Ideas básicas en torno a política pública

Centro de Investigación en Geografía y Geomática “Ing. Jorge L. Tamayo”, A. C.

Planeación reflexiones básicas

Alejandro Mohar


Esquema de la presentación: índice de contenido


Cómo abordar el tema ?:

• Retomando lo básico de la acción pública

• Identificando algunos de los problemas más graves que enfrenta la gestión y sus instrumentos

• Valorando nuevos enfoques para la reforma/evolución de la acción pública


Una mirada a lo básico de la acción pública nos lleva a:

• La política pública y sus instrumentos

• La política de las políticas públicas

• La escasa gobernabilidad sobre los recursos naturales

• Tendencias actuales favorables a una revalorización del mundo rural


Potencial de nuevos enfoques que aportan a la reforma de la acción pública:• La visión de ecosistemas (MA), Resillience Alliance

• El enfoque territorial

• El nuevo institucionalismo: derechos de propiedad, contratos;

Reflexiones finales


Primera sección


La política pública y sus instrumentos


1. Una política pública es un curso de acción del gobierno en interacción con actores políticos y sociales, en un doble sentido:

• es el curso de acción deliberadamente diseñado;

• y el curso de acción efectivamente seguido.


2. Las políticas adquieren su carácter de públicas:

• Cuando se configuran en base a procesos de deliberación pública y creación de su base social

se realizan consensos/acuerdos transparente y concretos en torno a sus objetivos, instrumentos, compromisos y alcances;

• Cuando en sus fases de diseño, instrumentación y evaluación: se Incorpora la “mejor” información y conocimiento

disponible;

se despliega una comunicación social efectiva.


3. Este proceso de comunicación social es eje de las PP y se expresa en:

• rendición de cuentas y revisión de compromisos;

• evaluación de las políticas;

• espacios reales de participación;

Todo bajo un criterio central: la eficacia de la política vis a vis el curso de acción deseado y acordado


Formación de la agenda:Problemas, demandas,

restricciones

Agenda de gobiernoConstrucción y selección de

opciones

Formulación y legitimación de las políticas

Proposiciones de la política: objetivos,

instrumentos, metas

Ejecución de la política

presupuesto, instrumentos, ...Acciones de la política

Efectos, evaluación, revisión de las

políticas

Genera

Conduce aRetroalimenta

Ciclo de las PolíticasEsquema

Ciclo de las PolíticasEsquema

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La política de las políticas públicas


De un esquema ideal a la realidad:

• Uso indiscriminado y degradación del término políticas públicas

• Tenemos algunas políticas sin instrumentos que no van más allá de planteamientos programáticos

• Otras pocas con escasez de instrumentos que no concretan eficacia ni certidumbre

• Y muchos instrumentos sin política proclives a todo tipo de distorsiones e incentivos a las inercias

Se gobierna “a golpe” de programas (L.Aguilar)


Dos problemas crónicos que explican la casi nula eficacia de la acción pública y sus distorsiones:

UNO: La implacable lógica y acción sectorizada del gobierno

• Inclusive en tensión con la legislación (ej., Ley DRS);

• Los criterios de los sectores macro dominan:

las reglas de operación,

definen la rendición de cuentas y la evaluación,

obturan las reformas a la políticas y sus instrumentos;

refuerzan la estrategia asistencialista,

cierran posibilidades a las iniciativas de transversalidad y coordinación,


DOS: El crónico “monopolio” de las políticas e instrumentos de aplicación generalizada;

Anula posibilidades de políticas diferenciadas territorialmente,

Ignora el potencial de articulación de políticas e instrumentos a nivel local;

Acota los alcances de la descentralización,

Y dificulta iniciativas de acción pública local bajo un sentido de gobernación;


Algunas preguntas que invocan un universo de problemas:

• Cuántos programas/instrumentos existen para el mundo rural y cómo emergen ?

• Cómo se coordinan y cómo aterrizan en cada territorio ?

• Cómo se evalúan: cuáles son las perspectivas y los criterios concretos ?

• A dónde van a dar los subsidios : en qué lugares y en qué agentes ?

• Y la interacción con los mercados: se reconoce, se valora ?

• etc…


Las políticas –su diseño y desarrollo- generan una arena política:

• no son un tranquilo y neutro espacio jurídico y administrativo,

Las cuestiones que una política pública aborda y cómo las aborda:

(los objetivos, instrumentos, operadores, recursos, tiempos, etc...)

terminan por fortalecer o debilitar -en forma diferenciada- los intereses y expectativas de los grupos sociales que en ella están interesados.


