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INFORME N.° DFOE-DL-IF-2-2013 29 DE MAYO, 2013

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME SOBRE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA ADQUISICIÓN DE SOFTWARE

EN LA MUNICIPALIDAD DE SAN RAMÓN

2013


CONTENIDO

PÁGINA N.°

RESUMEN EJECUTIVO

1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ................................................................................ 3

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA ........................................................ 3

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE RESULTADOS DE LA AUDITORÍA .................... 3

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO DE LA AUDITORÍA ................................... 4

2 RESULTADOS ........................................................................................................ 5

DEBILIDADES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PLATAFORMA INFORMÁTICA PARA EL ÁREA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ...................... 5

DEBILIDADES EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE UNA SOLUCIÓN INFORMÁTICA BASADA EN SOFTWARE LIBRE .................................. 10

3 CONCLUSIONES ................................................................................................. 13

4 DISPOSICIONES .................................................................................................. 14

AL CONCEJO MUNICIPAL DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN RAMÓN ................... 14

A LA ALCALDESA MUNICIPAL DE SAN RAMÓN, LICDA. MERCEDES MOYA ARAYA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO ............................... 15


INFORME N.° DFOE-DL-IF-2-2013

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? Acciones realizadas por la administración de la Municipalidad de San Ramón respecto de la adquisición de un sistema informático para la integración del área de administración financiera de esa Municipalidad y el cumplimiento de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público. Asimismo, lo actuado respecto de la implementación de un paquete ofimático basado en software libre.

¿Por qué es importante? Las tecnologías de información se han constituido en un elemento crítico y estratégico para el éxito en la gestión y la supervivencia de toda entidad. Las municipalidades no son la excepción, dado que estas herramientas son necesarias para materializar uno de sus conceptos vitales como lo son los sistemas de información, los cuales deben proveer información confiable, íntegra, oportuna, relevante y de calidad, para promover una gestión eficiente y coadyuvar al logro de los objetivos institucionales. Es así como, en los últimos años el sector público ha invertido sumas de dinero significativas en contratos de licenciamiento relativos al uso de software comercial. Asimismo, se ha incurrido en costos importantes asociados al mantenimiento, actualización y soporte técnico de estas aplicaciones. La Municipalidad de San Ramón no ha sido la excepción y en procura de buscar soluciones en este campo, ha realizado esfuerzos por contar con una solución para la gestión integrada del área de administración financiera (contabilidad, presupuesto, tesorería y proveeduría) y también, ha optado por el uso de software libre en consideración al ahorro de recursos en el pago de licencias e independencia respecto de los desarrolladores de software.

¿Qué encontramos? La Municipalidad de San Ramón, suscribió en el año 2011, un contrato de prestación de servicios de un software, sin embargo, los beneficios que suponía la implementación del sistema contratado, en términos de consolidar una gestión integrada del área de administración financiera de esa Municipalidad, no ha logrado materializarse, dado que persisten diversos problemas en el cumplimiento de requerimientos que impiden el funcionamiento eficiente de dicha plataforma informática. La presencia de problemas respecto de la confiabilidad de la información emitida con base en ese software, obligó a la administración municipal a reconstruir la información presupuestaria del ejercicio económico 2012 mediante el empleo de hojas de cálculo, dado que los saldos brindados no se ajustaban a la realidad. En la actualidad, el proyecto presenta un desfase respecto de su fecha de finalización superior a los 14 meses, y la Municipalidad

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ha desembolsado una suma cercana a 27 millones de colones por las cuotas de arrendamiento del sistema. Por otra parte, en la implementación de un sistema de aplicación ofimático basado en software libre (código abierto), se identificaron condiciones que han incidido negativamente en su aceptación y aplicación generalizada por parte de los funcionarios de ese ayuntamiento, incluso se advierte un importante grado de insatisfacción de sus usuarios. En ese sentido, el 77% de los funcionarios encuestados por el Órgano Contralor manifiesta no haber recibido capacitación ni entrenamiento sobre el uso de esa herramienta informática. Además, no se ha consolidado un proceso de migración estandarizado hacia paquetes ofimáticos sustentados en código abierto; más bien, existe un uso combinado de soluciones ofimáticas basadas en software libre y software propietario, con los consecuentes problemas de compatibilidad entre los archivos originados en ambas plataformas, distorsión de documentos y un doble esfuerzo para modificar los documentos o los archivos que son enviados y/o recibidos. Lo cual aunado, a una débil estrategia de sensibilización y capacitación respecto de la temática del software libre a cargo de las autoridades competentes de esa corporación municipal, ha limitado que se implemente exitosamente software bajo esa modalidad de licenciamiento. La ausencia de políticas y procedimientos para la implantación de software en esa Municipalidad, constituye un factor importante que limita la claridad respecto de los propósitos y beneficios que persigue esa Administración Municipal con estas iniciativas por mejorar su gestión y buscar ahorros y un uso más eficiente de los fondos públicos.

¿Qué sigue?

Las acciones de la administración municipal de San Ramón para cumplir con las disposiciones giradas por la Contraloría General. En ese sentido, se le dispone al Concejo, brindar el apoyo necesario a las acciones que proponga la Alcaldesa Municipal para el cumplimiento de las disposiciones giradas en este informe. Asimismo, a la Alcaldesa, en su carácter de jerarca administrativa, se le dispone emitir, con fundamento en la normativa legal y técnica vigente, políticas y procedimientos, para estandarizar y regular el desarrollo o contratación de sistemas informáticos para la gestión municipal; y poner en funcionamiento un sistema de información para la administración financiera de esa Municipalidad. Además, se le dispone a la Alcaldesa Municipal, emitir políticas y procedimientos para regular la implementación de soluciones basadas en software libre, que procure la mejora de la gestión institucional y el uso eficiente de los recursos públicos.


INFORME N.° DFOE-DL-IF-2-2013

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME SOBRE LA AUDITORÍA DE CARÁCTER ESPECIAL ACERCA DE LA ADQUISICIÓN DE SOFTWARE

EN LA MUNICIPALIDAD DE SAN RAMÓN

1 INTRODUCCIÓN

Origen de la Auditoría

1.1 Las tecnologías de información (TI) se han constituido en herramientas eficaces para materializar uno de los conceptos trascendentes para cualquier organización, como lo son los sistemas de información, los cuales deben proveer información relevante y de calidad que sirva de base a la Administración para la toma de decisiones y la rendición de cuentas. Es por ello, que la administración de la información y de las tecnologías de información para las organizaciones públicas o privadas, resulta hoy en día un tema estratégico, pues constituye un elemento crítico para el éxito en su gestión y su supervivencia.

