierras descubiertas hacían
parte de otro continente precipitó el interés de los aventureros y particulares,
quienes a través de las capitulaciones lograron el permiso para acceder a las
nuevas tierras. Sin embargo el avance de la conquista resulto avasallante para
el pueblo indígena, quienes fueron muertos en combate o esclavizados. La
unidad familiar indígena fue destruida como consecuencia del traslado de
hombres a las minas y del sometimiento de mujeres y niños a trabajos forzados.
La introducción de ganado y el cultivo de trigo modificaron los hábitos
alimenticios a los que estaban acostumbrados. El trabajo indígena se puso al
servicio de los nuevos amos y muy poco se conservó de sus formas de
organización social y política.23
La diferencia entre la concepción romano y la española en la consolidación de
asentamientos, precipitó el comienzo de un proceso de colonización enfocado a
promover el traslado de familias y su permanencia en América con el fin de
administrar los territorios, explotarlos y extender la religión católica a la
población indígena a los que se les prohibió rendir culto a sus dioses. El proceso
de colonización dio origen a la fundación de ciudades, villas y lugares que
permitieran el concentrar a la comunidad en un solo espacio geográfico que
facilitará la explotación y cristianización de los indígenas.
Los asentamientos de ese entonces dieron origen a lo que conocemos hoy como
municipio con las características establecidas en las “ordenanzas de nuevo
descubrimiento y nueva población” promulgadas por Felipe II, donde se
determinaban las condiciones que debían reunir los lugares donde se fundaran
centros de población. Elegido el terreno, se delineaba un cuadrilátero,
destinado a la plaza mayor y en su rededor se levantaban enseguida los
edificios públicos: iglesia, casa municipal, cárcel y con frecuencia hospital.24
Gran parte de nuestros municipios en Colombia responden a este ordenamiento
urbano al igual que la organización administrativa de gobierno que desde
entonces implantaron los españoles, sin que hasta hoy existan propuestas de
modificación importantes propias de nuestro entorno.
23 Civilización – Grupo Editorial Norma – Pág. 192
24 Historial de la Revista Credencial, No. 147. marzo de 2002 – Hernández Becerra Augusto.
1.3.1 Entre 1810 y 1885
Desde la conformación de los virreinatos hasta la revolución de 1810 las
diferentes provincias mantuvieron el gobierno propuesto desde España. A partir
de 1810 y hasta 1825 el país se debate en guerras civiles y procesos de
enfrentamiento liderados por corrientes políticas encontradas. Cada vez que
producto de la guerra, centralistas o federalistas ostentaban el poder se expedía
una nueva constitución que reflejaba la posición del grupo vencedor. A partir
de las diferentes reformas se va perfilando un ordenamiento del Estado y de su
forma de gobierno que no siempre coadyuva a la administración y al desarrollo.
La independencia de España llevo a repensar la organización de un país que se
caracterizaba por tener bastos territorios y diferentes concepciones de gobierno.
El 17 de diciembre de 1819 se realizó el Congreso de Angostura donde se creo
la Republica de Colombia que con el paso del tiempo se denominaría La Gran
Colombia integrada por Venezuela, Nueva Granada y Quito. En 1821 se realizó
el Congreso de Cúcuta donde se aprobó la constitución que lleva su nombre.
Entre los puntos más destacados se encuentran:
El Estado colombiano se organizó en tres poderes: ejecutivo, legislativo y
judicial.
El Estado se dividió en tres departamentos: Venezuela, Nueva Granada y
Quito.
Se estableció un Estado que garantizaría la propiedad económica, la
libertad para comprar y vender y las libertades de los ciudadanos.
Se decretó una ley de manumisión. A partir de esa fecha los hijos que
tuvieran los esclavos serían libres.
Se suprimieron los impuestos que los resguardos pagaban; se les exigió a
estos que cancelaran impuestos como si fueran personas civiles.
Hubo una legislación educativa: se ordenó la apertura de escuelas y se
obligó a fundar colegios para niñas y jóvenes en todos los conventos. Se
exigió que toda comunidad tuviese una escuela.
Aprobó la libertad de prensa.
Se estimularon las actividades económicas, se protegieron las industrias
nacionales y se permitió la compra de maquinaria agrícola sin pagar
impuestos.
El consolidar un país desde la perspectiva Bolivariana implicaba llegar a
consensos sobre la forma de organización política que realmente nunca se
dieron. Luego se optó por la necesidad de tener un gobierno autoritario y de
allí se paso rápidamente a un gobierno dictatorial. Lograr este tipo de acuerdo
sobre la organización del Estado ha dificultado desde entonces el consolidar una
ideología propia de desarrollo y administración. Prueba de ello es el periodo de
1831 a 1853 donde se dio continuidad a los elementos de la organización
española y aspectos como la esclavitud, los impuestos y la constante
participación de la Iglesia en la educación y en la sociedad se mantuvieron
después de la independencia.
Luego del final de la Gran Colombia se redactó una nueva Constitución en el
año 1832, en ella el territorio se llamó Nueva Granada, se crearon algunos
cargos para organizar el Estado, con un presidente para un periodo de cuatro
años y un senado formado por dos cámaras. La tridivisión de poderes
consagrada a nivel nacional se traslado también a la organización de
departamentos, provincias, cantones y distritos parroquiales, donde se
nombraron funcionarios con facultades ejecutivas, alcaldes y jefes políticos, que
trabajarían conjuntamente con las diputaciones locales. En cuanto a la
composición interna de dichas diputaciones, en lugar de alcaldes pedáneos y
ordinarios (que en el periodo colonial cumplían funciones esencialmente
judiciales) habría jueces y, en lugar de regidores, vocales electos popularmente.
Desde entonces el alcalde se desjudicializó para convertirse en una autoridad
administrativa.25 Entre 1821 y 1843 el país experimento la organización del
Estado desde la perspectiva centralista, para 1848 y 1849 las diferentes
corrientes políticas materializaron sus tesis con la conformación de los partidos
liberal y conservador.
Entre 1853 y 1885 se dio el primer periodo organización del Estado de forma
federal. Con la Constitución de 1853 se estableció un gobierno presidencialista,
se optó por un país descentralizado y se creó el sufragio universal para los
varones mayores de 21 años.
El gobierno central se encargaría de:
• Conservar el orden público.
• Organizar las fuerzas armadas
25 Las Instituciones Municipales en Colombia – Hernández Becerra Augusto – Uniexternado -. Pág.3
• Manejar las relaciones internacionales
• Administrar la justicia.
• Designar una moneda
• Imponer un sistema de pesas y medidas.
Por primera vez se fortalecía la autonomía de las provincias ya que los aspectos
que no manejaba el gobierno central quedaban en manos de los gobiernos
provinciales. En 1863 durante el gobierno de Tomas Cipriano de Mosquera se
trasladaron otras facultades a las provincias, entre ellas la conformación de
fuerzas militares. La continua guerra entre los Estados agudizó el
inconformismo de los dirigentes que veían en el sistema federal una dificultad
tanto para la administración como para el progreso del país.
1.3.2 Constitución Política de 1886
En 1886 el país modifica su organización con la aprobación de la Constitución
impulsada por el gobierno de Rafael Núñez. El Estado federal de los liberales
radicales fue cambiado por una Republica unitaria y centralista constituida por
departamentos, provincias y municipios. Las autoridades regionales serian
elegidas por el presidente de la Republica El periodo presidencial seria de seis
años y la presidencia se encargaría de nombrar cargos como las gobernaciones,
magistraturas y la procuraduría general de la Nación. Los ejércitos de los
estados fueron reemplazados por un ejército permanente y una milicia nacional.
Se promovió la intervención de la iglesia dentro del estado colombiano y se
reconoció la religión católica como la religión oficial del país.
El país a finales de siglo había experimentado la organización federal y
centralista, sin embargo, no hubo consenso entre los partidos ni se benefició un
acuerdo nacional que permitiera una organización del territorio ni una
administración propia y adecuada para el mismo. Las diferentes guerras
producto de los abusos de los grupos políticos – liberales y conservadores –
generaron un ambiente de resentimiento que se acentuaría a finales del siglo
XX, agregando más dificultades al proceso de descentralización, dificultando los
consensos sobre el modelo para el ordenamiento territorial.
Entre 1904 y 1930 el poder estuvo en manos del partido conservador. La
perdida del Canal de Panamá produjo una llegada masiva de recursos vía
“indemnizaciones” que facilitó la inversión. En la primera década bajo el
gobierno de Rafael Reyes se construyeron carreteras y vías férreas, puertos
marítimos y fluviales y se fortaleció la aviación comercial. Se implementaron
medidas económicas proteccionistas para productos textiles y del sector de
alimentos con el fin de fortalecer la industria nacional. El contexto internacional
facilitaba el comercio de productos como el café, azúcar, oro y petróleo, hasta el
año 1914 cuando comienza la primera guerra mundial. El país enfrenta una
difícil situación económica ya que Europa deja de comprar el café colombiano.
En 1923 el gobierno de Pedro Nel Ospina considera importante adelantar una
reforma administrativa y contrata la Misión Kemmerer, a partir de esta el
Congreso crea el Banco de la Republica, La Contraloría General, La
Superintendencia Bancaria y los Ministerios.
Después de los años treinta el paisaje colombiano tuvo cambios importantes
impulsados por el crecimiento de la población, los procesos de migración del
campo a la ciudad producto de la industrialización y el mejoramiento general de
la calidad de vida, la intervención del gobierno en la economía lo llevo a
adelantar grandes obras de infraestructura que fueron abruptamente
suspendidos por el recorte de créditos por parte de Estados Unidos y la crisis del
sector exportador que llevo al cierre de muchas empresas.
Para esta época el municipio se define como: “la agrupación de familias que
ocupan permanentemente un territorio, unidas por lazos espirituales o
materiales, participan de unas formas de vida colectiva, que les hace
semejantes y les permite buscar la satisfacción de intereses públicos, su
ejercicio u actuación implica la determinación de actos, hechos o situaciones
políticas y sociales que trascienden el ámbito del derecho; configurándose así un
ente publico menor territorial”26
Atendiendo a la teoría positivista del origen del municipio que plantea que no
son los hombres que deciden vivir en un municipio sino que es una ley la que
decide crearlo, para el caso colombiano, la ley 149 de 1888 establece algunos
requerimientos para la creación de un municipio los cuales eran:
1- Que la unidad territorial a constituirse en municipio debería tener por lo
menos 3.000 habitantes.
2- Que cada uno de los distritos de donde se tomaba el territorio o de
donde se segregaba, debería quedar con una población por lo menos de
5.000 habitantes.
3- En el territorio que se erigía o se tomaba como municipio debería tener
un caserío en donde residan habitualmente por lo menos 50 familias.
26 Definición de José Alfredo Escobar Araujo.
4- Que debería haber entre los habitantes de la localidad personas capaces
de servir los destinos públicos municipales, o tener los recursos
suficientes para dotar los que no puedan servir los vecinos.
5- Que soliciten la creación del distrito por lo menos la mitad de los
ciudadanos que residan en la respectiva localidad.
6- Que tengan locales adecuados para casa municipal, cárcel y escuela.
La legislación colombiana ha venido cambiando y ampliando los requerimientos
para que una porción territorial se erija en municipio y dentro de ese desarrollo
normativo se encuentra la ley 49 de 1931, la ley 14 de 1969, la ley 11 de 1986
subsumida en el decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal)27, la ley
136 de 1994 y la ley 617 de 2000.
27 ARTICULO 14. Para que una porción del territorio de un Departamento pueda ser erigida en Municipio, se necesitan que concurran las siguientes condiciones: 1a. Que tenga por lo menos 20.000 habitantes y que el Municipio o municipios de los cuales se segrega quede cada uno con una población no inferior a 25.000 habitantes, según certificación detallada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística 2a. Que en los tres últimos años fiscales haya aportado en rentas y contribuciones al Municipio o Municipios de los cuales se segrega suma no inferior a un millón de pesos ($ 1.000.000.00) anuales y que, además, estos Distritos queden cada uno con un presupuesto no inferior a un millón quinientos mil pesos ($ 1.500.000.00) anuales, sin computar en esta suma las transferencias que reciban de la Nación y del Departamento, todo de conformidad con las certificaciones motivadas que expida la respectiva Contraloría Departamental o Municipal, según el caso. 3a. Que a juicio de los organismos departamentales de planeación presentado en estudio motivado, tenga capacidad para organizar presupuesto anual no inferior a un millón quinientos mil pesos ($1.500.000.00), sin computar las transferencias que reciba de la Nación y el Departamento. 4a. Que en el poblado destinado a cabecera residan no menos de 3.000 personas, según certificado del Departamento Administrativo Nacional de Estadística; que existan así mismo locales adecuados para el funcionamiento de oficinas públicas, casa municipal, cárcel, centro de salud y escuela, como mínimo, o que cuente con recursos suficientes para construirlos o que su establecimiento esté previsto en los programas nacionales, regionales o departamentales. 5a. Que la creación sea solicitada por no menos de 4.000 ciudadanos domiciliados dentro de los límites que se piden para el nuevo Municipio, y que las firmas de los solicitantes estén autenticadas por el juez del Municipio o Municipios de los cuales se segrega el que se pretende crear.
