Integracion ind mexico-usa
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INTEGRACION INDUSTRIAL MEXICO- ESTADOS UNIDOS: el reto de libre comercio editado por Sidney Weintraub, Luis Rubio F. y Alan D. Jones México: Diana, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. Serie Alternativas para el Futuro, julio1992.
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Relaciones económicas México_USA
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INTEGRACION INDUSTRIAL MEXICO-
ESTADOS UNIDOS: el reto de libre
comercio
editado por Sidney Weintraub, Luis Rubio F. y Alan D. Jones
México: Diana, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C.
Serie Alternativas para el Futuro, julio1992.
1
Indice
Presentación Agradecimientos 1 Perfil económico en los noventas México, Rogelio Ramírez de la O. Estados Unidos, Clark W. Reynolds 2 Política de integración industrial Perspectiva estadounidense, Sidney Weintraub Perspectiva mexicana, Luis Rubio F. 3 Automóviles Perspectiva estadounidense, Marc E. Maartens Perspectiva mexicana, Florencio López-de-Silanes 4 Petroquímica Perspectiva mexicana, Benito Bucay F. Perspectiva estadounidense, Rina Quijada 5 Productos farmacéuticos Perspectiva estadounidense, Robert M. Sherwood Perspectiva mexicana, Enrique Gruner Kronheim 6 Textiles Perspectiva mexicana, Ovidio Botella C., Enrique García C. y José Giral B. Perspectiva estadounidense, Stephen L. Lande 7 Computadoras Relación México-E.U., Donald R. Lyman 8 Alimentos Perspectiva estadounidense, Lloyd E. Slater Perspectiva mexicana, José Carlos Alvarez Rivero y Herbert Weinstein Medio ambiente Perspectiva mexicana, Roberto A. Sánchez Perspectiva estadounidense, C. Richard Bath Sobre los colaboradores
2
Presentación
La capacidad de competir para la industria mexicana es un tema central,
sobre todo en la medida en que avanza el proceso de interacción económica en el
subcontinente norteamericano. Cada vez hay más empresas mexicanas que
exportan y cada vez son más profundos los vínculos industriales a través de la
frontera México-Estados Unidos. La interacción, como la palabra lo indica, ocurre
en ambas direcciones: muchas empresas norteamericanas requieren hoy de
productos, partes y componentes clave que se exportan desde México para sus
procesos de producción, así como muchas empresas mexicanas requieren de
importaciones para poder funcionar. Estos vínculos se han convertido en partes
indispensables del proceso de manufactura en ambas naciones; no sería
exagerado afirmar que los dos países sufrirían severamente de cortarse estos
vínculos.
Este libro persigue entender el tamaño del reto que enfrenta la industria
mexicana ante el Tratado de Libre Comercio. Para eso, nada más útil que
preguntarles a los propios empresarios: ellos conocen su industria y saben las
peculiaridades de su competencia. Es por ello que identificamos seis sectores
industriales de primera importancia para ambas naciones -automóviles,
petroquímica, farmacéutica, textiles, computación y alimentos- y solicitamos a
industriales prominentes y reconocidos de cada país que preparan un análisis de
la problemática y perspectivas de su sector a la luz de las negociaciones en
materia de libre comercio. En adición a los industriales, dos prominentes
3
economistas analizan la situación macroeconómica en anticipación al Tratado y
dos analistas del problema ecológico presentan su visión de la problemática
ambiental que caracteriza a los dos países y a la relación bilateral.
CIDAC, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. es una institución
independiente, sin fines de lucro, dedicada a la investigación en las áreas de
desarrollo, economía y política. Su objetivo es el de contribuir a la toma de
decisiones de políticas públicas y a la formulación de programas de desarrollo, así
como al fortalecimiento de la economía del país mediante la presentación de
estudios, investigaciones y recomendaciones producto de su actividad académica.
La Junta de Gobierno del Centro es responsable de la supervisión del
Centro y de la aprobación de áreas generales de estudio. Sin embargo, las
conclusiones de los diversos estudios, así como su publicación, es
responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institución. Los estatutos del
Centro establecen que "La Junta de Gobierno tiene por función primordial la de
hacer posible la consecución del objeto social, bajo las condiciones más
favorables, salvaguardando en todo momento la independencia de criterio de los
profesionales y de sus actividades de investigación y docencia, así como las de
sus publicaciones. La Junta de Gobierno conocerá y opinará sobre los proyectos
de investigación que hayan concluido los profesionales del Centro, pero en ningún
caso será su función la de determinar, controlar o influenciar el desarrollo ni el
contenido de los proyectos de investigación o de las conclusiones a que éstos
lleguen".
4
El libro es resultado de la labor combinada de varias instituciones, tanto en
México como en Estados Unidos. CIDAC publica la versión en castellano con el
propósito de contribuir a informar al público sobre los retos que enfrenta la
industria mexicana, ofreciendo una visión de la propia industria.
Luis Rubio F.
5
Agradecimientos
Agradecemos la inestimable colaboración que brindaron todas las personas
y organizaciones que participaron en este proyecto.
Sin la asistencia del Center for Growth Studies del Houston Advanced
Research Center, la edición de este libro no habría sido posible. El HARC,
consorcio de investigación de Texas, patrocinó en diciembre de 1989 una
conferencia sobre los lazos industriales entre México y Estados Unidos, en la cual
participaron funcionarios del gobierno, líderes empresariales y diversos estudiosos
de Estados Unidos y México. Esta conferencia binacional, que condujo a la
producción de este libro, fue la primera en evaluar la cooperación económica y la
integración industrial entre las dos naciones desde el punto de vista de seis
industrias específicas: automotriz, de computadoras, alimentaria, petroquímica,
farmacéutica, y textil y del vestido. La mayoría de los autores provienen de las
mismas industrias. Se ha añadido al libro una séptima sección que analiza las
repercusiones ambientales de la integración industrial.
La conferencia no podía ser más oportuna, al celebrarse poco antes del
anuncio conjunto de los presidentes Carlos Salinas de Gortari y George Bush de
su intención no sólo de negociar un tratado de libre comercio, sino de dar la
máxima prioridad a tales negociaciones. La conferencia tuvo lugar, además, en un
momento en que los forjadores de las políticas abordaban la relación comercial
México-E.U. en el contexto de lograr estrategias de producción redituables que
6
permitieran a las dos naciones competir eficazmente con Japón, otros países
asiáticos y Europa.
Además del apoyo brindado por el HARC, recibimos la valiosa ayuda del
Centro de Investigación para el Desarrollo, así como del Consejo Nacional de
Población, ambos de la Ciudad de México.
También expresamos nuestro agradecimiento a la Hewlett Foundation, la
Commission for the Study of International Migration and Cooperative Economic
Development, la National Science Foundation, la Economic Development
Administration del Departamento Estadounidense de Comercio, la Alfred P. Sloan
Foundation, el Program for U.S.-Mexico Policy Studies de la Lyndon B. Johnson
School of Public Affairs de la Universidad de Texas en Austin, la Arthur Andersen
& Co., la asociación jurídica Vinson & Elkins, el Harris and Eliza Kempner Fund y
el Council of the Americas, que brindaron apoyo financiero, e invaluables
consejos.
Este libro nunca se habría terminado sin la colaboración de Jan Rich, de la
Lyndon B. Johnson School of Public Affairs de la Universidad de Texas en Austin.
Su principal contribución consistió en dar forma legible a gran parte del texto,
además de mantener un contacto frecuente con los autores para conseguir su
visto bueno en los cambios por edición, una tarea a veces frustrante. Obtuvo los
permisos para utilizar textos protegidos por derechos de autor cuando fue
necesario. En suma, fue la perfecta colaboradora de investigación.
Sidney Weintraub
7
UNO
__________
Perfil económico en los noventa
8
Perfil económico en los noventa:
México1
Rogelio Ramírez de la O
México atraviesa por un momento decisivo en su estrategia de desarrollo,
después de décadas de intervención sustancial del gobierno en el sistema
económico, la cual, algo que no es de extrañar, culminó con la crisis de 1982.
Durante la administración del presidente Miguel de la Madrid (1983-1988), el
gobierno realizó diversas reformas económicas que llevaron a un cambio en la
estrategia de desarrollo. No obstante, la nueva estrategia no está exenta de
contradicciones, tales como la generación de déficits de cuenta corriente junto con
el mantenimiento de restricciones y una compleja reglamentación de la inversión
extranjera directa, o bien, la liberalización del comercio exterior junto con la falta
de una nueva legislación laboral que permita a la industria mexicana competir
internacionalmente. La reforma económica, una vez puesta en marcha, exige una
reforma en constante expansión, sobre todo cuando la economía necesita captar
recursos del extranjero; las leyes e instituciones mexicanas aún no están lo
bastante abiertas al capital de participación extranjera. Pero aun cuando México
estableciera un régimen abierto de comercio e inversión, los retos que implica la
superación de la crisis de los ochenta son enormes.
1 Reconozco y agradezco los comentarios del profesor Sidney Weintraub y de Alan Jones, que me ayudaron a mejorar este ensayo. Cualquier error que subsistiera será de mi entera responsabilidad. Una fuente fundamental para este capítulo fue la obra de Lorenzo Moreno y Leopoldo Núñez, México: Proyecciones de población urbana y rural 1989-2000, México: Academia Mexicana de Investigación en Demografía Médica, 1986.
9
Distorsiones y crisis
Después de la Revolución, durante los años veinte y treinta, México
atravesó por un periodo de reconstrucción. Este periodo brindó al gobierno la
oportunidad de forjar una nueva alianza política entre las diversas facciones
revolucionarias. Característica del nuevo régimen fue la marcada presencia del
Estado en la economía y la búsqueda del interés público, según lo definía el
Artículo 27 de la nueva Constitución.
La década de 1930 presenció la primera ola de nacionalismo económico e
intervención estatal centrados en torno al nuevo régimen. Esto fue precedido por
la fundación del Partido Nacional Revolucionario (PNR), que más tarde se
transformaría en el Partido Revolucionario Institucional (PRI). El PRI fue
organizado según modelos corporativistas y se erigió en el heredero
autonombrado de la Revolución. Desde ese momento, la administración de la
economía y la promoción del desarrollo económico estarían ligadas al gobierno de
un solo partido político.
Tal sistema monolítico creó su propio equilibrio informal. La administración
de Alemán (1946-1952) interpretó correctamente la necesidad de conformar un
sector privado fuerte para impulsar la industrialización de la posguerra. Esto se
basó en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y a las
externalidades positivas que la industria obtuvo gracias a la inversión pública en
10
infraestructura. Se utilizó una noción de complementariedad entre la inversión
pública y la privada, sin fijar límites a la participación extranjera en la empresa
privada, excepto aquellos casos especificados en la Constitución.
No obstante, el poderoso gobierno presidencial monopartidista y las
estructuras corporativistas llegarían a ser un problema más adelante. Se demostró
que la Constitución podía ser fácilmente reformada por instrucciones del Ejecutivo.
Los grupos de interés dentro del sistema hacían gestiones en busca de una nueva
legislación que invariablemente era presentada por el presidente en turno en la
forma de cambios revolucionarios justificados por el sentimiento nacionalista
popular.
Las reformas a la Constitución y las nuevas leyes introducidas durante las
cuatro décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial tenían ciertos propósitos
relacionados: proteger a los grupos capitalistas nacionales de la competencia
extranjera; asegurar mayor control del gobierno sobre las actividades económicas;
justificar la creación de nuevas empresas estatales; otorgar mayores beneficios al
trabajo organizado (es decir, sindicatos, que eran parte del sistema) y, finalmente,
consolidar el control político y económico del país mediante los intereses que
controlaban al PRI.
El resultado de esto fue la asfixia gradual de las fuerzas productivas del
país. El sistema agrario se convirtió en feudo de grupos políticos, y para mediados
de los sesenta, era evidente la disminución de la producción agrícola. El sector
11
industrial también mostraba síntomas de la decadencia típica de la etapa de la ISI,
en que el progreso es obstaculizado por economías de escala inapropiadas, falta
de competitividad y tecnología y enormes déficits de capital. En 1973, México
promulgó una legislación que restringía el uso libre de tecnología extranjera y
limitaba la inversión extranjera a un máximo de 49 por ciento en cada compañía.
Por otra parte, los sindicatos obtenían cada vez más beneficios y un
aumento constante en los salarios reales, gracias a la justificación de una
productividad creciente durante los cincuenta y los sesenta, pero ya no pudo
justificarse en los setenta y principios de los ochenta. El poder sindical era
considerable en la mayoría de los sectores en las que situaciones de
monopolio, tanto públicos como privados, permitían a la administración negociar
con la dirigencia de un sindicato único para toda una industria, como era el caso
del petróleo y la electricidad. Los sindicatos llegaron a ser copropietarios y
coadministradores de hecho, junto con el gobierno, en muchas de estas empresas
estatales de rápido crecimiento.
Política económica
La política económica desde los años cincuenta hasta principios de los
setenta se fue volviendo cada vez más refinada con el crecimiento de los
mercados financieros. Este crecimiento se veía influido por una economía mundial
que atravesaba por uno de sus periodos más largos de estabilidad y crecimiento
desde la Segunda Guerra Mundial.
12
La política macroeconómica generalmente reflejaba el interés del gobierno
de lograr tanto una alta tasa de crecimiento como la estabilidad de precios.
Durante las décadas de 1930 y 1940, los objetivos macroeconómicos intermedios
no eran muy claros; las ganancias en divisas por exportaciones fueron muy altas
durante la guerra, pero la expansión excesiva que siguió causó una crisis externa
en 1954. A raíz de la devaluación del peso en ese año, y con la economía mundial
bajo un sistema de paridad cambiaria fija, el gobierno adoptó la tasa nominal de
cambio como su objetivo macroeconómico intermedio.
Entre 1955 y 1970, México pudo mantener invariable la tasa nominal de
cambio mientras la economía crecía a la impresionante tasa del 6.7 por ciento
anual. Esto fue posible gracias a las ganancias en productividad surgidas de la
inversión pública en infraestructura, a la temprana etapa de la ISI y a un favorable
ambiente externo de baja inflación. El gobierno utilizó con éxito las tasas de
interés y la contracción del crédito para poner en práctica su política monetaria,
pero este éxito dependía también de un riguroso control de las finanzas públicas.
La política fiscal fue dictada así por el objetivo a mediano plazo de la estabilidad
financiera, y por consiguiente fue utilizada en el corto plazo para detener cualquier
expansión excesiva de la demanda agregada. También contribuyó al éxito de este
modelo la capacidad de México para atraer el capital empresarial extranjero -que
debe diferenciarse de la deuda externa-, el cual, en aquel tiempo, financió la
mayor parte del déficit de la cuenta corriente de 2.5 por ciento del producto interno
bruto (PIB).
13
Se utilizó un sistema de licencias de importación para otorgar protección a
los productores nacionales contra la competencia extranjera, pero también para
evitar el rápido deterioro de la balanza comercial. La restricción de las
importaciones también afectó la producción, ya que México seguía dependiendo
del suministro externo de bienes intermedios y de capital. Con frecuencia se
usaron controles de precios en compensación por la protección al comercio y para
garantizar la disponibilidad de bienes básicos de bajo precio para una creciente
mano de obra urbana. En suma, la política contenía muchos instrumentos y
medidas de control directo adecuados, pero aun así la política fiscal era la base
principal de la estabilidad financiera. Una política fiscal sana facilitaba la tarea de
la política monetaria, que se enfocaba en un objetivo de tasa nominal de cambio.
Siempre que la política fiscal siguiera siendo sana y la balanza de pagos no se
deteriorara demasiado, la mezcla de política fiscal y monetaria ofrecía un buen
respaldo macroeconómico. El cuadro 1.1 resume algunas de las características de
este periodo de crecimiento estable.
Es difícil identificar las causas específicas que desencadenaron el colapso
de este modelo. Las primeras señales de deterioro se hicieron evidentes a
mediados de los años sesenta, especialmente en la agricultura, pero una
condición previa que afectó la estabilidad fue el apartarse de la regla
macroeconómica de mantener el equilibrio en las finanzas públicas. Esto no
sucedió sino hasta la década de 1970, y fue acompañado de una mayor
intervención estatal en la economía y un deterioro en la confianza empresarial.
14
La retórica nacionalista del gobierno cobró mayor fuerza durante los años
setenta, acarreando cuantiosos déficits de cuenta corriente y un creciente
endeudamiento externo. Las inversiones estatales ya no creaban las
externalidades positivas que se esperaba, debido en gran parte a su mayor
diversificación en bienes y servicios, así como a errores en la planeación de las
grandes empresas estatales. El entendimiento entre el gobierno y el sector
empresarial, que había sido una característica del régimen hasta 1970, fue
sacrificado en favor de los intentos del gobierno por recuperar el apoyo político
urbano, en particular entre los jóvenes, atacando los intereses de grupos
privilegiados.
Cuando este proceso se desbarató, en 1976, y México tuvo que buscar la
ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI), el problema se diagnosticaba
como la recuperación del equilibrio macroeconómico, que para resolverse requería
de una breve recesión y un ajuste de precios relativos. Tal ajuste fue iniciado en
1977 y estaba a punto de completarse cuando México se encontró de pronto
nuevamente rico, gracias al descubrimiento y la rápida explotación de vastas
reservas de petróleo en un "feliz" momento de escasez mundial. El petróleo y la
deuda externa fueron las herramientas que permitieron el alto índice de
crecimiento alcanzado de 1978 a 1981, pero este crecimiento tenía bases aún
menos saludables que el de principios de los setenta. Cuando los precios del
petróleo se desplomaron, en 1981, y el crédito externo se terminó, la economía se
vino abajo otra vez.
15
CUADRO 1.1 Indicadores de crecimiento y estabilidad, 1955-1970 (porcentajes) __________________________________________________________________
Indicador Porcentaje __________________________________________________________________ Crecimiento anual real del PIB 6.9
Tasa de crecimiento de la población 3.3
Crecimiento real del ingreso per cápita 3.6
Inflación anual 4.5
Crecimiento anual de las importaciones 7.4
Crecimiento anual de las exportaciones 5.0
Balance de cuenta corriente/porcentaje del PIB -2.5
Crecimiento anual real de salarios mínimos 5.5
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
La crisis a que tanto se hace referencia es el periodo de bajo crecimiento y
falta de oportunidades materiales para el grueso de la población que siguió a
1982. También fue un periodo de reflexión colectiva y una oportunidad para
abordar algunos problemas en sus raíces. Los cuadros 1.2 y 1.3 muestran
indicadores macroeconómicos relevantes acerca del periodo que condujo a la
crisis. El anterior crecimiento del PIB de 5.8 por ciento anual se volvió nulo, y el
ingreso per cápita descendió 14.8 por ciento durante todo el periodo. El contraste
entre los pagos anuales de la deuda externa de 482 millones de dólares (11.3 por
ciento de las exportaciones de bienes y servicios en 1972) y 11,300 millones (38.9
por ciento en 1982) también resulta significativo, pues refleja los esfuerzos que la
economía tendría que hacer para lograr su propio ajuste, al tiempo que atendía
una enorme deuda externa.
16
Ajuste y reforma económica (1983-1988)
No está claro si el nuevo gobierno del presidente Miguel de la Madrid
entendía la profundidad de la reforma económica que se requería. La mayoría de
las declaraciones públicas hechas en aquel momento indicaban que no, sino que
más bien se creía que un ajuste macroeconómico convencional de tres años
bastaría para corregir los desequilibrios. El gobierno llevó a cabo una campaña de
renovación moral y algunas reformas constitucionales, pero no había indicio claro
de ningún intento por cambiar la estructura de poder político y económico, o la
relación entre el Estado y los diversos intereses. La mezcla resultante de este
programa fue un fuerte ajuste macroeconómico encaminado a corregir viejos
desequilibrios, realizado en el marco de un vacío político y, por consiguiente,
carente del apoyo popular.
Esta pobre mezcla podría explicarse con la tesis de que en 1983 el
gobierno mexicano no estaba preparado para emprender grandes reformas,
debido a las divisiones internas del PRI respecto a la dirección de dichas reformas.
Es probable que tales divisiones reflejaran lo que sucedía en el país en general,
donde habían surgido fuertes grupos de izquierda y de derecha. Como el gobierno
no estaba preparado para delinear un programa de reforma, el ajuste
macroeconómico carecería de los cambios estructurales necesarios y acabaría por
perder credibilidad y apoyo públicos.
17
Algunos grupos dentro del gobierno y en el sector privado presionaron para
que se realizaran cambios estructurales, y algunos de ellos se iniciaron después
de ciertas dilaciones por parte de las autoridades, tales como recortes de personal
burocrático y la venta de algunas empresas estatales. Estos cambios, junto con la
liberalización del comercio, apoyaban los planes del gobierno de lograr un cambio
gradual, pero, vistos en perspectiva, representaban la semilla de una reforma
estructural que sólo más tarde tomaría una forma concreta. Esta reforma estaba
orientada a la apertura de la economía y, por implicación, a la transformación de la
estructura política del país.
CUADRO 1.2 Desempeño macroeconómico 1972-1988
(Porcentaje anual excepto donde se indica)
__________________________________________________________________ Periodo de crecimiento Periodo de y distorsiones ajuste Indicador 1972-1982 1983-1988 __________________________________________________________________
Crecimiento real del PIB 5.8 0.1
Crecimiento real del ingreso per cápita 2.8 -2.4
Inflación anual de precios al consumidor 22.7 92.9
Deflactor del PIB (promedio anual) 23.6 88.1
Variación cambiaria anual real 3.1 1.2
Crecimiento corriente de importaciones 18.2 19.6
Crecimiento corriente de exportaciones 29.0 -0.7
__________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
18
CUADRO 1.3 Desempeño macroeconómico 1972-1988
(millones de dólares estadounidenses, excepto donde se indica)
__________________________________________________________________
Indicador 1972 1982 1983 1988
__________________________________________________________________
Déficit en cuenta corriente -1,006 -6,221 5,418 -2,901
Egresos por pago a acreedores 626 11,405 10,714 10,403
Utilidades remitidas de inversión extranjera 144 526 184 512
Interés sobre deuda externa 482 10,879 10,103 8,800
Ingresos por inversión extranjera directa 156 1,657 461 2,590
Ingresos por crédito externo al sector público 149 5,259 4,291 946
Ingresos por crédito externo al sector privado 460 2,223 -2,309 -3,428
Capital de la deuda externa (miles de millones) 5.5 87.6 93.8 103
Déficit fiscal como porcentaje del PIB -3.5 -16.9 -8.6 -12.3
Flujo de obligaciones del sistema bancario como porcentaje del PIB, excluyendo pasivo externo 5.7 16.1 13.2 6.9
__________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
Este cambio de dirección tuvo lugar en medio de un confuso programa
económico en el que las metas de la política casi nunca se alcanzaban, en tanto
que el gobierno seguía proclamándolas como máximas prioridades. Los ejemplos
más obvios fueron la inflación y el déficit del sector público. Pero más que un
cambio de dirección impuesto por un nuevo gobierno, nosotros argüimos que este
19
cambio era endógeno en cuanto era resultado del desencanto de las propias
fuerzas nacionales respecto al antiguo modelo de intervención estatal y protección
contra la competencia y el capital extranjeros. El gobierno se encontró en medio
de un conflicto entre los viejos intereses establecidos del sistema y los nuevos
grupos conscientes de la creciente internacionalización de las fuerzas
económicas, y la consiguiente necesidad de llegar a ser un país competitivo
internacionalmente. Aun cuando la administración de Miguel de la Madrid
mostraba cierto entendimiento en estos asuntos, creo que le faltaba coherencia y
consenso interno para imponer las necesarias reformas radicales.
La administración se refería con frecuencia a cambios graduales en vez de
a reformas radicales, y proclamaba que el cambio de dirección en su política sólo
constituía un cambio de táctica. Así pues, se perdió la oportunidad de llevar a cabo
una reforma radical en el momento de la crisis, pero al final el gobierno no pudo
evitar la transformación de la economía y del sector privado, que sufrió un ajuste
significativo, reorientó sus operaciones para ser más competitivo. Al cabo de cinco
años de programas económicos y cambios graduales en parte fracasados, el
gobierno aún enfrentaba el problema de un alto índice de inflación y estaba más
dispuesto a efectuar reformas radicales. Pero esta nueva actitud no se
materializaría sino hasta la siguiente administración, la del presidente Carlos
Salinas de Gortari.
20
Desempeño macroeconómico
La pieza clave del programa macroeconómico iniciado en 1983 fue la
recuperación del equilibrio externo para corregir un déficit en cuenta corriente de
12,500 millones de dólares en 1981 y de 4,900 millones en 1982. El programa fue
apoyado por el FMI a través de un préstamo a largo plazo de 3,800 millones y de
préstamos bancarios frescos por 3,000 millones que el gobierno no utilizó
totalmente. Tanto el gobierno mexicano como el FMI creían que México podría
empezar a crecer nuevamente para 1985, pues no previeron que el problema
económico fuera tan profundo.
Tanto el gobierno como el FMI subestimaban la depreciación cambiaria que
se requería para detener la fuga de capital y revertir el cuantioso déficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos. Entre 1981 y 1983 el tipo de cambio real,
según la definición del Banco de México, se depreció en 48.9 por ciento: mucho
más que lo previsto en el programa de ajuste del FMI y más de lo que implicaba el
deterioro en los términos de intercambio durante esos años (-20.5 por ciento).
Esto explica la razón por la que México comenzó su programa económico
de 1983 con un énfasis excesivo en el objetivo de la cuenta corriente y en el
aumento programado de reservas internacionales, pero con mayor inflación y
mayor contracción económica que lo previsto, como se muestra en el cuadro 1.4.
21
Un peso sumamente débil coincidió con la rápida recuperación económica
de Estados Unidos. Las empresas mexicanas, la mayoría de las cuales
exportaban anteriormente como complemento de las ventas internas, cambiaron
rápidamente a la exportación y produjeron una balanza corriente que hacía
innecesario para el país utilizar el monto total del crédito de bancos comerciales
antes negociado. Esto promovió la confianza externa en México, pero quedaba sin
resolver la cuestión decisiva de recuperar la credibilidad interna y poner en
práctica la reforma económica por tanto tiempo requerida. Los agentes
económicos seguían escépticos respecto al eventual éxito del programa
económico del gobierno y, por tanto, pospusieron la repatriación de su capital del
extranjero pese a las altas tasas de interés para el activo en pesos. El déficit en la
cuenta de capital reflejaba así el superávit en la cuenta corriente de la balanza de
pagos, pero en la medida en que este último se logró sin crecimiento económico
alguno, las salidas de capital reflejaban falta de confianza e insuficiente inversión
interna más que mayor competitividad en exportaciones.
Los flujos de capital hacia el exterior aumentaron cuando cayeron los
precios del petróleo, en 1985 y 1986. Estos, también fueron elevados a finales de
1987, cuando la bolsa mexicana de valores se desplomó. El déficit en la cuenta de
capital no se corrigió sino hasta 1988, cuando se fijó el tipo de cambio y se
despejaron dudas mediante los anuncios de política, pero esto aún necesitaba una
tasa real de interés sumamente alta, como se muestra en el cuadro 1.5
22
CUADRO 1.4 Objetivos y resultados reales del programa del FMI, 1983-1985
__________________________________________________________________
1983 1984 1985 - Obj. Real Obj. Real Obj. Real __________________________________________________________________
Inflación (porcentaje anual a diciembre) 55.0 101.9 35.0 65.5 20.0 57.7
Déficit del sector público (porcentaje del PIB) 8.5 8.6 5.5 8.5 3.5 9.6
Cambio en reservas internacionales (miles de millones de dólares) 2.0 3.1 2.0 3.2 2.0 -2.6
__________________________________________________________________
Fuente: Fondo Monetario Internacional, informes diversos.
CUADRO 1.5 Tasas de interés retroactivo real de Certificados de la Tesorería a 28 días y préstamos netos de cuenta de capital al gobierno y a los bancos, 1983-1988 (millones de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Tasa de interés Año (meses) (porcentaje) Cuenta de capitala __________________________________________________________________
1983 (enero-junio) -189.3 -248 1983 (julio-diciembre) -34.7 -4,069 1984 (enero-junio) 45.0 -1,562 1984 (julio-diciembre) 30.7 -1,159 1985 (enero-junio) 38.4 -261 1985 (julio-diciembre) -8.7 -1,422 1986 (enero-junio) -12.7 874 1986 (julio-diciembre) 57.4 -222 1987 (enero-junio) 26.1 -1,213 1987 (julio-diciembre) 36.4 -4,906 1988 (enero-junio) 42.8 -1,435 1988 (julio-diciembre) 19.3 -3,359
1989 (enero-junio) 57.1 -1,183
__________________________________________________________________ a Los signos negativos indican flujo de capital negativo. Fuente: Banco de México, informes diversos.
23
Las altas tasas de interés, aunadas a los volátiles precios del petróleo,
ejercieron tal presión sobre las finanzas públicas que el gobierno nunca pudo
realizar las reducciones del déficit fiscal que había prometido. No obstante, trató
de reducir al mínimo las repercusiones inflacionarias de estas dos variables
reduciendo el gasto público exento de interés, con un efecto sobre la inversión
pública en particular. Aunque no hubo despidos masivos de empleados públicos,
sus salarios reales promedio cayeron junto con los salarios del resto de la
economía, como se muestra en el cuadro 1.6.
De este modo, pese a la significativa reducción del gasto público, la política
fiscal careció de credibilidad hasta que el gobierno cambió su estrategia. En 1987
adoptó como objetivo de su política fiscal crear un excedente del presupuesto
primario, que excluía todos los pagos de intereses y transferencias a los gobiernos
de los estados.
Después, en diciembre de 1987, el gobierno redujo el presupuesto para
1988, que había sido aprobado apenas unas semanas antes, y anunció políticas
que de haber sido implantadas hubieran permitido una reducción gradual de las
tasas de interés. Pero aun entonces, la credibilidad en la política fiscal no se
recuperó fácilmente, ya que la deuda externa seguía siendo alta y muchos de los
recortes en el gasto público se consideraban temporales.
24
CUADRO 1.6 Ingresos y gastos reales del sector público, 1983, 1988 (porcentaje del PIB) __________________________________________________________________
Cambio reala 1983-1989 1983 1988 (porcentaje) __________________________________________________________________
Déficit del sector públicob -8.6 -11.7 31.1
Ingresos públicos 32.9 28.7 -16.5
Petróleo 14.2 9.8 51.4
Gasto público 41.0 39.0 -12.3
Gasto de programas 25.7 18.0 -30.8
Corriente 17.7 11.8 -19.9
Salarios 6.7 5.1 -17.6
Inversión 7.5 3.7 -45.9
Interés 12.4 16.6 23.4
Externo 4.6 3.6 -27.9
Interno 7.7 13.1 56.8
__________________________________________________________________ a Deflactados con el índice de precios al consumidor b El déficit del sector público se obtiene de los flujos de financiamiento otorgados al sector público. Esto generalmente no coincide con el déficit que resulta de la diferencia entre ingresos y egresos. Además de esta diferencia, el déficit aumenta por el costo de la intermediación financiera, es decir, el costo del crédito subsidiado. El déficit del sector público aquí mostrado es la cifra oficial que se emplea en todos los casos. Fuente: Banco de México, informes diversos.
Quizá la señal más clara que daba el gobierno se refería a la política de
comercio, para la que se anunció una amplia liberalización de las importaciones en
1985, seguida de la firma del protocolo para adherirse al Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) en 1986. El cuadro 1.7
muestra la rápida caída en el número de artículos cuya importación estaba sujeta
a permiso previo. Además, se redujeron las diferencias entre aranceles mínimos y
25
máximos, y para 1986 la tasa máxima sobre importaciones era del 20 por ciento,
mientras que muchos artículos restringidos poco antes, ya podían importarse
libremente.
No es una coincidencia que la liberalización del comercio haya adquirido
prioridad en la reforma macroeconómica, y no debe exagerarse su importancia
como señal de un cambio de régimen. Ante todo, la recesión de 1983 y el colapso
de la inversión pública y privada hacían evidente que las exportaciones serían la
única manera de mantener el empleo, y esto hacía imperativa una liberalización de
las importaciones. La depreciación cambiaria real apoyaba esta política y también
daba protección adicional contra las importaciones. El éxito de los exportadores
más grandes al mantener fuertes flujos de efectivo y pagar su deuda externa fue
motivo de alabanza. En primer lugar, los exportadores que se encontraban en una
posición privilegiada requerían suministros competitivos. En segundo lugar,
Estados Unidos absorbía las crecientes importaciones de prácticamente todos los
países en desarrollo. En tercer lugar, con una recesión en el mercado interno y
con un peso subvaluado, la liberalización de las importaciones no afectaría el
balance de la cuenta corriente, permitiendo al gobierno afirmar el éxito de su
política. En realidad, las importaciones empezaron a aumentar sólo en 1988,
cuando el tipo de cambio perdió su margen de subvaluación y el abatimiento de la
inflación favoreció un mayor gasto privado.
26
CUADRO 1.7 Estructura de aranceles de importación (número de artículos)
__________________________________________________________________
Tipo 1982 1985 1987
__________________________________________________________________
Total 8,008 8,091 8,446
Sujetos a licencia previa 8,008 839 329
Sujetos a tarifa arancelaria -- 7,252 8,117
__________________________________________________________________ Fuente: Sexto informe presidencial al Congreso, 1988.
El sector real
Pese a la prosperidad del sector de comercio exterior, el PIB apenas
registró crecimiento, y fueron notorias las fluctuaciones de la actividad. El cuadro
1.8 muestra los cambios anuales del PIB, la producción industrial y manufacturera,
el empleo manufacturero y las importaciones y exportaciones del periodo.
Así, mientras que las exportaciones de bienes manufacturados registraron
tasas de crecimiento anual del 28.6 por ciento en promedio, el sector exportador
fue demasiado pequeño como para elevar la tasa de crecimiento del PIB o
siquiera la de la producción industrial. No obstante, hubo actividades que
registraron una expansión significativa, incluyendo las de maquinaria, electrónica,
petroquímica y metales. Otras industrias que mostraron un crecimiento rápido
27
durante la parte ascendente del ciclo incluyeron a las de automóviles, cemento y
papel.
En contraste, las industrias que sufrieron caídas o estancamiento incluyen
las de fibras tejidas, plásticos, productos metálicos estructurales, aparatos
electrodomésticos y bienes de consumo no duradero.
No es de extrañar esta distribución tan dispareja del crecimiento, dados los
fuertes incentivos a la exportación y el colapso del mercado interno. Al evaluar el
desempeño de la exportación, debemos tomar en cuenta que su principal impulso
se origina en industrias que presentan una relación con la propiedad extranjera o
con rápidos cambios tecnológicos, tales como las de maquinaria y electrónica. Las
empresas con capital o tecnología extranjeras fueron las mayores exportadoras
entre las manufactureras, y algunas de ellas planearon expansiones incluso en
medio de la incertidumbre general.
28
CUADRO 1.8 Indicadores del sector real, 1983-1989 (cambios porcentuales anuales) __________________________________________________________________
Producción Empleo PIB Producción manufac- manufac- Importación Exportación Año real industrial turera turero de bienesa de bienesa __________________________________________________________________
1983 -4.2 -8.9 -7.5 -9.6 -40.7 6.2
1984 3.6 6.5 5.3 -1.1 31.6 8.4
1985 2.6 5.2 7.0 2.3 19.6 -9.6
1986 -4.0 -4.8 -3.4 -4.0 -15.1 -26.7
1987 1.5 4.1 3.9 1.7 6.9 28.9
1988 1.1 1.3 2.3 2.1 54.7 0.0
1989 2.9b 5.9c 8.3 nde 31.1d 8.1d
__________________________________________________________________
aImportaciones y exportaciones en dólares estadounidenses al tipo corriente. bHasta el tercer trimestre. cHasta junio. dHasta julio. eNo disponible. Fuente: Banco de México, informes diversos.
Inicialmente, la regla general de los exportadores fue someterse a grandes
reducciones en el tamaño de la planta industrial y en el empleo, así como en la
base de productos. Las empresas tendían a concentrarse en menos productos,
más estandarizados, una vez que se liberalizaron las importaciones. Surgió un
patrón de especialización que en el futuro permitiría una expansión de la planta
industrial. La industria automotriz es la que más claramente presentó este patrón,
ya que, debido a sus lazos internacionales, se adaptó rápidamente al ambiente
cambiante, sobre todo cuando los cambios correspondían a su patrón mundial de
diseño y especialización (véase el cuadro 1.9). La mayoría de las empresas
29
automotrices redujeron su tamaño y la variedad de productos que fabricaban,
posibilitando corridas de producción más largos. También exportaban más y, al
mismo tiempo, importaban más. Sin embargo, las grandes expansiones se
aplazaron, y actualmente esta industria no puede mantener las exportaciones si el
mercado interno crece con demasiada rapidez. La culminación de este proceso de
especialización consistiría en hacer nuevas inversiones para abastecer la
exportación y la especialización crecientes, al tiempo que se atiende el creciente
mercado interno, que comenzó a recuperarse en 1988. Sólo la nueva inversión
puede dar validez a las reformas económicas y a la política de liberalización de las
importaciones, y en el moderno sector exportador eso significa inversión extranjera
directa.
30
CUADRO 1.9 Crecimiento acumulado de industrias seleccionadas, 1983-1988
__________________________________________________________________
Sector Porcentaje
__________________________________________________________________
Crecimiento alto
Motores, partes y carrocerías de automóvil 47.6
Maquinaria 42.9
Electrónica 9.4
Petroquímica 83.7
Metales 60.4
Alimentos elaborados para el mercado interno 122.5
Textiles para el mercado interno 138.7
Crecimiento negativo o nulo
Fibras tejidas -28.4
Plásticos -26.2
Productos metálicos estructurales -33.9
Aparatos electrodomésticos -40.0
Bienes de consumo no duradero 3.2
Carne y productos lácteos 0.9
Calzado -19.9
Jabones y detergentes -1.9
__________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
Otras empresas, incapaces de exportar, trataron de conservar su
participación en el débil mercado interno. Los controles de precios se eliminaron
en 1983, permitiendo a muchas de ellas reconstruir sus tasas de utilidad, pero la
creciente competencia y los bajos salarios reales constituyeron un obstáculo. Con
31
la apertura a las importaciones y la erosión de la subvaluación cambiaria, estas
empresas enfrentaron el reto de volverse más eficientes y mejorar el servicio y la
calidad. En algunos casos perdieron participación en el mercado en beneficio de la
competencia. El patrón final de ajuste en el sector no comercial no está claro, pero
seguramente se requerirá mayor eficiencia y sacrificar los márgenes de utilidad
como condiciones previas para la supervivencia en un ambiente más competitivo.
Las fusiones y adquisiciones de empresas débiles por parte de otras más fuertes
son frecuentes en estos sectores.
El cuadro 1.10 muestra una medición a grandes rasgos del índice de
productividad promedio de mano de obra en el sector manufacturero, que se ha
estimado dividiendo el índice de producción entre el índice de empleo. Esto indica
un notable aumento en la productividad que, no obstante, debe interpretarse con
cautela, ya que la suma puede ser resultado de cambios opuestos entre una
industria y otra, y ser así engañoso respecto al grado de cambio en dos industrias
que registren cambios positivos y negativos. También puede estar influido por el
hecho de que las rígidas leyes laborales impidieron a muchas industrias despedir
trabajadores, lo que debilitó su capacidad de ajustarse a la nueva realidad.
32
CUADRO 1.10 Productividad de la industria manufacturera 1983-1988
(1983=100)
__________________________________________________________________
Indicador 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Indice de producción de
manufacturas 100 105.3 112.7 108.9 113.1 116.5
Personal empleado en
manufacturas 100 98.9 101.3 97.2 98.8 100.9
Indice de productividad 100 106.4 111.3 112.0 114.4 115.4
__________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
La nueva política económica: perfil y riesgos
En 1987, México obtuvo un nuevo paquete de financiamiento externo de
fuentes oficiales y bancos comerciales con motivo de la brusca caída de los
precios del petróleo el año anterior. Gran parte de esos recursos se desembolsó
en 1987 y esto, aunado a la persistente inflación elevada, produjo una indebida
expansión del circulante y finalmente una crisis en octubre de 1987.
Esta crisis fue peculiar porque no parecía existir ningún problema
subyacente que justificara el pánico en los mercados financieros y la fuga de
capital que obligó al Banco de México a retirarse del mercado de cambio de
divisas. Apenas dos meses antes, el presidente De la Madrid había rendido un
33
confiado y optimista informe anual al Congreso. Sólo un año después, el Banco de
México reconoció en su informe anual sobre la economía que esa crisis había sido
provocada por un cambio en las expectativas, en tanto que la fuga de capital se
atribuyó en un principio a los acelerados pagos anticipados de la deuda externa
del sector privado.
No obstante, el hecho era que la inflación seguía siendo alta, habiendo
ascendido de la tasa anual de 105.7 por ciento en diciembre de 1986 a 133.9 por
ciento en agosto de 1987. Aunque el sector público registraba un excedente del
presupuesto primario de 6.9 por ciento del PIB, éste era insuficiente para inspirar
confianza en la política del gobierno.
Por otra parte, el gobierno y su política fiscal no convencían a los agentes
económicos de que la inflación se detendría. El presupuesto para 1988, terminado
durante el otoño de 1987, disponía un aumento del 121.8 por ciento en el gasto de
programas, más del doble de la cifra de 1987, que contenía un exceso de 17.7
billones de pesos por encima del presupuesto original de 86.2 billones de pesos.
Esto ascendía al 4.5 por ciento del PIB nominal y al 3.7 por ciento del PIB real. El
aumento en los pagos de intereses del presupuesto para 1988 era 128.3 por
ciento mayor que los pagos de 1987 y el requerimiento de préstamo del sector
público (RPSP) se presupuestó en 18.5 por ciento del PIB, en comparación con el
17.4 por ciento del PIB en 1987.
34
Esto parece suficiente para calificar la política fiscal como incapaz de
reducir o contribuir a reducir la inflación durante el último año de la administración.
La crisis de octubre de 1987, pues, sacudió la indulgencia del gobierno hacia la
inflación, obligándolo a hacer reformas significativas que resultarían en un nuevo
presupuesto, aun cuando el original acababa de ser aprobado por un Congreso
indulgente. Las reformas incluían una reducción del 6.8 por ciento en el gasto de
programas respecto al presupuesto original; del 23.8 por ciento en los pagos de
intereses y del 10.9 por ciento en transferencias a las entidades federativas. El
RPSP se fijó en 10 por ciento del PIB. Estos porcentajes, aunque significativos,
representaban muy poco para los agentes económicos bien informados, a la luz
de los presupuestos sistemáticamente excesivos del pasado; representaban poco
incluso después de que el gobierno anunciara varias medidas para cumplir ciertos
objetivos, tales como reducir el número de líneas telefónicas de la burocracia y
restringir las fotocopias en las oficinas del gobierno. Las reformas al presupuesto
de ingresos incluían aumentos de entre el 50 y el 85 por ciento en los bienes y
servicios del sector público. Estos aumentos, aunados al congelamiento general
de precios y salarios, produjeron una fuerte posición presupuestaria.
Si la política fiscal carecía de credibilidad y las correcciones anunciadas al
gasto y los ingresos públicos no se percibían como drásticas, lo opuesto se
aplicaba a la política monetaria. El gobierno anunció un tipo de cambio fijo para
dos meses e introdujo salvajes recortes de crédito en los préstamos bancarios
pendientes. La regla de la paridad fija se renovó mediante sucesivos acuerdos
entre el gobierno, los empresarios y los trabajadores. Estos acuerdos incluían
35
también pequeños aumentos a los salarios mínimos y a los de precios del sector
privado. Durante 1988 se otorgó un aumento a los salarios mínimos de sólo 3 por
ciento sobre el aumento general de enero. La cooperación del movimiento obrero
fue asegurada mediante la regla de la paridad fija, que parecía dar garantías a los
trabajadores contra la inflación inesperada, y mediante el compromiso del sector
privado de mantener precios nominales (controlados).
De este modo, las expectativas inflacionarias empezaron a cambiar como
resultado de la nueva regla, reforzada por el muy difundido acuerdo entre el
gobierno, los trabajadores y los empresarios. Los aumentos de precios se
desaceleraron marcadamente con ayuda de reducciones adicionales en los
aranceles y, más importante, por la eliminación de requisitos de permiso. El
descenso de la inflación esperada permitió a las autoridades efectuar recortes
masivos en el gasto público presupuestado sin afectar el gasto real. El resultado
fue que por primera vez durante la administración de la Madrid, el gasto real
quedó por debajo de lo presupuestado. El gasto en programas, por ejemplo,
quedó 11.7 billones de pesos por debajo de la asignación revisada de 83.4
billones de pesos, y el RPSP se redujo al 11.7 por ciento del PIB, pese a que los
pagos nominales y reales de intereses de la deuda interna fueron mayores que lo
presupuestado.
La desinflación monetariamente dirigida de 1988 brindó así a la política
fiscal una oportunidad de recuperar credibilidad. Sin embargo, se trató en gran
parte de un efecto momentáneo, ya que el presupuesto para 1989 no podía repetir
36
los mismos aumentos generosos que se habían presupuestado para 1988. Así,
para 1989 el presupuesto sólo contenía un aumento del 16.6 por ciento en el gasto
de programas, una reducción del 19.5 por ciento en pagos de intereses de deuda
(interna y externa) y un aumento del 29.2 por ciento en impuestos. El RPSP
programado era el 6.4 por ciento del PIB, lo que significaba que la política fiscal
pronto volvería a ocupar el centro de la escena. El resultado de este presupuesto
fue un aumento del 3.2 por ciento en el gasto y del 8.1 por ciento en impuestos,
así como una reducción de intereses del 17.8 por ciento y un RPSP del 6.3 por
ciento. En términos generales, fue un muy buen resultado. Sin embargo, el
gobierno no pudo mantener una paridad fija, y ésta tuvo que depreciarse a partir
del 1º de enero de 1989 en un peso diariamente, o en 16 por ciento anualmente.
El potencial de la política monetaria no se ha agotado, pero la ausencia de
la regla de la paridad fija impidió una reducción en las tasas de interés nominales.
Después de las severas restricciones al crédito a principios de 1988, las
autoridades monetarias relajaron un poco sus controles, y el crédito bancario al
sector privado empezó a elevarse en términos reales. Esto dificultó más el papel
regulador de la política monetaria. Ahora, si bien la instrumentación de la política
monetaria sigue siendo preferible a corto plazo, cualquier cambio en las
condiciones económicas o en las expectativas se reflejará en las tasas de interés.
Para resumir la idea central de mi argumento: hubo un cambio de régimen
en 1988 que obligó al gobierno a combatir la inflación incluso a costa de las
reservas internacionales ganadas con tanto trabajo. Este cambio hizo que el
37
enfoque central de la política se apartara del balance externo y se dirigiera a la
inflación, y asignó el papel principal a la política monetaria a corto plazo. También
estableció un fuerte excedente presupuestario primario como objetivo intermedio
en la política fiscal. Dada la insuficiente credibilidad de la política fiscal, las tasas
de interés en pesos han permanecido altas en términos reales, dominadas por las
expectativas en los mercados financieros. Actualmente, la credibilidad en el tipo de
cambio, la austera política fiscal y las potenciales conmociones externas son los
que determinan las expectativas.
Estrategias macroeconómicas y riesgos de la nueva política
Cuando hablamos del perfil de la política macroeconómica y sus posibles
resultados de crecimiento e inflación, suponemos que el cambio en la política, que
adoptó como máxima prioridad el combate a la inflación, seguirá siendo válido a
mediano plazo. Esta parece una suposición acertada no sólo en vista de los
anuncios de política del gobierno, sino también porque las expectativas internas
evolucionan de una manera que hace políticamente peligroso para el gobierno
cualquier alejamiento de la política establecida. Además, una tasa inflacionaria
baja es condición indispensable para cualquier consolidación del nuevo modelo
económico que prevé a la economía mexicana cada vez más abierta al comercio y
a la inversión. Ahora se hablará de las otras razones que hacen necesaria una
baja inflación según este modelo.
38
De acuerdo con el nuevo modelo, la paridad recupera su calidad de objetivo
intermedio de la política monetaria. En la medida en que la tasa de inflación en
México exceda a la de sus socios comerciales y la paridad nominal permanezca
fija, el peso se apreciará en términos reales, ayudando a su vez a reducir las
presiones inflacionarias. La apreciación real de la moneda tendrá dos efectos más:
el balance de la cuenta corriente se deteriorará, y los rendimientos reales de los
activos financieros en pesos, medidos en dólares, mostrarán una revaloración
similar, aumentando la oportunidad de ingreso de capital.
Así pues, en el nuevo régimen, la economía deberá sobrellevar una vez
más, como en los años cincuenta y sesenta, un déficit en cuenta corriente y
recuperar el acceso al capital extranjero. Como el crédito bancario voluntario no
estará abierto a México durante los próximos años, el único capital con que se
puede contar es la inversión extranjera directa (IED) y el capital mexicano
repatriado. Ambos ingresos dependerán de que el gobierno muestre el
compromiso inequívoco de mantener políticas abiertas de comercio e inversión y
de integrar a México a la economía mundial. Un riesgo sumamente probable del
nuevo programa económico es un deterioro en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. El cuadro 1.11 muestra el deterioro que tuvo lugar en 1988 y 1989.
Esto ocurrió pese al bajo crecimiento económico de 1.1 por ciento en el PIB
en 1988, el cual se recuperó a cerca del 3 por ciento en 1989, de tal modo que las
predicciones de un déficit aún mayor en el futuro se relacionan con la recuperación
permanente de la actividad económica, dado que una demanda interna más alta
39
favorecerá más importaciones y podría desalentar el crecimiento de las
exportaciones. El cuadro 1.12 muestra el alza continua en las importaciones y
cómo su crecimiento ha sobrepasado el crecimiento del PIB y de las exportaciones
desde finales de 1987.
Para considerar la posibilidad de que la paridad real (del peso con respecto
al dólar estadounidense) ejerza una influencia independiente sobre el volumen del
comercio exterior, hemos estimado una ecuación de importaciones y otra de
exportaciones de manufacturas en el periodo de enero de 1986 a julio de 1989. En
la ecuación de importaciones, la demanda interna, representada en niveles del PIB
(Y), y la paridad real (TC) explican las variaciones en las importaciones totales.
Las importaciones totales son valores mensuales deflactados por el índice de
precios de importación del Banco de México, en tanto que la paridad real se mide
por la razón entre el índice de precios al consumidor de Estados Unidos y el de
México, multiplicada por la razón entre la paridad nominal y la paridad del periodo
base. Dada la lenta respuesta del volumen del comercio a los cambios en la
paridad real, hemos incluido en la ecuación los valores de la paridad en curso y los
de uno, dos y tres meses antes. Todos los valores se expresan en logaritmos
naturales (L).
Los resultados de esta estimación son los siguientes (los valores "t" figuran
entre paréntesis):
40
LM=10.26**+1.04LY**-1.04LTC**+0.39LTCt-1 -1.01LTCt-2*+0.8LTCt-3
(5.8) (3.6) (3.4) (0.9) (-2-2) (0.3)
R = .94 F = 117.6 D.W. = 1.57
* significativo al nivel de confianza de 95 por ciento; ** a 99 por ciento
CUADRO 1.11 Cuenta corriente y balanzas comerciales 1986-1989
(millones de dólares estadounidenses)
Promedio mensual
Cuenta corriente
Exportaciones de bienes
Importaciones de bienes
Cuenta corriente
excluyendo petróleo
Petroleras No petroleras
Bienes de
consumo Bienes
intermedios Bienes
de capital
1986 -139.4 525.6 810.3 70.5 636.0 246.2 -665.0
1987 330.5 719.2 1002.2 64.0 735.4 219.2 -388.7
1988 -241.8 559.1 1162.4 160.1 1079.2 335.9 800.8
1989 -333.7 647.8 1274.1 260.3 1252.4 350.9
Ene. 612.9 1154.3 187.1 1663.0 325.5
Feb. 560.7 1167.6 212.8 1155.4 330.5
Mar. 679.6 1300.4 260.9 1239.3 319.8 -2655.3a
Abr. 692.5 1242.6 258.1 1285.5 381.2
May. 681.6 1340.7 300.0 1309.8 347.7
Jun. 659.3 1438.9 343.0 1361.6 400.8 -3233.3a
__________________________________________________________________
a Total de cada trimestre. Fuente: Banco de México, Indicadores económicos, octubre de 1989.
41
Como cabría esperar en teoría económica, el crecimiento del PIB (Y) eleva
las importaciones, en este caso, por un factor de multiplicación de 1.04. Existe una
relación negativa entre la paridad real y las importaciones, especialmente con el
valor en curso de TC, así como con su valor con retraso de dos meses, que
denota una respuesta de importaciones relativamente rápida o incluso anticipación
del mercado respecto a la paridad y la consiguiente decisión de hacer pedidos de
importación. Resulta bastante claro que las importaciones descienden con la
depreciación del peso y ascienden con su apreciación.
No obstante, la mayor determinante del crecimiento de las importaciones
parece ser el crecimiento del PIB. Aunque el crecimiento de las importaciones en
el periodo analizado también debe atribuirse al hecho de que la liberalización del
comercio ocurrió en varias etapas, los efectos de dicha liberalización ya estaban
presentes en 1986. Aun cuando la liberalización del comercio se aceleró en
diciembre de 1987 en apoyo al programa antinflacionario, su efecto sobre el
volumen del comercio básicamente es de naturaleza momentánea.
Las exportaciones de productos manufacturados se expresan en valores de
dólares en curso, deflactados por el índice de precios de exportaciones no
petroleras del Banco de México. La paridad real es la misma que se estimó en la
ecuación de importaciones (así, el signo de su coeficiente debe ser positivo en la
ecuación de exportaciones), y el PIB de Estados Unidos (USY) se aproxima a la
demanda externa en términos constantes. En esta ecuación tuvimos que incluir
una variable binaria (D) para distinguir el periodo comprendido entre enero de
42
1986 y julio de 1987, en el cual las condiciones económicas internas empezaron a
cambiar y la economía se volvió menos capaz de generar excedentes corrientes
debido al rápido crecimiento interno y a una paridad más fuerte del peso. Así,
durante ese periodo, la política económica se encaminó a responder, mediante
una paridad en rápida depreciación, a los disminuidos ingresos por exportación
que siguieron a la caída de los precios del petróleo. Después de julio de 1987, no
obstante, el efecto de los precios del petróleo ya se había transmitido a la
economía, se habían acumulado reservas internacionales, y la demanda interna
empezó a elevarse, acompañada del fortalecimiento de la paridad del peso. El
coeficiente de las variables binarias de la ecuación que aparece abajo representa
así la diferencia entre los coeficientes de dos ecuaciones que corresponden a dos
grupos de observaciones: las que llegan hasta julio de 1987 y las que van de
agosto de 1987 en adelante. El hecho de que los coeficientes binarios sean
significativos quiere decir que la diferencia del desempeño de las exportaciones
entre los dos periodos es significativa.