1.2 Las TI constituyen una de las principales herramientas que apoyan la gestión de las organizaciones públicas y privadas. Es así como, estas herramientas permiten a los gobiernos locales el manejo de volúmenes de datos significativos y necesarios para la toma de decisiones y la implementación de soluciones para la prestación de servicios ágiles para los ciudadanos.

1.3 Los avances en los últimos años en el uso de las TI, han implicado la dedicación de sumas importantes del presupuesto de las corporaciones municipales en la adquisición de soluciones informáticas y al impulso de iniciativas externas al sector, tendientes a fortalecer los procesos de TI en los gobiernos locales. No obstante, en la mayoría de los casos ese esfuerzo no se ve materializado en sistemas de información confiables, los cuales permitan la obtención de información íntegra y oportuna que favorezcan una gestión eficiente en los diversos campos del quehacer institucional.

2


1.4 Aunado a lo anterior y como producto de los resultados obtenidos en estudios de fiscalización realizados por la Contraloría General en varias municipalidades, se determinó la existencia de problemas de seguridad para el acceso, procesamiento y salida de la información, los cuales inciden negativamente de manera directa en la captación de los recursos esenciales para el logro de las metas y objetivos municipales.

1.5 Dadas las considerables sumas invertidas en soluciones informáticas y el impacto de las debilidades en la calidad de la información, las TI y en particular, la administración de los datos, deben gestionarse en un marco de control que procure el logro de los objetivos que se pretende con ellas y que dichos objetivos estén debidamente alineados con la estrategia de la organización.

1.6 Además, en los últimos años, el sector público ha invertido sumas de dinero significativas en contratos de licenciamiento relativos al uso de software comercial. Bajo ese esquema, las instituciones han adquirido soluciones informáticas, en relación con sistemas operativos, herramientas ofimáticas, gestores de bases de datos, lenguajes de programación, sistemas de información geográfica, programas antivirus, entre otros. Asimismo, se ha incurrido en costos importantes asociados al mantenimiento, actualización y soporte técnico de estas aplicaciones.

1.7 En ese sentido, la dependencia tecnológica hacia determinados desarrolladores de software y la falta de evaluación de otras alternativas disponibles en el mercado, ha restringido la posibilidad que otros proveedores con componentes técnicamente similares y tecnologías menos restrictivas, resulten adjudicatarios de procesos de compra que podrían suponer una solución menos onerosa en materia de tecnologías de información.

1.8 Es así como, varias instituciones públicas, entre ellas, la Municipalidad de San Ramón, han optado por el uso del denominado software libre, en consideración al ahorro de recursos en el pago de licencias e independencia respecto a los desarrolladores de software.

1.9 En consecuencia, resulta de importancia indagar sobre los beneficios y limitaciones entre un esquema propietario en comparación con uno libre y, a su vez, evaluar el impacto en la gestión por el uso de software libre dentro de un marco de control que procure apoyar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales y un uso eficiente de los recursos públicos. Por ello, se incorporó en el Plan de Trabajo del Área de Servicios para el Desarrollo Local para el año 2012 una auditoría al respecto, cuyos resultados están contenidos en el presente informe.

3


Objetivo de la Auditoría

1.10 Evaluar el proceso de adquisición de software en la Municipalidad de San Ramón y potenciar el mejor uso de los recursos públicos invertidos por ese gobierno local en el campo de las tecnologías de información y comunicación.

Naturaleza y alcance de la Auditoría

1.11 El estudio abarcó el análisis de las estrategias formuladas por la administración de la Municipalidad de San Ramón respecto de la adquisición de software, en materia de sistemas operativos, aplicaciones ofimáticas1 y paquetes de antivirus para sus usuarios finales.

1.12 Asimismo, se consideró el análisis de la implementación de la plataforma, adoptada por esa corporación municipal bajo el modelo de distribución de “Software como Servicio (SaaS)”2, y que corresponde a una solución informática para la gestión integrada del área de administración financiera (contabilidad, presupuesto, tesorería y proveeduría). Todo lo anterior, hasta el 31 de diciembre de 2012, ampliándose en los casos que se estimó necesario.

1.13 Para el desarrollo de esta auditoría se observó, en lo atinente, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público (MNGA) y el Procedimiento de Auditoría emitido mediante resolución de la Gerencia de esta División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, N.° R-GE-01-2012 del 24 de febrero de 2012. Además, en lo pertinente, el marco vigente contenido en las “Normas para la gestión y control de las tecnologías de información3” y las “Normas de control interno para el sector público”.4

Comunicación preliminar de resultados de la auditoría

1.14 La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a que alude el presente informe, se realizó en una reunión convocada mediante el oficio N. º 04751 (DFOE-DL-0419) del 17 de mayo de 2013. Esta reunión se efectuó el día 29 de mayo en curso, en el Despacho de la Alcaldía Municipal de San Ramón, con la presencia de los siguientes funcionarios: Mercedes Moya Araya, Alcaldesa Municipal, José Francisco Alvarado Carrillo, Presidente Concejo Municipal, Rólger Vega Salas, Auditor Interno y Oscar Mario Alvarado Vásquez, Jefe de Informática.

1 Es una recopilación de aplicaciones, las cuales son utilizadas en oficinas y sirven para diferentes funciones

tales como: crear, modificar, organizar, escanear e imprimir archivos y documentos. 2 Del inglés, Software as a Service, SaaS. Implica que el soporte lógico y los datos que maneja la

administración, se alojan en servidores de una compañía de tecnologías de información y comunicación (TIC), a los que se accede con un navegador web desde un cliente, a través de Internet.

3 Resolución Nro. R-CO-26-2007 del 7 de junio, 2007, publicada en La Gaceta Nro. 119 del 21 de junio de 2007.

4 Resolución Nro. R-CO-9-2009 del 26 de enero, 2009, publicada en La Gaceta Nro. 26 del 6 de febrero de

2009.

4


1.15 El borrador del presente informe se entregó en esa misma fecha, en papel y en versión digital, a la Alcaldesa Municipal, mediante el oficio N. º DFOE-DL-0426 del 19 de mayo de 2013, con el propósito de que en un plazo no mayor de cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Servicios para el Desarrollo Local, las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido. De igual forma se entregó el borrador del presente informe al Presidente del Concejo Municipal, mediante el oficio N. º DFOE-DL-0425.

1.16 Mediante oficio MSR-AM-378-06-2013 del 5 de junio de 2013, recibido por el Órgano Contralor el 7 de junio siguiente, la Alcaldesa Municipal de San Ramón remitió las observaciones pertinentes sobre el contenido del borrador del informe, las cuales se incorporan en los párrafos correspondientes, según se informa en el anexo único a este informe.