1.3.3 Constitución Política de 1991
A partir de los años ochenta Colombia adelanta el proceso de descentralización
y convierte a las entidades territoriales en escenario prioritario de desarrollo,
con el fin de acercar el Estado al ciudadano y facilitar la participación en las
decisiones públicas de estos. En esta década se produce una profunda reforma
en la administración de lo público con la aprobación de la elección popular de
alcaldes.
La Constitución Política de 1991, en su artículo 1ª determina que “Colombia es
un estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundamentada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”. La organización territorial se determinara por ley en la cual se
establecerá de forma prioritaria la distribución de competencias entre la Nación
y las entidades territoriales, dicha ley es la denominada Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial que, dieciocho años después de haberse aprobado la
Carta política aún no ha sido expedida y de la cual existen diversos proyectos,
como se observará más adelante. 6a. Que los organismos departamentales de planeación motivadamente conceptúen sobre la conveniencia económica y social de la nueva entidad teniendo en cuenta su capacidad fiscal, sus posibilidades económicas y su identificación como área territorial de desarrollo. También analizarán la conveniencia o inconveniencia de la creación para el Municipio o Municipios de los cuales se segrega el nuevo. 7a. Que durante el año anterior a la creación del Municipio, en el territorio de éste, haya funcionado una Junta Administradora Local, organizada en los términos de este Código. Los valores fijados en las condiciones 2a. y 3a se reajustarán anualmente en porcentaje igual al que aumente para el respectivo período el índice de precios al consumidor elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
La Constitución amplio la posibilidad de consolidación de entidades territoriales
a las regiones y provincias que junto con los departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas gozan de derechos28 en ejercicio del principio
de autonomía. En los capítulos II y III del título XI donde se desarrolla la
organización territorial se determinan los preceptos constitucionales del
Régimen Departamental y Municipal que incluye las funciones del nivel de
gobierno y su estructura organizacional. Adicionalmente el articulo 319 autoriza
la organización de áreas metropolitanas como entidades administrativas
encargadas de programar y coordinar el desarrollo armónico de dos o más
municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas. En el capítulo
IV se hace referencia a la organización de Bogotá como distrito capital.
“Proliferan en la Constitución las formas de administración territorial. Pero
en la cabeza de nadie con algo de experiencia y sentido común cabe la
posibilidad de organizar y poner a operar simultáneamente los seis niveles
territoriales que prevé la Constitución en el artículo 286: departamentos,
distritos, municipios, territorios indígenas, regiones y provincias. Si a lo
anterior agregamos que también forman parte del panorama territorial las
áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las juntas
28 Articulo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
administradoras locales, las corporaciones autónomas regionales, ¿Cuál
sería la ventaja que derivaría de semejante hazaña? Si se desarrollan y
aplican todas las normas del Titulo XI de la Constitución, los colombianos
seriamos los ciudadanos más administrados del mundo, con todos los
problemas que conlleva la superposición de las estructuras administrativas
allí ordenadas: elecciones, presupuestos, burocracia, impuestos,
multiplicación de trámites”29.
1.4 EL CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIÒN Y AUTONOMIA
TERRITORIAL
La descentralización territorial es una modalidad de la organización general de la
administración pública en virtud de la cual el Estado constituye organizaciones
públicas autónomas encargadas de administrar territorios de ámbito local,
subregional y regional. Suele decirse que la descentralización territorial apunta
esencialmente hacia una mayor eficiencia administrativa y hacia la democracia
local30.
De otra parte, la Corte Constitucional, al relacionar el concepto de autonomía
con descentralización, sostiene que la Carta “no desconoce su distinción y
complementariedad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de acción,
pero su perspectiva es diferente; mientras la descentralización, que es una
manera de administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como
29 Augusto Hernández Becerra, Ordenamiento y Desarreglo Territorial de Colombia, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2001
30 Augusto Hernández Becerra. Ley orgánica y nueva agenda legislativa para el ordenamiento territorial.
resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la
autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor
autodeterminación de los habitantes del territorio para definición y control de
sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco
del Estado unitario.31
A pesar de que el modelo del Estado sea descentralizado muchas de las
decisiones en lo local se siguen direccionando desde el centro, un especial
énfasis de esta posición está dado por la asignación de los recursos por parte
del Estado para el desarrollo de las competencias y funciones también asignadas
desde el ámbito central. El modelo de descentralización desarrolla un
ordenamiento territorial en tres niveles de gobierno donde los municipios tiene
la responsabilidad como entidad fundamental de la división político –
administrativa del Estado de prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la
constitución y las leyes, razón por la cual el ordenamiento territorial se
constituye en una política estatal y una herramienta de planeación y de
construcción colectiva del país, como medio principal para suscitar la
integración, el desarrollo y la competitividad territorial sustentada en las
siguientes objetivos32:
31 Sentencia C-497ª de noviembre 3 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
32 Ordenamiento Territorial Colombiano. Mario Andrés Báez. Corporación Unificada Nacional de Educación Superior.
• Fortalecer la capacidad de gestión mediante la planeación, la
consolidación presupuestal, y el seguimiento y evaluación de los planes,
programas y proyectos.
• Integrar las acciones de las fuerzas económicas locales y foráneas a los
planes macro y micro regionales en el marco de la competitividad y la
sostenibilidad económica, social y ambiental.
• Promover el desarrollo científico y tecnológico como base de la
competitividad, mediante el estimulo a la investigación y a la
modernización productiva.
• Desarrollar la participación de la ciudadanía mediante la difusión del uso
de mecanismos, el fortalecimiento de las organizaciones cívicas y el
consenso en los planes departamentales.
• Elevar integralmente en nivel de vida de la población, ampliando la
cobertura y calidad de los servicios básicos.
1.5 DEMOCRACIA LOCAL, GOBERNABILIDAD Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La participación de la comunidad en los procesos de desarrollo se puede dar de
forma directa (democracia participativa) o por medio de representantes
(democracia representativa) con los cuales el gobierno local concreta los
proyectos políticos que se traducen luego en planes estratégicos de obligatorio
cumplimiento. Dentro de estos planes se encuentra el Plan de Ordenamiento
Territorial que busca ordenar el territorio para aprovechar las ventajas
comparativas naturales y sociales en beneficio de toda la comunidad.
“El ordenamiento territorial busca disminuir las desigualdades de
desarrollo existentes entre regiones y dentro de ellas, mediante planes
que integren los diferentes objetivos sociales. El ordenamiento territorial
orienta al gobierno en el cumplimiento de los objetivos sociales, al
localizar e identificar a la población que demanda los servicios.
Igualmente sugiere la focalización del gasto público social en los sectores
de la población más necesitada. La satisfacción de las necesidades
básicas y la construcción de la infraestructura para la prestación de los
servicios requieren una activa participación del gobierno como agente de
poder y de una sociedad civil organizada y participativa.
La gobernabilidad toma forma en la capacidad del Estado para prestar los
servicios a su cargo. Para el cumplimiento de esta función cuenta con
herramientas legales que le permiten superar los desequilibrios sociales
que se presentan en su territorio. (Articulo 350 CP, Artículo 38, Ley 152
de 1994).
En conclusión, la gobernabilidad solo es posible si los planes se conciben
y se desarrollan guiados por una concepción sistemática de la realidad
por transformar; si el crecimiento económico, basado en la
competitividad, es producto del consenso de los diferentes actores y se
representan las generaciones futuras (sostenibilidad ambiental, mediante
el optimo uso de los recursos), si el desarrollo se revierte en mejor
calidad de vida de la población (satisfaciendo las necesidades básicas y
de servicios a los sectores más necesitados), y si el sistema político
amplia las bases de participación de la sociedad civil en los asuntos de
interés común”33.
33 Ibídem, página 28
1.6 LOS PROYECTOS DE LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
En el artículo 288 de la Constitución Política de 1991 se consagró que la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial establecería la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Desde ese año
hasta hoy se han debatido en el Congreso dieciséis proyectos sobre la
materia, sin conseguir aprobar la norma que viabilizaría el Estado
territorialmente descentralizado y con autonomía de las entidades
territoriales.
Revisado el contexto normativo se observa que muchas de las temáticas
reservadas a la LOOT han sido resueltas a partir de la aprobación de nuevas
leyes o actos legislativos. Este es el caso del modelo de descentralización a
partir de la definición de competencias para los diferentes niveles de
gobierno. Primero se avanzó en la expedición de la ley 60 de 1993 que
desarrollaba los artículos 356 y 357 de la Constitución política y su posterior
modificación a través del Acto Legislativo 01 de 2001 del cual hoy se
encuentra parcialmente vigente la Ley 715 de 2001, puesto que, a partir de
la vigencia 2007 se aprobó la ley 1176 que desarrolló el Acto legislativo 04 de
2007 y ajustó el modelo de acuerdo con los requerimientos del gobierno
nacional.
Otras temáticas han relacionadas con el ordenamiento territorial han tenido
el mismo tratamiento legal, por ejemplo lo relacionado con el medio ambiente
(Ley 99 de 1993), con la planeación municipal (Ley 152 de 1994) o con la
distribución y denominación del espacio físico-espacial (Ley 388 de 1997),
entre muchos otros, generando los instrumentos necesarios para adelantar
las acciones encaminadas a profundizar en el proceso de devolución de
funciones a los gobiernos locales.
A continuación se relacionan las iniciativas presentadas al Congreso para el
debate de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial:
NÙMERO DE PROYECTO INICIATIVA
178 DE 1992 Humberto de la Calle Lombana – Mingobierno
089 de 1993 Fabio Villegas Ramírez – Mingobierno
130 de 1995 Horacio Serpa Uribe – Mininterioir
191 de 1995 Horacio Serpa Uribe - Mininterior
023 de 1996 Armando R. Blanco D. – Senador de la República
103 de 1996 Juan Camilo Restrepo – Senador de la República
021 de 1997 Amilkar Acosta – Senador de la República
041 de 2001 Armando Estrada V. – Mininterior
052 de 2001 Amilkar Acosta – Senador de la República
O57 de 2001 Juan Martin Caicedo F. – Senador de la República
072 de 2001 Francisco Rojas Birry – Senador de la Republica
041 de 2001 Unifica proyectos 041, 052, 057, 072 Aprobado en primer debate (archivado)
016 Senado / 2003
270 Cámara / 2004
Fernando Londoño Hoyos – Mininterior aprobado en primer debate Senado. Archivado en la Cámara de Representantes
Fuente: José Oswaldo Espinosa y otros. Dinámicas territorial en la promoción del desarrollo.
AUTOEVALUACIÓN
1. La organización política y jurídica de un pueblo en un determinado
territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que gobierna se
denomina: a. Gobierno
b. Concejo
c. Poder local
d. Estado
e. Ninguna de las anteriores
2. El mejoramiento sustancial de las condiciones sociales y materiales de
los pueblos en el marco del respeto por sus valores culturales, hace
referencia a:
a. Desarrollo
b. Bienestar
c. Equidad
d. Calidad de vida
e. Ninguna de las anteriores
3. El Estado Federal es una asociación de Estados que pretenden mantener
su propia individualidad política y administrativa, pero unidos por un
poder de cohesión nacional interna y con una identidad única en el
plano internacional.
a. Estado Comunitario
b. Estado de Bienestar
c. Estado Unitario
d. Estado Federal
e. Ninguna de las anteriores
4. Es una modalidad de la organización general de la administración
pública en virtud de la cual el Estado constituye organizaciones públicas
autónomas encargadas de administrar territorios de ámbito local,
subregional y regional.
a. Descentralización territorial
b. Estado de Bienestar
c. Estado Confederado
d. Entidad territorial
e. Ninguna de las anteriores
5. Ley orgánica por medio de la cual se establecería la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
a. Ley 715 de 2001
b. Ley 1176 de 2007
c. Ley 60 de 1993
d. Ley 136 de 1994
e. Ninguna de las anteriores
SOLUCIONES A LA AUTOEVALUACIÓN
1. d
2. a
3. d
4. a
5. e
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
Metodología: trabajo individual
Investigue si en los Planes de Ordenamiento Territorial se consideran
variables tales como: el Producto interno bruto local, los precios de mercado
regional o los sectores de mayor dinámica económica, su utilidad y nivel de
importancia.
Elabore un ensayo y envíelo al tutor (Mínimo cinco paginas)
SINTESIS
En este capitulo se estudia el concepto de Estado y los diferentes modelos
que puede adoptar (federal y unitario), con el fin de analizar los antecedentes
históricos del ordenamiento territorial en el caso colombiano, su evolución y
aplicación a través de las diferentes modificaciones constitucionales desde
1810 hasta 1991.
De igual manera, se analiza el proceso de descentralización territorial como
una forma de organización de la administración pública, su relación con el
principio de autonomía y los derechos constitucionales de las entidades
territoriales aplicadas en la actualidad a los tres niveles de gobierno que se
han desarrollado legalmente, Nación, Departamento y Municipio. Teniendo
en cuenta que uno de los objetivos de la descentralización está relacionado
con acercar las decisiones del Estado a las necesidades reales de las
comunidades, se revisa la importancia de la participación ciudadana en los
Planes de Ordenamiento Territorial y los resultados en la aplicación de los
mismos, especialmente en lo relacionado con la calidad de vida de los
habitantes.