La ecuación de exportaciones contiene, además del USY y el TC, una
variable que denota el nivel de uso de la capacidad industrial (CU); éste se
determina como la razón entre el nivel actual del índice de producción industrial y
el nivel de julio de 1985, que es un periodo base en el que la producción industrial
alcanzó un punto máximo. Si las exportaciones de manufacturas quedaran
limitadas por una insuficiente capacidad industrial interna, el CU tendría un signo
negativo en la ecuación.
43
Los resultados de este estimado son los siguientes (los valores "t" figuran
entre paréntesis):
(2) LXN =-44.4** + 5.78LUSY**+1.68LCU* + 1.98LTC* + 1.01LTCt-3* +
(-5.5) (3.2) (2.5) (2.5) (1.7)
+44.OD** - 4.49DLUSY* - 1.31DLCU* - 2.30DLTC** - 0.86DLTCt-3*
(4.0) (-1.9) (-1.4) (-2.7) (-1.3)
R = 0.84 F = 16.9 D.W. = 1.50
* significativo al nivel de confianza de 95 por ciento; ** a 99 por ciento.
Esta ecuación explica satisfactoriamente los cambios en el nivel de
exportación de manufacturas durante un periodo en que los cambios en la política
y la actividad económica fueron bastante significativos. El coeficiente del CU
(aunque menos significativo que los de las otras dos variables) es positivo en la
ecuación y por consiguiente indica que no existía limitación alguna en la capacidad
industrial durante el periodo, pero en el caso de la variable binaria DLCU, el
coeficiente indica que existía una diferencia significativa entre la limitación
representada por la capacidad industrial existente y la del segundo grupo de
observaciones. De agosto de 1987 en adelante, el mayor uso de la capacidad
interna ya no está asociado con el crecimiento de las exportaciones.
La misma diferencia se aplica al coeficiente de la variable que denota la
demanda externa (USY) y su variable binaria (DUSY), lo que indica una reducción
significativa, en el segundo periodo, en la respuesta de las exportaciones
44
mexicanas a los aumentos de la demanda externa. Esto significa que, de agosto
de 1987 en adelante, el aumento en la exportación de manufacturas mexicanas
sólo fue 1.29 veces mayor que el aumento del PIB de Estados Unidos, en tanto
que en el primer periodo había sido 5.78 veces mayor. La diferencia es tan
significativa que no deja duda de que estamos observando dos curvas de
exportación distintas.
Esto se confirma aún más dado que las variables binarias de la paridad en
curso (DTC) y de la paridad con tres meses de retraso (DTCt-3) son significativas.
Las ecuaciones de los dos grupos de observaciones pueden obtenerse
sustrayendo los valores de los coeficientes binarios de los valores del grupo de
referencia. Dichas ecuaciones son las siguientes:
(3) Exportaciones del primer periodo, de enero de 1986 a julio de 1987:
X1=-44.4 + 5.78LUSY + 1.68LCU + 1.98LTC + 1.01LTCt-3
(4) Exportaciones del segundo periodo, de agosto de 1987 a julio de 1989:
X2=-0.4 + 1.29LUSY + 0.37LCU - 0.32LTC + 0.15LTCt-3
La diferencia establecida indica que, durante el primer periodo, las
exportaciones de manufacturas estaban apoyadas por el crecimiento de la
demanda externa, un mayor uso de la capacidad industrial interna (que era muy
bajo a principios de 1986), y la depreciación de la paridad real del peso.
45
Durante el segundo periodo, las exportaciones seguían apoyadas por la
demanda externa, pero aumentaron a un ritmo mucho más lento en proporción al
aumento de la demanda; no estuvieron apoyadas por el mayor uso de la
capacidad industrial, y sólo en pequeña medida estuvieron apoyadas por la
paridad. Queda bastante claro que el crecimiento de las exportaciones durante el
segundo periodo se desaceleró significativamente. De hecho, el crecimiento de las
exportaciones durante el primer periodo de 18 meses fue del 65.7 por ciento en
dólares en curso (2.4 por ciento mensual en términos constantes), mientras que en
el segundo periodo de 24 meses fue del 30.1 por ciento en dólares (0.6 por ciento
mensual en términos constantes).
Los cambios en la producción y en la cuenta corriente de los años recientes
se pueden observar en el cuadro 1.12.
La apreciación real de la moneda también afecta el ingreso y la demanda
nacionales mediante los términos de intercambio. Y aquí el aumento del gasto
interno, más rápido que el de la producción durante 1988 y 1989, otorga mayor
apoyo a la tesis de que en México la desinflación de precios está asociada con
una recuperación de los niveles de demanda debido a una paridad más fuerte.
Actividad económica interna
Es probable que la producción aumente, con cierto retraso, a medida que
se recuperan los inventarios agotados por la demanda. Pero la producción no se
46
recuperará de igual manera en los distintos sectores dadas sus diversas
situaciones. El desempeño variable de las industrias en los seis últimos años
indica que sus niveles de capacidad excedente difieren. Muchas empresas que se
desempeñaban mal, no invirtieron al ritmo necesario para renovar el equipo
gastado o para mantener el paso del cambio tecnológico.
Con una paridad fuerte y aranceles razonables, las importaciones
sustituirán la producción interna en algunas industrias que tienen dificultades para
satisfacer la demanda por capacidad insuficiente o por falta de competitividad en
precio y calidad. Al mismo tiempo, las exportaciones deben seguir creciendo en
las industrias que han demostrado su capacidad de penetrar en los mercados
extranjeros.
El patrón del comercio cambiará y los bienes de consumo registrarán
temporalmente su crecimiento más alto, hasta que la demanda interna encuentre
su nuevo nivel y el proceso de selección entre bienes nacionales e importados se
complete para el mercado en su totalidad. A partir de ese momento, los niveles de
importaciones pueden estabilizarse un poco, pero la nueva mezcla en la canasta
de consumo típica y en el vector de la demanda intermedia será distinta de la
actual. Esto entrañaría un proceso de sustitución de importaciones negativo, lo
inverso de lo que observamos durante los años cuarenta y cincuenta, pero no
representará en sí mismo ninguna debilidad del nuevo modelo de crecimiento; sólo
reflejará la redistribución del gasto entre importaciones y bienes producidos
internamente bajo una paridad y un régimen de comercio nuevos.
47
CUADRO 1.12 Producción, demanda y cuenta corriente por trimestre 1986-1989 (1985=100) _________________________________________________________________________________________________
Indicador 1986 1987 1988 1989 - 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 _________________________________________________________________________________________________
Indice de volumen PIB 97.3 98.1 93.6 98.6 96.4 97.8 97.8 104.8 99.2 98.9 98.6 105.3 1,101. 1,102.7
Importaciones de bienes 86.6 91.1 80.5 80.7 74.0 84.5 94.8 99.5 106.0 127.8 142.1 148.3 137.9 157.0
Exportaciones de manufacturas 115.8 134.3 133.6 170.3 162.1 187.2 180.2 195.0 181.7 205.4 206.5 199.4 192.7 220.3
Gasto interno 92.7 106.4 104.2 115.8 115.2 115.7 112.1 117.8 123.3 118.1 112.9 115.8 119.8 121.1
Cuenta corriente (miles de millones de U.S.$ presentes) -0.5 -0.9 0.7 0.4 1.4 1.4 0.5 0.6 -0.3 -1.5 -1.8 -0.8 -0.8 -1.2
Cuenta corriente no de petróleo (miles de millones de U.S.$ presentes) -2.1 -2.2 -2.2 -1.3 -0.6 -0.8 -1.0 -1.4 -1.1 -2.1 -3.1 -3.3 -2.7 -3.2 ____________________________________
Fuente: Banco de México, Indicadores económicos, octubre de 1989, y nuestro propio estimado sobre importaciones y exportaciones de precio
constante.
48
Debido a que carecemos de herramientas analíticas y empíricas para medir
los efectos finales sobre el comercio y la actividad económica, es imposible
predecir el efecto que tendrán estos cambios sobre el índice del empleo industrial.
La implicación es que toda predicción sobre el empleo debe considerarse con
suspicacia, lo mismo que en el caso de las predicciones sobre importaciones, y
deberán abandonarse, por tanto, los planes macroeconómicos basados en niveles
de empleo. La reciente experiencia estadounidense de rápido crecimiento del
empleo durante la recuperación, principalmente en los servicios, contrasta con la
de Europa Occidental, donde el desempleo ha permanecido alto pese a una
recuperación más ligera. Debe esperarse a corto plazo cierto aumento del
desempleo, motivado por la reestructuración de muchas industrias en respuesta al
nuevo régimen comercial.
Es posible, dada la fuerza de la economía en el sector de servicios, que
cierta recuperación inicial atraiga trabajadores a los servicios, donde es probable
que la productividad promedio sea más baja que en el sector industrial. Esto
correspondería a la deteriorada formación educativa de la fuerza de trabajo,
consecuencia de una reducción del 22 por ciento en el gasto público real por
estudiante entre 1980 y 1988. El gobierno mexicano haría bien en revisar sus
leyes laborales para facilitar el crecimiento de los servicios, sobre todo en las
empresas pequeñas, a las que puede atribuirse gran parte del aumento del
empleo en estos sectores. Además, el gobierno debería pensar en planes de
adiestramiento para trabajadores jóvenes en las actividades industriales, pues
esto remediaría algunos efectos negativos de la deficiente calidad de la educación.
49
Los planes de medios tiempos y empleos compartidos, especialmente en los
servicios, serían una manera de aumentar el empleo. Una política comercial
abierta requerirá una oferta de trabajadores bien adiestrados para aquellas
industrias que participan con éxito en la economía global. Como estas industrias
están ubicadas en regiones específicas, una política de empleo exitosa requeriría
un respaldo financiero especial para escuelas técnicas en zonas de crecimiento
identificadas.
Crecimiento potencial
El cuadro 1.13 muestra el pobre desempeño del PIB y la inversión fija bruta
durante los seis últimos años, así como la recuperación observada en 1989. Dado
este desempeño, dudo que el crecimiento pueda mantenerse con índices altos en
el mediano plazo (1990-1992), a menos que haya suficientes recursos externos
disponibles para México. Aun así, ignoramos la fuerza probable de la recuperación
en la demanda interna, surgida de las nuevas oportunidades creadas por las
reformas económicas y la mayor interacción que se espera entre México y la
economía mundial. Un fuerte aumento de la demanda podría hacer que el
crecimiento excediera todo índice moderado en la gama del 4 por ciento estimada
por el gobierno. Pero dudo que pudieran sostenerse índices a largo plazo
superiores al 5 por ciento sin producir inflación o altos déficits externos,
suponiendo que los precios del petróleo se recuperen sólo gradualmente en el
transcurso de la década.
50
CUADRO 1.13 Índices de crecimiento anual del PIB y la inversión, 1980-1989 (porcentajes)
__________________________________________________________________
Periodo PIB Inversión fija bruta __________________________________________________________________
1950s 6.1 12.8
1960s 7.2 16.4
1970s 6.5 10.0
1980-1982 5.5 4.1
1983-1988 0.1 -2.6
1989 2.9a 8.0a
__________________________________________________________________
a Hasta el tercer trimestre Fuente: Banco de México, informes diversos.
Veo dos limitaciones principales para alcanzar un mayor crecimiento. Una
es la insuficiente infraestructura, que tardará años en recuperar un estado similar
al que tenía antes de la crisis de la deuda. De hecho, el país necesitará una
expansión constante de dicha infraestructura, lo que requiere altos índices de
inversión que serán difíciles de lograr. Y aun si las inversiones en esta área fuesen
sustanciales, el retraso para generar el crecimiento de la producción sería
considerable.
La segunda limitación es la calidad de la futura fuerza de trabajo, que estará
menos instruida y habrá padecido desnutrición en la infancia a causa del descenso
en los salarios reales. Quienes se integren a la fuerza de trabajo en 1998 habrán
nacido en 1980 y se habrán criado durante los años de crisis. Será difícil
51
incorporar esta mano de obra a las industrias globales de rápido crecimiento y, por
tanto, el potencial de producción se inhibirá.
Las proyecciones de crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo
hechas por Moreno y Núñez (1986) indican el crecimiento que se esboza en el
cuadro 1.14.
Es muy probable que el número de empleos creados sea insuficiente para
satisfacer la nueva demanda de empleo, incluso suponiendo altos índices de
crecimiento económico. También es probable que la política del gobierno pueda
contrarrestar sólo parcialmente los niveles resultantes de desempleo y subempleo.
Al parecer, pues, México seguirá siendo exportador de mano de obra durante
muchos años por venir, y el nuevo empleo tenderá hacia los servicios de baja
productividad.
52
CUADRO 1.14 Crecimiento de la población y de la fuerza de trabajo (millones de habitantes) __________________________________________________________________
Nueva demanda de Población en empleo sobre
Año Población edad de trabajar periodo anterior __________________________________________________________________
1980 69.6 27.7
1990 84.5 38.3 11.6
1995 92.2 45.5 7.2
2000 100.1 52.2 6.7
2010 114.5 62.5 10.3
__________________________________________________________________
Fuente: Lorenzo Moreno y Leopoldo Núñez, México: Proyecciones de población urbana y rural 1980-2000, Academia Mexicana de Investigación en Demografía Médica, México, 1986. Reimpreso con autorización.
El potencial del comercio México-E.U.
El cuadro 1.15 muestra la participación de México en las importaciones y
exportaciones estadounidenses, y el cuadro 1.16 presenta el valor del comercio
mexicano-estadounidense en cuatro años que rompieron marcas, según las
estadísticas comerciales estadounidenses. Las importaciones de México
aumentaron 19.5 veces en valores nominales entre 1960 y 1987, en tanto que sus
exportaciones se elevaron con mucha más rapidez: 45.6 veces. Sin contar las
categorías arancelarias de la 2 a la 4, en las que está incluido el petróleo, las
exportaciones mexicanas sólo aumentaron 37.3 veces, lo que aun así constituye
un índice mayor que el registrado por las exportaciones estadounidenses a
México.
53
El diferencial entre los índices de crecimiento de importaciones y
exportaciones no fue tan grande en los 15 años anteriores a 1975. Después de
esa fecha, las exportaciones estadounidenses crecieron 178 por ciento, mientras
que las exportaciones mexicanas dieron un salto de 463 por ciento. Si se eliminan
las categorías 2 a 4, el salto habría sido de 441 por ciento. Como porcentaje del
comercio estadounidense total, la participación mexicana creció en 1987 a 5 por
ciento de las importaciones totales y a 5.7 por ciento de las exportaciones totales,
como se muestra en el cuadro 1.15.
CUADRO 1.15 Participación de México en el comercio estadounidense de
importaciones y exportaciones, 1960-1987 (porcentajes)
__________________________________________________________________ Participación 1960 1975 1983 1987 __________________________________________________________________ Participación en importaciones 1.9 3.4 6.6 5.0
Participación en exportaciones 2.6 4.7 4.5 5.7
__________________________________________________________________
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, informes diversos
55
CUADRO 1.16 Comercio bilateral entre México y loe Estados Unidos: 1960, 1975, 1983, 1987 (millones de dólares estadounidenses) _________________________________________________________________________________________________ SITC Descripción 1960 1975 1983 1987 Porcentaje del comercio total Secc. Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp. 1960 1975 1983 1987 _________________________________________________________________________________________________ 0,1 Alimentos y bebidas 35 245 513 893 1,425 1,652 673 2,343 24.0 16.2 12.1 13.7
2-4 Materias primas animales, vegetales y minerales 32 12 578 617 1,143 8,827 1,642 4,137 3.8 13.8 39.0 44.2
5 Sustancias químicas 103 9 503 92 1,068 352 1,439 507 9.6 6.9 5.6 6.3
6 Bienes manufacturados (textiles, madera, corcho, papel, minerales, metales) 152 153 521 435 910 1,183 1,509 2,007 26.1 11.0 8.2 9.3
7 Maquinaria y equipo de transporte 347 1 2,430 1,005 3,516 3,574 6,928 8,727 29.8 39.7 27.8 18.2
8 Misceláneos 53 25 329 393 575 760 1,292 1,777 6.7 8.3 5.2 5.9
9 No clasificados nd nd 186 163 118 428 562 773 nd 4.0 2.1 2.4
Total 722 445 5,060 3,598 8,758 16,776 14,058 20,271 100.0 100.0 100.0 100.0
Nota: Las importaciones son a México de Estados Unidos y las exportaciones son las de México destinadas a Estados Unidos. Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, U.S. General Imports, World Area by Commodity Grouping, y U.S. Exports, World Area by Commodity Grouping, 1970-1987.
El bajo crecimiento de las exportaciones estadounidenses en el periodo
comprendido entre 1975 a 1983, del 7.1 por ciento anual, puede atribuirse al
colapso de la economía mexicana en 1982. Durante el siguiente periodo, de 1983
a 1987, el crecimiento de las exportaciones estadounidenses se elevó a un ritmo
anual de 12.6 por ciento, que también se explica por la recesión de 1983. El
crecimiento de las exportaciones mexicanas muestra una disparidad semejante:
21.2 por ciento anual en el periodo de 1975 a 1983, y 4.8 por ciento de 1983 a
1987, lo que se explica por los debilitados precios del petróleo desde 1985.
Otra explicación para los cambios en las tasas relativas de crecimiento del
comercio es la cambiante composición del comercio, como lo indica el cuadro
1.16. Hasta 1960, el grueso de las exportaciones mexicanas consistía en
alimentos y manufacturas ligeras de la sección 6 de la Standard International
Trade Classification (SITC), clasificadas por el material principal utilizado en su
producción, a diferencia de la maquinaria y otras manufacturas. En 1987, en
cambio, las categorías importantes fueron materias primas (petróleo) y
maquinaria. Para las exportaciones mexicanas, el crecimiento real más alto antes
de 1983 se dio en materias primas, pero después de 1983 fue en maquinaria y
otras manufacturas. Dentro de las exportaciones estadounidenses a México, la
maquinaria siempre ha sido la categoría más importante. Antes de 1983, el
crecimiento más alto se dió en las sustancias químicas, y después de ese año, en
otras manufacturas y la maquinaria.
1
Esto significa que el núcleo de crecimiento del comercio mexicano-
estadounidense radica actualmente en los bienes manufacturados, precisamente
en las categorías de maquinaria y otras manufacturas, en que la
internacionalización de la producción ha sido la más fuerte en el curso de las
últimas décadas. Las exportaciones de maquinaria en 1987 representaron el 43
por ciento de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos y el 49.3 por ciento
de las exportaciones estadounidenses a México. Estas cifras contrastan con una
participación nula de las exportaciones mexicanas en 1960 y de un 28 por ciento
en 1975.
En el periodo más reciente, de 1983 a 1987, cuando México atravesó por
un severo ajuste económico, las exportaciones estadounidenses a este país
ascendieron 53.9 por ciento en términos reales (11.4 por ciento anualmente),
mientras que las exportaciones mexicanas tan sólo crecieron 4 por ciento
anualmente, si bien algunas industrias rebasaron este índice. En las exportaciones
estadounidenses a México, el renglón de otras manufacturas ascendió 21.1 por
ciento anualmente en términos reales, seguido del de maquinaria, 17.2 por ciento
más alto. En las exportaciones mexicanas a Estados Unidos, el renglón de
maquinaria ascendió 24 por ciento anualmente, seguido del de otras
manufacturas, 22.7 más alto.
Un análisis más desgregado del comercio muestra que las secciones 7 y 8
de la SITC registran el mayor aumento de actividad. En la sección 7, el mayor
crecimiento de las exportaciones mexicanas es el de vehículos de caminos y
2
componentes (56.7 por ciento anual), como se muestra en el cuadro 1.17. La
maquinaria industrial, el equipo de procesamiento de datos para oficina y la
maquinaria metalúrgica también registraron un crecimiento alto. La industria
automotriz, la maquinaria eléctrica, las telecomunicaciones y la maquinaria
generadora de electricidad son las mayores categorías de exportaciones
mexicanas a Estados Unidos, correspondientes a la sección 7, por un total de
7,700 millones de dólares.
CUADRO 1.17 Comercio México-E.U. en maquinaria y equipo (Sección 7 de la SITC) __________________________________________________________________ Crecimiento real 1987 (millones 1983-1987 de U.S.$) (por ciento) Partida Descripción Exp. Imp. Exp. Imp.
__________________________________________________________________ 71 Maquinaria generadora
de electricidad 1213.7 621.1 99.7 72.6
72 Maquinaria especializada 64.0 478.0 -20.8 62.4
73 Maquinaria metalúrgica 6.7 176.1 150.0 80.5
74 Maquinaria industrial 425.4 767.7 381.4 82.6
75 Maquinaria de oficina y
procesamiento de datos 489.1 506.0 166.4 113.1
76 Equipo de telecomunicaciones 1774.1 642.4 59.8 72.0
77 Maquinaria eléctrica 2816.8 2180.6 123.3 111.4
78 Vehículos de caminos 1938.3 1359.6 502.8 137.3
79 Equipo de transporte 29.0 197.0 -5.9 -29.6
__________________________________________________________________ Nota: Las importaciones son a México de Estados Unidos y las exportaciones son de México destinadas a Estados Unidos. Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, FT 455 y FT 155, Exports and Imports by Country and Commodity.
3
Las exportaciones estadounidenses a México registraron los índices más
altos de crecimiento en vehículos de caminos, equipo de procesamiento de datos
para oficina y maquinaria eléctrica, como indica el cuadro 1.17. Dicho comercio
intraindustrial, es decir, dentro de las mismas secciones de la SITC, indica que
México se está especializando en ciertas clases de equipo, y esta especialización
le permite corridas más largas de producción y mayores exportaciones, aunque al
mismo tiempo se ve obligado a importar otras clases de equipo.
En la sección 8 de la SITC, el mayor crecimiento de las exportaciones
mexicanas se dió en mobiliario (33 por ciento anual), seguido del equipo
profesional y científico (28.9 por ciento), aunque los montos de estas
exportaciones, en términos comparativos, son menores que los de maquinaria
(véase el cuadro 1.18).
Este breve análisis del crecimiento y la composición del comercio
mexicano-estadounidense y de los sectores de crecimiento más dinámico,
especialmente en las exportaciones mexicanas, subraya el hecho de que la mayor
parte de la expansión del comercio bilateral se relaciona con las industrias que
participan en el proceso de internacionalización de la producción. Así pues, el
comercio ha estado ligado a la operación de corporaciones multinacionales y a la
especialización industrial.
4
CUADRO 1.18 Comercio México-E.U. en otras manufacturas
(Sección 8 de la SITC)
__________________________________________________________________ Crecimiento real 1987 (millones 1983-1987 de U.S.$) (por ciento) Partida Descripción Exp. Imp. Exp. Imp.
__________________________________________________________________
81 Accesorios de plomería 63.2 27.0 92.0 385.4
82 Mobiliario 309.1 90.2 213.3 143.2
83 Productos personales 27.8 5.4 53.4 83.7
84 Ropa 433.3 213.6 122.8 71.8
85 Calzado 104.6 6.7 74.8 299.4
87 Instrumentos científicos 280.7 396.7 176.4 146.8
88 Productos ópticos 45.1 60.4 34.3 40.3
89 Misceláneos 513.7 491.7 109.1 118.7
__________________________________________________________________ Nota: Las importaciones son a México de Estados Unidos y las exportaciones son de México a Estados Unidos. Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, FT 455 y FT 155, Exports and Imports by Country and Commodity.
El comercio ha seguido a la inversión extranjera directa, y la apertura de la
economía a los flujos de comercio debe llevar a los productores a especializarse y
aumentar sus exportaciones. Aunque el concepto de que el comercio y la inversión
están relacionados no es nuevo en la literatura económica, sus implicaciones en el
terreno de la política pública no se han entendido de manera suficiente. Muchos
países liberalizan el comercio, pero no hacen lo mismo con la inversión y, mientras
tanto, siguen teniendo política independientes para el comercio y el desarrollo
industrial.
5
En este punto es pertinente un breve comentario sobre la reglamentación
mexicana sobre la inversión extranjera directa. La Ley de Inversión Extranjera de
1972 prohibía una participación extranjera mayor del 49 por ciento en la propiedad
de cualquier compañía mexicana, y restringía totalmente la propiedad de muchas
industrias, entre ellas la petroquímica básica, reservada exclusivamente al Estado.
La ley también disponía la propiedad exclusivamente mexicana en otras
actividades como el transporte por caminos y la radiodifusión, así como un mínimo
del 60 por ciento de participación mexicana en algunas otras, como la fabricación
de partes automotrices.
Esta ley se aplicaba desde 1973 con gran discreción por parte del gobierno,
ya que contenía muchos subterfugios conceptuales y se prestaba a distintas
interpretaciones, según las circunstancias. El resultado es que ofrecía un marco
legal deficiente para promover la inversión extranjera en México, y su aplicación
coincidió con la peor crisis económica del periodo de la posguerra. Ambos factores
ahuyentaron a los inversionistas extranjeros.
En 1989, bajo el nuevo gobierno del presidente Carlos Salinas, se emitió
por primera vez un reglamento para la interpretación de esta ley, en sustitución de
las disposiciones que anteriormente aclaraban algunos de sus aspectos. El nuevo
reglamento permite la propiedad extranjera completa en las actividades que no
están explícitamente restringidas ni en la Constitución ni en las leyes secundarias.
Sin embargo, los reglamentos siguen siendo restrictivos en la medida en que
6
imponen requisitos adicionales a las inversiones que ahora están exentas del
máximo estipulado de 49 por ciento de participación extranjera. Por ejemplo, tales
inversiones no deben exceder de 100 millones de dólares, deben localizarse fuera
de las tres mayores ciudades y producir un superávit comercial durante los tres
primeros años de operación.
Para quienes conocen bien a México y su sistema legal, el reglamento es
sin duda un mensaje del gobierno a los inversionistas extranjeros de que se
estaba dando mayor flexibilidad a la ley de 1972. Sin embargo, la flexibilidad legal
no es algo susceptible de calmar los temores del inversionista extranjero respecto
a posibles acciones del gobierno que pudieran alterar el clima empresarial.
Algunos sectores industriales reservados al estado mexicano, como la electricidad,
los ferrocarriles y la petroquímica, necesitarán una inversión masiva que el sector
público no será capaz de financiar, y una componenda del marco legal será una
forma de ocultar la apertura de esos sectores al capital privado. Por ejemplo, en
vez de permitir la entrada de capital extranjero a esas industrias, se elaboró un
complicado sistema de fideicomisos y participación en acciones sin derecho a voto
para los inversionistas extranjeros. En última instancia, los méritos del nuevo
marco legal habrán de verse en el monto de la inversión extranjera que afluya al
país.
Se necesita mayor investigación acerca del comercio bilateral México-E.U. y
los efectos de las políticas de comercio e inversión sobre el crecimiento de los
diversos sectores. Idealmente, esta investigación debería orientar el diseño de la
7
política. Otro campo que requiere más investigación es el del potencial de
complementariedad industrial o integración de los procesos productivos entre las
industrias mexicanas y estadounidenses, teniendo en mente que, en los próximos
años, buena parte del aparato industrial mexicano moderno dependerá de los
mercados de Estados Unidos, mientras que muchas empresas estadounidenses
probablemente estarán dedicadas a operaciones manufactureras en México.
8
Perfil económico en los noventa:
Estados Unidos
Clark W. Reynolds
Las actuales perspectivas de la economía estadounidense son mixtas. Las
predicciones recientes varían desde un crecimiento lento, en el mejor de los casos
(2 a 3 por ciento al año), hasta una recesión, en el peor. Una economía interna
debilitada bien pudiera contribuir a un colapso de los mercados de valores, cierta
reversión en el préstamo externo y el inicio de un estancamiento con inflación. Sea
cual fuere el desenlace, el país debe lidiar al fin con su mezcla de déficit fiscal y
desequilibrio externo, atravesando simultáneamente por una restructuración
económica y una rehabilitación social importantes. Se trata de una época difícil
para abordar la relación industrial mexicano-estadounidense.
La década de 1980, iniciada con un enérgico ajuste a las sacudidas
petroleras de los setenta, presenció una recuperación y un crecimiento estable de
la demanda, que aventajó la respuesta algo más lenta de la oferta, financiada por
un aumentado flujo de ahorros extranjeros. La economía más grande del mundo
se encontró cada vez más internacionalizada a medida que los consumidores
cambiaban sus preferencias de los bienes nacionales a los de importación, los
mercados financieros se hacían globales y la inversión dependía cada vez más de
los ingresos de capital del exterior. Quienes predijeron que el nivel de vida en
Estados Unidos descendería en la década de los ochenta como consecuencia de
9
las fuerzas competitivas de un mayor intercambio internacional, se sorprendieron
al descubrir una economía tan adaptable. Algunos creían que ante un cambio más
radical en los mercados globales de bienes e insumos, Estados Unidos sufriría
una reducción en el margen de competitividad de su mano de obra y capital.
Existía la preocupación de que los salarios e ingresos internos, altos para los
patrones mundiales, serían presa de la invasión de la competencia extranjera, y
que los ingresos en dólares, en términos de poder adquisitivo global, podrían
descender.
En lugar de eso, al subir las tasas de interés en Estados Unidos afluyeron
ahorros de un mercado financiero internacional cada vez más integrado, haciendo
subir (no bajar) el valor del dólar. El servicio de la deuda y la fuga de capital de
México y otros países en desarrollo contribuyeron al influjo de ahorros. Después
de una breve recesión a principios de los ochenta, Estados Unidos pasó por su
periodo más largo de crecimiento sostenido desde la posguerra. El auge fue
impulsado por mayores gastos en defensa, la demanda del consumidor y un déficit
fiscal sin precedente causado por los neokeynesianos recortes de impuestos de
Reagan. La creciente brecha entre la oferta y la demanda internas estuvo
sostenida por mayores importaciones, mientras que el déficit en cuenta corriente
se cubría con préstamos del exterior. Por otra parte, los consumidores
estadounidenses codiciaban cada vez más las atractivas mercancías extranjeras.
Por desgracia, el crecimiento de los ochenta no estuvo acompañado de
nuevas inversiones de importancia en planta y equipo. Pese al enorme recorte de
10
impuestos a principios de la década, los ahorros distintos de los destinados a
comprar bienes de consumo duradero no respondieron, y los inesperados ingresos
se emplearon para alimentar un auge en el consumo. El mismo sistema financiero
contribuyó a la agitación del mercado de valores a corto plazo, ya que los bonos
de mala calidad tentaban a los ejecutivos de cuenta con altos rendimientos que
exigían cada vez más atención al aumento máximo posible del flujo de efectivo, a
costa de la planeación y la inversión a largo plazo. Las empresas que sí intentaron
acumular valor neto para respaldar una expansión a largo plazo enfrentaron la
amenaza de cambiar de manos; los intrusos tentaban a los accionistas con
ganancias inmediatas de capital, a costa del crecimiento futuro.
Como resultado de la falta de inversión, el crecimiento de la productividad
se retrasó, la infraestructura se deterioró en las grandes regiones urbanas y los
caminos, puentes e instalaciones portuarias dejaron de recibir mantenimiento,
mientras que los aeropuertos dejaban de expandirse y la capacidad de generación
de electricidad se estancaba. Pese al aparente auge económico en comparación
con la década anterior, muchas familias y empresas experimentaban ya un
descenso en sus niveles de vida en grandes regiones de Estados Unidos, que
abarcaban mucho más allá de las problemáticas ciudades del interior. Había
considerables descensos en los salarios reales, sobre todo en el extremo inferior
del mercado de trabajo, donde se concentraba la mayor parte del crecimiento del
empleo; los ingresos reales decaían para las familias de un solo padre, que
representaban una parte cada vez mayor de la población, y las industrias clave
apenas recuperaban la inversión, cuando no operaban con pérdidas.
11
Actualmente, la suerte está echada. La economía estadounidense enfrenta
un reto estructural de grandes proporciones. Su planta productiva debe ajustarse a
todos niveles para competir en un mercado cada vez más global. El
constreñimiento fiscal de Gramm-Rudman y una administración que se opone
firmemente al aumento de impuestos ponen en duda la capacidad del país para
elevar el nivel de la educación y la habilidad de la mano de obra para lidiar con los
retos de competidores más adiestrados en el exterior. Grandes grupos sociales
están abandonando sus carreras profesionales y algunos de sus miembros más
ambiciosos caen víctimas de la atracción del dinero fácil, el poder y el prestigio de
la calle, a través del crimen y el tráfico de drogas, puestos frente a la lúgubre
alternativa del mal pagado empleo en el área de servicios.
La economía, la sociedad y el estorboso régimen fiscal están en
desequilibrio. El gran déficit externo sería menos oneroso si los préstamos del
exterior se estuvieran destinando a aumentar la inversión real en capital físico y
humano, infraestructura, investigación y desarrollo, a fin de reducir estos
desequilibrios estructurales. En algunos casos las empresas extranjeras están
instalando plantas y aumentando la productividad de la industria estadounidense
existente mediante mayor participación en la propiedad. Pero la mayor parte del
capital extranjero sencillamente está comprando activos internos o financiando el
déficit fiscal en lugar de contribuir al crecimiento futuro de la economía y su
capacidad final para retribuir.
12
Esta falta de inversión productiva podría explicarse, o quizá justificarse, si la
economía estadounidense fuera verdaderamente senil, sin campo alguno para la
innovación y el crecimiento. De hecho, no obstante, Estados Unidos nunca antes
ha gozado de mayor potencial productivo, especialmente para la competencia en
el ámbito del mercado internacional. Ya ha habido importantes logros gracias a la
aplicación de técnicas que hacen uso de nuevas tecnologías de la información
para la creación de redes de producción, control de inventarios, distribución,
comercialización y administración. Los retos que impone la competencia
internacional conducen a una creciente flexibilidad de la empresa estadounidense.
Mientras que algunos segmentos de la industria de Estados Unidos descienden,
otros van en aumento, en un proceso simbiótico descrito por Joseph Schumpeter
como "destrucción creativa". La creación de redes de capital extranjero, el
acometimiento de empresas, la mano de obra y la producción en todas sus etapas
son elementos clave para el desarrollo del futuro basado en la innovación.
El patrón de desarrollo de los ochenta fue disparejo no sólo para la
producción -con énfasis en la defensa y los servicios y un creciente componente
extranjero de las manufacturas-, sino también por lo que toca a la distribución del
ingreso y a la participación social. Después de gozar de salarios reales en
aumento desde finales de los sesenta hasta mediados de los setenta, los negros,
hispanos y otras minorías, así como la juventud estadounidense, están sufriendo
descensos significativos en sus ingresos por salarios desde el periodo iniciado en
1975. Esto está ocurriendo pese a que la demanda de mano de obra está cada
vez más orientada al servicio de escasa habilidad y a las actividades de
13
ensamblaje, en detrimento de las manufacturas, que exigen mano de obra
calificada. La cambiante estructura del mercado de empleo en Estados Unidos
refleja un crecimiento desproporcionadamente rápido en la oferta de empleos que
requieren mano de obra poco calificada. A medida que la oferta de mano de obra
en el extremo inferior sobrepasa la demanda, la productividad y los salarios reales
descienden. El efecto neto es de una rápida absorción de mano de obra, pero a un
costo significativo en términos de un lento crecimiento promedio de la
productividad en Estados Unidos, comparado con sus socios de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés).
Por otra parte, ha habido un cambio en la orientación fiscal, que se ha
desviado de los servicios sociales y la ayuda financiera a los pobres, a la
protección de familias de clase media y de los opulentos, que han entrado en
escena con gran poder político durante los últimos diez años, un periodo de
insatisfacción general hacia el papel del gobierno en la economía. Los años
ochenta se caracterizaron como una época de corazones y cabezas duros desde
el punto de vista de la relación entre la política económica y la equidad social.2
Desde el punto de vista de la eficiencia y la competitividad internacional, muchos
(no solamente los japoneses) han acusado a Estados Unidos de adoptar una
orientación elemental y de corto alcance en lo que se refiere a la producción; de
manipular los activos en vez de administrarlos productivamente en lo que respecta
a las finanzas, y de consumir en vez de ahorrar por lo que toca al gasto. Sea cual
2 Blinder, A.S., Hard Heads Soft Hearts: Tough Minded Economics for a Just Society, Addison-Wesley, 1987.
14
fuere el punto de vista expresado, existe la preocupación general de que la
economía ya no es saludable, que el papel del Estado en las concesiones
recíprocas entre equidad y eficiencia debe reconsiderarse, y que no hay
panaceas.
En la década de 1990, la población surgida de la explosión demográfica de
los sesenta, que constituye el grueso de la pirámide de la población
estadounidense, alcanzará la madurez y entrará, por tanto, en sus años de
mayores ingresos. Existe la interrogante de si les tocará o no vivir en una
economía inestable e insegura de dos niveles, en que la juventud, muchas
mujeres, las minorías y una creciente oleada de inmigrantes compitan por los
puestos del extremo inferior del mercado de empleos, mientras que los
profesionales, gerentes, personal técnico calificado y otros propietarios constituyen
una nueva clase alta. La generación de los noventa ahorrará y pagará impuestos
para financiar los cambios de los que dependerán su seguridad y manutención en
el próximo siglo. De hecho, los ahorros de esta generación pueden peligrar si no
se mejoran las condiciones sociales. Las decisiones que se están tomando
influirán sobre esta tendencia de manera importante. Una pregunta pertinente es si
los lazos económicos internacionales cada vez más estrechos, que implican una
toma de decisiones global y la competencia de importaciones de costo más bajo,
podrán ser congruentes con las metas económicas, sociales y políticas del país,
que incluyen el aumento de ingresos, el bienestar y la democracia para todos. El
fortalecimiento de las relaciones económicas mexicano-estadounidenses debe
abordarse a la luz de esta cuestión.
15
Implicaciones de la integración industrial México-E.U.
Existe una notoria disparidad entre las dos economías; el PIB de México es
menor que el 4 por ciento del de Estados Unidos. Pero esta brecha constituye un
reflejo más bien de diferencias de productividad que de tamaño de la población. La
fuerza de trabajo mexicana representa una quinta parte de la estadounidense, y su
población una tercera parte. Las cifras indican que una mayor integración
económica debe considerarse en términos de efectos dinámicos, más que
estáticos, aunque ya se dejan sentir repercusiones inmediatas en determinadas
industrias, regiones y grupos de ingresos. Si los nuevos lazos condujeran a una
convergencia significativa en los niveles de ingreso per cápita, las consecuencias
para la producción y la productividad norteamericanas podrían resultar
monumentales. Las ganancias se deberían tanto al aumento de la productividad
por trabajador en México y a la capacidad de Estados Unidos para sacar partido
de una restructuración de su producción de menores a mayores actividades
productivas, como al crecimiento específico de la productividad por sectores.
Durante el periodo del "milagro mexicano", de 1940 a 1970, hubo una
convergencia gradual pero perceptible de la productividad total y de la producción
per cápita entre los dos países, debida en particular a un factor de cambio en el
empleo mexicano, de las ocupaciones de menor productividad a las de mayor
productividad; así como en la agricultura de subsistencia rural a la agricultura
16
comercial y al empleo urbano.3 Un rápido ritmo de inversión en esos años tanto en
materias primas y exportaciones de productos primarios como en la
industrialización por sustitución de importaciones permitió esta difusión del
crecimiento sobre una base regional y sectorial. En tanto que los salarios reales
aumentaron, las ganancias se registraban más como aumentos del ingreso
familiar en un periodo determinado que como crecimiento de los salarios reales en
ocupaciones y oficios particulares, sobre todo del extremo inferior. La
convergencia continuó con el crecimiento financiado por deuda a principios de los
setenta y con el estímulo del auge petrolero y del mayor endeudamiento en la
segunda parte de la década y hasta 1981, mientras la producción mexicana por
trabajador y per cápita aventajaba a la de Estados Unidos por un margen
significativo. De 1978 a 1981, la economía de México creció en más de un tercio
en términos reales.
No obstante, la crisis de 1982 puso un alto repentino al proceso de
crecimiento, introduciendo primero un periodo de ajuste y estancamiento con
inflación, en el que la producción per cápita cayó precipitadamente, seguido del
reciente éxito en la estabilización de precios, pero sin crecimiento significativo
alguno en el ingreso per cápita. En otras palabras, mientras que Estados Unidos
registraba un crecimiento financiado por déficit en los ochenta, México
languidecía, y las dos economías divergían marcadamente, por lo que toca a
3 Reynolds, C.W., "A Shift-Share Analysis of Regional and Sectorial Productivity Growth in Contemporary Mexico", Informe de Investigación RR-80-41, (Austria: Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados, noviembre de 1980). [Reimpreso por el Departamento de Comercio de Estados Unidos, National Technical Information Service (NTIS), PB81-159865.]
17
productividad y producción per cápita, por primera vez desde 1940. La dispersión
de los salarios reales era aún mayor porque los salarios reales de México cayeron
mucho más bruscamente que los de Estados Unidos en lo que respecta a mano
de obra no calificada, y en el caso de la mano de obra calificada, los salarios
mexicanos disminuyeron mientras que los estadounidenses aumentaron. La
creciente brecha entre los dos países dio origen a presiones aún mayores para la
migración y el comercio en los bienes y servicios que buscaban mano de obra
barata, en tanto que por primera vez empezó a haber pruebas de una "fuga de
cerebros" de México a Estados Unidos desde principios y hasta mediados de los
ochenta.
La experiencia fue desilusionante para México, en el sentido de que el viejo
modelo de industrialización por sustitución de importaciones, impulsado por el
Estado y financiado por el ingreso en renta por materias primas y exportaciones de
productos primarios, ya no daba resultado. El sistema político prácticamente
monopartidista (que tanto había dependido de su capacidad para fomentar el
crecimiento y avance en grados soportables, al menos para determinadas familias
en cierto periodo de tiempo, y pese al mantenimiento de una muy sesgada
distribución del ingreso) se volvió cada vez más vulnerable. Dentro y fuera del
partido principal se dieron llamados a la reforma y a la búsqueda de un nuevo
modelo de desarrollo. Bajo la presión de la crisis de 1982, México, por primera vez
desde la alianza temporal en la Segunda Guerra Mundial, empezó a considerar y a
implantar políticas que favorecían lazos económicos explícitos con Estados
18
Unidos, legitimando mediante la acción oficial lo que hasta entonces había sido un
proceso de integración silenciosa.
En el escenario macroeconómico de una economía norteamericana más
extensa, en la que México fuera un socio cada vez más completo, es más
apropiado un modelo de difusión dinámica del desarrollo que uno de ventaja
comparativa estática. En la actualidad, la disparidad de seis a uno en los niveles
de productividad promedio entre los dos países (mucho mayor entre las regiones
de más alta y más baja productividad), conduce a mayores presiones migratorias
de sur a norte y al potencial de flujos de capital de norte a sur. No obstante, el
clima político y el ambiente de incertidumbre económica, así como las
obligaciones pendientes de la deuda y el riesgo que entraña la reconversión de
pesos a dólares, limitan el flujo de inversión hacia el sur, mientras que la política
migratoria estadounidense implica mayores costos y riesgos para los flujos de
mano de obra hacia el norte.
La próspera industria maquiladora es una prueba de las presiones que
existen en ambas direcciones (mano de obra al norte y capital al sur), y las
disposiciones legales brindan cierto grado de seguridad a las plantas armadoras
que emplean mano de obra mexicana para elaborar bienes intermedios
importados para abastecer los mercados estadounidenses. No obstante, el escaso
valor agregado por trabajador en las maquiladoras es poco indicativo del potencial
de convergencia en productividad e ingresos en un patrón más amplio de
integración económica.
19
Aún debe hacerse en cada uno de los dos países una investigación
exhaustiva de los costos y beneficios de la integración entre las dos economías.
Sin embargo, algunos estimados prematuros y relativamente elementales de las
implicaciones de un mayor intercambio en el campo de la migración, indican que
las barreras entre ambos países implican enormes costos en eficiencia. Los
estimados respecto a las ganancias en eficiencia en un mercado de mano de obra
abierto, a diferencia de una frontera cerrada, indican (pese a la índole irreal de
semejante apertura, dados los evidentes costos políticos y sociales que implica)
ganancias de eficiencia estática que ascienden al 2 por ciento del PIB combinado
de ambos países. El valor presente de dichas ganancias, acumuladas durante otra
generación, asciende a casi un billón de dólares.4 Las pruebas indican que en
sectores clave como productos alimentarios y petroquímicos, se obtendrán
importantes ganancias al hacer coincidir la capacidad de un lado de la frontera con
la demanda del otro, y que los flujos de bienes y servicios aumentarán en ambas
direcciones. Con frecuencia los obstáculos para tales ganancias de intercambio
reflejan políticas más preocupadas por los costos y beneficios estáticos, en
términos de balanzas comerciales sectoriales netas, que por las ganancias
dinámicas del comercio y la producción brutos.
Evidentemente, una opción más razonable para el libre movimiento de
mano de obra del sur al norte sería una combinación de medidas que reflejaran
4 Reynolds, C.W., y McCleery, R., "The Political Economy of Immigration Law: Impact of Simpson-Rodino on the United States and Mexico", Journal of Economic Perspectives, Vol. 2, No. 3, verano de 1988.
20
mayor movimiento de capital y tecnología en ambas direcciones, así como mayor
integración de la producción y la comercialización según los lineamientos de la
ventaja dinámica comparativa.5 No obstante, hasta ahora no existe un método
técnico aceptado para predecir la ventaja dinámica comparativa, pese a la
capacidad de los economistas para definirla y ofrecer pruebas históricas de su
relevancia. Los factores externos, los rendimientos crecientes, el aprendizaje
sobre la marcha y la evolución de los gustos hacen de la predicción de dicho
proceso más un arte que una ciencia.
Aun así, esto por ningún motivo constituye una justificación para no dedicar
atención a la política industrial, o como sea que se le quiera llamar de una manera
políticamente más aceptable. Los creadores de la política relacionan el suministro
de bienes y servicios públicos con su propia visión de la economía, ya que la
mezcla apropiada de esas actividades depende de la dirección que se espera
tome la economía. Las decisiones sobre las contribuciones públicas para la
infraestructura y para la inversión en capital humano en escala local, estatal y
federal, así como las políticas que afectan la salud, la seguridad, el transporte,
otros servicios públicos y el medio ambiente, todo ello refleja un sentido de
dirección de la economía. También refleja los requisitos de habilidad y educación
para una trayectoria particular de cambio económico. Incluso en los sistemas de
economía de mercado más liberales están presentes políticas industriales de
facto, como lo prueba el papel central de las políticas de defensa estadounidenses
5 Véase la nota 3; también, Weintraub, S., A Marriage of Convenience: Relations Between Mexico and the United States, Twentieth Century Fund Report, (New York: Oxford University Press, 1990).
21
y los logros y contradicciones del gobierno en el periodo de la posguerra. Japón y
los países asiáticos de reciente industrialización, así como Europa, evidencian los
considerables beneficios de una actitud cooperativa entre el Estado y el sector
privado en la búsqueda de la ventaja comparativa dinámica, en la cual la clave es
la flexibilidad. Así, se deja que continúen los experimentos que tienen éxito,
mientras que se obliga a ajustarse a los que no lo tienen.
La visión de una economía mexicano-estadounidense más interactiva,
impulsada por ganancias potenciales en la convergencia de productividad e
ingreso entre los dos sistemas, por economías de producción de escala, y por el
acceso a una gama más amplia de habilidades, recursos y tecnología obtenidos
del desarrollo común, exige abordar la coordinación de políticas de manera mucho
más amplia que lo que ha caracterizado las relaciones entre los dos países desde
la Segunda Guerra Mundial. En efecto, nos referimos a una nueva alianza, una
que respete la soberanía, la distinta naturaleza política, la estructura social y las
aspiraciones de los dos países.
Dado que los inversionistas de Europa, Japón y otras regiones se unen al
proceso de desarrollo de Norteamérica y participan cada vez más en la economía
estadounidense, cabe esperar que desempeñen un papel de creciente importancia
en el proceso de interdependencia mexicano-estadounidense. Esto es todavía
más probable en el caso de Canadá, que ha formado una sociedad económica
completa con Estados Unidos. El papel de México en el sistema norteamericano
debe ser congruente con las metas del Acuerdo de Libre Comercio E.U.-Canadá.
22
Cabe mencionar algunas de las implicaciones que tendría este escenario
macroeconómico. Por lo que respecta a política monetaria, tasas de interés y
mercado de capital, hay pocos indicios de que Estados Unidos pueda reducir el
costo del capital de mediano a largo plazo, dado el fracaso en cuanto a adoptar
políticas fiscales que puedan enfrentar mejor el déficit del gobierno. Hasta antes
del acopio militar del Medio Oriente, las ganancias en paz rendidas por las
mejores relaciones entre Oriente y Occidente pudieron brindar cierta oportunidad
para un ajuste presupuestario. Por otra parte, cualquier intento por tomar del
presupuesto el superávit de seguridad social y destinarlo, como dictaría el buen
sentido, a gastos que favorezcan el desarrollo de capital físico y humano
(incluyendo la renovación y mejora de la infraestructura nacional) agotaría con
creces las ganancias obtenidas de los reducidos gastos en defensa.
En realidad, la atención a las necesidades de capital para la restructuración
y el crecimiento, así como para la investigación y el desarrollo, cambiará la
demanda de inversión al menos tanto como podría aumentar la oferta de ahorros a
causa de la madurez de la generación de los noventa y la consiguiente mayor
acumulación en esa etapa de su vida. Las tasas de interés de Estados Unidos,
sostenidamente altas en relación con las de Japón y Europa, están destinadas a
aumentar la influencia de los ahorros externos sobre el proceso de desarrollo de
Norteamérica, sobre todo si los ahorradores japoneses están dispuestos a tolerar
rendimientos por debajo del punto de equilibrio en sus valores, un proceso que ya
está empezando a enfrentar mayor resistencia. Por otra parte, el mal uso de los
23
ahorros financieros estadounidenses para la agitación y proliferación de bonos de
mala calidad y otros valores de alto riesgo demuestra que existen ahorros para
posibles inversiones en empresas verdaderamente productivas. Estas inversiones
podrían estar reflejadas en la convergencia de producción, comercialización y
crecimiento de productividad entre Estados Unidos y México. VITRO, una empresa
mexicana, ha adquirido Anchor Glass haciendo uso tanto de bonos de mala
calidad como de préstamos bancarios comerciales de Estados Unidos y de sus
propias acciones mexicanas. La compañía sostenía que los bonos se invertirían
más productivamente al acometer dicha empresa que entrando a esa especie de
cambalache de activos que está proliferando en Estados Unidos.
En el frente comercial, la pregunta es si Estados Unidos va a seguir
abordando su déficit con el alivio de sus síntomas, como al utilizar su influencia
con los japoneses y presionar para que se devalúe el dólar, y no mediante la
atención a su déficit estructural interno, que obliga a un desequilibrio comercial.
Estados Unidos también necesita reforzar una investigación y un desarrollo
industriales que generen una canasta de productos más competitiva. Esto no
significa que no haya grandes obstáculos legales e institucionales para la
penetración de los mercados japoneses y otros con un superávit comercial que
deberá reducirse si es que ha de prevalecer el espíritu del Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio. De manera similar, las presiones políticas en Estados
Unidos tienden a favorecer costosas barreras no arancelarias y cuotas voluntarias
de enorme costo en eficiencia para los consumidores y con un efecto de distorsión
24
del ingreso mediante las rentas que crean tanto para los exportadores como para
las actividades competidoras de la importación.
No es probable que este problema se solucione a corto plazo. Es más, las
cosas pueden empeorar antes que mejorar, ya que tanto Japón como Europa se
aprestan para entablar ciertas escaramuzas con Estados Unidos que podrían
provocar la gestación de una guerra fría de tipo comercial. Sería apropiado que en
este momento las economías de Norteamérica desarrollaran su propio sistema
económico, lo que aprovecharía la contigüidad regional, y que procurasen la
creación de comercio mediante la eliminación de barreras, en lugar de la
divergencia. Sin embargo, como buena parte del comercio está afectada por
barreras no arancelarias, es probable que haya cierta divergencia y que ésta
origine rentas para los socios norteamericanos de Estados Unidos, las cuales
surgirán de operar dentro del amparo regional, pese a los ideales del GATT. Esto
está implícito en las recientes negociaciones mexicano-estadounidenses en las
que se otorgó a México un aumento en la cuota voluntaria de exportación de acero
a Estados Unidos, evidentemente a costa de otros países exportadores de acero.
Lo que debe evitarse en este proceso es la tentación de crear un nuevo
mecanismo proteccionista regional, que tomaría el anterior modelo mexicano de
industrialización por sustitución de importaciones para extenderlo a la economía
norteamericana en conjunto. Es evidente que existen posibilidades de que
sobrevenga ese resultado si surgiera para las relaciones regionales una
mentalidad de auge, y si otros bloques comerciales mostraran a su vez tendencias
25
restrictivas. Es esencial que el enfoque de la interrelación norteamericana se
considere como un paso hacia un mejor libre comercio mundial y no como una
regresión al regionalismo y a la división hostil del sistema internacional.
Afortunadamente, la nueva interdependencia entre empresas e industrias y
dentro del mercado de capital, así como los consecuentes lazos tecnológicos,
están dando origen a nuevos adeptos de la globalización que ejercen considerable
influencia en las más altas esferas políticas. Por otro lado, las ideologías
nacionalistas y las economías dirigidas por el control centralista del Estado se
están viniendo abajo. En su lugar quizá surja un nuevo pragmatismo en el que
pueda lograrse la congruencia entre las ganancias en eficiencia dadas por un
mayor intercambio internacional y las demandas sociales de mayor equidad y
democracia. Por lo que respecta a las presiones migratorias debidas a la creciente
interdependencia de los mercados de trabajo entre Estados Unidos y México, es
evidente que los mayores lazos económicos exigirán un enfoque más bilateral del
asunto, independientemente de la necesidad tanto estadounidense como
mexicana de establecer políticas migratorias nacionales que contemplen más allá
de los problemas que aquejan a los dos países.
Las ganancias de un intercambio surgido de la difusión del empleo y la
productividad, sea de mexicanos que se trasladan al norte o de capital y
producción estadounidenses que se trasladan al sur, pueden ser considerables.
Pero es muy probable que haya costos de desestabilización para el trabajo y el
capital de uno y otro lados de la frontera si las actuales barreras al intercambio se
26
reducen drásticamente. El éxito del sistema político-económico estadounidense ha
dependido tanto de generar crecimiento de productividad como de su distribución
entre trabajo y capital. Investigaciones recientes6 indican que un movimiento más
libre de mano de obra no calificada entre México y Estados Unidos produciría
ganancias de consideración para el capital estadounidense y para la mayoría de
sus trabajadores (todos excepto el 10 por ciento inferior de los que tienen el grado
mínimo de habilidad), así como para la gran mayoría de los trabajadores
mexicanos que se encuentran en las categorías salariales más bajas. Pero habría
pérdidas estáticas para los propietarios mexicanos al elevarse los salarios reales
en México, y para la minoría de sus trabajadores de mayores ingresos al elevarse
el precio de los bienes dependientes de salarios y de los servicios personales.