Generalidades acerca del objeto de la Auditoría

1.17 En los últimos años, la Municipalidad de San Ramón ha optado por un esquema de licenciamiento sustentado en la adquisición de software propietario5 en sus sistemas operativos de escritorio y en la implementación de software libre para sus principales equipos servidores, aplicaciones ofimáticas y sistemas antivirus para sus usuarios finales.

1.18 La estrategia se enmarca dentro de un proceso gradual e integral, iniciado a principios del año 2002 por el Departamento de Informática y Telemática de ese ayuntamiento, con el propósito de solventar deficiencias en materia de software, hardware, cableado estructurado y sistema eléctrico del edificio municipal.

1.19 En esa misma línea, en ese año (2002) se solicitó una auditoría al licenciatario de software propietario, a efecto de verificar si las licencias instaladas coincidían con las licencias pagadas, producto de la cual se determinaron deficiencias respecto del tema de licenciamiento. Según cálculos efectuados por el Departamento de Informática y Telemática de ese gobierno local, regular la situación ante ese proveedor requeriría, al menos, de una inversión aproximada de U.S.$18.000,00 (¢7.500.000,00), para adquirir las licencias faltantes, monto que podría incrementarse conforme se adquirieran nuevos equipos por parte del ayuntamiento.

1.20 No obstante, limitaciones en el presupuesto asignado al área de tecnologías de información (TI) y la ejecución de otros proyectos prioritarios y necesarios en esa materia, limitaban regular e implementar un esquema de licenciamiento, basado exclusivamente en software comercial.

5 Refiere a cualquier programa informático en el que el usuario tiene limitaciones para usarlo, modificarlo, o

redistribuirlo.

5


1.21 Por lo tanto, el Departamento de Informática y Telemática de ese gobierno local, definió respecto de la adquisición de equipo de cómputo, que las nuevas terminales (equipos de escritorio) debían incorporar desde el momento de su compra, el licenciamiento respectivo a su sistema operativo (por parte del fabricante). Además, se estableció un proceso de migración paulatina hacia el software de código y uso libre6, con el fin de no incurrir en la inversión de sumas de dinero significativas y evitar exponer al ayuntamiento a inconvenientes de carácter legal por el uso indebido de copias de software.

1.22 Por último, en el año 2011 esa corporación municipal incursionó en la adopción de soluciones informáticas basadas en la nube o software como servicio. El software como servicio adquirido, es un modelo que permite la distribución de aplicaciones informáticas por medio del internet. Bajo este modelo los usuarios no pagan por el uso licencias, en lugar de ello, se cancela una cuota mensual por el uso del sistema. Respecto de este modelo, la Municipalidad de San Ramón ha implementado la plataforma de correo electrónico y un sistema informático de administración financiera.

2 RESULTADOS

Debilidades en la implementación de la plataforma informática para el área de administración financiera

2.1 En los últimos siete años, la Municipalidad de San Ramón ha iniciado en dos oportunidades, procesos de implementación de una solución para la gestión integrada del área de administración financiera (contabilidad, presupuesto, tesorería y proveeduría) que, a su vez, le permitiera la adopción de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico (NICSP), sin que a la fecha del presente estudio, alguno de esos proyectos se encuentre implementado de manera exitosa.

2.2 Entre los proyectos ejecutados se encuentra el Sistema de Información Integrado Municipal Presupuesto Contabilidad (SIMPC), el cual tiene orígenes en el año 2006, cuando se inició en la Municipalidad de San Ramón el desarrollo del módulo de presupuesto por parte del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Posteriormente, se implementaron los módulos de tesorería y proveeduría.

2.3 El SIMPC siguió en operación, a pesar de los cuestionamientos exteriorizados por el Departamento de Informática y Telemática de esa corporación municipal y de las diversas debilidades que dificultaban la conclusión de dicho proyecto. Entre esas, la falta de integración de los módulos de proveeduría-presupuesto, la no continuación en el desarrollo de los módulos de existencias

6 Refiere al software que se puede adaptar, modificar y distribuir sin ninguna limitación.

6


y planillas, además de la necesidad de trasladar el sistema a una plataforma más robusta y segura, según lo señalado por el Departamento de Contabilidad y Presupuesto.

2.4 Aunado a las situaciones expuestas y, en consideración a lo manifestado por esa administración municipal, respecto de que el IFAM no le daría continuidad al desarrollo del SIMPC y a la obligatoriedad de adoptar e implementar las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público al 1º de enero del año 2012 (NICSP), esa administración municipal resolvió con carácter de urgencia la selección de una nueva plataforma financiera, a efectos de cumplir dentro del plazo estipulado con la elaboración de los procesos contables con base en las NICSP.

2.5 El Departamento de Informática y Telemática del ayuntamiento, una vez efectuado el estudio de mercado en conjunto con el Departamento de Contabilidad, recomendó una solución considerada lista para ser implementada y que permitiría a la institución municipal cumplir con la normativa vigente en las NICSP en el plazo estipulado por Contabilidad Nacional, decisión que fue avalada por las jefaturas del Área Financiera del ayuntamiento de San Ramón.

2.6 Es así como, la Municipalidad de San Ramón suscribió en año 2011 el contrato de prestación de servicios de software, el cual estipulaba un plazo de vigencia por un periodo de cuatro años en función de una tarifa mensual de U.S.$3.155,00 para un total de U.S.$151.440,00 (aproximadamente ¢75.000.000,00). El servicio de arrendamiento del software contemplaba el acceso a 16 módulos7 a un total de 14 usuarios de la Municipalidad.

2.7 Asimismo, por tratarse de un proceso de actividad contractual desarrollada por entes de derecho público, esa administración municipal indicó que podía prescindir de los procedimientos de concurso establecidos en la Ley de Contratación Administrativa, e iniciar directamente la contratación, posibilitando el arranque de la implementación del sistema en el menor tiempo posible.

2.8 Es así como, la Municipalidad de San Ramón suscribió en año 2011 el contrato de prestación de servicios del software administrativo, el cual estipulaba un plazo de vigencia por un periodo de cuatro años en función de una tarifa mensual de U.S.$3.155,00 para un total de U.S.$151.440,00 (aproximadamente ¢75.000.000,00). El servicio de arrendamiento del software

7 Control de Documentos, Control de Suministros, Catálogo de ltems, Presupuesto de Gastos, Presupuesto de

Ingresos, Compras/Proveeduría, Ordenación de Pagos, Tesorería, Contabilidad, Activos Fijos, Almacén/ Inventarios, Caja Chica, Administración de Contratos, Localizador de Documentos y Query Builder.

7


contemplaba el acceso a 16 módulos8 a un total de 14 usuarios de la Municipalidad.