Finalmente, se relacionan los proyectos sobre Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial y el desarrollo de las diferentes temáticas e instrumentos a través
de leyes ordinarias que han abordado temas que debieron ser resueltos con
la aprobación de la LOOT.
BIBLIOGRAFIA
• Manfred A. Max-Neef - “Desarrollo a Escala Humana, conceptos,
aplicaciones y algunas reflexiones “- Editorial Nordan-Comunidad.
Segunda edición, octubre de 1998.
• Luis Armando Blanco - “Macroeconomía y desarrollo económico” -
Universidad Externado de Colombia 1999.
• Edgar Moncayo Jiménez - “Modelos de desarrollo regional: teorías y
factores determinantes.
• Sergio Boisier – “Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial”
Cepal, Santiago de Chile. 1999
GLOSARIO Desarrollo
El mejoramiento sustancial de las condiciones sociales y materiales de los
pueblos en el marco del respeto por sus valores culturales.
Desarrollo
Proceso integral de ampliación de oportunidades para las personas, los
grupos sociales y las comunidades organizadas territorialmente en mediana y
pequeña escala, y de movilización de toda la gama de sus capacidades y
recursos en favor del bien común, en términos sociales, económicos y
políticos.
Producto Interno Bruto Real
Consiste en valorar el producto interno con los precios de un año
determinado, en Colombia se acostumbra tomar como referencia 1994.
El Producto Interno Bruto
Mide el valor de los bienes y servicios finales que se producen dentro de los
limites geográficos de un territorio – puede ser un país o incluso
departamentos, provincias o regiones- en un determinado periodo de tiempo.
Desarrollo Endógeno
Es una propiedad emergente de un sistema territorial altamente complejo, o
en términos simples, es la capacidad de un territorio de modelar su propio
futuro, desde adentro. El desarrollo endógeno se genera espontáneamente,
o se induce a partir de procesos pedagógicos para suscitar una dinámica de
interrelaciones empresariales, sociales e institucionales que los fundamente, a
partir de procesos de participación y de cooperación hacia la modernización y
el desarrollo socio – cultural y tecno- económico del territorio, asumiendo
este en un sentido amplio: regiones y países, cuando se trata de economías
no desarrolladas.
Estado
La organización política y jurídica de un pueblo en un determinado territorio y
bajo el poder de mando de una autoridad que gobierna. En otras palabras, el
Estado es una entidad política que se forma cuando en una porción de la
superficie terrestre un conjunto de personas se organiza jurídicamente, y
bajo el mando de un gobierno buscan mantener el orden.
Estado Federal
Es una asociación de Estados que pretenden mantener su propia
individualidad política y administrativa, pero unidos por un poder de cohesión
nacional interna y con una identidad única en el plano internacional. Como en
la mayoría de Estados, se establece sobre una Constitución, que para este
caso tiene como característica primordial que reparte y diferencia claramente
los asuntos de la Federación como tal y los asuntos de competencia de sus
entidades miembros.
Estado Unitario
Se presenta cuando las funciones del poder público –legislativa, ejecutiva y
judicial- son exclusivas de un poder central, lo que quiere decir que estas
funciones se ejercen por medio de organismos de carácter nacional. Lo
anterior implica que las entidades territoriales en las cuales se divide el
territorio carecen de autonomía e independencia en estas áreas.
EL MUNICIPIO COMO GESTOR DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
INTRODUCCIÓN
En esta tercera unidad, se aborda el ordenamiento territorial desde lo
normativo y lo procedimental en departamentos y municipios, partiendo del
proceso de categorización y sus implicaciones desde la generación de
recursos propios. De otra parte, se realiza una revisión del desarrollo
normativo en temas relacionados con la planeación, medioambiente,
competencias y recursos, entre otros.
Se desarrolla adicionalmente, la estructura del ordenamiento territorial desde
sus instrumentos de gestión: planes de ordenamiento territorial, esquemas de
ordenamiento, planes parciales y planes de ordenamiento y manejo de
cuencas ambientales, conceptualización y contenidos mínimos de cada uno
de estos. En esta parte del modulo el estudiante integra lo conceptual con lo
procedimental y a partir de una experiencia práctica determina la importancia
del ordenamiento territorial en la competitividad y el complemento de estas
temáticas con el desarrollo local y regional.
OBJETIVOS
Al finalizar la unidad el estudiante será competente para:
• Interpretar el desarrollo constitucional y normativo asociado al
ordenamiento territorial.
• Conocer los diferentes instrumentos utilizados para planificar el
ordenamiento territorial y los conceptos asociados a cada uno de ellos.
• Identificar las diferentes problemáticas que atiende el ordenamiento
territorial especialmente lo relacionado con el medio ambiente y uso
del suelo.
• Analizar la incidencia del ordenamiento territorial en el desarrollo local.
IDEAS CLAVE
• Posterior a la aprobación de la Constitución Política de 1991, y a pesar
de no haber expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial el
Estado colombiano ha desarrollado muchas de las temáticas
relacionadas con el ordenamiento territorial a partir de leyes orgánicas
u ordinarias.
• El ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado
sobre una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa
que ya se ha probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha
organizado territorialmente para poder cumplir con los cometidos
estatales de mejor manera; y esto a través de un esquema de
desconcentración y luego de descentralización de las funciones del
Estado.
• Un componente esencial para el logro del denominado Desarrollo
Sostenible, lo constituye el ordenamiento territorial, entendiéndolo, en
un sentido amplio, como la parte de la planificación del desarrollo
consagrada a la maximización de la racionalidad y eficiencia de los
objetivos y procesos de ocupación y aprovechamiento del territorio y
sus recursos. • Uno de los principales compromisos desde lo local implica establecer la
visión de futuro para los territorios que permita incluirlos en el
desarrollo nacional y en el mediano plazo en el mundo global. Parte
fundamental de este ejercicio está dado, en definir correctamente la
organización del territorio y potencializar las variables que hacen de las
regiones lugares competitivos.
MAPA CONCEPTUAL
APOYO TÉCNICO
COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES
DE
SA R
RO
L LO
N
OR
MA
T IV
O
NACIÓN DEPARTAMENTO
E.B.O.T.
P.O.T
P. PARCIALES
POMCA
AL MUNICIPIO COMO ENTIDAD FUNDAMENTAL DE LA DIVISIÓN POLITICA - ADMINISTRATIVA DEL ESTADO LE CORRESPONDE PRESTAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS QUE DETERMINE LA LEY, CONSTRUIR LAS OBRAS QUE DEMANDE
EL PROGRESO LOCAL, ORDENAR EL DESARROLLO DE SU TERRITORIO, PROMOVER LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA, EL MEJORAMIENTO SOCIAL Y
CULTURAL DE SUS HABITANTES Y CUMPLIR CON LAS DEMAS FUNCIONES QUE LE ASIGNEN LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES
GESTIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DE
SAR
RO
L LO
N
OR
MA
T IV
O
ACTUACIONES URBANISTICAS
VIDEO - CASO PRÁCTICO
Observe el video sobre la Mesa de Planificación Regional Bogotá-
Cundinamarca y relacione las propuestas con los elementos de gestión para
el Ordenamiento Territorial y los planteamientos sobre competitividad,
desarrollo local y regional que los invitados referencian dentro de la
propuesta que involucra al Distrito Capital y al Departamento de
Cundinamarca.
1.1 LA CATEGORIZACIÓN COMO FORMA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
El proceso de descentralización en Colombia, ha desarrollado una serie de
elementos concomitantes con las funciones asignadas a las entidades
territoriales, para lo cual el desarrollo normativo las ha clasificado por
categorías.34 Esta categorización se estableció mediante decreto 0222 de
1998.
Posteriormente la Constitución Política de Colombia en su articulo 320
estableció “La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con
su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica,
y señalar distinto régimen para su organización, Gobierno y administración”.
El desarrollo legislativo esta dado en la ley 136 de 1994 en el artículo 6º que
a su vez fue modificado por el artículo 2º de la ley 617 de 2000 que
estableció:
34 Artículo 4 de la ley Nº 49 de 1987 “De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de Constitución, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 60 días, contados a partir de la vigencia de esta ley, para los siguientes efectos.
Establecer las categorías de los municipios según la población, recursos fiscales e importancia económica de cada cual, con el único objeto de fijar los salarios mínimos y máximos de los alcaldes municipales y del distrito Especial de Bogotá”
1.1.1 LA SITUACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS
La regulación de los departamentos, en la década de los ochenta35, estaba
dirigida a la orientación de su funcionamiento y al comportamiento fiscal y
administrativo. El código de régimen departamental,36 determina para los
departamentos los elementos y condiciones para su creación, deslinde y
amojonamiento, la función de la planeación y la coordinación con el orden
nacional, lo relativo a la administración central y descentralizada.
Es con la Ley 617 de 2000, que se establece como mecanismo de
ordenamiento territorial, la posibilidad de constituirse asociaciones de
departamentos, para la prestación de algunos servicios, para la ejecución de
algunas obras en conjunto o para el cumplimiento de algunas funciones
administrativas; igualmente determina su categorización.
La ley permitió la clasificación de los departamentos en las siguientes
categorías: especial, primera, segunda, tercera y cuarta. La categoría que
corresponde a cada departamento depende en primera instancia, de la
población registrada el año anterior, certificada por el DANE, y de los ICLD37
del año anterior, certificados por la Contraloría General de la República.
Corresponde al Gobernador de cada departamento expedir antes del 31 de
octubre el acto administrativo, que determine la categoría en la cual se
encuentra clasificado el departamento. En el evento que el gobernador no
35 Ley 03 de 1986
36 Decreto 1222 de 1986
37 Ingresos Corrientes de Libre Destinación.
expidiere el decreto de categorización de conformidad con el ordenamiento
legal esta le corresponde al Contador General de la República.
CATEGORÍA POBLACIÓN
NUMERO DE HABITANTES
INGRESOS
(SMLM)
ESPECIAL MAYOR A 2.000.000 MAS DE 600.000
PRIMERA ENTRE 700.001 Y 2.000.000 = O MAYOR A 170.001 HASTA 600.000
SEGUNDA ENTRE 390.000 Y 700.000 = O MAYOR A 122.001 HASTA 170.000
TERCERA ENTRE 100.001 Y 390.000 = O MAYOR A 60.001 HASTA 122.000
CUARTA = MENOR A 100.000 IGUAL O MENOR A 60.000
Fuente: Texto de la Ley 617 de 2000
En términos generales le corresponde al departamento, establecer directrices
y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o partes específicas del
territorio departamental especialmente en áreas de conurbación, con el fin de
determinar los escenarios de uso y ocupación de espacios, atendiendo las
potencialidades espaciales y el uso racional del ambiente; esas
potencialidades, con sus limitantes biofísicos, económicos y culturales deben
definir las políticas de asentamiento poblacional y centros urbanos, de tal
manera que facilite y haga viable el desarrollo del territorio.
Es función igualmente del departamento, localizar la infraestructura físico
social aprovechando las ventajas competitivas regionales, promoviendo la
equidad en el desarrollo territorial, concertando con los municipios el
ordenamiento de las áreas de influencia de las estructuras de alto impacto,
integrando y orientando la proyección espacial de los planes sectoriales
departamentales, los de sus municipios y de otras entidades.
Para el desarrollo de las competencias los departamentos pueden articular
sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico territorial con los
planes, programas, proyectos y actuaciones mediante planes de
ordenamiento para la totalidad o parte del territorio departamental.
1.1.2 LA SITUACIÓN DE LOS MUNICIPIOS
El ordenamiento en los municipios debe ser analizado desde la división
político- administrativa, la planeación física, y el desarrollo socioeconómico.
En su primera parte el código de régimen municipal determinó la división
administrativa de los municipios, en comunas, corregimientos y estableció los
criterios para esas divisiones territoriales y las autoridades que los regirían.
Las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 determinaron la categorización de
municipios, como instrumento de ordenamiento así:
La ley permitió la clasificación de los municipios en las siguientes categorías:
especial, primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta. La categoría que
corresponde a cada municipio depende de los mismos criterios empleados
para los departamentos, así:
CATEGORÍA POBLACIÓN
NUMERO DE HABITANTES
INGRESOS
(SMLM)
ESPECIAL MAYOR A 500.001 MAS DE 400.000
PRIMERA ENTRE 100.001 Y 500.000 MAYOR A 100.000 Y HASTA 400.000
SEGUNDA ENTRE 50.001 Y 100.000 MAYOR A 50.000 Y HASTA 100.000
TERCERA ENTRE 30.001 Y 100.000 MAYOR A 30.000 Y HASTA 50.000
CUARTA ENTRE 20.001 Y 30.000 MAYOR A 25.000 Y HASTA 30.000
QUINTA ENTRE 10.001 Y 20.000 MAYOR A 15.000 Y HASTA 25.000
SEXTA IGUAL O MENOR A 10.000 MENORES A 15.000
Fuente: Texto de la Ley 617 de 2000
Si el municipio destina a gastos de funcionamiento un porcentaje mayor al
permitido por la ley, deberá reclasificarse hasta en dos categorías por debajo
de la registrada en el período anterior. La ley permitió que durante la etapa
de transición, años 2001 a 2004, los municipios pudieran categorizarse
indistintamente bajo los criterios de la Ley 136 de 1994, según concepto de la
División de Apoyo Fiscal –DAF- del Ministerio de Hacienda, o bajo los
preceptos de la Ley 617 de 2000, siempre y cuando las dos anteriores no
sobrepasen los límites previstos en el artículo 89 de esta norma.