Los procesos de formulación de las políticas públicas son determinantes de “la política”:

ponen en juego reformas a las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales;

intensifican la disputa por la agenda pública y la agenda gubernamental;

tienden a cambiar percepciones y estrategias económicas de los agentes;

Y todo afecta a una construcción social fundamental: los mercados


En consecuencia:

• los procesos de debate, negociación, aprobación y ejecución de políticas son tan importantes como el contenido específico de las políticas mismas;

dan forma a las políticas,

pueden garantizar su adecuada ejecución y sustento en el tiempo

y determinan la calidad de las políticas públicas


Análisis Creación de políticas

Instrumentación

Monitoreo

ConstrucciónAgenda

C I C L O D E P O L Í T I C A S

Deliberación

Negociación

Aprobación

Ejecución

Comunicación

P

R

O

C

E

S

O

S


Mientras que algunos países: • mantienen la orientación de sus políticas durante

largos períodos, creando certidumbre; otros países experimentan cambios frecuentes en sus políticas, lo que suele ocurrir cada vez que cambia el gobierno;

• adaptan sus políticas rápidamente a los cambios de las circunstancias externas o innovar cuando las políticas no dan resultados; otros países reaccionan lentamente y mantienen políticas inadecuadas durante largos períodos;

• logran un cumplimiento efectivo de políticas y normas; en otros países la implementación es muy deficiente;

• adoptan medidas de política que se centran en el interés público, en otros países las políticas están plagadas de tratamientos especiales, procedimientos irregulares y exenciones.


La “política” de las políticas públicas:

• engloba todo el proceso de discusión, aprobación e implementación de las políticas públicas;

• se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios/transacciones entre los agentes;

Su análisis parte de contestar: ¿Quiénes son los actores clave que participan en

el PFP? ¿Cuáles son sus facultades y funciones? ¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y

capacidades? ¿Cuáles son sus horizontes temporales? ¿En qué escenarios interactúan y cuáles son las

características de los mismos? ¿Cómo son los intercambios o transacciones que

emprenden?


Las respuestas perfilan la “calidad/eficacia” de las políticas públicas en términos de:

estabilidad,

adaptabilidad,

coherencia y coordinación,

calidad de la implementación y de la efectiva aplicación,

orientación hacia el interés público

y la eficiencia.


No es un problema de ingeniería de procesos es de reformas en el contenido y en la “política” de las PP:

las reformas en la acción pública pueden crear nuevos actores (ej., los dueños de los recursos naturales) o cambiar las reglas;

las reformas en materia de descentralización, procesos presupuestarios o la administración pública pueden modificar la “política” de las PP;


La reforma crucial:

A nivel regional y local innovar prácticas, mecanismos y espacios para que los múltiples actores puedan cooperar entre ellos:

para consensar, concertar acuerdos, establecer contratos y alianzas vinculantes,

para incidir en la orientación y contenido de las PP y sus instrumentos,

y para mantener las PP en el tiempo: generar certidumbre


¿Qué condiciones favorecen la cooperación?

Existen “mecanismos de agregación” para agrupar la gama de actores involucrados;

Existen espacios institucionalizados para la discusión, la negociación y la concreción de acuerdos y contratos;

Los actores clave tienen horizontes temporales de largo plazo;

Existen mecanismos eficaces para asegurar el cumplimiento de los acuerdos y contratos,

Y predominan los liderazgos funcionales


El liderazgo funcional y disfuncional:

1. Funcional facilita la cooperación y las negociaciones intertemporales; orientan el cambio hacia la renovación de los marcos institucionales

2. En una democracia, el liderazgo funcional rara vez se puede atribuir a un único individuo. La democracia está vinculada con múltiples líderes, quienes actúan como catalizadores del proceso deliberativo que permite que las políticas y las instituciones se adapten a las demandas de una sociedad abierta.

3. Unliderazgo disfuncional “desinstitucionaliza”

4. Alimenta una tendencia a considerar a la política más como una cuestión de interacción de personalidades, que como una interrelación de incentivos institucionales


La escasa gobernabilidad sobre los recursos naturales


Los problemas esenciales que determinan la ingobernabilidad de los recursos naturales(*)

a)Atribuciones institucionales difusas y déficit de la gestión pública

b)Ineficiencia e ineficacia de la legislación

c)Derechos de propiedad inciertos

d)Deficiencias en el acceso a la información, participación y representación

e)Y las políticas públicas no están alineadas con la dinámica de los mercados locales.

(*) Enfoque de PNUMA y World Resources Institute


Instituciones y Leyes.

• No existen disposiciones específicas y efectivas para garantizar la protección de los ecosistemas y sus servicios ambientales; y son contradictorias y excesivas las normas para un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

• Son varias las instituciones de distintos niveles de gobierno con atribuciones sobre el territorio, lo cual merma el nivel de autoridad.

Elementos de ingobernabilidad


Elementos …..

Derechos de Propiedad:

Existen pujantes mercados de tierra (renta y venta) en su mayoría irregulares/ilegales, donde los poseedores actúan como agentes;

Limitaciones severas al pleno uso del derecho a la propiedad sin compensaciones (como es el caso de la veda forestal y los ordenamientos ecológicos);

Diversos incentivos que apuntalan un valor de cambio superior al valor de uso de los RN, especialmente, las tierras agrícolas y las zonas forestales.


Elementos ….

Acceso a la información, participación y representación.

No existe información suficiente y accesible a la ciudadanía sobre las tensiones ambientales; mucho menos sobre valoraciones de riesgos y vulnerabilidades:

• tanto de aquellos a los que está expuesta la población directamente expuesta a fenómenos naturales extremos,

• como de aquellos que afectan a todos los asentamientos de la región por la degradación de los servicios ambientales.

