Guia Metodologica Para La Formulacion de Planes de Manejo Para Rrss (Pmrs)
Guia Metodologica Planes de Salud (1)
88
SECRETARIA GENERAL DIRECCIÓN DE PROGRAMAS GUÍA MEDOTODOLÓGICA DE ELABORACIÓN DE PLANES MUNICIPALES DE SALUD TLF.: 91-364 37 00 CALLE NUNCIO, 8 FAX: 91-365 54 82 FEDERACION ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS
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SECRETARIA GENERALDIRECCIÓN DE PROGRAMAS
GUÍA MEDOTODOLÓGICA DE ELABORACIÓN
DE PLANES MUNICIPALES DE SALUD
TLF.: 91-364 37 00CALLE NUNCIO, 8 FAX: 91-365 54 8228005 – MADRID www.femp.es
FEDERACION
ESPAÑOLA DE
MUNICIPIOS Y PROVINCIAS
Redactores:
Basoa Rivas, Germán. Ayuntamiento de San Fernando de Henares
(Madrid)
Bonet Granizo, Miguel Ángel. FEMP
Calvo Sánchez, Antonio. Ayuntamiento de Salamanca.
González Martínez-La Cuesta, Eduardo. Ayuntamiento de Murcia.
Gómez Pérez de Mendiola, Francisco. Ayuntamiento de Vitoria-
Gasteiz
Iglesias García, Ricardo. Ayuntamiento de Madrid.
Martínez Remírez, María Teresa. Ayuntamiento de Pamplona
Rodríguez Fidalgo, Alfonso. Ayuntamiento de Oviedo
Tor Palau, María Mercé. Ayuntamiento de Lleida.
Coordinación:
Bonet Granizo, Miguel Ángel. FEMP
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Índice
pág
1. Introducción..............................................................4
2. Concepto y Utilidad del Plan Municipal de Salud..........5
3. Principios en los que debe basarse un Plan.................8
4. Criterios Metodológicos.....................................................11
5. Análisis de la Situación de Salud........................................15
6. Proceso de Elaboración del Plan.........................................21
7. Elaboración de Programas..................................................25
8. Adaptación del modelo a la tipología de ciudad...................30
9. Indicadores..............................................................32
10. Evaluación del Plan Municipal de Salud.............................42
11. Articulación de los planes municipales de salud y los
planes regionales............................................................45
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12. El Modelo de Estrategia de Gestión: Calidad Total-
Excelencia, en la Metodología de elaboración del Plan
Municipal de Salud............................................................47
Anexo: Bibliografía................................................................52
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1.- INTRODUCCIÓN
En 1986, la OMS-EURO crea el proyecto Ciudades Saludables
como una estrategia para alcanzar los objetivos de salud para
todos en el año 2000.
Por esas fechas se aprueba la Ley General de Sanidad y, un año
antes, la Ley de Bases de Régimen Local que, obedeciendo el
mandato constitucional, reordena el sector sanitario en nuestro
país.
Es en ese contexto donde Ciudades Saludables, que basa sus
principios en la evolución de la demografía urbana y los factores
determinantes de salud, encuentra en los municipios, por su
cercanía (elemento de participación) y su multiplicidad de
recursos (intersectorialidad), un marco teórico idóneo para realizar
actividades de promoción de salud en la ciudad.
Desde esa fecha el proyecto ha adquirido el carácter de
movimiento, extendiéndose a los 5 continentes y adaptando su
estrategia a los valores locales; citar como ejemplo la extensión
del proyecto en el Pacífico bajo el nombre de "Islas Saludables".
En España "Healthy Cities" se ha desarrollado -al igual que en el
resto de Europa- con altibajos, si bien el balance es positivo.
La existencia de una Red Nacional, con más de 60 ciudades
adheridas y la consolidación de las diferentes redes regionales,
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unido al impulso de la FEMP y al reconocimiento del Ministerio de
Sanidad y Consumo, permite mirar con optimismo el futuro del
proyecto.
Desde este impulso surge la necesidad de confeccionar un
documento metodológico de elaboración de Planes de Salud,
adaptado a los medianos y pequeños municipios, ofreciéndoles
una metodología sencilla que les permita redactar su propio Plan
Municipal de Salud que, aprobado por el Pleno de la Corporación,
signifique el compromiso del municipio de orientar sus acciones
para convertirse en una Ciudad Saludable.
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2.- CONCEPTO Y UTILIDAD DEL PLAN
MUNICIPAL DE SALUD
La planificación ha sido definida por Knox como "Un proceso a
partir del cual pueden escogerse entre medios alternativos para la
obtención de los fines deseados". Con relación a la salud, este
mismo autor diferencia dos categorías: Planificación de la salud,
que tiene por finalidad la modificación de todos o alguno de los
factores determinantes de la salud y Planificación de la atención a
la salud, referida esencialmente a los servicios de atención
sanitaria, con el fin de optimizar su rendimiento.
De estas dos categorías, por el marco jurídico y competencial
existente en nuestro país, la planificación más propia del ámbito
municipal es la de la salud, sin que ello suponga que un Plan
Municipal de Salud no pueda incluir aspectos de atención
sanitaria, en función de la necesaria cooperación interinstitucional
para cumplir con el reconocimiento constitucional del derecho a la
protección de la salud (art. 43 de la Constitución Española).
Son múltiples las definiciones de planificación que podemos
encontrar en la bibliografía; en lo que afecta a la salud, no
empiezan a ser habituales hasta el último cuarto de siglo, cuando,
entre otros aspectos, la limitación de los recursos exige una
metodología que permita introducir elementos de eficiencia y
eficacia en la toma de decisiones.
De cualquier forma, planificar no es sino adelantar los cambios en
la dirección deseada. En nuestro caso esa dirección no puede ser
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otra que elevar el nivel de salud de nuestra población, lo que
exige en principio definir el concepto SALUD, ya que, como
veremos en capítulos posteriores, todo proceso de planificación
exige conocer el punto de partida (ANÁLISIS DE SITUACIÓN) para
poder observar (EVALUAR) si las actuaciones realizadas
(PROGRAMAS) han cumplido nuestros propósitos de cambio.
Pero planificar es también convencer, es establecer prioridades,
es asignar recursos (humanos y materiales), es en suma, una
herramienta que permite ordenar la toma de decisiones y,
finalmente, dotarla de un espacio temporal.
Pero todo ello, con ser necesario, no es suficiente. Un Plan
Municipal de Salud, en el concepto de Ciudades Saludables, debe
obligatoriamente contar con la PARTICIPACIÓN CIUDADANA, que
debe ser activa, continua y capaz de aglutinar el mayor número
de colectivos de la ciudad, implicándose tanto en la información,
que permite recoger sus aportaciones, como en el desarrollo de
las acciones que se pongan en marcha.
Por otra parte, desde la publicación del Informe Lalonde y el
conocimiento que aporta sobre los factores determinantes de la
salud (Fig. 1), las actuales competencias municipales nos ofrecen
los elementos principales que, sin renunciar a los demás, deben
configurar las estrategias y los objetivos generales de todo Plan
Municipal de Salud.
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Figura 1: Adaptado de “La planificación sanitaria” (Pineault-Daveluy)
La intervención sobre los estilos de vida, así como los factores del
entorno (medioambientales) serán inexcusables en los contenidos
del documento, apoyados en los elementos que deben
caracterizar al mismo: la INTERSECTORIALIDAD.
Por último, la coherencia del Plan exige que esté en consonancia
con sus referentes regionales, nacionales y supranacionales.
A modo de conclusión, podemos decir que el Plan de Salud debe
significar un "contrato" entre la corporación y los ciudadanos,
contrato dinámico y capaz de cumplir con su objetivo: elevar su
nivel de salud.
Por todo ello, podemos definir Plan Municipal de Salud como el
contrato dinámico, impulsado por la voluntad política establecido
entre la Corporación Local y los ciudadanos, orientado hacia el
objetivo de elevar el nivel de salud en el Municipio, resultado de
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un proceso de planificación, formulado sobre los principios de
participación comunitaria, coordinación interinstitucional,
intramunicipal e intersectorialidad, con intervención sobre los
estilos de vida y los factores medioambientales y centrado en la
promoción y protección de la salud y la prevención de las
enfermedades, en definitiva, sobre los determinantes de la salud.
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3.- PRINCIPIOS EN LOS QUE DEBE BASARSE UN
PLAN
Los principios en los que debe basarse un plan son los siguientes:
PARTICIPACION COMUNITARIA.