2.9 En los anexos al contrato se establecía el proceso de puesta en marcha del servicio. Específicamente la metodología de implantación el sistema, contemplaba 1.849 horas de acompañamiento para el desarrollo de las siguientes actividades: parametrización9 del sistema, capacitación técnica, implantación, capacitación de usuarios, migración de datos, consultoría y dirección del proyecto. De acuerdo con el cronograma original estas actividades finalizarían el 7 de marzo de 2012.

2.10 Durante el proceso de implementación, las unidades de Gestión Administrativa y Contabilidad – Presupuesto, han advertido fallas en la nueva plataforma, asociadas a la imposibilidad de realizar cierres presupuestarios y contables. Es por ello, que en julio del 2012, tales unidades indicaron mediante un oficio a la Alcaldía Municipal que no asumían responsabilidad por la información generada en dicho sistema.

2.11 La ausencia de confiabilidad en la información emitida por el sistema en cuestión, con base la cual se elaboraron los informes de ejecución y liquidación presupuestaria remitidos a la Contraloría General de la República, obligó a la administración municipal a reconstruir la información presupuestaria del ejercicio económico 2012 mediante hojas de cálculo, dado que los saldos brindados por el sistema, de acuerdo con la información de la administración municipal, no se ajustaban a la realidad.

2.12 Además, la cantidad de funcionarios que ingresan al sistema contratado, es mayor a la cantidad de usuarios que expresamente indica el contrato. Esta situación origina que una misma credencial de acceso10 sea utilizada por varios funcionarios que requieren trabajar con el mismo sistema, circunstancia que atenta contra sanas prácticas de control interno.

2.13 En la actualidad el proyecto presenta un desfase en su implementación superior a los 14 meses y la Municipalidad de San Ramón ha desembolsado la suma aproximada de unos 27 millones de colones.

2.14 A pesar de los recursos invertidos, en una herramienta que procuraba automatizar los procesos administrativos y financieros, a la fecha de este

8 Control de Documentos, Control de Suministros, Catálogo de ltems, Presupuesto de Gastos, Presupuesto de

Ingresos, Compras/Proveeduría, Ordenación de Pagos, Tesorería, Contabilidad, Activos Fijos, Almacén/ Inventarios, Caja Chica, Administración de Contratos, Localizador de Documentos y Query Builder.

9 Refiere al proceso donde se modelan los parámetros de un sistema en función de las especificaciones dadas

por los usuarios. 10

Mecanismo de seguridad implementado en soluciones de información que permite solamente el ingreso al sistema de usuarios previamente registrados que cuenten con un nombre de usuario y contraseña válidos.

8


estudio, esa Municipalidad elabora y calcula las planillas de los empleados municipales mediante hojas de cálculo, sin contar con una herramienta que automatice este proceso.

2.15 La administración municipal reconoce la existencia de una responsabilidad compartida que ha aumentado los tiempos de implementación del sistema de forma excesiva11. Asimismo, esa corporación afirma que la empresa proveedora del sistema informático reconoce atrasos en los tiempos de respuesta a la hora de la corrección y elaboración de reportes. Aunado, entre otros factores, a una débil comunicación, la ausencia de procedimientos formales para canalizar solicitudes de requerimientos de los funcionarios municipales y la carencia de documentación respecto de políticas internas en materia financiera – contable.

2.16 Ante estas situaciones, el Concejo Municipal acordó en la sesión del 22 de febrero del 2013, otorgar un plazo de tres meses para que la administración del ayuntamiento evalúe la situación, en cuanto a la implementación del sistema de marras y tome la decisión correspondiente en caso de incumplimientos.

2.17 Por otra parte, se determinó la ausencia de un expediente de la contratación, debidamente conformado y foliado. No existió un pliego de condiciones, donde se definieran detalladamente los requerimientos y necesidades de los usuarios. La selección del sistema contratado se sustentó en un sondeo de mercado, en exhibiciones de las aplicaciones informáticas y cotizaciones por parte empresas contactadas y no en la evaluación de ofertas formalmente presentadas por las empresas proveedoras.

2.18 Tampoco se sometió la selección del sistema a un proceso de evaluación con factores de calificación objetivos, comparables y razonables, orientados a justificar los criterios considerados para garantizar que la solución seleccionada le permitía a esa Municipalidad, la satisfacción del interés público. En adición, no se efectuaron pruebas del funcionamiento del sistema, sino que la recomendación y el visto bueno de adopción para el sistema contratado se basó prácticamente en demostraciones de la aplicación.

2.19 Asimismo, se incumplió la metodología del ciclo de vida para el desarrollo de los sistemas, esto por cuanto existieron etapas de tal metodología que no fueron contempladas o bien, se realizaron parcialmente. A manera de ejemplo, se omitieron los estudios preliminares y de factibilidad, y no realizaron pruebas en paralelo que permitieran una migración estructurada y planificada del SIMPC hacia la nueva plataforma administrativo - financiera.

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Oficio MSR-AM-227-0413, del 9 de abril de 2013.

9


2.20 A la fecha del presente estudio, persisten diversos problemas en el cumplimiento de requerimientos que impiden el funcionamiento eficiente del nuevo sistema. De acuerdo con el criterio de varios funcionarios de las unidades involucradas, la implementación del sistema no ha cumplido con sus expectativas y todavía no se visualizan la totalidad de beneficios y ventajas que suponía dicha solución informática.

2.21 De hecho esa administración municipal, a la fecha de este estudio, no ha logrado materializar la implementación de un sistema informático para la gestión financiero-contable. Asimismo, ante esta situación es factible cuestionar las razones por las cuales, las debilidades anteriormente citadas, no hayan originado acciones correctivas para subsanarlas o prevenirlas oportunamente por parte de los funcionarios competentes de esa corporación municipal. Máxime si se toma en consideración que la empresa proveedora, así como el Departamento de Informática-Telemática y la Auditoría Interna de esa Municipalidad, advirtieron a esa administración municipal sobre los factores críticos respecto del proceso de implementación del sistema durante el transcurso del año 2012.

2.22 La no aplicación de una metodología del ciclo de vida para el desarrollo de los sistemas y de gestión de riesgos en la implementación de la nueva plataforma administrativa financiera, constituyen factores para que ese ayuntamiento no haya logrado articular exitosamente la ejecución de un proyecto que permita contar con información financiera veraz y lo suficientemente detallada y oportuna para emisión de estados financieros con fundamento en las NICSP, situación contraria a la finalidad que se perseguía con la contratación del nuevo sistema y en detrimento directo de la gestión y del cumplimiento eficaz y eficiente de los objetivos y metas de la corporación municipal.