También son escasos los mecanismos de rendición de cuentas para medir la eficacia de las políticas rurales y ambientales.


Mercados y agentes:

La gestión pública (disposiciones legales, políticas, instrumentos y programas) no reconoce mercados de tierras;

Su base social no son los poseedores, se sustenta la gestión en un clientelismo donde predominan rentistas sin intereses de largo plazo y alcance;

La gestión desincentiva todo tipo de asociación entre agentes económicos;

La gestión pública se visualiza como un monopolio gubernamental.


Tendencias actuales favorables a una revalorización del mundo rural


También la dinámica del sector agropecuario favorece el espacio rural:

Tendencias ...

ampliadas y mejores vinculaciones industria-agricultura; con sus réplicas en la interacción urbano-rurales;

• Extensión de patrones urbanos de consumo y evolución de mercados regionales prometen:

• Factor de arrastre del núcleo agroexportador

• Avances en biotecnología, nuevos materiales, informática telecomunicaciones están impactando:

los procesos tecnológicos vinculados a la agricultura, la organización de sus procesos productivos, sus encadenamientos y la propia institucionalidad del sector....


Remontar la visión economicista:

* sintetizada en aporte al PIB versus porcentaje PEA

Madurar un enfoque territorial:

· en la estrategia de DR;

· en la legislación;

· en las relaciones intergubernamentales;

· en la misma gestión pública: “espacializar los programas sectoriales”.

Desarrollar la gestión pública territorial, especialmente a nivel:

municipal y

de cuencas hidrológicas;

Los grandes pendientes para una revalorización.....


Aprovechar las enormes posibilidades de sinergia con las políticas de resguardo del capital natural, en especial, en lo que respecta a servicios ambientales;

apuntala los esfuerzos por reconocer el peso y potencial de mejores vinculaciones urbano-rurales;

Trabajar en ordenamiento territorial

como política de estado y

como institución local (reglas)

Articular territorialmente programas e instrumentos, sean de origen ambiental, de fomento productivo o de desarrollo social

Los grandes pendientes para una revalorización.....


TRAERSE LO AMBIENTAL EN FORMA MUY PUNTUAL

Río y DS

Reforma art. 27 y sus acciones derivadas generan condiciones para “gobernar los recursos”, dos grandes ausencias: las áreas de uso común y la conservación de suelos (valoración económica de las tierras agrícolas)

Cambio climático en sus vertientes de captura de carbono y prevención de desastres

Auge bioprospección

Biocombustibles: oportunidad o demasiados riesgos ?


La imparable tendencia a la diversificación y expansión de los patrones de consumo urbano:

En el caso de México no genera un flujo de ascenso económico y de menor presión ambiental vía el boom del circuito agroalimentario, juegan en contra:

• el monopolio de los grandes y medianos productores sobre los recursos y servicios públicos;

• y por el simple hecho de que los más pobres (y aislados de los circuitos institucionales) son los dueños de los principales recursos naturales

En este ámbito la “política rural” se centra en productividad y el desarrollo de sistemas producto, no está la dimensión ambiental y los pobres


Los pros y contras de la valorización de los recursos naturales

Hay programas/instrumentos y se suman nuevos (pro árbol), pero existe una política forestal ?

Hay en varias regiones casos muy exitosos de comunidades y ejidos, es replicable al resto de las zonas forestales ?

Crece el nicho menor de los mercados verdes cuyo potencial cristaliza poco y casuísticamente, en un contexto poco favorable (liberación comercial, desvalorización de los productos forestales)


Pros y contras:

En el universo de instrumentos sólo unos cuantos tienen que ver con el ejido/la comunidad como interlocutor/como dueño de los recursos naturales : PSA, UMAs, ANPs


Biocombustibles


La “territorialización” de los municipios = remontar el sesgo urbano de la

gestión municipal; y pasar a ser agente protagónico en los procesos de desarrollo territorial.


La Ley de DRS converge con las diversas tendencias favorables al fortalecimiento del municipio y de los agentes locales, para asumir un papel preponderante en el desarrollo regional, vía:

• la evolución de la agenda municipal en materia de DRS;

• el incipiente proceso de articulación a nivel municipal la gama de políticas, programas y normas de los tres ordenes de gobierno;

• y la apropiación, por parte de los agentes locales, de información relevante para la conducción de estrategias de desarrollo.


Segunda sección


Valorando nuevos enfoques para la reforma/evolución de la acción

pública


La visión de ecosistemas (MA),


Millennium ecosystem assessment (MA). Sus grandes aportes:

• Clarifica y encanta con el nuevo concepto de biodiversidad: incluye ecosistemas, especies y genes

Qué tanto se ha asimilado por agentes clave ?

• Incorpora y proyecta el modelo de ecosistema humano (avanza en la idea de ecosistema urbano)

• Desarrollo la concepción de servicios ambientales y su papel determinante del bienestar social

• Destaca a nivel regional la relación funcional entre ecosistemas

Centro de Investigación en Geografía y Geomática “Ing. Jorge L. Tamayo”, A. C. Fuente: Versión simplificada de Ecosystems and Human Well-being. A Framework for Assessment,. Island Press, 2003.