Evidentemente, el análisis de Heckscher, Ohlin y Samuelson muestra que el
aumento del comercio bien podría llevar a la convergencia en salarios e índices de
utilidad, pero que los propietarios de factores abundantes (mano de obra no
calificada en México y capital en Estados Unidos) tenderían a ganar a expensas
de los factores escasos, haciendo necesaria alguna compensación para los
perdedores si hubieran de mantenerse la equidad y el equilibrio político. Tales
consideraciones constituirían un reto para el pacto social estadounidense,
reflejado en la Full Employment Act de 1946 y en otras leyes que preservan el
derecho de la mano de obra a organizarse y a negociar colectivamente mejores
salarios y condiciones de trabajo. No obstante, dado que el interés en la seguridad
se considera cada vez más ligado a las condiciones sociales en México, las 6 Véase la nota 3.
27
medidas que permitan el crecimiento de la productividad y el empleo en México
serán un elemento cada vez más importante en la política nacional de ambos
países.
Por lo que se refiere a la política ambiental, la creciente interrelación entre
los dos países también desempeñará un papel fundamental. Estados Unidos
impone cada vez más exigencias a la industria para evitar la contaminación del
ambiente o la introducción de sustancias nocivas en la cadena de consumo. La
salud ocupacional y las medidas de seguridad también elevan el costo de
producción en Estados Unidos, al igual que en otros países industriales
avanzados. Las fuerzas del mercado presionan a los productores para que
trasladen las actividades contaminantes a regiones donde existe menos oposición
legal o de facto contra sus efectos sobre el ambiente.
En algunos casos, como los de emisiones de fundiciones, plantas que
producen energía quemando carbón y otras fuentes de lluvia ácida, los factores
negativos cruzan la frontera, poniendo de relieve los beneficios privados que
surgen de la reubicación de la producción en países vecinos para evadir las
propias restricciones nacionales. No es de extrañar que los primeros acuerdos
binacionales de Norteamérica en cuestiones ambientales hayan reflejado esas
realidades trasnacionales, ya que ambos socios se benefician de un acuerdo. No
obstante, a medida que México y Estados Unidos se integren más
económicamente, deberá haber un mayor grado de cooperación en la institución y
aplicación de medidas ambientales, de salud y de bienestar para evitar la
28
inundación del sur de la frontera con actividades contaminantes, y para prevenir
desigualdades en el trato a la mano de obra.
La armonía fiscal es también una cuestión clave del programa si es que se
pretende una verdadera integración de las dos economías. Hay mucho por hacer a
este respecto. Por ejemplo, Estados Unidos tiene regímenes fiscales bastante
independientes en cada uno de sus estados, mientras que México tiende a aplicar
políticas fiscales nacionales, para todo el país, favoreciendo a algunas regiones
con exenciones y subsidios especiales. México ha instituido un impuesto nacional
al valor agregado, en tanto que Estados Unidos ha dependido de medidas más
tradicionales. Existen en la estructura fiscal otras desigualdades considerables que
podrían complicar e incluso distorsionar el patrón de inversión binacional. Por la
misma razón, una mayor integración económica requeriría abordar de manera más
exhaustiva las relaciones entre el peso y el dólar, reflejando la creciente existencia
de un área potencial de moneda y las profundas repercusiones de la política
monetaria estadounidense en México, así como la vulnerabilidad de la política
cambiaria mexicana a la permeabilidad del comercio y los mercados de capital.
El mundo despliega un asombroso ritmo de cambio en algunos de los
países y regiones que por largo tiempo se consideraron refractarios a la reforma.
Esta es una época en la que los hechos parecen adelantarse al análisis y con
mayor razón al diseño racional de políticas. Los libros de texto de economía
política escritos hace apenas unos meses ya han perdido actualidad. Para la
próxima década Norteamérica saldrá de los bastidores para ocupar el centro de la
escena. Existen enormes oportunidades para el desarrollo económico y social
29
mediante un manejo apropiado de la relación mexicano-estadounidense, primero
en un plano bilateral y más tarde en uno trilateral, cuando Canadá intervenga
activamente. Pero en esta etapa del desarrollo estadounidense, lo más probable
es que la iniciativa principal provenga de sus socios.
30
DOS
____________
Política de integración industrial
31
Política de integración industrial:
perspectiva estadounidense
Sidney Weintraub
Los ensayos que integran este libro fueron encomendados para resaltar la
importancia de las distintas estrategias gubernamentales y privadas de México y
Estados Unidos para conformar el desarrollo industrial combinado de las dos
naciones. La tesis más profunda de esta recopilación de estudios indica que las
estrategias industriales de los dos países no son completamente separables, y
que la frontera que los divide se ha vuelto menos una barrera que un molesto y a
veces costoso hecho de la vida económica. Esta realidad es lo que inspiró a los
presidentes de México y de Estados Unidos a apoyar un acuerdo de libre
comercio.
Este ensayo se enfoca en la práctica industrial estadounidense en cuanto
afecta a México, pero debe leerse conjuntamente con el ensayo de Luis Rubio F.,
que analiza el mismo fenómeno desde el punto de vista mexicano.
Las relaciones industriales entre los dos países están influidas por su
proximidad, por el marco legal y reglamentario en el cual deben operar las
empresas, y por las perspectivas de crecimiento de las dos economías. También
están determinadas por la estrategia mundial de las corporaciones
32
multinacionales. Así, este ensayo tratará la dinámica creada por las corporaciones
con sede en Estados Unidos que han establecido relaciones de producción con
firmas subsidiarias o afiliadas en México. Gran parte (quizá la mayor) del comercio
no petrolero entre los dos países tiene lugar actualmente dentro de esas
compañías. Este intercambio de bienes se da cada vez más en productos
intermedios. En estas circunstancias, cuando cada una de las partes relacionadas
depende de los productos de la otra para su propia producción, la distinción entre
importaciones y exportaciones pierde buena parte de su validez. Aquello que
atraviesa la frontera se llama comercio internacional porque hay una frontera, pero
el proceso no es significativamente distinto de los embarques de insumos
industriales entre las plantas de Estados Unidos. El libre comercio, cuando se da,
está destinado a hacer explícito este punto.
La frontera es un inconveniente porque implica costos adicionales. Estorba
al transporte, dado que existen reglas restrictivas en cada país, retrasos en
aduanas y derechos de importación. También hay restricciones cuantitativas a las
importaciones, impuestas por cada país. A causa de las crecientes alianzas
industriales a través de la frontera, la presión para reducir los costos que implica la
existencia de políticas soberanas separadas va en aumento. Eso es lo que ocurrió
entre Canadá y Estados Unidos cuando entró en efecto su acuerdo de libre
comercio el 1º de enero de 1989.
La primera exposición de este ensayo se centra en la influencia de las
políticas mexicanas sobre la relación industrial entre los dos países. La política
33
oficial estadounidense también influye en la relación, y de esto se hablará
brevemente. Se analizarán las estrategias corporativas de varias industrias,
tomando información de otros ensayos de este libro, y en particular de los que
tratan sobre las industrias estadounidenses. La sección final analizará los
resultados de estas influencias combinadas en la relación industrial bilateral.
Influencia de la política industrial mexicana
La política industrial mexicana después de la Segunda Guerra Mundial y
hasta mediados de los años ochenta se basó mucho en la restricción y la
reglamentación a fin de disminuir la influencia de los mercados, en el
convencimiento de que éstos conducían a resultados insatisfactorios. Los
lineamientos principales que rigieron la política durante la posguerra fueron los
siguientes:
1. La protección casi indiscriminada contra las importaciones, mediante un
sistema de permisos que favorecía a las empresas que producían en México,
incluyendo las controladas por extranjeros.
2. El control discrecional de la inversión extranjera directa, limitando su
distribución sectorial y participación en acciones.
34
3. Una presencia pública dominante en la economía, definida en parte en la
Constitución, pero también determinada de manera un tanto arbitraria por la
propiedad de empresas paraestatales.
4. La obligación de los productores a comprar una parte cada vez mayor de
insumos industriales de origen mexicano (disposiciones sobre contenido
nacional)
5. El uso del poder de procuración gubernamental para favorecer a industrias de
propiedad mexicana.
Los resultados de estas medidas políticas combinadas fueron diversos. Se
estableció una industria nacional, pero en su mayor parte fue incapaz de competir
en los mercados mundiales. La industria tenía un mercado nacional cautivo, y por
ello los precios eran altos. Evidentemente, esto no se traducía en eficiencia. Al
afianzar el gobierno su control sobre varios sectores, se financiaron muchos
"elefantes blancos", como sucedió en la industria del acero, por citar un ejemplo, y
se toleró la corrupción. Al obligar a los inversionistas extranjeros a participar en
determinados sectores, México otorgó inadvertidamente a las multinacionales
estadounidenses una posición dominante en industrias tales como alimentos
procesados, sustancias químicas, maquinaria, equipo electrónico y transporte.
Estas industrias han sido ubicadas entre las que más ingresos reciben por
concepto de exportación. La política mexicana logró así la mezcla de inversión
extranjera que buscaba, pero quedó frustrada con el resultado.
35
México decretó que los armadores finales de la industria automotriz debían
exportar productos por un valor equivalente a sus importaciones, y esto influyó en
la naturaleza de la inversión extranjera. El grado de participación estaba
generalmente restringido, lo que produjo muchas afiliaciones con los productores
mexicanos. Los insumos tenían que ser comprados internamente hasta ciertos
porcentajes mínimos especificados, y esto obligó a la creación de muchas
sociedades entre nacionales y extranjeros.
El propósito de la política industrial mexicana era en gran parte aumentar la
independencia industrial de México. Lo que sucedió, en cambio, fue que los
programas alentaron enlaces complejos con industrias extranjeras. Como los
inversionistas norteamericanos constituyen más del 60 por ciento de los
inversionistas extranjeros directos en México, estas afiliaciones eran
predominantemente con compañías estadounidenses.7 Lo que resultó fue una
dependencia mutua, si bien asimétrica, de las compañías de uno y otro lados de la
frontera.
Las políticas subyacentes están cambiando, pero el pasado ha dejado su
huella. La mayoría de los permisos de importación se han sustituido con aranceles
7 Embajada de Estados Unidos, Ciudad de México, "Foreign Investment Climate Report", agosto de 1990.
36
moderados de hasta el 20 por ciento, y del 10 por ciento en promedio.8 Ahora la
mayoría de las industrias deben competir con las importaciones.9 Los reglamentos
promulgados en mayo de 1989 han relajado los requisitos para la inversión
extranjera, aunque todavía subsisten muchas restricciones.10 Las disposiciones
sobre el contenido nacional están perdiendo fuerza poco a poco, aunque persisten
en industrias clave como la automotriz y la de computadoras. Muchas
paraestatales cerraron (la Fundidora de Monterrey) o se vendieron (las líneas
aéreas, los hoteles y la compañía de teléfonos). El campo para la iniciativa privada
en la industria petroquímica se expandió al retirar muchos productos de la
categoría de básicos, reservada para el Estado.
La prominencia de los lazos industriales entre las compañías afiliadas de
México y Estados Unidos se ve mejor a través del cristal de los cambios en la
política económica adoptados desde el colapso de los precios del petróleo, en
1981. En ese año, las exportaciones de petróleo ascendieron al 75 por ciento del
total para México; en 1989 representaron el 35 por ciento.11 En otras palabras, las
exportaciones no petroleras de 1989 casi duplicaron a las del petróleo. La crisis
del Golfo Pérsico elevó el componente petrolero del total de exportaciones en
1990. Los lazos entre los productores estadounidenses y mexicanos se pueden
ver principalmente en las manufacturas, que ascendieron al 55 por ciento del total 8 Ignacio Trigueros, "A Free Trade Agreement between Mexico and the United States?", en Jeffrey J. Schott, ed., Free Trade Areas and U.S. Trade Policy (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1989), p. 259. 9 México no ha liberalizado todas las importaciones. Las industrias que siguen requiriendo permisos de importación (la automotriz y algunas de productos agrícolas) aún representan cerca del 20 por ciento en valor de importaciones. Véase ibid. 10 Diario Oficial de la Federación, 16 de mayo de 1989. 11 Banco de México, Indicadores Económicos.
37
de exportaciones mexicanas en 1989. Las exportaciones mexicanas más
dinámicas en los últimos años han provenido precisamente de las industrias que
tienen lazos estrechos con los productores estadounidenses, sobre todo la de
partes automotrices. La recuperación económica mexicana depende ahora,
evidentemente, del desempeño de las exportaciones de manufacturas, y el
mercado principal lo constituyen las compañías afiliadas de Estados Unidos.
Las plantas maquiladoras representan un caso especial del enlace industrial
(y, en sentido estricto, no representan lazos del tipo de los que se citan aquí).12 Al
igual que en las relaciones generales entre productores estadounidenses y
mexicanos, las maquiladoras tienen la virtud de compartir la producción entre los
dos países. No obstante, las maquiladoras utilizan pocos insumos materiales
mexicanos. El valor agregado en estas plantas en México procede casi
exclusivamente de la mano de obra y de los servicios públicos, mientras que la
industria generalmente suministra tanto insumos materiales como de mano de
obra.
Las pruebas indican sin lugar a duda que el impulso que hay detrás del
grado de inversión extranjera directa en México ha significado la salud de la
economía mexicana. De este modo, pese a las restricciones mexicanas a las
compañías extranjeras tenedoras de acciones y a los sectores donde los
12 No siempre está claro cuándo una planta es maquiladora y cuándo no; además, una planta que lo es puede dejar de serlo, y viceversa. Por maquiladora entiendo solamente aquellas plantas que importan productos intermedios estadounidenses en depósito, les agregan valor en México y luego envían el producto transformado de vuelta a Estados Unidos para aprovechar las disposiciones arancelarias de ese país, que exigen pago de derechos sólo sobre el valor agregado en México.
38
extranjeros podían invertir, la inversión extranjera directa fue sustancial durante los
años de acelerado crecimiento mexicano y declinó cuando el crecimiento se hizo
más lento. Así, los flujos de inversión directa a México excedieron de los 2,000
millones de dólares anuales en 1980 y 1981, años de acelerado crecimiento de la
economía mexicana, y se redujeron a menos de 500 millones al año entre 1983 y
1985, cuando la economía declinó o se estancó.13 Los flujos de inversión directa
han crecido desde entonces a más de 3,000 millones en 1987, 2,600 millones de
dólares en 1988 y 2,200 millones en 1989, pero estuvieron muy influidos por los
trueques de las acciones de deuda, y se dieron en parte porque el inversionista
extranjero podía comprar pesos a bajo precio para hacer su inversión.
Sin embargo, mientras que el monto de la inversión extranjera directa fue
en gran parte una función del crecimiento económico mexicano y del bajo precio
del peso, su distribución estuvo determinada principalmente por la combinación
entre políticas oficiales y políticas corporativas privadas multinacionales. Estas
políticas tuvieron consecuencias imprevistas. Aumentaron los lazos industriales a
través de la frontera, y ahora han hecho que la recuperación económica mexicana
dependa mucho de la explotación de esas afiliaciones. La salud económica
mexicana, por tanto, depende ahora más que nunca del panorama extranjero,
dada la prominencia de las manufacturas en las exportaciones totales; y depende
además del crecimiento económico estadounidense y del grado de apertura que
presente el mercado de Estados Unidos.
13 Banco de México, Indicadores Económicos.
39
Influencia de la política industrial estadounidense
México tuvo una política industrial consciente en la posguerra y Estados
Unidos no. Las autoridades mexicanas eligieron industrias para sostenerlas: la
automotriz, la petroquímica y la del acero, entre otras. México las hizo parte del
sector público, o bien las subsidió, utilizó el potencial de procuración
gubernamental para sostenerlas (la industria farmacéutica nacional es un ejemplo
de ello) y las protegió celosamente contra la competencia de las importaciones. Es
este conjunto de acciones lo que ahora está cambiando.
Estados Unidos hizo exactamente lo mismo: subsidió industrias como la de
defensa y agricultura (tanto que puede llamarse industria), protegió la producción
interna y sostuvo la producción nacional mediante la procuración oficial, pero no
tan completa o sistemáticamente. México era deliberadamente proteccionista; el
gobierno distorsionó deliberadamente las señales de precios del mercado
mediante sus acciones reguladoras. Estados Unidos, en cambio, tendía a actuar
en respuesta a presiones de interés especial en el caso de los textiles y el vestido,
los automóviles y el acero, por citar unas cuantas actividades.
No obstante, coordinadas o no, con planeación o sin ella, las políticas
estadounidenses ciertamente influyeron en las relaciones industriales con México.
Cuando los precios del acero subieron debido a la protección contra las
importaciones, los usuarios de acero buscaron maneras de economizar,
estimulando así el crecimiento de la inversión automotriz estadounidense en
40
México, donde la mano de obra era barata. El uso de cuotas de producto por
producto para limitar las importaciones de textiles y ropa de los productores
competitivos en Asia alentó a los productores e importadores estadounidenses a
buscar nuevas fuentes y cuotas separadas para estos productos, y México fue uno
de los beneficiarios. El gobierno estadounidense ejerció considerable presión para
que México protegiera la propiedad intelectual de la industria farmacéutica
extranjera. El sistema según el cual los derechos de importación estadounidenses
sólo se aplican al valor agregado fuera del país en muchos productos que utilizan
insumos estadounidenses, fue un gran aliciente para el crecimiento de la industria
maquiladora.
La inactividad oficial de Estados Unidos también influyó considerablemente
en el rumbo que tomó la inversión de las multinacionales. La política oficial
norteamericana deploraba los requisitos de desempeño en la industria automotriz
mexicana (esto es, las disposiciones sobre contenido nacional y el requisito de
que las importaciones de la industria a México fueran equivalentes a las
exportaciones, generalmente destinadas a Estados Unidos), pero lo toleraba aun
cuando las compañías estadounidenses trasladaron su producción en respuesta a
las restricciones mexicanas.
Ante todo, lo que ha permitido que florezca el comercio de productos
intermedios a través de la frontera han sido los aranceles nominales y efectivos
estadounidenses, relativamente bajos, que son resultado de sucesivas rondas de
negociaciones comerciales en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
41
(GATT). Los beneficios de esta estructura arancelaria se hicieron extensivos a
México según la cláusula de la nación más favorecida. México no actuó en
reciprocidad reduciendo las restricciones a las importaciones; al menos no lo hizo
antes de 1986, cuando su entrada al GATT coincidió con el gran impulso a la
liberalización de las importaciones. Sólo entonces los productos intermedios
pudieron llegar a Estados Unidos desde México a bajo costo. De no ser por esto,
la ventaja relativa brindada por la barata mano de obra mexicana se habría
anulado.
Quizá el mayor peligro para estrechar la integración industrial radique en
que el proteccionismo estadounidense pueda anular la negociación implícita
dentro de la cual tiene lugar la producción. Estados Unidos limita ya algunos
productos procedentes de México; el acero y los productos textiles son un
ejemplo, aunque estas importaciones están controladas por un marco de
aplicación mundial. Los productores que no tienen nexos con México hacen
intentos periódicos por utilizar leyes comerciales estadounidenses justas en
relación a la inundación del mercado con productos baratos y a los subsidios para
controlar el nivel de importaciones mexicanas. Los sindicatos norteamericanos han
expresado con regularidad sus objeciones al sistema de imponer derechos
solamente al valor agregado extranjero en la producción de las maquiladoras,
manifestando también que se oponen al libre comercio con México.
México cuenta con varias defensas contra esta creciente tendencia
proteccionista de Estados Unidos. La más importante probablemente sea el
42
interés nacional estadounidense de que persista un México estable y
relativamente próspero. Un México más rico sería un mejor mercado. Un México
con un alto índice de crecimiento económico y que brinde atractivas oportunidades
retendría a posibles inmigrantes hacia Estados Unidos. Por otra parte, las alianzas
a través de la frontera entre productores mexicanos y grandes industriales
norteamericanos constituyen una poderosa fuerza para mantener abierto el
mercado estadounidense.14 Un tratado de libre comercio permitiría a estas
alianzas desarrollarse hasta sus límites lógicos.
No es sólo un cambio en la política estadounidense hacia el proteccionismo
lo que puede alterar el rumbo de la interpenetración industrial entre los dos países.
Tampoco está predeterminado el que México haya de buscar su apertura industrial
hasta su conclusión lógica. México puede revertir el curso y volver a una política
de desarrollo desde dentro, no forzosamente al estado que tenía, pero sí a algo
más parecido a esa situación que al libre comercio. Pero eso resultaría costoso;
aún peor, semejante reversión de la política requeriría superar los intereses que ya
se han establecido en la integración industrial con Estados Unidos.
Cuanto más cooperen en producción y ventas conjuntas las industrias de
ambos países, más difícil será cambiar el curso. Una importante defensa contra el
aumento del proteccionismo en uno u otro país es que, en cada uno de ellos,
14 Este tema está desarrollado en I.M. Destler y John S. Odell, Anti-Protection: Changing Forces in United States Trade Politics (Washington , D.C.: Institute for International Economics, 1987).
43
poderosos intereses económicos muestran ahora un afán por lograr el comercio
más libre que sea posible.
Estrategias corporativas
Fueron varias los factores que atrajeron a las multinacionales
estadounidenses a México. La más importante: los bajos costos de mano de obra,
aproximadamente de entre una séptima y una décima parte de los costos
comparables en Estados Unidos, incluidos los beneficios adicionales. No es
accidental que el surgimiento de las maquiladoras ocurriera en esta década,
después de que una sustancial devaluación del peso redujera el costo en dólares
de los trabajadores mexicanos.
Pero una mano de obra más barata está lejos de ofrecer una explicación
completa, particularmente en las industrias en que los salarios constituyen una
parte relativamente pequeña de los costos totales. Se establecieron en México
compañías automotrices estadounidenses y otras extranjeras para estar en
posición de explotar el mercado nacional. Lo mismo aplica a muchas de las otras
industrias que se citan en este libro, como la farmacéutica y la de computadoras.
Quizá la característica explicativa más importante sea que México está lo
bastante cerca de Estados Unidos como para permitir la producción de escala y el
transporte relativamente barato de los productos intermedios de ida y vuelta.
México se convirtió en centro de producción de motores para las multinacionales
44
en gran parte por esta razón. Esta producción permitió a las compañías
estadounidenses cumplir con la política mexicana de exigir exportaciones de valor
más o menos igual al de las importaciones, y producir dichas exportaciones a un
costo competitivo. Las multinacionales automotrices dispusieron que algunos
productos se manufacturasen en México como parte de su estrategia mundial.
Un punto tratado anteriormente debe repetirse: se han hecho inversiones y
se han establecido lazos industriales. Dichos lazos existen en muchas industrias y
sería costoso cercenarlos, especialmente en la industria automotriz. Los dos
ensayos sobre esta industria, escritos por Marc E. Maartens desde el punto de
vista estadounidense y por Florencio López-de-Silanes desde el mexicano, dejan
ver cuánta cooperación existe entre los dos países en esta industria. Maartens
señala que en los ochenta el gobierno mexicano promovió un enérgico programa
de exportaciones que condujo a nuevas y avanzadas fábricas de motores,
orientadas a la exportación, que destinan su producción principalmente a Estados
Unidos. En 1989, la industria automotriz mexicana exportó cerca de una tercera
parte de su producción total de más de 600,000 vehículos.
López-de-Silanes abunda en este tema y hace notar que el reciente cambio
de operaciones de Volkswagen, de Estados Unidos a México, contribuyó a un
mayor flujo de unidades al mercado de Norteamérica. También señala que el
arranque en la exportación de motores mexicanos, de 1982 a 1984, es uno de los
mejores ejemplos de integración industrial silenciosa entre México y Estados
Unidos. Este proceso fue iniciado por las nuevas fábricas de motores de la
45
General Motors y la Chrysler en Saltillo, y por la Ford en Chihuahua. La mayor
parte de esta producción fluyó hacia las fábricas multinacionales de autos
pequeños en Estados Unidos y Canadá. López-de-Silanes también indica que
entre 1982 y 1989 las exportaciones mexicanas de autopartes se quintuplicaron, y
que casi el 80 por ciento de la producción se destinó a la región estadounidense-
canadiense.
Pero Maartens advierte que para seguir atrayendo avanzadas plantas
armadoras de vehículos que suministren producción para la exportación, México
deberá superar la barrera impuesta por la capacidad excedente a corto plazo de la
industria automotriz mundial.
La exposición de Donald Lyman sobre la industria de las computadoras
destaca que la integración industrial mexicano-estadounidense fue impulsada más
por la reglamentación mexicana que por las fuerzas del mercado. Concluye que,
en general, hasta ahora la política mexicana ha tenido éxito en amentar la
producción de minicomputadoras y microcomputadoras, al igual que las
exportaciones de equipos de cómputo y accesorios. Lyman resalta la importancia
de las importaciones intermedias de compañías matrices para la industria
mexicana de computadoras.
Lyman plantea también preguntas sobre el desarrollo a largo plazo de una
industria de computadoras competitiva en México. Se pregunta si México está
haciendo lo necesario para desarrollar la mano de obra calificada que hace falta
46
para seguir siendo competitivo en esta industria, tan rápidamente cambiante. Hace
notar que la industria tiende hacia el abastecimiento multinacional, y afirma que no
está claro si México ha de permanecer forzosamente como fuente de producción
deseable si no hay mayor desarrollo de su base profesional.
Estas observaciones motivan las recomendaciones de Lyman, quien
sostiene que es indispensable una liberalización adicional y gradual de la industria
mexicana de computadoras; el mejoramiento de la estructura científica y
tecnológica mexicana y, sobre todo, el depender menos de la reglamentación para
obligar al desarrollo de la industria enfocándose a desarrollar las áreas mexicanas
de ventaja comparativa mediante el análisis de las fuerzas del mercado en este
sector.
Robert Sherwood destaca la investigación intensiva que es propia de la
industria farmacéutica estadounidense. Dice que cerca del 15 por ciento de las
utilidades de venta en 1987 se dedicaron a la investigación y el desarrollo. La
industria estadounidense, señala, piensa de modo mundial y ha establecido
instalaciones de distribución con bastante amplitud. A diferencia de otras muchas
industrias estudiadas en este libro, Sherwood afirma que la proximidad de México
a Estados Unidos no tiene importancia para la industria farmacéutica. La industria
estadounidense opera en México en buena medida a través de subsidiarias de
propiedad absoluta que en su mayor parte procesan materias primas importadas.
Algunas empresas conjuntas, recién establecidas entre laboratorios
estadounidenses y mexicanos, resultaron de la política gubernamental mexicana y
47
no de la preferencia de las compañías farmacéuticas estadounidenses, hace
notar.
Sherwood critica dos medidas de la política mexicana en esta industria: el
llamado a la nacionalización de la industria según la ley de inversión extranjera de
1973 y el debilitamiento de la protección a la propiedad intelectual según una ley
de 1976. Ambas medidas se han flexibilizado desde entonces, señala Sherwood.
Su recomendación principal es que el gobierno mexicano aumente la protección a
la propiedad intelectual, lo que él cree que fomentaría la investigación
farmacéutica en México. La protección a la propiedad intelectual sin duda será un
punto importante de las negociaciones sobre el libre comercio entre los dos
países.
En su ensayo sobre la industria farmacéutica mexicana, Enrique Gruner
concuerda con Sherwood en que la política gubernamental mexicana ayudó a
conformar la relación farmacéutica entre los dos países. El énfasis de Gruner, no
obstante, recae en la índole oligopólica de esta industria, al estar dominada por
multinacionales de integración vertical, lo que limita gravemente el establecimiento
de industrias abastecedoras en México. Concluye que la liberalización de las
importaciones mexicanas no fomentaría la competencia, sino que concentraría
aún más los procesos industriales de las propias multinacionales. Gruner está en
ligero desacuerdo con el énfasis que pone Sherwood en el fracaso de México para
proteger la propiedad intelectual, y arguye que a veces se ha acusado a México de
48
"piratería", cuando las tecnologías del país han evolucionado según un proceso
que se ha reproducido en muchos otros países del mundo.
Rina Quijada se concentra en la industria petroquímica primaria de Estados
Unidos: las olefinas (etileno, propileno y butadieno) y los cíclicos (benceno,
tolueno y xilenos), que son las unidades de construcción de millares de productos
petroquímicos. Cuarenta y siete compañías (ubicadas principalmente en Texas y
Louisiana) elaboran productos petroquímicos primarios en Estados Unidos. De
ellas, cinco engloban el 51 por ciento de la producción anual. Aunque la industria
petroquímica primaria de Estados Unidos no constituye un monopolio del
gobierno, como lo es Petróleos Mexicanos (PEMEX) en la producción de los
llamados productos petroquímicos básicos en México, sí es, en cambio,
oligopólica. Esto quizá resulte inevitable, como señala el estudio, dado que se
necesita una gran inversión de capital para la producción de productos
petroquímicos primarios (a diferencia de los secundarios, para los que hay mayor
facilidad de acceso).
Como sólo PEMEX puede elaborar productos petroquímicos básicos en
México, la inversión directa aún parece remota para las compañías
estadounidenses, concluye Quijada, quien cree que la contribución principal de
Estados Unidos al programa petroquímico básico de México, al menos en el corto
plazo, será mediante tecnología y experiencia.
49
Benito Bucay F., en su exposición sobre la industria petroquímica básica
mexicana en cuanto se relaciona con su equivalente estadounidense, toca algunos
puntos que deben destacarse. Bucay señala que los dos países tienen un gran
potencial de desarrollo conjunto, dada la proximidad física de las dos industrias y
la disponibilidad de los recursos naturales. También destaca que más de la mitad
de la industria estadounidense se localiza en Texas y Louisiana. Las plantas
mexicanas que elaboran productos petroquímicos primarios (básicos) son en
general más nuevas que sus equivalentes estadounidenses, virtud importante en
una industria caracterizada por un gran costo de acceso. Bucay cree que en los
noventa surgirá un exceso de productos primarios en Estados Unidos, mientras
que es probable que México tenga un excedente de producción petroquímica
secundaria. Esta combinación, aunada a la proximidad, debería constituir una
situación ideal para el entendimiento bilateral de esta industria.
Por otra parte, Stephen L. Lande indica que el sector de hilados y tejidos de
la industria textil estadounidense compite con éxito en los mercados mundiales, a
diferencia del sector del vestido, en el que cada vez más líneas de producción se
están trasladando al exterior, incluyendo la producción de las compañías
estadounidenses. Estados Unidos regula el flujo de importación textil y del vestido
según el Acuerdo Multifibras (MFA). Las importaciones de estos productos
procedentes de México están limitadas por un acuerdo bilateral subordinado al
MFA. Lande afirma que las restricciones a la importación de productos textiles son
más severas para los proveedores asiáticos (Hong Kong, Corea del Sur, Japón y
Taiwan) que para México, que se beneficia de las severas restricciones impuestas
50
a las importaciones de proveedores más competitivos. Sin embargo, como las
cuotas de importación se basan en participaciones históricas de mercado, México,
en su calidad de participante relativamente reciente, resulta afectado en el tamaño
de su cuota.
Las recomendaciones de Lande se hacen en el contexto de los intereses
políticos de esta industria en Estados Unidos. Concluye que no es probable que
un trato especial a las importaciones textiles y del vestido de México sea
significativo, a falta de un tratado de libre comercio general que incluya a esta
industria. De cualquier manera, un tratado de libre comercio no estará en vigor
durante algunos años, y la próxima oportunidad para abordar el asunto de esta
industria se presentará cuando el actual acuerdo textil bilateral esté por renovarse.
Ovidio Botella C., Enrique García C. y José Giral B. hacen una observación
interesante que se relaciona con los comentarios de Lande, a saber, que el
proteccionismo mexicano está disminuyendo precisamente cuando el
proteccionismo estadounidense va en aumento. Concluyen que la salud de la
industria mexicana dependerá cada vez más de las exportaciones, en particular
las del vestido hacia los mercados estadounidenses y canadienses, y que la
dependencia mexicana de las maquiladoras en este sector no es lo ideal, dado
que las plantas agregan poco valor mexicano y, en cambio, consumen valiosas
cuotas basadas en el total de las importaciones textiles y del vestido de Estados
Unidos; es decir, las cuotas incluyen tanto el valor de los insumos
estadounidenses como el valor agregado mexicano.
51
Lloyd E. Slater señala que la industria alimentaria estadounidense es
enorme, y que su contribución al PIB es de cerca del 10 por ciento. Menos del 4
por ciento de la producción se exporta, pero esta cifra no incluye las grandes
ventas de los conglomerados alimentarios estadounidenses mediante plantas
establecidas en el extranjero. También existe una considerable inversión
extranjera en la industria alimentaria estadounidense, de hecho más importante
que la inversión estadounidense en el extranjero. Estados Unidos tiene un déficit
comercial en el renglón de alimentos procesados, porque en sus exportaciones
predominan los productos de poco valor agregado (grasas y aceites, carnes, aves
y cereales para el desayuno), en tanto que las importaciones tienden a tener un
valor agregado más alto (conservas, quesos, galletas y bebidas alcohólicas).
Algunos rasgos de la industria alimentaria estadounidense destacados por Slater
son el crecimiento de las multinacionales que elaboran múltiples productos, una
mayor conciencia del consumidor sobre la dieta y la nutrición y los cambios en la
tecnología de procesamiento y comercialización de alimentos (la existencia de los
hornos de microondas, la posibilidad de estibar y embarcar líquidos sin
derramarlos, y la introducción de empaques de plástico con gran diversidad de
aplicaciones).
Slater indica que México es un importante proveedor de alimentos para
Estados Unidos, principalmente de fruta fresca, verdura y cerveza y señala que
más del 85 por ciento de las importaciones estadounidenses de alimentos
congelados es procesado por empresas mexicanas. El comercio de alimentos se
52
ha vuelto un esfuerzo verdaderamente binacional; muchas compañías
estadounidenses importantes de este giro han iniciado operaciones en México, y
cerca de la mitad de los distribuidores de fruta y verdura de Arizona están
controlados por productores mexicanos.
José Carlos Alvarez Rivero y Herbert Weinstein creen que los alimentos
típicos mexicanos, procesados, pueden generar un auge comercial en Estados
Unidos, dado el gran número de mexicanos que viven en ciudades como Los
Angeles, Houston y Chicago. Las compañías alimentarias no deben pasar por alto
el poder adquisitivo de este mercado, y estas compañías pueden acceder a sus
posibles clientes con gastos de publicidad relativamente modestos, dicen los
autores.
Roberto A. Sánchez indica que la región fronteriza es ya un floreciente
centro económico binacional, pero advierte que el creciente desarrollo está
agotando la infraestructura urbana, lo que podría presentar un obstáculo para la
industrialización y el crecimiento económico futuros. Dice que la región padece por
la escasez de agua y que las fuentes existentes están cada vez más amenazadas
por el desagüe municipal. C. Richard Bath señala que el desarrollo industrial
fronterizo ha provocado un nuevo problema ambiental: la eliminación de desechos
tóxicos. Las disposiciones mexicanas relativamente recientes que regulan la
eliminación de desechos nocivos podrían estimular el desarrollo de una industria
mexicana de manejo de desechos, concluye Bath.
53
La naturaleza y el grado precisos de los futuros lazos industriales entre los
dos países dependerán de los índices de crecimiento de las dos economías. Clark
Reynolds contempla grandes beneficios en la integración económica mexicano-
estadounidense, que él espera acabará por abarcar más que el comercio y la
inversión, es decir, que deberá incluir la moneda, la mano de obra y las políticas
microeconómicas. Reynolds se muestra sumamente crítico hacia la política
económica estadounidense durante la década de los ochenta, época en que se
dedicó muy poca atención a elevar la productividad.
Rogelio Ramírez de la O analiza la política económica mexicana en sus
diversas fases: de los años treinta a la administración del presidente Miguel de la
Madrid (1982-1988), periodo caracterizado por una amplia intervención del
gobierno en la economía. Examina las reformas iniciadas bajo el mandato del
presidente De la Madrid, que incluyeron la apertura de la economía a las
importaciones, la subvaluación del tipo de cambio (que estimuló las
exportaciones), las altas tasas de interés para los instrumentos en pesos y,
durante un tiempo, enérgicas reducciones al déficit del sector público. También
analiza la política actual, en la que el control de la inflación es la máxima prioridad
del gobierno. Ramírez indica que existen ciertos riesgos en la política actual, a
saber: deterioro de la balanza de pagos durante la fase de recuperación de la
economía, así como deterioro de la infraestructura como resultado del colapso de
la inversión pública desde el inicio de la crisis económica, en 1982. Ramírez
concluye señalando que en los próximos años el aparato industrial mexicano
dependerá mucho de los mercados estadounidenses, y que muchas empresas
54
estadounidenses estarán cada vez más ocupadas con operaciones de
manufactura en México.
Conclusiones
La evolución de sus respectivas políticas ha hecho que México y Estados
Unidos dependan cada vez más el uno del otro. México siempre ha dependido de
Estados Unidos como fuente de recursos financieros, tecnología e insumos para
su industria, y como destino de sus exportaciones. Esta dependencia estuvo
limitada hasta cierto grado por la política mexicana de desarrollo desde adentro, lo
cual no redujo el requerimiento de México de productos intermedios importados,
pero sí atenuó su urgencia de exportar productos no petroleros. El colapso del
mercado petrolero y las consiguientes reformas económicas durante los ochenta
han llevado a México a participar activamente en la economía mundial y han
acentuado la necesidad de un sector manufacturero competitivo.
Estados Unidos, dado el tamaño de su economía, también tendió a ver
principalmente hacia adentro. No obstante, en los últimos años, los bienes
extranjeros han penetrado cada vez más el mercado estadounidense, destacando
la importancia de elevar la competitividad del país tanto en su propio mercado
como en los extranjeros. Estados Unidos puede mirar hacia adentro una vez más
(aumentar su proteccionismo), pero sólo a expensas de sus ingresos. La
necesidad de la competitividad industrial se reconoce en Estados Unidos al igual
que ahora se reconoce en México.
55
Los estudios que integran este libro examinan un aspecto de la
competitividad: cómo puede aumentarse mediante la cooperación bilateral. Dicha
cooperación puede adoptar diversas formas, como lo demuestran los estudios de
las industrias; puede implicar una producción conjunta, como ya es el caso de la
industria automotriz, el cual puede hacerse extensivo a la petroquímica. La
cooperación puede consistir en asistencia estadounidense en el mejoramiento
tecnológico, que es lo que México busca en la industria de computadoras; o en la
investigación conjunta, que actualmente no se da, pero que México busca en la
industria farmacéutica. O bien, puede consistir en el comercio de los diversos
productos alimenticios en que cada país tenga una ventaja natural.
Los estudios conducen a varias conclusiones, según los sectores
industriales de que se trate:
1. En la industria automotriz, a causa de los recursos invertidos, la dependencia
mutua ya es extensa.
2. La inversión estadounidense en la industria petroquímica mexicana es más
modesta, pero existen grandes posibilidades de una mayor cooperación.
3. La futura cooperación en la industria de computadoras depende del
mejoramiento profesional y tecnológico de México.
4. La industria alimentaria está caracterizada por la inversión binacional en uno y
otro sentido, y por un comercio creciente.
56
5. La industria textil es un buen ejemplo de la mezcla de cooperación y conflicto,
este último debido principalmente a la preocupación por el desplazamiento de
la mano de obra en Estados Unidos.
6. Quizá la más problemática de todas las industrias examinadas sea la
farmacéutica, dado el predominio de grandes multinacionales de estructura
vertical, y a causa de su importante función social en ambas naciones.
7. Los recursos naturales renovables deben conservarse para que el desarrollo
binacional pueda continuar.
Más allá de la particularidad de los estudios de estas industrias, lo que
surge de la investigación es que las políticas nacionales son de suma importancia
para las decisiones que tomen las compañías privadas. Actualmente México está
muy abierto a la inversión y a las importaciones estadounidenses, lo que pone
gran parte de la iniciativa en manos privadas. Estados Unidos es todavía un
mercado muy abierto al comercio y a la inversión, pero existen presiones
considerables para restringir el comercio. En beneficio de los dos países, es
necesario contrarrestar el proteccionismo y fomentar en su lugar la tendencia
hacia la cooperación industrial en el comercio y en la producción.
57
Política de integración industrial:
perspectiva mexicana
Luis Rubio F.
La relación económica entre México y Estados Unidos es compleja y
sumamente diversa, y sus características no siempre son obvias. Además de
enormes y crecientes flujos de personas, dinero y bienes, estos dos países
comparten problemas de índole tan variada como las aguas negras, el agua
potable, la salinidad de los ríos que surcan ambas naciones, las drogas, el
contrabando y muchas otras transacciones legales e ilegales. Todos éstos son
rasgos grandes y pequeños de la relación, que sólo muestran una parte de la
realidad. Los dos países atraviesan por un proceso de integración gradual que
tiene lugar como resultado de profundas fuerzas, tanto del mercado como sociales
y, más recientemente, por la acción del gobierno.
México y Estados Unidos se encuentran en un claro proceso de integración
económica, el cual sin embargo no está exento de conflictos. Una parte creciente
de la economía mexicana está en contacto cada vez más estrecho con Estados
Unidos. Aunque el peso de México es pequeño en relación con la economía
estadounidense, las operaciones de producción en común y las empresas
conjuntas han enlazado tanto los procesos productivos críticos, que varios
sectores industriales estadounidenses de importancia se relacionan hoy
estrechamente con México. Con todo, a pesar de este giro en los acontecimientos,
58
la economía mexicana ha tendido a ser cada vez más abierta, mientras que la
estadounidense ha tomado la dirección contraria. Los exportadores e
inversionistas mexicanos enfrentan múltiples obstáculos para acometer empresas
en Estados Unidos, de una manera que recuerda a los mexicanos las quejas que
los estadounidenses solían expresar sobre México. En circunstancias similares,
Canadá optó de plano por un tratado de libre comercio, principalmente como un
medio para evitar el creciente proteccionismo estadounidense. A raíz de este
ejemplo, México ha decidido hacer lo mismo.
¿Por qué la reforma económica?
En 1985 México inició un proceso de restructuración económica con
profundas implicaciones para la industria del país, así como para la relación
económica entre México y Estados Unidos. Hasta 1985, el país se había guiado
por una política de industrialización por sustitución de importaciones, la cual
consistía esencialmente en fabricar internamente toda clase de productos. Las
empresas importaban maquinaria y materias primas, y producían bienes para el
mercado interno. Con el tiempo, el gobierno desarrolló un marco de políticas que
restringía las importaciones, protegía a las empresas al tiempo que regulaba
estrictamente la inversión extranjera, y alentaba la inversión en sectores
prioritarios mediante subsidios directos e indirectos. Esto condujo al desarrollo de
una gravosa burocracia encargada de controlar el comercio exterior, la inversión
extranjera y la actividad económica en general mediante interminables procesos
discrecionales de toma de decisiones que originaron un enorme poder político.
59
Cuando la política de industrialización por sustitución de importaciones se
desplomó, en los años setenta, los sucesivos gobiernos de México trataron de
evitar medidas severas como las que se materializaron finalmente con la reforma
iniciada a mediados de los ochenta.
Durante las décadas que duró la sustitución de importaciones, las
relaciones industriales con Estados Unidos fueron escasas, generalmente
limitadas a la compra de materias primas, maquinaria y tecnología, pero
conservando la distancia de una relación entre cliente y proveedor, y no la
cercanía de una sociedad. En muchos casos, los inversionistas extranjeros se
asociaban con compañías mexicanas para acometer empresas conjuntas, pero
éstas se amoldaban al mercado interno. Como resultado de ello, durante el
periodo caracterizado por la sustitución de importaciones (en términos generales
de 1940 a 1985), los lazos económicos de México con Estados Unidos estuvieron
orientados principalmente a las importaciones industriales. Los recursos para
llevar a cabo la política de sustitución de importaciones procedían básicamente de
exportaciones de productos agrícolas y, más tarde, de petróleo. La inversión
extranjera financió los déficits en cuenta corriente que existieron durante esos
años, contribuyendo así a una evolución equilibrada de la balanza de pagos y de
las cuentas fiscales del gobierno. A finales de los sesenta, las exportaciones
agrícolas de México empezaron a decaer como resultado de las demandas de una
población en aumento, así como por una menor productividad. Estas
circunstancias destruyeron la mitad de la ecuación de la exitosa industrialización
mexicana, haciendo peligrar el proyecto completo. Estaba en juego un crecimiento
60
promedio del PIB del 6.6 por ciento durante 40 años, así como el bienestar de una
población cada vez más urbana.
En la década de los setenta, el gobierno decidió no resolver el dilema que
frustraba la política industrial del país. Se disponía ampliamente de crédito externo
como resultado de la recirculación de petrodólares. Para el gobierno mexicano, la
disponibilidad de financiamiento externo servía para dos fines. Uno era no tener
que elegir en lo referente a política económica. Según lo entendía el gobierno, el
crédito externo serviría para el mismo propósito que las exportaciones, es decir,
para seguir obteniendo fácilmente importaciones de bienes industriales. El otro fin
del crédito externo era financiar proyectos del gobierno en sectores como el del
acero, la petroquímica y los fertilizantes. De ahí que la mayor parte del crédito
externo se canalizara a los bienes, las importaciones para la industria y el
desarrollo de industrias básicas de propiedad estatal. A medida que se acumulaba
la deuda externa, el proyecto se volvió insostenible y México entró en una
profunda recesión con una inflación de tres dígitos de la que apenas ahora
empieza a recuperarse.
En 1985, el gobierno decidió finalmente iniciar un proceso de liberalización
económica. La reforma puesta en marcha desde entonces consiste en una serie
de acciones en varios terrenos: liberalización de las importaciones, privatización
de las industrias de propiedad estatal, eliminación de restricciones en la industria
en general, liberalización de la inversión extranjera y del sector financiero,
etcétera. Gran parte de la reforma fue posible gracias a un profundo cambio en la
61
conciencia del gobierno respecto a la importancia del comercio exterior y de la
reforma económica para el desarrollo del país. Aunque la oposición de los
burócratas con una mentalidad proteccionista y de la estructura del partido
gobernante era (y sigue siendo) fuerte y bien organizada, la liberalización ganó
finalmente, y quienes la fomentan consolidaron su posición en la actual
administración, que comenzó en diciembre de 1988.
La racionalidad de la liberalización y la eliminación de restricciones es tanto
económica como política. El actual equipo económico gubernamental está
profundamente convencido de los beneficios para la economía y para el desarrollo
del país que se derivarían de un comercio más libre. Pero la razón política no es
menos convincente: una economía más fuerte llevaría a una situación política más
fuerte. Así pues, un comercio más libre se considera el vehículo para la
recuperación económica y la consolidación política. En esta etapa, buena parte del
proceso de reforma ya está establecida, pero aún falta llevar a la práctica otras
medidas, sobre todo en el terreno de los reglamentos. Aunque la modernización
del marco reglamentario de la economía se encuentra actualmente en proceso, su
éxito aún está por verse, ya que a menudo depende de secretarías distintas de las
que están fomentando el proceso de liberalización. Por otra parte, la mayoría de
estos cambios se darían en terrenos que tradicionalmente brindan a secretarías
como la de Comunicaciones y a su burocracia un enorme poder discrecional. De
este modo, el problema radica hoy día en saber si todos los reglamentos e
instituciones se modernizarán por igual o si muchos asuntos críticos se quedarán
sin resolver, reduciendo así el potencial competitivo general de la economía o,
62
más propiamente, impidiéndole ser tan competitiva como podría serlo en otras
circunstancias. Por lo tanto, el problema principal de la economía mexicana en los
próximos dos o tres años será precisamente la amplitud y la profundidad de los
cambios reglamentarios, muchos de los cuales tendrán una influencia profunda en
la integración industrial a través de la frontera mexicano-estadounidense. No
obstante, lo realizado hasta ahora ha alterado radicalmente la relación económica
entre ambas naciones.
Conflicto y cooperación con la industria estadounidense
De 1940 a 1980 México desarrolló una serie de políticas que constituyeron
el equivalente de una política industrial. Aunque nunca tomó forma una política
general, clara y de aplicación exhaustiva, una serie de políticas específicas
obligaron a la industria mexicana a desarrollarse según patrones que condujeron a
la concentración de empresas en algunos sectores, mientras que en otros
prácticamente no hubo flujo de inversión alguno. Pese a la falta de una política
amplia y coherente, los decretos y subsidios sectoriales guiaron el desarrollo
industrial, asegurando amplios márgenes de utilidad para determinadas empresas.
En tanto que la industria mexicana se desarrollaba bajo los auspicios del
gobierno, las empresas estadounidenses lo hacían en el marco de un mercado
competitivo y básicamente abierto. No obstante, las acciones y decisiones del
gobierno guiaron el desarrollo de las empresas estadounidenses de manera muy
similar a como lo hicieron en México. Los reglamentos, aranceles, acuerdos de
63
restricción voluntaria, acciones en contra de los monopolios y otras barreras,
aunque con frecuencia eran implícitas, constituían de facto una política industrial.
Aun así, es indudable que las empresas estadounidenses se desarrollaron en un
ambiente sumamente abierto en comparación con las mexicanas. Sin embargo,
ambas naciones acabaron por desarrollar una industria amoldada a sus propios
mercados internos. Aunque diferentes cualitativa y cuantitativamente, ambas
enfrentan un reto de naturaleza similar en el marco mundial.
Durante el tiempo que la política de sustitución de importaciones estuvo
vigente, se desarrollaron contactos escasos y relativamente menores entre
empresas a través de la frontera. Las relaciones comunes eran transacciones
comerciales normales, algunas sociedades y exportaciones a México, país que
empezó a exportar algunos productos industriales en los años setenta, pero siguió
siendo en gran medida un importador. Por tanto, salvo por unas cuantas disputas
comerciales (algunas de ellas bastante ruidosas), la relación económica fue
tranquila.
Con la política mexicana de liberalización de importaciones ha tenido lugar
un cambio fundamental de prioridades. En primer lugar, México ha desarrollado
gradualmente una base exportadora de manufacturas que a veces compite con
empresas estadounidenses. No obstante, en la mayoría de los casos, las
exportaciones mexicanas se han vuelto parte de un patrón de integración entre
empresas en el que la especialización en la manufactura de bienes es la regla. La
mayoría de estos casos se relaciona con compañías multinacionales que han
64
integrado sus procesos manufactureros al otro lado de la frontera, pero muchas
empresas mexicanas han hecho lo mismo. Las compañías mexicanas también
han empezado a penetrar en el mercado estadounidense, tanto mediante
exportaciones como a través de adquisiciones. Lo mismo aplica a un gran sector
de la industria, el de las maquiladoras, que están esparcidas a lo largo de la
frontera. Son de propiedad mayoritariamente estadounidense y fueron concebidas
como bases de exportación; no representan una transformación del viejo modelo
de industrialización por sustitución de importaciones, pero sí confirman la
existencia de un proceso de integración industrial basado en su mayor parte en la
cooperación más que en el conflicto.
Aunque los patrones de integración varían considerablemente, la tendencia
es evidentemente hacia el establecimiento de lazos más estrechos a través de la
frontera. Hasta ahora, gran parte de la explicación de estos desarrollos puede
encontrarse en dos simples circunstancias. La primera es la cercanía geográfica,
aunada a marcadas diferencias de salarios, lo que hace de México una atractiva
base para establecer plantas armadoras y para otros segmentos del proceso
industrial que exigen mano de obra intensiva. La segunda circunstancia es la
capacidad excedente de las empresas ubicadas en tierra mexicana (tanto
nacionales como multinacionales), que se dió a causa de la recesión iniciada en
1982. La capacidad excedente en México cubrió las necesidades de un mercado
estadounidense de rápido crecimiento; muchas empresas restructuraron sus
operaciones a fin de participar en el mercado del norte. Actualmente, esas plantas
están totalmente integradas.
65
Varias naciones del mundo celebran acuerdos de cooperación e
intercambian el acceso a sus mercados para aprovechar los puntos fuertes de
cada país, tales como mano de obra barata, tecnología o capital, por lo que
empezarán a formarse bloques económicos. Tal es el caso de Europa con España
y Portugal y de Japón con Malasia y Corea del Sur. Dentro de pocos años quedará
claro que Canadá y Estados Unidos no podrán mejorar su competitividad sin
México, al menos en algunos sectores. Así pues, sin importar las políticas
industriales pasadas o presentes, la integración industrial parece ser un proceso
en curso. Sin embargo, la consolidación de este patrón de cooperación dependerá
de la profundidad y velocidad de las reformas económicas en México. Esto no sólo
exigiría un exitoso proceso interno de eliminación de restricciones y liberalización,
sino un replanteamiento de las leyes del país que afectan la actividad económica,
sobre todo las relacionadas con la inversión extranjera. Aun cuando prácticamente
todo el marco proteccionista que caracterizaba el comercio exterior mexicano se
ha desintegrado durante los tres últimos años, las instituciones y leyes mexicanas
se han quedado atrás, estorbando un ritmo de cambio más fácil y rápido. A pesar
de la retórica, es probable que tanto Estados Unidos como México se beneficien
de unos lazos económicos más estrechos; sin embargo, para que éstos se
desarrollen al ritmo necesario, México tendrá que seguir adelante con su programa
de liberalización, incluyendo la inversión extranjera, en un terreno cada vez más
competitivo.
66
De hecho, México y Estados Unidos han logrado avances en el proceso de
ordenación y formalización de la tendencia hacia la integración, tanto eliminando
obstáculos como fomentando negociaciones sobre comercio, inversión y
relaciones sectoriales. Por lo tanto, los gobiernos de ambas naciones reconocen la
tendencia y trabajan para acelerar el proceso, a la vez que intentan evitar las
posibles consecuencias negativas. Así pues, el proceso está en marcha no sólo
por sí mismo, sino también como producto de una planeación.
La actual política industrial mexicana
Dado que no existía ninguna política industrial formal, la eliminación de
muchas de las políticas y reglamentos clave que guiaban el desarrollo industrial
(tales como controles de importación, subsidios, sectores prioritarios y decretos
sectoriales) ha representado la eliminación de todo el concepto de política
industrial. Las empresas fueron obligadas repentinamente a actuar en un ambiente
casi de mercado, con fronteras abiertas casi por completo.
Actualmente, pues, las empresas mexicanas empiezan a guiarse, para su
desarrollo, por conceptos fundamentales como el de ventaja comparativa, más
que por políticas gubernamentales. Esto ha traído un cambio radical de criterios,
prioridades y empuje, y es probable que muchas compañías fracasen en el nuevo
ambiente. Pero aquellas que sobrevivan quizás prosperarán, como ya lo
ejemplifican algunos casos. La liberalización de las importaciones también ha
hecho que las empresas nacionales operen en un nuevo ambiente caracterizado
67
por la competencia contra firmas extranjeras tanto en mercados mundiales
(mediante las exportaciones) como en el mercado nacional (contra las
importaciones). Por otra parte, la eliminación de restricciones a la inversión
extranjera ha cambiado la estructura de las firmas y ha alterado las empresas
conjuntas. En muchos casos toman forma nuevas alianzas, mientras que en otros
se desintegran viejas sociedades.