2.23 De acuerdo con lo estipulado en la Ley General de Control Interno y las Normas de Control Interno para el Sector Público, son deberes del jerarca y de los titulares subordinados, como responsables del funcionamiento del sistema de información, armonizar los sistemas de información con los objetivos institucionales y verificar que sean efectivos para el resguardo eficiente de los recursos públicos. En esa misma línea, su desarrollo debe ser conforme con el plan estratégico institucional, y con el marco estratégico de las tecnologías de información.

2.24 En ese mismo sentido, las Normas técnicas de gestión y control para las Tecnologías de Información establecen que la organización debe administrar sus proyectos de TI de manera que logre sus objetivos, satisfaga los requerimientos y cumpla con los términos de calidad, tiempo y presupuesto óptimos preestablecidos.

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2.25 También, las Normas de control interno para el Sector Público y las Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de Información, establecen que las organizaciones deben asegurarse que los datos procesados mediante tecnologías de información corresponden a transacciones válidas y debidamente autorizadas, y que esos datos son procesados en forma completa, exacta y oportuna, y transmitidos, almacenados y desechados en forma íntegra y segura. Además, dicha normativa dispone que la información debe poseer las cualidades necesarias que la acrediten como confiable, de modo que se encuentre libre de errores, defectos, omisiones y modificaciones no autorizadas.

Debilidades en el proceso de implementación de una solución informática basada en software libre

2.26 De acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Informática y Telemática de la Municipalidad de San Ramón, existen aproximadamente 100 equipos de cómputo (terminales o equipos de escritorio) en toda la institución, de los cuales el 95% utilizan como paquete ofimático, una aplicación basada en software libre.

2.27 El referido paquete ofimático corresponde a un programa de código abierto12 (software libre), que proporciona para entornos colaborativos una solución en el procesamiento de texto, hojas de cálculo, presentación de diapositivas, entre otras aplicaciones, de forma similar a las funciones ofrecidas por otros programas actualmente disponibles en el mercado.

2.28 Respecto del proceso de implementación de aplicaciones informáticas basadas en software libre, emprendida por ese gobierno local, cabe indicar que producto del análisis efectuado por el Órgano Contralor se identificaron una serie de condiciones que han incidido en la adopción de este tipo de soluciones y en el grado de satisfacción y cumplimiento de requerimientos a las necesidades particulares del personal municipal.

2.29 De los resultados del cuestionario remitido por la Contraloría General a los funcionarios municipales, con el fin de valorar el proceso de implementación de soluciones basadas en código abierto y uso libre, se desprende que un 45% de los encuestados señaló que el paquete ofimático basado en software propietario es la solución que satisface sus requerimientos y necesidades como usuarios, mientras que un 38% optó por la versión “equivalente” en software libre. El 17% restante informó que ambas plataformas cumplen sus necesidades.

12

Término con el que se conoce al software distribuido y desarrollado libremente.

11


2.30 El Departamento de Informática de ese ayuntamiento es del criterio que la búsqueda de un producto que satisfaga al 100% a los usuarios es muy difícil, sobre todo cuando se tiene la competencia de soluciones comerciales consolidadas y a su vez, cuando se presentan comparaciones entre los paquetes ofimáticos empleados en la corporación municipal, el cual puede presentar desventajas apreciables en su interfaz de usuario13.

2.31 Sin embargo, ese alto nivel de insatisfacción expresado por los funcionarios municipales respecto de herramienta ofimática de código abierto, no obedece a características visuales o estéticas de la plataforma, más bien, podría estar vinculado a factores como la falta de capacitación para su uso, esto en razón de que el 77% de los funcionarios municipales encuestados para esos efectos, manifestó al Órgano Contralor que no recibieron capacitación formal en el uso de esa herramienta.

2.32 Es así como, se advierte un bajo nivel de satisfacción respecto del uso del referido paquete ofimático, lo que podría ser el reflejo de un proceso de implementación de software libre, caracterizado por la ausencia de una estrategia de sensibilización efectiva, por medio de la cual se brindara a los funcionarios municipales, entre otras cosas, una concientización por encima de los beneficios y oportunidades económicas que la corporación municipal obtendría por el uso del software libre. Y que en lugar de enfocarse en las limitaciones presupuestarias que dificultaban regular un modelo de licenciamiento basado en software propietario, se sopesaran las ventajas de optar por el software libre en función de una herramienta que cumpliría a cabalidad con sus requerimientos y necesidades laborales.

2.33 La ausencia de una estrategia de sensibilización efectiva y la falta de capacitación en ese campo, ha generado en la Municipalidad de San Ramón un ambiente de resistencia al cambio hacia los sistemas de aplicación basados en software libre.

2.34 En ese sentido, la administración municipal no ha logrado consolidar un proceso de migración estandarizado hacia paquetes ofimáticos sustentados en códigos abiertos. Si bien es cierto, en la mayoría de las terminales se encuentra instalada este tipo de herramientas (en un 64%), se determinó que en un 30% de los casos existe un uso combinado de soluciones ofimáticas basadas en software libre y software propietario, mientras que un 6% de los equipos continúan utilizando software propietario.

2.35 Por otra parte, se presentan problemas de compatibilidad entre las hojas de cálculo que han impedido migrar fórmulas construidas en la aplicación

13

Componente de una aplicación informática que el usuario visualiza y a través de la cual opera con la computadora. Está formada por ventanas, botones, menús e iconos, entre otros elementos.

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propietaria hacia la solución libre. Entre otros inconvenientes, los usuarios indicaron al Órgano Contralor: la distorsión de archivos, incompatibilidad por documentos externos, herramientas que no dan los resultados esperados o bien, no contemplan las mismas funciones que ofrecen las aplicaciones del software propietario y el doble esfuerzo que implica modificar documentos o ajustar los archivos que son enviados y/o recibidos.

2.36 Adicionalmente, de acuerdo con la información brindada por esa Municipalidad, el sistema antivirus también se encuentra basado en una solución libre. Al respecto, es importante distinguir que la solución empleada es de carácter gratuito (no “libre”) y según se desprende del acuerdo de licencia del usuario final, se encuentra enfocado hacia un entorno doméstico, uso privado o educativo, mientras que las actividades comerciales o gubernamentales no se encuentran expresamente autorizadas en dicho acuerdo. Asimismo, dada la naturaleza gratuita del sistema antivirus, el mismo provee una protección básica cuya efectividad y eficiencia pudiese ser limitada dentro de un ambiente colaborativo integrado por más de 100 terminales.

2.37 En ese mismo orden de ideas, las Normas técnicas para la gestión y el control de las Tecnologías de información, establecen que las decisiones sobre asuntos estratégicos de TI deben lograr un equilibrio entre la asignación de recursos y la adecuada atención de los requerimientos de todas las unidades de la organización. Aunado a que un principio para el desarrollo de productos y servicios de tecnologías de información, consiste en la generación de soluciones de conformidad con los requerimientos de los usuarios con base en un enfoque de eficiencia y mejoramiento continuo.