Esta participación debe tener una serie de características:
Debe darse desde el inicio y llegar hasta el final del proceso de
planificación.
Debe contar con un diseño adecuado de los órganos de
participación, que respete la representación y tienda a ser
equilibrado.
Debe ser activa y de calidad, no se trata de acumular sillas
alrededor de una mesa.
No ha de ser solo un proceso de legitimación de las decisiones ya
tomadas.
No ha de suplir a los técnicos, es preciso delimitar las labores de
cada uno según su grado de competencia.
Debe fomentar la corresponsabilidad de los ciudadanos. El diseño
y el resultado de la ciudad es una labor y una responsabilidad de
todos, no sólo de los gobernantes.
En definitiva el plan ha de ser no sólo un plan para la ciudad sino
un plan de los ciudadanos.
COORDINACION
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Se entiende que el plan es sólo una manera de aunar esfuerzos y
voluntades en la búsqueda de una mayor calidad de vida, por
esto:
Ha de ser no sólo un instrumento de coordinación, sino de
convergencia en la consecución de los objetivos comunes.
Debe atender a la coordinación intramunicipal, el plan no es del
departamento de salud sino del Ayuntamiento, y en última
instancia de la ciudad.
Debe contemplar la coordinación interinstitucional.
Debe prever el encuentro con la sociedad civil.
NORMALIZACIÓN
La normalización ha de ser de tal manera que:
Debe proponerse el funcionamiento de las estructuras existentes
antes de diseñar nuevos elementos.
Ha de tender a establecer redes que puedan servir a la totalidad
de los ciudadanos, sin contribuir a la exclusión de estos.
DINÁMICO
Ha de prever instrumentos que le permitan evolucionar, debe
tener previsto instrumentos y plazos para su revisión.
PLANIFICADO
La Planificación ha de caracterizarse por:
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Partir del análisis de la situación.
Tener objetivos medibles.
Tener sistemas de evaluación y redefinición del plan.
CONTAR CON APOYO POLÍTICO, LIDERAZGO Y LA DOTACIÓN
ECONÓMICA QUE SE CONSIDEREN SUFICIENTE.
ELEMENTO INTEGRADOR.
Ha de ser un instrumento que evite la exclusión de los ciudadanos
y que considere a la persona como un todo integral
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Teniendo en cuenta la existencia de planificaciones en ámbitos
territoriales superiores.
CARÁCTER GLOBALIZADOR
CARÁCTER INTERSECTORIAL
PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA SALUD
Concediendo gran importancia a la promoción y protección de
salud, como fundamental en el desarrollo de una ciudad
saludable.
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POTENCIAR LA INVESTIGACIÓN Y LA UTILIZACION DE MODELOS
TEÓRICOS CONTRASTADOS.
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4.- CRITERIOS METODOLÓGICOS
El proyecto de Ciudades Saludables nos aporta a los municipios
una metodología de trabajo concreta, que no es otra que el ya
tradicional ciclo de planificación, integrado por una serie de
etapas consecutivas, que deben seguirse del modo más
sistemático posible y que básicamente son las siguientes:
Análisis de la situación (Diagnóstico de Salud)
Establecimiento de prioridades
Determinación de objetivos
Establecimiento de programas y actividades
Ejecución
Evaluación y nuevo análisis
En la elaboración de un Plan de Salud podemos tener en cuenta el
R.D. 938/1989, de 21 de julio, por el que se establece el
procedimiento y los plazos para la formación de los planes
integrados de salud, y el documento "Desarrollo de los contenidos
mínimos de los planes de salud", aprobado en la sesión plenaria
de 17 de diciembre de 1990 del Consejo Interterritorial del
Sistema Nacional de Salud.
También, en la elaboración de un Plan Municipal de Salud, en el
contexto de Ciudades Saludables, puede resultar de mucha
utilidad el Documento nº.-2 de la Red Española de Ciudades
Saludables "Planes Municipales de Salud", editado por la FEMP en
1991, que es el punto de partida del presente documento.
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Esta metodología de trabajo que es el Plan Municipal de Salud,
debe basarse en los principios que inspiran el proyecto Ciudades
Saludables: Voluntad política de desarrollarlo, participación
comunitaria, coordinación interinstitucional e intramunicipal,
intersectorialidad y centrado en la promoción y la protección de la
salud.
La voluntad política de desarrollar y ejecutar un Plan de Salud, al
igual que con el Proyecto Ciudades Saludables en el que se
enmarca, mas que un principio, debe ser considerado un requisito
previo. Sin ella, el esfuerzo técnico o comunitario difícilmente
encontrarán un camino de actuación.
La participación comunitaria debe darse en todo el proceso del
Plan, adecuándose el modelo de participación a lo que podemos
denominar “cultura participativa del municipio”.
Diversas son las fórmulas para la participación ciudadana, pero la
más adecuada será aquella que mejor funcione en cada municipio
concreto, no debiéndose determinar un modelo fijo para la
elaboración de un Plan de Salud. En todo caso, sea cual sea el
método que se articule para la participación, esta debería darse
en todos los pasos del Plan:
Análisis de la situación (Diagnóstico de Salud). Si bien parece un
trabajo técnico, las aportaciones comunitarias pueden darse en
forma de recomendaciones o de conclusiones a partir, no sólo de los
datos concretos, sino también desde el conocimiento grupal que se
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tiene del municipio y de las experiencias colectivas que surgen en la
ciudad.
Establecimiento de prioridades y determinación de objetivos. La
implicación ciudadana en la consideración de cuáles son los
problemas prioritarios a solucionar y los objetivos más importantes a
conseguir, fundamentalmente en materia de promoción y protección
de la salud y en la prevención de la enfermedad, es el mejor
elemento para conseguir que el Plan sea un instrumento de mejora
de la salud en manos de los ciudadanos
Establecimiento de programas y actividades. Si bien es un trabajo de
naturaleza técnica y profesional, su aprobación y aceptación debe
ser política y ciudadana, para posibilitar el apoyo institucional y la
implicación ciudadana en la ejecución de los mismos
Evaluación y nuevo análisis. Completar el proceso de planificación
no sólo debe requerir un trabajo de evaluación técnica, sino también
someter el trabajo realizado a la valoración ciudadana
La coordinación interinstitucional es una necesidad, al ser
distintas las administraciones que tienen competencias con
relación a los factores determinantes de la salud; tan solo a modo
de ejemplo, citar que no es admisible realizar actividades de
Educación para la Salud dirigidas a escolares, sin contar con los
colegios del municipio. Por otra parte, considerando la estructura
departamental de los Ayuntamientos y el reparto de las funciones,
también se hace necesario establecer mecanismos de
coordinación intramunicipal; también y sólo a modo de ejemplo,
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no podemos pensar en construir entornos saludables sin contar
con los servicios municipales encargados de las infraestructuras
de los servicios.
Otro de los principios fundamentales es el abordaje intersectorial
de los problemas de salud. Los complejos y acelerados cambios
sociales a los que asistimos, hacen cada día más necesario la
concurrencia de distintos sectores y de un amplio espectro de
profesionales que precisan entender la complejidad de los
problemas de salud. Por ello, para ser capaces de aportar
soluciones, toda vez que los problemas de salud dependen
esencialmente de factores sociales, comportamentales y
ambientales, requiere un abordaje interprofesional e
intersectorial.
Centrada en la Promoción y en la Protección de la Salud, ámbito
competencial más específico y propio de los Ayuntamientos. En
1998, la 51 Asamblea de la OMS aprobaba la Declaración Salud
Para Todos XXI, que establecía dos metas principales: promover y
proteger la salud y reducir la incidencia de las principales
enfermedades y lesiones. La aportación de un plan municipal de
salud a los objetivos de Salud XXI, por su marco competencial,
debe centrarse en la primera meta.
Por su especial trascendencia, y por ser competencia municipal, el
Plan de Salud deberá contemplar los aspectos relacionados con
los derechos de los consumidores y usuarios que hagan hincapié
en la Salud de éstos.
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El Proyecto de Ciudades Saludables permite una flexibilidad y
adaptabilidad que lo hacen aplicable a muy distinto tipo de
municipios. Ello es así porque funciona sobre unos principios y
unos requisitos mínimos, con la finalidad de posibilitar una línea
de trabajo de mejora continua de la salud y el desarrollo
sostenible.
En este contexto de Ciudades Saludables, un Plan Municipal de
Salud es de una gran utilidad porque es una herramienta flexible y
adaptable a cada municipio, un instrumento que manejado desde
y por la comunidad (participación) y desde y por todos los
sectores afectados (intersectorialidad y multidisciplinariedad),
puede permitir la mejora de la salud y la calidad de vida dentro
de un desarrollo sostenible que no compromete las generaciones
futuras.