Para las empresas mexicanas, este proceso de cambio ha implicado una
transformación radical de su estructura, reglamentos y ambiente operativo. Cada
sector industrial, como lo ejemplifican los seis que se eligieron para esta
conferencia, se enfrenta al nuevo ambiente de manera distinta. Algunos han
presenciado la eliminación de prácticamente todas las barreras y restricciones, en
tanto que otros aún están muy reglamentados. Todos ellos, sin embargo, se han
sometido a las fuerzas de la competencia.
Seis industrias mexicanas cambiantes
Se escogieron seis sectores industriales para analizar cómo se enfrentan
los dos países en el terreno industrial. Cada sector tiene su propia historia y
muestra una estructura peculiar. Algunos sectores se caracterizan por una gran
concentración de grandes firmas con procesos típicos de integración vertical,
mientras que otros tienden a ejemplificar estructuras más competitivas. Aun así,
en tanto que los patrones típicos de integración y concentración mundial pueden
estar presentes en México, destacan diferencias fundamentales. Esto surge de un
68
punto esencial: dado que el gobierno mexicano ha monopolizado varias industrias
básicas durante décadas, muchas firmas no han podido repetir lo que sus
equivalentes en otros países. En un ejemplo de la muestra elegida (la industria
petroquímica), la integración vertical enfrenta una limitación absoluta porque el
gobierno detenta el monopolio de la producción petroquímica básica. Por eso,
aunque la industria en general no es distinta de sus equivalentes en otros países,
en México presenta una diferencia fundamental de estructura.
Los sectores elegidos muestran situaciones similares: todos tienen cada
vez más lazos a través de la frontera, la mayoría de ellos complementarios más
que competitivos. Algunos han avanzado en su proceso de integración hasta un
grado extraordinario, como es el caso de la industria automotriz y la de
computadoras. Otras, como la alimentaria, se han quedado atrás. Aun así, hay un
sector agrícola, cada vez más orientado a las exportaciones, que está totalmente
integrado a los gigantes alimentarios de Estados Unidos. Por lo tanto, aunque
existen diferencias naturales, la mayoría de los sectores industriales siguen un
patrón similar. Los textiles apenas empiezan a moverse en ambas direcciones,
principalmente a través de las maquiladoras, pero éste es un terreno en que las
restricciones a las importaciones del lado estadounidense alteran el patrón
general. En la industria farmacéutica, la integración ha sido lenta, debido en gran
parte a antiguos conflictos de patentes y derechos de marca; no obstante, a
medida que éstos se solucionan, es probable que en el futuro se concreten
oportunidades de producción conjunta.
69
A cada sector lo distinguen sus propios rasgos particulares, pero todos ellos
ofrecen pruebas inequívocas de que, en una medida cada vez mayor, la frontera
ha pasado a ser poco más que una barrera administrativa, si bien molesta, para
los procesos industriales. México aún debe obtener las ventajas y los beneficios
políticos de dicho proceso en términos de crecimiento del PIB, pero el patrón se
presenta a la vista de todos.
Así como aumenta la competitividad mundial y los bloques comerciales
mejoran aún más la competitividad de algunos países, en particular de Europa y
Asia, las tres naciones norteamericanas tendrán que depender cada vez más una
de otra. Las industrias críticas, como la automotriz, no podrán avanzar en el
camino de la competitividad sin una nación con mano de obra intensiva como
México, de modo muy parecido a como Corea del Sur o Malasia han
complementado a los japoneses, y como España, Portugal y Grecia han
fortalecido a los europeos del norte. De este modo, sea por planeación o por el
curso natural de los hechos, una integración más estrecha es el camino casi
predeterminado. Pero sin un marco legal apropiado, el proceso sería sumamente
conflictivo y entrañaría el riesgo constante de descarrilarse.
Aunque no es probable que la cooperación caracterice a todos los sectores
industriales, parece ser el camino evidente en el caso de las empresas mexicanas
y multinacionales en México durante los próximos años. Dado que la cooperación
y las ventajas comparativas se hacen más obvias, es probable que tome forma un
proceso de especialización, no sólo en cada firma como sucede ahora, sino
70
también en cada sector. En esta etapa, la mayoría de las empresas mexicanas
aprovechan al máximo su capacidad excedente y basan sus decisiones en la
producción conjunta o en la integración, que es la vía más eficiente a corto plazo.
No obstante, con el paso del tiempo, a medida que se inviertan nuevos recursos
en cada industria, es probable que el patrón cambie. La inversión fresca buscará
ventajas comparativas específicas, fortaleciendo así los lazos bilaterales y
fomentando la especialización de sectores industriales al otro lado de la frontera.
En ambos casos la conclusión es muy clara: el único destino posible de la
integración industrial es una mayor integración.
71
TRES
_____________
Automóviles
72
Automóviles: perspectiva estadounidense
Marc E. Maartens
Este es un examen de la industria automotriz mexicana desde el punto de
vista tanto estadounidense como mundial, que analiza la función del gobierno
estadounidense en la conformación de productos industriales, la influencia del
gobierno mexicano en los planes de inversión de la industria y el grado hasta el
cual ya se han integrado las industrias automotrices estadounidense y mexicana;
por último, se dan algunas recomendaciones para la futura integración.
El sector de los automóviles está convirtiéndose rápidamente en una
industria competitiva mundial concentrada en centros de producción y mercados
regionales. Se diseñan o producen vehículos en una región o país y se venden en
otro. La industria llama a esto globalización del mercado, y un grupo relativamente
pequeño de productores ubicados en Estados Unidos, Europa Occidental y Japón
dominan este mercado global.
El cuadro 3.1 muestra que la producción mundial de automóviles, camiones
y autobuses ascendió a cerca de 46 millones de vehículos anuales en la década
de los ochenta. Aunque las cifras de producción parecen altas, la industria
automotriz crece ahora con más lentitud que en las décadas anteriores. Después
de los años treinta, la producción automotriz creció a saltos y tropiezos hasta los
73
setenta y ochenta, en que su crecimiento se moderó a cerca del 30 por ciento en
cada década, o bien, a cerca del 2.7 por ciento de crecimiento compuesto anual.
Para la primera mitad de la década de 1990 se proyecta un crecimiento de
aproximadamente 2.5 por ciento anual; un crecimiento más lento en Estados
Unidos y Europa Occidental se compensará con uno mayor en el resto del mundo.
La región norteamericana aportó únicamente cerca de 14 millones de
vehículos de los 46 millones producidos anualmente en los ochenta, como se
muestra en el cuadro 3.2. Tanto la región del pacífico asiático como la europea
sobrepasan a Norteamérica en producción, y los productos de ambas regiones
han logrado una amplia penetración en el mercado de Estados Unidos y Canadá.
74
CUADRO 3.1 Producción mundial de vehículos de motor
__________________________________________________________________ Aumento porcentual Producción mundial sobre el periodo Año total (unidades) anterior __________________________________________________________________
1900 9,500
1910 255,000 2584
1920 2,400,000 841
1930 4,100,000 71
1940 4,900,000 20
1950 10,600,000 116
1960 16,500,000 56
1970 29,400,000 78
1980 38,500,000 31
1981 37,200,000 -3
1982 36,100,000 -3
1983 39,800,000 10
1984 42,100,000 6
1985 44,800,000 6
1986 45,300,000 1
1987 45,900,000 1
1988 48,200,000 5
1989 48,900,000 1
1990-95 (proy.) 50,000,000 2.5a
__________________________________________________________________
a Tasa compuesta anual Fuentes: Motor Vehicle Manufacturing Association (cifras reales) y Marc E. Maartens Associates (proyecciones).
El cuadro 3.3 muestra el grado en que Estados Unidos y Canadá han
penetrado en el mercado global de producción de vehículos. Desde los años
75
cincuenta hasta los ochenta, su participación en el mercado decayó de más del 75
por ciento al 23 por ciento, dado que los fabricantes del Pacífico asiático y
europeos tuvieron avances importantes en producto y calidad. Al mismo tiempo y
por razones semejantes, los vehículos extranjeros obtuvieron una participación de
mercado del 30 por ciento en Estados Unidos, produciendo en este país un déficit
comercial de vehículos por unos 45,000 millones de dólares anuales.
Las tendencias de la industria están determinadas en gran medida por un
consumidor automovilista que pide avances tecnológicos: una marcha más suave,
motores eficientes en el consumo de combustible, tableros de instrumentos
digitales, asientos más cómodos, mejor ensamblaje de partes metálicas, etcétera.
Los avances tecnológicos en los procesos de manufactura ofrecen estos lujos y
mejoras de desempeño. En Estados Unidos, Europa Occidental y el Pacífico
asiático se están construyendo nuevas instalaciones robotizadas, de nivel mundial,
que harán obsoletas a las plantas más viejas. Las prácticas de entrega sin retraso
evitan la necesidad de grandes inventarios en planta o de zonas de
almacenamiento aledañas.
76
CUADRO 3.2 Producción mundial de vehículos de motor por región (millones
de unidades)
__________________________________________________________________
Norte- Pacífico Latino- Año américa Europa asiático américa Otras Total __________________________________________________________________
1980 9.9 15.4 11.3 1.5 0.4 38.5
1981 9.9 14.4 11.5 1.0 0.4 37.2
1982 8.7 14.8 11.0 1.0 0.6 36.1
1983 11.0 15.7 11.5 1.0 0.6 39.8
1984 13.1 15.3 11.9 1.0 0.8 42.1
1985 14.0 16.0 12.9 1.1 0.8 44.8
1986 13.5 16.7 13.1 1.2 0.8 45.3
1987 13.0 17.5 13.5 1.1 0.8 45.9
1988 13.6 18.2 14.2 1.3 0.9 48.2
1989 13.4 19.0 14.5 1.1 0.9 48.9
Noventa (proy.) 14.0 19.0 15.0 1.0 1.0 50.0
__________________________________________________________________
Fuentes: Motor Vehicle Manufacturing Association (cifras reales) y Marc E. Maartens Associates (proyecciones).
Para atraer estas avanzadas plantas armadoras de vehículos, México debe
superar la barrera de la capacidad excedente de la industria global a corto plazo.
Dicha capacidad excedente es clara en Estados Unidos y en otros países. Es
probable que la capacidad excedente, actualmente del 20 por ciento en Europa,
aumente drásticamente como consecuencia del auge de producción de los cinco
77
últimos años. Las tecnologías en constante cambio hacen salir más productos de
las plantas modernas existentes, y los automóviles y camiones, mejor construidos,
tienen una vida útil más larga.
CUADRO 3.3 Producción de vehículos en Estados Unidos y Canadá como
porcentaje de la producción mundial
__________________________________________________________________
Porcentaje del total mundial Estados Unidos
Año Estados Unidos y Canadá __________________________________________________________________
1950 76 80
1960 48 50
1970 28 33
1980 21 24
1985 26 31
1988 23 27
1989 22 26
__________________________________________________________________
Fuentes: Motor Vehicle Manufacturing Association y Marc E. Maartens Associates, Inc.
La competencia entre las compañías globales sobrevivientes será reñida en
la década de los noventa, lo que afectará la producción de vehículos en México.
Los doce grandes fabricantes de automóviles sobrevivientes son los tres mayores
de Estados Unidos (General Motors, Ford y Chrysler), los cuatro mayores de
Europa Occidental (Volkswagen, Renault, Fiat y Mercedes) y los cinco mayores de
la región del Pacífico asiático (Toyota, Nissan, Honda, Mazda y Mitsubishi).
78
Muchos fabricantes europeos y asiáticos menores ya han sido absorbidos por
alguno de los doce mayores. La prensa financiera especula respecto a cuál de las
compañías menores e incluso de las medianas será la siguiente en ser absorbida.
Esto afecta a México en la medida en que los fondos que se gastan en
adquisiciones no se destinan a la construcción de nuevas plantas.
Los fabricantes sobrevivientes de cada lado de la frontera tienen una
posición prominente en el mercado global. Los tres grandes de Estados Unidos
(Chrysler, Ford y General Motors) son propietarios totales de sus filiales
mexicanas. En años más recientes y conforme a los reglamentos mexicanos en
vigor, las divisiones mexicanas de estas empresas han realizado operaciones
como si México ya formara parte de un tratado comercial similar al U.S.-Canada
Auto Pact. La Nissan japonesa y la Volkswagen alemana (VW) también operan en
México, con lo que conforman a los cinco grandes en ese país.
Desarrollo del sector automotor en México
Desde la década de 1920 hasta la de 1960, el mercado mexicano, al igual
que los de muchos otros países, podía definirse como local. Los vehículos se
armaban con partes importadas y se vendían en México, y los modelos eran
similares a los producidos en Estados Unidos. En los años sesenta, las
disposiciones gubernamentales mexicanas alentaron las operaciones de armado
según el principio de sustitución de importaciones con contenido nacional, que
exigía motores y otras partes de fabricación mexicana. Como resultado de ello, la
79
creación de nuevos modelos se detuvo parcialmente. Ya no fue económicamente
factible tomar el diseño del fabricante de origen, como el de los vehículos
estadounidenses del momento, con tanta rapidez como en la etapa previa de
armado. El mercado dependió en gran medida de una sola tecnología.
En los ochenta el gobierno mexicano promovió un audaz programa de
exportación, haciendo que los tres grandes de Estados Unidos establecieran
varias plantas de motores con tecnología avanzada, así como una armadora de
nivel mundial (la Ford de Hermosillo), que lanzó los productos automotores
mexicanos al mercado mundial. Dichos programas de construcción deben
continuar y se debe alentar a la industria proveedora de partes para que inicie
programas semejantes, si es que México quiere asegurar y aumentar su
participación en el naciente mercado regional de vehículos y fortalecer sus
ganancias de divisas.
Al mismo tiempo, la industria automotriz mexicana se ha dispuesto en dos
categorías. En una de ellas, los cinco grandes siguen operando plantas de armado
de motores y vehículos con tecnología de bajo nivel, que abastecen el mercado
local. Estos vehículos, producidos principalmente en el centro de México, cumplen
con las normas locales sobre emisiones contaminantes, seguridad y resistencia al
daño. En la otra categoría, nuevas plantas de motores con tecnología avanzada y
orientadas a la exportación destinan su producción principalmente a Estados
Unidos. En los últimos años, los cinco grandes empezaron a exportar vehículos.
80
Las estadísticas de la Motor Vehicle Manufacturers Association clasifican a
México como miembro de la región productora norteamericana. De manera
característica, en los ochenta, cerca de 11 millones de vehículos anuales de la
producción mundial se produjeron en Estados Unidos. Casi 2 millones se
produjeron anualmente en Canadá, de los cuales cerca de la mitad se exportó a
Estados Unidos. México produjo cerca de 500,000 al año, como se muestra en el
cuadro 3.4. La producción acumulada y el desecho de vehículos arrojan las
siguientes proporciones de personas por vehículo registrado, en 1988: 1.4 en
Estados Unidos, 1.7 en Canadá y 11 en México.
En comparación con los demás mercados latinoamericanos en la década de
los ochenta (como se muestra en el cuadro 3.5), los volúmenes anuales de
producción de México fueron menores que los de Brasil, de aproximadamente 1
millón de unidades, pero mayores que los de Argentina, de unas 200,000
unidades.
81
CUADRO 3.4 Producción de vehículos en la región norteamericana (millones de unidades) __________________________________________________________________
Año Canadá México E.U.A. Total
__________________________________________________________________
1980 1.4 0.5 8.0 9.9
1981 1.3 0.6 8.0 9.9
1982 1.2 0.5 7.0 8.7
1983 1.5 0.3 9.2 11.0
1984 1.8 0.4 10.9 13.1
1985 1.9 0.4 11.7 14.0
1986 1.9 0.3 11.3 13.5
1987 1.7 0.4 10.9 13.0
1988 2.0 0.5a 11.2 13.7
1989 (est.) 2.0 0.6b 11.0 13.6
Noventa (proy.) 2.0 0.6 11.4 14.0
__________________________________________________________________
aIncluye 0.1 de exportaciones. bIncluye 0.2 de exportaciones. Fuentes: Motor Vehicle Manufacturing Association (cifras reales) y Marc E. Maartens Associates (estimados).
82
CUADRO 3.5 Producción de vehículos en países seleccionados (millones de
unidades)
__________________________________________________________________
Año Argentina Brasil Corea México España
__________________________________________________________________
1960 0.1 0.2 a a a
1970 0.2 0.4 a 0.2 0.5
1980 0.3 1.2 0.1 0.5 1.2
1981 0.2 0.8 0.1 0.6 1.0
1982 0.1 0.9 0.2 0.5 1.1
1983 0.2 0.9 0.2 0.3 1.3
1984 0.2 0.9 0.3 0.4 1.3
1985 0.1 1.0 0.4 0.4 1.4
1986 0.2 1.0 0.6 0.3 1.5
1987 0.2 0.9 1.0 0.4 1.7
1988 0.2 1.1 1.1 0.5 1.9
1989 0.1 1.0 1.1 0.6 2.0
__________________________________________________________________
aMenos de 0.1. bIncluye 0.2 de exportaciones. Fuentes: Motor Vehicle Manufacturing Association (cifras reales) y Marc E. Maartens Associates (estimados).
El mercado mexicano interno, después de llegar a un punto culminante de
600,000 unidades en 1981, se niveló en cerca de 400,000. El crecimiento provino
al principio de una expansión considerable del mercado interno y, más tarde, de
las exportaciones. En 1989 el volumen de exportación de la industria fue de
200,000 unidades (un tercio de la producción mexicana total, estimada en 600,000
vehículos).
83
Depende de factores la situación de que en la década de los noventa pueda
desarrollarse un mercado de vehículos de fabricación nacional a bajo precio para
los grupos de población de menores ingresos, como lo desea el gobierno
mexicano. La disponibilidad de crédito y el escalonamiento de los impuestos de
venta son inhibiciones financieras para el consumidor. Y el productor necesita
considerar la disponibilidad de productos y la viabilidad de las instalaciones
dedicadas a ese sector del mercado. Estas consideraciones deben sopesarse
contra el objetivo de mantener el equilibrio cambiario y de la balanza comercial.
Hasta ahora, sólo Volkswagen produce esta clase de vehículo en México.
Impuestos
La industria automotriz tiene tanta preocupación por las cuestiones fiscales
como cualquier otro inversionista en México. Aunque la estructura fiscal mexicana
aún contiene algunas medidas que reducen la competitividad del país como
productor para mercados mundiales, ciertos cambios recientes y pendientes en las
leyes, patrocinados por el gobierno, han mejorado un poco la posición competitiva
del país.
La tasa del impuesto al ingreso corporativo, anteriormente del 42 por ciento,
se redujo hace pocos años al 35 por ciento, y para el inversionista estadounidense
ya no resulta en montos significativos de impuesto mexicano que no pueda
acreditarse contra el impuesto estadounidense al ingreso corporativo. Además, se
84
ha eliminado la retención fiscal de dividendos pagaderos a los accionistas
corporativos extranjeros por utilidades gravadas. Lo que subsiste es la retención
sobre pagos brutos de asistencia técnica, incluyendo rembolso de costos, pero se
ha reducido del 21 al 15 por ciento.
Sin embargo, el impuesto al pago de regalías por el uso de patentes o
marcas sigue siendo del 40 por ciento. Existe un impuesto anual sobre activos
netos, relativamente nuevo, del 2 por ciento, que es acreditable contra el impuesto
al ingreso corporativo, pero que resulta particularmente gravoso para las
compañías nuevas y para otras que no tienen utilidades gravables. Los bancos
que hacen préstamos a las compañías mexicanas aún padecen una retención
fiscal del 15 por ciento sobre intereses, y otros prestamistas deben pagar un
impuesto del 35 por ciento. Así pues, resulta costoso para las compañías
mexicanas obtener fondos de prestamistas extranjeros que no tengan impuesto al
ingreso contra el cual acreditar este costo.
Todos los impuestos mencionados son acreditables contra impuestos
estadounidenses pagaderos por los respectivos destinatarios en Estados Unidos
de ganancias o tarifas de México, excepto el impuesto del 2 por ciento sobre
activos netos. Se prevé que el gobierno mexicano redefinirá este impuesto de
manera que pueda ser acreditable en la misma medida que el del ingreso
corporativo.
85
La mayoría de los países que alientan el comercio y la inversión exteriores
celebran tratados con sus principales socios comerciales a fin de eliminar la
duplicidad de impuestos. La posición competitiva de México mejoraría aún más si
el país participara en dichos tratados.
Objetivos del gobierno mexicano y respuesta de la industria
Los objetivos expresos del gobierno mexicano para la industria automotriz
destacan las ganancias de divisas, los mercados nacional y de exportación, y la
competitividad mundial. El gobierno está convencido, en mi opinión
acertadamente, de que debe liberalizar la industria para lograr la competitividad
mundial. También entiende que debe atraer capital extranjero, fomentar la
fabricación de vehículos seguros y no contaminantes, y alentar el desarrollo de
una industria de partes de nivel mundial.
Un enfoque gradual de la liberalización de la industria es la mejor manera
de realizar el deseo del gobierno de alcanzar la competitividad mundial en
fabricación de partes y vehículos. Considérese que México debe atraer nuevas
plantas de nivel mundial, cada una de las cuales cuesta cerca de 1,000 millones
de dólares y recupera la inversión sólo al cabo de 15 años. Aunque la industria
admite que la inversión en tecnología avanzada resulta esencial, los requisitos de
capital le impiden afrontar cambios repentinos hacia una economía libre y abierta,
después de años de severas restricciones. La consigna debe ser la división de la
86
tarea por etapas y la liberalización gradual y guiada, lo cual requiere respuestas
creativas de la industria automotriz y del gobierno estadounidenses.
El gobierno mexicano considera que el valor de las exportaciones de la
industria automotriz debe ser al menos igual a sus importaciones. Eso parece justo
y razonable, pero la opinión del gobierno de que cualquier utilidad excedente por
exportación debe contribuir al desarrollo de sectores no exportadores es discutible.
Aunque la industria estaría dispuesta a considerar el empleo de dicho excedente
para sus miembros no exportadores, mira con recelo el hecho de destinarlo a
sectores distintos del de los automóviles.
El gobierno mexicano quiere promover el crecimiento de los mercados tanto
nacional como de exportación, y la industria está de acuerdo en que la promoción
del mercado nacional es el fundamento de una industria saludable, pues es difícil
promover una industria de exportación global si el mercado interno languidece. La
industria también cree que en el actual ambiente del mercado la integración con
Estados Unidos significa la integración con el mundo. Como el mercado
estadounidense permite un acceso prácticamente libre a cualquier fabricante, los
productos mexicanos de exportación también deben ser capaces de competir con
productos de diseño u origen estadounidense, japonés o europeo, desarrollando
normas ambientales, de ahorro de combustible, de seguridad y de resistencia al
daño, y adaptarlas a los requisitos mundiales. Las exportaciones a Estados Unidos
deben adecuarse a las normas estadounidenses. La falta de normas uniformes es
una de las causas de que hayan surgido dos categorías en la industria mexicana.
87
Lógicamente, los cinco grandes están dispuestos a apoyar sus operaciones
de fabricación y armado final en México haciendo las inversiones que se requieren
para fomentar el crecimiento que desea el gobierno mexicano, siempre y cuando
les resulte económicamente atractivo. Sin embargo, las maquiladoras, plantas
intensivas en mano de obra, presentan un problema: podrán seguir con sus
actuales operaciones a condición de que sus productos o procesos de fabricación
no se vuelvan obsoletos a causa de los avances tecnológicos. Al presentarse
estos avances, no es probable que se construyan maquiladoras robotizadas
intensivas en capital en la zona fronteriza de México, sino más bien cerca de las
plantas que exigirán entrega de componentes sin retraso.
En la próxima década surgirán instalaciones robotizadas en estrecha
proximidad con las plantas de armado para asegurar una entrega sin retraso de la
producción que actualmente elaboran estas maquiladoras satélites. Por ejemplo,
los asientos de plástico moldeados sustituirán parcialmente las operaciones de
corte y cosido que actualmente realizan las maquiladoras.
Los cinco grandes operan y controlan la mayoría de las casi 50
maquiladoras que producen partes de automóvil en la franja fronteriza norte
(según reglamentos distintos de los que se aplican a la industria automotriz en
general) principalmente para la exportación a plantas de sus compañías matrices.
88
La industria cree también que el ajuste del ambiente socioeconómico quizá
sea la meta más difícil de alcanzar para México. La política afecta a estas
cuestiones aún más que a los otros puntos tratados. Una fuerza de trabajo estable
y flexible, la libertad de precios, la libertad de oferta de productos y la libertad de
inversión determinan el desarrollo futuro de la industria o su incapacidad para
desarrollarse.
La industria automotriz emplea a cerca de 465,000 personas, es decir, el 3
por ciento de la fuerza de trabajo industrial de México. Los tres grandes
estadounidenses tienen en todo el mundo cerca de 1'255,000 empleados; en
México emplean a cerca de 40,000 personas en operaciones de fabricación y
armado, más cerca de 25,000 en sus maquiladoras cautivas. Si se aplica un factor
convencional industrial de 6, se estima que otras 400,000 personas serán
empleadas por la industria automotriz mexicana de abasto y servicio. Pero aun
cuando es considerable el número de mexicanos empleados por la industria, las
estrictas reglas sobre horas de trabajo, vacaciones y duración del empleo estorban
al desarrollo de empleados capacitados. La limitada disponibilidad de programas
de capacitación patrocinados por el gobierno mexicano también restringe a la
industria.
El decreto sobre automóviles de 1989
Desde los años sesenta, todas las administraciones presidenciales han
promulgado decretos sobre automóviles. En beneficio de México, los decretos han
89
seguido una dirección congruente y predecible. Consecuentemente, el gobierno de
Salinas de Gortari promulgó el 8 de diciembre de 1989 un decreto de aplicación
general para los modelos de automóviles 1991. El 30 de noviembre de 1990 se
publicaron reglas y reglamentos que aclaran la aplicación de este decreto, pero se
requieren aclaraciones adicionales. El decreto pone en marcha la liberalización
gradual y guiada de la industria automotriz mexicana hacia la competitividad
internacional. De manera similar, un nuevo decreto sobre camiones y otro sobre
maquiladoras fomentan la liberalización guiada.
Los siguientes constituyen puntos clave del nuevo decreto sobre
automóviles:
1. Se permitirá la importación de vehículos armados.
2. Se elimina la disposición sobre la inclusión de contenido nacional específico.
En su lugar, la industria automotriz de abasto debe aportar un 36 por ciento
de valor agregado mediante la aplicación de fórmulas específicas.
3. Se liberalizarán las restricciones a la propiedad extranjera.
4. El punto de referencia para fijar el precio de los vehículos producidos y
vendidos en México serán los precios internacionales, excluyendo los
impuestos mexicanos.
El decreto refleja en gran medida los objetivos que se señalan en este
capítulo. Para alcanzar gradualmente la integración global, la industria hizo
90
gestiones para que la liberalización guiada avanzara paso a paso a partir del
ambiente actual y en un lapso que abarcará más de un periodo presidencial.
Cabe aquí una advertencia: como las políticas mexicanas se apartan del
nacionalismo económico hacia una economía más libre, inspiradas en una política
menos autoritaria, quizá no sea tan seguro -como en décadas anteriores- que el
gobierno mexicano pueda seguir lineamientos esencialmente congruentes. Pero
se debe estar dispuesto a correr ese riesgo como precio de una mayor libertad de
acción que resultará benéfica a la larga. Los nuevos decretos sobre maquiladoras
y los que regulan el comercio de automóviles en la zona fronteriza también deben
reflejar este nuevo pensamiento.
Acciones gubernamentales recomendadas
Si tanto el gobierno de Estados Unidos como el de México emprenden
acciones que promuevan, o al menos no interfieran en las oportunidades de
cumplir con estos objetivos, la industria estará en posibilidad de lograr desarrollos
radicales en las próximas dos décadas. Las medidas del gobierno mexicano
deben incluir otras acciones a fin de:
1. Eliminar requisitos adicionales de contenido nacional mínimo para
proveedores y armadores finales, con el objeto de no restringir la integración
vertical.
91
2. Permitir a las maquiladoras vender a los armadores finales sin restricción
alguna.
3. Suprimir las limitaciones a las fuentes de generación de divisas.
4. Permitir la libre fijación de precios.
5. Eliminar las restricciones a la oferta de productos.
6. Permitir a los fabricantes y armadores finales existentes importar, con
compensación completa de divisas, vehículos terminados para satisfacer la
demanda del mercado.
7. Prohibir la importación de vehículos armados usados.
8. Ampliar la oportunidad de acuerdos comerciales internacionales, cuando sea
apropiado.
9. Eliminar los requisitos para la propiedad mayoritaria mexicana en la industria
de abasto y mejorar la protección a la propiedad intelectual para estimular la
inversión extranjera y la afluencia de tecnología. (Se ha puesto en marcha
este proceso mediante el acuerdo de comercio e inversión firmado
recientemente con Estados Unidos).
10. Promover un ambiente laboral estable y flexible para aumentar la confianza
del inversionista extranjero.
11. Establecer una estructura competitiva de impuestos sobre ventas y derechos
de importación, similar a los niveles estadounidenses, para estimular la
demanda interna.
12. Establecer una estructura fiscal general competitiva para estimular la
inversión extranjera.
92
13. Mejorar y poner a disposición de la industria y el comercio una gama más
amplia de instrumentos de financiamiento, a fin de estimular la inversión y la
demanda.
14. Ofrecer combustibles adecuados a escala nacional.
15. Mejorar el transporte, las comunicaciones y la infraestructura portuaria, así
como el servicio de aduanas.
16. Simplificar los trámites administrativos.
Programa industrial
La industria automotriz tiene su propio programa de integración, el cual se
concentra en los siguientes puntos:
1. La integración debe dar lugar a la libre competencia de productos
especializados. La especialización de productos aumenta las probabilidades
de una integración exitosa. En México se producirían partes específicas,
como transmisiones manuales o vehículos especiales, tanto para el mercado
interno como para el de exportación. Para ofrecer al consumidor mexicano
una gama completa de vehículos terminados, México dejaría que los
armadores finales importaran el faltante de vehículos terminados requeridos
por el país. Los mercados potenciales de exportación incluirían una
expansión en el mercado de California, dada su proximidad geográfica.
93
2. Con la especialización en la producción de partes, la industria mexicana
podría abastecer de partes originales a las plantas matrices de armado. Una
integración vertical más liberal estimularía el desarrollo de instalaciones que
actualmente no se contemplan. Las nuevas perspectivas de abastecimiento
global colocan a México en la disputa por la producción en nuevas plantas de
tecnología avanzada. Las demandas de tecnología aumentarían, pero
obligarían a la industria matriz a poner los avances tecnológicos a disposición
de la filial mexicana.
3. Las relaciones entre firmas estadounidenses y mexicanas aumentarían
notoriamente a medida que los proveedores mexicanos requirieran
tecnología nueva y avanzada para competir en el mercado global. Se prevén
nuevos participantes. Algunos observadores proyectan que los vehículos
producidos actualmente en Corea, Taiwan y otros lugares de Asia podrían
producirse en el futuro en plantas filiales de México. Considérese (como lo
muestra el cuadro 3.5) que los volúmenes de producción coreanos
aumentaron de unos 200,000 vehículos en 1970 a más de 1 millón en 1988.
En el mismo periodo, la producción española aumentó de unos 500,000 a
casi 2 millones de vehículos. Esto ocurrió después de que ambos países
alentaron a los fabricantes a instalar plantas de fabricación y armado de nivel
mundial.
94
La integración
Las industrias automotrices de Estados Unidos y México han empezado a
integrarse, y sería benéfico para ambos países que este proceso se acelerara en
las próximas décadas. Para alcanzar este objetivo, México deberá ser
mundialmente competitivo en productos, tecnología, calidad, durabilidad, entrega y
precio.
Los reglamentos estadounidenses afectan los mercados nacional y de
exportación mexicanos. Por ejemplo, por razones económicas, México no utiliza
los diseños que cumplen con todas las reglas estadounidenses de resistencia al
daño; esto implica que deben diseñarse las variaciones y ajustar la producción
para adaptar las partes locales a las importadas. Los controles de emisiones
determinan el tipo de motores producidos, de manera que deben hacerse cambios
similares en las plantas de motores. Pero para las exportaciones a Estados
Unidos, los vehículos producidos en México deben cumplir con las
especificaciones de producción estadounidenses.
Diversas medidas y subsidios proteccionistas deforman la libre economía
en ambos lados de la frontera. Por ejemplo, en Estados Unidos un arancel del 25
por ciento sobre camiones pequeños dificulta su importación. Las restricciones
voluntarias japonesas a la exportación limitan la libre afluencia de vehículos
japoneses hacia Estados Unidos. Sin embargo, en 1988, y de nuevo en 1989, las
importaciones estadounidenses de vehículos japoneses fueron en realidad
95
menores que la cuota prevista. En México, una prohibición más severa de importar
vehículos terminados, aunque protege la ineficiente industria mexicana, limita la
disponibilidad de modelos.
Los reglamentos mexicanos influyen de manera determinante en la
disposición de los extranjeros para invertir. En el mercado global, el inversionista
tiene la posibilidad de elegir el lugar de su inversión. Si en una región productora
algunas zonas tienen climas de inversión más favorables que otras, serán las
preferidas. De este modo, sería en su propio beneficio que México creara un clima
tan favorable como lo permitan sus circunstancias económicas.
Las actuales restricciones a la oferta de productos limitan a los fabricantes a
determinadas cantidades y tipos de modelos prescritos por el gobierno, impidiendo
así el desarrollo de una libre economía de mercado. Los requisitos existentes de
desempeño estipulan ciertos niveles de contenido nacional y tipos de producto.
Estos requisitos también vinculan los valores de producción con los de exportación
para corregir desequilibrios comerciales que han sido desfavorables para México
durante décadas.
La ley mexicana restringe oficialmente la integración vertical, lo que
desalienta la inversión extranjera en nuevas plantas de abasto. Por su parte, los
fabricantes estadounidenses tienen libertad de elección en lo que concierne a la
integración vertical, y así, según la situación económica, integran verticalmente
ciertas partes de marca, tales como la producción de flechas de transmisión, los
96
troqueles principales y las partes electrónicas. Pero México limita la integración
vertical esencialmente a motores, molduras y vidrios, y la restricción va más allá al
estipular que los proveedores deben ser un 60 por ciento de propiedad mexicana.
Pero el capital mexicano es escaso, de manera que, atinadamente, el gobierno
aplica actualmente esta regla con más flexibilidad que en años anteriores, y
existen considerables tratos entre las industrias proveedoras estadounidenses y
mexicanas, las cuales canalizan tecnología y productos a través de la frontera.
En última instancia, la liberalización de las reglas sobre propiedad
extranjera deberán beneficiar a México. Los principales fabricantes y armadores
finales operan en México según una indulgente cláusula que permite a sus
matrices extranjeras ser propietarias absolutas de las operaciones mexicanas. No
obstante, la regla de propiedad mexicana sigue siendo lo bastante onerosa como
para desalentar no sólo las inversiones extranjeras en nuevas plantas de abasto,
sino la ampliación y modernización de las ineficientes instalaciones actuales. A los
fabricantes y armadores finales existentes se les impide integrarse verticalmente
por decisión propia, ya que los trámites para obtener permisos son engorrosos, en
particular para la tecnología, los programas para robots y la transferencia de
derechos de marca, y las probabilidades de aprobación, aunque han mejorado,
aún son inciertas. Esta situación reduce considerablemente el atractivo de México
como sede de nuevas plantas automotrices.
97
Tratado comercial
El comercio entre Estados Unidos y México en 1989 ascendió a unos
50,000 millones de dólares, y se espera que esa cifra crezca. La balanza
comercial automotriz favorece a México en cerca de 1,000 millones de dólares al
año, una tendencia que probablemente continuará. Dos factores combinados
crearon el superávit: los fabricantes aumentaron sus exportaciones
considerablemente, porque la calidad y el costo fueron mejores que lo esperado, y
el mercado interno no se expandió tanto como se previó originalmente. En
consecuencia, se importaron menos partes originales. Las medidas que se
contemplen actualmente deben encaminarse a mantener el comercio de
automóviles por lo menos en equilibrio, a medida que la economía mexicana
mejora en los años noventa.
Un pacto bilateral de automóviles, similar al U.S.-Canada Auto Pact, o un
tratado más amplio de libre comercio, son opciones viables que contribuirían a la
planeación estratégica de una mayor integración entre Estados Unidos y México.
Los líderes laborales del sector automotor estadounidense y canadiense son
sensibles a la competencia de la barata mano de obra mexicana, si bien gran
parte de esa oposición se basa en ideas incorrectas. Las nuevas plantas
mexicanas son intensivas en capital y emplean poca mano de obra, pero esas
ideas preconcebidas tardarán en cambiar.
98
Mientras tanto, el camino preferible debe ser el de un acuerdo pertinente.
La formalización de una zona trinacional de libre comercio es actualmente una
posibilidad real. Hasta cierto punto, sin embargo, la industria actúa como si dicho
acuerdo ya estuviera en vigor. Hay que tener cuidado de que los planes y medidas
que se pongan en práctica de ahora en adelante no impidan este paso formal, que
es más amplio.
Además de liberalizar las disposiciones y la aplicación del decreto sobre
automóviles, la administración mexicana estimularía aún más la integración global
si liberalizara también el decreto sobre transferencia de tecnología. Los fabricantes
de vehículos y proveedores de partes mexicanos necesitan emplear diseños y
tecnología mundiales a fin de participar en los programas de integración globales.
Los propietarios extranjeros de dichos diseños y tecnología merecen una
compensación razonable cuando se empleen en México sus diseños, tecnología y
cualquier asistencia técnica relacionada que presten, y quieren quedar protegidos
contra su uso no autorizado en México antes de celebrar acuerdos de tecnología
con empresas mexicanas. No obstante, según el decreto mexicano sobre
tecnología, sólo la transferencia y la asistencia aprobadas y registradas por las
autoridades mexicanas pueden compensarse y protegerse en México. Los
proveedores y fabricantes mexicanos de vehículos quedan en notoria desventaja
en la competencia con fabricantes y proveedores mundiales cuando las
autoridades mexicanas retrasan o niegan la aprobación de la transferencia de
tecnología. Los derechos de propiedad no se pueden proteger sin un registro
aprobado, según el decreto mexicano.
99
Conclusiones
Actualmente la industria está dispuesta en múltiples niveles, y sin duda
sería más eficiente si se consolidara en un solo nivel de competitividad mundial. A
causa de los nuevos decretos y reglamentos relacionados, es probable que tenga
lugar esta evolución, como ocurrió en Canadá. Debido al tiempo que tarda
planear, construir y poner en operación las instalaciones necesarias, se estima
que este proceso ocupará toda la próxima década y quizá más. Para las plantas
construidas en la época de sustitución de importaciones, este proceso será radical
y no todas podrán sobrevivir. Las maquiladoras permanecerán a salvo, siempre y
cuando sus productos o procesos de manufactura no se vuelvan obsoletos a
causa de los cambios tecnológicos, pues cuando esto ocurra, surgirán graves
problemas de reubicación. Pero para las plantas de máximo nivel, orientadas a la
exportación, que ya compiten en el mercado global, la transición no será difícil.
La mayoría de los observadores concuerdan en que la industria no puede
esperar un pacto formal sobre automóviles ni una zona de libre comercio. Los
acuerdos que ya están en vigor se ampliarán gradualmente, llevando a una
integración más completa de la industria automotriz estadounidense con sus
equivalentes mexicanas. Mientras tanto, ni los gobiernos ni las industrias deben
tomar medidas que puedan impedir la ejecución de un pacto bilateral o trilateral
sobre automóviles, o la formalización de una zona de libre comercio incluida en un
tratado de libre comercio.
100
Automóviles: perspectiva mexicana
Florencio López-de-Silanes*
La industria automotriz desempeña una función central dentro de los
sectores industriales estadounidense y mexicano. En México, emplea a cerca del
7 por ciento de la mano de obra manufacturera. Las relaciones sectoriales entre
los dos países, aunque influidas tanto por las tendencias mundiales como por los
reglamentos específicos de cada país, han aumentado constantemente desde el
establecimiento de la primera planta armadora estadounidense en México.
Durante los últimos treinta años ambos gobiernos se han preocupado por las
múltiples negociaciones de ida y vuelta en la fabricación de automóviles, así como
por su influencia en la producción, el empleo y los flujos de comercio. La relación
binacional se ha complicado por la estructura oligopólica de la industria automotriz,
determinada por las corporaciones multinacionales, así como por las marcadas
economías de escala que caracterizan los procesos de producción de la industria.
Las decisiones que han ayudado a conformar esta industria en ambos lados de la
frontera se han visto afectadas por la búsqueda de penetración y predominio en
los mercados de automóviles.
____________________
* Agradezco los valiosos comentarios de Humberto Jasso, Alberto Chong, Robin Lumsdaine y Boris Simkovich. Soy responsable de cualquier error.
101
Este análisis examina los diversos aspectos de lo que llamo la integración
silenciosa de la industria automotriz de México y Estados Unidos. También analizo
los costos de las reglamentaciones vigentes en ambos lados de la frontera, y los
límites que estas reglamentaciones imponen en el curso de la integración
industrial. Creo que, dada la tendencia hacia la globalización y la creciente
competencia mundial, la integración no sólo aumentaría la producción y el empleo
de la industria automotriz tanto en Estados Unidos como en México, sino que
llegará a ser en gran medida irreversible sin incurrir en pérdidas económicas de
consideración en ninguno de los dos países.
Evolución de la industria
Al desarrollarse la industria automotriz mundial, tres grandes
transformaciones tecnológicas y de organización conformaron su crecimiento en
Estados Unidos y contribuyeron a su surgimiento y crecimiento en México. El
primer adelanto significativo tuvo lugar después de casi treinta años de producción
unidad por unidad, principalmente en Alemania y Francia. En 1908, Ford
desencadenó la transición a un sistema de producción masiva y aumentó la
participación estadounidense en los mercados mundiales a cerca del 90 por
ciento. El segundo adelanto de la industria no ocurrió sino hasta el surgimiento de
la Comunidad Económica Europea, que pudo lograr eficientes escalas de
producción que afectarían drásticamente el mercado. Una vez que su sistema de
producción masiva estuvo en plena marcha, la diferenciación europea de
productos constituyó una ventaja fundamental sobre Estados Unidos. Mientras que
102
las compañías estadounidenses se limitaban a los vehículos grandes, la
producción europea abastecía una gran demanda que exigía una amplia variedad
de automóviles pequeños, medianos y de lujo. Para 1960, la Comunidad Europea
aportaba el 40 por ciento de la producción mundial y había penetrado en el 10 por
ciento del mercado norteamericano. Cinco años después, los tres grandes (Ford,
General Motors y Chrysler) introdujeron modelos más pequeños y recuperaron la
mitad del mercado interno perdido.
La tercera transformación significativa que consistió en optimizar los
procesos de calidad total y sin retraso, llevaron a la industria a la manufactura
flexible. A fines de los años sesenta, Japón incorporó estos métodos a su
organización productiva, impulsando la industria automotriz japonesa al liderazgo
mundial.15 Como resultado de estos cambios y de las sacudidas petroleras de los
setenta, la participación japonesa en la producción mundial aumentó de 1.3 por
ciento en 1960 a 26 por ciento en 1982, año en que la industria automotriz
japonesa fue la mayor del mundo, obteniendo el 23 por ciento del mercado
norteamericano. Estados Unidos exigió restricciones voluntarias a la exportación
japonesa para limitar su penetración, y para 1989 la participación japonesa en el
mercado estadounidense había descendido ligeramente, al 20 por ciento.
El marco internacional de intensa competencia y el ataque japonés a las
compañías estadounidenses en su propio territorio, indujeron a los tres grandes a
15 Se puede encontrar un buen informe sobre estos cambios en Alan Altschuler, et. al., The Future of the Automobile: The Report of MIT's International Automobile Program (Cambridge: MIT Press, 1985).
103
buscar bases de producción de bajo costo en países del Tercer Mundo. Así pues,
establecieron plantas en países como Corea, Brasil y México. Desde mediados de
los setenta, General Motors, Ford y Chrysler han intentado recuperar parte de su
mercado perdido constituyendo asociaciones con fabricantes japoneses.
El alza en los precios de la gasolina durante la década de los setenta
produjo un cambio en la demanda del mercado, que se apartó de los motores
grandes y los vehículos de tracción trasera. Las compañías estadounidenses
reaccionaron restructurando la localización geográfica de su producción. Así, la
nueva demanda de motores más pequeños y vehículos de tracción delantera fue
abastecida desde países como México y Brasil, que ofrecían menores costos de
mano de obra y atractivos incentivos para la inversión.
La década de los setenta presenció también un cambio en el sistema de
producción masiva. Antes de esa década, la producción masiva requería un flujo
constante de inversión para financiar cada cambio de modelo de un vehículo,
dificultando la producción de vehículos y partes automotrices en pequeñas
cantidades. Las escalas mínimas redituables eran demasiado altas para generar
ahorros, y los consumidores de los pocos países que se aventuraban a fabricar
automóviles debían pagar altos precios por los modelos producidos internamente.
En Latinoamérica, sólo Brasil, Argentina y México desarrollaron un sector
automotor de importancia. En todas estas economías, los fabricantes no sólo
enfrentaban los altos costos de la producción en pequeña escala, sino la carga
creada por una reglamentación estricta.
104
Pero el advenimiento de la era de la robótica y de las técnicas de
producción antes mencionadas inició una flexibilidad productiva que reducía las
escalas mínimas de producción, lo que a su vez facilitaba la capacidad de los
países en desarrollo para entrar al mercado mundial de automóviles de manera
competitiva. México se ha visto favorecido tanto por su situación geográfica como
por su ventaja comparativa en algunos procesos de producción.
Surgimiento de una industria mexicana y desarrollo de lazos con Estados Unidos
La industria automotriz mexicana se desarrolló como parte del proceso de
industrialización general de la primera mitad del siglo XX. Antes de 1925, los
mexicanos sólo podían importar vehículos terminados, pero ese mismo año Ford
inauguró su primera planta armadora en México, aprovechando los grandes
subsidios a la inversión. Debido a la Gran Depresión, las operaciones de armado
no se ampliaron sino hasta 1935, cuando otra compañía estadounidense, la
General Motors, abrió una planta. Poco después la siguieron otras compañías
extranjeras y nacionales, como el caso de Fábricas Automex, con concesión de la
Chrysler (véase el cuadro 3.6). Para 1940 el sector automotor mexicano empleaba
a 1,328 trabajadores, cerca del 0.5 por ciento de la mano de obra total de la
industria de la transformación (véase el cuadro 3.7). Casi el 95 por ciento de los
materiales de armado utilizados eran de importación.
105
La Segunda Guerra Mundial produjo una recuperación industrial en México.
Para 1960, pese a las cuantiosas importaciones, el sector automotor representaba
cerca del 2 por ciento del total de trabajadores, y el 2.2 por ciento del PIB por
manufacturas (véase el cuadro 3.7 y la figura 3.1).
Pero el desarrollo real en la fabricación de automóviles no estaba cerca. En
1960, el 53 por ciento de la demanda interna de automóviles de pasajeros fue
abastecido por las importaciones, mientras que el 80 por ciento del valor de las
partes utilizadas en el armado interno también fue de importación. Las
exportaciones tan sólo ascendieron a 300,000 dólares, en tanto que la cuenta de
importaciones sumó 83.5 millones de dólares, causando graves problemas en la
balanza comercial del país.
El decreto mexicano de automóviles de 1962 estableció un nuevo marco
reglamentario encaminado a formar una industria automotriz nacional. Según el
decreto, los automóviles producidos debían tener un contenido nacional del 60 por
ciento; esto era lo que se denominaba Grado de Integración Nacional (GIN). El
cuadro 3.8 señala los efectos del decreto, que también introdujo reglas sobre la
propiedad mayoritaria mexicana en la fabricación de partes automotrices y limitaba
a los inversionistas extranjeros a una propiedad del 40 por ciento en la producción
de partes. Subsistieron los controles de precios y las cuotas de producción para
los vehículos de la década de 1950. Estas disposiciones se complementaron al
declararse la intención del gobierno de limitar el número de fabricantes para
alcanzar escalas eficientes.
106
CUADRO 3.6 Armado mexicano de vehículos, 1925-1962
__________________________________________________________________
Firmas Inicio Modelos producidos Propiedad antes de 1962 __________________________________________________________________
Ford 1925 Ford 100% extranjera
General Motors 1935 General Motors 100% extranjera
Fábricas Automex 1938 Chrysler 100% privada, interna
Promexa 1962 Volkswagen 100% privada, interna
DINA 1951 Renault 100% gobierno mexicano
Willys Mexicana 1946 American Motors 100% privada, interna
Represent. Delta 1955 Mercedes Benz 100% privada, interna
Planta Reo 1955 Toyota 100% privada, interna
Impulsora Mexicana
Auto. (FANASA) 1967 nda nd
Automóviles O'Farril 1937 Hillman 100% privada, interna
Autos Ingleses 1946 Morris 100% privada, interna
Studebaker-Packard 1951 Lark 100% privada,
interna
Citroën nd Citroën nd
Equipos Superiores nd Austin nd
Autos Internacionales nd Volvo nd
__________________________________________________________________
aNo disponible. Fuente: Recopilación del autor.
El gobierno preveía una estructura industrial que sólo constara de cuatro
compañías, todas ellas de propiedad interna. Así, se permitió a Automex producir
modelos grandes de automóviles Chrysler; a Promexa y a DINA, autos pequeños
populares (modelos de Volkswagen y Renault), y a VAM, Jeeps. Pero los
107
fabricantes estadounidenses se oponían enérgicamente a estas medidas, al igual
que el gobierno de Estados Unidos, que hizo declaraciones en protesta por la
exclusión de los fabricantes de su país. Esta presión condujo a la inclusión de
Ford y General Motors en la estructura automotriz mexicana. A Nissan también se
le permitió participar, dos años después de emitido el decreto. Desde entonces,
las siete compañías que permanecieron en el mercado hicieron grandes
inversiones en la industria automotriz mexicana durante varios años (véase el
cuadro 3.8). Para 1968, el valor total de su activo fijo se había multiplicado 4.5
veces.
CUADRO 3.7 Empleo en la industria automotriz mexicana, 1940-1989
__________________________________________________________________
Número de traba Porcentaje del Porcentaje del jadores de la total de la sector Industra automotriz industria manufacturero _ Total de tra _ - Año Total Autosa Partesb Autosa Partesb bajadores en Total Autosa Partesb manufact. __________________________________________________________________
1940 1,328 ndc nd -- -- 289,908 0.5 -- --
1945 444 nd nd -- -- 475,461 0.1 -- --
1950 3,701 nd nd -- -- 698,611 0.5 -- --
1960 16,059 nd nd -- -- 791,458 2.0 -- --
1965 34,936 nd nd -- -- 1,343,510 2.6 -- --
1970 60,000 23,000 37,000 38.3 61.7 1,726,000 3.5 1.3 2.1
1971 65,000 26,000 39,000 40.0 60.0 1,772,000 3.7 1.5 2.2
1972 69,000 27,000 42,000 39.1 60.9 1,831,000 3.8 1.5 2.3
1973 81,000 34,000 47,000 42.0 58.0 1,925,000 4.2 1.8 2.4
1974 93,000 40,000 53,000 43.0 57.0 1,996,000 4.7 2.0 2.7
108
1975 97,000 39,000 58,000 40.2 59.8 2,002,000 4.8 1.9 2.9
1976 93,000 37,000 56,000 39.8 60.2 2,046,000 4.5 1.8 2.7
1977 81,000 32,000 49,000 39.5 60.5 2,051,000 3.9 1.6 2.4
1978 93,600 36,400 57,200 38.9 61.1 2,133,000 4.4 1.7 2.7
1979 107,900 42,600 65,300 39.5 60.5 2,291,000 4.7 1.9 2.9
1980 121,200 47,700 73,500 39.4 60.6 2,417,000 5.0 2.0 3.0
1981 135,600 53,900 81,700 39.7 60.3 2,542,000 5.3 2.1 3.2
1982 118,700 48,300 70,400 40.7 59.3 2,485,000 4.8 1.9 2.8
1983 94,300 35,800 58,500 38.0 62.0 2,310,000 4.1 1.5 2.5
1984 108,500 39,100 69,400 36.0 64.0 2,361,000 4.6 1.7 2.9
1985 132,300 45,700 86,600 34.5 65.5 2,487,166 5.3 1.8 3.5
1986 117,700 41,800 75,900 35.5 64.5 2,387,058 4.9 1.8 3.2
1987 123,300 43,700 79,600 35.4 64.6 2,305,936 5.3 1.9 3.5
1988 135,500 46,400 89,100 34.2 65.8 2,354,361 5.8 2.0 3.8
1989d 180,000 52,000 128,000 28.9 71.1 2,432,055 7.4 2.1 5.3
__________________________________________________________________
aLa categoría "autos" incluye camiones, tractores y otros vehículos. bLas partes no incluyen todos los componentes, sino sólo los registrados como tales. cNo se dispone de datos. dDatos preliminares.
Fuentes: Cifras calculadas utilizando datos de la Secretaría de Programación y
Presupuesto, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Banco de
México, Censos Industriales, diversos números.
109
FIGURA 3.1 PIB de la industria automotriz mexicana (como porcentaje del PIB del
sector manufacturero)
Porcentaje 9 ----------------------------------------------------------------------+ 8 ¦ xx¦ 7 ¦ xx xx ¦ 6 ¦ x x x x x x x xx xx _¦ 5 ¦ x x x x x x xx __ x xx x _ ¦ 4 ¦ x x __ __ _ _ __ ¦ 3 ¦ x x x x _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _¦ 2 ¦ x x x x x _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _¦ 1 ¦ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _¦ 0 +---------------------------------------------------------------------¦ 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 p 9 9 9 9 9 9 9 9 9 9 r 5 5 6 6 6 7 7 7 8 8 e 0 5 0 2 5 0 5 8 3 9 l i _ Partes automotrices xx Total del sector _ Vehículos m.
Fuentes: Calculado con datos de Nacional Financiera, S.A., Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, y Banco de México.
Al mismo tiempo se estrecharon las interrelaciones entre los sectores
automotores estadounidense y mexicano. Para cumplir con el requisito del
contenido nacional, las multinacionales, encabezadas por Ford, vincularon a los
fabricantes estadounidenses de partes con capital mexicano para crear compañías
de partes en México. Tremec y Spicer fueron resultado de este esfuerzo. Otras
compañías con sede en Estados Unidos, como Eaton, hicieron inversiones
directas en la industria mexicana de partes.16
16 Entre los principales fabricantes de partes automotrices de esos años se encontraban Motores y Refacciones e Industria Automotriz.