Marco conceptual de servicios ambientales

“los servicios ambientales son las condiciones y los procesos a través de los cuales los ecosistemas naturales y las especies que los conforman dan sostén a la vida en el planeta”. Servicios de aprovisionamiento o suministro bienes producidos o proporcionados por los

ecosistemas: alimentos, agua pura, madera/leña, combustibles, fibras, minerales, bioquímicos y recursos genéticos;

Servicios de regulación beneficios obtenidos a partir de la regulación

del ambiente y los procesos propios de los ecosistemas: servicios climáticos, de control de la erosión de suelos, de control biológico y de enfermedades, de regulación y purificación del agua, de mantenimiento de la calidad del aire, de absorción de desechos, de mitigación de riesgos, entre otros;


Marco conceptual de “servicios ambientales”

Servicios de soporte o base servicios que mantienen las condiciones

básicas para la vida en el planeta y constituyen los procesos necesarios para la generación de todos los demás servicios de los ecosistemas, como la producción de materias primas, la producción de oxígeno y la formación del suelo y del ciclo de los nutrientes o producción primaria, la polinización, provisión de hábitat, etc.;

Servicios culturales beneficios intangibles, no materiales, que las

personas obtienen de los ecosistemas para mejorar su calidad de vida mediante el enriquecimiento espiritual, el desarrollo cognitivo (tradicional y formal/educativo), la reflexión, la recreación y las experiencias de carácter estético, la herencia de valores (patrimonio cultural), etc.


Interacción entre los mismos ecosistemas

Ecosistema urbano


Potencialidades del MA:

• Posiciona la biodiversidad en la agenda pública y de gobierno

• Densifica la idea de desarrollo sustentable

• Clarifica el eje central de la interacción urbano-rural: los servicios ambientales

• Y sienta bases conceptuales y enfoques para los esfuerzos de:

coordinación, transversalidad, incorporación de la dimensión territorial y de innovación en las estrategias de

desarrollo regional


La iniciativa de Resillience Alliance


Ideas centrales:

sistema social-ecológico: un sistema integral donde las dinámicas de los dominios/ámbitos sociales y ecosistémicos están fuertemente entrelazadas y de igual peso;

Un sistema donde el patrón/modelo de manejo de recursos, la distribución espacial de la población, los patrones de consumo y las normas y reglas asociadase los pobladores

La idea de resiliencia la extiende a los sistemas social-ecológico, por lo cual la adaptación se visualiza como la capacidad de los actores para manejar la resiliencia;

Y así pasa a ser un tema local de acción pública/de gestión del territorio, ya no sólo se visualiza crecimiento y eficiencia en el desarrollo local, también la necesidad de flexibilidad y recuperación que resguarden el flujo de servicios ambientales;


La iniciativa de Resillience Alliance se centra en un manejo compartido y adaptativo como la vía para gobernar el sistema social-ecológicoY un factor central es la diversidad: al papel central de la biodiversidad la generar redundancia funcional, se suma la diversidad en la alianza en los interesados/responsables del manejo (usuarios de los recursos, miembros de la comunidad y su conocimiento tradicional, investigadores, representantes gubernamentales, etc…) genera más información y opciones para el proceso de decisiones, de políticas Enfasis en generar acceso a información y conocimiento por parte de los interesados y especialmente de los tomadores de decisiones


Una visión territorial : nuevos enfoques


1. En las ciencias sociales toma mayor peso una concepción del "territorio como construcción social" que se expresa en las diversas regionalizaciones; y en las visiones rurales y urbanos, y sus interacciones;

2. Desde los urbanistas toma fuerza la idea de que la distinción entre urbano y rural es cada día más artificial, ahora, es necesario pensar en un continuum;

3. Por la vertiente ambientalista, está la visión de servicios ambientales que se generan en el espacio rural y son un factor determinante de la interacción urbano-rural;

Vertientes convergentes en el enfoque territorial


Cada área/región tiene un “capital territorial”, distintivo por diversos factores: localización, tamaño, dotación de factores

producción, clima, tradiciones, recursos naturales, calidad de vida o aglomeración económica;

interdependencias no formales que facilitan a los actores económicos trabajar juntos;

solidaridad, asistencia mutua y comunión de ideas;

Y el “ambiente” y el cual es el producto de una combinación de instituciones, reglas, prácticas, que hacen posible un cierto nivel de creatividad e innovación en un territorio.

Capital territorial


La misma evolución del enfoque territorial converge con el concepto de capital social:

los actores sociales tienen un capital potencial en su acción y en su práctica, que se nutre de la energía de las relaciones, redes y vínculos sociales;

Capital territorial y capital social


ILPES- Boisier: formas de capital territorial

Capital sinergético: la capacidad de lograr consensos para reglas y acciones de común beneficio...

Capital simbólico: El poder de la palabra para construir región, para movilizar energías sociales latentes...

Capital cultural: El acervo de tradiciones, relaciones sociales...

Capital institucional: la flexibilidad organizacional, la resiliencia del tejido institucional ante cambios externos y nuevas dinámicas regionales...

Capital psicosocial: La autoconfianza colectiva......