Establece la ley 617 de 2000:
- Que si de acuerdo con su población un municipio pertenece a determinada
categoría, pero en razón de sus ingresos le corresponde otra distinta, será
clasificado en esta última. O sea que prevalece el factor de ingresos
Corrientes de Libre Destinación.
- Que ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías
entre uno y otro año.
- Que si un municipio destina a gastos de funcionamiento porcentajes
superiores a los que autoriza la ley, será reclasificado en la categoría
inmediatamente inferior.
- Que mediante decreto que expedirán antes del 31 de octubre, los alcaldes
determinarán la categoría de su municipio para el año siguiente. Lo harán con
base en los certificados que sobre ICLD y población expidan la Contraloría
General de la República y el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística respectivamente.
- Que los municipios de frontera, con población superior a 70.000 habitantes,
por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta
categoría y podrán destinar a gastos de funcionamiento hasta el 100 % de
sus ingresos corrientes de libre destinación.
- Que los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población
superior a 300.000 habitantes, se clasificarán en segunda categoría.
- Que los nuevos municipios se clasificarán en sexta categoría hasta tanto
demuestren condiciones para cambiar a otra.
La clasificación de los municipios es importante para su vida administrativa y
fiscal porque la categoría a que pertenezcan determina el régimen que les es
aplicable en materia de gasto público.
En efecto, es esa categorización la que se utiliza para:
1º. Fijar el porcentaje máximo que de sus ingresos corrientes de libre
destinación pueden destinar a gastos de funcionamiento tanto de sus
administraciones centrales, como los de sus concejos, personerías y
contralorías, donde las haya (ley 136, Art. 7º, ley 617, Arts. 3º , 6º , 7º 10º y
11º).
2º. Establecer el “limite máximo salarial” que deben tener en cuenta los
concejos para fijar el salario mensual del alcalde. Por esta vía se fija el salario
de todos los funcionarios municipales porque nadie puede ganar más que el
alcalde.
3º. Fijar el monto máximo de los honorarios que se pueden pagar a los
concejales por su asistencia a sesiones ordinarias o extraordinarias (ley 617,
Art. 20 y 1048 de 2007).
4. º Adoptar el régimen de sesiones de los concejos (ley 136, Art. 23).
1.2 ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL A
PARTIR DEL DESARROLLO NORMANTIVO.
Posterior a la aprobación de la Constitución Política de 1991, y a pesar de no
haber expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial el Estado
colombiano ha desarrollado muchas de las temáticas relacionadas con el
ordenamiento territorial a partir de leyes orgánicas u ordinarias.
En el siguiente cuadro se presentan algunos artículos constitucionales y los
desarrollos legales relacionados con los principios, dimensiones y alcances del
ordenamiento territorial.
NORMAS TEXTO RELACIÓN CON EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
ARTICULO 1.- Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Republica unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundamentada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
DIMENSIÓN POLITICO - ADMINISTRATIVA
ARTICULO 7.- El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana. DIMENSIÓN CULTURAL
ARTICULO 8.- Es obligación del Estado y las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.
DIMENSIÓN ECOLOGICA Y CULTURAL
C.P.C. – TITULO I DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
ARTÍCULO 49.- La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción y recuperación de la salud.
DIMENSIÓN SOCIAL Y BIENESTAR SOCIAL
ARTÍCULO 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que determine la Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
DIMENSIÓN ECOLOGICA Y CULTURAL
ARTÍCULO 64.- Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y calidad de vida de los campesinos.
MEJORAMIENTO DEL BIENESTAR SOCIAL DEL CAMPO
C.P.C. – TITULO II DE LOS DERECHOS LAS GARANTIAS
Y LOS DEBERES CAPITULO II
ARTÍCULO 65.- La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.
ENFOQUE INTEGRAL DEL DESARROLLO ECONÓMICO
ARTÍCULO 79.- Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que pueden afectarla. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. ARTICULO 80.- El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas.
DIMENSION AMBIENTAL DE LA PLANIFICACION
C.P.C.
TITULO II CAPITULO III
DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y DEL
AMBIENTE ARTICULO 82.- Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.
PLANIFICACION DEL USO DEL SUELO URBANO
CPC
TITULO XI DE LA ORGANIZACIÓN DEL
TERRITORIO CAPITULO I
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 289.- Por mandato de la Ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar, directamente con la entidad limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación en integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la presentación de servicios públicos y la preservación del ambiente.
ORDENAMIENTO DE DEPARTAMENTOS FRONTERIZOS
CPC
TITULO XI CAPITULO II
DEL REGIMEN AMBIENTAL
ARTÍCULO 298.- Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la constitución.
AUTONOMIA PARA LA PLANIFICACION DEL DESARROLLO
CPC
TITULO XI DE LA ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL
CAPITULO II DEL REGIMEN
DEPARTAMENTAL
ARTICULO 300.- Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de las zonas de frontera. 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento. 6. Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias. 10. Regular, en concurrencia con el Municipio, del deporte, la educación, y la salud en los términos que determine la Ley. 11. …Los planes y programas de desarrollo y de obras públicas, serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales.
DIMENSION ECONOMICA Y SOCIAL
ALCANCES DEL PLAN
DICISION POLITICO ADMINISTRATIVO TERRITORIAL
COORDINACION VERTICAL DE LOS PLANES
ARTÍCULO 302.- La Ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.
DESARROLLO SOCIAL Y GOBERNABILIDAD
CPC
TITULO XI CAPITULO II
DEL REGIMEN DEPARTAMENTAL
ARTICULO 305.- Son atribuciones del gobernador: 2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del Departamento y
actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio de conformidad con la constitución y las Leyes. 6. Fomentar de acuerdo con los planes y programas generales, las empresas industrias y actividades convenientes el desarrollo cultural, social y económico del departamento que no correspondan a la Nación y a los Municipios.
ALCANCES DEL PLAN DE O.T
ARTICULO 306. Dos o mas departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica autonomía y patrimonio propio.
DIVISION
POLITICO-ADMINISTRATIVA
CPC
TITULO XI CAPITULO III
DEL REGIMEN MUNICIPAL
ARTICULO 311.- Al Municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la constitución y las leyes.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL
CPC
TITULO XI CAPITULO III DEL REGIMEN
DEPARTAMENTAL
ARTICULO 313.- Corresponde a los Concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social. 7. Reglamentar los usos del suelo. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL
ARTIUCLO 332.- El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las Leyes pre-existentes.
INSTRUMENTO NORMATIVO
CPC
ARTÍCULO 334.- La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin
OBJETIVOS DEL O.T
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicio básicos.
DIMENSION ECONOMICA
TITULO XII
REGIMEN ECONOMICO Y DE LA HACIENDA PUBLICA DE
LAS DISPOSICIONES GENERALES CAPITULO I
También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. ARTÍCULO 337.- La Ley podrá establecer para las zonas de la frontera, terrestres y marítimas normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo.
OBJETIVOS DEL O.T
CPC
TITULO XII CAPITULO II
DE LOS PLANES DE DESARROLLO
ARTICULO 339.- …Las entidades territoriales elaboraran y adoptaran de manera concertada entre ellas y Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que le hayan sido asignadas por la constitución y la Ley. ARTÍCULO 340.-…En las entidades territoriales habrá también concejos de planeación, según lo determine la Ley. El Concejo Nacional y los concejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. ARTÍCULO 342.- La correspondiente Ley orgánica reglamentara lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá de los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinara, igualmente, los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación en la discusión de los planes de desarrollo… ARTÍCULO 344.-Los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios…
OBJETIVOS DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DE LOS PLANES DE O.T
CPC
TITULO XII CAPITULO IV
DELA DISTRIBUCION DE RECURSOS Y DE LAS
COMPETENCIAS
ARTICULO 356.- Los recursos del situado fiscal se destinaran a financiar la educación preescolar, primaria secundaria y media, y la salud, en los niveles que la Ley señale, con especial atención a los niños. ARTÍCULO 360.-Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones. ARTICULO.361- Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignadas a los departamentos y municipios, se creara un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale la Ley, estos fondos se aplicaran a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
RECURSOS PARA ATENDER PLANES SECTORIALES
RECURSOS PARA PROYECTOS REGIONALES Y PRESERVACION
DEL MEDIO AMBIENTE
REGALIAS PARA PROYECTOS REGIONALES Y PRESERVACION
DEL AMBIENTE
CPC
TITULO XII CAPITULO V
DE LA FINALIDAD DEL ESTADO Y DE LOS
SERVICIOS PUBLICOS
ARTICULO 365.- Lo servicios públicos son inherentes a la finalidad del social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. ARTÍCULO 366.- El bienestar general y mejoramiento de la calidad de la vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá sobre cualquier otra asignación.
DESARROLLO SOCIAL
LEY 99 DE 1993 POR LA CUAL SE CREA EL MINISTERIO DEL MEDIO
AMBIENTE
TITULO I
FUNDAMENTOS DE LA POLITICA AMBIENTAL
COLOMBIANA
ARTICULO 1.- Principios generales ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo económico social del país se orientara según los principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo. 2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 3. las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable productiva en armonía con la naturaleza. 4. las zonas de paramos y subparamos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. 5. en la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano, tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. 6. la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán ampliación al principio de precaución con forme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7.El Estado fomentara la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.
PRINCIPIOS GENERALES
LEY 99 DE 1993 POR LA CUAL SE CREA EL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
TITULO II.
DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DEL
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
ARTICULO 5- Funciones del Ministerio del Medio Ambiente: 1. Formular la política nacional con respeto al Medio Ambiente y los recursos naturales renovables y establecer las reglas y criterios de Ordenamiento Ambiental de uso del territorio y de los adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables del medio ambiente. 3. preparar con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, proyectos que en materia ambiental, o en relación con recursos naturales renovables, el Ordenamiento Ambiental del Territorio deba incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Inversiones que el gobierno someta a consideración del Congreso. 12. Expedir, actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y de manejo de cuencas hidrográfica, además de áreas de manejo especial. ARTICULO 7.- El Ordenamiento Ambiental del Territorio. Se entiende por Ordenamiento Ambiental del Territorio, para los efectos previstos en la presente Ley, la función atribuida al Estado de regular, orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio renovable de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible.
FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE EN RELACION
CON EL ORDENAMIENTO DE AMBIENTAL DEL TERRITORIO
LEY 99 DE 1993 POR LA CUAL SE CREA EL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
ARTICULO 31.- Las corporaciones autónomas regionales ejercen las siguientes funciones: 5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido
FUNCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS
TITULO VI DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES
en cuenta en las decisiones que se adopten. REGIONALES EN EL O.T
LEY 99 DE 1993 POR LA CUAL SE CREA EL
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
TITULO IX
DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Y DE LA PLANIFICACION AMBIENTAL
ARTICULO 64.- Funciones de los departamentos: 1.Promover y ejecutar políticas nacionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables 2. Expedir con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente. 3. Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las Corporaciones Autónomas Regionales, los municipios y a las demás entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos y en las áreas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 4. Ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano. 5. Desarrollar, con la asesoría o la participación de las corporaciones autónomas regionales programas de cooperación e integración con los entes territoriales equivalentes y limítrofes de país a país vecino, dirigidos a fomentar la preservación del medio ambiente común con los recursos naturales renovables binacionales. 6. promover, cofinanciar, ejecutar con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales de las obras y proyectos de irrigación, drenaje recuperación de tierras, defensa contras las inundaciones y regulación de cauces y corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas. 7. coordinar y dirigir en conjunto con las corporaciones Autónomas
FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA
PLANIFICACION AMBIENTAL
Regionales, las actividades de control de vigilancia ambiental intermunicipales, que se realicen en el interior del departamento con el apoyo de la fuerza publica en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables.
LEY DE 99 DE 1993 POR LA CUAL SE CREA EL
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
TITULO IX DE LAS FUNCIONES DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES Y DE LA PLANIFICACION
AMBIENTAL
ARTICULO 65- Funciones de los Municipios, de los Distritos y el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, corresponde en materia ambiental a los Municipios y a los distritos con régimen constitucional especial además de las funciones delegadas por la ley o que se las delejen o transfieren a los alcaldes por el Ministerio de Medio Ambiente o por las corporaciones regionales, las siguientes atribuciones especiales: 8. Dictar dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.
FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA
PLANIFICACION AMBIETAL
LEY 152 DE 1994 POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEY
ORGANIZA DEL PLAN DE DESARROLLO
CAPITULO X
PORCEDIMINETOS PARA LOS PLANES
TERRITORIALES DE DESARROLLO
ARTICULO 41- Planes de acción en las entidades territoriales… Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contaran de Ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindaran las orientaciones y el apoyo técnico para la elaboración de los planes de Ordenamiento Territorial.
PLANES DE O.T MUNICIPAL Y FUNCION DE APOYO
DE LOS DEPARTAMENTOS
LEY 152 DE 1994 POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEY
ORGANIZA DEL PLAN DE DESARROLLO
CAPITULO I
PRINCIPIOS GENERALES
ARTÍCULO 3- Principios generales. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación son: a. Autonomía b. Ordenación de competencia c. coordinación d. Consistencia e. Prioridad de gasto publico social f. Continuidad g. Participación h. Sustentabilidad ambiental i. Desarrollo armónico de las regiones j. Proceso de planeación k. Eficiencia l. Viabilidad m. Coherencia
PRINCIPIOS PARA LA PLANEACION DE LOS ENTES TERRITORIALES
LEY 152 DE 994 POR LA CUAL SE ESTABLECE LA LEY
ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO
CAPITULO IX
AUTORIDADES DE INSTANCIAS
TERRITORIALES DE PARTICIPACION
ARTÍCULO 34- Consejos territoriales de Planeación. Loa Consejos Territoriales de Planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas que designe el gobernador o el alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la compoacicion que definan las asambleas, o concejos según el caso. Dichos Consejos como mínimo, deberían estar integrados por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios.
COMPOSCION DE LOS CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION
LEY 134 DE 1994 POR LA CUAL SE DICTAN
NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACION
CIUDADANA
TITULO I OBJETIVOS Y DEFINICIONES
ARTICULO 2- Iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones publicas. La iniciativa popular y legislativa y normativa ante las corporaciones publicas, es el derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyecto de acto legislativo y de la Ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las asambleas departamentales de acuerdo, ante los concejos municipales o distritales de resolución, ante las juntas administrativas locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales de acuerdo con las leyes que las reglamenta según el caso, para que sean debatidos, posterior mente aprobados, modificados o negados por la corporación publica correspondiente. ARTÍCULO 3- Referendo. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que se apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. ARTICULO 8- Consulta Popular, la consulta Popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal distrital o local, es sometida por el presidente de la república, el gobernador o el alcalde, según sea el caso, a consideración del pueblo para que en todos los casos, este se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos la decisión del pueblo es obligatoria. ARTÍCULO 9- Cabildo Abierto. El Cabildo Abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administrativas locales, en las cuales los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
PARTICIPACION POLITICA DE LA CIUDADANIA EN
ASUNTOS DE POLITICA
LEY 134 DE 1994 POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS
ARTICULO 99- De la participación administrativa como derecho de las personas. La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la constitución y de aquellos que señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del Articulo N° 103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos que deben cumplirse, la definían de las decisiones y materias objeto de la
SOBRE MECANISMO DE PARTICIPACION
CIUDADANA
TITULO XI CAPITULO 1.
FISCALIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
participación, así como sus excepciones y las entidades en las cuales operan estos procedimientos. ARTICULO 100- De las Veedurías Ciudadanas. Las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión publica, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos. Otras leyes que contienen Artículos relacionados a la participación ciudadana son los siguientes. Ley N° 5 de 1992, Ley N° 30 de 1992; Decreto 1581 de 1994.
PARTICIPACION CIUDADANA EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS
LEY 136 DE 1994
POR LA CUAL SE DICTAN LAS NORMAS TENDIENTES A
MODERNIZAR LA ORGANIZACIÓN Y EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS
ARTICULO 1.- Definición. El municipio es la entidad territorial fundamental de la división política administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señala la Constitución y la Ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio. ARTIUCLO 2.-Regimen de los Municipios. El régimen municipal estará definido por lo dispuesto en la Constitución Política, por lo establecido en la Ley y por las siguientes disposiciones: b. En relación con las instituciones y mecanismos de participación ciudadana a nivel municipal, por lo dispuesto en las respectiva Ley estatutaria, de acuerdo con lo previsto en los Artículos 103 y 152 de la Constitución Política.
REGIMEN MUNICPAL
LEY 136 DE 1994 POR LA CUAL SE DICTAN
LAS NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA
ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS
ARTÍCULO 3.- Funciones. Corresponde a los municipios:
1. Administrar los asuntos municipales, prestar los servicios públicos que determine la Ley.
2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
3. Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
4. Planificar el desarrollo económico social y ambiental de su territorio en conformidad con la Ley y en coordinación con otras entidades.
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, servicios públicos, domiciliares, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la Ley.
6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales, el medio ambiente en conformidad con la Ley.
FUNCIONES DEL MUNICIPIO
Fuente: Bases conceptuales y guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental- IGAC
Otras normas relacionadas con el ordenamiento territorial son:
DECRETO. LEY 2811 DE 1974 Y DECRETOS REGLAMENTARIOS
Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente
regula los aspectos relacionados con el manejo de los recursos naturales, el a
DECRETO LEY 1333 DE 1986
Código del Régimen Municipal, Naturaleza, creación, organización y
funcionamiento de los municipios.
LEY 9 DE 1989
Reforma Urbana, planeación del desarrollo municipal. Desarrollo urbano y
reglamentación de usos del suelo.(modificada mediante ley 388 de 1997)
LEY 60 DE 1993
Recursos y Competencia de las Entidades Territoriales, distribución de
recursos y competencias de las entidades territoriales. Situado fiscal,
transferencias de los ingresos corrientes de la nación (modificada mediante la
ley 715 de 2001)
LEY 715 DE 2001
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la C. P. y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
LEY 1176 DE 2007
Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la C.P. y se dictan otras
disposiciones (Acto Legislativo 04 de 2007)
La ley 388 de 1997, de desarrollo territorial y la normatividad concomitante,
ha sido concebida a partir de un enfoque integral del desarrollo tanto urbano
como rural, reconociendo los procesos socio-culturales y políticos que
explican la producción espacial, sin ignorar su interdependencia con los
aspectos regionales.
Se pone a disposición de las entidades territoriales una gama importante de
mecanismos de planificación y gestión del suelo, que junto con los
instrumentos de gestión del desarrollo, determinan un conjunto de
herramientas para que las autoridades locales, y la participación comunitaria
permita la minimización de la problemática particular, incremento de la
gobernabilidad sobre el territorio y cumplimiento a las obligaciones
constitucionales y legales.
La ley por si sola no resuelve la problemática de ordenamiento territorial, por
cuanto este es una dimensión esencial del desarrollo que proporciona las
bases físicas, para las actividades económicas, sociales y culturales; en la
medida en que estas últimas generen posibilidades para el mejoramiento de
la calidad de vida. La organización territorial, por si misma es suficiente para
promover un desarrollo sostenible.
1.2.1 ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE EL PUNTO DE
VISTA DEL MEDIO AMBIENTE
Un componente esencial para el logro del denominado Desarrollo Sostenible,
lo constituye el ordenamiento territorial, entendiéndolo, en un sentido amplio,
como la parte de la planificación del desarrollo consagrada a la maximización
de la racionalidad y eficiencia de los objetivos y procesos de ocupación y
aprovechamiento del territorio y sus recursos. Eficiencia determinada por la
mayor o menor compatibilidad entre los ecosistemas naturales (componentes
y procesos ecológicos) y la sociedad (población asentada y sus actividades -
sistemas de interacción-), es decir el establecimiento de relaciones sinérgicas
entre los ecosistemas naturales y los sistemas y escalas de poblamiento,
asentamiento y producción, en la perspectiva de buscar soluciones a los
conflictos de manejo y uso.
“El Desarrollo Sostenible fue el concepto acuñado por la Comisión Mundial por
el Medio Ambiente y Desarrollo, mejor conocida como Comisión Brundtlantd,
organizada por las Naciones Unidas para tratar de conciliar las diferencias
entre la necesidad de conservar y recuperar el medio ambiente natural (que
se había consagrado en la Primera Conferencia Mundial del Medio Humano
realizada en junio de 1972 en Estocolmo) y la necesidad, también
apremiante, de lograr mejores y más altos estadios de industrialización,
especialmente en el Tercer Mundo. La Constitución Política en su Artículo 80
establece que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación
de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
En desarrollo del precepto constitucional se expide la Ley 99 de 1993. “Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones.” El ministerio de ambiente define la acción a la
que debe estar sujeta la relación del territorio en cuanto a regulación,
conservación o protección y ordenamiento.
La ley 99 de 1993 establece que es una función de las puntualidades
ambientales adelantar los procesos de ordenación y manejo de cuencas
hidrográficas con el ánimo de planificar el uso y manejo sostenible de sus
recursos naturales renovables, para mantener o restablecer un adecuado
equilibrio entre el aprovechamiento económico y la conservación de los
recursos de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos.
La ley en comento desarrolla las medidas de protección a través del Decreto
1729 de 2002, en el Artículo 5° establece que: “aprobado un plan de
ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica, la respectiva autoridad
ambiental competente o la comisión conjunta de que trata el parágrafo 3° del
artículo 33 de la Ley 99 de 1993, según el caso, deberá adoptar en la cuenca
las medidas de conservación y protección de los recursos naturales
renovables, previstas en dicho plan, en desarrollo de lo cual podrá restringir o
modificar las prácticas de su aprovechamiento y establecer controles o límites
a las actividades que se realicen en la cuenca”. Es importante destacar que
está reglamentación dio origen a los Planes de Ordenamiento Municipal a
partir de Cuencas Ambientales (POMCA), concepto que se ampliará más
adelante.
Ley 99 de 1993 condiciona la expedición de ciertas licencias ambientales a los
Planes de Ordenamiento Territorial a los usos del suelo.
El anterior planteamiento se basa en las siguientes premisas:
1- Los ecosistemas naturales están organizados para generar sólo una
cantidad, una calidad y una intensidad de producción, representada en la
oferta ambiental.
2- Los ecosistemas naturales se caracterizan por su alto grado de
vulnerabilidad y relativa finitud.
3- El hombre y la sociedad tienen que progresar y desarrollarse a expensas
de dichos recursos naturales, por lo cual deben ser conservados para asegura
la vida de las generaciones futuras.
1.2.1.1 IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL PARA EL
MEDIO AMBIENTE38.
El ordenamiento administrativo y jurídico del Estado debe ir soportado sobre
una estructura jerarquizada funcional y territorial. Eso significa que ya se ha
probado que sólo puede éste subsistir cuando se ha organizado
territorialmente para poder cumplir con los cometidos estatales de mejor
manera; y esto a través de un esquema de desconcentración y luego de
descentralización de las funciones del Estado. Aceptando entonces que es
necesaria una organización o una división del territorio para efectos de dotar
38 Cardona González Álvaro H. Ordenamiento territorial y Medio Ambiente. 2005
a cada parte de unas funciones y competencias dentro del principio de la
autonomía
La Ley 99 de 1993, consagra las funciones ambientales que, dentro de las
atribuciones constitucionales, corresponden a los departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas, cabe anotar que la citada Ley también
incluye competencias especiales a los grandes centros urbanos o ciudades de
más de un millón de habitantes y se establece una línea clara y rígida de
jerarquía en el manejo del sector: Ministerio del Medio Ambiente,
Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios.
Ley asume como principio básico de política, los consagrados y aceptados
universalmente en la Declaración de Río de Janeiro expedida en 1992 sobre
Medio Ambiente y Desarrollo.
La importancia del factor u ordenación territorial del Estado para el Medio
Ambiente, está fincada precisamente en que la definición de las competencias
ambientales sigue ésa orientación sólo que adquiere el territorio una mayor
dimensión por las implicaciones que tiene la división territorial para un
instrumento de planificación ambiental como es “el ordenamiento territorial” y
entendido este como el orden que el Estado impone sobre los usos del suelo
y las normas bajo las cuales se pueden hacer el aprovechamiento de los
recursos naturales.
1.2.2 ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA
PLANEACIÓN MUNICIPAL.
“La Constitución Política en el capitulo II del titulo XII consagró los
planes de desarrollo. De manera particular, en su articulo 339,
dispuso la existencia de una plan nacional de desarrollo, conformado
por una parte general y un plan de inversiones públicas;
seguidamente, en el inciso segundo, previene sobre la existencia de
planes de desarrollo de las entidades territoriales, con el objeto de
asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de
sus funciones y competencias.
Una de las condiciones para consolidar el proceso de descentralización
es la articulación de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno
en el cumplimiento de los fines del Estado, lo cual supone la
armonización, no solo entre los planes de desarrollo territorial con el
nacional, sino entre los mismos planes territoriales. Incluso en el caso
de los municipios, si éstos hacen parte de un área metropolitana,
subregión geografita, provincia o asociación, deben considerar las
políticas de estas instancias, con el fin de asegurar la máxima
integración de propósitos y esfuerzos”39.