2.38 Además, es importante considerar que el entorno ateniente a las TI, se encuentran interrelacionados por una serie de elementos que interactúan entre sí, permitiendo la consecución de un resultado determinado. Los datos, software, hardware, e infraestructura de telecomunicaciones, no representan un fin en sí mismos. Más bien, constituyen un instrumento para la implantación exitosa de las estrategias organizacionales y, por ende, para la consecución de los objetivos y las metas. Ese sentido las tecnologías de información, en función de las necesidades de los usuarios, deben ser un motor que coadyuve hacia el logro y cumplimiento de resultados.

2.39 Bajo esta tesitura, es fundamental, que durante la adopción de un software de aplicación estándar14, sea libre o propietario, el proyecto sea gestionado mediante un proceso de migración donde previamente los usuarios evalúen la funcionabilidad del software por implementar, se sensibilice a los funcionarios

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Refiere a todos los innumerables productos fabricados para distribución masiva. Es “estándar” precisamente porque es igual para todos, sin perjuicio de que el usuario pueda personalizar algunas de sus opciones.

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sobre las razones del cambio de plataforma, se invierta en capacitación práctica que permita a los usuarios adquirir destrezas en el uso de la nueva herramienta y se establezcan canales de soporte para la atención de dudas generadas por el uso diario del paquete ofimático.

2.40 Es menester entonces, que se contrarresten el cúmulo de debilidades expuestas en este acápite y se minimice el ambiente de resistencia al cambio generado en el personal municipal. Para ello, esa Administración deberá tomar acciones tendientes a incrementar los niveles de satisfacción y productividad del personal municipal y, por consiguiente, garantizar la adopción del software libre como una opción favorable para el desarrollo de ese ayuntamiento.

3 CONCLUSIONES

3.1 Las tecnologías de información se han constituido en un elemento crítico y estratégico para el éxito en la gestión y la supervivencia de toda entidad. Las municipalidades no son la excepción, dado que estas herramientas son necesarias para materializar uno de sus conceptos vitales como lo son los sistemas de información, los cuales deben proveer información confiable, íntegra, oportuna, relevante y de calidad, para promover una gestión eficiente y coadyuvar al logro de los objetivos institucionales.

3.2 En este sentido, la Municipalidad de San Ramón en procura de contar con una solución para la gestión integrada de área de administración financiera (contabilidad, presupuesto, tesorería y proveeduría), suscribió un contrato para la utilización de la plataforma tecnológica para integrar el área de administración financiera. .

3.3 Sin embargo, después de haber transcurrido 1 año y 8 meses de haber suscrito el contrato dicha plataforma no cumple con la totalidad de requerimientos necesarios para su eficiente funcionamiento, lo cual denota la ausencia de un control efectivo por parte de esa administración municipal. Máxime si se toma en consideración que los criterios para seleccionar y contratar dicho sistema, se sustentaban en que dicha solución se encontraba lista para ser implementada, y que permitiría cumplir con la implementación de las NICSP en el plazo original estipulado por la Contabilidad Nacional.

3.4 Sobre esta misma línea, la Municipalidad de San Ramón ha adoptado un paquete ofimático basado en software libre, como una opción favorable para el desarrollo de ese ayuntamiento, en función del ahorro que esta alternativa supone para su economía, en oposición a un modelo de licenciamiento basado en software propietario que conlleva a un mayor consumo de recursos financieros. Sin embargo, dicha adopción requiere de un análisis acerca de la viabilidad técnica, funcional y económica de implementar dicho software, así

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como el desarrollo de un proceso de participación, capacitación y sensibilización al personal en el uso de la nueva herramienta ofimática, el establecimiento de proyectos pilotos y la adecuada atención de dudas que se generen de dicha adopción. Caso contrario se podría originar un clima de disconformidad y apatía hacia este tipo de soluciones por parte de los funcionarios municipales, tal como ha ocurrido en ese gobierno local.

3.5 Estas situaciones evidencian que la ausencia de políticas y procedimientos para la implementación de tales tecnologías, ha propiciado que las acciones municipales para mejorar la gestión institucional no hayan sido exitosas, y por lo tanto la Municipalidad de San Ramón no ha logrado la efectiva implementación de estas herramientas informáticas, las cuales son relevantes para el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.

4 DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N.° 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

Al Concejo Municipal de la Municipalidad de San Ramón

4.3 En función de lo que establece el artículo 13 del Código Municipal, en el sentido de que son atribuciones del Concejo aprobar los presupuestos, dictar los reglamentos de la corporación, organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales, celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos que son de competencia del Alcalde, se gira la siguiente disposición a ese órgano colegiado.

4.4 Apoyar, en la medida y forma que le corresponde a ese Concejo, las iniciativas que proponga la administración para el efectivo y oportuno cumplimiento de las disposiciones giradas por la Contraloría General a la Alcaldesa Municipal en el presente informe, de forma que se dote de los recursos necesarios (financieros, humanos, tecnológicos y logísticos), que permitan la

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implementación oportuna de las acciones propuestas, para con ello llegar a fortalecer la gestión administrativa - financiera de ese gobierno local.

A la Alcaldesa Municipal de San Ramón, Licda. Mercedes Moya Araya, o a quien en su lugar ocupe el cargo

4.5 Emitir y divulgar, con fundamento en la normativa legal y técnica vigente, políticas y procedimientos, para estandarizar y regular el desarrollo o contratación de sistemas informáticos para la gestión municipal. Esta disposición debe estar atendida en el plazo de seis meses, contado a partir de la fecha de recibo de este informe, para lo cual esa Alcaldía deberá remitir el oficio correspondiente donde haga constar, la emisión y divulgación de las políticas y procedimientos citados. Ver apartes 2.1 al 2.25 de este informe.

4.6 Poner en funcionamiento un sistema de información para la administración financiera de esa Municipalidad, acorde con las necesidades de la institución y con los requerimientos exigidos por la normativa financiero-contable, a efectos de integrar las operaciones o transacciones de las diferentes dependencias que participan en el proceso de gestión financiera.

Esta disposición deberá ser cumplida en un plazo de doce meses, contado a partir del recibo de este informe. Para acreditar el cumplimiento de esta disposición, le corresponde a esa Alcaldía remitir un oficio donde conste la puesta en funcionamiento de dicho sistema, firmado por las jefaturas de las unidades usuarias de dicho sistema. Asimismo, se debe remitir cada cuatro meses a la Contraloría General, informes sobre el avance en la implementación de dicho sistema. Ver los puntos del 2.1 al 2.25 de este informe.