Capital cívico: Las prácticas democráticas, la confianza en las instituciones públicas, la preocupación ciudadana por los asuntos públicos, .... Capital humano: Las capacidades y habilidades que tienen los individuos....

Todos estas formas de capital están estrechamente ligadas y de alguna forma unas van ayudando a la evolución de otras.

ILPES- Boisier: formas de capital territorial


2. Nuevos enfoques para el desarrollo regional sustentable

El enfoque de desarrollo territorial: el territorio como la nueva unidad económica (ya no la empresa); donde evolucionan otros capitales no tangibles (capital social, capital institucional, etc…).

convergente con el enfoque de competitividad (en los territorios se define el entorno favorable y los agentes locales acuerdan las oportunidades y pautas de desarrollo);

convergente con algunas corrientes de urbanistas, municipalistas y regionalistas …. algunas ideas centrales: ciudad-región, continuum urbano rural, etc.;

también adoptada en el ámbito del desarrollo rural (ver últimos documentos de FAO).


2. Nuevos enfoques….

El enfoque territorial, especialmente el de la OCDE, trae en forma implícita un criterio rector: Para encaminarse en una trayectoria de desarrollo sustentable, necesariamente tienen que atemperarse las diferencias entre regiones, especialmente las político-administrativas.

Diferencias socioeconómicas básicas: ingreso per cápita, niveles de pobreza, tasa de crecimiento poblacional y del PB local, calidad de vida ambiental, etc.

Hasta los ochenta existía un proceso convergente entre las entidades federativas; ocurre un punto de inflexión, que da paso a un proceso divergente (Mexico: Territorial Outlook, OCDE)

Este criterio de DS es replicable a nivel estatal, municipal, DDR, de

aglomeraciones urbanas, etc.


i) En la Ley de Desarrollo Rural Sustentable se concibe que:“El DRS implica el mejoramiento del bienestar social y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos urbanos. Un mejoramiento que asegure la conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales”.

Esta concepción clausura de tajo las diversas y complejas vertientes de interacción urbano-rural, especialmente, la vertiente poco visible pero fundamental, la de los servicios ambientales

ii) Tendencia desmedida en torno a la competitividad (con énfasis en los territorios y los centros urbanos) que termina monopolizando el debate sobre el desarrollo regional, y margina los efectos colaterales: mayores desigualdades intra e inter territorios .

Los sesgos y riesgos del enfoque territorial


El enfoque de desarrollo sustentable en el ámbito rural:

Desgaste del concepto de DS en el discurso institucional y en el mismo debate público;

Contraste: en la plataforma jurídica se ha retomado con énfasis en la concurrencia de agendas económicas, ambientales y sociales (Ley de DRS y sus figuras jurídicas, como son los consejos);

Presentan mayor vitalidad las iniciativas relacionadas con preservar capital natural y generar medios de vida;

Vertiente de evolución conceptual: el desarrollo rural territorial

diversas visiones con puntos de convergencia en torno a desarrollo y territorio;


Desarrollo Territorial Rural: la riqueza de diversas visiones y sus convergenciasCHORLAVI: el territorio es una construcción social, es decir, un espaciocon identidad y con un proyecto de desarrollo concertado socialmente.Son más numerosos los casos en que la movilización colectiva de sectores de lapoblación con propuestas claras gestanalianzas con los poderes locales para, por esa vía, dar lugar a acciones embrionarias de procesos de DTR. Estas alianzas pueden expresarse en planes, programas o idealmente en verdaderos contratos, pactos o acuerdos de desarrollo territorial sustentable El DTR se sustenta en dos pilares: la transformación productiva orientada amejorar la competitividad (productividad) de los recursos del territorio, yel cambio institucional que asegure la inclusión de los hogares rurales pobresen los beneficios de la transformación productiva.


El taller organizado por FIDA-FAO-BID “La Importancia del Enfoque Territorial en el Desarrollo Rural de América Latina y el Caribe", marzo del 2003,

muestra de la creciente relevancia del enfoque territorial para la elaboración de políticas de desarrollo rural.

el desarrollo territorial en la localidad como ente articulador de políticas y de fondos de desarrollo;

"Cambio y riesgo: la agricultura familiar en un mundo globalizado" de Gustavo Gordillo

la participación como piedra angular para la incorporación de todos los actores sociales (campesinos, agricultores familiares, indígenas, empresarios, inversionistas, etc.) para una estrategia efectiva de desarrollo territorial rural.

las políticas de desarrollo territorial buscan aumentar el valor agregado del espacio geográfico de influencia, fortaleciendo el capital social más que promover el crecimiento de una actividad económica en particular.

"Desarrollo Territorial Rural" de Julio Berdegué y Alejandro Schejtman de RIMISP.

las potencialidades de concebir el desarrollo rural como el desarrollo del territorio.

El DTR como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación productiva debiera articular competitiva y sustentablemente a la economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo institucional tendría los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación entre actores locales y los agentes externos relevantes.