Para dar cumplimiento al precepto constitucional se expide la ley 152 de
1994, definida como “la ley del plan de desarrollo” donde se definen los
principios generales que rigen la actuación de los diferentes niveles de
39 El proceso de planificación en las entidades territoriales: El plan de desarrollo y sus instrumentos para la gestión 2008-2011. DNP y ESAP.
gobierno en materia de planeación. Dentro de estos, se relacionan con el
ordenamiento el literal h) sobre la sustentabilidad ambiental40 y el i) sobre
desarrollo armónico de las regiones41.
IMPORTANTE
En la parte diagnostica del Plan de Desarrollo de la entidad territorial se
deben localizar y caracterizar las principales actividades económicas: el
turismo, la pesca, la ganadería, la actividad agropecuaria, industrial,
comercial y de servicios, etc. Y la desagregación en lo posible de las áreas o
sectores o ramas de la actividad económica más importantes. Otras
actividades menos importantes en cuanto a niveles de producción, pero a la
cual se dedican los sectores más pobres de la población que deban ser
tenidas en cuanta para diseñar políticas de ordenamiento territorial y de
conservación del medio ambiente que puedan potencializar o limitar el
desarrollo de las mismas para integrarlas en el corto, mediano y largo plazo
con la visión de desarrollo del municipio o región.
40 Sustentabilidad ambiental: para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
41 Desarrollo armónico de las regiones: Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones.
Complementario al punto anterior se debe analizar la tenencia, distribución,
precios y usos del suelo urbano y rural; número de inmuebles y propietarios,
hectáreas, precios, tipos de usos del suelo, etc. En tal sentido, el Gobierno se
ha visto obligado a regular la política urbana y rural, reconociendo al territorio
como una unidad, pero igualmente identificando las diferencias de las
dinámicas tanto urbanas como rurales.
La ley 152 1994, plantea entre otros aspectos, la necesidad de adelantar
planes de desarrollo en los que los aspectos sociales y económicos se
concreten de acuerdo a las prioridades de los grupos sociales que conforman
las entidades territoriales y deben basarse en los propósitos y orientaciones
formulados en los programas de gobierno. Aquí es importante resaltar la
necesidad de planear el desarrollo en el largo plazo y concertar con las
comunidades la visión de futuro que se pretende alcanzar para encaminar la
aplicación de recursos a los proyectos que faciliten el mejoramiento en la
calidad de vida de los ciudadanos.
Las políticas en el Plan de Desarrollo, como primer instrumento jurídico de la
planeación, se han convertido en el punto de referencia obligatorio para los
distintos ámbitos y sectores de la sociedad. Las políticas de ordenamiento
siguiendo las directrices planteadas en la Constitución política y las normas
de planeación, respecto al proceso planificador, reconocen los factores
fundamentales que integran la ciudad como centros urbanos y el sector rural,
les define estrategias y programas para actuar con y entre ellos. Analiza las
interrelaciones entre las políticas macroeconómicas sectoriales de orden
nacional y los planes y programas de carácter departamental y municipal.
Adicionalmente el nivel regional, reconociendo las ventajas comparativas que
permiten el desarrollo y el crecimiento económico y social.
1.2.3 ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRIOTORIAL DESDE EL ASPECTO
FISICO ESPACIAL
El articulo 311 de la Constitución Política define “al municipio como entidad
fundamental de la división político- administrativa del Estado le corresponde
prestar los servicios públicos que determine la ley, construir la obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
IMPORTANTE
El ordenamiento del territorio como función pública por excelencia del
municipio cuya gestión recae en las autoridades locales, está orientado a
identificar, definir y potenciar las distintas acciones y actuaciones que se
pueden adelantar sobre el suelo del territorio, para encausar el desarrollo
social y económico de la población que reside en un determinado lugar y de
esta manera mejorar sus condiciones de vida hacia el futuro. Por lo tanto el
horizonte del ordenamiento parte de reconocer las condiciones y encausarlas
dentro de un proceso de transformación temporal que se enfoca a la
previsión y solución de necesidades que propendan por lograr un futuro
deseado.
De esta manera el ordenamiento se constituye en una herramienta clave par
abordar de manera integral los diferentes temas que lo constituyen; sin
embargo para la comprensión y entendimiento se hace necesario
descomponer su estructura a partir del reconocimiento de situaciones
particulares, con lo cual es posible vitalizar los diferentes niveles de desarrollo
que se presentan en el territorio y, a partir de allí orientar los esfuerzos
nuevamente hacia la planeación de un escenario que permita recomponerlo,
mediante una adecuada distribución de las actividades en el territorio y el
reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del desarrollo.
A partir de 1951 Colombia comenzó a experimentar un cambio en la
composición poblacional urbana/rural: para ese entonces el 39% de la
población residía en zonas urbanas, cifra que para 1993 ascendía al 69%, Por
otra parte el país dentro del contexto latinoamericano ha desarrollado una
característica fundamental, como es la concentración poblacional en centros
urbanos no solo en la capital.
El crecimiento de las ciudades obedece entre otras cosas, a una serie de
oportunidades para las comunidades, lo que crea una preferencia de las
zonas urbanas sobre las áreas rurales, que no gozan de las mismas
condiciones socio- económico y culturales, planteando así, cada vez nuevos
retos a la organización del territorio.
No siempre el crecimiento de las ciudades se ha apoyado en procesos de
planificación, que les permita ordenar las acciones sobre el territorio en lo
ambiental, cultural, productivo, y estructural con lo que se producen hechos
que por no resolverse de manera concertada y organizada han provocado
desarreglos en la proyección de su desarrollo, dificultad en la organización
espacial y desajustes en la organización social.
COMENTARIO PARA REFLEXIÓNAR
El acelerado crecimiento poblacional y la progresiva concentración de la
población en los centros urbanos, a la vez que ha creado oportunidades para
el desarrollo urbano, este no ha sido consecuente con la población rural, ni
en oportunidades ni en el manejo de recursos, ni en políticas de planeación,
lo que ha motivado a un crecimiento desigual, al mal uso de los recursos
fundamentalmente los naturales, hace cada vez más evidente la necesidad,
que el Estado cuente con instrumentos de intervención y regulación que
propicien un adecuado ordenamiento territorial, facilite el acceso a la
vivienda, a los servicios públicos e infraestructurales de equipamiento y
desarrollo. (Relacionar con el video de contextualización)
Con la expedición Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989,
y la Ley 3ª de 1991y se dictan otras disposiciones.” Se genera e instaura un
cuerpo legal para el ordenamiento territorial de manera técnica y
jerarquizada por procesos metodológicos y legales para desarrollar el
ordenamiento territorial. Dichos elementos se clasifican en: Plan de
Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y
Esquemas Ordenamiento Territorial.
Esta ley define el Plan de Ordenamiento Territorial como un instrumento
técnico y normativo para ordenar el territorio municipal o distrital, que
comprende el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas destinadas a orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Además, establece a
los municipios como función indelegable el formular y adoptar los Planes de
Ordenamiento Territorial.
De otra parte, para efectuar el seguimiento a la aplicación de los planes de
ordenamiento territorial, se ha identificado la necesidad de orientar los
procesos de tal tipo en un contexto más amplio, donde se integren la
sostenibilidad ambiental, el crecimiento económico, la equidad social y el
ordenamiento, como condición para garantizar el mejoramiento de la calidad
de vida de la población. Así pues, la articulación de los planes de desarrollo –
planes de ordenamiento sugiere la revisión y/o inclusión de otros aspectos
entre los cuales se destacan:
• Renovación urbana
• Generación, mejoramiento y sostenibilidad del espacio público.
• Incorporación de la prevención y reducción del riesgo.
• El ordenamiento regional y las directrices de ordenamiento territorial
metropolitano.
• Planes parciales de desarrollo, plusvalía y bancos inmobiliarios.
• La articulación de áreas de manejo especial.
• La incorporación de la dimensión poblacional.
1.2.4 ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y RECURSOS
En el año 2001 se presentó una modificación al modelo de descentralización
fiscal en Colombia que se consolidó mediante el Acto Legislativo 01 de 2001,
a partir del cual también se cambio la ley que asignaba competencias a
departamentos y municipios (ley 60 de 1993) y se expidió la ley 715 del año
2001 que materializó y concreto la reforma de dicho Acto.
Debe recordarse que una de las razones más contundentes que el gobierno
consideró en el año 2000 para impulsar la reforma, consistió en que el
sistema estaba basado en los Ingresos Corrientes de la Nación y en unos
porcentajes crecientes de participación en esos ingresos corrientes que sobre
éstos tenían las Entidades territoriales, los cuales constituían una amenaza
para la estabilidad macroeconómica del país y de los propios entes
territoriales; pues, por un lado, generaba una grave “rigidez presupuestal” y,
por otro, producía ‘volatilidad’ en las sumas transferidas, al estar atadas al
recaudo de dichos ingresos, específicamente bajo las particulares
circunstancias que antecedieron a la reforma, en la cual, los ingresos
corrientes disminuyeron a raíz del crecimiento negativo de la economía al
finalizar la década.42
En la primera reforma unificó la bolsa en el Sistema General de
Participaciones, conformado por: la Participación para el sector educación, la
participación para el sector salud y la participación de propósito general.
42 En este sentido ver la Exposición de Motivos del Proyecto de Acto Legislativo 012 Senado 120 Cámara de 2000, y el Documento Conpes Social Número 57 de 2001.
En el año 2007 se realizó una nueva reforma a partir del Acto legislativo 04
que asignó una bolsa independiente al sector de agua potable y saneamiento
básico, modificando los criterios de distribución de la participación de
propósito general que se desarrolla en la ley 1176 de 2007 así:
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÒN A NIVEL
NACIONAL
SUMATORIA DE RECURSOS PARA INVERSIÒN EN OTROS
SECTORES (ARTICULO 76 LEY 715 DE 2001)
EL 83% DISTRIBUIDO ENTRE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS, INCLUIDOS LOS MENORES DE 25000
HABITANTES
TOTAL PARTICIPACIÒN
PROPÒSITO GENERAL ASIGNADA
42%LIBRES DESTINACIÒN
(PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO)
10% FONPET
4% DEPORTE Y RECREACIÒN
3% CULTURA
83% OTROS SECTORES
58% DE RECURSOS CONVERTIDOS EN UN
100% DE RECURSOS PARA DISTRIBUCIÒN SECTORIAL
(INVERSIÒN FORZOSA)
EL 17% DISTRIBUIDO ENTRE LOS MUNICIPIOS
MENORES DE 25000 HABITANTES
CRITERIOS DE DISTRIBUCIÒN Y DESTINACIÒN DE LOS RECURSOS DE PROPÒSITO GENERAL - LEY 1176 DE 2007
La distribución de los recursos va acompañada de la asignación de
competencias a los diferentes niveles de gobierno en aplicación de los
principios de concurrencia y subsidiaridad.
Las competencias determinan las posibilidades de inversión sectorial de los
departamentos y municipios considerando en especial la necesidad de
ampliar cobertura en la prestación de los servicios como: acueducto,
alcantarillado y aseo.
De esta forma el Estado ordena territorialmente las intervenciones que se
pueden adelantar desde las entidades territoriales y las que requieren la
intervención de otros niveles de gobierno.
1.3 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PARA EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La ley 388 de 1997, al modificar la ley 9 de 1989 y la ley 3 de 1991, se
constituye en la herramienta que posibilita la interrelación de los aspectos
económicos, culturales, sociales, políticos ambientales-espaciales en las
entidades territoriales; aproximándose y fortaleciéndose en la construcción de
un crecimiento y un desarrollo social territorial regional.
La ley regula una serie de instrumentos para la de gestión del suelo, la
preservación del ambiente, y el manejo de los recursos naturales,
considerados como mecanismos o herramientas indispensables para la
integración territorial, la preservación del medio natural para la vida y la
garantía de la utilización racional de los recursos. Dentro de los instrumentos
se conciben las herramientas de planificación y las herramientas de gestión
de usos del suelo. Entre las primeras se encuentran los planes de
ordenamiento territorial, los planes parciales, los planes de ordenamiento
municipal a partir de cuencas ambientales; definidos como un conjunto de
objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, actuaciones, programas y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del
territorio, la utilización del suelo y el manejo de cuencas hidrográficas y del
ambiente.
Los planes de acuerdo al tamaño de la poblacional se denominan esquemas,
planeas básicos y planes de ordenamiento territorial. El contenido de los
planes de ordenamiento territorial corresponde a un componente general,
urbano y rural, con lo cual se busca lograr el objetivo, acerca del
ordenamiento territorial.
Los planes parciales, son instrumentos mediante los cuales se desarrollan y
complementas las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial,
para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el
suelo de expansión urbana, además de las que se deban desarrollar mediante
unidades de actuación urbanística.
Las unidades de actuación urbanística, definidas en el artículo 39 de la ley,
son áreas conformadas por uno o varios inmuebles, explícitamente
delimitadas en las normas urbanísticas del plan de ordenamiento territorial,
que deban ser urbanizadas o construidas como un anidad de planeamiento
con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a
sus propietarios, de la infraestructura para el trasporte, los servicios públicos
domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de
las cargas y beneficios .