4.7 Emitir y divulgar políticas y procedimientos para regular la implementación de soluciones basadas en software libre. Esta disposición debe estar atendida en el plazo de seis meses, contado a partir de la fecha de recibo de este informe, para lo cual esa Alcaldía deberá remitir el oficio correspondiente donde haga constar, la emisión y divulgación de las políticas y procedimientos citados. Ver apartes 2.26 al 2.40 de este informe.

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ANEXO ÚNICO

Valoración de observaciones al borrador del informe sobre la auditoría de carácter especial acerca de la adquisición

de software en la Municipalidad de San Ramón

N.° Párrafos 1.23

Observaciones Administración

Se da un concepto erróneo en cuanto a lo que es “software como servicio”, ya que el concepto brindado se presta a la ambigüedad, por cuanto podrían caber otros modelos como el software libre y el mismo software privativo; que adoptan mecanismos donde sus aplicaciones se permiten distribuir por internet, sin embargo no tienen absolutamente nada que ver con software como servicio.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Para los efectos de la presente auditoría, la definición del concepto “Software como servicio” se ubica en el pie de página referenciado al aparte 1.12, sin que dicho concepto se circunscriba a una determinada modalidad de licenciamiento, sea esta, software propietario, libre o de dominio público y que además se encuentra alineada con la definición de “computo en la nube” consignada en la directriz N.

o 46-H-MICITT, emitida por

el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones.

En el caso concreto, lo expresado en el párrafo 1.23, refiere a una conceptualización específica del software como servicio basada en las características particulares del servicio contratado por la Municipalidad de San Ramón.

N.° Párrafos 2.5


El estudio de mercado, mediante invitación y visitas formales fue realizado por el Departamento de Informática en conjunto con el Departamento de Contabilidad

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En vista de la aclaración realizada, y lo señalado en el documento adjunto al oficio N.o MSR-

AM-378-06-03, se efectúa ajuste en el aparte 2.5, a fin de señalar que el estudio de mercado fue realizado en forma conjunta entre el Departamento de Informática y Telemática y el Departamento de Contabilidad.

N.° Párrafos 2.10 y 2.11


Se debe señalar que tanto la empresa proveedora en su plan maestro de implantación, como el Departamento de informática venían mencionando desde finales del año 2011 y principios del año 2012, distintos factores de riesgo, así como dificultades en varios procesos contables que podían incidir negativamente el buen desempeño del sistema.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se efectúa modificación a los apartes 2.15 y 2.21 del informe, con el propósito de que se evidencie que se presentaron factores relativos a que la empresa proveedora del sistema informático reconoce atrasos en los tiempos de respuesta a la hora de la corrección y

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elaboración de reportes, generados, entre otras cosas, por una débil comunicación, así como por la ausencia de procedimientos formales para tramitar solicitudes de requerimientos de los funcionarios municipales.

Asimismo, se señalará que no se ha logrado materializar la implementación de un sistema informático para la gestión financiero-contable, no obstante que la empresa proveedora, así como el Departamento de Informática – Telemática y la Auditoría Interna, advirtieron a la administración municipal sobre factores críticos respecto del proceso de implementación de dicho sistema.

N.° Párrafos 2.13


En ningún momento se estableció contractualmente que el sistema para la gestión administrativo financiero iba a manejar las planillas.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se realiza el ajuste, toda vez que de acuerdo con la documentación analizada, el módulo de recursos humanos que contrató la Municipalidad con el proveedor, no incorpora la automatización del cálculo de las planillas.

N.° Párrafos 2.17


El Departamento de informática y el de Contabilidad, recibieron las empresas en la misma Municipalidad. Estas empresas hicieron sus respectivas exposiciones y presentaron sus ofertas formalmente, las cuales se analizaron técnica y funcionalmente.

Asimismo, se indica que en el punto 4 del oficio N.o MSR-INFOTELE-035-2011, quedaron

plasmadas las condiciones técnicas y funcionales según los criterios que consideraron oportunos los encargados de dichas áreas, y quienes firmaron ese oficio.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

El ciclo de vida para el desarrollo de sistemas incorpora un conjunto de etapas donde los usuarios, analistas, diseñadores y otros funcionarios involucrados, participan en el desarrollo e implementación de un sistema de información. Esta metodología permite una mejor administración de los sistemas en desarrollo y por consiguiente, facilita el control del avance del proyecto y de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos que se destinan para su ejecución.

En ese orden de ideas, el análisis y determinación de requerimientos corresponde a una investigación exhaustiva para establecer los servicios que el usuario requiere del sistema y las restricciones sobre las cuales debe funcionar y ser implementado.

Sin embargo, el oficio en referencia (MSR-INFOTELE-035-2011) se limita únicamente a especificar 6 características que debía tener la herramienta a implementar, sin que se definiera detalladamente los requerimientos y necesidades de los usuarios.

De acuerdo con sanas prácticas (Institute of Electrical and Electronics Engineers - IEEE-830-1998), la especificación de requerimientos de software debe atender características (correctas, completas, consistentes y comprobables) que permitan solventar problemas originados por la interpretación de los mismos, considerando además, que esta es una de las etapas más críticas del proceso de implementación de software.

A la luz de lo anterior, el oficio MSR-INFOTELE-035-2011 supracitado, no constituye un pliego de condiciones, dado que no representa el reglamento específico del proceso de adquisición del sistema, tampoco incorpora el clausulado de normas jurídicas y principios constitucionales aplicables, ni contempla el cuerpo de especificaciones (técnicas y/o

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funcionales), claras, suficientes, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de implementar una solución informática.

En ese sentido, las insuficiencias en las especificaciones, análisis y determinación de requerimientos, incidieron directamente en la definición y delimitación del alcance del proyecto, por parte de las empresas oferentes y que dado ese nivel de incertidumbre, imposibilitaban la construcción de ofertas formalmente ajustadas a las necesidades de la administración.

Bajo esa óptica, cabe indicar que la oferta es una manifestación de la voluntad del oferente, dirigida a la administración, a fin de celebrar un contrato con ella, conforme con las estipulaciones del pliego de condiciones. Dado que, para el caso en particular no medió un proceso de contratación administrativa, ni existió un pliego de condiciones detallado, no es factible considerar que lo manifestado por las empresas contactadas corresponde a ofertas formalmente presentadas. Más bien, lo señalado por estas empresas, obedece a una cotización en atención de las invitaciones cursadas por esa administración y en donde no existía, necesariamente garantía alguna, respecto de mantener el precio cotizado.

En el párrafo 2.17, se citará que la selección del sistema contratado se fundamentó en un sondeo de mercado, en exhibiciones de las aplicaciones informáticas y cotizaciones por parte empresas contactadas, y no en la evaluación de ofertas formalmente presentadas por las empresas proveedoras.