110
La producción de automóviles creció a más del doble entre 1960 y 1968,
con un índice de crecimiento anual del 20 por ciento. La aumentada producción de
vehículos y el mayor valor agregado interno de componentes y partes elevó el PIB
del sector automotor mexicano al 4.4 por ciento del PIB por manufacturas. Pero el
considerable desequilibrio comercial del sector persistió: la industria no era
exportadora. Las importaciones ascendieron a 32 veces el valor de las
importaciones tan sólo en 1968.
111
CUADRO 3.8 Cambios posteriores al decreto de 1962 sobre manufacturas
__________________________________________________________________
Firma Cambios Propiedad en 1969
__________________________________________________________________
Ford Sigue sin cambio 100% extranjera
General Motors Sigue sin cambio 100% extranjera
Fábricas Automex 1962: Chrysler adquiere 33% 55% privada in-
Fábricas Automex 1968: Chrysler aumenta su terna; 45% ex-
participación al 45% tranjera
Promexa/VW 1964: Volkswagen adquiere 100% extranjera
100%; cambia su nombre a
Volkswagen
Nissan Se establece en 1964 100% extranjera
DINA Sigue sin cambio 100% gobierno
mexicano
Willys Mexicana/VAM 1963: American Motors ad- 60% gobierno
quiere 40%; se convierte mexicano; 40%
en VAM extranjera
Representaciones Delta Cierra en 1964
Planta Reo Cierra en 1963
Impulsora Mexicana Automotriz Cierra en 1969
Automóviles O'Farril Comprada por Promexa en 1962
Autos Ingleses Comprada por Promexa en 1962
Studebaker-Packard Comprada por Ford en 1960-61
Citroën Cierra en 1962-63
Equipos Superiores Cierra en 1962-63
Autos Internacionales Cierra en 1962-63
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
112
Los fabricantes estadounidenses de automóviles se oponían tenazmente a
la idea de exportar desde México debido a la ineficiencia y mala calidad en la
producción de partes. Las exportaciones mexicanas de automóviles también
contrariaban los intereses de los fabricantes multinacionales más grandes, sobre
todo los de Estados Unidos.
México tenía dos opciones para corregir el desequilibrio externo del sector:
mayores exportaciones o un PIB más alto. Después de numerosas disputas entre
los fabricantes extranjeros y nacionales, el gobierno optó por una política de
promoción de exportaciones. Los acuerdos de 1969 y 1970 con los fabricantes y el
subsiguiente decreto de 1972 sobre automóviles formalizaron un nuevo
mecanismo por el cual las crecientes importaciones se equilibrarían con
exportaciones que contuvieran al menos un 40 por ciento de partes no hechas por
los productores (véanse los productores en el cuadro 3.9). Esta política, no
obstante, favorecía claramente a los productores extranjeros. Por ejemplo, debido
al requisito de exportaciones, Automex enfrentó la oposición de la Chrysler de
Estados Unidos. Después de sufrir graves pérdidas en 1972, el productor
mexicano vendió sus acciones a su socio estadounidense, y como resultado, el
capital mexicano invertido en autos de pasajeros desapareció casi por completo.
113
CUADRO 3.9 Cambios de propiedad posteriores al decreto de 1972 y al
acuerdo de 1969-1970
__________________________________________________________________
Firma Cambio Propiedad en 1977
__________________________________________________________________
Ford Sigue sin cambio 100% extranjera
General Motors Sigue sin cambio 100% extranjera
Fábricas Automex 1972: Chrysler adquiere 100% extranjera el 55% restante; cambia su nombre a Chrysler
Volkswagen Sigue sin cambio 100% extranjera
Nissan Sigue sin cambio 100% extranjera
DINA Sigue sin cambio 100% gobierno mexicano
Willys Mexicana/VAM Sigue sin cambio 60% gobierno mexicano; 40% extranjera
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
Los productores de automóviles invirtieron grandes cantidades para
aumentar las exportaciones, que saltaron de 4.3 millones a 26.6 millones de
dólares para 1970 (véase el cuadro 3.10). La producción aumentó 18 por ciento
anual entre 1968 y 1975. El PIB del sector se elevó a 6.7 por ciento del PIB total
por manufacturas, y los trabajadores de la industria automotriz representaron el
4.8 por ciento de la fuerza de trabajo de manufacturas al final de ese periodo
114
(véase la figura 3.1 y el cuadro 3.7). La industria de partes automotrices se
fortaleció, aportando el 60 por ciento del empleo del sector.
Cerca del 90 por ciento de las exportaciones automotrices mexicanas
consistieron en partes, como consecuencia de la decisión de las compañías
estadounidenses de empezar a globalizar su producción. No obstante, el
crecimiento del mercado interno requería importaciones de componentes, y el
déficit comercial del sector no se aligeró con el mecanismo de 1972 destinado a
corregirlo. Para 1976, más del 20 por ciento del déficit comercial nacional se podía
atribuir al sector automotor.
Integración silenciosa de la industria automotriz norteamericana
Integración en los procesos de globalización de la producción
El decreto de automóviles de junio de 1977 ponía un marcado énfasis en
las exportaciones automotrices, y abarcaba medidas encaminadas a evitar déficits
comerciales en el sector. El decreto creaba un nuevo mecanismo: una restricción
a la balanza de pagos que exigía a cada productor de automóviles aportar
exportaciones para equilibrar sus importaciones directas e indirectas, así como
todos los demás pagos exteriores de la compañía. El decreto incluía también un
nuevo cálculo del GIN, que se enfocaba en los costos directos de componentes y
no en los costos de producción, como era la práctica anterior. El coeficiente
exigido de GIN se fijó en 50 por ciento para los automóviles y en 65 por ciento
115
para los camiones. Las cuotas de producción y los controles de precios se
eliminaron. DINA y VAM enfrentaban requisitos de exportación menos estrictos,
debido a su estructura de capital, y a otros fabricantes se les prohibió producir
camiones pesados y motores diesel.
CUADRO 3.10 Balanza comercial automotriz, 1960-1989 (millones de dólares
estadounidenses)
__________________________________________________________________ Comercio auto./ comercio nacional Exportaciones automotrices Importaciones automotrices (porcentaje) _____ _ ____ ___________ - Año Total Veh. Mot. Partes Total Veh. Partes Bal. Exp. Imp. Bal. com __________________________________________________________________
1960 0.2 0.0 nda 0.2 119.3 86.5 32.7 (119) 0.0 10.1 26.6
1961 0.5 0.0 nd 0.5 136.0 93.7 42.3 (136) 0.1 11.9 40.0
1962 0.8 0.0 nd 0.7 131.9 93.7 38.2 (131) 0.1 11.5 51.7
1963 0.9 0.3 nd 0.6 152.3 109.3 43.1 (151) 0.1 12.3 48.7
1964 0.5 0.1 nd 0.4 203.0 153.2 49.8 (202) 0.0 13.6 41.4
1965 0.8 0.1 nd 0.8 182.6 131.7 50.9 (182) 0.1 11.7 39.7
1966 1.0 0.0 nd 1.0 155.7 104.9 50.8 (155) 0.1 9.7 35.8
1967 2.4 0.1 nd 2.3 157.7 115.5 42.2 (155) 0.2 9.1 24.5
1968 4.3 0.0 nd 4.3 162.4 96.6 65.8 (158) 0.4 8.5 21.0
1969 17.8 0.5 nd 17.3 202.5 151.5 51.0 (185) 1.3 10.2 28.5
1970 26.6 0.2 nd 26.4 219.7 166.4 53.3 (193) 2.1 9.4 18.6
1971 45.1 1.5 5.9 37.7 188.2 133.7 54.5 (143) 3.3 8.3 16.1
1972 64.4 5.7 10.5 48.2 278.3 212.5 65.8 (214) 3.9 10.1 19.5
1973 138.1 39.7 21.5 76.9 308.4 206.9 101.5 (170) 6.7 7.9 9.4
1974 156.7 43.4 24.8 88.5 348.2 234.7 113.6 (192) 5.5 5.7 5.8
116
1975 184.0 9.6 35.4 139.0 807.3 189.6 617.6 (623) 6.0 12.0 17.1
1976 170.9 10.3 54.7 105.9 799.7 186.5 613.2 (629) 4.7 12.7 23.8
1977 140.2 20.3 1.9 117.9 629.9 90.9 539.0 (490) 3.0 11.0 46.4
1978 390.6 108.8 90.4 191.4 1,022.8 243.2 779.6 (632) 6.4 12.9 34.1
1979 446.2 118.2 51.6 276.4 1,477.3 451.5 1,025.8 (1,031) 5.1 12.3 32.6
1980 366.2 128.7 32.7 204.8 1,896.7 657.7 1,239.0 (1,530) 2.4 10.1 41.4
1981 339.5 113.8 61.5 164.2 2,219.4 681.6 1,537.8 (1,880) 1.7 9.3 41.7
1982 403.5 73.5 214.2 115.8 881.6 170.7 710.9 (478) 1.9 6.1 nsb
1983 945.4 159.6 602.8 183.1 413.1 36.4 376.7 532 4.4 5.4 3.9
1984 1,415.3 166.1 982.7 266.5 793.5 96.2 697.2 622 5.8 7.1 4.8
1985 1,420.6 148.8 1,039.2 232.6 932.3 171.1 761.2 488 6.6 7.1 5.8
1986 2,044.0 527.6 1,152.7 363.7 571.6 86.7 484.9 1,472 12.8 5.0 32.0
1987 3,028.8 1,317.0 1,290.9 420.9 1,089.4 117.2 972.2 1,939 14.7 8.9 23.0
1988 3,181.1 1,493.6 1,300.4 387.1 1,869.6 194.7 1,675.0 1,311 15.5 9.9 78.6
1989 3,506.0 1,567.0 1,366.0 573.0 2,124.0 161.0 1,963.0 1,382 15.4 9.1 nsb
__________________________________________________________________
aNo disponible. bNo significativo.
Fuentes: Recopilado utilizando datos del Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática, y de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
Los productores estadounidenses se opusieron, sin éxito, a la nueva
reglamentación. Finalmente, cinco meses después de emitido el decreto, General
117
Motors anunció proyectos de expansión de las maquiladoras y de nueva inversión
en México como parte de su estrategia de globalización.17
El decreto de automóviles de 1977 fue importante porque obligaba a las
corporaciones multinacionales, en especial a los tres grandes, a concentrarse en
estrategias de exportación desde México en un momento decisivo del desarrollo
de la producción global. Se obligó a los productores de automóviles a pensar en la
posibilidad de reubicar los procesos de producción en México, para cumplir con los
requisitos de exportación y además beneficiarse de los subsidios a la inversión.
Las decisiones de inversión en este sector industrial tienen repercusiones
significativas a largo plazo y requieren mucho tiempo de planeación. No obstante,
para 1983 la mayoría de los productores de autos habían iniciado ambiciosos
programas de inversión en México. General Motors abrió en Saltillo dos plantas
que producían autos de pasajeros y motores. En 1983 Ford inauguró su planta de
motores de Chihuahua. Nissan empezó a producir motores y abrió una nueva
planta fundidora en Ciudad Lerma, en 1978. Varios años después, este fabricante
japonés se extendió a la fundición de aluminio y producción de motores en
Aguascalientes. Como resultado de la inquietud financiera, tuvieron lugar más
cambios de propiedad entre el resto de los fabricantes de propiedad estatal (véase
el cuadro 3.11).
17 Una relación detallada de las negociaciones entre el gobierno mexicano y las multinacionales se encuentra en Douglas Bennett y Kenneth E. Sharpe, Transnational Corporations vs. The State; The Political Economy of the Mexican Auto Industry (Princeton: Princeton University Press, 1985).
118
El crecimiento de las compañías de partes automotrices, que generó
exportaciones significativas, fue promovido por empresas conjuntas de fabricantes
estadounidenses y fuertes grupos industriales mexicanos. En 1981 Ford se asoció
con el Grupo Alfa para abrir Nemak, que exporta cabezas de motor de aluminio.
Un año después, otras dos alianzas de Ford, con el Grupo Vitro y con el Grupo
Visa, crearon Vitroflex, que produce vidrio, y Carplastic, que produce láminas de
plástico. General Motors, junto con el Grupo Condumex, creó Autopartes
Condumex, que exporta accesorios. Estas empresas conjuntas implicaban lazos
más fuertes entre las industrias automotrices estadounidense y mexicana, ya que
uno de los objetivos principales de las compañías recién creadas era no sólo
producir para el mercado nacional, sino exportar al resto de Norteamérica.
CUADRO 3.11 Cambios de propiedad posteriores al decreto de 1977
__________________________________________________________________
Firma Cambio Propiedad en 1982 __________________________________________________________________
Ford Sigue sin cambio 100% extranjera
General Motors Sigue sin cambio 100% extranjera
Chrysler Sigue sin cambio 100% extranjera
Volkswagen Sigue sin cambio 100% extranjera
Nissan Sigue sin cambio 100% extranjera
DINA/Renault 1978: Renault adquiere 60% gobierno mexicano;
40% de la propiedad 40% extranjera
VAM 1977: el gobierno 94% gobierno mexicano;
adquiere 34% más de VAM 6% extranjera
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
119
Los fabricantes multinacionales de automóviles se beneficiaban de varias
formas con esas asociaciones. Podían fabricar productos de mejor calidad al
tiempo que aprovechaban la ventaja comparativa de sus socios mexicanos. No
tenían que arriesgar grandes sumas de capital y podían utilizar los subsidios para
la inversión existentes en México. Podían cumplir con los requisitos de exportación
y ganar utilidades al mismo tiempo. Y sus plantas estadounidenses obtenían
insumos de fuentes muy competitivas, reduciendo así los costos de producción.
En 1986, las cuatro alianzas mexicano-estadounidenses mencionadas estuvieron
entre los nueve fabricantes mexicanos de partes que exportaron más de 10
millones de dólares cada uno.
Las maquiladoras automotrices también recibieron un impulso económico
con el decreto de automóviles de 1977, que permitía acumular hasta el 20 por
ciento de las exportaciones compensatorias de los fabricantes de autos al valor
agregado por las maquiladoras. Los fabricantes estadounidenses de autos (sobre
todo General Motors) aumentaron su relación con las maquiladoras, en particular
mediante la producción de accesorios y componentes eléctricos. Entre 1979 y
1982 el sector automotor de la industria maquiladora había aumentado su
participación en el valor agregado total de 5.9 a 17 por ciento. Durante el mismo
periodo, el empleo en estas plantas automotrices aumentó a más del doble como
porcentaje de la mano de obra total de la industria maquiladora, alcanzando el 9.7
por ciento (véase el cuadro 3.12).
120
La industria automotriz de México se benefició considerablemente con el
auge económico durante los años de bonanza petrolera, entre 1977 y 1981. La
producción de autos de pasajeros creció a un promedio de 25 por ciento anual
durante ese periodo. La producción total de vehículos llegó a un punto máximo de
casi 600,000 unidades en 1981, mientras que el PIB de la industria alcanzó 7.1 por
ciento del PIB por manufacturas. De manera similar, los trabajadores de la
industria representaron una proporción sin precedente de 5.3 por ciento de la
mano de obra total en el sector de manufacturas. No obstante, el aumento de la
producción estaba ligado a grandes déficits comerciales de la industria. La
expansión del mercado interno, aunada al lento proceso de ajuste de nuevas
inversiones para la exportación, generó el extraordinario déficit comercial sectorial
de 1,880 millones de dólares en 1981. De 1980 a 1981 más del 40 por ciento del
déficit comercial mexicano provino del sector automotor.
121
CUADRO 3.12 Industria maquiladora automotriz, 1979-1988
__________________________________________________________________
Equipo de Transporte/ Equipo de transporte Total nacional - Valor Valor Valor agrega- expor- agr./ Tra- Valor do (mi- tado (mi- valor baja- agre- Valor Trabaja- llones de llones de exp. dores gado exp. Año dores U.S.$) U.S.$) (%) (%) (%) (%) __________________________________________________________________
1979 5,035 37.4 nda nd 4.5 5.9 nd
1980 7,500 62.2 nd nd 6.3 8.1 nd
1981 10,999 125.5 nd nd 8.4 13.0 nd
1982 12,288 130.7 nd nd 9.7 17.0 nd
1983 19,048 171.8 nd nd 12.8 21.1 nd
1984 29,079 222.8 nd nd 14.6 19.4 nd
1985 39,848 329.5 1,438.8 22.9 18.8 26.0 28.2
1986 48,140 307.9 1,621.8 19.0 19.6 23.8 28.7
1987 59,278 381.6 2,082.2 18.3 19.4 23.9 29.3
1988 83,290 596.3 2,849.8 20.9 21.4 25.5 28.1
1989 87,813 725.1 3,389.3 21.4 20.1 23.8 27.1
__________________________________________________________________
aNo disponible. Fuente: Recopilado utilizando datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, y del Banco de México.
122
El decreto de 1983: soluciones al déficit comercial del sector
La crisis de la balanza de pagos mexicana, en 1982, instó al gobierno a
emprender medidas más enérgicas para reducir el déficit comercial de la industria
automotriz. Así, el propósito del decreto de automóviles de 1983 consistió en
reducir las importaciones y aumentar las exportaciones. El decreto delineaba tres
políticas: limitar el número de líneas y modelos producidos; aumentar el
coeficiente GIN tanto para vehículos como para partes, y utilizar un esquema de
balanza de pagos que no permitiera déficit alguno.
Para 1987 a cada fabricante que produjera para el mercado interno se le
permitió producir una sola línea de hasta cinco modelos distintos. Las reacciones a
la nueva política fueron variables. Ford y Chrysler se adaptaron mediante la
reorientación de su producción hacia líneas con más de una variante. Justificaban
las líneas adicionales aumentando el porcentaje de exportaciones. Según el
decreto, podían abastecer el mercado interno con estas líneas una vez que
hubiesen cubierto cierto grado de exportaciones. General Motors y Nissan
respondieron eliminando todas las líneas, excepto una, en 1987. A Volkswagen se
le permitió tener líneas especiales en dos de las tres líneas que aún produce.
Dichas líneas especiales incluían un sedán, que era el auto más barato del
mercado (actualmente objeto del programa del auto popular) y una camioneta
llamada Combi, que se necesitaba urgentemente para el transporte urbano.
123
Como lo muestran estos ejemplos, el decreto de 1983 sólo tuvo éxito en
parte. La medida pretendía aumentar la escala de producción, pero para 1988, de
algunos modelos se seguían produciendo tan sólo 1,000 unidades. Las
restricciones señaladas en el decreto limitaban la capacidad manufacturera para
responder a los nuevos cambios y oportunidades del mercado, una flexibilidad que
evidentemente habría sido importante para emprender el crecimiento de las
exportaciones. Por otra parte, las economías de escala no se establecen
forzosamente con líneas, ya que las variaciones de modelos dentro de cada línea
pueden ser muy grandes. Las restricciones por sí solas no pudieron generar
escalas más eficientes de producción, ni en vehículos ni en componentes.
La mayoría de las compañías mexicanas de componentes no pueden
alcanzar niveles de producción lo bastante altos para generar beneficios de
economías de escala, aun cuando la concentración de la industria de partes
automotrices en México es varias veces mayor que en Estados Unidos. Los 40
mayores fabricantes aportan cerca de dos tercios de la producción de partes del
país, lo que implica que las demás compañías son demasiado pequeñas para
producir con eficiencia. Incluso de las 40 mayores compañías, sólo unas cuantas
compiten internacionalmente en escalas eficientes.
Para reducir el flujo de importaciones utilizadas en la producción interna, el
coeficiente GIN se aumentó en 1987 al 60 por ciento para autos de pasajeros y del
70 al 80 por ciento para camiones. Ya en 1985, el GIN de autobuses y tractores se
había aumentado al 90 por ciento. Para las partes automotrices, el GIN exigido por
124
línea de producto saltó del 50 al 60 por ciento, y se requería que cada compañía
tuviera un GIN global del 80 por ciento.
La industria automotriz cumplió con los requisitos de GIN de 1984 a 1985,
pero a partir de 1986 los fabricantes no siempre han podido hacerlo, y a veces han
recibido sanciones por ello. La restricción ha comprometido particularmente a los
fabricantes estadounidenses, que se han visto obligados a aumentar sus
exportaciones de vehículos para reducir los requisitos de GIN en las líneas
exportadas. En general, el requisito no ha generado un aumento significativo en el
contenido nacional, y en cambio ha elevado los costos de producción y los precios
al consumidor. Esta ineficiencia se agravó con una lista adicional de partes
automotrices nacionales que debían incluirse obligatoriamente en cada vehículo.
El decreto de 1983 hacía también más estricto el requisito en relación a la
balanza de pagos que se había instituido con el decreto de 1977. El porcentaje de
exportaciones exigido a la Industria Nacional de Autopartes (INA) subió de 40 a 50
por ciento. A partir de 1983 no se aceptaría déficit alguno en la balanza final. Las
reacciones variaron según la localización geográfica de las matrices
multinacionales. General Motors, Ford y Chrysler pasaron de enormes déficits
comerciales en 1982 a superávits significativos y crecientes. Estas tres
corporaciones pueden introducir automóviles hechos en México al mercado
estadounidense con más facilidad que Nissan o Volkswagen. Los fabricantes de
partes automotrices que abastecen plantas de Estados Unidos o Canadá también
tienen una ventaja importante en los costos de transporte. Además, las
125
maquiladoras mexicanas ofrecen una importante ventaja a los tres grandes,
mientras que Nissan y Volkswagen apenas cubren la asignación de 20 por ciento
en su balanza de pagos de productos de maquiladoras.
Los esquemas más estrictos de GIN y balanza de pagos sacaron a Renault
y a VAM del mercado. El resultado último de la reglamentación a la industria
automotriz fue el de eliminar el capital nacional de la manufactura de autos de
pasajeros (véase el cuadro 3.13).
El decreto de 1989 y otras medidas de la política económica
Para fines de 1988, el país había emprendido el camino de la reforma
estructural y la liberalización comercial, pero la industria automotriz permanecía al
margen de esta tendencia predominante. Todas las partes implicadas en el sector
automotor participaron en una serie de reuniones que dieron como resultado la
expedición de tres decretos en 1989, encaminados a promover el desarrollo de la
industria, consolidar el progreso alcanzado durante los 25 años anteriores, e
incrementar la participación del sector en la economía mundial mediante la
intensificación de la competitividad.
El gobierno estaba preocupado ante la alta proporción de consumidores por
auto registrado: una proporción que en 1988 era casi nueve veces mayor que en
Estados Unidos. Por lo tanto, en agosto de 1989 un decreto otorgó ciertas
exenciones de impuestos a los autos compactos populares. El gobierno
126
renunciaría a un porcentaje de su ingreso fiscal y los fabricantes de automóviles
sacrificarían parte de las utilidades de venta por unidad para aumentar el número
de vehículos vendidos en el mercado interno. Volkswagen adoptó este plan con el
propósito de hacer de su modelo sedán un auto popular. A fin de año, Volkswagen
se había vuelto el líder de ventas nacionales, con un aumento del 70 por ciento en
la producción del sedán y ventas superiores a las totales de 1988. Para
septiembre de 1990, las ventas mensuales del sedán se habían cuadruplicado. El
crecimiento de la demanda proyectado en esta estrategia exige tanto al gobierno
como a las multinacionales tomar medidas adicionales para poner en práctica
recortes fiscales y de márgenes de utilidad que podrían ampliar otros segmentos
del mercado.
CUADRO 3.13 Cambios de propiedad posteriores al decreto de 1983
__________________________________________________________________
Firmaa Cambio Propiedad en 1990 __________________________________________________________________
Ford Sigue sin cambio 100% extranjera
General Motors Sigue sin cambio 100% extranjera
Chrysler Sigue sin cambio 100% extranjera
Volkswagen Sigue sin cambio 100% extranjera
Nissan Sigue sin cambio 100% extranjera
DINA/Renault--VAM 1983: DINA/Renault se fusio- na con VAM. Cierra en 1986 __________________________________________________________________ a En 1990, el abasto de la mayoría de los vehículos, excepto autos de pasajeros, correspondió a fabricantes mexicanos. Los fabricantes fueron: Ford, Chrysler y General Motors para camiones pequeños; DINA para camiones medianos; DINA, Fábricas Autotransportes Mexicanos (FAM), Kenworth Mexicana y Trailers de Monterrey para camiones pesados; DINA, FAM, Kenworth, Trailers de Monterrey y Victor Patron para tractores, y DINA, Mexicana de Autobuses y Trailers de Monterrey para autobuses. Fuente: Recopilación del autor.
127
En diciembre de 1989 el gobierno emitió un nuevo decreto que establecía
diversas reglas para la industria automotriz. Un decreto aparte y más profundo
sobre camiones establecía un calendario similar de liberalización gradual y guiada
para los camiones pesados, autobuses y tractores. Las reglas incluían cambios
sustantivos que entraron en vigor en noviembre de 1990, para los modelos 1991.
Algunos de los cambios más significativos de estos dos decretos fueron los
siguientes:
1. Se eliminaron los requisitos de contenido nacional específico para ciertos
automóviles, camiones y partes automotrices individuales. Sin embargo, aún se
aplica una norma de contenido local. Un total de 36 por ciento del Valor
Agregado Nacional (VAN) para los procesos de producción de todos los
fabricantes de automóviles debe proceder del VAN de la industria nacional de
partes o de otros proveedores internos.18 Evidentemente, esta nueva regla es
más general y menos restrictiva que la anterior norma del GIN, pués se aplica
a la producción final de las operaciones de los fabricantes y no a productos
individuales; es menor en términos absolutos y permite la posibilidad de
incorporar proveedores nacionales distintos de la INA. La eliminación de listas
obligatorias de partes nacionales especificadas para cada vehículo también da
a los fabricantes mayor flexibilidad en cuanto a insumos. 18 El valor agregado nacional total de los fabricantes de automóviles se define como la suma del valor total de sus ventas en el mercado interno, más el valor del resultado de su balanza comercial. El VAN de las compañías de partes y componentes se define como la suma de las ventas de partes a los fabricantes de autos, menos las importaciones utilizadas en dichas partes, más el valor de las exportaciones promovidas por el fabricante, menos el contenido importado de dichas exportaciones.
128
2. La norma de la balanza de pagos para los fabricantes de automóviles fue
sustituida por un mecanismo menos restrictivo por el cual sólo se consideran
los resultados de importaciones y exportaciones. Esto elimina la necesidad de
compensar otros pagos al exterior, y brinda incentivos para aumentar las
exportaciones de las maquiladoras. También crea incentivos para la inversión
en activos internos utilizados en la producción, ya que permite un crédito
parcial para dichas operaciones. Los superávits comerciales pueden
acumularse a partir del modelo de autos 1992. Un fabricante puede incluso
transferir sus derechos de superávit comercial a otro.
3. Los fabricantes de automóviles tienen cierta libertad de escoger las unidades
que desean producir en México y las que desean importar de la misma
compañía. No obstante, aún existen restricciones en el número de unidades
que pueden importarse. En general, la posibilidad de importar vehículos
armados mejora la búsqueda de escalas de producción eficientes en
automóviles y en partes, y reduce el número de modelos en relación al tamaño
del mercado. Las importaciones de partes continúan exentas de restricciones
cuantitativas.
4. La industria se liberaliza en general, incluyendo eliminación de límites a las
líneas y modelos por compañía, restricciones a la proporción de vehículos base
comercializados, la lista obligatoria de partes nacionales que han de incluirse
129
en cada vehículo, y motores de gasolina obligatorios en los camiones
medianos.
5. Se pondrá en práctica gradualmente un calendario para permitir la libre entrada
de fabricantes, así como de importaciones de camiones pesados, autobuses y
tractores. Esto eliminará uno de los problemas más graves de este sector del
mercado: la notoria ineficiencia de los fabricantes nacionales actuales.
También brinda incentivos más competitivos en la estructura del mercado y en
la fijación de precios.
Otras políticas
Varias medidas de la política económica emprendidas en los dos últimos
años tuvieron efectos positivos directos o indirectos en la industria automotriz. La
política macroeconómica creó un ambiente más estable para las empresas al
ofrecer tipos de cambio predecibles y una inflación relativamente baja. La nueva
administración ha mejorado sus finanzas públicas y profundizado las reformas
comerciales reduciendo las discrepancias entre los índices de protección a los
diversos sectores industriales. Estas dos acciones ofrecen una estructura de
mayor certidumbre y cada vez más competitiva que refleja un uso más eficiente de
los recursos.
Con la nueva reglamentación para la inversión extranjera, la autorización
caso por caso se ha sustituido por un marco más general de aprobación
130
automática, incluso para los casos de propiedad cien por ciento extranjera. La
producción de automóviles y motores se beneficia de dicha estructura, pero las
partes aún están sujetas a las reglas de propiedad mayoritaria mexicana. Sin
embargo, la nueva reglamentación ofrece la opción de un fideicomiso mediante el
cual el capital extranjero puede obtener mayor porcentaje de acciones en las
compañías de partes.
La privatización de las compañías de propiedad estatal creará
externalidades positivas para todos los sectores, incluyendo el automotor. El
gobierno también está vendiendo su propiedad en las industrias del hierro y el
acero, brindando oportunidades para una inversión extranjera que puede traer las
mejoras necesarias en calidad y eficiencia. El Estado también se está retirando de
la producción de partes y componentes de automóvil. Todas estas medidas deben
aumentar significativamente la competitividad de la producción nacional de partes,
motores y automóviles.
En sectores como el del transporte, una reglamentación excesiva o
complicada hizo aparecer estructuras de mercado menos competitivas, las cuales,
aunadas a una inversión insuficiente en infraestructura, causaron cuellos de
botella que reducían el crecimiento potencial de las exportaciones de partes y
vehículos. La nueva ley de transporte elimina algunos de estos problemas,
mejorando así la competitividad de la industria. En el terreno de la propiedad
intelectual, la nueva reglamentación de transferencia de tecnología ofrece la
certidumbre que requería la industria automotriz.
131
Integración más profunda con exportaciones e inversión
La década de los ochenta trajo cambios estructurales en la industria
automotriz mexicana. Las condiciones macroeconómicas y la reglamentación
sectorial contribuyeron a definir tendencias separadas para las ventas internas y
las exportaciones. El periodo de alto índice inflacionario y la caída del ingreso real
per cápita afectaron particularmente las ventas internas de automóviles. De 1981 a
1983, las ventas totales de autos de pasajeros cayeron un 43 por ciento. No
obstante, la recuperación de la economía de 1988 a 1990 y las medidas de la
política económica antes mencionadas han ayudado a recuperar la penetración en
el mercado. Las ventas internas de autos de pasajeros y las totales de vehículos
aumentaron a una tasa anual promedio de más del 25 por ciento en 1988 y 1989
(véase la figura 3.2).
Las exportaciones de productos automotores fueron un factor fundamental
para evitar pérdidas en la industria entre 1983 y 1987, y contribuyeron a lograr una
mejor posición del sector durante los últimos dos años. Las grandes exportaciones
a Estados Unidos por parte de los tres grandes y el buen desempeño de algunas
compañías de partes permitieron que, para 1988, el PIB y la fuerza de trabajo de
la industria automotriz casi recuperaran los niveles de participación que habían
tenido en 1981 en el total del sector manufacturero (véase el cuadro 3.7 y la figura
3.1). Mientras que 1989 fue un año en el que se rompieron marcas, con 641,000
132
vehículos producidos en total, estimo que la producción se elevó a 720,000
unidades en 1990.
Las políticas emprendidas en el periodo de 1969 a 1982 para promover las
exportaciones de la industria automotriz tuvieron un error fundamental: trataron de
forzar las exportaciones contra una corriente de incentivos que favorecían la
producción para el mercado interno. Estas políticas carecían de mecanismos
eficientes y rápidos para evitar permisos o aranceles por importación de insumos
extranjeros necesarios para exportar, además de que, durante casi todos esos
años, el tipo de cambio estuvo sobrevaluado. Una empresa automotriz con algún
potencial de exportación estaba evidentemente en desventaja cuando enfrentaba
a un competidor internacional.
133
FIGURA 3.2 Producción de vehículos en México, 1975-1990
Miles de unidades
800-------------------------------------------------+ ¦ x¦ 700-¦ x ¦ ¦ x x ¦ 600-¦ xx _x x ¦ ¦ xx _ _ x x ¦ 500-¦ xx _ _ _x x x _¦ ¦ xx _ _ _ _ x x x xx _ _¦ 400-¦ x_ _ _ _ _ x x _ x xx _ _¦ ¦x_x x _ _ _ _ _ x xx _ x _ _¦ 300-¦ _ x_xxx _ _ _ _ _ x _ _ _ _ _¦ ¦ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __¦ 200-¦ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ __¦ ¦ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ __ __¦ 100-¦ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ __ __ __¦ ¦__ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __¦ 0-+-----------------------------------------------¦ 1 1 1 1 1 1 e 9 9 9 9 9 9 s 7 8 8 8 8 9 t. 5 0 3 6 9 0 xxx Producción total _ Exportaciones _ Mercado interno
Fuente: Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, diversas publicaciones.
El programa de liberalización comercial emprendido en 1983 ha eliminado
en parte esta tendencia contra la exportación. El actual esquema de incentivos a la
exportación permite a las compañías automotrices acceso a insumos a precios
internacionales.19 Los fabricantes de automóviles y algunas compañías
importantes de componentes han estado entre las empresas favorecidas por
programas especiales de exportación como el de Alta Exportación (ALTEX). De 19 Un informe sobre los incentivos a la exportación se encuentra en Jaime Zabludovsky y Florencio López-de-Silanes, "Trade and Industrial Policy for Structural Adjustment in Mexico", presentado en el simposio "The Present and Future of the Pacific Basin Economy" (1989) patrocinado por el Institute for Developing Economies, Tokio.
134
1987 a 1988 las cinco multinacionales automotrices hicieron casi la mitad de sus
importaciones totales mediante este programa de trato preferencial.
Como resultado conjunto de la liberalización y la globalización del comercio
mexicano, hubo cambios radicales en la balanza comercial del sector automotor.
Los enormes déficits de principios de los ochenta se volvieron superávits
crecientes (como lo indica la figura 3.3), debido en parte a la caída en las
importaciones provocada por las escasas ventas internas del periodo de 1983 a
1986. Pero también las exportaciones han desempeñado un papel fundamental en
esta tendencia. Los fabricantes multinacionales de automóviles pusieron en
marcha enérgicos programas de exportación basados en nuevas plantas.
El surgimiento repentino de las exportaciones puede dividirse en dos
periodos. El primero fue el de arranque, de 1982 a 1984, y constituye uno de los
mejores ejemplos de integración industrial silenciosa entre México y Estados
Unidos; fue desencadenado por las nuevas plantas de General Motors y Chrysler
en Saltillo, y por la de Ford en Chihuahua. Las exportaciones de motores se
cuadruplicaron en dos años y han conservado un crecimiento sostenido. La mayor
parte de esta producción ha fluido hacia las plantas multinacionales
estadounidenses de autos pequeños en Estados Unidos y Canadá.
135
FIGURA 3.3 Comercio mexicano automotor, 1960-1989
Millones de dólares estadounidenses 4000-------------------------------------------------------------+ ¦ o¦ 3000-¦ o o ¦ ¦ x o x¦ 2000-¦ x x o o _ x ¦ ¦ x x o x x _ x _ _¦ 1000-¦ x x x x o o o o x x _ _ _¦ ¦x x x x x x x x x x x x x x xo o oxo o _ _ _ _ _ _ _¦ 0-+-----------------------------------------------------------¦ ¦_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ¦ -1000-¦ _ _ _ _ _ ¦ ¦ _ ¦ -2000-+-----------------------------------------------------------¦ 1 1 1 1 1 1 1 9 9 9 9 9 9 9 6 6 7 7 8 8 8 0 5 0 5 0 3 9 _ Balanza comercial ooo Exportaciones xxx Importaciones
Fuente: Calculado con datos del Instituto de Estadística, Geografía e Informática, del Banco de México y de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
La segunda etapa del crecimiento de las exportaciones empezó en 1986, y
consistió en vehículos. La nueva planta Ford de tecnología avanzada en
Hermosillo y el mayor dinamismo de General Motors y Chrysler fueron decisivos
en esta etapa. Más recientemente, el cierre de Volkswagen en Estados Unidos y
su cambio de operaciones a México contribuyó a un mayor flujo de unidades hacia
los mercados estadounidense y canadiense. El total de unidades exportadas saltó
de 20,000 a casi 200,000 entre 1983 y 1989. Esto representa una restructuración
completa del mercado de exportación de vehículos armados. En 1983, sólo el uno
por ciento de estas unidades se envió al resto de Norteamérica, principalmente por
136
Volkswagen. Para 1989, casi el 90 por ciento de las unidades exportadas se dirigió
a Estados Unidos o Canadá, y de ellas, los tres grandes aportaron el 85 por
ciento. Este comportamiento es indicativo de la mayor integración y
especialización de la producción entre México, Estados Unidos y Canadá.
Entre 1982 y 1989 las exportaciones de la industria mexicana de partes se
quintuplicaron. La región estadounidense-canadiense representa el principal
mercado de partes automotrices, y absorbió casi el 80 por ciento del total en 1989.
Las exportaciones de partes están concentradas entre un reducido número de
compañías, para lo cual las empresas conjuntas entre multinacionales
estadounidenses y capital mexicano contribuyen significativamente.
Las maquiladoras representan el miembro más reciente de la integración
automotriz norteamericana. Las plantas maquiladoras automotrices se
especializan en la producción de componentes eléctricos y de plástico, asientos y
diversas partes exteriores como defensas, cerraduras de puerta y aros. Su
crecimiento ejemplifica el uso de una eficiente combinación de insumos de los dos
países para reducir los costos al mínimo. De sólo 7,500 trabajadores y poco más
de 62 millones de dólares de valor agregado en 1980, las plantas maquiladoras de
equipo de transporte pasaron a casi 88,000 trabajadores y 725 millones de dólares
de valor agregado para diciembre de 1989. Estas plantas emplean a uno de cada
cinco trabajadores de la industria maquiladora total y aportan casi el 24 por ciento
del valor agregado de dicha industria (véase el cuadro 3.12). General Motors es el
fabricante de automóviles más relacionado con las maquiladoras. De sus 15
137
plantas maquiladoras mexicanas, ocho estuvieron entre las 27 mayores
productoras de partes en 1987.
Después de una drástica caída en la producción interna de autos y en las
importaciones de Estados Unidos, durante el periodo de 1981 a 1986, la
recuperación del mercado mexicano dio nuevo impulso a las importaciones, que
recuperaron los niveles que tenían antes de la crisis. En 1989, las importaciones
mexicanas de partes automotrices fueron casi 28 por ciento mayores que su
histórico punto máximo de 1981. De esta cantidad, cerca del 80 por ciento
procedió de Estados Unidos (véase el cuadro 3.10). El reciente decreto sobre
automóviles generará valores de importación mucho más altos a partir de los
modelos 1991, debido a las importaciones de autos armados y a los porcentajes
más altos de contenido extranjero en los vehículos producidos internamente.
Es evidente que el comercio intraindustrial ya caracteriza a los sectores
automotores de Estados Unidos y México, y cabe esperar un mayor aumento del
comercio en ambas direcciones a medida que continúe la integración industrial.
Los costos de la reglamentación y sus límites a la futura integración
Los numerosos lazos de ida y vuelta y los efectos de sobreabundancia de la
industria automotriz han sido motivo constante de políticas comerciales e
industriales especiales para este sector. De manera similar, las características
especiales de la estructura del mercado automotor (la existencia de grandes
138
utilidades a escala, el papel decisivo de la investigación y el desarrollo, la
estructura oligopólica del abasto final e intermedio, y el carácter multinacional de
las compañías implicadas) han atraído la atención de quienes crean las políticas y
de los economistas, tanto en Estados Unidos como en México. Si ha de continuar
la integración, ambos países deben seguir eliminando aún más restricciones.
Restricciones mexicanas
Los requisitos de contenido nacional protegen a las industrias internas de
insumos intermedios sin recurrir a restricciones arancelarias o de cuotas de
importación, y se han puesto en práctica para evitar grandes déficits comerciales,
para crear una gama más amplia de actividades manufactureras y para
aprovechar los efectos de la sobreabundancia. Las restricciones a la balanza de
pagos y a la balanza comercial son parte de las políticas de desempeño
exportador encaminadas a resolver importantes desequilibrios comerciales, pero
también protegen a los fabricantes de partes y componentes. Existen variantes de
estas restricciones en los sectores automotores de países como Brasil, Corea,
Argentina y Canadá.
Los modelos 1990 aún estuvieron sujetos a las reglas de GIN de 1983, que
iban desde 60 hasta 90 por ciento. También se les aplicó la prohibición de déficit
en la balanza de pagos de cada fabricante. Como muestran mis anteriores
análisis, al reducirse la sustituibilidad entre partes automotrices nacionales y
extranjeras, aumentan significativamente los costos de producción en la
139
fabricación de vehículos y partes. El decreto de 1983 aumentó los costos de un 8
a un 25 por ciento estimado para la gama completa de modelos de automóviles.20
Aunque el mecanismo de VAN del decreto de 1989 aligera un poco este
problema, el sistema sigue siendo complejo. El decreto introduce resultados de la
balanza comercial y fija estipulaciones relativas a las exportaciones de partes y el
contenido importado de dichas exportaciones. Esta reglamentación crea
distorsiones en el proceso de producción, ya que deben sopesarse otros factores
además de la productividad marginal de los insumos. Aún es prematuro
determinar cómo acabará la restructuración de la producción, pero algunos
estimados preliminares indican que los costos de producción seguirán oscilando
entre 3 y 10 por ciento más para los modelos producidos internamente, como
resultado de la reglamentación de 1989.21
La estructura de la producción automotriz durante años recientes revela una
industria de dos niveles con dos procesos de producción distintos y desligados.
Los autos de pasajeros para la exportación se produjeron a gran escala en plantas
modernas, mientras que los modelos destinados al mercado interno se armaron en
plantas viejas y a escala muy pequeña. Durante varios años sólo se produjeron
unos cientos de unidades de algunos modelos. La protección que recibieron los
fabricantes por las disposiciones que prohibían la importación de vehículos
20 Estos resultados reflejan las simulaciones de un modelo de producción que incorpora la reglamentación de la industria automotriz mexicana esbozada en Florencio López-de-Silanes, La industria automotriz en México: Un modelo de su reglamentación (Ciudad de México: tesis del Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1989). 21 La metodología de estos cálculos se ajusta al modelo especificado en la nota 6.
140
armados no indujo a la industria a lograr escalas eficientes en ninguna de las
etapas del proceso de producción, desde el armado hasta la producción de partes.
La posibilidad de los fabricantes de importar vehículos de su propia marca,
una medida adoptada en el decreto de 1989, reduce esta distorsión al detener la
fabricación interna de modelos en escalas pequeñas e ineficientes. No obstante,
ciertas condiciones encaminadas a asegurar suficiente producción interna todavía
limitan la libertad de operación. El porcentaje de superávit comercial que cada
compañía puede dedicar a la importación de vehículos comienza en 40 por ciento
para 1991, y alcanza un máximo de 57 por ciento de 1994 en adelante. Los
fabricantes de automóviles también están restringidos por la estipulación de que
las importaciones totales de automóviles no deberán exceder del 20 por ciento de
las ventas internas.
Protección a las multinacionales oligopólicas
La reglamentación existente para la industria no sólo afecta a los
proveedores, sino también a los consumidores, ya que crea distorsiones en el
comportamiento de fijación de precios. La protección brindada al oligopolio de
fabricantes de automóviles establecidos en México es costosa, dada la ausencia
de productores nacionales de autos de pasajeros. Los fabricantes reciben las
rentas producidas por la protección comercial basada en aranceles y limitaciones
a la importación. Hasta ahora no tienen que enfrentar la posible entrada de otros
141
competidores en ningún segmento del mercado, lo que les permite ejercer
fuertemente su poder oligopólico en el mercado nacional.
La producción de automóviles ocupa el tercer lugar, después de la de
petróleo y la de tabaco, en cuanto al índice de cobertura de permisos de
importación sobre la producción interna. Un índice similar para todas las industrias
disminuyó sustancialmente del 92.2 por ciento en junio de 1985 al 23.2 por ciento
en mayo de 1988. Mientras tanto, el sector de partes automotrices se volvió más
abierto a la competencia extranjera que el promedio de la economía, obteniendo
un índice de 12.9 por ciento en 1988. La circunstancia opuesta se aplica a la
producción de vehículos, que en 1988 seguía cerrada, con un 95.1 por ciento de
permisos de importación sobre el producto interno. Si consideramos que el decreto
de 1989 fija la restricción al porcentaje de importación de autos en un máximo de
20 por ciento de las ventas internas para 1993, el índice de protección tan sólo se
reduciría hasta un nivel de cerca del 65 por ciento, o 70 por ciento cuando mucho.
Esta estructura evidentemente beneficia a los fabricantes de automóviles en los
mercados, ya que seguirán enfrentando poca competencia extranjera mientras
disfrutan de mayor acceso a insumos de precios competitivos (véase la figura 3.4).
La protección comercial brindada a los fabricantes, y las restricciones que
afectan las estructuras de costos, crean altos precios de automóviles en el
mercado interno, muy por encima de los niveles internacionales. La diferencia de
precios tiene dos componentes: reglamentación e impuestos. Aunque las
diferencias de impuestos ciertamente son importantes, algunos estudios han
142
indicado que, incluso después de ajustar la diferencia de impuestos entre México y
Estados Unidos, el precio de los autos mexicanos de pasajeros era cerca de un 40
por ciento más alto que los precios de autos similares en Estados Unidos.22 El
decreto de 1989 intenta reducir esta discrepancia de precios con mecanismos de
control de precios por vigilancia. Una mejor opción sería tener un sector cada vez
más abierto que condujera a una estructura más competitiva.
FIGURA 3.4 Cobertura de permisos de importación por producto (volúmenes
de producción mexicana de 1986)
Porcentaje 120------------------------------------------------------+ ¦ ¦ 100-¦ o o oxo o o o o o o o o o o o o o o o o o ¦ ¦ o x__x o ¦ 80-¦ x ___ x o ¦ ¦ __x ___ x x x x x o ¦ 60-¦ _x_ ___ x Estimado según¦ ¦ ___ ___ ___ ___ x decreto de 1989¦ 40-¦ ___ ___ ___ ___ x__ ___ ¦ ¦ ___ ___ ___ ___ _x_x x_x_ ___ ¦ 20-¦ ___ ___ ___ ___ ___ ___ x _x_x x_x_ ¦ ¦ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ___ ¦ 0-+----------------------------------------------------¦ 04-80 06-85 12-85 06-86 12-86 06-87 12-87 05-88 1993 _ Todas las industrias oo Vehículos xx Partes automotrices
Fuentes: Recopilado con datos de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y del Banco Mundial.
22 Esta información procede de Federico Carstens y A. Escalante Mier, Precios en el sector automotor mexicano, 1974-1986: Un análisis hedonista (tesis del Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1987).
143
Restricciones estadounidenses
Uno de los principales retos en las relaciones comerciales y la integración
comercial mexicano-estadounidense es obtener un acceso mayor y más estable a
los productos mexicanos en el mercado estadounidense. El hecho de que tal
acceso sea difícil implica la necesidad de eliminar medidas estadounidenses
discriminatorias que provocan incertidumbre en los exportadores e inversionistas
mexicanos. El repentino surgimiento de presiones neoproteccionistas en la
economía estadounidense tiene un efecto directo en los flujos de comercio. Las
restricciones voluntarias japonesas a la exportación de automóviles crean
incertidumbre respecto al uso de tales medidas contra los países que podrían
volverse grandes exportadores de esos productos. Durante la primera parte de la
década de 1980, México fue uno de los principales países que sufrieron los
efectos de los derechos compensatorios estadounidenses. La legislación y los
procedimientos estadounidenses en cuanto a subsidios son más enérgicos que la
reglamentación del GATT, con lo que crean límites potenciales a los flujos
comerciales entre los dos países.
Las políticas comerciales e industriales estadounidenses oponen barreras
arancelarias y no arancelarias al mayor flujo comercial automotor. Estas
restricciones no sólo niegan el acceso a algunos productos automotores
mexicanos, sino que crean incertidumbre en el proceso de exportación,
distorsionando las decisiones de inversión a largo plazo.
144
Pese a la baja tasa arancelaria promedio sobre productos automotores vendidos
en Estados Unidos, los exportadores se quejan de medidas protectoras
especiales. Un ejemplo son los derechos de 25 por ciento que deben pagarse por
la importación de camiones pequeños. De no existir dichos derechos, los
fabricantes mexicanos podrían captar gran parte de la demanda estadounidense
en este segmento del mercado. El potencial de especialización de productos entre
los dos países queda prácticamente anulado con este arancel prohibitivo.
Entre las barreras no arancelarias para entrar al mercado estadounidense
destaca la Corporate Average Fuel Economy Act (CAFE), que afecta las
exportaciones de automóviles a Estados Unidos. Este reglamento se propone
aumentar la eficiencia en el consumo de combustible, y estipula que todos los
vehículos que no tengan el 75 por ciento de contenido interno deben considerarse
importaciones y, como tales, deben cumplir con normas más altas de eficiencia de
combustión. En consecuencia, se estimula a los fabricantes estadounidenses para
reducir el valor agregado mexicano en sus productos. Las plantas japonesas y
europeas en territorio estadounidense han hecho intentos adicionales por
aumentar el valor agregado estadounidense en sus operaciones. Esta medida
restringe el acceso mexicano a los mercados estadounidenses de partes
automotrices y de vehículos armados, y estos últimos deben cumplir con normas
más estrictas de eficiencia en la combustión.
145
Integración futura
Desde el Automotive Pact de 1965, Canadá y Estados Unidos han
sostenido un libre comercio de productos automotores. Durante 23 años los
canadienses disfrutaron algunas medidas protectoras, incluyendo un requisito de
contenido nacional del 60 por ciento y una especie de balanza comercial
automotriz. No obstante, el libre comercio y el acceso estable al mercado han
cambiado la estructura automotriz canadiense. Actualmente, los tres grandes
aportan prácticamente toda la producción canadiense de vehículos. Casi todas las
exportaciones se dirigen al mercado estadounidense, y la demanda canadiense es
abastecida en gran medida por importaciones de Estados Unidos. La creación de
ese bloque económico, que opera en condiciones de libre comercio, beneficia a
sus miembros integrantes, pero para terceros países como México les dificulta el
acceso al mercado. La reorientación geográfica de las exportaciones automotrices
mexicanas hacia el resto de Norteamérica aumenta la importancia de la
reglamentación que rige la zona de libre comercio estadounidense-canadiense.
La formación implícita de regiones económicas fuertes dificultará el acceso
a los mercados de varias partes del mundo, tanto para Estados Unidos como para
México. Su capacidad para competir contra estos bloques económicos dependerá
de su habilidad para reducir costos, lo que a su vez se basará en una mayor
globalización de los procesos de producción. Las exportaciones automotrices
encontrarán problemas en la Comunidad Económica Europea, donde la capacidad
excedente ya afecta adversamente el acceso al mercado. Se espera que la
146
competencia aumente en 1992, y podría imponerse un requisito de contenido
interno europeo. El mercado automotor japonés es casi impenetrable, y es
probable que permanezca así durante la próxima década. También es probable
que se dificulte aún más la penetración en el mercado asiático oriental, donde se
prevén acuerdos regionales especiales.
La evolución de la industria automotriz en México ha llegado a un punto
decisivo en el cual se requiere implementar políticas claras a largo plazo. Como
indican las industrias automotrices canadiense y española, la integración a
mercados mayores restructura la producción, canaliza el crecimiento a través de la
especialización y ofrece a los consumidores precios más bajos, así como una
posibilidad de elección de mercado más amplia para todos los miembros de la
región. La integración podría tener un efecto similar en las industrias automotrices
mexicana y estadounidense.
Un mayor comercio intraindustrial y una mayor especialización constituyen
opciones viables para la industria automotriz mexicana. En el mediano plazo, los
mercados internos no podrán ofrecer las escalas de producción necesarias para
alcanzar la competitividad en costos. Además, muchas plantas mexicanas de
componentes han perdido contacto con los fabricantes de automóviles y se
encuentran atrasadas en tecnología y con pocas posibilidades de modernización.
La tendencia de la industria mundial es reducir el número de proveedores, ya que
los fabricantes exigirán sistemas completos y no componentes sueltos. Muchos
productores de partes deben planear su acceso al sistema global de abasto
147
mediante una integración más estrecha con el mercado norteamericano,
produciendo los componentes en los que México disfruta de ventaja comparativa.
Los fabricantes estadounidenses de automóviles aumentaron la
competencia interna y las inciertas posibilidades de exportación en el futuro
próximo. Para ganar tanto en el mercado interno como en el de exportación, los
tres grandes deben actuar más rápido en sus estrategias de globalización. Sus
plantas ubicadas en Estados Unidos y Canadá necesitan acelerados aumentos de
eficiencia y competitividad para tener éxito en la penetración del mercado.
Actualmente México ocupa un lugar muy alto en la lista de países que pueden
aportar las condiciones necesarias para enfrentar las tendencias mundiales.
Tratado tripartita de libre comercio norteamericano
La literatura tradicional sobre las ventajas del comercio indica que las
diferencias de atributos y tecnología benefician a los países que emprenden un
comercio más libre. Cabe esperar estas ventajas en un tratado comercial entre
México, Estados Unidos y Canadá. Las enormes diferencias entre los procesos de
producción y los recursos disponibles en estas tres economías son
complementarias, pero existen consideraciones adicionales en el sector
automotor. México, que padece una escasez de capital, produce componentes con
intensidad de mano de obra a menor costo que Estados Unidos. Pero buena parte
del activo comercio intraindustrial de productos automotores para el mercado
148
norteamericano proviene de plantas de tecnología avanzada que emplean mano
de obra calificada.
La producción de automóviles y partes automotrices implica estructuras
imperfectas de competencia y muestra utilidades crecientes a escala. Estas dos
características constituyen una fuente de ganancias comerciales que surgen de la
especialización de productos. La integración de las industrias automotrices
estadounidense y mexicana se beneficiaría con recursos y tecnología
complementarios, así como con un mercado más grande.
El libre comercio entre México y Estados Unidos aumentará la actividad
industrial de ambos países, ya que debe incluir la reducción al mínimo de barreras
arancelarias y no arancelarias al flujo comercial, la garantía de un acceso estable
al mercado y el establecimiento de mecanismos para evitar acciones unilaterales y
resolver diferencias.
La seguridad de un acceso justo y estable al mercado estadounidense
apoyará la restructuración por la que deben atravesar los productores mexicanos,
lo que brindará un incentivo para liberalizar aún más este sector. Las industrias
mexicanas de automóviles y de componentes se considerarán también como parte
de la industria automotriz norteamericana, lo que contribuirá a evitar la
discriminación contra el uso de productos mexicanos para cumplir con requisitos
de contenido interno de determinado país. Los productores mexicanos de partes
automotrices también obtendrán una ventaja sobre sus competidores de Corea,
149
Taiwán y Brasil. Los lazos comerciales más estrechos del sector alentarán la
inversión extranjera y la transferencia de tecnología, lo que volverá más
competitivos a los productores de partes.