OT

El documento de Schejtman y Berdegue, desde la teoría y el concepto llegan a conclusiones comunes a lo que plantea el Proyecto “Ordenamiento Territorial Rural Sostenible”, donde apreciamos el Ordenamiento Territorial como un enfoque que permite orientar el gasto público, y el desarrollo y gestión de las políticas públicas en torno al territorio rural, lo que permitirá la disminución de la pobreza de su población


PRISMA

REPORTE BANCO MUNDIAL

Tendencia paralela: los urbanistas y desarrollistas han monopolizado el discurso de desarrollo: regiones funcionales, los urbano-rural es un continnum


El enfoque territorial y la agenda pública

Brinda un mayor peso a temas no resueltos o poco abordados en la agenda pública, como son:

a) La articulación territorial de los diversos programas e instrumentos de la política pública;

b) Una revaloración del ordenamiento territorial como:

una plataforma de información, conocimiento compartido y acuerdos para un uso y ocupación adecuada del territorio;

un instrumento de política para el resguardo de los servicios ambientales críticos para los asentamientos humanos;

un medio para ampliar la discusión local de reconversión productiva a una perspectiva normativa de reconversión del territorio.


c) La revalorización del mundo rural a partir de una nueva visión de su interacción con el proceso de urbanización:

dinámicas espaciales económicas y demográficas;

servicios ambientales;


Temas (cont.)


e) La incorporación de “otras” regionalizaciones en la gestión pública:

Gestión basada en cuencas

Gestión de ecosistemas costeros

Gestión de regiones de alta vulnerabilidad ante desastres naturales y riesgos tecnológico-ambientales.

f) Entre otros temas de agenda.

Temas (cont.)



Bajo este enfoque, se abren nuevas opciones para reducir las disparidades socioeconómicas entre regiones y optimizar sus oportunidades de desarrollo.

Estas opciones se agrupan ahora bajo el término “políticas territoriales”, basadas en tres principios claves:

desarrollo endógeno (enfocado a mejorar las oportunidades propias derivadas del capital territorial de cada región);

desarrollo sostenible: enfocado a reconciliar los objetivos de la eficiencia económica, cohesión social y preservación de la base natural de la economía local y los asentamientos humanos.

y una gobernabilidad mas responsable basada en la rendición de cuentas.

Política territorial


Algunas reflexiones sobre gestión del conocimiento y

territorio


sustentan

orientan

La generación de información y conocimiento geo-espacial

Hacia un circulo virtuoso:

los nuevos modelos conceptuales y el diseño de políticas territoriales


Una adecuada gestión de la información y el conocimiento facilita y potencia las políticas territoriales en sus fases de:

• Diseño y deliberación• Articulación regional de programas e instrumentos

• Evaluación, comunicación y rendición de cuentas.

• Incorporación de la dimensión territorial a todo el proceso de la política territorial


El nuevo institucionalismo: derechos de propiedad, contratos;


Relaciones contractuales


Política agraria y contratos


Desde 1992 el sector agrario se ha caracterizado por una renovación institucional que en cierta medida todavía continúa y se expresa en cambios en la política de desarrollo agrario (por ej., en la administración anterior se intentó con poco éxito privilegiar la permanencia de los jóvenes vía el acceso a proyectos productivos; y también la formación de asociaciones económicas con el apoyo del INDA); y en los últimos años la prioridad está en el programa fondo de tierras. A pesar de este recambio institucional, persisten crónicas inercias institucionales que entre otras aspectos, retroalimentan la desvinculación de la política agraria de la estrategia rural (plasmada principalmente en la Ley de Desarrollo Rural y en el Programa Especial Concurrente). En términos de decisiones básicas de estrategia y política agraria, es fundamental profundizar e innovar en los esfuerzos por ampliarla y marcar un mayor énfasis en:• capital social y en general, en mejorar la institucionalidad (reglas formales e informales) local; y en consecuencia desplegar políticas específicas orientadas a proteger y reactivar el capital social, especialmente a escala de los núcleos agrarios; • el asociacionismo y las formas contractuales en la interacción entre agentes y entre éstos y el gobierno;• el capital humano y el acceso a información y conocimiento relevante para el desarrollo local;• la convergencia con la política de fomento productivo y con las agendas sociales y ambientales;• la articulación local de la enorme gama de programas e instrumentos (federales, estatales y municipales) que concurren (ya o potencialmente) en un territorio (el núcleo agrario).Se proponen los contratos ya que no sólo estimulan un comportamiento más cooperativo, la participación, la rendición de cuentas y la transparencia; también promueven la vigilancia y cumplimiento a bajo costo de los mismos compromisos vinculantes aceptados entre sujetos agrarios y entre éstos y el gobierno o una entidad no gubernamental encargada. Asimismo, los contratos permiten incorporar reglas más específicas y acordes con cada situación, lo cual facilita un impacto positivo en el mercado de tierras locales, y un efecto demostrativo de sus diversos alcances.Además y de la mayor importancia, las formas contractuales permiten incidir muy favorablemente en la cohesión del tejido social, en el capital social del núcleo agrario.Y una ventaja poco valorada es que los contratos también presentan el carácter de una norma jurídica individualizada con el objeto de incluir prácticas sustentables en el proyecto y en la misma transacción de tierras.Cabe enfatizar que los contratos son un acto jurídico bilateral que al constituirse por el acuerdo de voluntades de las partes produce consecuencias jurídicas como la creación o transmisión de derechos y obligaciones. Esto acerca la información de lo que está sucediendo a las partes y se producen compromisos vinculantes para ambas partes, los cuales son verificables y exigibles y su cumplimiento se puede asegurar a un menor costo que la legislación en general.