N.° Párrafos 2.18


En el oficio N.o MSR-INFOTELE-041-2011 se elaboró una tabla que sirviera precisamente

para comparar, objetiva y razonablemente, todas las ofertas presentadas y de esta manera que el análisis fuese objetivo. Esta herramienta fue aceptada por la administración, y sirvió de base para tomar la decisión final.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Efectivamente, esa administración elaboró un cuadro comparativo donde se analizan 11 características definidas por esa Corporación Municipal en relación con los sistemas ofrecidos por las empresas contactadas. Sin embargo, la documentación aportada es omisa respecto del sistema de valoración empleado para acreditar las justificaciones del por qué la plataforma seleccionada era la mejor solución para implementar el sistema de egresos.

El análisis elaborado por la administración municipal, se limitó a calificar cada cotización en una función del cumplimiento o no de una determinada característica, sin que se definieran factores ponderables, el grado de importancia de cada uno, así como el método para valorar y comparar las cotizaciones en relación con cada factor. A manera de ejemplo, para efectos de ponderar las variables, se podría considerar: evaluación técnica-funcional (40%), evaluación del precio cotizado (30%) y evaluación de la experiencia (30%).

Considerando las omisiones antes señaladas, es preocupante que la herramienta utilizada sirviera como base para tomar la decisión del sistema por implementar. Aunado a que las características analizadas, se delimitaban, en su gran mayoría, a requisitos mínimos técnicos que resultaban indispensables para la implementación del sistema, excluyendo del análisis, la evaluación de las funcionalidades y servicios específicos del sistema (requerimientos funcionales).

También, cabe advertir que existían diferencias entre la naturaleza de los objetos contractuales cotizados por las tres empresas participantes, que no fueron motivo de un análisis técnico, financiero y jurídico. Una plataforma correspondía a una solución de software hecha a la medida (cesión del código fuente), otra a un esquema de licenciamiento comercial; mientras que la última opción obedecía a un modelo de software como servicio (arrendamiento).

A luz de esta situación, existían características de la tabla de valoración que no resultaban del todo comparables. A manera de ejemplo, mientras que los costos de dos propuestas

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incluyeron el precio total cotizado, la tercera opción se limitó a señalar la cuota mensual por el uso del sistema.

Finalmente, en el oficio N.o MSR-INFOTELE-046-2011, inciso k), se indican elementos no

contemplados en el precio de la cotización de dos propuestas. Entre ellos, licencias de software en bases de datos y el equipo servidor, necesarios para implementar el sistema. En este oficio se afirma que el costo de adquirir ese software y hardware podría superar el monto que ese municipio pagaría por la opción del servicio de arrendamiento de software. No obstante, dicha suposición se basó en función de los costos incurridos en un proyecto de tele-vigilancia anteriormente ejecutado, cuando lo correspondiente para sustentar esa idea era la definición de una estructura de costos basada en precios probables y factibles.

N.° Párrafos 2.19


Siempre se quiso por parte de la administración realizar pruebas en paralelo; sin embargo, el IFAM no brindó su ayuda para que esto fuera posible

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

No acredita esa administración un argumento válido para justificar la ausencia de pruebas en paralelo; a fin de garantizar el correcto y eficiente funcionamiento de la solución informática implementada.

No se estima suficiente, que la solicitud de inclusión del presupuesto 2012 al sistema SIMPC, a fin de realizar pruebas en paralelo, fuera canalizada únicamente por medio de un correo electrónico al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Tampoco se obtuvo evidencia de otras gestiones, por parte de esa administración municipal, para que se realizara la inclusión del presupuesto, antes citada.

N.° Párrafos 2.29


Consulta sobre la técnica estadística utilizada para distribuir el cuestionario aplicado y para seleccionar las personas a encuestar, por cuanto muchas de los encuestados no tenían claridad sobre los asuntos que se les consultaba, lo que generó diversas consultas al Departamento de Informática de esa Municipalidad. Además, que se aplicó la encuesta a personas que llevaban pocos meses trabajando para el municipio.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En relación con la técnica estadística utilizada, se aplicó un cuestionario estructurado, auto-administrado, y voluntario, mediante el sistema de encuestas utilizado en la Contraloría General de la República. Dicho cuestionario fue remitido a los funcionarios administrativos que utilizan una cuenta de correo institucional, (según la información suministrada por el Departamento de Informática y Telemática de esa Municipalidad). La decisión de dar respuesta al cuestionario obedeció a la decisión de cada funcionario. Por tanto no se puede afirmar que existieron personas escogidas por parte del equipo encargado de la auditoría.

Se determinó que, con un nivel de confianza del 90%, y una tasa de error esperada del 3%, la repuesta de 46 funcionarios satisfacía el tamaño de muestra necesario para generalizar los resultados obtenidos. Es menester señalar que el número de respuestas recibidas supera el tamaño de muestra indicada anteriormente, por lo que los resultados de la muestra son representativos al total de la población.

Por otro lado, las múltiples llamadas a las que hace referencia esa administración, reafirman nuevamente las debilidades en la implementación, identificadas por el Órgano Contralor, así como la falta de capacitación y entrenamiento sobre el uso de las herramientas informáticas, por parte de los encuestados.

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Respecto del tiempo laboral de los funcionarios consultados, es importante mencionar que, según información suministrada por el Departamento de Recursos Humanos de ese gobierno local, cerca del 85% de los funcionarios que participaron en la encuesta han laborado en esa institución por un periodo superior a los 4 años, mientras que el restante 15% acumula más de un año de trabajar para la Municipalidad de San Ramón. Es decir, al momento de realizar esta encuesta, ninguno de los funcionarios que respondieron a la herramienta, tenía menos de 12 meses de formar parte de esa corporación municipal.

N.° Párrafos 2.35


Respecto de los problemas de compatibilidad, en reiteradas ocasiones se hizo ver de manera verbal sobre esta realidad a los funcionarios de la Contraloría General de la República, así como la manera en que se ha enfrentado esta realidad con el fin de que no haya impacto alguno.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En las terminales de aquellos departamentos que por diversas consideraciones no pueden migrar hacia software libre, esa administración les ha instalado, con las licencias disponibles, el paquete ofimático propietario.

Sin embargo, dado que existen limitaciones en cuanto al número de licencias disponibles, hay funcionarios de diversas dependencias municipales que todavía presentan problemas de compatibilidad derivados del uso de plataformas libres; lo cual evidencia el impacto de esta situación sobre las labores asignadas a esos servidores.

INFORME N. DFOE-DL-IF-2-2013 29 DE MAYO, 2013 ......limitaciones entre un esquema propietario en...

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