La importancia de un Plan Municipal de Salud, desde el Proyecto
de Ciudades Saludables, estriba en ser la concreción local
adaptada a la realidad concreta de cada municipio, de una
metodología de trabajo para la mejora continua de la salud.
La importancia de un Plan Municipal de Salud no está en ser un
documento técnicamente perfecto, sino en ser un documento
elaborado y asumido de manera intersectorial y participada por la
ciudadanía.
En un Plan Municipal de Salud, lo importante es tanto alcanzar
unos objetivos como resolver los problemas de y con la población.
Los esfuerzos deben realizarse para lograr los objetivos, pero en la
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comprensión de que éstos nos señalan el camino o el rumbo a
seguir en la resolución de problemas, tanto como el lugar donde
hay que llegar.
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5.- ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE LA SALUD
CONCEPTO
Podemos definir el análisis de salud como el instrumento que
utilizamos para determinar los problemas y necesidades de salud
de la población. Esta determinación de necesidades va más allá
de la identificación de los problemas de salud: requiere también
un análisis de los servicios y de los recursos disponibles.
En esquema, un diagnóstico de salud nos debe informar y analizar
los siguientes aspectos:
Factores determinantes o condicionantes de la salud
Estado de salud de la población
Recursos existentes a disposición de la población
METODOLOGIA
En el análisis de salud podemos establecer las siguientes fases:
1.- Designación de un coordinador y constitución de un grupo de
trabajo técnico.
2.- Preparación, diferenciando:
Determinación de la información a obtener sobre los factores de
salud y sobre el estado de la población. La información estará
integrada por una serie de datos cuantitativos y cualitativos,
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numéricos o descriptivos, sobre los que hay que tener en cuenta
varios aspectos: la naturaleza del dato elegido (nacimientos,
servicios, ruidos, economía…), el propósito (cada dato debe tener
un motivo, no es deseable recoger más datos de los necesarios),
la fuente (debe ser la más segura y legítima) y la realidad del dato
(en la medida de lo posible se debe trabajar con datos reales mas
que con estimaciones, aproximaciones o apreciaciones).
Recopilación previa de la información existente y disponible.
Realización del listado de datos a recoger y de un listado de
fuentes agrupados o clasificados por los datos generales del
municipio, datos de la población, datos económico-sociales,
medioambientales, de salud-enfermedad de las personas, de
hábitos y estilos de vida, de recursos sanitarios y de recursos
sociales.
3.- Elaboración, segmentada en:
Recogida de información disponible y contraste entre las distintas
fuentes.
Recogida de información no disponible mediante diversas técnicas:
entrevistas, grupos de expertos, encuestas, inspecciones, etc.
Elaboración de tablas, cuadros, mapas o descripción, de acuerdo
con la clasificación de los datos
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4.- Análisis de la información obtenida y comparación de los datos,
comparación con datos anteriores del municipio, con datos de
ámbito supramunicipal y/o con un modelo teórico. Descripción de los
problemas de salud encontrados en cada apartado de la clasificación
realizada y/o en listado específico
5.- Redacción del documento y elaboración de conclusiones y
recomendaciones
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DesignaciónCoordinador
Grupo de trabajo técnico
Preparación Recopilación previa de la
información existente y
disponible
Elaboración
Recogida de información
disponible en diferentes fuentes
Recogida de información no disponible mediante: entrevistas
encuestas
inspecciones ...
Análisis de la información obtenida y comprobación de datos
Redacción
documento
Datos Recogidos
Elaboración
conclusionesRecomendaciones
GUÍA PARA EL ABORDAJE:
La variabilidad existente en el ámbito municipal hace necesario
flexibilizar cualquier metodología de elaboración de un Análisis de
Salud para adecuarla a lo realmente necesario en la metodología
de trabajo del proyecto de Ciudades Saludables (el tradicional
ciclo de planificación): analizar la situación para tener un punto de
partida en el desarrollo del proyecto en cada municipio, con la
finalidad de comprobar que se trabaja en un proceso de "mejora
continua".
Actuaciones mínimas a tener en cuenta:
Metodológicas
1.- Designación de un coordinador
2.- Preparación:
1. Recopilación previa de la información existente y disponible
3.- Elaboración:
Recogida de información disponible en fuentes municipales del
área de salud y de la Diputación o Comunidad Autónoma
Recogida de información no disponible mediante la asunción de
un grupo vecinal como grupos de expertos
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4.-Análisis de la información obtenida y comparación de los datos
mediante debate vecinal en una estructura de participación.
5.-Redacción de un documento que contenga los datos recogidos y
la elaboración de unas conclusiones y recomendaciones
Datos mínimos a recabar
1.- Datos generales del municipio
Ubicación en la geografía de la provincia
Superficie del municipio en kilómetros cuadrados
Datos geográficos relevantes
Núcleos de población y distancias
Tipo de comunicaciones y medios de transporte
2 - Datos demográficos y socioeconómicos:
Población total por edad y sexo
Crecimiento intercensal
Relación de dependencia global, de 0-15 años y de 65 y más años.
Número total de nacidos vivos anuales
Número total de fallecimientos anuales por edad y sexo
Descripción de las riquezas naturales y de los tipos de actividad
económica
Población activa
Número de analfabetos por sexo
Variaciones de población de carácter estacional
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3 - Datos medioambientales:
Consumo de agua potable
Viviendas conectadas a red de agua potable
Alcantarillado
Viviendas conectadas al alcantarillado
Tipo de depuración de aguas residuales
Recogida de basuras y tipo de eliminación
Existencia de reciclaje de vidrio y papel
Existencia de problemas de contaminación por formas de energía y
descripción
Existencia de problemas de contaminación por materia y
descripción
4.- Datos del estado de salud:
Número total de muertes por edad y sexo. Intentar conocerlas por
causa
Morbilidad por EDO
Número registrado de accidentados de todo tipo. Si es posible,
recoger los laborales, los de tráfico y los domésticos.
Número de discapacitados
Situación vacunal
5.- Recursos sanitarios y sociales:
Descripción de la atención sanitaria (primaria, hospitalaria y
urgente). Pública y privada
Número de médicos en el municipio y en la zona básica
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Número de enfermeras en el municipio y en la zona básica
Número de consultas de medicina y enfermería en la zona básica
Existencia de actividades de EpS. Descripción
Número de centros escolares
Número de asociaciones y tipo
Número de centros de mayores
Servicios Sociales
Equipamiento deportivo
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6.- PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PLAN
Para la elaboración y ejecución del Plan Municipal de Salud se
debe designar un coordinador, preferentemente el mismo que lo
inicio al coordinar el Diagnóstico de Salud y un grupo de trabajo
técnico. Todas las etapas deben estar impregnadas de apoyo
político y ser realizadas dentro de una dinámica de participación
comunitaria.
El punto de partida del trabajo de elaboración del Plan debe ser el
apartado de Conclusiones y Recomendaciones del Diagnóstico de
Salud. Este apartado debería ser sometido a debate, contrastado
con los ciudadanos, mediante el mecanismo de participación que
exista en el municipio relacionado con el Proyecto Ciudades
Saludables. Ello con el convencimiento de que, desde el
conocimiento grupal que se tiene del municipio y de las
experiencias colectivas que surgen en la ciudad, la opinión y la
concepción que tienen los ciudadanos, también nos informan
sobre la realidad y sobre las necesidades existentes.
Por otra parte, la participación ciudadana incorporada a un
documento aparentemente tan técnico como el de Conclusiones y
Recomendaciones del Diagnóstico de Salud, puede conseguir un
doble objetivo:
Ser ampliado con problemas de salud sentidos, pero no detectables
o infravalorados por los datos objetivos, pero que pueden
constituir problemas sociales
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Posibilitar la implicación ciudadana en el resto de las etapas del
Plan y de manera especial en su ejecución, en aquellos aspectos,
actividades o programas que estén dirigidos o que tengan como
actores los propios ciudadanos
El siguiente paso en la elaboración del Plan es el establecimiento
de prioridades, que debe tener en cuenta, no sólo aquellos
problemas detectados que puedan considerarse de una mayor
magnitud para la salud de la población, sino también aquellos que
sean más sentidos como tales por los ciudadanos y que sean
planteados como prioritarios por las estructuras políticas
municipales. En definitiva, las prioridades que se establezcan para
un Plan Municipal de Salud, en el marco de Ciudades Saludables,
no deben ser meramente técnicas.