Las plantas estadounidenses multinacionales ya establecidas en México
tendrán la ventaja de importar sin pago de derechos partes automotrices y
modelos de automóviles que actualmente se producen en escalas ineficientes. Las
plantas ubicadas en Estados Unidos y Canadá se beneficiarán con un acceso
menos costoso a los componentes eléctricos, metálicos, de vidrio y de plástico, en
los que México ya tiene ventaja de costos. Estas plantas también aprovecharán
las nuevas oportunidades brindadas por el acceso a un creciente mercado
mexicano. La nueva zona económica permitirá a algunos productos lograr escalas
de producción eficientes, reduciendo las importaciones de terceros países y
aumentando así el empleo dentro de la región.
Aunque es difícil cuantificar el incremento en producción y empleo que
puede acumularse mediante el libre comercio en industrias oligopólicas con
reglamentaciones complejas, he estimado que los flujos comerciales podrían
aumentar de 20 a 25 por ciento sobre los niveles de 1989.23 Esta estimación no
incluye las importaciones mexicanas de vehículos desde el resto de Norteamérica,
pues aumentaría considerablemente el efecto sobre las exportaciones
estadounidenses y, por lo tanto, sobre el empleo de ese país.
23 Este estimado proviene de un ejercicio de simulación para medir el crecimiento del comercio automotor entre México y Estados Unidos como resultado de la eliminación de barreras arancelarias y de la reglamentación nacional. En cuanto a la metodología exacta, véase la nota 6.
150
Consideraciones sobre la política futura
La transformación estructural y la especialización de productos derivadas
del Canadian-U.S. Automotive Pact deben tenerse en cuenta para las
negociaciones de un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y México.
Las medidas adoptadas para liberalizar la producción de automóviles en México
deben considerar las características especiales de la industria, disponiendo la
eliminación gradual de barreras y asegurando a la vez el acceso al mercado para
reducir los costos de ajuste. Otros países que atraviesan por una restructuración
similar han utilizado dichos mecanismos.
Para que la integración industrial tenga éxito, los agentes del mercado de
ambos países deben recibir información completa sobre las reglas que regirán la
interacción entre las partes implicadas. Debe especificarse un camino claro de
ajuste, los participantes deben atenerse a las reglas, y habrá que establecer las
medidas e instituciones necesarias para vigilar este proceso y asegurar su
continuidad. Esto eliminará la incertidumbre, permitiendo que los agentes
económicos ajusten sus decisiones a mediano y largo plazos al nuevo patrón de
crecimiento de la industria automotriz norteamericana. Entre las acciones
específicas destacan las siguientes:
1. Eliminar barreras arancelarias y no arancelarias entre los países.
2. Armonizar las barreras ocultas al mercado, implícitas en los requisitos de
contenido interno de cada país y en las normas de origen. El objetivo debe
151
ser la eliminación gradual de estas medidas a cambio de un requisito regional
único.
3. El capital extranjero debe fluir gradualmente al sector mexicano de partes
automotrices mediante una combinación de normas más flexibles sobre
inversión extranjera e integración vertical.
4. Desarrollar una industria moderna del hierro y el acero en México, a fin de
reducir los costos de la producción automotriz, además de evitar
importaciones.
5. Armonizar la reglamentación sobre seguridad, calidad y eficiencia de
combustión entre los países para eliminar estructuras de producción en
varios niveles.
6. Dar tiempo para un periodo de ajuste de la reglamentación mexicana de
1989, y complementarla con posibilidades claras de acceso libre para
estructuras y precios más competitivos.
7. Disponer la liberalización gradual del mercado de vehículos usados a fin de
ejercer la presión necesaria sobre los mercados primario y secundario para
igualar los precios en los tres países. Deben hacerse consideraciones
especiales sobre la eficiencia de combustión y la contaminación.
Conclusión
Aunque la argumentación en favor de la liberalización comercial tiene
razones nacionales de mucho peso, las crecientes presiones proteccionistas en
Estados Unidos y la naturaleza oligopólica de la industria automotriz exigen
152
coordinación entre la eliminación de restricciones en México y las negociaciones
comerciales con Estados Unidos. De lo contrario, ambos países pueden perder la
oportunidad de integrar fructíferamente la oferta y la demanda, lo que ayudaría a
que todos los productos obtuvieran un acceso estable. El libre comercio y la
integración industrial implican que se reasignarán algunos segmentos de la
industria automotriz. Este proceso no dejará de ser penoso, pero el sector
automotor puede beneficiarse con economías de escala y recursos
complementarios que suavizarán el ajuste estructural. El potencial de comercio y
crecimiento de la producción, así como la ventaja de procesos de producción más
integrados y rentables en esta industria, apuntan a un incremento en el empleo
neto en México y Estados Unidos.
En los años noventa, a medida que se formen y fortalezcan regiones
económicas, enfrentaremos una rápida evolución del sector automotor. La mejoría
de los procesos de diseño y producción afectará la ventaja comparativa de la
mano de obra barata. Es probable que la producción se concentre en unas
cuantas corporaciones multinacionales para las cuales signifiquen poco las
fronteras. Los cambios en las fuerzas competitivas dependerán cada vez más de
la productividad, la calidad y los avances tecnológicos. Dentro de este ambiente
tendrá lugar la integración mexicano-estadounidense, y un desenlace feliz exigirá
acciones estratégicas creativas por parte de la industria automotriz
norteamericana.
153
CUATRO
____________
Petroquímica
154
Petroquímica: perspectiva mexicana
Benito Bucay F.
La industria petroquímica mexicana empezó en 1956, cuando PEMEX, el
monopolio petrolero de propiedad estatal, comenzó a producir azufre como
subproducto de la refinación de gas, e inició la producción en pequeña escala de
DDB (dodecilbenceno, hoy denominado comúnmente alquilato detergente duro)24
convirtiendo una planta de gasolina que estaba por cerrar. En aquel tiempo, el
impulso al desarrollo de la industria petroquímica en Estados Unidos25 estaba en
pleno auge y mucha gente, lo mismo del país que de fuera, se maravillaba ante la
perspectiva de un flujo interminable de nuevos productos que habrían de aparecer.
Algunos predecían que en 20 años decaería el uso del petróleo como combustible,
pues el mundo lo habría de considerar mucho más valioso como materia prima.
Unos 20 años después de la expropiación petrolera, algunos funcionarios
del gobierno empezaron a preocuparse de que México pudiera perder su riqueza
al permitir que la industria petroquímica nacional creciera sin control. De ello
derivó, el 30 de noviembre de 1958, una ley que de inmediato se dio en llamar "la
ley petroquímica", que en términos muy generales indicaba que los productos
petroquímicos primarios eran los derivados de la primera etapa de transformación
química o de una transformación física importante de los productos de las
24 En la industria abundan las abreviaturas técnicas; a menos que el contexto lo exija, no las explicaremos porque sería engorroso. 25 P.H. Spitz, Petrochemicals - The Rise of an Industry (Nueva York: J. Wiley & Sons, 1988).
155
refinerías. También definía los productos petroquímicos secundarios como los
producidos por transformaciones químicas subsecuentes.
Estas definiciones enmarcaron el desarrollo posterior de la industria. Por
ejemplo, la ley reservaba a PEMEX la propiedad de las plantas que elaboraban
productos primarios, mientras que la fabricación de productos secundarios26
quedaba reservada para compañías con una participación mexicana mínima del
60 por ciento, la mayoría de las cuales eran privadas.
Los conceptos incluidos en la ley demostraron tener gran alcance, más allá
de las intenciones iniciales. El rápido ritmo de desarrollo de la industria en los años
sesenta y setenta condujo a un patrón de inversión bastante irregular. En el
periodo de 1970 a 1986, la producción aumentó en más de 11 por ciento anual, las
importaciones crecieron 8 por ciento y las exportaciones más del 16 por ciento (a
partir de una base muy pequeña), lo que se combinaba con un muy saludable 10.5
por ciento anual para la industria en su conjunto durante el mismo periodo.27 Hubo
déficits comerciales persistentes durante ese tiempo, debido a la incapacidad de
PEMEX para satisfacer la demanda básica.
Al mismo tiempo, dos factores se aunaron para crear un grave problema
estructural. La economía protegida y la rigidez establecida por la separación legal
entre productos primarios y derivados provocaron operaciones de pequeña escala
26 Véase la nota 2. 27 Petroquímica 1987, Comisión Petroquímica Mexicana (Ciudad de México: SEMIP, 1988).
156
que con frecuencia tenían que depender de tecnología obsoleta para cumplir con
las restricciones legales.
Esta situación empezó a cambiar de 1981 a 1982, cuando se promulgó el
Plan Nacional de Desarrollo Industrial para estimular la inversión en plantas
orientadas a la exportación, lo que promovió la constitución de los grandes
complejos que actualmente están en operación. Sin embargo, el efecto neto hoy
día se puede resumir con facilidad: la industria tiene una estructura grande y difícil
de manejar dentro de la cual PEMEX suministra de un 50 a un 60 por ciento de las
materias primas necesarias; por otra parte, una sustancial industria secundaria
está dividida en dos: una industria de derivados sumamente eficiente, moderna,
fragmentada y extendida que busca compensar las plantas obsoletas de pequeña
escala mediante un fuerte impulso hacia la productividad y la adaptabilidad.
Desarrollo privado e inversión extranjera
Para 1960, cuando se promulgó la reglamentación de la Ley Petroquímica,
ya existía una gama considerable de instalaciones secundarias, en su mayoría
propiedad de grandes compañías químicas como ICI, Dupont y Union Carbide.
Una cláusula benévola eximía de la mexicanización a estas empresas de
propiedad extranjera, pero impedía su crecimiento futuro a menos que permitieran
la participación mexicana. A esto siguió un sistema de permisos que no sólo
ejercía presión sobre estas compañías, sino que creaba monopolios de facto para
las firmas con permisos de fabricación. La administración de la ley estaba
157
encomendada a la Comisión Petroquímica Mexicana, compuesta por
representantes de PEMEX, la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial
(SECOFI) y la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP).
Durante los años sesenta, cada una de las grandes compañías químicas
decidió mexicanizarse para no renunciar al considerable crecimiento que se
preveía. Dos casos notables establecieron la pauta. Celanese, que había
empezado como empresa mexicanizada, logró un crecimiento de finales de los
cuarenta en adelante, convirtiéndose en poco tiempo en la mayor compañía
química privada de México, y permaneciendo como tal. El otro caso es el de
Monsanto, que incluso en los años sesenta seguía siendo de propiedad extranjera
absoluta, y que se mexicanizó en 1971 por fusión con la exitosa compañía
mexicana Resistol, logrando así el índice de crecimiento que disfrutaba el resto de
la industria. Otras compañías importantes siguieron el ejemplo, y para finales de
los setenta casi todos los productos secundarios eran fabricados por empresas
conjuntas de considerable participación mexicana. Goodrich fusionó sus
actividades químicas con Cydsa, un importante y eficiente fabricante mexicano de
fibras y sustancias químicas pesadas.
Sin embargo, la actual apertura de la economía mexicana plantea un nuevo
problema fundamental al inversionista extranjero, que durante casi 30 años no ha
intervenido: invertir en México ya no es necesario, menos aún en circunstancias
minoritarias, si el objetivo es obtener acceso al mercado nacional. Además, la
cuestión de cómo coordinar una inversión de propiedad parcial con las de
158
propiedad total dentro de una estrategia global única dificulta la decisión de
inversión.
Pese a estas consideraciones, la industria petroquímica mexicana es
actualmente un factor que incita a la competencia. Hoy día representa 2.7 por
ciento del PIB, por encima de la industria automotriz y con más del doble de
tamaño que la industria del hierro y el acero (véase el cuadro 4.1); la inversión fija
bruta excede los 30,000 millones de dólares, y suministra bienes y materias
primas a 42 sectores industriales. La industria se caracteriza por su intensidad de
capital y poca demanda de mano de obra. Actualmente interviene en ella un gran
número de ingenieros expertos y bien adiestrados, supervisores y operadores con
impresionantes antecedentes de eficiencia. Algunas compañías con inversiones
más recientes, como TPA de Tereftalatos, las resinas PVC de Cydsa y Primex, y
el complejo de la Cangrejera de Celanese (hoy Hoechst), son competidores de
nivel mundial que destinan más de dos terceras partes de su producción al
mercado de exportación. En el cuadro 4.5 figura una lista de las mayores
compañías.
Oportunidad y necesidad de integración
Incluso según las suposiciones conservadoras, el mercado mexicano de
productos petroquímicos seguirá creciendo a ritmos significativos y ofreciendo
grandes oportunidades de inversión. Durante el periodo de cinco años que va de
1989 a 1994, la demanda aumentará en unos 13 millones de toneladas, a medida
159
que la industria siga la tendencia establecida por los países desarrollados. La
demanda actual per cápita es de apenas 180 kilogramos, a diferencia de los 1,000
kilogramos en Estados Unidos.
CUADRO 4.1 Participación en el PIB por sector industrial
__________________________________________________________________
Productos 1969 1970 1985 est. 1987
__________________________________________________________________
Petroquímicos 0.9 1.1 2.5 2.7
Automotores 0.4 1.1 1.5 1.7
Hierro y acero 1.2 1.3 1.0 1.0
Pulpa y papel 0.3 0.5 0.8 0.8
Cemento 0.2 0.3 0.3 0.4
__________________________________________________________________
Fuente: Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, 1988.
Aún más importante, México y Estados Unidos representan una
combinación particular que no se presenta en ningún otro lugar del mundo. El
hecho de compartir una frontera y una fuente de agua comunes; las demandas en
aumento y la proximidad de las zonas de consumo; la disponibilidad de recursos
naturales, una combinación tanto de necesidad como de abundancia de
tecnología; todo ello conforma una situación en que la integración apropiada de las
dos economías tiene un gran potencial de desarrollo conjunto.
160
El crecimiento proyectado del mercado mexicano brinda oportunidades de
inversión y comercio a Estados Unidos, mientras que la concentración geográfica
y los lazos de la industria petroquímica estadounidense (el 55 por ciento de la
industria se localiza en Texas y Louisiana), además de la disponibilidad de
tecnología, son fuentes prometedoras de todo lo que México necesita en este
sector. Debido a que muchas de las instalaciones mexicanas son en promedio
unos siete años más recientes, se construyeron teniendo en cuenta principios de
protección al ambiente y la salud; por otra parte, el equipamiento adecuado de
muchas plantas estadounidenses sencillamente es demasiado costoso.
También es evidente que México, incluso contando con mucho capital, no
podrá satisfacer su demanda futura. Una interdependencia comercial con Estados
Unidos será de gran beneficio para ambas industrias, sobre todo si la economía
estadounidense sufriera una depresión.
Este reforzamiento mutuo es imperativo en vista de que "Europa 1992" se
vuelve ya una realidad. A diferencia de otros sectores estadounidenses, la
industria química debe preocuparse menos por los competidores de la Cuenca del
Pacífico que por los europeos, y esto no sólo porque Europa sea el lugar donde
nació la industria química, sino porque durante toda esta década la industria
europea ha sufrido una transformación y restructuración notables que la han
fortalecido. Actualmente, cuatro de las cinco mayores compañías del mundo son
europeas, y sólo una (Dupont) tiene su sede en Estados Unidos. El panorama no
cambia mucho si se consideran las diez mayores compañías.
161
Por último, pero de igual importancia, está el hecho de que la carrera por la
especialización hace a México aún más interesante. El país se está convirtiendo
en terreno de experimentación para compañías globales no químicas, como IBM,
Ford, General Electric, Xerox y NEC; está percatándose de la necesidad de
investigación, y durante algunos años por venir, la investigación y el desarrollo en
México serán más baratos que en cualquier otro lugar. La industria maquiladora
evolucionará y se volverá una actividad manufacturera eficiente y multinacional, un
tigre norteamericano que competirá con los del Lejano Oriente.
Así pues, parecería que una labor encaminada a un tratado bilateral, al
menos sectorial si no más amplio, beneficiaría a ambos socios.
Estructura de la industria
La década de los cincuenta fue de rápido crecimiento para los productos
petroquímicos en Estados Unidos. Se desarrollaron procesos que condujeron a
mejorías radicales en calidad y costo de producción, y que apuntaban a un futuro
en el que un barril de petróleo valdría muchas veces más que su valor como
combustible. La industria petrolera mexicana sólo tenía 20 años de haberse
nacionalizado, y algunos técnicos de PEMEX, además de unas cuantas figuras
políticas influyentes, mostraban su preocupación de que la riqueza petrolera del
país pudiera volverse una vez más privada y extranjera. Como resultado de ello,
en 1958 se promulgó la Ley Petroquímica (una ley reglamentaria del Artículo 27
162
constitucional, relativo a la propiedad estatal de la riqueza mineral), precisamente
el último día de la administración de Ruiz Cortines; sus reglamentos se emitieron
18 meses después.
La ley ratificaba la expropiación de 1938, definía los productos
petroquímicos primarios y estipulaba que sólo PEMEX o una compañía de
propiedad totalmente estatal podían producir, distribuir y comercializar dichos
productos. Los productos secundarios se definían como los derivados de los
primarios, y se instituía la norma del 60 por ciento de propiedad mexicana. La
Comisión Petroquímica Mexicana otorgaba permisos de fabricación a los
solicitantes que demostraban la composición accionaria requerida y probaban que
el proyecto utilizaría la tecnología más adecuada para las condiciones
prevalecientes. También se tomaban en cuenta la ubicación de la planta y los
planes de exportación.
Cuando se promulgaron estos reglamentos, muchas compañías (tanto
extranjeras como de propiedad mexicana) ya estaban en operación y fabricaban
productos secundarios: Goodrich y Monsanto fabricaban resinas PVC; Union
Carbide y Monsanto producían poliestireno, y Cydsa (de propiedad mexicana
absoluta) fabricaba polímeros y fibras de poliéster y nylon. Todas estas compañías
estaban protegidas por disposiciones benévolas, pero su crecimiento futuro en
nuevos campos dependía de que cumplieran otros requisitos.
163
El primer permiso se concedió a Negromex (el 40 por ciento de la cual
pertenecía a Phillips Petroleum) para la fabricación de negro de carbono.
Celanese, a través de una nueva subsidiaria, recibió un permiso importante para
un complejo que habría de compararse con su notable planta de Bishop, Texas.
Para 1963, la emisión de permisos petroquímicos estaba en plena marcha.
Después de un tiempo, este procedimiento burocrático se prestó al abuso; se
establecieron compañías papeleras que obtenían permisos petroquímicos para
construir y luego los utilizaban para obtener los muy codiciados permisos de
importación, de lo que surgió un imprevisto tráfico de permisos. Hubo también
otros casos de abuso. El gobierno utilizaba la ley para imponer la propiedad
mayoritaria mexicana. La Ley de Inversión Extranjera se promulgó pocos años
después. La vaga y poco técnica definición de productos petroquímicos
secundarios se llevó a extremos absurdos y, en muchos casos, las compañías
privadas solicitaban permisos para fabricar productos que nada tenían que ver con
el petróleo. De hecho, así se forjaban nichos exentos de competencia, y las
autoridades accedían complacientes.
Al mirar en retrospectiva aquel periodo, es fácil darse cuenta de cómo una
legislación vaga, aunada a programas no técnicos, como el deseo de
mexicanizar28 las compañías de propiedad extranjera, además de un
proteccionismo indiscriminado, dieron como resultado un desarrollo azaroso de la
28 Hacemos la distinción entre nacionalización, el proceso de expropiar activos de propiedad privada sin importar la nacionalidad del propietario, y mexicanización, por la cual los ciudadanos mexicanos adquieren participación mayoritaria en las compañías, situación que no implica la propiedad del Estado.
164
industria. Para finales de los años sesenta, el absurdo de la situación era tan
patente que el gobierno optó por hacer listas de los productos que debían
considerarse primarios (y que como tales quedarían reservados para PEMEX) y
de los que se definían legalmente como secundarios, y por tanto debían cumplir
con los requisitos de la Ley Petroquímica, sobre todo en lo relacionado con la
propiedad extranjera.
El periodo de desarrollo acelerado
Mientras esto ocurría en el terreno legal, el mercado crecía rápidamente.
Durante toda la década de 1960, la norma fue un consistente crecimiento de 12 a
15 por ciento anual. Este factor por sí solo bastaba para atraer inversiones, pero si
a ello se añadía una tasa inflacionaria baja (menor del 5 por ciento anual durante
ese periodo) y una paridad estable, la industria resultaba irresistible.
Para mediados de los setenta, prácticamente toda la industria seguía la
norma de participación de 60/40, y las peores predicciones de ambos lados de la
controversia nunca se cumplieron. La inversión extranjera no se retiró; por el
contrario, se siguió dando en gran cantidad. La industria no fue adquirida por las
grandes compañías multinacionales extranjeras, como habían predicho algunos de
los nacionalistas acérrimos.
Sin embargo, dos defectos estructurales de la industria se consolidaron y
todavía hoy están presentes. Juntos oponen graves obstáculos para el mayor
165
desarrollo a medida que el país se abre al comercio y la inversión. Uno de ellos
tiene que ver con la tecnología cambiante. Las batallas legales de los sesenta
terminaron al publicarse las listas de productos, y en particular las de productos
primarios se moldearon en concreto. Por ejemplo, si en la composición de un
producto entraban olefinas29 como materia prima, sólo a PEMEX se le permitía
producirlo.
Al principio ésta era una simple molestia, pero a medida que evolucionó la
tecnología mundial, sobre todo después del boicot petrolero, hacia procesos en los
que muchos pasos se redujeron a uno solo para disminuir costos y ahorrar
energía, las restricciones se volvieron un grave obstáculo y todavía lo son. La
industria privada tenía que depender de tecnología obsoleta para cumplir con los
requisitos de la ley. PEMEX también padecía restricciones en el uso de
tecnologías más nuevas cuando dicho uso suponía invadir el terreno privado, lo
que se evitaba enérgicamente. Ahora que México compite en el mundo contra
gigantes plenamente integrados que utilizan la tecnología más eficiente, la barrera
artificial creada por la ley se ha convertido en una grave debilidad estratégica.
El otro defecto estructural se deriva del hecho de que la ley sólo autoriza a
PEMEX a desarrollar la industria primaria. Esta es una tarea de proporciones tan
colosales que ningún país o compañía del mundo, ni siquiera la Unión Soviética,
29 Una de las tres familias de bloques de construcción petroquímicos. Las otras dos son los hidrocarburos de gas natural, en particular el metano, y los hidrocarburos aromáticos. Todos los productos de la industria (hule, fibras, plásticos, fertilizantes, etc.) se elaboran con estas sustancias básicas.
166
ostenta semejante atribución. El problema se complicó cuando México, y en
particular PEMEX, llegó a ser un importante productor de petróleo. El enorme
tamaño de la industria petrolera en términos de valor y volumen minimiza el
aspecto petroquímico de las operaciones de PEMEX y, naturalmente, los
productos petroquímicos no reciben la atención que merecen.
En consecuencia, PEMEX nunca ha podido satisfacer las necesidades de la
creciente industria secundaria, salvo por unos cuantos productos y durante pocos
años, y el país se ve obligado a importar una proporción significativa de sus
necesidades de productos primarios. Así, en el periodo que medió entre 1983 y
1987, se gastaron 2,200 millones de dólares en la importación de productos
primarios, que constituían el 22 por ciento de las necesidades totales de la
industria, o el 35 por ciento si se excluye el amoniaco fertilizante. El problema se
agudizó a partir de mediados de 1987, cuando se inició una fase de rápido
aumento en los precios mundiales de productos primarios, y se agravará aún más
cuando entren en operación las plantas con permisos recientes. Tan sólo los
permisos otorgados de 1987 a 1988 añaden un 25 por ciento a la capacidad
secundaria total que existía a principios de 1987.
La gravedad de este problema radica en que cualquier ventaja que pudiera
dar a México su calidad de productor petrolero importante queda anulada si se
consideran los costos adicionales de importar el 35 por ciento de sus insumos y
volver a exportarlos casi todos. Así pues, la percepción de una ventaja
comparativa de México es, al menos actualmente, una ilusión.
167
El Plan Nacional de Desarrollo de 1980: ¿subsidios o el costo de acometer una
empresa?
Cuando se hizo evidente que México estaba a punto de recibir una enorme
riqueza petrolera después de la conmoción petrolera de 1979, el gobierno emitió
un ambicioso plan que promovía el desarrollo petroquímico en cuatro regiones,
después reducidas a dos: Altamira y Coatzacoalcos, ambas en la costa del Golfo.
El plan brindaba una reducción de hasta el 30 por ciento en los precios de energía
y materias primas hasta 1992 para las empresas que construyeran plantas en
esas dos localidades.
La perspectiva de construir instalaciones de nivel mundial, enteramente
competitivas, fue irresistible para la industria, y muchas compañías acudieron al
llamado. En 1982, cuando la construcción apenas llegaba a la mitad, los precios
del petróleo se desplomaron, la deuda empezó a acumularse con rapidez y, en el
verano de 1982, estalló la crisis mexicana. La industria privada no tenía más
remedio que terminar las instalaciones o desaparecer, pero el gobierno redujo la
inversión al mínimo, tanto en PEMEX como en obras públicas.
La industria terminó invirtiendo en infraestructura hasta el grado de que la
inversión fija resultó de 40 a 50 por ciento mayor que lo previsto. En 1987 la
severidad fiscal dictó el retiro de los incentivos de 30 por ciento que se habían
prometido. Debido al largo periodo de construcción, los incentivos pagados nunca
168
ascendieron a más de una cuarta parte de lo calculado, y ciertamente no
compensaron la inversión adicional.
No obstante, hubo algo positivo: las plantas construidas durante esa etapa
(como la de PVC de Cydsa, TPA de Temex, PB de Negromex y el complejo de
Celanese en la Cangrejera) se cuentan entre las más modernas y eficientes del
mundo, y aseguran nichos selectos de competitividad que prestarán buen servicio
a México durante muchos años. En efecto, dichas plantas son la razón principal
del marcado avance en la situación competitiva del sector. Los productos
petroquímicos secundarios representaron el 88 por ciento de las exportaciones
petroquímicas totales en 1986, y explicaron la balanza comercial de la industria,
positiva en 360 millones de dólares, que se comparan ventajosamente con la
balanza negativa de 590 millones de dólares en 1982; en términos generales, este
saldo había sido el mismo durante más de 10 años.
La antigüedad es otro aspecto importante. La edad promedio de las plantas
petroquímicas mexicanas es de 6.5 años, a diferencia de los más de 13 años de
las estadounidenses y los más de 16 de las europeas. Esto no sólo las hace más
modernas y competitivas, sino mejor adaptadas a las necesidades ambientales y
de salud.
Pese a las críticas, la situación actual de la industria primaria, manejada en
su totalidad por PEMEX, es impresionante. Actualmente abarca 46 plantas
procesadoras en ocho grandes complejos, de los cuales la Cangrejera, Morelos y
169
Pajaritos, situados en el extremo sur de la costa del Golfo, son los mayores. El
cuadro 4.2 incluye los principales datos sobre los productos elaborados, y en el
4.3 figura una lista de los que no se analizan en el cuadro anterior. Nótese que en
muchos casos la producción está muy por debajo de la tasa de operación mínima
de 80 por ciento que constituye el objetivo de la industria. Pese a ello, con el auge
en las exportaciones de derivados, iniciado en 1987, los déficits de la producción
primaria nacional han crecido, y las importaciones de productos básicos
representan actualmente cerca de una tercera parte de las necesidades totales.
La mayor parte de la tecnología necesaria para construir la industria se
obtuvo del exterior, aunque en unos cuantos campos selectos el Instituto
Mexicano del Petróleo30 ha sido la fuente. Importantes compañías
estadounidenses y europeas como Universal Oil Products, Exxon, Gulf, ICI y Shell
han autorizado diseños básicos de ingeniería que luego desarrollan en detalle y
aplican firmas mexicanas de ingenieros y contratistas del país.
Si se compara la larga lista del cuadro 4.2 con una lista de productos de un
fabricante típico de nivel mundial, el contraste salta a la vista, no sólo porque la
escala de operaciones mexicana es más pequeña, sino porque la diversidad es
enorme. Después de las costosas guerras de precios y volúmenes de hace unos
años,31 la industria petroquímica europea, y en menor grado la estadounidense,
han sufrido una restructuración considerable. Se ha reducido el número de
30 El instituto es una rama independiente, también de propiedad estatal, dedicada a la investigación, el desarrollo y la ingeniería de procesos. 31 J.L. Bower, When Markets Quake (Cambridge: Harvard University Press, 1986).
170
competidores de cada producto; se han cerrado plantas, y la inversión se ha
reorientado hacia el mejoramiento de la eficiencia de las plantas existentes, en
algunos casos con resultados radicales. Por ejemplo, el número de plantas
europeas dedicadas a la producción de PVC (resinas de vinilo) se redujo de más
de 40 en 1979 a 17 en 1987; el número de productores de poliestireno es hoy la
mitad del que era hace ocho años. Después de muchos años de acumular
pérdidas, la industria europea ha dado media vuelta, y 1988 fue el mejor año que
jamás ha tenido.
Por lo que respecta a México, la economía abierta y el impulso general que
el gobierno está dando a la eficiencia y a la competitividad impondrán una
tendencia similar para PEMEX. Antes que intentar volverse proveedor de todo
aquello que se llame producto básico, PEMEX tendrá que decidir cuál es la mejor
oportunidad y concentrarse en ella, deshaciéndose finalmente de cierto número de
operaciones marginales, o cerrándolas.
Por ejemplo, como consecuencia de las decisiones tomadas durante los 20
últimos años, PEMEX tiene una buena oportunidad de convertirse en un productor
de etileno eficiente y en gran escala. Por otra parte, el mismo proceso ha
provocado una deficiencia crónica y grave de propileno, cuya corrección requerirá
inversiones del orden de 1,000 a 2,000 millones de dólares. Ni PEMEX ni el país
pueden justificar un gasto tan enorme, por lo que, debemos examinar otras
estrategias.
171
Si menos productos y plantas participaran activamente y con más eficiencia
en el comercio mundial desde una economía totalmente abierta, podríamos
observar en los próximos años un panorama distinto de productos básicos en
México.
La industria petroquímica secundaria
La manera azarosa en que se desarrolló la industria durante sus dos
primeras décadas hizo que muchas empresas se denominaran petroquímicas sin
serlo, y que muchas de ellas se establecieran a la sombra de la doble protección
brindada por el sistema de permisos y por las barreras no arancelarias al
comercio. Sin embargo, pocas compañías se desarrollaron lo suficiente, sobre
todo después de 1981, como para alcanzar una competitividad importante en el
comercio mundial.
CUADRO 4.2 Productos petroquímicos primarios en México, 1986 (miles de toneladas) __________________________________________________________________
Producto Capacidad Producción Importado Exportado Consumido __________________________________________________________________
Acetaldehído 144.0 136.5 57.7 -- 194.2
Acrilonitrilo 74.0 53.6 55.4 -- 109.0
Amoniaco 2,891.0 1,948.5 27.0 114.5 1,861.0
Benceno 399.3 221.8 -- -- 221.8
Butadieno 55.0 17.9 108.1 -- 126.1
Ciclohexano 106.0 39.3 26.6 -- 65.9
Cloruro de vinilo 270.0 141.3 133.4 -- 274.7
172
Cumeno 40.0 41.9 3.1 -- 45.9
Dicloroetano 414.1 270.4 -- -- 270.4
DODECILBENCENO 138.1 103.4 8.4 -- 111.8
Estireno 180.0 69.4 86.7 -- 156.1
Etano 3,070.6 2,550.4 -- -- 2,550.4
Etileno 918.4 767.2 -- 26.0 741.2
Alcohol isopropílico 15.0 11.1 39.1 -- 50.1
Metanol 171.5 182.3 7.9 -- 190.2
Oxido de etileno 128.0 114.0 4.92 -- 118.2
LDPE 309.0 242.2 84.1 -- 326.2
HDPE 100.0 69.1 95.5 -- 164.6
Propileno 360.3 231.7 -- -- 257.8a
Tetrámero 116.5 51.0 62.3 -- 113.3
Tolueno 465.0 238.0 50.5 -- 288.5
Xilenos M/P 400.6 231.2 -- -- 231.2
Ortoxileno 66.3 41.5 11.6 -- 53.1
Paraxileno 280.0 122.5 133.3 -- 255.8
HCN 11.3 7.5 -- -- 7.5
Alquilbencenos pesados 12.4 11.3 -- -- 11.3
Heptano 21.0 12.8 -- -- 12.8
Hexano 132.8 101.0 -- -- 101.0
Total (incluye pro- ductos menores) 11,706.0 8,304.6 1,200.1 190.6 9,314.2
__________________________________________________________________ aNo incluye derivados.
Fuente: Recopilación del autor.
Como resultado de ello, la industria secundaria está dispuesta actualmente
en dos niveles. Esto resulta evidente si se observa la escala de operaciones que
figura en el cuadro 4.4, en el que aparece una lista de muchas de las plantas
173
mexicanas actuales. El primer grupo consta de plantas modernas, eficientes y
competitivas, como las de acetona y 2-EHA de Celanese, la de TPA de Temex, las
de PVC de Cydsa y Primex en Altamira, y la de hule PB de Negromex en el mismo
lugar. En el segundo grupo se incluyen la planta de alquilfenol de Esquim y la de
poliestireno de Narsa. Estas últimas son pequeñas, utilizan una tecnología más
vieja, adaptada para un ambiente distinto, y no es probable que sobrevivan con las
políticas económicas actuales.
CUADRO 4.3 Consumo de productos petroquímicos primarios
seleccionados, no producidos por PEMEX (miles de toneladas)
__________________________________________________________________
Producto Consumo __________________________________________________________________
Oxido de propileno 23.7
Percloroetileno 16.1
Polipropileno 86.3
Acido acrílico 1.6
Polibutenos 4.4
Hidrocarburos clorados (cloroformo, cloruro de metileno, tricloroetano, etileno, tetracloruro de carbono 24.9
Isobutanol 5.1
Noneno 2.3
__________________________________________________________________
Fuente: Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, 1987.
Estas observaciones quizá pinten un panorama demasiado gris, pero el
hecho es que muchas de las plantas de pequeña escala fueron obligadas a
174
adaptarse, y la necesidad ha sido el impulso para innovar tanto en productos como
en procesos; la fórmula para la supervivencia es desarrollar una especialidad.
Quizá no haya en el mundo actualmente otro fabricante de fibra de polipropileno
que produzca rentablemente lotes de 500 toneladas de tela muy gruesa o muy
delgada, sino uno mexicano que también tiene que importar la resina base.
Este no es el caso en general, pero se da con la frecuencia suficiente para
predecir que en unos cuantos años la industria mexicana estará integrada por muy
pocos fabricantes grandes, eficientes y mundialmente competitivos de bienes
petroquímicos y, por otra parte, muchos (si bien menos que en la actualidad)
productores pequeños de especialidades, que dependerán del servicio como
medio principal de supervivencia. Los productores pequeños se volverán una
fuente de tecnología para otros países en desarrollo, así como proveedores o
expertos en comercialización en nichos selectos.
¿Una industria petroquímica única?
A pesar de todo, el hecho es que existen dos industrias en México, las
cuales, sin importar cuán estrechamente cooperen entre sí, están en una situación
difícil para enfrentar a competidores mundiales plenamente integrados.
175
CUADRO 4.4 Principales plantas de productos petroquímicos secundarios (miles de toneladas) __________________________________________________________________
Firma Producto Capacidad __________________________________________________________________
Celanese Mexicana Polímero poliéster/fibra 94 2-EHA 70 Acido acético 182 Anhídrido acético 90 Acetona 60 Butiraldehído 90 Acetato de vinilo 65
Industrias Resistol Poliestireno 92 ABS/SAN 28
Cydsa Polímero acrílico/fibra 90 Resina PVC 160
Christianson Glucoéteres, alquilfenoles, etoxilatos 11
Polioles Glicoles de etileno/propileno 65 Poliestireno 12 Glicoles de polietileno 25
Idesa Glicoles de polietileno 40 Poliestireno 50
Síntesis Anhídrido ftálico 30
Orgánicas Anhídrido maleico 7
Tereftalatos Tereftálico purificado 230
Humex Negro de carbono 96 Hule SB 73
Novum Hules SB y PB 100 Negro de carbono 75
Primex Resina PVC 115
Univex Caprolactamo 75
Petrocel DMT 270 TPA 60
Fenoquimia Fenol 42 Acetona 25 ACH/MMA 20
Tetraetilo de México Plomo tetraetilo 14
176
Fisisa Polímero acrílico/fibra 40
Nylmex/Fiqusa Resina nylon/fibra 55 Resina poliéster/fibra 115
__________________________________________________________________
Fuente: Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal.
El caso del poliestireno es ilustrativo: el 85 por ciento de la producción
mundial procede de fabricantes cuya integración se remonta a proveedores de
monómero estireno o más atrás. Al mismo tiempo, los grandes productores
mundiales destinan el 90 por ciento de su producción al abasto de sus mercados
internos y sólo exportan el 10 por ciento restante. En cambio, más del 50 por
ciento de la producción mexicana se exporta, mientras que ninguna parte de ella
está integrada a causa de la dualidad impuesta por la Ley Petroquímica. Aun si el
abasto que brinda PEMEX se considerara integrado, una tercera parte del
monómero tiene que importarse. Este ejemplo se repite en condiciones aún
peores en los casos de las fibras de poliéster VCM/PVC y TPA.
En efecto, la sola existencia de la barrera impuesta por la Ley Petroquímica
implica una debilidad estratégica importante. Actualmente existen dos tendencias
principales en México:
1. El gobierno y PEMEX han instaurado un nuevo programa para atraer
inversiones privadas, tanto mexicanas como extranjeras, a participar en el
financiamiento de ampliaciones en productos básicos. Están en discusión los
177
programas financieros, y el proceso puede derivar en la fabricación de
nuevos productos básicos.
2. También se discute sobre una redefinición de lo que la ley considera un
producto petroquímico básico. Esto ya ha provocado la eliminación de
muchos casos dudosos, y limitará la función de PEMEX a la de proveedor de
materias primas (olefinas, hidrocarburos aromáticos y metanol).32
Ambas tendencias deben considerarse meritorias, pero sigue sin resolverse
un problema importante: dados estos defectos estructurales en el contexto de
una economía abierta, ¿cuáles son las ventajas comparativas de la industria
petroquímica mexicana? ¿Por qué habría de atraer inversiones?
Enumeremos algunos factores que pueden influir en las decisiones de
inversión:
1. México no sólo se ha convertido en una economía abierta, sino que mediante
la modernización y evolución del concepto de maquiladora también se está
transformando en un centro mundial de manufactura, como ya lo son Taiwán
y Singapur. Grandes corporaciones como IBM, Ford, NEC y Alcatel
mantienen en México operaciones significativas que abastecen mercados
32 Así ha sido, en efecto. Las listas de productos petroquímicos básicos y, secundarios reglamentados se han reducido considerablemente. En consecuencia, muchos productos que en otro tiempo se regían como secundarios, actualmente están exentos de reglamentación y restricción. Lo mismo se aplica a muchos otros procesos.
178
mundiales. La experimentación con productos comerciales o materias primas
nuevos les resulta más barata en México que en muchos otros lugares. Para
ellos, la fabricación en México se ha vuelto imperativa.
2. En Estados Unidos, gran parte del crecimiento tiene lugar en la costa del
Oeste, mientras que la manufactura se realiza en el Este, y las materias
primas se encuentran en el Sur. Cualquier planta petroquímica mexicana está
bien situada para abastecer el Oeste estadounidense.
3. Si bien es cierto que en México existe una grave fuga de cerebros por lo que
toca a científicos e ingenieros, también lo es que muchos técnicos jóvenes se
quedan en el país, y las restricciones derivadas de las condiciones
económicas han fomentado su creatividad. Esto produce una investigación y
un desarrollo más eficaces, sobre todo en los esfuerzos conjuntos enfocados
a las exigencias del mercado.
En suma, aunque es difícil saber cómo ha de corregirse el problema
estructural de la industria petroquímica mexicana, si es posible prever las nuevas
funciones que desempeñará al enfrentar el reto de una economía global (véase el
cuadro 4.5).
179
Relaciones con la industria estadounidense
La mayoría de las grandes compañías químicas estadounidenses
intervinieron en las primeras etapas de desarrollo de la industria mexicana. Casi
todas ellas aún están presentes, aunque en situación de participación minoritaria,
como lo exige la ley. Algunos de los principales casos se ilustran en el cuadro 4.6.
Una ausencia notoria en esa lista es la de Dow Chemical, actualmente la
segunda mayor compañía química en Estados Unidos. En gran medida como
resultado de las restricciones impuestas por la Ley Petroquímica, las principales
compañías petroleras estadounidenses no figuran en la lista.
CUADRO 4.5 Principales compañías químicas de México
__________________________________________________________________
Compañía Productos Afiliaciones
__________________________________________________________________
Celanese Mexicana Nylon, poliéster, fibra, solventes Hoechst/Celanese
Cydsa Fibras acrílicas, PVC, sustancias químicas Sin afiliación en E.U. pesadas
Dupont, S.A. Explosivos, pinturas, resinas, sustancias E.I. DuPont
químicas agrícolas de Nemours
Industrias Resistol Poliestireno, ABS, fenol, resinas acrílicas, Monsanto pegamentos, selladores
Novum Productos farmacéuticos, hule, negro de Merck Cabot Henkel carbono, ácidos grasos
Petrocel DMT, TPA Hercofina
Polímeros de México PVC, poliestireno Rhone Poulenc Hoest.
Polioles Glicoles BASF
Temex TPA Amoco
180
Union Carbide Silicones, sustancias químicas agrícolas, Union Carbide Mexicana gases __________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
CUADRO 4.6 Ventas de 1988 de firmas con afiliaciones estadounidenses
(millones de dólares estadounidenses a la paridad promedio de 1988)
__________________________________________________________________
Compañía Afiliación estadounidense 1988
__________________________________________________________________
Celanese Mexicana Hoechst Celanese 40% 700
Industrias Resistol Monsanto 40% 420
Union Carbide Mexicana Union Carbide 175
Industrias Oxy Occidental Petroleum 55
DuPont, S.A. y Afiladas E.I. DuPont de Nemours 500
Petrocel Hercules 40% 175
Tereftalatos Mexicana Himont 40% 125
Polycyd B.F. Goodrich 40% 120
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
Las cifras de la industria indican que de las ventas totales, no sólo de
productos petroquímicos, sino de otras sustancias orgánicas e inorgánicas, las
corporaciones afiliadas estadounidenses aportan cerca de un 45 por ciento de la
producción total.
181
Aún más significativo es el hecho de que muchas compañías
estadounidenses intervienen en la cesión de derechos sobre productos y
tecnología de procesos, así como en algunos campos relacionados, como el de la
seguridad y la ingeniería ambiental.
La reglamentación vigente exige que todos los acuerdos de transferencia de
tecnología se registren en una dependencia de la SECOFI. El grado de
intervención puede deducirse de unas cuantas cifras: de un total de 6,600
contratos registrados en el país, 875, un 13 por ciento, corresponden a la industria
química, y de éstos, 258, un 30 por ciento, es una corporación estadounidense la
que cede la transferencia. Incluso si se deja de lado lo relativo a la tecnología
avanzada, el grado de intervención y participación estadounidense es significativo.
Pocas circunstancias podrían modificar la situación. Prácticamente todos
los contratos de transferencia se refieren a procesos y no a productos, y en
muchos casos el propietario de la tecnología no explota comercialmente el
producto resultante. Sin embargo, en los casos en que éste está orientado hacia la
comercialización del producto, la economía abierta de México le permite ahora
hacerlo con mucha menos preocupación sobre la cesión de la tecnología. Por lo
tanto, deberemos observar una reducción en la transferencia de conocimientos
técnicos y un aumento en el desarrollo del mercado mexicano.
182
Un grave exceso de construcción durante los años setenta, aunado a los
mercados estancados, produjo enormes pérdidas para la industria,33 que derivaron
en el cierre de numerosas plantas. Ejemplo de ello es el etileno: en el periodo de
1978 a 1984, tan sólo Estados Unidos cerró una capacidad de 4.3 millones de
toneladas, 25 por ciento de la tasa máxima durante el periodo.34 Esto se aunó a un
intenso proceso de fusiones y reorganizaciones. Para 1985 la industria mundial
había logrado suprimir los números rojos de los años anteriores, y para 1986 los
productores que quedaron obtuvieron utilidades razonables.
Las reiteradas predicciones de un retraso en la economía estadounidense
infundieron precaución a los sobrevivientes, de modo que no hubo expansión
alguna en la capacidad mundial. Cuando la economía estadounidense siguió
creciendo, sobrevino una escasez que se tornó crítica una vez que China abrió su
economía, aumentando la demanda mundial. El resultado fue una rápida escalada
de precios (los aumentos del triple al cuádruple durante breves periodos se
volvieron la norma) y un aumento desmedido de las utilidades, haciendo de 1987 y
1988 los mejores años que la industria había tenido jamás. En Estados Unidos, los
dividendos por acción de las mayores compañías excedieron del 20 por ciento, y
en el caso de Dow Chemical llegaron a más del 35 por ciento, cifras ambas sin
precedente. El año 1989 constituyó el inicio de un periodo a la baja; China tuvo
que racionar sus limitadas reservas de divisas y el crecimiento económico
estadounidense se desaceleró. Las utilidades sin precedente de los dos años
33 Véase la nota 8. 34 F.H. Romanelle, "U.S. Chemicals Industry: A View Towards Commodities", XIX Foro de ANIQ, México, 1987.
183
anteriores estimularon a la mayoría de las compañías para aumentar su
capacidad, aunque principalmente mediante la corrección de cuellos de botella,
pues los cambios fundamentales han sido pocos, y los precios bajan con rapidez.
En 1991 observaremos mercados mundiales estancados y con oferta excesiva,
aunque no tan gravemente como diez años antes, con una lenta recuperación
durante dos años más y una reanudación de niveles rentables hacia mediados de
la década. La industria estadounidense estará mejor preparada que antes para el
crecimiento lento, pero será una época difícil, y quizá más cuando la integración
europea se haga realidad en 1992. Cabe recordar aquí que las cuatro mayores
compañías químicas del mundo son europeas y que Estados Unidos sólo tiene
dos entre las diez mayores. En suma, se espera un panorama de ahorro y recorte
de costos, difícil pero no tan malo como las experiencias anteriores.
La industria estadounidense ha sido hasta ahora esencialmente
exportadora, pero este panorama puede provocar un cambio. De ser así, surgiría
el fantasma de las acciones comerciales restrictivas por parte de Estados Unidos.
Esto es de particular interés para México, que debe tener en cuenta los efectos de
la desaparición gradual del sistema general de preferencias estadounidense.
Futuro de la industria petroquímica mexicana
La presente década se inicia con dos situaciones contrastantes para
México: una escasez persistente de producción petroquímica básica y una postura
184
exportadora significativa en productos secundarios como fibras, plásticos y
resinas, hule y agentes tensoactivos.
El gobierno mexicano ha estimado35 que durante el periodo de cinco años
que va de 1990 a 1994, se requiere una inversión de unos 6,000 millones de
dólares. Es difícil saber cómo puede justificarse esto.
La industria mexicana, en particular la de productos petroquímicos
secundarios, depende mucho de las exportaciones a Estados Unidos (de un 25 a
un 50 por ciento en algunos casos), y podría peligrar si en ese país la economía
entra en recesión y aumenta el proteccionismo.
México está saliendo de sus problemas de deuda después de un largo
periodo de inversión limitada; carece de la infraestructura necesaria, y aun cuando
dispusiera de dinero, la reconstrucción de la infraestructura existente será un
proceso muy lento.
Una economía abierta con un ambiente de ahorro y recorte de costos para
las contrapartes estadounidenses hará más rentable comprar excedentes de
Estados Unidos que construir nuevas plantas.
Al mismo tiempo, la economía mexicana reanudará su crecimiento después
de ocho años de estancamiento. Los niveles de vida, que cayeron 35 Plan de Desarrollo Petroquímico, SEMIP y PEMEX, 1989.
185
precipitadamente de 1982 a 1990, empezarán a subir, y crecerá rápidamente el
apetito de bienes de consumo e industriales. Es probable, por tanto, que el
segmento secundario, que hasta ahora ha exportado de manera significativa, se
vuelva hacia el interior al tiempo que importa buena parte de los productos
básicos.
El panorama general parecería muy halagüeño, de no ser por el hecho de
que esta predicción contempla considerables déficits comerciales que podrían ser
el mayor obstáculo para lograr esa prosperidad.
Hacia un tratado bilateral
Al revisar el estado de la industria en ambos países, no es demasiado difícil
observar el surgimiento de una situación peculiar caracterizada por lo siguiente:
1. Oferta excesiva de productos básicos en Estados Unidos.
2. Déficit de productos básicos y excedente de productos secundarios, además
de unos cuantos básicos, en México.
3. Vecinos contiguos con la mayor parte de la industria situada en media luna en
torno a la costa del Golfo, desde Baton Rouge hasta Coatzacoalcos.
4. Una extensa y bien desarrollada red de conductos que, del lado
estadounidense, facilita el transporte rápido y económico de los productos
básicos, mientras que del lado mexicano existe una red grande pero
subdesarrollada. La proximidad de dichas redes supone un bajo costo para
186
conectarlas. Con esto se combina una escasez crónica de capacidad de
almacenamiento que limita los flujos de entrada y de salida.
5. Un ritmo lento en la economía estadounidense y una reanudación de
crecimiento significativo en México, donde la demanda reprimida es grande.
Fuera de esta región, Europa 1992 puede ser un reto para ambos países y,
en el mejor de los casos, dificultar su planeación comercial. La conclusión de lo
anterior parece evidente: un tratado comercial bilateral, ya sea que solo abarque
este sector o todo el comercio de manera sustancial, y que ha de eliminar todas
las barreras arancelarias y de otro tipo, sería de gran beneficio para ambos
países. La manufactura internacional en México, una consecuencia lógica del
programa de las maquiladoras, tendría fuentes de abasto más confiables e
impulsaría al país hacia la misma situación de los países asiáticos recién
industrializados, para beneficio de todos.
En efecto, será muy difícil encontrar dos países y una industria en
condiciones tan singulares y con tanto que obtener uno del otro. Esta singularidad
también puede constituir la base de una argumentación sólida, si fuese necesario,
en caso de que la reglamentación del GATT representara una barrera para dicho
tratado sectorial.
187
Petroquímica: perspectiva estadounidense
Rina Quijada
La industria petroquímica estadounidense comenzó hace 70 años con la
producción de isopropanol a partir de un flujo rico en propileno en la refinería de la
Standard Oil Company en Bayway, Nueva Jersey. De este modesto inicio, la
industria creció hasta alcanzar ventas netas de aproximadamente 100,000
millones de dólares en 1988.36
Se pueden hacer pocas generalizaciones sobre la industria debido a su
complejidad, los factores que conforman su futuro y el gran número de partes
implicadas. Sin embargo, me concentraré en los productos elaborados
directamente con hidrocarburos y conocidos comúnmente como productos
petroquímicos primarios, que son las olefinas (etileno, propileno y butadieno) y los
hidrocarburos aromáticos (benceno, tolueno y xilenos). Son los bloques de
construcción de miles de productos petroquímicos, incluyendo plásticos,
detergentes y productos farmacéuticos. De los muchos millares de productos
petroquímicos que se han desarrollado a partir de los bloques de construcción,
unos 14,000 han logrado una posición comercial importante. Estos productos
representan cerca del 80 por ciento del tonelaje total de la industria química
estadounidense.
36 Chemical and Engineering News, 19 de junio de 1989, pp. 61-62.
188
Históricamente, Estados Unidos ha sido el mayor productor petroquímico
del mundo. No obstante, durante los últimos veinte años la superioridad de la
industria estadounidense se ha visto erosionada por la reconstrucción de las
plantas europeas occidentales y por la diversificación petroquímica de las
naciones productoras de petróleo. El cuadro 4.7 muestra las cifras de producción
petroquímica básica en Estados Unidos durante el periodo de 1987 a 1993.
Los productos petroquímicos primarios son fabricados en Estados Unidos
por 47 compañías cuyas plantas de producción se localizan principalmente en
Texas y Louisiana, cerca de fuentes de energía y de materias primas. Los cinco
mayores productores aportan cerca de un 50 por ciento de la producción anual
total. El sector petroquímico primario estadounidense incluye compañías privadas
internas, así como multinacionales con plantas de producción en todo el mundo.
En el cuadro 4.8 figuran las compañías petroquímicas estadounidenses de
propiedad extranjera. En 1987, las compañías extranjeras afiliadas aportaron el
17.8 por ciento de las reservas estadounidenses totales de petróleo crudo y gas
natural, y el 16.3 por ciento de la producción.37
37 Departamento de Energía de Estados Unidos, Profiles of Foreign Direct Investment in U.S. Energy 1987, 31 de diciembre de 1988, p. 12.
189
CUADRO 4.7 Producción petroquímica básica estadounidense (miles de
toneladas)
__________________________________________________________________ Xilenos Etileno Propileno Butadieno Benceno Tolueno mixtos __________________________________________________________________
1987
Capacidad 16,359 10,179 1,699 7,146 4,351 5,005
Producción 15,801 8,517 1,313 5,355 3,860 3,320
Tasa de operación (%) 97 84 77 72 89 66
__________________________________________________________________
1989a
Capacidad 17,716 10,603 1,751 8,084 4,433 5,459
Producción 17,397 9,300 1,431 6,060 3,960 4,020
Tasa de operación (%) 98 88 82 75 89 74
__________________________________________________________________
1993a
Capacidad 22,348 12,970 2,001 8,629 4,433 5,525
Producción 19,889 10,765 1,618 7,087 4,100 4,290
Tasa de operación (%) 89 83 81 82 92 78
__________________________________________________________________
aEstimado. Fuentes: Chemical Market Associates, Inc. World Light Olefins Analysis 1989, y World Benzene Analysis 1989.
190
CUADRO 4.8 Compañías petroleras estadounidenses de propiedad
extranjera
__________________________________________________________________
Porcentaje de Inversionista extranjero Inversión en E.U. participación __________________________________________________________________
Royal Dutch/Shell Shell Oil 100
British Petroleum, R.U. BP Chemicals America 100
Petróleos de Venezuela Citgo Petroleum 50
Unocal Champlin Refining 100
Petrofina-Bélgica American Petrofina 83
Hoechst Hoechst Celanese 100
BASF BASF/UTP/GP 41.6
__________________________________________________________________
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
La industria petroquímica estadounidense está controlada por el sector
privado. Los precios de los productos básicos dependen de las fuerzas del
mercado; no existen tarifas para productos básicos como etileno, propileno y
benceno.