Un instrumento clave es el fomento al uso de toda una gama de contratos formales que activan el mercado de tierras, al brindar certidumbre, transparencia y acceso a incentivos gubernamentales. En particular, estas figuras contractuales permiten realizar compras a plazos (o rentas con opción a compra en el mediano plazo) que no involucran créditos con desembolsos grandes, y sí incentivan la creación de fondos de ahorro para el propietario en las instituciones especializadas.Además y de la mayor importancia, las figuras contractuales están pensadas para acordar compromisos vinculantes, penalizaciones, vías de cancelación; lo cual deja atrás el clientelismo con el gobierno y la incertidumbre y cortoplacismo de los arreglos informales; y permite incluir compromisos relacionados con la sustentabilidad y la productividad al obligar al rentista a realizar prácticas adecuadas y acciones de conservación de suelos.Un instrumento de fomento al asociacionismo al interior del núcleo agrario, y con agentes externos (no sólo productores o comercializadores, aunque destaca la reciente “ola de iniciativas” a favor de agricultura de contrato entre campesinos y tiendas de autoservicio), también entidades académica y ambientalistas para darles opciones a las áreas de uso común. El énfasis está en brindar opciones a los jóvenes que se traducen en incentivos para proyectos que incluyen la renta o compra de tierra.Un instrumento de servicios de capacitación (en este sentido avanza el Proyecto Escuela) y de servicios de información en torno a: la “oferta institucional de los tres ámbitos de gobierno”; los mercados locales; las mejores prácticas y experiencias exitosas en materia de mercado de tierras e incorporación de jóvenes; opciones locales/regionales en servicios financieros para el ahorro campesino (esquemas de pensión, de ahorro, etc…) asociado a las transacciones de tierra.Los dos servicios anteriores (capacitación e información) deben estar articulados entre sí (y de ser posible con soportes en e-local y las acciones del DDR respectivo y de los gobiernos estatal y municipal, cabe apuntar que varios estados impulsan este tipo de servicios a nivel municipal, ver casos de Jalisco, Nuevo León, Michoacán, entre otros).Lo anterior sustenta un servicio clave: formación de jóvenes emprendedores como agentes promotores (capacitados en la gestión de la oferta institucional, en el acceso a mercados regionales, etc..), y no sólo como productores. Ellos mismos pueden jugar un papel catalizador en la activación del mercado de tierras, en la incorporación de contratos, en proyectos para el aprovechamiento sustentable y equilibrado de las áreas de uso común. Para ciertos casos de núcleos agrarios, otro par de instrumentos clave serían: un incentivo para crear o consolidar la Junta de Pobladores (con una adecuada interacción con la Asamblea) y el Reglamento para las Areas de Uso Común, orientando una mayor incorporación de jóvenes y una mejor interacción entre el área parcelada y el área común


los estudios de caso del Estudio del mercado de tierras, donde observa que quienes ofrecen la tierra en venta son principalmente los viejos y los que deciden migrar definitivamente. Las causas de que los viejos ofrezcan tierras son que ya no pueden trabajarlas, no tienen hijos que las trabajen, no tienen capital de trabajo y, muchas veces para financiar gastos médicos.Existen otros dos fenómenos o tendencias que complican una adecuada focalización del PFT: la persistencia del minifundismo y el decreciente peso porcentual de los ingresos agrícolas en la economía campesina. Ambas tendencias se acentúan en los productores de parcelas más pequeñas que presentan el menor peso de sus ingresos agrícolas en el su total de ingresos. Lo cual se sintetiza en la siguiente gráfica (fuente: SAGARPA):


v. Establecer formas contractuales de relación en los procesos clave del PFT, como son: • formalizar acuerdos entre los sujetos agrarios para transacción de tierras;

• establecer las opciones de involucramiento del ADULTO MAYOR;

• comprometer una combinación específica de incentivos, acordes con cada situación y acuerdos entre los sujetos agrarios;

• definir reglas en caso de incumplimiento para restablecer la transacción y/o el proyecto productivo; • entre otros.

Art. 53 Ley DRS: “El gobierno federal… podrá suscribir con los productores, individualmente u organizados, contratos de aprovechamiento sustentable de tierras ….. a su vez, cubrirá el pago convenido por los servicios establecidos en el contrato,….”


Ventajas especiales para el PFT con los contratos y asociaciones económicas:

• la adopción de contratos permite que las reglas de operación se limiten a los aspectos básicos, y su precisión se cristalice en los contratos, sean o no de crédito;

• se mitigan buena parte de los riesgos derivados de las actuales reglas de operación;

• con la adopción de asociaciones económicas abre más opciones de inclusión del AM y otros jóvenes; mejora el esquema de otorgamiento de créditos y su recuperación;

• entre otras.,


DERECHOS DE PROPIEDAD Y SERV AMBLo paradójico …. Son los dueños de una riqueza que cada día se valora más (serv amb) … pero las respuestas son enanas…. PSA …. No se genera certidumbre … no hay política …. No se reconoce a los beneficarios … no se ven las opciones de compensación urbano-rural de equilibrioY el deterioro exige nuevos enfoques …ejemplo deforestación versus fragmentación de bosques


Algunas reflexiones finales


Dos temas poco visibles pero altamente polémicos:

1.Las responsabilidades en el deterioro del capital natural:

de “la tragedia de los comunes” al papel determinante de las ciudades.