De otra parte, la ley de ordenamiento desarrolló unas herramientas de
gestión que pueden catalogarse como de tipo urbanístico, jurídico y
financiero. Dentro de las primeras se ubican: el reajuste de tierras, la
integración inmobiliaria, y la cooperación entre partícipes.
El reajuste de tierras, consiste en englobar diversos lotes de terreno que no
estén edificados, para luego subdividirlos en formas más adecuadas y
dotarlos de las obras de infraestructura urbana básica. Se aplica en áreas o
zonas de expansión urbana con tratamiento redesarrollo. Igual importancia y
tratamiento tiene la integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes.
Los instrumentos financieros de los que trata la ley son de especial
importancia, pues permiten el desarrollo del ordenamiento territorial. Uno de
los instrumentos novedosos y que fue planteado en la Constitución de 1991,
lo constituye la plusvalía definida en el artículo 73 de la ley de ordenamiento
territorial atendiendo lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución.
Otros instrumentos financieros son: la contribución por valorización, los
títulos valor por derechos adicionales de construcción y desarrollo y los
bancos inmobiliarios, que son uno de los principales aportes en la
viabilización del desarrollo urbano.
1.3.1 ESQUEMAS BÁSICOS DE ORDEMANIEMTO TERRITORIAL Los Esquemas de Ordenamiento Territorial, son instrumentos básicos de
planificación, para adelantar y desarrollar el proceso de ordenamiento del
territorio municipal, que articulan y dinamizan el plan de desarrollo y los
distintos planes sectoriales.
Los esquemas de ordenamiento territorial comprenden un conjunto de
objetivos, directrices, políticas y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Son elementos prevalentes en la elaboración de los EOT los siguientes:
La normas relacionadas con la conservación y protección de del medio
ambiente, los recursos naturales y la prevención de riesgos naturales.
Las regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e
inmuebles consideradas como patrimonio cultural, incluidos el
histórico, artístico y arquitectónico, así como las políticas y directrices
correspondientes.
El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas
a la red vial nacional y regional; puertos y aeropuertos, sistemas de
abastecimiento y suministros de agua, saneamiento y suministro de
energía así como las directrices de ordenamiento para sus áreas de
influencia.
1.3.1.1 CONTENIDO MINIMO DE LOS E.O.T.
Los elementos de contenido mínimo de los esquemas de ordenamiento
territorial se presentan en forma de lista del texto de la ley, específicamente
el señalado en el artículo 17, sin embargo y con el propósito de presentar una
estructura mas organizada y funcional, cada uno de ellos se incorporará en
un componente. Los componentes son: general, urbano, y rural y la ley les
asigna vigencias diferentes. A continuación se describe cada uno de ellos.
1.3.1.1.1 CONTENIDO DEL COMPONENTE GENERAL.43
Está conformado por la definición de objetivos y estrategias territoriales de
largo plazo, que complementaran el desarrollo económico y social del
municipio desde el punto de vista del manejo territorial en los aspectos tales
como:
Identificación y localización de acciones sobre el territorio, para
aprovechar sus ventajas comparativas y su mayor competitividad, por
ejemplo la ubicación de los principales equipamientos productivos,
como plazas de mercado o el matadero municipal.
Definición de acciones territoriales estratégicas, para alcanzar los
objetivos de desarrollo económico y social, por ejemplo el diseño y
construcción de vías veredales y la conexión estas a las troncales
departamentales o nacionales.
Adopción de las políticas para aprovechar, ocupar, y manejar el suelo y
los recursos naturales, por ejemplo la delimitación y cuidado de las
fuentes hídricas que abastecen el municipio.
El componente general establece, las estructuras urbanas rurales e intra
urbana que se pretende alcanzar en el largo plazo. Por estructura urbana,
rural e intra urbana se entiende el modelo de ocupación del territorio, es
decir, la estructura espacial del territorio que se desea adoptar en el largo
43 Tiene una vigencia mínima de tres periodos de las administraciones municipales, (doce años)
plazo. Este modelo de ocupación del territorio establece de manera general
los siguientes aspectos:
o Las estrategias de localización y distribución espacial de las
actividades.
o Las grandes infraestructuras y equipamientos, requeridos para
soportar estas actividades.
o Las características de los sistemas de comunicación vial que
garantizarán una fluida interacción entre aquellas actividades
espacialmente separadas.
En síntesis el componente general define:
Los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para
la ocupación y aprovechamiento del suelo.
La determinación de loas zonas de conservación y protección de
recursos naturales y ambientales.
La determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y
las medidas de protección.
La división del territorio en suelo urbano y suelo rural.
1.3.1.1.2 CONTENIDO DEL COMPONENTE RURAL44 Está conformado por:
44 Su vigencia será como mínimo dos periodos, de las administraciones municipales (ocho años), aunque puede contener acciones de corto plazo es decir cuatro años.
• La definición de infraestructuras viales y de equipamiento que
permitan una adecuada interacción entre los asentamientos rurales y
la cabecera municipal.
• La adopción de los diferentes usos para la conveniente utilización del
suelo rural.
• La identificación de las actuaciones públicas tendientes al suministro
de las infraestructuras y los equipamientos básicos para el servicio de
los pobladores rurales.
En síntesis el componente rural define:
Las políticas, acciones, programas y normas para orientar la
interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal.
Las normas requeridas para determinar una conveniente utilización del
suelo rural.
1.3.1.1.3 CONTENIDO DEL COMPONENTE URBANO45
Es el conjunto de instrumentos para administrar el desarrollo y la ocupación
de espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana,
está conformado por:
La definición de los sistemas de vías, servicios públicos, domiciliarios y
equipamientos urbanos.
La normatividad y adopción de los usos del suelo
45 Tiene una vigencia mínima de dos periodos de las administraciones municipales (ocho años), pero adicionalmente incluye realizaciones o acciones a corto plazo.
La definición de los suelos de expansión urbana.
En términos generales el componente urbano define:
La estructura general del suelo, urbano, en especial, el plan vial
y los servicios públicos
Las normas urbanísticas, requeridas para lasa actuaciones de
parcelación, urbanización y construcción.
1.3.2 PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL46 El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es un instrumento técnico y
normativo de planeación y gestión de largo plazo; es el conjunto de acciones
y políticas, administrativas y de planeación física, que orientarán el desarrollo
del territorio municipal por los próximos años y que regularán la utilización,
ocupación y transformación del espacio físico urbano y rural. Un POT es en
esencia, el pacto social de una población con su territorio.
De acuerdo con las características y tamaño de cada municipio, se establecen
distintos tipos de planes así:
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT): Deben elaborarlos los
municipios con población superior a 100.000 habitantes.
PLANES BASICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PBOT): Deben
elaborarlos los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes.
46 Ley 388 de 1997
ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (EOT): Deben elaborarlos los
municipios con población inferior a 30.000 habitantes.
Cuando se habla de POT, se hace referencia a todas las categorías
mencionadas.
De acuerdo con la Ley 388 de 1997 de Ordenamiento Territorial, el POT debe
hacerse con la información que acopie mediante la elaboración del
diagnóstico técnico complementada con la suministrada por quienes conocen
y viven la realidad del municipio día a día, y debe ser el resultado de un
proceso de participación y concertación con todos los actores involucrados:
1.3.2.1 COMPONENTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Deberán contemplar tres componentes:
1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los
objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
2. El componente urbano, el cual estará constituido por las politicas,
acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico
urbano.
FORMULACIÓN
PROCESO DE CONCERTACIÓN
INTERINSTITUCIONAL Y CONSULTA CIUDADANA
PROCESO DE
APROBACIÓN
3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones,
programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre
los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente
utilización del suelo.
1.3.3 PLANES PARCIALES47 Los planes parciales son los instrumentos por los cuales se desarrollan y
complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial
para áreas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión urbana,
además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación
urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales.
Los planes parciales deben ser elaborados por las autoridades municipales o
distritales o propuestos ante estas para su aprobación por las comunidades o
particulares interesados en su desarrollo, de acuerdo con los parámetros que
al respecto determine el plan de ordenamiento territorial.
La adopción de un plan parcial seguirá una secuencia de cinco etapas,
alrededor de las cuales se articulen los desarrollos temáticos y los procesos
del plan: etapa preliminar, diagnostico, formulación, aprobación e
implementación y seguimiento.
47 Decreto 1507 de 1998
1.3.3.1 CONTENIDO DE LOS PLANES PARCIALES
Cada plan parcial incluirá por lo menos los siguientes aspectos que en todo
caso deberán ser compatibles con el contenido estructural del plan de
ordenamiento territorial.
a. Definición precisa de los objetivos y directrices urbanísticas especificas
que orientan la correspondiente intervención urbana, así como la
definición de las políticas y directrices, las cuales tienen como fin la
definición de la vocación del sector objeto del plan hacia la ciudad y en
algunos casos a la región;
b. Definición de la estrategia territorial, que plasma en el espacio urbano
diversas alternativas de ordenamiento.
c. Definición de la estructura del espacio público, que incluye la
incorporación de los sistemas estructurantes definidos por el plan de
ordenamiento territorial y los sistemas secundarios y locales
propuestos, enmarcados dentro de la estrategia territorial. Entre
otras, la definición del trazado del espacio público y las vías; de las
redes secundarias de abastecimiento de servicios públicos
domiciliarios; la localización de equipamientos colectivos de interés
público o social, espacios públicos y zonas verdes destinados a
parques, complementarios del contenido estructural del plan de
ordenamiento territorial:
d. Definición de la forma de ocupación del espacio interior, las manzanas
y los usos específicos del suelo. Entre otros aspectos se debe
determinar: asignación de usos principales y complementarios,
definición de las topologías de edificaciones y delimitación predial y
paramentación, las formas de acceso a las manzanas y a las
edificaciones, la ocupación máxima y áreas construibles por uso de los
predios, la definición de la volumetría de las edificaciones para
determinar la superficie edificable total y la capacidad y localización de
parqueos y estacionamientos;
e. Estrategia de gestión, en la cual se define la forma o formas como se
llevará a cabo la intervención urbana. Deberá contemplar los sistemas
de gestión, la estrategia financiera y la estrategia institucional, la
adopción de los instrumentos de manejo y gestión del suelo, captación
de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de
gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su
programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento,
entre otros;
f. Los programas y proyectos urbanísticos, que constituyen la descripción
general de las intervenciones a ser ejecutadas, las cuales deben
definirse de forma preliminar al nivel de perfil y detallando la
cuantificación de áreas y costos aproximados;
g. El plan de etapas, que incorpora la variable temporal del plan, fija los
plazos de ejecución, los plazos para dar cumplimiento a las
obligaciones de cesión, reparto y urbanización, la estimación del
tiempo de ejecución, entre otras;
h. Simulación urbanística – financiera, constituye la técnica mediante la
cual, al interior de la fase de formulación del plan parcial, se modelan
y balancean los escenarios de ocupación del territorio desde el punto
de vista del aprovechamiento urbanístico de los inmuebles por un lado
y los costos y la rentabilidad de la intervención, por el otro, para
definir de esta forma el esquema de ocupación del territorio, el
esquema financiero y los sistemas de gestión a ser empleados, de
forma tal que den viabilidad al plan;
i. El o los proyectos de delimitación proyectada de unidades de actuación
urbanística y de integración inmobiliaria o reajuste de las tierras si
fuere del caso, y
j. Las normas urbanísticas especificas para la correspondiente unidad de
actuación o para el área especifica objeto de la operación urbana,
objeto del plan: definición de usos específicos del suelo, intensidades
de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas.
Los planes parciales se clasifican en:
1. Planes Parciales de Expansión Urbana: son necesarios cuando al suelo
urbano se requiere incorporar los suelos de expansión urbana, es decir, su
principal objetivo es definir y regular la planificación y gestión urbanística
para la incorporación de nuevos contextos al desarrollo urbano.
2. Planes Parciales de Conservación: se concentra en recuperar y conservar
aquellos sectores que por su ubicación de edificaciones o conjuntos urbanos,
tienen un valor patrimonial, histórico, cultural, ambiental, paisajístico, etc.
3. Planes Parciales de Desarrollo: se entienden como aquellas zonas que se
encuentran en el área urbana pero no han sido urbanizadas.
4. Planes Parciales de Renovación Urbana o de Desarrollo: se aplican a
aquellas zonas urbanas que requieren modificaciones sustanciales al uso del
suelo, de tal forma que se busque una utilización más eficiente del suelo.
5. Planes Parciales de mejoramiento Integral: son implementados en áreas
con desarrollo incompleto o en aquellas donde exista deficiencia de
equipamientos, zonas recreativas, espacio público, servicios públicos, etc.
1.4 PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MANEJO DE CUENTAS AMBIENTALES (POMCA)48 Se entiende como una herramienta de planificación, uso y manejo sostenible
de los recursos naturales renovables. El POMCA aborda no solo el recurso
hídrico sino también los recursos suelo, aire y bosque. Además, es una
herramienta que permite definir acciones a corto, mediano y largo plazo.