La abierta política estadounidense de inversión, que permite la inversión
extranjera sin límites en la industria química del país, no es correspondida en
ninguno de los principales países productores de sustancias petroquímicas.
México prohíbe la inversión privada en productos petroquímicos básicos, y la
inversión extranjera no puede ser mayor del 40 por ciento en los secundarios.
191
La aparición constante de nuevos productos y procesos en la industria
petroquímica ha hecho de Estados Unidos un líder en la innovación. La
disponibilidad de la tecnología más avanzada y un gran mercado contiguo
confieren especial importancia a esta industria para Estados Unidos, así como
para toda la industria petroquímica internacional. Como el mayor productor del
mundo, Estados Unidos ha mantenido una fuerte postura exportadora en
productos y tecnología.
La industria petroquímica depende de nueva tecnología para aumentar la
producción y reducir los costos. Los avances tecnológicos son una manera de
mantenerse al paso de la competencia. Actualmente, muchas firmas que en otro
tiempo intervenían principalmente en la producción de mercancías dentro de la
industria, se esfuerzan por diversificarse hacia el terreno de las especialidades
químicas. Sin embargo, estos esfuerzos generalmente implican adquisiciones,
empresas conjuntas y otras acciones empresariales que no incluyen la creación de
nuevas compañías. Aunque se espera que se modere el crecimiento del aspecto
de bienes de consumo de esta actividad, el cual es cíclico, la industria
petroquímica estadounidense seguirá participando activamente en las operaciones
de especialidades químicas, que son más rentables y menos cíclicas.
Las principales diferencias entre mercancías petroquímicas y
especialidades químicas se muestran en el cuadro 4.9.
192
En este trabajo examinaré la estructura de la industria petroquímica básica
en Estados Unidos y las relaciones presentes y futuras entre las industrias
mexicana y estadounidense. Si se dieran ciertos cambios, podrían desarrollarse
fuertes relaciones entre las industrias de las dos naciones.
Estructura de la industria
De todos los productos básicos, el etileno, el propileno y el benceno se
consideran los más importantes, y su crecimiento es indicativo del desempeño
general de la industria petroquímica estadounidense. Existe poco debate sobre el
hecho de que Estados Unidos es el país más poderoso del mundo en el campo de
los productos de consumo. Como resultado de ello, la fijación de precios y la
situación de la oferta y la demanda en Estados Unidos tienen repercusiones
innegables sobre los mercados de Europa Occidental, el Lejano Oriente y
Latinoamérica.
193
CUADRO 4.9 Mercancías y especialidades
__________________________________________________________________
Producción Mercancías Especialidades
__________________________________________________________________
Volumen Grande Pequeño
Planta/instalaciones Requieren mucho capital Relativamente baratas
Ventas/servicios Moderados Altos
Requerimientos Dependen de la ingeniería Dependen de la innova- técnicos y la investigación de ción y la investigación procesos de aplicaciones
Mano de obra Mínima, producción suma- Requieren mucha mano mente automatizada de obra Costo Costos fijos altos Comercialización y servicio intensivos
Utilidad sobre Moderada Alta inversión
__________________________________________________________________
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
Antes de entrar en detalles de productos específicos, es útil echar un
vistazo a las relaciones básicas entre productos energéticos y petroquímicos. Esta
interrelación se describe en la figura 4.1. Con base en la gráfica, se puede llegar a
las siguientes conclusiones generales:
1. La industria petroquímica depende mucho de la relación entre petróleo crudo y
gas natural.
2. El petróleo crudo se utiliza para producir tanto gasolina como petróleo
combustible, así como materias primas petroquímicas.
194
3. El gas natural provee materias primas como etano, propano y butano para la
producción de olefinas; metano para la producción de amoniaco y metanol, y
combustible para estas industrias.
La figura 4.2 muestra la interrelación petroquímica entre productos básicos
e intermedios, como el ciclohexano y el estireno.
En Estados Unidos, los hidrocarburos aromáticos se obtienen
principalmente de las operaciones de las refinerías, mientras que el etileno
procede casi siempre de los líquidos de gas natural. De ambas fuentes derivan
cantidades significativas de propileno.
Etileno
Estados Unidos representa cerca del 31 por ciento de la demanda mundial
de etileno y se considera el participante más influyente en ese mercado. La
producción estadounidense de etileno en 1988, de 16.8 millones de toneladas, fue
una cifra sin precedente que constituyó poco más del 30 por ciento de la
producción mundial. En el cuadro 4.10 se muestra la ubicación de los 22
fabricantes estadounidenses de etileno; la capacidad de los cinco mayores, que
representa el 47 por ciento de la capacidad total, aparece en el cuadro 4.11.
195
FIGURA 4.1 Interrelación energética-petroquímica
+--------------------+ +¦Petróleo combustible¦ +--------------++----------+¦+--------------------++--------+ ¦Petróleo crudo+¦Refinación+-----------------------¦Gasolina¦ +--------------++----------+ ¦+--------+ +--------+ +------+ +--¦ Etano +-+ +-----------+ ¦ +--------+ +----¦Materias ¦ ¦ +--------+ +----¦primas pe- ¦ +--¦ Propano+-+ ¦ ¦troquímicas¦ ¦ +--------+ ¦ +-----------+ ¦ +--------+ ¦ ¦ +--------+ +--¦ Butano +---+------¦Gasolina¦ +-----------+ ¦ +--------+ ¦ +--------+ +----------------+¦ Planta de +-+ ¦ +-------------+ ¦ Gas natural +¦gas natural¦ +-----+-¦Materias pri-¦ +----------------+¦ licuado ¦ ¦ ¦ ¦mas de NH3 y ¦ +-----------+ ¦ ¦ ¦ CH3OH ¦ ¦ +---------+¦ ¦ +-------------+ ¦ ¦ Gas ¦¦+------------+ +------¦ natural+-¦Mercados de ¦ ¦ seco ¦ ¦combustible ¦ +---------+ +------------+ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
Es probable que la demanda estadounidense de etileno crezca de 16.7
millones de toneladas en 1988 a 20 millones de toneladas en 1993, una tasa de
crecimiento promedio de 3.7 por ciento anual.
Durante los últimos diez años la industria petroquímica estadounidense ha
sufrido una integración vertical continua. Este proceso es impulsado por el deseo
de lograr economías de escala, beneficios de valor agregado y bajos costos de
196
transporte (una preocupación especial en el caso del etileno y el propileno, cuyo
transporte eficiente requiere conductos).
FIGURA 4.2 Interrelación petroquímica
+--------+ +--------+ ¦Gasolina+-----------------------+ +-------+ +-¦Xileno O¦ +--------+ ¦ +-----------+--¦Xilenos+-¦ +--------+ ¦ ¦ ¦ +-------+ ¦ ¦mixtos ¦ ¦ +--------+ ¦ ¦ +-¦Tolueno+---++-------+ +-¦Xileno P¦ ¦ ¦ ¦ +-------+ +----------+ +--------+ ¦ ¦ ¦ ¦Unidad HDA¦ ¦+-------------+¦+-------+ +----------+ +------------+ ¦¦Hidrocarburos+¦¦Benceno+---+ +-¦Poliestireno¦ ----+ ¦¦aromáticos ¦+¦ ¦ +------+ ¦ +------------+ Aceite ¦ ¦+-------------+ +-------+ ¦Ciclo-¦ ¦ comb. ¦+-----------+¦ +-------¦hexano¦ ¦ Nafta ¦¦Mat. primas+¦ +---------+¦ +------+ ¦ +-----+ Etano +¦petroquím. ¦¦ +-¦Butadieno++-----------+--¦Látex¦ Propano ¦+-----------+¦ ¦ +---------+¦ ¦+-¦ SB ¦ Butano ¦ ¦ ¦ ¦+------------++-----+ Gas nat.¦ ¦ ¦ +¦ Estireno ¦ ----+ +--------+¦+---------+ +¦ ¦ ¦Olefinas++¦ Etileno +-¦+------------++-------+ +--------+¦+---------+ ¦+-----------+ ¦EO/EG ¦ ¦ +¦Polietileno¦ +-------+ ¦+---------+ ¦+-----------+ ¦ +¦Propileno+++------------------+ +¦ ¦+-----------------------+ +------------+ ¦+---------++--------++-------++--------+ ¦Propileno ¦ ¦ ¦Acido ¦¦Acrilo-¦¦Polipro-¦ ¦de refinería+-+ ¦acrílico¦¦nitrilo¦¦pileno ¦ +------------+ +--------++-------++--------+
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
197
CUADRO 4.10 Localidades productoras y consumidoras de etileno en
Estados Unidos
__________________________________________________________________
Localidad Compañías (P=productoras; C=consumidoras)
__________________________________________________________________
Houston/Cedar Bayou/Deer Park/ Mobil Chem. (P); Occidental (C); Quantum (C); Shell Chem. (P);
Pasadena, Texas Soltex (C); Ethyl (C); Phillips 66 (C); Chevron (P/C)
Baytown/Channelview/Bayport/Mont Exxon (P/C); Arco Chem. (C); Lyondell PC (P/C); Hoechst Celan. (C); BF
Goodrich (C);
Belvieu/Clear Lake/LaPorte, Texas DuPont (C); Quantum (C)
Texas City, Texas Amoco Chem. (C); Sterling Chem. (C); UCC (P/C)
Beaumont/Orange/Port Arthur/ DuPont (P/C); Mobil (P); PD Glycol (C); Chevron (P/C); Quantum (C); Texaco
(P/C); Oxy
Pt. Neches, Texas Petrochem. (C); Nova (C)
Bay City/Chocolate Bayou/Sweeney, Texas Oxy Petrochem. (P/C); Hoechst Celan. (C); Amoco Chem. (P); Quantum (C);
Phillips 66 (P)
Freeport/Oyster Creek, Texas Dow Chem. (P/C)
Victoria/Pt. Comfort/Seadrift, Texas FPC (C); UCC (P/C); Oxy Petrochem. (C); DuPont (C)
Corpus Christi, Texas Oxy Petrochem. (P); Koch (P/C); Occidental (C)
Odessa, Texas Rexene (P/C)
Lake Charles, Louisiana Oxy Petrochem. (P); PPG Inc. (C); Vista Chem. (P/C); Westlake Poly. (C)
Norco/Taft, Louisiana Shell Chem. (P); UCC (P/C)
Plaquemine/Carrville/Convent/ Dow Chem. (P/C); Georgia Gulf (C); GE Plastics (C); Fina (C); Occidental (C);
UTP (P);
Geismar/Donaldsonville, Louisiana BASF (C); Borden Chem. (C); Shell Chem. (C); Uniroyal (C); Vulcan (C)
Baton Rouge/Addis, Louisiana Copolymer-DSM (C); Exxon (P/C); FPC (C)
El Dorado/Magnolia, Arkansas Great Lakes (C); Ethyl (C)
Barnsdall, Oklahoma Petrolite (C)
Clinton, Iowa Quantum (P/C)
East Morris, Illinois Quantum (P/C)
Tuscola, Illinois Quantum (P/C)
Calvert City, Kentucky BF Goodrich (P/C)
Brandenburg, Kentucky Olin Corp. (P/C)
Claymont, Delaware Sun Ref. (P/C)
---------------------------------------------------------------------------------------------------------
198
CUADRO 4.11 Los cinco mayores productores estadounidenses de etileno
(miles de toneladas)
__________________________________________________________________ Capacidad Compañía Localidad 1988 1993 __________________________________________________________________
Shell Texas/Louisiana 1,873 2,132
Dow Chemical Texas/Louisiana 1,830 2,541
Exxon Chemical Texas/Louisiana 1,520 1,860
Cain Occidental Texas/Louisiana 1,275 1,520
Union Carbide Texas/Louisiana 1,275 1,556
Total 7,773 9,609
Capacidad total de E.U. 16,826 22,349
__________________________________________________________________
Fuente: Chemical Market Associates, Inc. World Light Olefins Analysis 1989.
En el cuadro 4.12 figuran los mayores consumidores de etileno de Estados
Unidos. Esta lista de consumidores es similar a la de principales productores que
se muestra en el cuadro 4.11, e indica el grado de integración dentro de la
industria. Quantum Chemical, el décimo productor de etileno de Estados Unidos,
ocupa el primer lugar como consumidor del mismo. Dow Chemical es el segundo
consumidor, y Union Carbide el tercero.
Aunque los derivados del etileno no forman parte de este trabajo, es
interesante observar el patrón de consumo de etileno en Estados Unidos, que
aparece en la figura 4.3.
199
Todo el etileno producido en Estados Unidos se consume internamente.
Hasta 1988, Estados Unidos no tenía una manera práctica de exportarlo o
importarlo, y sólo se exportan sus derivados. No obstante, en ese año se instaló
una planta terminal en la costa tejana del Golfo para permitir la importación de
etileno.
CUADRO 4.12 Mayores consumidores de etileno en Estados Unidos (miles
de toneladas)
__________________________________________________________________
Compañía Capacidad
__________________________________________________________________
Quantum 2,221
Dow Chemical 2,076
Union Carbide 1,991
Cain/Occidental 1,199
Chevron 913
Phillips 66 801
Shell Chemical 762
Exxon 739
__________________________________________________________________
Fuente: Chemical Market Associates, Inc., World Light Olefins Analysis 1989.
200
FIGURA 4.3 Consumo de etileno en Estados Unidos en 1988 (miles de
toneladas)
Polietileno de alta densidad _ _ _ _ _ _ _ Oxido de etileno_ _ 3924 __ _ _ _ _ _ 2503 _ _ _ _ _ _ _ Polietileno de _______________ _ baja densidad _ _ __ 4652 _ Otros _ 2385 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 2034 _ _ _ _ _ 1238 _ Dicloruro de etileno/_ _ _ _ _ Etilbenceno/ cloruro de vinilo estireno
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
El hecho de que Estado Unidos tenga limitaciones en su capacidad de
exportación e importación de olefinas podría suponer un problema para el futuro
de la industria de etileno. Se están haciendo grandes incrementos al sistema en
cuanto a capacidad de producción de olefinas (durante el periodo de 1989 a 1993
se agregará una capacidad de 2.5 millones de toneladas, más de 4.5 millones de
toneladas por nuevas plantas). Con la probabilidad de que la capacidad exceda a
la demanda, también es probable que las tasas de operación desciendan
significativamente hasta 1992. Como resultado de ello, la industria estadounidense
se etileno podría enfrentar algunas dificultades a corto plazo en lo que se refiere a
tasas de operación y márgenes de utilidad
201
Propileno
En 1988 la demanda de propileno en Estados Unidos alcanzo un grado sin
precedente de 9.1 millones de toneladas, es decir, el 32.5 por ciento de la
demanda mundial. Se espera que el consumo estadounidense de propileno crezca
con más rapidez en los derivados: polipropileno, cumeno y óxido de propileno.
Los cinco mayores productores estadounidenses de propileno, que
aparecen en el cuadro 4.13, aportan aproximadamente el 50 por ciento de la
capacidad instalada total. De hecho, los tres mayores productores (Exxon, Shell y
Lyondell) operan el 33 por ciento de la capacidad del país. El mayor consumidor
estadounidense de propileno es Himont, seguido de cerca por Exxon. Casi todos
los mayores vendedores de propileno están asociados con una compañía
petrolera.
CUADRO 4.13 Los cinco mayores productores estadounidenses de propileno __________________________________________________________________
Compañía Localidad 1989 1993 __________________________________________________________________
Exxon Chemical Texas, Louisiana, Nueva Jersey 1,370 1,642 Shell Chemical Texas, Louisiana, Nueva Jersey 1,183 1,183 Lyondell Texas 1,020 1,020 Chevron Texas, California, Pennsylvania 746 791 Amoco Texas, Indiana 722 805 Total 5,041 5,441 Capacidad total de E.U. 10,365 12,970 __________________________________________________________________ Fuente: Chemical Market Associates, Inc., World Light Olefins Analysis 1989.
202
Una proporción significativa del abasto estadounidense de propileno (cerca
de una tercera parte) se obtiene directamente de las refinerías. Estas últimas son
fuente de casi todo el abasto mexicano de propileno. En un futuro próximo, México
seguirá dependiendo de algunas importaciones de propileno para satisfacer sus
necesidades, pero se necesitarán grandes cantidades adicionales para 1992 y
1993. México está planeando una planta deshidrogenadora de propano para
producir el propileno que requiere. Se espera que este proyecto, en el complejo
Morelos (Veracruz), entre en operaciones a finales de 1993. El resto del mundo
obtiene la mayor parte de su abasto de propileno de plantas craqueadoras de
vapor.
A medida que la capacidad de producción de olefinas aumente en Estados
Unidos, el país pasará de ser básicamente un importador de propileno a ser un
exportador importante a principios de los noventa. Sin embargo, después de 1993
la tendencia habrá de revertirse y Estados Unidos volverá a ser básicamente
importador de propileno. La figura 4.4 muestra el patrón estadounidense de
consumo de propileno en 1988. En términos generales, se espera que la demanda
de derivados de propileno tenga un crecimiento promedio del 2.7 por ciento anual
de 1988 a 1993. Actualmente, Canadá suministra una cantidad significativa de
propileno a Estados Unidos.
203
Benceno
En Estados Unidos la demanda de benceno, incluyendo exportaciones,
aumentó de 5.9 millones de toneladas en 1987 a 6.4 millones de toneladas en
1988, y se prevé que aumente a 7.4 millones de toneladas para 1993. En años
recientes ha habido sustanciales aumentos en la capacidad de producción, y se ha
programado que para 1990 se dote al sistema de 700,000 toneladas de capacidad
nueva mediante expansiones y correcciones de cuellos de botella, reanudación de
la capacidad excedente e inversiones regulares en las diversas localidades.
FIGURA 4.4 Consumo de propileno en Estados Unidos en 1988 (miles de
toneladas)
Cumeno _ _ _ _ _ Oxoalcoholes _ _ 834_ _ Oxido de propileno _ 807 _ _ 1148 _ _ _ _ _ _ Otros _ 718 _ _ _ _ _ _ __ _ Acrilonitrilo _______________ 1285 _ Isopropanol_ 501 _ _ _ _ _ _ _ _ _ 435 _ _ Oligómeros _ 3415 _ _ _ _ _ _ _ _ Polipropileno
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
204
El benceno se obtiene de cinco fuentes en Estados Unidos: reformado en
instalaciones reformadoras, en refinerías; de gasolina de pirólisis procedente de
plantas de vapor craqueadoras de olefinas; de unidades de hidrodesalquilización
(HDA) de tolueno; de plantas desproporcionadoras de tolueno, y de operaciones
en hornos de coque. El de tipo reformado es la fuente principal del benceno
estadounidense, mientras que el de hornos de coque es de menor importancia. El
abasto anual de benceno reformado es bastante estable, ya que constituye una de
las fuentes más baratas. Algunas refinerías ocupan sus instalaciones
exclusivamente para la producción de benceno. El abasto fluctuante de benceno
es el procedente de plantas de HDA o desproporcionadoras de tolueno. Los
productores tienen la opción de operar esas unidades o vender el tolueno como
componente de octano de gasolina. El benceno producido de tolueno para uso
químico seguirá creciendo a una tasa prevista del 3 por ciento anual hasta 1993.
Eso significa que las economías de HDA seguirán rigiendo los precios del
benceno.
El contenido de benceno de la gasolina para motores es un problema
importante que podría afectar la disponibilidad de benceno en Estados Unidos. El
estado de California ha propuesto, por conducto del California Air Resources
Board, limitar el nivel permisible de benceno en la gasolina, pues el benceno es un
carcinógeno comprobado. Es probable que los niveles permisibles se puedan
cumplir modificando las operaciones de las refinerías sin afectar la disponibilidad
de benceno. La figura 4.5 muestra el patrón estadounidense de consumo de
benceno en 1988.
205
FIGURA 4.5 Consumo de benceno en Estados Unidos en 1988 (miles de
toneladas)
Clorobenceno _ _ _ _ _ _ _ _ _ 944 _ _ Cumeno Ciclohexano _ _ _ 1433 _ _ 877 _ _ _ _ __ _ _ _______________ _ _ Nitrobenceno _ 338 _ _ _ _ _ _ _ _ _ 3274 _ Otros _ _ 128 _ _ Etilbenceno _ _ _ _ _
Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
La demanda estadounidense de benceno está determinada por el consumo
de estireno, cumeno y ciclohexano. Las necesidades de estireno representan más
del 50 por ciento de la demanda interna total de benceno, mientras que el
consumo de cumeno y fenol representa el 22 por ciento de la demanda, y el
ciclohexano, el 14 por ciento. El mayor crecimiento en la demanda de benceno se
registrará en el cumeno y el fenol, de los que se prevé una tasa promedio de
crecimiento de más del 5.5 por ciento anual, de 1988 a 1993. Esto se debe
principalmente al intenso crecimiento previsto para los policarbonatos, que
requieren fenol como materia prima. El crecimiento total de la demanda
206
estadounidense interna de benceno para el periodo de 1988 a 1993 se estima en
3 por ciento anual en promedio.
Interacción con la industria petroquímica mexicana
El comercio entre Estados Unidos y México es importante para ambos
países. Estados Unidos es el mayor socio comercial de México. En años recientes,
cerca de dos terceras partes del comercio exterior mexicano ha sido con Estados
Unidos. En el caso de este último país, México se cuenta entre sus cinco socios
comerciales más importantes. El comercio bilateral mexicano-estadounidense está
regido por diversos programas comerciales, como el General System of
Preference (GSP) y el Foreign Trade Zone (FTZ).
El GSP, establecido por el Artículo 5 de la Trade Act de 1974, consiste en
una eliminación no recíproca de derechos, otorgada por Estados Unidos a
determinados productos procedentes de países en desarrollo. En el cuadro 4.14
figuran los productos petroquímicos básicos incluidos en el GSP. Según este
programa, el mayor grupo de productos importados de México es el de productos
químicos y relacionados.
Las importaciones estadounidenses totales de productos químicos
mexicanos aumentaron de una cifra estimada de 1,100 millones de dólares en
1976 a 8,300 millones de dólares en 1985, lo que supone una tasa de crecimiento
promedio anual del 25 por ciento, como se muestra en el cuadro 4.15.
207
A fin de situar el comercio entre Estados Unidos y México en un contexto
mundial, se han desarrollado los siguientes cuatro esquemas comerciales para
1988 (véanse las figuras de la 4.6 a la 4.9); su función es identificar el origen y el
destino de algunos productos petroquímicos básicos que forman parte del
comercio mundial. En el caso de tres de ellos (propileno, butadieno y estireno),
Estados Unidos exporta a México, el cual recibe una proporción significativa de las
exportaciones de butadieno. En contraste, las exportaciones mexicanas de estos
productos a Estados Unidos son muy pequeñas. México exporta a Estados Unidos
una mínimacantidad de estireno, pero importa una cantidad mucho mayor. México
también exporta etileno a Estados Unidos, país que recibe mucho más etileno de
Europa Occidental.
Conclusiones
La industria petroquímica tiene varias características únicas que no deben
pasarse por alto al evaluar la relación económica entre México y Estados Unidos:
1. Es una industria intensiva en capital, por lo que requiere un sólido respaldo
financiero.
2. No es de mano de obra intensiva, por lo que produce pocos beneficios
socioeconómicos directos.
208
3. Debe localizarse cerca de las fuentes de abasto de materias primas, es decir,
gas natural o petróleo crudo.
CUADRO 4.14 Esquema arancelario estadounidense para 1989 __________________________________________________________________ Tasas de derechos Tasa de la nación Tasa Producto más favorecida preferente __________________________________________________________________
Etileno Gratuita
Propileno Gratuita
Butadieno Gratuita
BTX Gratuita
Estireno 7.5 % Gratuitaa
__________________________________________________________________ aGeneralized System of Preference, del cual México es el mayor beneficiario. Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
CUADRO 4.15 Importaciones estadounidenses de productos químicos y relacionados mexicanos, 1980-1985 (cientos de miles de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Importaciones de México Importaciones totales de E.U. Año GSP Total GSP Total __________________________________________________________________
1980 62.7 6,862.6 285.6 88,306.9
1981 81.9 7,214.8 406.1 91,094.2
1982 80.7 8,765.9 414.7 75,350.3
1983 130.6 8,883.0 624.9 68,918.1
1984 275.2 8,379.7 813.6 75,056.4
1985 294.0 8,313.8 1,070.2 68,347.5
__________________________________________________________________ Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, datos mensuales sobre importaciones.
209
Estas características reducen las probabilidades de que la industria
petroquímica sea candidata para el programa de maquiladoras a lo largo de la
frontera mexicano-estadounidense. Las maquiladoras son apropiadas para la
producción de bienes de consumo, donde la actividad principal consiste en armar
partes o equipo importados, utilizando mano de obra relativamente barata. En el
caso de los productos petroquímicos básicos, la disponibilidad de recursos es una
consideración fundamental para la ubicación de la planta.
PEMEX, la compañía petrolera estatal de México, planea gastar una cifra
estimada de 2,500 millones de dólares durante los próximos seis años para añadir
capacidad a la planta petroquímica. Por otro lado, las limitaciones financieras de la
nación podrían provocar decisiones del gobierno que favorecieran una mayor
participación privada incluso en la industria petroquímica básica.
El Plan de Desarrollo Petroquímico alienta la inversión extranjera en la
industria petroquímica secundaria de México, pero la propiedad extranjera queda
limitada a un 40 por ciento, mientras que se permite la propiedad privada interna
absoluta. El cuadro 4.16 muestra los 19 productos que aún se consideran básicos.
La reclasificación más reciente se llevó a cabo a fin de alentar la inversión privada
en la industria petroquímica. La lista anterior constaba de 34 productos
petroquímicos. Todos los productos que no están incluidos en la nueva lista se
consideran secundarios, y se estimula la propiedad privada para su producción.
210
Por ley, sólo PEMEX puede fabricar productos petroquímicos básicos en
México, de modo que la inversión directa aún parece remota para las compañías
estadounidenses. Esto implica que la contribución principal de Estados Unidos al
programa petroquímico básico de México será mediante la transferencia de
tecnología y conocimientos, al menos durante el futuro inmediato.
FIGURA 4.6 Esquema comercial del etileno, 1988 (miles de toneladas)
+---------------------------------------------------------------------+ ¦ Exportaciones de ¦ -----------------+---------------------------------------------------------------------¦ ¦ ¦ ¦ ¦Amér. ¦Europa¦Europa¦Africa¦ ¦Resto ¦ ¦ Importaciones de ¦E.U.A.¦Canadá¦México¦del S.¦Occid.¦Orient¦y M.O.¦Japón ¦Asia ¦Total ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ E.U.A. ¦ ¦ ¦ 11 ¦ 3 ¦ 25 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 39 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Canadá ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ México ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ América del Sur ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 32 ¦ ¦ 14 ¦ ¦ ¦ 46 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Occid. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 15 ¦ 218 ¦ ¦ ¦ 269 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Oriental ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 44 ¦ ¦ 41 ¦ ¦ ¦ 85 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Africa/M. Oriente¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 27 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 27 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Japón ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 2 ¦ ¦ 17 ¦ ¦ ¦ 31 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Resto de Asia ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 12 ¦ ¦ 175 ¦ 161 ¦ ¦ 348 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Total ¦ 0 ¦ 0 ¦ 59 ¦ 3 ¦ 142 ¦ 15 ¦ 465 ¦ 161 ¦ 0 ¦ 845 ¦ ---------------------------------------------------------------------------------------+ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
211
FIGURA 4.7 Esquema comercial del propileno, 1988 (miles de toneladas)
+---------------------------------------------------------------------+ ¦ Exportaciones de ¦ -----------------+---------------------------------------------------------------------¦ ¦ ¦ ¦ ¦Amér. ¦Europa¦Europa¦Africa¦ ¦Resto ¦ ¦ Importaciones de ¦E.U.A.¦Canadá¦México¦del S.¦Occid.¦Orient¦y M.O.¦Japón ¦Asia ¦Total ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ E.U.A. ¦ ¦ 241 ¦ ¦ 44 ¦ 3 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 288 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Canadá ¦ 30 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 30 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ México ¦ 13 ¦ ¦ ¦ 1 ¦ 6 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 20 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ América del Sur ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Occid. ¦ 50 ¦ 2 ¦ ¦ 36 ¦ ¦ 179 ¦ 14 ¦ ¦ ¦ 281 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Oriental ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 2 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 2 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Africa/M. Oriente¦ 7 ¦ ¦ ¦ ¦ 54 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 61 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Japón ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 10 ¦ 10 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Resto de Asia ¦ 20 ¦ ¦ ¦ 15 ¦ 54 ¦ ¦ 143 ¦ 147 ¦ ¦ 379 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Total ¦ 120 ¦ 243 ¦ 0 ¦ 96 ¦ 119 ¦ 179 ¦ 157 ¦ 147 ¦ 10 ¦ 1071 ¦ ---------------------------------------------------------------------------------------+ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
212
FIGURA 4.8 Esquema comercial del butadieno, 1988 (miles de toneladas)
+---------------------------------------------------------------------+ ¦ Exportaciones de ¦ -----------------+---------------------------------------------------------------------¦ ¦ ¦ ¦ ¦Amér. ¦Europa¦Europa¦Africa¦ ¦Resto ¦ ¦ Importaciones de ¦E.U.A.¦Canadá¦México¦del S.¦Occid.¦Orient¦y M.O.¦Japón ¦Asia ¦Total ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ E.U.A. ¦ ¦ 22 ¦ ¦ 4 ¦ 232 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 258 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Canadá ¦ 3 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 3 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ México ¦ 55 ¦ ¦ ¦ ¦ 44 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 99 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ América del Sur ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Occid. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Oriental ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 42 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 42 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Africa/M. Oriente¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 50 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 50 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Japón ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 83 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 83 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Resto de Asia ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 0 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Total ¦ 58 ¦ 22 ¦ 0 ¦ 4 ¦ 451 ¦ 0 ¦ 0 ¦ 0 ¦ 0 ¦ 535 ¦ ---------------------------------------------------------------------------------------+ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
213
FIGURA 4.9 Esquema comercial del estireno, 1988 (miles de toneladas)
+---------------------------------------------------------------------+ ¦ Exportaciones de ¦ -----------------+---------------------------------------------------------------------¦ ¦ ¦ ¦ ¦Amér. ¦Europa¦Europa¦Africa¦ ¦Resto ¦ ¦ Importaciones de ¦E.U.A.¦Canadá¦México¦del S.¦Occid.¦Orient¦y M.O.¦Japón ¦Asia ¦Total ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ E.U.A. ¦ ¦ 184 ¦ 1 ¦ 2 ¦ 26 ¦ 1 ¦ ¦ ¦ ¦ 214 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Canadá ¦ 1 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 1 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ México ¦ 34 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 34 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ América del Sur ¦ 79 ¦ 5 ¦ ¦ ¦ 3 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 87 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Occid. ¦ 93 ¦ 40 ¦ ¦ 32 ¦ ¦ 15 ¦ 30 ¦ 4 ¦ 7 ¦ 221 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Europa Oriental ¦ 2 ¦ ¦ ¦ ¦ 31 ¦ ¦ 63 ¦ ¦ ¦ 96 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Africa/M. Oriente¦ 14 ¦ ¦ ¦ ¦ 11 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 25 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Japón ¦ 25 ¦ 66 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ 117 ¦ ¦ 10 ¦ 218 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Resto de Asia ¦ 248 ¦ 119 ¦ ¦ 19 ¦ 9 ¦ ¦ 85 ¦ 35 ¦ ¦ 515 ¦ -----------------+------+------+------+------+------+------+------+------+------+------¦ Total ¦ 496 ¦ 414 ¦ 1 ¦ 53 ¦ 80 ¦ 16 ¦ 295 ¦ 39 ¦ 17 ¦ 1411 ¦ ---------------------------------------------------------------------------------------+ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
214
CUADRO 4.16 Productos petroquímicos básicos restringidos
__________________________________________________________________
Amoniaco Metanol
Benceno Parafinas N
Butadieno Xileno O
DODECILBENCENO Xileno P
Etano Pentanos
Eter butílico terciario de metilo Propileno
Etileno Dodeceno
Hepteno Tolueno
Hexano Xilenos M
Materia prima de negro de carbono
__________________________________________________________________ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
En general, se dispone de transferencia de tecnología gratuita para los
procesos de producción petroquímica. Por ejemplo, el proceso Unipol,
desarrollado por una compañía estadounidense, se ha cedido a todo el mundo.
Este proceso simplifica enormemente la tecnología y reduce los costos de
producción tanto del polietileno como del polipropileno.
Otro factor que debe considerarse en la relación mexicano-estadounidense
es el esquema arancelario de Estados Unidos. No existen aranceles
estadounidenses para ninguno de los seis hidrocarburos aromáticos y olefinas
primarios. Sin embargo, según la Toxic Substances Control Act de 1976, la
Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA por sus siglas en
215
inglés) es la encargada de establecer las normas de uso para estas sustancias
químicas. A partir de enero de 1987 se exige a los productores estadounidenses
de olefinas e hidrocarburos aromáticos primarios que paguen un impuesto
adicional que habrá de emplearse para el manejo de los desechos tóxicos. México
no está exento de pagar dicho impuesto, cuyas tasas se muestran en el cuadro
4.17.
Se han desarrollado muchos programas para aumentar el comercio entre
México y Estados Unidos. No obstante, al analizar el comercio de productos
petroquímicos básicos debe tenerse en cuenta que el factor más importante al
comparar la competitividad relativa de cada uno de estos países es la diferencia
en el costo de materias primas y combustible. Las estimaciones sobre el precio del
gas natural son de 2.46 dólares por millar de pies cúbicos, y el precio del petróleo
combustible en México es de 7.56 dólares por barril. Las estimaciones
comparativas de precios estadounidenses dan a los productores mexicanos una
ventaja de precio del 18 por ciento para el gas natural y del 49 por ciento para el
petróleo combustible. Por tanto, los costos de producción de productos
petroquímicos básicos deben ser menores en México debido a los ahorros
obtenidos por los menores costos de los recursos naturales. Esta ventaja podría
constituir un incentivo para futuras empresas petroquímicas conjuntas entre
México y Estados Unidos.
216
CUADRO 4.17 Impuesto adicional sobre productos importados
__________________________________________________________________
Producto petroquímico Tasa de impuesto (por tonelada) __________________________________________________________________
Etileno 4.87 dólares E.U.
Propileno 4.87 dólares E.U.
Benceno 4.87 dólares E.U.
Xileno 10.13 dólares E.U.
__________________________________________________________________ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
Si se materializan los nuevos proyectos planeados para la industria
petroquímica básica de México, las necesidades mexicanas de importación de
estos productos y sus derivados podrían reducirse en los años venideros. En el
cuadro 4.18 aparecen los nuevos proyectos programados para la primera parte de
los años noventa.
Creo que el comercio petroquímico entre Estados Unidos y México seguirá
creciendo en el área de derivados, pero disminuirá en la de productos básicos.
Debido a consideraciones geográficas, la industria petroquímica
estadounidense deberá tener en cuenta dos fronteras al examinar los programas
de reducción arancelaria. Quizá sea de utilidad observar brevemente las
semejanzas y diferencias entre Canadá y México, que figuran en el cuadro 4.19.
217
Dentro de pocos años, el tratado de libre comercio entre Canadá y Estados
Unidos eliminará los aranceles de la mayoría de los productos con que se
comercia entre ambos países. Aún faltan varios años para que exista un tratado
de libre comercio entre México y Estados Unidos.
La experiencia demuestra que la clave del éxito en los programas de
cooperación entre México y Estados Unidos radica en la solución de problemas
específicos. Al permitirse la inversión privada en México, se asegurará la
disponibilidad futura de los productos petroquímicos básicos necesarios para la
producción de derivados con valor agregado. La disminución gradual de la
intervención estatal permitirá que las fuerzas del mercado rijan los precios y, por lo
tanto, que aumente la competitividad en el mercado internacional.
CUADRO 4.18 Principales aumentos de capacidad mexicana (miles de
toneladas)
__________________________________________________________________
Producto Compañía Cambio de capacidad Fecha
__________________________________________________________________
Etileno PEMEX, Morelos 500 mediados 1989
Propilenoa PEMEX, Morelos 27 1991
PEMEX, Morelos 350 1993
Benceno PEMEX, Cadereyta 74 1993
__________________________________________________________________ aPEMEX tiene dos plantas productoras de propileno en Morelos. Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
218
CUADRO 4.19 Canadá y México: semejanzas y diferencias en la industria
petroquímica básica
__________________________________________________________________
Canadá México __________________________________________________________________
Rico en energía Rico en energía
Nación fronteriza Nación fronteriza
Economía fuerte Economía débil
País desarrollado País en desarrollo
Poca intervención estatal Mucha intervención estatal
Participación extranjera Sólo participación estatal
Activo socio comercial de E.U. Activo socio comercial de E.U.
__________________________________________________________________ Fuente: Chemical Market Associates, Inc.
En 1989 la nueva administración mexicana manifestó, mediante cambios en
la ley de inversión extranjera, su deseo de promover la inversión extranjera en la
industria petroquímica (excepto en los sectores reservados para el gobierno
mexicano, como el de olefinas e hidrocarburos aromáticos primarios). México ha
abierto sus puertas a la inversión extranjera, aunque no lo suficiente para atraer
las grandes inversiones que requiere la industria petroquímica. No es probable
que resulte atractiva la participación extranjera del 40 por ciento, incluso
considerando la posible disponibilidad de materias primas a más bajo costo. Los
mercados petroquímicos se han vuelto globales. México, como miembro reciente
del comercio petroquímico internacional, también puede obtener beneficios de los
219
conocimientos que ofrece la experiencia extranjera en administración y
comercialización.
Las zonas de libre comercio, la aplicación del GSP, la participación en el
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, las maquiladoras y un tratado de
libre comercio no son los únicos medios para aumentar la cooperación comercial
entre los dos países. Existen bases sólidas sobre las cuales construir, pero el
logro de programas mutuamente benéficos exigirá cambios importantes en ambos
lados de la frontera y un examen cuidadoso de los programas ya existentes.
220
CINCO
____________
Productos farmacéuticos
221
Productos farmacéuticos: perspectiva estadounidense
Robert M. Sherwood
Este es un análisis sobre la relación entre la industria farmacéutica
estadounidense -en la que interviene una cantidad de investigación considerable-
y su similar, la industria farmacéutica mexicana.
La industria farmacéutica de Estados Unidos no requiere grandes
cantidades de mano de obra ni de capital. Su característica principal es que exige
profundos conocimientos y es impulsada por la investigación; en 1987 gastó cerca
del 15 por ciento de sus ventas en investigación y desarrollo, mientras que sus
gastos anuales por este concepto fueron de entre 11 y 12 por ciento en los años
setenta,38 lo cual está un poco por encima de lo normal para la mayoría de las
demás industrias. Aunque el mercado estadounidense de productos farmacéuticos
es muy grande, la industria en general está orientada hacia los mercados
mundiales; la mayoría de los laboratorios dependen en gran medida de las ventas
exteriores.39 La investigación suele realizarse en Estados Unidos, mientras que las
plantas de manufactura están situadas tanto en Estados Unidos como en el
exterior. Por otra parte, las instalaciones de venta y distribución están aún más
dispersas por el mundo.
38 Statistical Fact Book, Pharmaceutical Manufacturers Association, agosto de 1988, p. 18. 39 Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 1, "The Pharmaceutical Industry in the U.S.", Pharmaceutical Manufacturers Association. También, 1988 Annual Report, Pharmaceutical Manufacturers Association, pp. 7-14.
222
La investigación farmacéutica ha atravesado por varias fases. Desde finales
de los años treintas, con el perfeccionamiento del descubrimiento de la penicilina
por Alexander Fleming, hasta el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, la
industria reunió muestras de microrganismos y probó su utilidad en el tratamiento
del hombre y los animales. Como parte de esta fase, se buscaron muestras de
tierra de todo el mundo, se probaron y se desarrollaron diversos productos con
ellas. La tecnología de la fermentación tendió a ser el método clave de
manufactura para producir los medicamentos.
Gradualmente, los avances científicos llevaron al diseño de moléculas con
ayuda de computadoras, y a su producción por síntesis orgánica. Este tipo de
investigación es costoso, y tiene un índice de éxito diminuto; actualmente es
bastante factible diseñar una molécula, pero resulta muy difícil predecir su efecto
sobre el cuerpo humano. En tiempos más recientes, la biotecnología se ha puesto
al servicio de la investigación farmacéutica, y se emplean métodos artificiales para
producir nuevas medicinas. Esto también es costoso, y el éxito es con frecuencia
escurridizo. Existe la tendencia muy reciente de volver a la naturaleza como fuente
de sustancias benéficas; cuando los pueblos primitivos han descubierto las
virtudes medicinales de una planta, la sustancia benéfica generalmente se ha
podido aislar e intensificar como principio activo de un nuevo medicamento.
La evolución de los principales productos farmacéuticos ha sido desde
agentes antinfecciosos hasta tratamientos más largos y refinados para las
223
enfermedades cardiacas, úlceras y trastornos nerviosos conocidos como
"enfermedades del hombre rico". Al mismo tiempo, la diversidad de la
investigación ha posibilitado algunos avances en la terapia de enfermedades que
tienen pequeñas poblaciones de pacientes.
La proximidad geográfica de México con Estados Unidos casi no tiene
importancia para la industria farmacéutica. La relación con México no difiere en
absoluto de las relaciones con muchos otros países que tienen mercados
comparables. Las compañías estadounidenses abastecen al mercado mexicano
principalmente mediante sus filiales, que en su mayoría son subsidiarias de su
absoluta propiedad. Existe poca exportación de México a Estados Unidos, tanto
por parte de las compañías de propiedad mexicana como por las de propiedad
extranjera, y lo mismo ocurre en la dirección opuesta, salvo por la exportación
estadounidense de materias primas, principalmente desde plantas puertorriqueñas
de manufactura básica. En años recientes se han formado unas cuantas empresas
conjuntas de limitado alcance entre laboratorios mexicanos y estadounidenses. No
son la manera más óptima de hacer negocio, pero la política del gobierno
mexicano obligó a su creación. Las compañías con subsidiarias de su absoluta
propiedad establecidas antes de 1973 no estuvieron dispuestas a quedar
reducidas a una participación del 49 por ciento para cumplir con los requisitos de
mexicanización impuestos en ese momento.
La función del gobierno estadounidense, como en casi todos los demás
países, consiste en comprobar la eficacia de los productos antes de autorizar su
224
venta al público. La compra de medicinas o su reembolso por parte del gobierno
es un factor creciente en el mercado estadounidense. Agencias gubernamentales
como los National Institutes of Health brindan un financiamiento significativo para
la investigación médica. El gobierno también otorga patentes para los inventos
farmacéuticos. La función del gobierno mexicano es un poco distinta, según se
describirá.
Este capítulo examina la estructura de la industria farmacéutica en Estados
Unidos y la naturaleza de la limitada relación entre las compañías
estadounidenses y mexicanas, e identifica las tendencias de la industria en ambos
lados de la frontera. Dos puntos se refieren a la protección de patentes de
inventos farmacéuticos y a la protección del secreto comercial en el registro de
información sobre los productos.
Estructura de la industria
En años recientes, unas 680 compañías, incluyendo firmas de propiedad
extranjera, han intervenido en la fabricación y venta de productos farmacéuticos
de venta libre y de venta sujeta a prescripción médica. Cerca del 90 por ciento de
las ventas estadounidenses de medicamentos para consumo humano son
realizadas por miembros de la Pharmaceutical Manufacturers Association (PMA),
que cuenta con poco más de 100 miembros.40 La industria no está muy
concentrada. En 1986, las cuatro mayores empresas aportaron cerca de un 25 por 40 Ibid, p. 2.
225
ciento de las ventas por prescripción, mientras que las ocho mayores participaron
con cerca de un 45 por ciento, y los 20 laboratorios principales, cerca de un 75 por
ciento.41
Recientemente se ha presentado una proliferación de fusiones entre
algunas compañías grandes, incluyendo la fusión de compañías extranjeras y
estadounidenses. Smith Kline Beckman (E.U.) y Beecham (R.U.) se han
fusionado. Johnson & Johnson se ha unido a Merck en un programa conjunto de
comercialización. American Home está adquiriendo A.H. Robins. Squibb se ha
fusionado con Bristol-Myers, y se esperan todavía más fusiones.42
El tamaño de la industria farmacéutica estadounidense en relación con las
demás industrias puede conocerse por el hecho de que, en 1988, las ventas
totales de la industria en todo el mundo, de unos 41,000 millones de dólares,43
fueron menores que las ventas de cada una de las cinco mayores compañías
estadounidenses en la lista de Fortune 500.44
Tamaño del mercado estadounidense
El tamaño del mercado farmacéutico en Estados Unidos se puede medir de
varias maneras. Las ventas de farmacia no son, en su mayoría, reventas directas
41 Statistical Fact Book, Pharmaceutical Manufacturers Association, agosto de 1988, p. 5. 42 Wall Street Journal, 29 de junio de 1989, p. 1. 43 1988 Annual Report, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 4. 44 Fortune Magazine, 25 de abril de 1988, p. D11.
226
de compañías farmacéuticas, sino que incluyen distribuidores, vendedores al
mayoreo y otros intermediarios. Las ventas de exportación no son comparables
con las de farmacia, ya que los productos terminados son solamente una fracción
mínima de las exportaciones. Quizá la medida más útil del tamaño del mercado
estadounidense la den las ventas internas de las compañías integrantes de la
PMA, que fueron de unos 27,000 millones de dólares en 1987.45 Esta cifra
representa cerca del 65 por ciento de sus ventas totales; la diferencia está en las
ventas exteriores, de unos 14,000 millones de dólares. Esta proporción ha sido
constante durante doce años o más, fluctuando junto con la paridad del dólar
estadounidense con respecto a las monedas extranjeras.
Patrones de globalización
La globalización de la industria farmacéutica ocurrió principalmente en los
años cincuenta y sesenta. Algunas compañías, sobre todo los laboratorios con
sede en Europa, funcionaban en todo el mundo desde antes de la Segunda
Guerra Mundial, pero en el caso de la mayoría de las compañías
estadounidenses, el impulso hacia los mercados mundiales surgió después de la
guerra. La globalización generalmente se dio en etapas. Primero, los bienes
terminados se enviaban a distribuidores de unos cuantos países, con frecuencia
de Latinoamérica. Cuba y México se contaron entre los primeros. Luego se
desarrollaron organizaciones locales de distribución y venta. Más tarde, como el
esfuerzo de comercialización resultaba prometedor y los funcionarios del gobierno 45 1988 Annual Report, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 4.
227
exhortaban a que se incluyera valor agregado local, se establecieron plantas
empacadoras donde se hacían productos terminados empacando tabletas,
cápsulas y a veces ungüentos importados a granel; de ese modo se cumplía con
los objetivos de salud, legales y de idioma de cada lugar. La siguiente etapa fue la
de las plantas de preparación; los principios activos, generalmente en forma de
polvo, se importaban, se mezclaban con los ingredientes inertes que facilitan la
ingestión y la absorción, y con esa mezcla se formaban tabletas, cápsulas y
ungüentos. En el caso de algunos productos, esto exigía el uso de instalaciones
asépticas.
El control de calidad fue otra de las etapas del proceso, todas las cuales
requerían mano de obra moderada y fueron bienvenidas en la mayoría de los
países en desarrollo. Finalmente, en los países más grandes se emprendió la
producción de los ingredientes básicos, o activos. Esta actividad generalmente
requería mayor inversión de capital, y grandes instalaciones de fermentación
caracterizaron a las primeras plantas extranjeras.
Los primeros ejemplos aparecieron en México, Brasil y, para algunas
compañías, en Argentina. Más tarde se construyeron plantas en Europa y Asia.
Cuando se construyeron las plantas de Latinoamérica, existía en la mayoría de
esos países alguna forma de protección para las patentes de inventos
farmacéuticos. La eliminación de dicha protección se presentó bruscamente en
Brasil en 1969, y en México en 1977; en Argentina ocurrió lo mismo de manera
228
gradual, mediante una serie de decisiones de los tribunales, durante la década de
los setenta.
Función de los conocimientos
El componente de conocimientos en la actividad de esta industria se originó
en Estados Unidos, y el descubrimiento y diseño de moléculas se realiza
principalmente en laboratorios de investigación ubicados en éste país. Muchas de
las compañías estadounidenses tienen también instalaciones de investigación en
varios países de Europa, y establecieron instalaciones en Japón después del
advenimiento de la protección de patentes farmacéuticas, en 1975. La
experimentación clínica con moléculas nuevas se realiza principalmente en
Estados Unidos, pero también se lleva a cabo investigación médica en Europa,
donde se recurre a hospitales de investigación para la experimentación clínica.
Para cumplir con los requisitos de las autoridades de salud en los países
compradores, es común que se realicen allí tareas adicionales de prueba. Estas
tareas son de importancia secundaria y generalmente sirven para confirmar
hallazgos anteriores logrados con poblaciones más amplias de pacientes, así
como para enseñar al cuerpo local de médicos e investigadores algo sobre la
nueva molécula.
La comercialización es un elemento importante de las actividades de la
industria, una tarea que exige amplios conocimientos. Los planes de
comercialización se diseñan principalmente en Estados Unidos, y sus lineamientos
229
se comunican a las diversas localidades exteriores. Es importante ejercer un
control riguroso sobre las afirmaciones que se hagan acerca de las virtudes
preventivas y curativas de una medicina, así como atenerse a los hallazgos
clínicos y a la aprobación del gobierno.
El conocimiento constituye la exportación principal de la industria, pero su
valor no es fácil de medir. Se reflejaría hasta cierto grado en las regalías pagadas
por las subsidiarias a las compañías matrices, pero, en algunos países en
desarrollo, los flujos de regalías resultan falseados a causa de restricciones o
negativas de pago. El valor de este conocimiento también podría reflejarse en los
precios de la cesión de derechos sobre los ingredientes activos, pero los controles
gubernamentales de algunos países sobre precios de importación también los
deforman y las compañías no sostienen políticas uniformes respecto a la fijación
de precios en el extranjero.
El conocimiento exportado, que se manifiesta en los derechos de patente,
en el secreto comercial de la información sobre fabricación, en las marcas
registradas y en la información comercial, es lo que alimenta las actividades
exteriores de las compañías farmacéuticas estadounidenses. Muchos de los
ingredientes activos que abastecen el mercado mundial se fabrican en el
extranjero utilizando conocimientos generados en Estados Unidos. Las moléculas
de algunas medicinas pueden fabricarse de la manera más eficiente en una sola
planta; tal es el caso, generalmente, de los ingredientes activos que tienen un alto
grado de actividad en relación a su peso. Una cantidad diminuta de ellos tiene
230
poderosos efectos al incorporarse a una tableta, cápsula o ungüento. Otras
moléculas se fabrican con más facilidad en numerosas plantas dispersas en las
inmediaciones de los mercados de venta final; tal es el caso de las moléculas
producidas por síntesis orgánica. Las moléculas producidas por ingeniería
genética, una técnica más reciente, tienden a fabricarse en Estados Unidos, pero
también podrían hacerse en otros lugares.
La fabricación de los principios activos de las medicinas requiere insumos
simples que generalmente se encuentran con facilidad en casi todas partes. Se
utilizan materias primas como las harinas de soya y de hueso, el oxígeno y
diversos ingredientes inertes. La clave en la fabricación de principios activos suele
ser la técnica empleada para favorecer la proliferación de microbios o el
crecimiento de sustancias orgánicas. También esto es parte del conocimiento
especializado de la industria, para el cual resulta vital la protección de la propiedad
intelectual.
Empleo
El tamaño relativamente pequeño de la industria se refleja también en el
número de personas empleadas. En 1985, las firmas integrantes de la PMA
emplearon en Estados Unidos a cerca de 170,000 personas, desde barrenderos
hasta profesionales con doctorado. En términos generales, el 40 por ciento de
ellos eran trabajadores de producción, el 27 por ciento de comercialización, el 22
por ciento de investigación y desarrollo, y el 12 por ciento de administración,
231
distribución y otras actividades.46 Con esto queda claro que la proporción de
empleados calificados es muy grande en comparación con casi todas las demás
industrias.
Gastos de investigación
La PMA calcula que, desde principios de los años cuarenta, la industria
estadounidense ha gastado más de 36,000 millones de dólares en investigación y
desarrollo de nuevos productos, y que ha descubierto más de 1,100 sustancias
químicas nuevas.47 Se esperaba que los gastos anuales de investigación y
desarrollo de las compañías integrantes de la PMA excedieran de 7,000 millones
de dólares en 1989.48 Su inversión en investigación y desarrollo se ha duplicado
cada cinco años desde 1970. Dicho gasto de 7,000 millones de dólares excede al
financiamiento de la investigación biomédica de los National Institutes of Health, y
es mucho más productiva en cuanto a nuevas moléculas. La PMA informó que, en
1986, cerca de un 18 por ciento del gasto mundial total de 4,700 millones de
dólares por investigación y desarrollo se hizo en el extranjero, a diferencia del 8
por ciento aproximado que se realizó en 1970.49
46 Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 1, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 21. 47 Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 2, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 1. 48 Anuncio de la Pharmaceutical Manufacturers Association en el Washington Post, julio de 1989. Probablemente esta información sea confiable, ya que las compañías estarían informando sobre los gastos planeados para el año en curso y no sobre estimaciones para un año futuro. 49 Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 2, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 1.
232
Los objetivos de la investigación, que han ido cambiando con el tiempo, han
dejado a los agentes antinfecciosos en segundo término. Actualmente, el
tratamiento de las enfermedades cardiovasculares ocupa el primer lugar.
Enfermedades nuevas como el SIDA reclaman también mucha atención. El viraje
de la investigación hacia los tratamientos prolongados ha tenido, entre otras
consecuencias, la de aumentar el costo de la investigación y el desarrollo, debido
principalmente a los largos periodos que ocupa la experimentación clínica. El
drástico aumento de requisitos impuesto por las reformas de 1962 a la Food, Drug
and Cosmetic Act también ha contribuido a aumentar los costos y el tiempo para
obtener la aprobación de nuevos medicamentos. El uso intensivo de métodos de
tecnología avanzada en la investigación, tales como el empleo de moléculas
teóricas diseñadas con ayuda de computadoras, también ha incrementado los
costos. El tiempo que transcurre actualmente desde que se inventa un producto
hasta que llega a una farmacia varía entre siete y diez años,50 a un costo que
puede ascender a 125 millones de dólares (al valor de 1986).51 En 1984, la ley de
patentes estadounidense se reformó para prolongar hasta en cinco años más la
vida de las patentes farmacéuticas, a fin de compensar la vida útil perdida a causa
del tiempo que tarda la Food and Drug Administration (FDA) en verificar la
seguridad y eficacia de los productos nuevos.