Al priorizar los problemas, conviene ya tener presente dos
aspectos relacionados con la factibilidad de su solución. Uno es la
viabilidad y factibilidad de intervención en el ámbito local:
considerar prioritario un problema que no tiene solución o que,
con el actual nivel de conocimientos, no se conoce la solución,
puede resultar perjudicial para la credibilidad del Plan y del
proyecto. Otro, es el contemplar los recursos existentes para
abordar el problema y/o la posibilidad real de implementación de
los mismos.
Para el establecimiento de prioridades, así como para la
determinación de objetivos, existen diversos métodos que pueden
ser utilizados por el coordinador y/o por el grupo de trabajo
técnico.
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En determinados casos, por ejemplo si el número de problemas
que se han considerado resulta numeroso, conviene agrupar los
problemas que puedan estar relacionados, de manera tal que esa
agrupación nos puede facilitar la posterior elaboración de los
objetivos.
Es necesario insistir en que la implicación ciudadana en la
consideración de cuáles son los problemas prioritarios a solucionar
y los objetivos más importantes a conseguir, fundamentalmente
en materia de promoción y protección de la salud y en la
prevención de la enfermedad, es el mejor elemento para
conseguir que el Plan sea un instrumento de mejora de la salud.
La determinación de objetivos es una de las etapas más
importantes de la elaboración del Plan, puesto que en definitiva se
trata de decidir qué se va a hacer y hacia dónde se quiere ir en el
periodo de vigencia que se determine para éste. Por ello, en el
proceso para determinar los objetivos, la actitud fundamental que
debe tener el colectivo implicado en la elaboración del Plan es la
de la búsqueda del consenso político, ciudadano y técnico, tanto
sobre el propio contenido de los objetivos como sobre el
procedimiento que se emplee.
Los objetivos deben estructurarse en objetivos generales y en
objetivos específicos.
Los objetivos generales, que englobarán varios objetivos
específicos, salvo excepciones, deberán intentar contemplar los
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objetivos de Salud Para Todos XXI y estar dirigidos a los
problemas, agrupados y priorizados, pero de una manera
globalizadora. Los objetivos generales nos deberán señalar hacia
dónde pretendemos ir, aunque en el periodo de vigencia del Plan
no sean alcanzables.
Los objetivos específicos harán referencia a los problemas
concretos que pretendemos solucionar o evitar que ocurran. Lo
óptimo es que sean cuantificables, medibles, aunque sea de una
forma indirecta, pero no siempre esto resulta factible por la propia
dinámica de elaboración participada, de manera tal que si
medirlos supone mayor esfuerzo que las actividades para
alcanzarlos, simplemente no se van a realizar. En estos casos
conviene determinar un indicador de fácil obtención, que nos
aporte una aproximación de si las actividades están enfocadas al
objetivo o de la evolución del problema que se pretende
solucionar.
Tan sólo a modo de ejemplo se recoge a continuación un grupo de
problemas priorizados, un objetivo general y sus correspondientes
específicos:
Problemas priorizados:
1. Dificultades de convivencia y de adaptación social con
minorías étnicas e inmigrantes
2. Problemas de escolarización y de enfermedades en niños
inmigrantes
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3. Problemas de salud y de relación social con grupos
marginados
4. Paro juvenil, femenino y de larga duración
5. Discapacidades físicas y psíquicas
6. Falta de atención socio-sanitaria en ancianos
Agrupación de los problemas: Desigualdades sociales y de salud
Objetivo general: Reducir las desigualdades en salud entre
distintos grupos de población (Objetivo de SPT XXI)
Objetivos específicos:
1. Promover y proteger la salud de colectivos inmigrantes y minorías étnicas
2. Fomentar la convivencia intercultural con los colectivos de inmigrantes y minorías étnicas.
3. Favorecer la inserción social de los colectivos menos
favorecidos económicamente.
4. Promover el acceso al empleo a través de la Oficina de
Desarrollo Local.
5. Contribuir a la inserción social de las personas con
discapacidades.
6. Promover un envejecimiento activo y saludable y un mayor
aprovechamiento de recursos socio-sanitarios en el colectivo
de las personas mayores
Tras la determinación de los objetivos, se procede al
establecimiento de los proyectos, los programas y las actividades
que pretenden alcanzar, total o parcialmente un objetivo
específico concreto. Cada objetivo puede intentar lograrse con
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uno o más programas, a la par que un programa puede estar
dirigido a más de un objetivo.
Continuando con los ejemplos: también hemos priorizado como
problema “inadecuados hábitos alimentarios en la población
escolar”, que lo hemos agrupado en “problemas de salud
relacionados con los hábitos y estilo de vida”, estableciendo como
objetivo general “Reducción de enfermedades no transmisibles”
(Objetivo de SPT XXI) y como específico “Promover hábitos
saludables en niños y jóvenes”.
Un programa de Promoción de Salud en la Escuela, donde nos
encontramos con población de diferentes orígenes étnicos y
geográficos, estará dirigido a este objetivo específico, pero
también al precitado “Promover y proteger la salud de colectivos
inmigrantes y minorías étnicas”.
Si bien el establecer programas, proyectos y actividades en
función de los objetivos, es un trabajo con un importante peso
técnico y profesional, su aprobación y aceptación debe ser política
y ciudadana, para posibilitar el apoyo institucional y la implicación
ciudadana en la ejecución de los mismos.
La evaluación y los programas del Plan son abordados en capítulos
posteriores.
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7.- ELABORACIÓN DE PROGRAMAS
Una de las fases más importantes e interesantes dentro del
proceso de planificación es la elaboración de programas. La
programación supone la concreción de forma ordenada de lo que
queremos hacer.
La elaboración de programas es una aproximación a la realidad
sobre la que queremos intervenir. Supone la fase decisiva en la
que una idea o la línea estratégica de un plan pueden empezar a
convertirse en realidad.
Es sin duda el momento en que muchas ilusiones se plasman en el
papel y empiezan a percibirse como un proyecto útil.
El diseño de un programa de salud es el resultado de la decisión
de trabajar en algo que debe ser definido previamente.
Un programa bien elaborado es un paso necesario para poder
garantizar aspectos tan importantes como la pertinencia, la
eficacia o la eficiencia de dicho programa.
Constituye igualmente una herramienta básica para describir las
actuaciones que realizamos y para intercambiar información y
colaboraciones con otros profesionales de la salud.
PROGRAMA DE SALUD
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Pineault define un programa de salud como “un conjunto
organizado, coherente e integrado de actividades y servicios,
realizados simultánea o sucesivamente con los recursos
necesarios y con la finalidad de alcanzar objetivos determinados,
en relación con problemas de salud precisos y ello para una
población definida”.
La planificación por programas es un método que intenta ajustar
los recursos a las necesidades y que ordena el desarrollo de las
actividades encaminadas al logro de unos objetivos.
El método de planificación por programas conlleva:
El punto de partida es el estado de Salud del Colectivo Diana.
Metodológicamente es importante disponer de un diagnóstico de
salud previo de la población sobre la que pretendemos intervenir.
Es necesario al menos conocer los problemas del colectivo diana e
imprescindible tener información específica sobre el problema que
queremos abordar.
A través del programa aseguraremos la adecuación entre las
necesidades y los recursos disponibles.
La intersectorialidad en la elaboración del programa enriquece la
redacción del programa y abre las puertas a objetivos y
actividades que desde las diferentes aportaciones de diversos
profesionales completan el diseño.
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Es imprescindible conocer las características del colectivo diana
sobre el que actuaremos, favorecer su participación y recoger
aquellas aportaciones que finalmente suelen hacer más
operativas las intervenciones.
SITUACIÓN DE PARTIDA
La identificación de los problemas de salud es el punto de partida
de los programas. Para ello dispondremos de información técnica
sobre el estado de salud de la comunidad. Esto supone disponer
de información sobre unos indicadores de partida que pueden ser:
Factores de riesgo de enfermedades.
Indicadores de morbilidad y mortalidad.
Hábitos de vida.
Percepciones y demandas.
Disponer de información sobre estos indicadores es preciso para
conocer necesidades y carencias así como para establecer
prioridades de actuación.
Un buen diagnóstico previo es importante para determinar la
pertinencia de los programas, pero además es una buena
oportunidad para disponer de indicadores cuya tendencia en el
tiempo será un necesario instrumento de evaluación.