2.Los dueños de lo más valioso del capital natural, paradójicamente están sumidos en la pobreza:

de una simulación (“pago por servicios ambientales”) a un problema de gobernabilidad de los recursos naturales.


Ideas básicas:

La necesidad de remontar las visiones basadas en la artificial segmentación urbano-rural. La organización del territorio no

obedece a funciones duales urbanas o rurales; mas bien, tales funciones se traducen en asociaciones y dinámicas complejas entre ambos espacios;

El campo y la ciudad se identifican como sistemas socioculturales entrelazados, que se transforman juntos, pero que a la vez conservan sus propias especificidades.

Corolarios:

i. En las comunidades rurales sólo está parte de la respuesta al deterioro de los ecosistemas y sus servicios ambientales

ii.Las ciudades son el ámbito donde ocurren y se transforman los procesos causales (dinámicas poblacionales, niveles de consumo; tecnología; gobernabilidad)


Algunas conclusiones

1.La intensidad y vinculaciones entre las tendencias demográficas, los patrones y niveles de consumo, las tecnologías con sus prácticas productivas y las principales reglas de gobernabilidad de los recursos naturales, conforman los procesos causales más tangibles y fuertemente ligados a la dinámica de las ciudades.

La política pública debe dar visibilidad a estas tendencias y al papel catalizador de las ciudades.

2.Los avances en información y conocimiento tienen que permear las agendas de acción pública: en sus tres ámbitos de gobierno y en sus dimensiones urbana y rural.


3.No existe claridad si ejidos y comunidades pueden jugar un papel protagónico en la gobernabilidad de los recursos naturales; en el fondo, no existe claridad si se trata de una “tragedia” o una compleja problemática que debiera estar en el centro de la agenda pública del país.

• Al asociar el futuro de la biodiversidad con el del bienestar social, emergen procesos culturales e institucionales; acompañados de temas con una fuerte componente ética.


reconocimiento jurídico de todas las acciones de protección y restauración de los servicios ambientales como tareas de carácter e interés público

en un símil con las tareas de educación pública o las de salud pública;

y en consecuencia, normar su retribución económica;

El marco conceptual de ecosistema humano

Mejores oportunidades para valorar los servicios ambientales


Hacia delante: algunas ideas

El camino más difícil, gradual y promisorio (en el ámbito cultural): catalizar tendencias de cambio en visiones.

Abandonar la idea lineal de “recursos-presiones”: asumir los elementos esenciales de la propuesta del ecosistema humano;

Nueva visión del territorio y de la interacción urbano-rural;

Extender la gestión pública más allá del ámbito gubernamental;

Implica brindar nuevas y mayores opciones a la participación social;

Revalorar el papel del municipio en la gestión del territorio;


Propuestas legislativas y de política

pública

Reformas legales para profundizar el carácter público de la gestión ambiental.

un mayor compromiso y mejor concurrencia de

los tres ordenes de gobierno;

mayores espacios para la acción ciudadana. la multiplicación de organismos públicos no

gubernamentales en la gestión ambiental.

la conversión de los Consejos de Cuenca en OPNG;


Una reforma legal e institucional para el ordenamiento territorial.

Orientada a:

articulación de los programas de desarrollo urbano con los ordenamientos territoriales y ecológicos;

incorporación de estrictos criterios normativos, ambientales y territoriales en las políticas sectoriales;

mecanismos de concertación, de incentivo y

penalización para garantizar el efectivo cumplimiento del OT;

Y especialmente extender la gestión ambiental municipal a todo su territorio.


Reformas legales y políticas para una mejor interacción urbano-rural.

Reformas para que todas las tareas directas e indirectas de conservación y restauración de los servicios ambientales se reconozcan como actividades económicas y servicios de carácter público;

Legislar los mecanismos fiscales y financieros para retribuirlas.

Esto = opciones de empleo e ingreso; y

menores tensiones entre las políticas ambientales y de fomento productivo.


Sinergia entre la política ambiental nacional y los compromisos internacionales.

Aprovechar el peso de lo ambiental en el circuito de los acuerdos comerciales, para catalizar reformas jurídicas y en las políticas de fomento económico.

Establecer en el marco jurídico y en la estrategia rural una

estrecha vinculación de alcance regional y global entre: combate a la pobreza rural y protección a la biodiversidad.

Ensamblar jurídicamente y en políticas específicas, los

compromisos vinculantes de las convenciones de la ONU con las agendas nacionales: ambiental y rural.


Justicia ambiental.

Es de la mayor importancia una reforma legal sobre justicia ambiental que permita una aplicación y cumplimiento efectivo en materia ambiental.

Ideas básicas en torno a política pública

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