Es importante destacar que el POMCA tiene supremacía jerárquica, por tanto
los demás instrumentos de planeación deben articularse y adoptar las
medidas que devienen del mismo y que sean pertinentes. Lo anterior se
48 Documento de estudio “Renovación en serio para el ordenamiento territorial de Facatativa” 2008
sustenta en el Decreto 1729 de 2002 - Artículo 17, donde se establece que:
“las normas sobre manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables previstos en un plan de ordenación de una cuenca, priman sobre
las disposiciones generales dispuestas en otro ordenamiento administrativo,
en las reglamentaciones de corrientes, o establecidas en los permisos,
concesiones, licencias y demás autorizaciones ambientales otorgadas antes
de entrar en vigencia el respectivo plan de ordenación y manejo”.
Las medidas de protección planteadas en el Decreto 1729 de 2002, Artículo
5°. Establece que: “aprobado un plan de ordenación y manejo de la cuenca
hidrográfica, la respectiva autoridad ambiental competente o la comisión
conjunta de que trata el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993,
según el caso, deberá adoptar en la cuenca las medidas de conservación y
protección de los recursos naturales renovables, previstas en dicho plan, en
desarrollo de lo cual podrá restringir o modificar las prácticas de su
aprovechamiento y establecer controles o límites a las actividades que se
realicen en la cuenca”.
Por lo tanto, a partir de la expedición de dicho decreto, reglamentario de la
Ley 99 de 1993 en lo correspondiente al manejo de las cuencas
hidrográficas, se establece una clara regulación en dicha materia. El
propósito principal de este decreto consiste en ordenar las cuencas,
entendido esto como la planificación del uso y manejo de los recursos
naturales renovables, lo cual contribuye al equilibrio entre el
aprovechamiento tanto social como económico de los recursos a partir de la
conservación de la estructura físico-biótica en específico de los recursos
hídricos.
El decreto establece algunas definiciones de cuenca a destacar:
• Unidad de territorio donde las aguas fluyen naturalmente conformando
un sistema interconectado, en el cual interactúan aspectos biofísicos,
socioeconómicos y culturales.
• Sistema abierto que intercambia materia y energía cuya complejidad
se explica reconociendo los principios de organización que la gobiernan
a diferentes niveles.
• Característica, en sus territorios se produce la interrelación e
interdependencia entre los sistemas físicos y bióticos, y el sistema
socioeconómico, formado por los usuarios de las cuencas, sean
habitantes o interventores de la misma.
• Según el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”,
se entiende como la unidad de gestión ambiental y en tal sentido se
propone que la cuenca sea el modelo para una concreción de metas
de conservación de los procesos naturales y los recursos naturales
renovables, acompañando los procesos de desarrollo nacional, desde
las dimensiones espaciales, local (microcuenca); regional (cuenca) y
nacional (zona hidrográfica).
Las subcuencas son subdivisiones principales de las cuencas, donde las
aguas superficiales y subterráneas alimentan a las cuencas, por lo general las
componen aquellas cuencas de segundo orden en adelante.
• Zona hidrográfica del Caribe (7 subcuencas)
• Río Magdalena (9 subcuencas)
• Orinoco y Amazonas (8 subcuencas)
• Pacífico (7 subcuencas)
En total 39 cuencas y 343 subcuencas en Colombia.
Según el IGAC (2000:502), “La primera división de las cuencas nacionales
hidrográficas mayores se denomina subcuenca; los criterios definidos para la
delimitación, descripción e interpretación de las redes de drenaje, comienzan
con la delimitación física del sector partiendo desde su parte más baja,
localizada en el punto de confluencia entre el río Magdalena o Meta y la línea
de divorcio de las aguas o sector más alto; (…)”
La Mesocuenca, “Es una subdivisión de la subcuenca, la cual se caracteriza
por su eje axial o cauce central que cae directamente al eje central de la
subcuenca y su parte alta se encuentra definida por su perímetro, filos o
líneas divisorias de aguas. Se mantiene el orden de análisis en el sentido que
esta unidad hidrográfica corresponde a una subdivisión intermedia entre los
sectores bajo y altos de la cuenca, (…)” (IGAC; 2000:502- 503).
La microcuenca o unidad básica es el elemento integrador de la gestión y
sobre la cual se focalizan las acciones. Según el IGAC (2000:503) la
microcuenca “Es la unidad hidrográfica más pequeña correspondiente a los
sectores altos de las cuencas, está compuesta esencialmente por quebradas,
riachuelos y nacimientos, entre otros; (…)”
Con la expedición del Decreto 3600 de 2007, los municipios han visto limitado
su campo de acción en materia de uso del suelo suburbano rural. El decreto
clasifica los usos del suelo y reitera que los municipios están obligados a
cumplir con la normatividad ambiental y urbanística, esto es, obligar a
incorporar y establecer en el POT la categoría de suelo suburbano. El decreto
pretende frenar la proliferación indiscriminada de actividades industriales y
comerciales en el campo sin el debido control del Estado y que afecten
significativamente el medio ambiente. Ello se extiende al desarrollo de
actividades industriales y comerciales, pues en un futuro próximo se requerirá
de una estricta reglamentación municipal para apaciguarla. Y si se mira el
margen de maniobrabilidad en lo rural, el decreto impone el porcentaje
máximo de ocupación de los predios rurales suburbano correspondiente a un
30% para vivienda, comercio e industria, quedando el 70% restante para
zonas de conservación del suelo.
Por otra parte, en materia de ordenamiento territorial, se organiza por
primera vez los corredores viales suburbanos, así como los centros poblados
rurales para concentrar allí actividades económicas propias del campo. Por lo
tanto, el decreto busca frenar la intencionalidad de las autoridades
municipales, pues el área suburbana estaba siendo vista como algo en
desorden y por ende esquiva a la no conservación del suelo y el
mantenimiento de la zona agrícola.
Finalmente, es importante pensar en un nuevo municipio dentro de un
contexto regional y trabajar cuidadosamente la visión de futuro con el fin de
construir alternativas de solución a los problemas que se puedan identificar y
alternativas que contribuyan con el desarrollo local. Pera ello se plantea como
punto de partida la interacción de un escenario de cuenca hidrográfica
planteado por el Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza –
CATIE y que se presenta en la siguiente figura.
1.5 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, COMPETITIVIDAD Y EL DESARROLLO LOCAL Uno de los principales compromisos desde lo local implica establecer la visión
de futuro para los territorios que permita incluirlos en el desarrollo nacional y
en el mediano plazo en el mundo global. Parte fundamental de este ejercicio
está dado, en definir correctamente la organización del territorio y
potencializar las variables que hacen de las regiones lugares competitivos.
La Política Nacional de Competitividad, establecida en el CONPES 3527 de
Junio de 2008, plantea que la competitividad se entiende como un
complemento a las condiciones de entorno para el crecimiento. En particular,
el crecimiento tiene unas condiciones necesarias, que tienen que ver con la
seguridad física y jurídica, con la estabilidad macroeconómica y con el
potencial y diversidad que la regiones aporten al mercado.
Necesariamente la correcta interacción de los factores productivos en un
territorio dará como resultado un proceso de desarrollo económico local en el
cual deben participar y concertar actores públicos (administraciones locales)
y privados, que sumen esfuerzos para utilizar y beneficiar a la comunidad de
las ventajas competitivas que puede identificar una región.
Base fundamental de este proceso es la provisión de los equipamientos
necesarios para que los capitales productivos encuentren ambientes
favorables para asentarse en los territorios. Dichos procesos generan
dinámicas económicas internas que benefician a la comunidad a través de
generación de empleo o acceso a bienes y servicios.
AUTOEVALUACIÓN
Complete las siguientes definiciones escribiendo el concepto que
corresponda:
1. _______________________ son los instrumentos por los cuales se
desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de
ordenamiento territorial para áreas determinadas del suelo urbano o del suelo
de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante
unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones
urbanas especiales.
2. Los instrumentos financieros de los que trata la ley que permiten el
desarrollo del ordenamiento territorial son:
a. ______________________________ b.____________________________
c.____________________________________________________________ y
d. _________________________________.
3. Las ___________ son subdivisiones principales de las cuencas, donde las
aguas superficiales y subterráneas alimentan a las cuencas, por lo general las
componen aquellas cuencas de segundo orden en adelante.
SOLUCION DE LA AUTOEVALUACIÓN
1. Los Planes parciales
2. La plusvalía, la contribución por valorización, los títulos valor por
derechos adicionales de construcción y desarrollo y los bancos
inmobiliarios.
3. Subcuencas
ACTIVIDAD DE APRENDIZAJE
A partir de la revisión de la Ley 388 de 1997, elabore un ensayo que
responda a la siguiente pregunta:
¿Como se adelanta la gestión del ordenamiento territorial en mi municipio?
Mínimo 5 paginas
SINTESIS
En este capitulo se revisa el ordenamiento del territorio a partir de la
categorización de las entidades territoriales y el nivel de importancia de los
recursos de generación propia en la ubicación de los municipios y
departamentos en dichas categorías. Retomando la observación del capitulo
anterior, sobre la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se analizan
temáticas tales como: la planeación, el medio-ambiente, la distribución de
competencias y recursos y los aspectos físico-espaciales que han venido
siendo desarrollados a través de leyes y decretos que regulan y orientan
sobre los instrumentos para la gestión a las entidades territoriales.
Dentro de los instrumentos mencionados anteriormente se conceptualiza
sobre: el Esquema básico de ordenamiento territorial, el plan de
ordenamiento territorial, planes parciales y POMCA presentando los
contenidos mínimos y su utilidad relacionada con el desarrollo local.
Por último, se destaca la importancia del desarrollo económico local a partir
de las ventajas competitivas que pueda brindar el territorio unido a la
concertación que se realiza con las comunidades sobre una visión de futuro
compartida. En este capitulo de desarrollan los elementos prácticos del
Ordenamiento Territorial y la Gestión a través de la elaboración de
diagnósticos que permitan proponer estrategias para la administración
adecuada del territorio en beneficio de las comunidades que los habitan.
BIBLIOGRAFIA
• Presentación General Ley de Desarrollo Territorial, Ministerio de
Desarrollo Económico, viceministerio de vivienda, desarrollo urbano y agua potable. Julio 1997
• Procesos de aplicación aproximación conceptual, (ley 388 de 1997),
Ministerio de desarrollo económico. 1997.
• Proceso de aplicación; Esquemas de Ordenamiento Territorial, Ministerio de desarrollo 1997
• Municipios de Colombia, Wikipedia la enciclopedia libre –archivos
Ordenamiento Territorial y reforma urbana en Colombia,
GLOSARIO
Uso del suelo
Determina la gama de actividades económicas o residenciales que se pueden
generar, se maneja generalmente a partir de zonificación general con
asignación de usos principales o complementarios.
Uso residencial
Es aquel en donde predomina el desarrollo de viviendas.
Uso comercial
Entiéndase por uso comercial la actividad destinada al intercambio de bienes
al por mayor o al detal.
Uso industrial
Áreas para el desarrollo de la industria manufacturera, la transformación
física o química de materiales y componentes en productos nuevos, ya sea
que el trabajo se ejecute con maquinas o a mano.
Uso de servicios
Se considera como servicios las actividades de apoyo a la producción y al
intercambio de bienes o que satisfacen necesidades cotidianas o básicas de la
población.
Uso dotacional
Agrupa el conjunto de área o inmuebles destinados a la prestación de
servicios institucionales prestados principalmente por el Estado o por
particulares.
Usos múltiples y/o mixtos
Son áreas en las cuales es imposible identificar de los anteriores usos
principales la prevalencia de uno solo, sino que se trata de zonas en donde se
mezclan de manera armónica varias de estas actividades, situación que se
pretende mantener o generar.
Suelo urbano
Constituyen el suelo urbano, las áreas del territorio distrital o municipal
destinadas a usos urbanos el el plan de ordenamiento, que cuenten con
infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado,
posibilitándose se urbanización y edificación, según sea el caso. Las áreas
que conforman el suelo urbano serán delimitadas por perímetros y podrán
incluir los centros poblados de los corregimientos. En ningún caso el
perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios
públicos o sanitarios.
Suelo de expansión urbana
Constituido por la porción de territorio municipal destinada a la expansión
urbana, que se habilitará para el uso urbano durante la vigencia del plan de
ordenamiento, según lo determinen los planes de ejecución. La
determinación de este suelo se ajustará a las previsiones de crecimiento de la
ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial,
de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres y parques y
equipamiento colectivo de interés público o social.
Suelo rural
Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por
razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos,
forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas.
Suelo suburbano
Constituyen esta categoría las áreas ubicadas en el suelo rural, en las que se
mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad,
diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser
objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad,
garantizando el autoabastecimiento de servicios públicos domiciliarios, de
conformidad con lo establecido en la ley 99 de 1993 y en la ley 142 de 1994.
Suelo de protección
Constituido por las zonas y áreas de terreno localizado dentro de cualquiera
de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas
o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la
ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos
domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la
localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de
urbanizarse.
JESÚS CAMILO BAUTISTA BELTRÁN Profesor E.S.A.P.
Administrador Público
OLGA JEANET MALAGÓN DEVIA Profesora E.S.A.P.
Administradora Pública