Muchas iniciativas y programas se ponen en marcha sin conocer la
situación de partida, en cuyo caso solo será posible evaluar el
proceso, pero no los resultados del mismo.
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Tal y como veremos a continuación, a la hora de establecer los
objetivos, el resultado de la cuantificación del problema es
referencia obligada.
FASES EN LA PLANIFICACIÓN DEL PROGRAMA.
1. Establecer los objetivos de salud generales y específicos.
2. Determinación de actividades.
Es importante que cada objetivo específico tenga asignada la
actividad o actividades que estén previstas desarrollar para su
logro. Ninguna actividad debe quedar descolgada de los objetivos
específicos. Dependiendo de las características de los objetivos,
variarán el tipo de actividades.
Un programa de salud puede incluir actividades de:
Promoción de salud, como educación para la salud tanto
individual como grupal.
Protección de la salud y sanidad ambiental.
Prevención de enfermedades, como por ejemplo
vacunaciones.
Prevención secundaria: diagnóstico precoz de patologías.
Asistencia o rehabilitación.
Promoción de la participación comunitaria.
Formación, docencia e investigación.
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En el momento de determinar las actividades tendremos en
cuenta factores como:
La capacitación técnica para desarrollarlas.
Eficiencia prevista (relación entre el esfuerzo a realizar y
resultados que esperamos obtener).
Disponibilidad de recursos.
Valorar la accesibilidad de la población a las actividades.
Debemos de ser conscientes que en el desarrollo del programa se
requiere cierta flexibilidad que nos permita adaptar las actividades
programadas a situaciones no previstas.
Como ejemplo se puede aportar:
Elaboración de un material didáctico sobre el desayuno para
el profesorado, que sea la base de sesiones teórico-prácticas
a desarrollar en los Centros Escolares.
Realización de sesiones didácticas teórico-prácticas por parte
del profesorado de la E.S.O. sobre las características del
desayuno adecuado desde el punto de vista nutricional.
3. Determinación de recursos.
Cuando se realiza la previsión de recursos se debe de estar
garantizando el desarrollo de las actividades. Se pueden agrupar
en:
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Recursos humanos. Especificaremos el número de personas,
su cualificación profesional, tiempo de dedicación y duración
de la colaboración.
Recursos materiales: materiales a utilizar, locales,
equipamientos.
Recursos económicos: presupuesto para la realización de las
actividades, fuentes de financiación.
Como es lógico, cada actividad debe tener asignados unos
recursos, tanto humanos, materiales, como económicos.
4. Establecimiento de sistemas de registro-información.
Otro aspecto de suma importancia es establecer cuál va a ser el
sistema de registro de información que nos sea útil en el
desarrollo del programa. En definitiva se trata de establecer el
sistema de obtener datos sobre la evolución de los indicadores
que permitan la monitorización y la evaluación del programa.
5. Programación operativa.
Se trata de la fase en la que se planifican aquellos aspectos más
operativos e inminentes a la puesta en marcha del programa.
En esta fase se establecen los objetivos de proceso. Estos
objetivos definen el grado de cumplimiento de las actividades
previstas para el logro de los objetivos específicos en salud vistos
anteriormente.
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Por ejemplo, a lo largo del año 2004, 30 aulas de E.S.O. realizarán
4 sesiones didácticas sobre el desayuno idóneo desde el punto de
vista nutricional.
También es necesario establecer las correspondientes
responsabilidades de cada una de las actividades, así como
establecer el marco de coordinación para el desarrollo del
programa.
En esta fase se concreta la gestión de los recursos y de las
actividades, elaborándose un cronograma de actividades en el
que quede reflejada cronológicamente la previsión de desarrollo
de cada una de ellas.
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8.- ADAPTACIÓN DEL MODELO A LA TIPOLOGÍA DE CIUDAD
Los planes de salud son instrumentos de política sanitaria que, en el marco de los objetivos del sistema sanitario, establecen las orientaciones del sistema, identifican los problemas y necesidades prioritarios, definen las áreas de actuación y orientan las estrategias de intervención. El modelo considerado más apropiado de plan de salud es el que establece lazos de interacción de la organización con su entorno. La planificación que no tiene en cuenta las necesidades de la población, sino que sólo tiene en cuenta los recursos, está condenada al fracaso.
En múltiples ocasiones se ha reiterado la idea de que la característica que mejor define la vida municipal es la diversidad. Un municipio puede ser muy variable en su tamaño, desde los pequeños de unos cientos de habitantes a las megápolis, en su naturaleza rural o urbana, en su actividad industrial o agrícola y hasta en su situación socio-económica.
Evidentemente todos estos factores van a influir en la determinación de sus objetivos así como en el diseño de sus estrategias, aunque no es menos cierto que la Salud es un bien al que aspira todo ciudadano, independiente de su origen. Las obligaciones competenciales al respecto incumben a todos los municipios.
De cualquier modo, al ser la Salud algo que viene determinado por el entorno y manifestar éste unas claras sinergias con el estilo de vida, el reconocimiento y la comprensión de dicho entorno permite comprender sus relaciones con los ciudadanos, y concretamente su influencia sobre sus niveles de salud, facilitando la visualización de las medidas a adoptar para mejorar éstos.
A este respecto, los problemas de desagregación y comparabilidad territorial, la actualización de la información o las nuevas necesidades de datos sobre efectividad y factibilidad de las intervenciones, no están resueltos. Además, siguen sin respuesta preguntas como: ¿se han escogido adecuadamente los indicadores? y lo que no es lo mismo, ¿existen los indicadores adecuados?.
En este sentido, la cognición ambiental y del paisaje urbano, sus plazas, calles, alumbrado, enlaces (virtuales y reales), crecimiento, comercio, espacios monumentales, transporte, mensajes visuales, colectividades
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sociales y sus relaciones de integración son, factores que no deben faltar en la determinación de su nivel de Salud.
Así pues en el desarrollo de un Plan de Salud se habrá de recoger las peculiaridades de cada municipio, investigando los aspectos diferenciales que puedan existir entre las mismos, con relación no sólo a los problemas de salud, sino también con los recursos disponibles para poner en marcha las intervenciones que habrán de dirigirse a resolver los problemas de salud identificados.
También debemos considerar que es necesario elaborar un nuevo conjunto de datos de inversión por indicadores de salud. Todavía existe una escasez de indicadores de salud/salutogénicos (diferentes de los indicadores de enfermedad/patogénicos) utilizados en el ámbito local. Estos indicadores deben incluir medidas relativas a los determinantes de la salud y a los activos para ella. Los gobiernos locales deberían publicar análisis regulares acerca de los progresos en el mejoramiento de la salud y en el desarrollo social y económico, donde se presenten comparaciones con indicadores claros de éxito.
Debemos también incluir análisis de la situación actual de nuestros municipios en los siguientes temas: evolución de la población en los últimos años, mortalidad, morbilidad, factores determinantes de la salud y recursos disponibles.
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9.- INDICADORES
Entre las prioridades actuales en salud pública de la UE está
mejorar la información en salud pública y establecer unos
determinantes de la salud.
Los Indicadores, nos ayudan a comprender mejor similitudes y
diferencias y nos ayudan a establecer prioridades en Salud Pública
y evaluar el éxito o fracaso de las actividades. Son, por tanto,
también una guía útil de información de Salud Pública en nuestras
ciudades.
De entre todos ellos, nos centraremos en los Indicadores de
Ciudades Saludables de la OMS de 1995 y en los de Megapoles
(Red de Salud Pública de capitales de la UE) de 1998 al ser los que
se han confeccionado pensando en las ciudades, sin despreciar
alguna información que se pueda obtener de los demás.
Aunque sería interesante mostrar en este capítulo, el método de
cálculo de cada uno de los indicadores, para ayudarnos a
comprobar la dificultad de su consecución, el espacio que nos
llevaría excedería enormemente de lo que se pretende, existiendo
la posibilidad de poder acceder a ellos a partir de la bibliografía
existente, una vez se decida sobre que indicadores se va a
trabajar.
OBJETIVOS DE LOS INDICADORESOBJETIVOS DE LOS INDICADORES
Proporcionar una descripción de la salud de la ciudad.
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Proporcionar una base de datos de información para hacer
comparaciones en el tiempo.
Identificar los indicadores que mejor distinguen las diferencias
entre las ciudades.
Comparar y contrastar ciudades teniendo en cuenta las
diferencias socioeconómicas y culturales entre países de la misma
región.
Identificar asociaciones entre indicadores seleccionados.
Proporcionar un comentario sobre los puntos fuertes y las
limitaciones de los indicadores.
METODOLOGIA METODOLOGIA
La Organización Mundial de la Salud lanzó a 47 ciudades europeas
un cuestionario, que intentaba recoger 53 Indicadores de: Salud,
Servicios de Salud, Medioambientales, Socio-económicos y de
Información General
Para cada indicador, el cuestionario contenía: Definición, método
de cálculo, valor del indicador y unos comentarios del mismo.
La Metodología empleada en Megapoles hizo mucho hincapié en
“el proceso” de recogida de datos, es decir:
Identificar contactos claves en cada ciudad para recoger los datos
Comprobar las fuentes de datos existentes
Identificar indicadores / conjuntos de datos claves
Consolidar y analizar los datos devueltos
Comprobación y notificación
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FUENTES DE DATOS EXISTENTESFUENTES DE DATOS EXISTENTES
Entre los distintos estudios y bases de indicadores, existentes en
la literatura, destacan:
Indicadores Sanitarios OCDE
Indicadores Ciudades Saludables OMS
Indicadores Eurostat (Regio)Indicadores Grupo Pompidou Consejo
Europa y European Drugs
Research for Man & Environment del Instituto Nacional Salud
Pública y Medioambiente de Bilthoven
Indicadores MegapolesIndicadores de Sostenibilidad
CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORESCARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORESValidez
Contrastada¿Usa el indicador medidas estándar?
¿La definición, es estable en el tiempo?
¿La información, está disponible fácilmente?
Los datos recogidos, ¿son suficientes para permitir un
asesoramiento de comparabilidad futura?
¿El indicador, es fácil de interpretar?
¿El indicador, cumple todos los objetivos
Validez Empírica
¿Son completos los datos generados por el indicador?
¿Los datos, son temporales? Relevancia de Indicador¿Representa
el indicador una influencia significativa en la salud?
ComparabilidadAdemás de los comentados en los objetivos, hay
que tener en cuenta otros factores como son:Los conceptos o
definiciones discrepantes
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Las escalas de tiempo discrepantes
Los métodos de recopilación de datos y proceso de muestreo
Limitaciones de los indicadores
¿El indicador puede ser extrapolable con otras culturas y/o más
allá de las fronteras nacionales?
INDICADORES CIUDADES SALUDABLES (OMS)INDICADORES CIUDADES SALUDABLES (OMS)
Indicadores de saludIndicadores de salud
Mortalidad: todas las causas (*)
Causa de la muerte (*)
Morbilidad (*)
Bajo peso al nacer (*)
Indicadores de los servicios sanitariosIndicadores de los servicios sanitarios
Existencia de un programa de educación sanitaria ciudadana
Porcentaje de niños totalmente vacunados
Número de habitantes por cada médico de asistencia primaria en ejercicio
Número de habitantes por enfermero/a
Porcentaje de habitantes cubiertos por un seguro de enfermedad
Disponibilidad de servicios de asistencia sanitaria primaria en
lenguas extranjeras
Número de cuestiones relacionadas con la salud examinadas por el
municipio cada año
Indicadores medioambientalesIndicadores medioambientales
Contaminación atmosférica (*)
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Calidad del agua
Porcentaje de contaminantes del agua extraídos del total de las aguas residuales producidas
Índice de calidad de la recogida de residuos domésticos
Índice de calidad del tratamiento de los residuos domésticos
Área relativa de la superficie de zonas verdes en la ciudad
Acceso público a las zonas verdes
Solares industriales abandonados
Deporte y ocio (*)
Calles peatonales (*)
Posibilidades de andar en bicicleta en la ciudad (*)
Transporte público (*)
Cobertura de la red de transporte público (*)
Espacio habitable (*)
Indicadores socioeconómicosIndicadores socioeconómicos
Porcentaje de población que vive en alojamientos deficientes (*)
Número estimado de personas sin hogar (*)
Índice de desempleo (*)
Porcentaje de personas que ganan menos de los ingresos medios
per cápita (*)
Porcentaje de guarderías para niños en edad preescolar (*)
Porcentaje de todos los nacidos vivos de madres < 20; 20-34; 35+
(*)
Índice de abortos en relación al número total de nacidos vivos (*)
Porcentaje de personas discapacitadas empleadas (*)
*Los indicadores con asterisco coinciden con la solicitud de datos
a las ciudades Megapoles.
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INDICADORES DE MEGAPOLES (Unión Europea)INDICADORES DE MEGAPOLES (Unión Europea)
Además de utilizar muchos de los Indicadores de Ciudades
Saludables, recoge otros nuevos.
Indicadores Sociales y Económicos Generales
Poblaciones de las ciudades
Densidad de población
Perfil de edad
Índices de fertilidad
Tamaño medio de la unidad familiar
Actividad económica -PIB en EUROS per cápita
Tasas de desempleo
Vivienda
Poblaciones de minorías étnicasIndicadores niños y
jóvenesProporción de jóvenes
Desempleo juvenil
Límites de edad legal
Índices de mortalidad infantil (menores de 1 año)
Bajo peso al nacer
Índices de mortalidad infantil
Mortalidad por causa
Concepciones/abortos entre adolescentes
Otros indicadores:
Centros preescolares
Malos tratos a los niños
Niños a cargo de las autoridades locales
Indicadores personas mayores
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Proporción de personas mayores
Personas mayores que viven solas y alojamientos especiales.
Índices de mortalidad a partir de los 65 años
Muertes por causa a partir de los 65 años
Salud autodeclarada
Indicadores de discapacidad entre las personas mayores
Ingresos hospitalariosAlguno de los problemas de los indicadoresAlguno de los problemas de los indicadoresEn
la tabla inferior, se señalan los problemas más frecuentes que
aparecen en la recogida de datos.
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ALGUNO DE LOS PROBLEMAS DE LOS INDICADORESALGUNO DE LOS PROBLEMAS DE LOS INDICADORES En la tabla inferior, se señalan los problemas más frecuentes que aparecen en la recogida de datos.
Tema Lo que
es
general
mente
accesibl
e
Disponibi
lidad de
datos
limitados
Problemas
importantes con la
coherencia de la
definición
Demografía y socioestadística
Població
n
Grupos
de edad
5 o 10
años
Nacimie
ntos
Densida
d de
població
n
Grupos
étnicos
Refugiado
s/
solicitante
s de asilo
Índices de mortalidad
Grupos
de edad
5 años
Mortalid
ad
infantil
Pautas
en
mortalid
ad
infantil
Muertes por causas
Desempl
eo
Todas
las
Por grupo
étnico
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edades
Jóvenes
(edad<2
5)
Por área
dentro de
la ciudad
Modo de vida Personas
mayores
que
viven
solas
Familias
monopar
entales
Asistencia
institucion
al
(jóvenes/vi
ejos)
Vivienda Número
de
vivienda
s u
hogares
Hacinamie
nto
Falta de vivienda
Carencia de servicios
públicos
Alojamiento deficiente
Delincue
ncia
Edades
legales
mínimas
Delitos
Menores
delincuent
es
Educació
n
Edades
hasta las
que es
obligator
ia la
escolarid
ad
% de los
que
abandona
n una vez
acabada
la
enseñanza
obligatoria
Graduació
n/alumnos
que no
terminan
los
estudios/e
Guarderías
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xclusiones
Tema Lo que
es
general
mente
accesibl
e
Disponibi
lidad de
datos
limitados
Problemas
importantes con la
coherencia de la
definición
Ingresos PIB de la
región
Ingresos
relativos
de las
personas
mayores
% de ingresos por
debajo del mínimo para
subsistir
Asistencia social
Hogares sin ingresos
Entorno físico
Transpor
te
Núm. de
coches
privados
Muertes
en
accident
es de
tráfico
Ingresos
hospitalari
os
Heridas en accidentes
de tráfico
Deporte y ocio Instalacion
es
deportivas
y de ocio
Conducta/estilo de vida
relacionados con la salud
Tabaco Fumador
es
diarios
Alcohol Alto nivel de consumo
Autoevaluación de la salud entre las personas
4- 5 clasificaciones de
grupos
Página 53 de 72
mayoresObesida
d
Índice
de Masa
Corporal
>30
Abortos y concepciones
Índices de
concepció
n entre
adolescent
es
Índices de
aborto
Incidencia de problemas
de salud específicos
VIH/SIDA Prevalen
cia (por
grupo de
riesgo)
Mortalid
ad
Malos tratos a menores
Número
de casos
identificad
os por las
autoridade
s
Discapac
idades
físicas
Problemas
de
movilidad/
discapacid
ad
Problemas
sensoriale
s
Tema Lo que Disponibi Problemas
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es
general
mente
accesibl
e
lidad de
datos
limitados
importantes con la
coherencia de la
definición
Problemas de salud mental
Demencia
Ingresos
por
diagnóstic
os
psiquiátric
os
Tubercul
osis
Incidenci
a/
prevalen
cia
Número
de
muertes
Lesiones
/
accident
es
Incidencia
Ingresos
en
hospital
Mortalidad
Bajo peso al nacer
Menos
de 2,5
Kg
Dificulta
des de
aprendiz
aje
Leve
retraso
mental
Servicios específicos
Domicili
arios
Asistencia
domiciliari
a
Hospitali
zación
Todas
las
edades
Causas
específica
s, p.e.,
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todas las
causas
enfermeda
des
cardíacas
congénita
s,
enfermeda
des
respiratori
as
Cuidador
es
Personas
mayores
como
cuidadore
s
Uso de fármacos específicos
Uso de
ciertos
fármacos
en grupos
de mayor
edad, p.e.,
antipsicóti
cos
Como hemos podido comprobar, existen muchos indicadores que
son más o menos útiles, algunos de los cuales, son más fáciles de
obtener que otros y que presentan algunos problemas a la hora de
valorar la información recogida. Por todo ello, creo, que habría que
consensuar entre todas las ciudades los indicadores, mas útiles y
fáciles de conseguir para todas las ciudades, enmarcados dentro
los “Objetivos de salud para todos en el Siglo XXI”.Basados en
estos objetivos y en otros relacionados con el desarrollo sostenible
y la salud ambiental, dos grupos de trabajo distintos, llegaron a
las conclusiones que se resumen en el cuadro siguiente y que
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creemos que pueden servir de gran ayuda para decidir cual de los
Indicadores son de verdad más relevantes para nosotros.
Nº OBJETIVO ALCANZADO1 Equidad en Salud NO
2 Salud y calidad de Vida +
3 Más oportunidades para los
discapacitados
+
4 Reducir las enfermedades
crónicas
++
5 Reducir las enfermedades
transmisibles
+++
6 Vejez Saludable +++
7 Salud Infantil y Juvenil +++
8 Salud de las Mujeres +
9 Reducir las enfermedades
cardiovasculares
++
1
0
Control del cáncer NO
1
1
Accidentes NO
1
2
Reducir enfermedades mentales y
suicidios
NO
1
3
Políticas saludables NO
1
4
Entorno para la promoción de la
salud
+
1
5
Formación en salud ++
1 Vivir saludablemente ++
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6
1
7
Tabaco, alcohol y drogas
psicoactivas
NO
1
8
Políticas sobre medioambiente y
salud
NO
1
9
Gestión del medioambiente NO
2
0
Calidad del agua ++
2
1
Calidad del aire +
2
2
Calidad y seguridad de los
alimentos
++
2
3
Suelo y residuos ++
2
4
Ecología y asentamientos
humanos
++
2
5
Salud Laboral +
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10.- EVALUACIÓN DEL PLAN MUNICIPAL DE SALUDLa evaluación de un Plan de Salud consiste en analizar las
diferencias entre lo planificado, las acciones ejecutadas y los resultados obtenidos, teniendo en cuenta los recursos
empleados.Se debe diferenciar distintos tipos de evaluación: Evaluación de políticas y estrategias.
Evaluación de táctica.
Evaluación operacional-administrativa.
Asimismo, antes de iniciar una evaluación se debe determinar qué
concepto quiere evaluarse del Plan de salud:
La pertinencia del plan.
La estructura del plan
El proceso del plan
Los resultados del plan
La satisfacción de los usuarios.
En la evaluación de la estructura del plan de salud se incluyen los
recursos humanos, materiales, físicos y financieros. Valorando la
calidad del equipo y de las instalaciones materiales; las
características de la organización: tamaño, categoría,
acreditación, etc.
La competencia del personal, su grado de formación y de
experiencia; la disponibilidad del personal, las horas de trabajo y
la accesibilidad; el presupuesto.
La evaluación del proceso del plan de salud incluye actividades
que han sido realizadas para conseguir los objetivos del programa.
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Valorando el grado de actividad del programa y el contenido de
las actividades.
La evaluación de los resultados del plan de salud incluye los
cambios en el estado actual y futuro de la salud en la población
diana. Debiéndose considerar tres conceptos. Cobertura,
efectividad y eficiencia.
La evaluación de la satisfacción del ciudadano respecto al plan de
salud tiene como objetivos: mejorar la relación con la población
diana y valorar el desarrollo del programa y su pertinencia.
La evaluación tiene como finalidad conocer las necesidades de la
población, conocer el impacto de los programas sobre el estado
de salud de ésta y mejorar la calidad de la atención prestada.
La evaluación del plan de salud puede ser realizada por el propio
equipo, evaluación interna. La evaluación externa es cuando son
propuestas y realizada por personas ajenas al equipo. Las
evaluaciones mixtas son las propuestas por personas ajenas al
equipo y realizadas por el equipo.
Las etapas a realizar en la evaluación del plan de salud podemos
dividirlas en:
Aplicación de criterios e indicadores:
Indicadores son instrumentos de evaluación que pueden medir las
modificaciones directa o indirectamente.
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Criterios son reglas, normas o juicios de valor que hay que cumplir
para decir que una acción se ha realizado de forma correcta o
adecuada. Es una característica observable.
Obtención de soporte informativo del propio documento, de
registros o historias clínicas, encuestas a la población diana,
técnicas de observación, información demográfica, epidemiológica
y otras fuentes.
Teniendo en cuenta el momento de la evolución, ésta se puede
realizar:
Antes de la ejecución del plan de salud para conocer la pertinencia,
la suficiencia, la eficacia y la factibilidad del plan de salud.
Durante la ejecución del plan de salud para conocer el rendimiento,
la monitorización de las actividades, la efectividad, la calidad
científico-técnica y la cobertura.
Después de la ejecución del plan de salud para conocer la efectividad y la pertinencia real.
Toda evaluación del plan de salud debe contener:
Establecimiento de metas medibles.
Selección de indicadores del progreso realizado.
Recogida de información.
Comparación de los resultados obtenidos con los objetivos fijados.
Adopción de medidas correctoras.
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11.- ARTICULACIÓN DE LOS PLANES MUNICIPALES DE SALUD Y LOS PLANES REGIONALES
Los Planes de Salud de las Comunidades Autónomas son
elaborados por imperativo legal y representan un importante
esfuerzo de desarrollo de la estrategia de Salud para todos.
En su contenido, aún con notables diferencias en las perspectivas
adoptadas, pueden encontrarse características comunes. Todos se
refieren a la estrategia de la OMS, se plantean como estrategias
de salud, ofrecen un diagnóstico de salud siguiendo el modelo
tradicional de Lalonde e incluyen un análisis del sector sanitario.
Entre los criterios de priorización utilizados, pueden encontrarse:
magnitud y severidad de los problemas de salud, sensibilidad
social, impacto económico, existencia de intervención de
efectividad probada y factibilidad de la aplicación de la
intervención.
En muchos casos se contienen objetivos de salud dentro de una
amplia gama de problemas de salud, constituyendo catálogos de
áreas de intervención.
Algunos planes ofrecen objetivos cuantificados con horizonte
temporal definido. Los objetivos de proceso, generalmente
orientados a la intervención sobre estilos de vida, medio ambiente
y servicios sanitarios, siguen a los objetivos de salud. Las
estrategias se centran, sin embargo, en la mayoría de los casos,
en los servicios sanitarios y en las actividades y programas a
poner en práctica en el sector sanitario.
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Por otra parte, la Ley General de Sanidad reserva al Estado la competencia de la coordinación general sanitaria del Sistema Nacional de Salud, una de cuyas actividades ha de ser el desarrollo de la estrategia de salud en España que, por norma, debe ser la suma de todos los planes de salud de las CCAA más los planes conjuntos. La tendencia centrífuga impulsada por el proceso de transferencias a las CCAA iniciado en la sanidad en 1981, unido al escaso desarrollo del articulado de la Ley en esta materia, está planteando problemas para el ejercicio efectivo de esta coordinación, así como para definir el papel que los Municipios deben jugar en este necesario engranaje.
MECANISMOS DE COORDINACIÓN
En general, si bien los Planes de Salud de las diversas Autonomías contemplan y reconocen el papel de la Corporaciones Locales en el ámbito de la Salud Pública, y establecen muy diversas vías de colaboración con las mismas, no se contempla la existencia de Planes de Salud municipales, aunque en ocasiones sí se hace en el caso de las Zonas o Áreas de Salud, y por tanto tampoco se pueden contemplar medidas de articulación entre ambos Planes.
A falta de iniciativa de las Comunidades Autónomas, y en espera
de que los mecanismos de coordinación interterritorial pudieran
determinar otras soluciones, deberían ser los Planes Municipales
de Salud, los que incluyeran en sus contenidos y como criterio
propio, mecanismos de articulación con su correspondiente Plan
Autonómico, y quizás posteriormente y con las enseñanzas que
aporte la experiencia, se podrían proponer criterios unificados, así
como utilizar parámetros e indicadores comunes que pudieran
servir de nexo de unión.
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12.-EL MODELO DE ESTRATÉGIA DE GESTIÓN: CALIDAD TOTAL-EXCELENCIA, EN LA METODOLOGIA DE
ELABORACION DEL PLAN MUNICIPAL DE SALUD
En el presente apartado se va a intentar presentar la coincidencia que se da entre los principios orientadores del programa “Ciudades Saludables” y los del modelo de gestión estratégica Calidad Total-Excelencia.
Resultado de esta coincidencia, surge la propuesta de utilizar los principios orientadores del modelo de gestión estratégica Calidad Total-Excelencia como parte de los principios orientadores de la metodología de elaboración de los planes municipales de salud.
CALIDAD TOTAL
Es una estrategia de gestión, que en lo referente a la
Administración Pública tiene por objetivo que la organización
satisfaga de una manera equilibrada las necesidades y
expectativas de los ciudadanos, de los empleados, del poder
político que la gobierna y de la sociedad en general.
La calidad total supone un cambio de cultura en la organización,
ya que la calidad atañe a todos los colectivos relacionados de una
u otra manera con la organización y a todo el personal de la
misma. El gobierno de la organización ha de liderar ese cambio
mediante la implantación de un sistema de mejora continua
permanente y la instauración de un sistema participativo de
gestión.
La responsabilidad en el control se descentraliza, se emplean
técnicas de control estadístico que conoce todo el personal de la
organización, surge el autocontrol.
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Escuetamente se podría formular la siguiente función: Calidad =
Satisfacción del Ciudadano.
Como se puede comprobar, en los diferentes capítulos del
documento, hemos ido determinando como principios del
programa “Ciudades Saludables” y por ello, principios
orientadores de la elaboración del plan municipal de salud:
Impulso de la voluntad política
Ser contrato dinámico entre la Corporación Local y los ciudadanos.
Participación ciudadana en su elaboración, ejecución y evaluación.
La Intersectorialidad
La Coordinación Interinstitucional
La Intramunicipalidad
Respondiendo estos mismos principios a los orientadores del
modelo de estrategia de gestión “Calidad Total”.
CALIDAD TOTAL-EXCELENCIA
El modelo de excelencia es la adaptación del modelo de Calidad
Total, de origen japonés, a la cultura occidental.
En nuestros días existen dos modelos ampliamente aceptados en
el ámbito empresarial, el de Balbridge en los EE.UU. y el de la
EFQM en Europa. Ambos son complemento de las normas ISO
9000, añadiendo la importancia de las relaciones con todos los
clientes de la empresa y los resultados de la misma.
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Recientemente se ha realizado una herramienta específica para
las Administraciones Públicas, es el CAF (Common Assessment
Framework) o Marco Común de Evaluación que, incorporando las
características del modelo EFQM, se adecua a las características
específicas de la Administración Pública.
Escuetamente se podría formular la siguiente función, en el
ámbito de la Administración Pública: Calidad = Satisfacción de los
ciudadanos y eficiencia económica
El Club Gestión de la Calidad determina que la Excelencia no es
sólo una teoría, sino que es el logro de niveles tangibles de
resultados y es también la prueba que nos permite confiar en que
esos resultados se mantendrán en el tiempo.
Necesitaremos demostrar, para ello, no sólo buenos resultados en
la gestión económica de nuestro centro u organismo, que
responden al pasado, sino también resultados en los otros grupos
de interés, ciudadanos y empleados, que nos ofrecen indicios de
cuál será el rendimiento futuro.
Estos indicadores medirán la satisfacción del ciudadano, la
motivación y capacidad de las personas que trabajan en la
organización y la satisfacción de la comunidad en su sentido más
amplio. Asimismo, deben existir pruebas de que las actividades
que se realizan en la organización estarán bien fundamentadas y
que se revisan y mejoran de manera sistemática y continuada.
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El Club Gestión de Calidad establece que los centros
verdaderamente excelentes se miden por su capacidad para
alcanzar y sostener en el tiempo resultados sobresalientes para
sus grupos de interés, en el ámbito de la Administración Pública:
ciudadanos, empleados y sociedad en general.
Los principios de la calidad total – excelencia los referencia el
Instituto Nacional de Calidad de Canadá y son igualmente válidos
para un entorno público o privado:
Cooperar, trabajar en equipo y de forma relacional
Liderar y dar ejemplo
Satisfacer a los ciudadanos (clientes)
Respetar y Fomentar el desarrollo personal
Fomentar la participación
Prevenir y trabajar bien
Mejorar continuamente
Decidir sobre hechos y datos
Atender a los intereses de las personas interesadas (stakeholders)
Mostrar una conciencia social ejemplar
Estos principios coinciden esencialmente con los que se recogen
en el modelo europeo de Calidad Total – Excelencia propuesto por
la EFQM:
Orientación hacia los resultados: La excelencia depende del
equilibrio y la satisfacción de las necesidades de todos los grupos
de interés relevantes para la organización.
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Orientación al ciudadano: El ciudadano es el destinatario final de la
calidad del servicio. El mejor modo de optimizar su satisfacción es
mediante una orientación clara hacia sus necesidades
Liderazgo y constancia en los objetivos: La actitud de los líderes de
un organismo ha de suscitar claridad y unidad en los objetivos,
generando un entorno que permite alcanzar la excelencia.
Gestión por procesos y hechos: Las organizaciones actúan de
manera más efectiva cuando todas sus actividades
interrelacionadas se comprenden y gestionan de manera
sistemática, cuando la información está documentada, y las
decisiones y las mejoras se planifican y se adoptan a partir de
información fiable que incluye las percepciones de ciudadanos,
empleados, proveedores y Administración.
Desarrollo e implicación de las personas: El potencial de cada una
de las personas del organismo o centro aflora mejor porque
existen valores compartidos y una cultura de confianza y asunción
de responsabilidades que fomentan la implicación de todos.
Aprendizaje, innovación y mejora continua: Se alcanza un mejor
rendimiento cuando se gestiona y comparte el conocimiento
dentro de una cultura general de aprendizaje, innovación y mejora
continua
Desarrollo de Alianzas: El rendimiento es más efectivo cuando se
establecen con sus aliados unas relaciones mutuamente
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beneficiosas basadas en la confianza, en compartir el
conocimiento y en la integración.
Responsabilidad social El mejor modo de servir a nuestros clientes
(ciudadanos) es adoptar un enfoque ético.
De nuevo, podemos vincular principios del programa “Ciudades
Saludables” orientadores de la metodología de elaboración del
Plan Municipal de Salud, con los principios expuestos del modelo
de gestión estratégica de calidad total- Excelencia.
Adoptando un enfoque de Mejora Continúa, de acuerdo con la metodología PDCA (rueda de Deming), la metodología PDCA comprende los cuatro pasos siguientes:
Plan (Planificar): Diseño de los servicios a entregar, de los procesos correspondientes y establecimiento de los objetivos necesarios para conseguir resultados de acuerdo con los requisitos y las expectativas del usuario y las políticas de la Organización.
Do (Hacer): Implantar y ejecutar los procesos diseñados para la entrega de los servicios.
Check (Verificar): Realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los servicios entregados al usuario y su comprobación respecto al diseño de los mismos y los objetivos establecidos, e informar de los resultados obtenidos.
Act (Actuar): De acuerdo con los resultados obtenidos en el proceso de seguimiento y medición de los procesos tomar las acciones necesarias para mejorar continuamente el desempeño de los procesos y los servicios entregados a los usuarios.
La mejora continua es incremento continuo de la satisfacción del ciudadano, en base a una actividad constante de aplicación de pequeños pasos de mejora, integrada en el ciclo de planificación de las actividades de la Organización.
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BIBLIOGRAFÍA
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Documento “Desarrollo de los contenidos mínimos de los planes
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1990 del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud
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