50 Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 2, Pharmaceutical Manufacturers Association, p. 5. 51 Véase Steven N. Wiggins, The Cost of Developing a New Drug, Pharmaceutical Manufacturers Association, 1987, citado en Statistical Fact Book, suplemento de 1988, Capítulo 2, p. 7. Para conocer el proceso desde la invención hasta la farmacia, véase Frank H. Clarke, How Modern Medicines are Discovered, Futura Publishing Co., 1973.
233
Protección y subsidios
Estados Unidos otorga poca o ninguna protección comercial a su industria
farmacéutica. Los aranceles son nominalmente nulos. Las compañías extranjeras
pueden invertir, y de hecho lo hacen, en actividades de investigación, fabricación,
comercialización y distribución en Estados Unidos. Al igual que los laboratorios
estadounidenses, deben cumplir con los requisitos de la FDA, pagar impuestos y
tratar a sus empleados conforme a la ley. No existen subsidios directos para las
compañías estadounidenses ni para las extranjeras. En algunos casos de menor
importancia, se dispone de fondos del gobierno para la investigación. Unos
cuantos programas de procuración gubernamental establecen la compra de bienes
y servicios producidos internamente en Estados Unidos, pero no se aplican
específicamente a los productos farmacéuticos, y quedan abiertos para las
compañías extranjeras que fabrican dichos productos en Estados Unidos.
Importancia social de la industria
La importancia social de la industria farmacéutica radica en su contribución
a un mejor cuidado de la salud humana, y esto se aplica en todo el mundo. Desde
la Segunda Guerra Mundial, algunas enfermedades se han erradicado y otras han
quedado reducidas a problemas menores de salud pública mediante la
vacunación. Enfermedades que en otro tiempo causaban la muerte, como la
tuberculosis y la fiebre tifoidea, son ahora raras o se tratan de manera rutinaria.
Cuando los médicos sólo podían recurrir a las sulfas, mucha gente languidecía a
234
causa de los prolongados periodos que permanecía en los hospitales y otras
instalaciones de atención a la salud. Actualmente, la terapia adicional brindada por
una amplia y creciente gama de medicinas ha reducido los costos de la asistencia
médica.
Los logros de la medicina moderna han sido tan notables, que en la
actualidad se consideran prácticamente un hecho de la vida cotidiana, tanto que la
mente popular parece pasar por alto el esfuerzo y el costo de descubrir y
desarrollar nuevos medicamentos; como regla general, el público ha llegado a dar
por hecho que se dispondrá fácil y rápidamente de medicinas nuevas, creando la
idea de que dichas medicinas deberían costar menos. Los medicamentos
genéricos, aquellos cuya protección de patente ha expirado o no existe, se han
utilizado como patrón para determinar lo que deberían costar las medicinas.
Cuando se recurre a este punto de referencia, se olvida el contenido de
conocimientos de un producto, ya que la mayoría de los medicamentos genéricos
sólo reflejan los costos directos de producción, que en esta industria son
relativamente bajos.
Si llevamos el análisis a un nivel más profundo, existe la idea de la industria
farmacéutica como un servicio público. Aunque no está regida sino en lo que
respecta a la seguridad y eficacia de sus productos, el público la concibe como si
en cierto sentido prestara un elevado servicio a la comunidad. En muchas formas,
la industria desempeña esa función voluntariamente, como en el caso de la
creación de medicamentos para pequeñas poblaciones de pacientes, lo que
235
favorece esa idea. Sin embargo, la industria está regida por el mercado y no está
sujeta a reglamentación. Es frecuente que el conflicto entre dicha idea popular y la
naturaleza mercantil de la industria en Estados Unidos haga surgir comentarios
negativos.
Con frecuencia, en respuesta a las críticas de que los precios de las
medicinas son demasiado altos, los defensores de la industria declaran que debe
permitírsele a ésta recuperar sus costos de investigación. Muchas veces son los
mismos representantes de la industria quienes hacen esas declaraciones, con lo
que implican que en alguna parte del departamento de contabilidad existen viejas
cuentas por saldar. Sin duda es cierto que los costos de investigación son altos en
esta industria. Aun así, el hecho es que las compañías fijan los precios de sus
productos a fin de obtener fondos para la investigación futura, que es lo que da
vida a la industria y es la esencia de la competencia. La teoría de que los precios
deben limitarse a recuperar los costos de investigación también es engañosa,
pues el precio debe cubrir también los costos de la investigación fallida y los
riesgos de que una nueva medicina comprobada sea desplazada con rapidez por
otra todavía más reciente.52
52 Un caso clásico reciente es el de Zantac (ranitidina), que se impuso sobre el Tagamet (cimetidina).
236
Relaciones con México
La proximidad no ha producido una relación singular con México en el
ámbito de la industria farmacéutica, pero es posible que haya creado una situación
interesante. Algunas de las primeras plantas de fabricación en el extranjero fueron
construidas en México por importantes compañías farmacéuticas estadounidenses
antes de 1972. Dichas plantas eran tecnológicamente iguales a cualquiera de las
estadounidenses o europeas, si bien, por lo general, más pequeñas. Aunque se
construyeron para abastecer el mercado mexicano existente y futuro, también se
previeron exportaciones al diseñar su capacidad. Lo mismo aplica a las plantas
construidas en Brasil, donde la proximidad no entra en juego.
A principios de los setenta, México dio dos pasos que alteraron el ambiente
empresarial en que operaban esas plantas y la actividad farmacéutica en general.
La ley de inversión extranjera de 197353 y los decretos y reglamentos54
relacionados que la siguieron, prohibían la construcción de instalaciones
farmacéuticas de propiedad extranjera absoluta, mientras que protegían las
inversiones ya existentes. El cambio instituido por la ley de 1973 fue precedido por
varios años de una práctica administrativa que perseguía el mismo objetivo.
Muchos laboratorios farmacéuticos extranjeros habían establecido operaciones en
53 Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, Diario Oficial, 9 de marzo de 1973. Esta ley cambió las reglas del juego en relación a la equidad. 54 Resolución General sobre Nuevos Campos de Actividad Económica y Nuevas Líneas de Productos, Diario Oficial, 6 de septiembre de 1977, p. 3 y ss.
237
México mucho antes de 1973 y gozaban de una propiedad del 100 por ciento
cuando cambió la ley.
En cierto momento, este requisito de mexicanización para la actividad futura
abarcó incluso la fabricación de moléculas nuevas en plantas existentes 100 por
ciento de propiedad extranjera. Se exigía permiso previo para esta nueva
actividad, y el permiso estaba sujeto a que se redujera la participación extranjera
hasta el 49 por ciento o menos. Todo ello suponía la amenaza de una
expropiación de facto, y no fue bien recibido por las compañías estadounidenses,
pues se quejaban de que otras compañías que no habían invertido en plantas
básicas en México estaban en mejor situación.
La segunda medida, que entró en vigor en 1977, fue la alarmante reforma a
la ley mexicana de invenciones y marcas. Entre otras cosas, se eliminaba por
completo la protección de patentes tanto de procesos como de productos. El plazo
de las patentes se acortó de 15 a 10 años; se fomentaba la expiración prematura
de las patentes y se ordenaba la declaración obligatoria de la información técnica
de marca, además de transferencias obligatorias.
La norma de mexicanización de la inversión y el debilitamiento de la
protección a la propiedad intelectual no tuvieron el resultado que esperaban los
funcionarios mexicanos. No se construyeron nuevas plantas; la expansión de las
existentes se detuvo; la modernización se redujo gravemente; ni los
238
estadounidenses ni los mexicanos hicieron inversión nueva alguna, y la
investigación no avanzó en México.
Hacia finales de la administración del presidente De la Madrid se tomaron
dos medidas para restablecer parcialmente la situación que prevalecía antes de
las primeras acciones. Primero, las autoridades de inversión extranjera emitieron
un mecanismo revisado que trataba sobre planes para fabricar nuevas moléculas
farmacéuticas en México. El requisito de mexicanización se sustituyó con un
arreglo por el cual las compañías extranjeras que quisieran introducir un nuevo
producto tenían un plazo determinado para informar sobre su intención de
fabricarlo internamente. Esta disposición anula cualquier acción gubernamental
que pudiera violar dicha decisión; por ejemplo, el cierre de la frontera, como había
ocurrido antes.55 La segunda medida surgió con las reformas de 1986 a la Ley de
Invenciones y Marcas, que entraron en vigor a principios de 1987.56 Entre otras
cosas, se restablecía la protección de patentes sobre los procesos por los cuales
se fabrican los productos farmacéuticos, y se contemplaban disposiciones para
que hubiese una protección completa a los productos en 1997. El plazo de las
patentes se amplió a 14 años; se modificó la perniciosa disposición sobre la
expiración de las patentes, y se eliminó la declaración obligatoria de la información
técnica de marca. Desde entonces, las autoridades de patentes han agregado
útiles disposiciones que ofrecen diversos mecanismos para sancionar las
55 El incidente de Feldene ilustra esta situación. 56 Decreto de Reformas y Adiciones a la Ley de Invenciones y Marcas, Diario Oficial, 16 de enero de 1987.
239
infracciones, y ya han comenzado a aplicarlos.57 Desde hacía mucho tiempo los
abogados corporativos estadounidenses habían notado la falta de mecanismos
eficaces de coacción en México, pero los nuevos reglamentos han avanzado para
llenar esa laguna.
El piroxicam de Pfizer, un medicamento antinflamatorio no esteroide, ilustra
un incidente extremo sucedido durante la vigencia de las políticas restrictivas, a
principios de los años ochenta. Este producto, que se comercializa en todo el
mundo con el nombre de Feldene, propiedad de Pfizer, fue introducido a México
utilizando ingredientes activos importados. Los costos de introducción del
producto, incluyendo la aprobación de registro por parte de la Secretaría de Salud,
la experimentación clínica en México, la información previa a los profesionales de
la salud y los gastos de comercialización, ascendieron a cerca de 3.2 millones de
dólares durante un periodo de tres años. Una vez que se estableció la franquicia
para el piroxicam, una compañía local se dirigió al gobierno asegurando que
planeaba fabricar la molécula internamente, lo que provocó que se prohibiera a
Pfizer la importación de su ingrediente activo. En consecuencia, Pfizer solicitó
permiso para fabricar el ingrediente activo internamente en su planta básica. Se
otorgó el permiso, paro a condición de que Pfizer redujera su participación en la
compañía local al 49 por ciento. Pfizer se negó a hacerlo, aduciendo que se
trataba de una expropiación de facto. Cuando su inventario se agotó, ya no pudo
abastecer el mercado y perdió su franquicia. Sólo entonces la compañía local y
otras más comercializaron activamente sus imitaciones de Feldene. Su fabricación 57 Agradezco esta información al bufete jurídico Camp & Einstein de San Antonio, Texas.
240
interna consistía en un paso relativamente sencillo, tomando de un proceso de
fabricación que incluía muchos pasos.58
Propiedad a través de la frontera
Desde las reformas de 1973 a la ley de inversión, se ha formado un número
limitado de empresas conjuntas, generalmente para fabricar una sola molécula, en
las cuales las firmas estadounidenses tienen una participación del 49 por ciento.
Las disposiciones de mexicanización de principios y mediados de los ochenta
obligaron a la formación de estas alianzas, que no son el método más adecuado
de acometer empresas. En consecuencia, el lanzamiento de algunas moléculas se
ha retrasado en México. Pero los recientes cambios a la ley de inversión modifican
este panorama.
Tratos comerciales
Se han dado casos esporádicos en que compañías estadounidenses ceden
derechos de fabricación de nuevos productos a compañías mexicanas para
comercializarlos conjuntamente, y en la mayoría existe poca interacción comercial
entre las compañías mexicanas y estadounidenses. Algunas plantas de
fabricación básica, propiedad de compañías estadounidenses, producen
58 Un ejemplo de la política contraproducente de las administraciones mexicanas anteriores, es el incidente de la raíz de barbasco, que Syntex cultivaba y exportaba. El gobierno obligó a la mexicanización, expulsando a Syntex de México, y adquirió la empresa del barbasco. Sin embargo, la investigación de Syntex pudo desarrollar un sucedáneo sintético que sustituyó al producto natural mexicano. Existen otras versiones de este episodio, incluyendo la de Gery Gereffi.
241
ingredientes activos para otras compañías extranjeras, incluyendo algunas de
Estados Unidos. Estos ingredientes activos tendrían patentes protegidas en
Estados Unidos y otros países desarrollados. Puede haber algunos casos en que
las plantas produzcan ingredientes activos para compañías mexicanas, pero la
práctica más común es que estas últimas obtengan sus ingredientes activos de
productores piratas de países como Argentina, Finlandia, Rumania y Bulgaria,
donde hay poca o ninguna protección a las patentes farmacéuticas.
Los tratos entre compañías matrices estadounidenses y sus subsidiarias
mexicanas no implican forzosamente, ni siquiera comúnmente, exportaciones
directas a través del Río Bravo. Cuando la subsidiaria no fabrica los ingredientes
activos internamente, es posible que los obtenga de una fuente estadounidense no
continental, como Irlanda o Puerto Rico, que han atraído plantas de producción
mundial gracias a disposiciones fiscales favorables.
Es probable que la asistencia técnica a la subsidiaria provenga de Estados
Unidos, aunque este apoyo también puede brindarse por conducto de una
compañía exterior ubicada en las Bermudas, Panamá u otro lugar. Con frecuencia
se tiene un acuerdo de asistencia técnica inscrito en el registro mexicano de
transferencia de tecnología. La mayoría de estos acuerdos se inscribieron a
mediados de los setenta, después de la promulgación de la primera ley de
transferencia de tecnología, en 1973. Dichos acuerdos tenían un plazo máximo de
diez años, y la mayoría de ellos se renovaron por diez años más a mediados de
los ochenta. Generalmente incluían regalías del 3 por ciento, aunque
242
recientemente el registro ha demostrado mayor flexibilidad, permitiendo que
algunos incluyan porcentajes más altos. El término de los acuerdos sigue siendo
de diez años, aunque en este aspecto también ha existido mayor flexibilidad en los
últimos años. La administración de los controles de transferencia de tecnología
según la ley reformada de 1982 ha confirmado la promesa de sus disposiciones de
noviembre de 1982, lo que refleja una creciente conciencia del registro sobre la
realidad de las transacciones mercantiles con el exterior.59
Los bienes farmacéuticos producidos en forma terminada no pueden
importarse a México, por lo que no existen tales ventas desde Estados Unidos. A
la inversa, las medicinas vendidas en Estados Unidos deben producirse en
instalaciones aprobadas por la FDA. Si bien es posible que algunas plantas
mexicanas hayan obtenido la aprobación de la FDA,60 no es probable que se
hayan vendido muchos productos de fabricación mexicana en Estados Unidos.
Las aprobaciones de plantas extranjeras por parte de la FDA, cuando se otorgan,
son para uso de emergencia en caso de desastre en una planta estadounidense.
De vez en cuando, la oficina estadounidense de patentes y marcas ha
asistido a su correspondiente mexicana en el adiestramiento de examinadores de
patentes, pero dicha asistencia terminó en 1977, con la eliminación de las
patentes farmacéuticas. 59 Una evaluación preliminar de la ley de 1982 y de sus reglamentos se encuentra en Robert M. Sherwood, "Mexico's New Regulations: A Review of Difficulties with Application and Interpretation of Technology Transfer Controls", les Nouvelles, Journal of the Licensing Executives Society, Vol. 18, No. 3, septiembre de 1983, pp. 156-162. 60 Por ejemplo, Pfizer ha conservado la aprobación de la FDA para su planta básica de Brasil, pero nunca ha enviado productos desde allí a Estados Unidos.
243
Como se ha restablecido la protección, es probable que se reanude la
cooperación entre las dos agencias. Podría esperarse que la FDA y las
autoridades mexicanas de salud cooperen en asuntos de interés común. Las
autoridades mexicanas de salud podrían vigilar las decisiones estadounidenses
respecto a la aprobación o desaprobación de una nueva molécula, pero los plazos
de aprobación más rápidos característicos de las autoridades europeas de salud
las convierten en un punto de referencia más común.
Los patrones de enfermedad de los dos países difieren a causa del clima, la
salubridad general, la vivienda, la población, los grupos de edad, la dieta y los
servicios públicos de salud. Aun así, existen ámbitos de cooperación potencial
entre las autoridades de salud de los dos vecinos.
Futuros posibles
La carrera de la investigación
La industria farmacéutica de todo el mundo está sometida actualmente a
una presión creciente para realizar investigación. En esta carrera quedan cada vez
menos laboratorios. Hace varios años, los miembros de la industria estimaban que
solamente entre 17 y 20 compañías seguían realizando una investigación cabal.
Ese número ha disminuido en nuestros días quizá a 10 ó 15. La reducción es a la
vez causa y efecto de las grandes fusiones que tienen lugar en la industria. No es
244
raro que los grandes laboratorios basados en la investigación gasten 500 millones
de dólares al año en sus programas de investigación y desarrollo.
Al mismo tiempo, se puede distinguir una tendencia opuesta. El
advenimiento de la biotecnología moderna, que permite el uso de nuevas y
extrañas herramientas biológicas, ha puesto la investigación farmacéutica al
alcance de empresas pequeñas e incluso diminutas. Las compañías pequeñas
recién surgidas, apoyadas por capital empresario, están cambiando poco a poco el
aspecto de la industria. Incluso en el caso de las mayores compañías
investigadoras, no es posible perseguir todos los objetivos que la ciencia señala
cada día. Las pequeñas empresas pueden elegir determinado objetivo, cada una
en su propio nicho, y efectivamente lo están haciendo.
En este escenario, las compañías grandes pueden verse superadas en
cualquier momento por las pequeñas en determinada línea de investigación, lo
que las está obligando a seguir de cerca las actividades de esas compañías
pequeñas. Las estrategias tecnológicas actuales exigen combinar la investigación
interna con un programa de vigilancia de los avances en las empresas pequeñas.
Por ejemplo, se ha informado que Dow Chemical asigna cada año buena parte de
su presupuesto de investigación a la adquisición de empresas pequeñas o a la
cooperación tecnológica con ellas.
245
El mercado de productos genéricos
Tanto en México como en Estados Unidos, la mayor parte del mercado es
genérica.61 En Estados Unidos, apenas cerca de un 25 por ciento de las ventas es
de productos protegidos por patente. Si en México hubiera una protección
completa de patentes farmacéuticas, la proporción sería de 12 a 15 por ciento de
las ventas. El resto de las ventas son de productos que ya no están protegidos por
patentes.
El tamaño del mercado genérico es tan grande que existen buenas
oportunidades para compañías no basadas en la investigación, tanto mexicanas
como estadounidenses. Naturalmente, la compañía creadora tiene una franquicia
prexistente cuando expira la patente, pero existen grandes probabilidades de que
otros participen en ese momento en el mercado, como lo demuestra la experiencia
en el mercado estadounidense.
Al haber en México una población considerable que no puede comprar
medicinas a precios de farmacia, el país ha tomado la decisión política de brindar
atención médica, incluyendo medicamentos, a precios muy reducidos. El costo
para el gobierno es considerable, y resulta cada vez mayor a medida que la 61 Dentro de la industria farmacéutica, el término "genérico" puede tener dos significados, lo que causa confusión. En los países que protegen los inventos farmacéuticos mediante patentes, el término se aplica al producto original y a todas sus imitaciones después de que ha vencido el plazo de la patente. En los países donde hay una protección de patentes débil o no la hay en absoluto, el término se aplica con frecuencia a los productos que imitan productos originales nuevos aprovechando las lagunas de dicho sistema de patentes, por lo general mucho antes de que expire la protección de la patente, si ésta fuese efectiva. A veces, estos productos también se denominan "piratas".
246
austeridad aumenta las penurias de una población que ya se encuentra en
situación difícil.
El Banco Mundial está complementando los esfuerzos del Fondo Monetario
Internacional para ayudar a México a afrontar la carga de su deuda externa y su
ajuste estructural. ¿Puede el Banco Mundial financiar la compra de medicinas para
la asistencia pública como una contribución para la construcción de
infraestructura? Esta ampliación del sentido convencional del concepto de
infraestructura se sostuvo hace algunos años, pero sin éxito. Sería un método de
brindar ayuda útil mientras México ajusta su régimen de protección a la propiedad
intelectual. Los prestadores mexicanos de servicios de salud podrían emplear
fondos del Banco Mundial y luego pagarlos en las siguientes décadas
obteniéndolos de los ingresos que se generen cuando la economía mexicana
vuelva a fortalecerse, como seguramente lo hará.
Durante los últimos diez años el gobierno mexicano ha elaborado una lista
de productos farmacéuticos para que los prestadores de asistencia médica pública
escojan aquellos que han de adquirirse. La lista está compuesta casi
exclusivamente por medicamentos genéricos. Las firmas mexicanas tienen
preferencia para surtir los pedidos del gobierno. Como la baja de los precios del
petróleo y la carga del servicio de la deuda externa han deprimido la economía
mexicana, ha disminuido el poder de la población para adquirir medicinas de
manera privada. La creciente demanda de medicinas suministradas por el
gobierno lo está obligando a buscar fuentes de abasto cada vez más baratas, lo
que a su vez, hace menos atractivas las ventas al gobierno. Sin embargo, parece
247
probable que la proporción entre los mercados privado y del gobierno permanezca
en su actual paridad de dos terceras a una tercera parte durante la siguiente
década.
Puntos de política
Protección de patentes
Sin una protección adecuada y efectiva de la propiedad intelectual, no es
probable que la relación entre los vecinos se desarrolle como sería natural que lo
hiciera en otras condiciones. Son dos los aspectos del problema de la propiedad
intelectual: uno consiste en las patentes y el otro en los secretos comerciales.
Actualmente, la ley mexicana niega la protección completa de las patentes
de productos farmacéuticos. Está programado que esto cambie en 1997, pero aun
si la ley cambia, como está previsto, sólo se protegerán los inventos hechos
después del cambio. Debido a que pueden transcurrir hasta diez años para que un
invento llegue a una farmacia, la protección de patentes tardará mucho para llegar
a constituir un factor en la actividad mercantil, a menos que entren en vigor
disposiciones transitorias especiales.
Como México ha descubierto que la protección completa de las patentes
ofrece al país suficientes beneficios para justificar su restablecimiento, se plantea
una pregunta: qué gana México con esperar hasta 1997. Mientras tanto, reina el
248
desaliento entre los investigadores mexicanos que buscan la oportunidad de
participar en un mercado dinámico y de cambio constante.
Pese a la comprobada capacidad de los investigadores biotecnológicos
mexicanos, el fenómeno de las compañías pequeñas que desarrollan productos
únicos mediante la biotecnología no llegará a tener relevancia, ni siquiera
encontrará apoyo, en las condiciones actuales. Lo mismo ocurrirá con las alianzas
tecnológicas entre compañías estadounidenses e investigadores mexicanos. La
investigación interna de las compañías mexicanas y de las subsidiarias mexicanas
de firmas estadounidenses no se realizará en México, y todo esto constituye una
pérdida para el país.
Secretos comerciales
Cerca de dos terceras partes de la tecnología que se transfiere de un lugar
a otro viaja en el vehículo del secreto comercial.62 Aunque el público generalmente
no tiene acceso a él, porque no interviene un registro público, el secreto comercial
es el acervo de conocimientos técnicos detallados sobre cómo se fabrican las
cosas; es el motor que impulsa la transferencia de tecnología.
62 Esta proporción se basa en resultados preliminares de un cuestionario que se hace circular entre los miembros de la Licensing Executives Society. Véase también Joel A. Bleeke y James A. Rahl, "The Value of Territorial and Field-of-Use Restrictions in the International Licensing of Unpatented Know-How: An Empirical Study", Northwestern Journal of International Law & Business, 1:450, 1979.
249
Aunque la protección del secreto comercial en México está en pañales,
pueden observarse señales alentadoras de su crecimiento tanto en las reformas
de 1987 a la Ley de Invenciones y Marcas63 como en acciones administrativas
recientes. La protección del secreto comercial resulta vital desde que se hace un
descubrimiento hasta que se tramita una solicitud de patente, así como en otras
situaciones.
Un problema específico de secreto comercial que afecta a la industria
farmacéutica y a otras se presenta cuando se entrega costosa información técnica
de marca a las autoridades mexicanas para solicitar permisos de comercialización
de nuevos productos. En vez de tratar dicha información como secreto comercial,
se permite que otras compañías se beneficien con ella, registrando sus
imitaciones del nuevo producto sin tener que emprender la costosa y dilatada
tarea que se requiere para desarrollar dicha información.
Tanto en discusiones bilaterales como en la Ronda Uruguay de las
negociaciones multilaterales del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio,
algunos funcionarios de la oficina del representante comercial estadounidense
presionan para que se aumente la protección de la propiedad intelectual en todo el
mundo. Esto trae a colación el punto de política relativo a la propiedad intelectual.
A causa de la débil protección a la propiedad intelectual, desde 1985 México y
otros países han sufrido la pérdida de beneficios comerciales que en otras
condiciones habrían obtenido según el Sistema Generalizado de Preferencias 63 Véase el Artículo 211 (ix).
250
(GSP, por sus siglas en inglés) estadounidense. El comercio procedente de
México, al que se niegan los beneficios del GSP, se ha mantenido en un nivel
anual de cerca de 1,000 millones de dólares.64 La intención es hacer consciente a
México de su debilidad para proteger la propiedad intelectual, uno de cuyos
elementos es la falta de protección a los productos de invención farmacéutica.
El 25 de mayo de 1989, conforme a las reformas a la Trade Act de 1988, el
representante comercial estadounidense anotó a México en una lista de vigilancia
prioritaria, junto con otros siete países. El propósito de dicha lista es advertir que
se prevén severas acciones comerciales a menos que se corrijan las debilidades
en la protección a la propiedad intelectual. La lista afligió a los funcionarios
mexicanos, quiénes han mantenido las pláticas con los funcionarios comerciales.65
El 1º de noviembre de 1989, el representante comercial estadounidense
anunció que borraría de la lista a tres de los países inscritos, porque habían
mostrado progresos hacia una mayor protección. México no estaba entre ellos,
pero al parecer se logró cierto avance en las pláticas bilaterales, ya que no se
inició la acción de la sección 301 en contra de México.
64 Este total consiste en las pérdidas por la revisión general estatutaria, la negativa a las peticiones de renuncias y la revisión anual. El total varía de un año a otro, según las peticiones de renuncias. Desde luego, la pérdida del beneficio del GSP no es necesariamente igual a la pérdida de esa cantidad de comercio. 65 Como parte de un mecanismo paralelo, la propiedad intelectual se incluye explícitamente en la lista de temas que han de tratarse según el Framework Agreement bilateral que actualmente facilita la discusión de asuntos pendientes entre México y Estados Unidos.
251
Los funcionarios mexicanos encargados de la protección a la propiedad
intelectual están empezando a reconocer más claramente los beneficios para el
desarrollo económico interno que obtendrá México al instituir una protección
completa. En la Ronda Uruguay de las negociaciones comerciales y en otros
foros, los funcionarios mexicanos han hablado a favor de una protección sana a la
propiedad intelectual, aunque han sido criticados por los funcionarios de otros
gobiernos latinoamericanos.
Dentro de uno o dos años México podría encontrar la voluntad política para
reformar su sistema de propiedad intelectual, probablemente de diversas maneras,
para instituir una protección sana y exhaustiva. Es probable que esto implique
medidas que afecten a la industria farmacéutica.
La decadencia de América
Después de la Segunda Guerra Mundial, muchas industrias
estadounidenses, incluyendo la farmacéutica, consideraban a Latinoamérica como
un mercado regional particularmente atractivo. En apoyo a esta opinión, se
hicieron considerables inversiones en Brasil, México y otros lugares, pero el
panorama fue diferente durante los años setenta, cuando algunos experimentos
legislativos cambiaron las reglas del juego para la inversión, la tecnología y la
propiedad intelectual. La crisis de la deuda externa que agobió a México a
principios de agosto de 1982 y a otros países en los meses siguientes ha
empañado la imagen de Latinoamérica. La decadencia económica de esta región
252
con respecto al resto del mundo puede agudizarse a medida que Europa Oriental
y la Unión Soviética abren sus economías.
Actualmente se plantean serias interrogantes respecto a si los países
latinoamericanos están o no dispuestos a restablecer su atractivo tanto para sus
propios ciudadanos como para intereses extranjeros. México muestra señales de
poder lograrlo.
La decadencia de América incluye a Estados Unidos. Según muchas
medidas de referencia, Estados Unidos ya no es tan dominante como lo fue en
otro tiempo, y este hecho está cambiando silenciosamente el modelo tradicional
de las relaciones mexicano-estadounidenses. Estados Unidos comienza a
necesitar a México de nuevas formas que este último país percibe con más
rapidez que aquél. Después de todo, es posible que la proximidad resulte
importante a medida que se intensifique el trato entre los dos vecinos.
Un posible futuro farmacéutico bilateral
En años recientes, la investigación de la industria farmacéutica ha dirigido
su atención a los tratamientos prolongados para los ancianos. Se piensa que las
mayores utilidades sobre inversión procederán de estas líneas de investigación. Al
intensificarse la competencia en la investigación, la masa crítica de una compañía
investigadora ha ascendido tan sólo en los últimos meses de un margen de entre
2,000 y 3,000 millones de dólares a más de 5,000 millones de dólares en ventas.
253
Las compañías de este tamaño tomarán la delantera en la carrera de la
investigación.
No obstante, al alcanzar las compañías dicho tamaño, los productos nuevos
de gran aceptación tendrán menos repercusiones que antes. Como dichos
productos son escasos, los programas de investigación pueden cambiar de rumbo
en busca de repertorios modestos de moléculas nuevas terapéuticamente
prometedoras. Sin embargo, hay señales de que los laboratorios grandes
requieren burocracias también grandes para funcionar, lo que puede afectar la
creatividad. Además, la ciencia sigue ofreciendo posibilidades de investigación
aplicada, e incluso los mayores laboratorios tienen dificultades para mantener el
paso.
Al mismo tiempo, las mayores compañías farmacéuticas tienen ventaja en
dos campos relacionados. En primer lugar, tienen experiencia en llevar moléculas
nuevas del laboratorio al mercado, y pueden administrar el proceso de
experimentación clínica y el de aprobación reglamentaria. En segundo lugar,
cuentan con poderosas fuerzas de comercialización y tienen ventaja en la
introducción y mantenimiento de productos nuevos en mercados de todo el
mundo.
Estas tendencias significan que los mayores laboratorios, aunque deban
invertir más en investigación, vigilarán cada vez más una lista creciente de
laboratorios más pequeños, pero más creativos, en busca de productos
254
prometedores que podrían comercializarse conjuntamente. Estos pequeños
laboratorios de especialidades se dedicarán a una investigación por nichos.
Con excepción del problema de la propiedad intelectual, no hay motivo para
que los laboratorios mexicanos de especialidades no tengan éxito en este nuevo
escenario.66 Existen investigadores mexicanos capaces, sin duda a nivel mundial,
que ya han emprendido esta tarea. Hay nichos comerciales en los que México
podría destacar, y son los relativos a las sustancias naturales y botánicas que sólo
se encuentran en México, así como a la investigación derivada de la tecnología del
petróleo y del maíz.
Conclusiones
Si México no instituye una protección seria a la propiedad intelectual,
probablemente sea poco lo que cualquiera de los dos gobiernos pueda hacer para
cambiar las relaciones entre sus industrias farmacéuticas. La oficina de patentes
estadounidense quizá pueda ofrecer asistencia a su correspondiente mexicana de
diversas formas, desde el examen de las patentes y el adiestramiento hasta el
acceso a bancos de datos.
La proximidad entre México y Estados Unidos podría constituir una ventaja
al fomentar la colaboración entre los investigadores de uno y otro país, sobre todo
66 Hay rumores de que los investigadores mexicanos están haciendo valiosos descubrimientos de importancia farmacéutica, pero que los llevan a Estados Unidos para patentarlos y desarrollarlos. En Brasil existen casos parecidos de "fuga".
255
en el campo de la biotecnología. También podría favorecer relaciones con las
fuentes de capital estadounidense, con mayor probabilidad en los grandes
laboratorios de investigación de Estados Unidos, pero la garantía de la protección
a la propiedad intelectual es un requisito previo para lograr esto.
Existe cierto potencial para crear más alianzas entre compañías
estadounidenses y mexicanas. Merck sentó un precedente hace poco, vendiendo
toda la participación que tenía en sus subsidiarias latinoamericanas a intereses
farmacéuticos locales. Esta fue la primera salida airosa de México por parte de
una compañía estadounidense.67 Otras compañías han seguido el ejemplo de
Merck en Brasil y Argentina. Aún está por verse si otras compañías habrán de
hacer lo mismo en México, lo cual sería una señal relativamente negativa respecto
al futuro de las compañías farmacéuticas extranjeras en dicho país.
Una posibilidad interesante para fomentar los lazos a través de la frontera
sería hacer extensivo a la preparación de medicamentos el tratamiento aduanal
estadounidense de la fracción 807, relativa a la actividad de las maquiladoras; es
decir, el pago de derechos en Estados Unidos sólo sobre el valor agregado en
México. Los conceptos de esta fracción no son lo bastante amplios para
67 De 1981 a 1988 se han verificado 18 salidas de Brasil y sólo una de México. Ninguna de ellas ha sido tan airosa como las de Merck, en que la empresa conjunta sobreviviente emprende la comercialización conjunta de los productos de Merck. Cuando se realiza una salida airosa, el laboratorio extranjero sale, pero sus productos permanecen en el mercado local. La incertidumbre radica en saber si se introducirán nuevos productos en el futuro, al retirarse del mercado las compañías que los inventan. En los países latinoamericanos, una estrategia sensata sería crear condiciones favorables para cambiar de la imitación a la comercialización conjunta. Esto incluiría la protección a la innovación y condiciones favorables para pagos de regalías por comercialización. La comercialización conjunta es una nueva tendencia en Europa y Estados Unidos.
256
considerar que la preparación de medicinas se ajusta a los criterios seguidos en
relación a las maquiladoras.
Si no hay un cambio en la política del gobierno mexicano, tampoco lo habrá
en el futuro inmediato de las posturas relativas de la industria en los dos países.
Por otro lado, la institución de una protección seria a las patentes de productos
farmacéuticos en México abriría las puertas a posibilidades prometedoras.
257
Productos farmacéuticos: perspectiva mexicana
Enrique Gruner Kronheim
La industria farmacéutica de México tiene al menos 50 años de existencia.
Muchas firmas multinacionales iniciaron actividades en el mercado en los años
veintes como representantes y distribuidores. Sin embargo, hasta la década de
1940, la mayoría de los médicos siguieron prescribiendo medicinas que se
preparaban en la botica según las necesidades particulares del paciente. A
medida que crecía la industria farmacéutica en todo el mundo (principalmente
desde principios de los años treintas con el desarrollo de la penicilina, vitaminas,
hormonas, sulfas, etc.), aumentó la gama de productos disponibles, y lo mismo
sucedió con la viabilidad de una industria interna.
La primera etapa en el desarrollo de la industria interna consistió en el
proceso de empaque, basado en la importación de casi todos los insumos,
incluyendo los envases, las tapas y las propias medicinas. Los empresarios
mexicanos dominaban el terreno como representantes de laboratorios extranjeros,
en su mayoría de origen europeo. El desarrollo de una industria farmacéutica
global condujo al establecimiento de laboratorios extranjeros en México, muchos
de los cuales se interesaban no sólo en la distribución de sus propios productos,
sino en la adquisición de materias primas botánicas que más tarde llegarían a ser
críticas para el desarrollo de algunos productos. A principios de los cuarenta,
varias compañías mexicanas empezaron a sintetizar hormonas basadas en los
258
desarrollos y descubrimientos del doctor Russell Marker en el campo de las
dioscoreas. Por aquel entonces, México llegó a ser fuente de casi todos los
esteroides que consumía el mercado mundial, lo mismo como materias primas
para una síntesis adicional que como medicamentos terminados.
Hasta los años sesenta, con excepción de la fabricación de hormonas
esteroides y unos cuantos compuestos relativamente sencillos, la industria
consistió principalmente en la manufactura de productos en forma terminada y
dosificada. En la década de 1960, el programa gubernamental de industrialización
por sustitución de importaciones alentó el desarrollo de una industria química
mexicana que fabricaba productos farmacéuticos. Las primeras fábricas internas
de antibióticos nacieron más o menos simultáneamente con el establecimiento de
compañías extranjeras como Pfizer y Lederle (Cyanamid en Estados Unidos).
La naturaleza relativamente joven de la industria en todo el mundo y la
disponibilidad de tecnologías de procesos después de la Segunda Guerra Mundial
posibilitó el crecimiento de la competencia interna, en muchos casos con
asistencia de tecnologías italianas. La rápida creación de compuestos y productos
nuevos, y la caída en desuso de los viejos, permitieron a las industrias nacientes
de México fabricar productos un poco menos avanzados que los de los mercados
internacionales.
Actualmente la industria farmacéutica interna consta principalmente de
fabricantes farmacéuticos que han desarrollado compuestos basados en algunos
259
insumos importados. Los fabricantes internos elaboran sus productos utilizando su
propia tecnología, aunque algunas compañías se han limitado a fabricar productos
extranjeros adquiriendo tecnologías de procesos. Se ha acusado a México de
piratería de ciertas tecnologías, pero el desarrollo de tecnologías internas ha sido
en realidad un proceso que se ha repetido en varios países del mundo.
Un ejemplo ilustra con bastante claridad este desarrollo paralelo. Cuatro
importantes laboratorios internacionales son propietarios de patentes de procesos
para la fabricación de ampicilina. Cada uno de ellos siguió un proceso tecnológico
que añadía distintas cantidades de agua a la molécula de ampicilina. Las fórmulas
resultaron casi idénticas, pero nadie puso en tela de juicio la honestidad de
ninguno de los cuatro laboratorios. Cada uno recibió su propia patente de proceso
y de producto. Sin embargo, cuando una firma mexicana desarrolló una quinta
forma de producir ampicilina, se le acusó automáticamente de piratería.
Estructura de la industria
En su aspecto internacional, la industria farmacéutica no se parece a casi
ninguna otra. Es de naturaleza oligopólica. Son grandes corporaciones
multinacionales las que dominan esta industria sumamente integrada, lo que la
distingue de casi todos los demás sectores industriales. Además, el hecho de que
la industria farmacéutica tiene una relación directa e inherente con la salud pública
también la hace políticamente sensible. La industria farmacéutica mexicana no es
260
la excepción. Su estructura ha condicionado la manera en que ha evolucionado en
México, y ha dado pie a frecuentes disputas de tipo comercial.
Son dos los factores que han determinado en gran medida la evolución de
la industria farmacéutica mexicana: uno de ellos se refiere a la naturaleza de la
industria y el otro a la política industrial del gobierno mexicano. En el mercado
mundial, la extensa integración vertical de la industria ha hecho que la mayoría de
las grandes compañías fabriquen sus propios medicamentos, que luego se venden
dosificados. Esta estructura ha limitado significativamente el acceso de
competidores potenciales a la actividad, porque la marcada integración vertical
restringe considerablemente la capacidad de desarrollar una industria original. El
desarrollo también está gravemente limitado por el efecto de las patentes. Por lo
tanto, el desarrollo farmacéutico no demuestra las características de integración
de los sectores de la electrónica y los automóviles, cuyas industrias tienen
vínculos estrechos con sus correspondientes de todo el mundo.
La política gubernamental mexicana para la industria farmacéutica (y
química) también ha restringido la importación de insumos con objeto de fomentar
la sustitución interna y la industrialización de dichos insumos. Desde la década de
1960, esta política ha llevado al crecimiento de una gran industria química y a la
transferencia de tecnología para la producción de medicamentos. La industria
vende luego sus productos a los laboratorios farmacéuticos, incluso a las
subsidiarias de propiedad extranjera, cuya actividad principal en el país consiste
en comercializar dichos productos en forma dosificada y terminada, bajo sus
261
propias marcas registradas. La limitada posibilidad de importar medicamentos
hace florecer el proceso complementario de producción y distribución. En el caso
de las subsidiarias de laboratorios extranjeros, el sistema da resultado porque las
compañías matrices están integradas verticalmente y fabrican las mismas
medicinas, y con frecuencia les asignan precios que no tienen relación alguna con
los costos. Así las cosas, la liberalización de las importaciones no aumentaría la
competencia, sino que concentraría aún más los procesos industriales de las
grandes firmas internacionales.
El sector farmacéutico de México se divide en dos industrias: la industria
farmacéutica propiamente dicha, que produce y vende medicamentos dosificados,
y la industria farmacoquímica, que produce los medicamentos básicos o
ingredientes activos.
Un total de 335 laboratorios producen formas dosificadas, y 72 de ellos son
subsidiarias de propiedad extranjera de las grandes firmas farmacéuticas
internacionales, como se muestra en el cuadro 5.1. Sólo uno de los laboratorios es
propiedad del gobierno, que hace poco era dueño de dos laboratorios más y tenía
una participación minoritaria en otras firmas. En 1988 las ventas totales de
medicamentos terminados a precios de laboratorio fueron de 2.8 billones de pesos
(cerca de 1,250 millones de dólares), de las cuales el 80 por ciento se realizaron
en el mercado privado y el 20 por ciento restante fueron ventas a dependencias
del gobierno. Los laboratorios extranjeros aportaron el 70 por ciento de las ventas
totales y el 79 por ciento de las realizadas en el mercado privado; las firmas
262
nacionales aportaron el 30 por ciento de las ventas totales y el 65 por ciento al
mercado gubernamental, como lo muestra también el cuadro 5.1.
CUADRO 5.1 Ventas de productos farmacéuticos terminados en México, 1988
__________________________________________________________________
Pesos mexicanos Porcentaje Ventas (millones) de las ventas __________________________________________________________________
Ventas totales (335 laboratorios) 2,838,561 100.0 Firmas extranjeras (72) 1,995,162 70.3 Firmas mexicanas (263) 843,399 29.7 Mercado privado 2,269,999 80.0 Mercado del gobierno 568,562 20.0 Primeras 50 firmas 2,168,067 76.4 39 firmas extranjeras (20 de EUA) 1,790,535 63.1 11 firmas mexicanas 377,532 13.3 Siguientes 20 firmas 258,432 9.1 9 firmas extranjeras (6 de EUA) 111,127 3.9 11 firmas mexicanas 147,305 5.2 Restantes 265 firmas 412,062 14.5 22 firmas extranjeras 93,500 3.3 243 firmas mexicanas 318,562 11.2 Mercado privado Firmas extranjeras 1,794,210 63.2 Firmas mexicanas 475,789 16.8 Mercado del gobierno Firmas extranjeras 200,952 7.0 Firmas mexicanas 367,610 13.0 __________________________________________________________________
Fuente: Padrón de la Industria Farmacéutica, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, 1989.
Los principales productos, tanto para el mercado privado como para el del
gobierno, incluyen agentes antinfecciosos (principalmente antibióticos), así como
antiartríticos y analgésicos. La mayoría de ellos se desarrollaron en los años
263
cincuenta y sesenta y, por lo tanto, están exentos de patente de producto, incluso
en Estados Unidos.
México tiene un total de 90 firmas farmacoquímicas, de las cuales 35 son
de propiedad extranjera. Las ventas totales durante 1988, incluyendo
exportaciones, ascendieron a 738,000 millones de pesos (328 millones de
dólares), de los cuales las compañías de propiedad extranjera vendieron el 36 por
ciento.
La balanza comercial general del sector farmacéutico ha sido negativa para
México durante los últimos diez años, aun cuando el déficit ha disminuido de 255
millones de dólares en 1979 a 124 millones en 1988.
La parte farmacoquímica de la industria importa materias básicas
(solventes, reactivos) e intermedias para convertirlas en compuestos
farmacéuticos (ingredientes activos) que se venden principalmente a los
laboratorios farmacéuticos locales y también se exportan a otros países. La
balanza comercial de esta industria (exportaciones menos importaciones) ha
llegado a ser positiva, pasando de un déficit de 74 millones de dólares en 1979 a
un superávit de 40 millones en 1988. El cambio provino principalmente de
mayores niveles de exportación, de 39 millones de dólares a 118 millones durante
el mismo periodo, mientras que las importaciones han permanecido prácticamente
sin cambio.
264
La industria farmacéutica fabrica las formas dosificadas y terminadas de las
medicinas utilizando tanto ingredientes activos adquiridos internamente como
productos importados. Una pequeña fracción de los productos importados consiste
en formas dosificadas y terminadas de productos muy especiales, tales como
medicamentos anticancerosos. La mayoría de las importaciones son ingredientes
activos. Las exportaciones de la industria son formas dosificadas y terminadas. La
balanza comercial ha permanecido con déficit de 1979 a 1988. Los déficits han
pasado de 181 millones de dólares en 1979 a 164 millones en 1988. No obstante,
la balanza comercial negativa varió considerablemente en ese periodo,
aumentando a un déficit máximo de 219 millones de dólares en 1981, que se
debió a un aumento en las importaciones de ingredientes activos, lo que
probablemente se derivó de la paridad mexicana sobrevaluada durante el periodo.
Las cifras reales de todos los componentes de la balanza comercial del sector
figuran en el cuadro 5.2.
Integración con la correspondiente industria estadounidense
La política gubernamental respecto al sector farmacéutico se ha propuesto
cumplir tres metas: 1) satisfacer las necesidades de la población poniendo a su
alcance formas dosificadas y terminadas de suficiente calidad y a precios
razonables; 2) reestructurar la industria eliminando la duplicidad y los productos
innecesarios, y 3) fortalecer la independencia del país mediante la sustitución de
importaciones y la promoción de las exportaciones de medicamentos.
265
Estas metas han guiado el desarrollo de la industria y de sus componentes
específicos, tales como el otorgamiento de permisos de importación. Estas
políticas efectivamente promovieron el crecimiento de la industria en general, pero
también obstaculizaron una integración internacional más amplia de los procesos
de producción. La estructura de la industria y la capacidad instalada de las firmas
farmacéuticas estadounidenses imposibilitan que la industria piense en la
integración según los lineamientos tradicionales. Las firmas estadounidenses
podrían abastecer el mercado mexicano desde sus instalaciones actuales,
haciendo innecesaria toda la industria mexicana. Así, las firmas mexicanas deben
pensar en vías potenciales de producción conjunta que no impliquen la
desaparición de todo el sector, y que a la vez satisfagan las metas principales de
la política gubernamental mexicana para este sector (véase el cuadro 5.3).
En el pasado reciente, ciertas compañías han hecho algunos intentos por
integrar sus mercados a través de la frontera. En algunos productos, como la
ampicilina y la amoxicilina, estos procesos han tenido gran trascendencia, al
posibilitar que México llegara a ser una fuente importante de estos medicamentos
para diversos mercados. No obstante, para la industria en general, estos
incipientes ejemplos son marginales, si bien ilustran un posible camino para un
desarrollo a largo plazo.
266
CUADRO 5.2 Balanza comercial (millones de dólares estadounidenses)
__________________________________________________________________
Concepto 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Importaciones
Medicinas terminadas 6 23 23 9 7 6 9 5 7 11
Ingredientes activos 201 203 256 208 120 143 196 130 148 193
Materias primas 113 91 57 47 49 49 71 74 80 78
Importaciones totales 320 317 336 264 176 198 276 209 235 282
Exportaciones
Medicinas terminadas 26 35 60 57 46 42 46 77 63 40
Ingredientes activos 39 59 66 40 64 50 57 74 87 118
Exportaciones totales 65 94 126 97 110 92 103 151 150 158
Balanza comercial total -255 -223 -210 -167 -66 -106 -173 -58 -85 -124
Balanza farmacéutica -181 -191 -219 -160 -81 -107 -159 -58 -92 -164
Balanza farmacoquímica -74 -32 9 -7 15 1 -14 0 7 40
__________________________________________________________________
Fuente: Padrón de la Industria Farmacéutica, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, 1989.
267
CUADRO 5.3 Mercado farmacéutico total (privado y del gobierno), 1988
__________________________________________________________________
Primera decena 800,596 Margen de 67,000 a 94,000 (28.2 %)
Segunda decena 534,567 Margen de 43,000 a 66,000 (18.8 %)
Tercera decena 378,446 Margen de 33,000 a 42,000 (13.3 %)
Cuarta decena 264,922 Margen de 23,000 a 32,000 (9.3 %)
Quinta decena 189,536 Margen de 17,000 a 21,000 (6.7 %)
Ultima veintena 258,432 Margen de 10,000 a 17,000 (9.1 %)
Total 2,838,561 millones de pesos
__________________________________________________________________
Fuente: Padrón de la Industria Farmacéutica, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, 1989.
Los problemas de la integración se agravan aún más por la indisposición de
las firmas multinacionales para invertir en países del Tercer Mundo, debido a lo
que ellas consideran políticas gubernamentales hostiles a la industria en general.
Aunque esta percepción quizá tenga cierta validez, el hecho es que la falta de
inversión por parte de las grandes multinacionales propicia el desarrollo de una
industria aislada, poniendo en marcha un círculo vicioso (véanse los cuadros 5.4 y
5.5). Una participación directa más intensa de las multinacionales en los procesos
de producción generaría la cooperación intraindustrial y consolidaría las bases
para una posible integración internacional. Además de esto, la fabricación directa
reduciría los costos de producción y eliminaría una de las principales causas del
conflicto comercial entre México y Estados Unidos, a saber, la propiedad
intelectual industrial. La falta de acceso a las tecnologías y patentes propiedad de
268
firmas multinacionales ha sido el motivo principal de que la industria interna haya
tenido que desarrollar su propia tecnología y procesos de producción. Así pues, el
futuro de la industria dependerá en gran medida de la evolución de estos factores.
El futuro
La industria farmacéutica, tanto nacional como extranjera, es básicamente
una operación comercial, y requiere de diversas habilidades tecnológicas que
pueden adquirirse o desarrollarse. Pocas firmas farmacoquímicas mexicanas
adquieren sus tecnologías de firmas farmacéuticas multinacionales, sobre todo
porque estas últimas no están dispuestas a cederlas, y es por ello que, desde un
principio, las firmas farmacoquímicas nacionales suelen adquirir su tecnología de
las compañías llamadas "piratas" de Italia, España, Hungría y otros países. Con el
tiempo, muchas de las firmas mexicanas han podido desarrollar sus propias
tecnologías y utilizarlas para competir tanto en el mercado nacional como en los
internacionales. La mayoría de estos procesos de fabricación mexicanos son de
productos tradicionales o genéricos, que están exentos de patente y constituyen
más del 90 por ciento de las medicinas utilizadas en México.
La gran división en la industria farmacoquímica mexicana está entre las
firmas que piratean sus tecnologías y las que han desarrollado sus propios
procesos. Estas últimas pueden dominar la producción de sustancias químicas
finas y, al menos en teoría, competir con éxito con firmas multinacionales en
mercados mundiales. Las compañías que dependen de tecnologías piratas no
269
pueden producir sustancias químicas tan confiables, y permanecen esencialmente
como comerciantes de productos farmacoquímicos. En términos generales, el 40
por ciento de la industria farmacoquímica mexicana consta de firmas que
desarrollan su propia tecnología.
El futuro de la industria farmacoquímica mexicana dependerá tanto de los
descubrimientos tecnológicos mundiales como del potencial de expansión del
mercado. Se espera que los desarrollos biotecnológicos pongan en marcha un
nuevo ciclo de adelantos tecnológicos en la industria. La expansión del mercado
sólo puede proceder de las exportaciones. En consecuencia, la industria
farmacoquímica mexicana enfrenta un dilema inequívoco: puede aislarse dentro
de un mercado interno protegido o buscar integrarse a la porción del mercado
internacional donde las patentes de las naciones industrializadas no la restrinjan.
En el ámbito interno, este dilema se complica aún más por la necesidad de ofrecer
a la población mexicana tanto productos tradicionales como modernos a precios
accesibles.
270
CUADRO 5.5 Compañías estadounidenses que operan en México
__________________________________________________________________ Abbotta Pfizera Baxter Rorer Bristola Robbins Carter Wallace Schering Corp.a Cyanamida Searle Cilag (J + J) SKFa Gelcaps Squibb ICN Sterling-Sidney Ross Janssena Syntexa Lilly Upjohna Mead-Johnsona U.S.V.-Grossman Milesa Warner Lambert Norwide-Eaton Wyeth __________________________________________________________________
a Estas compañías también realizan actividades farmacoquímicas.
Fuente: Recopilación del autor.
Dada la naturaleza insostenible de una industria totalmente aislada, existe
la necesidad de desarrollar estrategias que pudieran ofrecer opciones para lograr
tanto las metas nacionales como la integración a los mercados mundiales. La
integración tendrá lugar en parte como efecto secundario de la creciente actividad
de las firmas multinacionales en el mercado interno bajo leyes de inversión
extranjera nuevas y menos restrictivas. Además, una nueva ley de patentes que
entrará en vigor en 1997 restringirá la fabricación interna de productos para los
que no existan acuerdos de transferencia de tecnología. El ambiente resultante
fomentará las empresas conjuntas, los acuerdos de especialización y la
fabricación para terceras personas de productos genéricos, o bien, matará a la
industria como consecuencia de restricciones de mercado y de importaciones. En
teoría, éste es el mismo dilema que enfrentan otras industrias mexicanas bajo las
271
cambiantes leyes comerciales, pero la naturaleza políticamente sensible de la
industria farmacéutica sin duda obligará al gobierno a participar activamente en la
organización y composición de la industria en general.
Un mayor acceso a los mercados extranjeros y la integración gradual de los
procesos de producción de la industria reducirían los conflictos comerciales
surgidos de la naturaleza especial de este sector, y al mismo tiempo permitirían el
desarrollo de una industria competitiva y complementaria en México. Esta clase de
evolución fomentaría la creatividad y la innovación en una industria que ha logrado
progresos tecnológicos significativos; aún más, constituiría una base sólida para
un libre comercio en el que las industrias farmacéuticas de Estados Unidos y
México serían rivales, pero en condiciones saludables y prósperas.
272
SEIS
____________
Textiles
273
Textiles: perspectiva mexicana
Ovidio Botella C., Enrique García C. y José Giral B.
Estados Unidos desempeña un importante papel en el comercio mexicano
de textiles y de ropa, lo mismo como mercado de exportación que como proveedor
de las fábricas mexicanas. Sin embargo, las dinámicas de esta relación están
cambiando a medida que el proteccionismo estadounidense aumenta y el
mexicano disminuye.
El proteccionismo mexicano ha inhibido el crecimiento de la competencia
interna, lo que a su vez ha dado al mercado nacional características que difieren
radicalmente de las del mercado estadounidense. Ciertos sectores de la industria
textil mexicana están sumamente concentrados y, aunque México puede jactarse
de la tecnología más avanzada en la producción de algunas fibras artificiales, su
tecnología para la producción de algodón y otras fibras está atrasada en relación a
la de otros países. La falta de competencia ha afectado particularmente las
técnicas de venta al público, menos audaces que en Estados Unidos.
Con la apertura de los mercados mexicanos, estas características de la
industria cambiarán. La industria debe mejorar su postura competitiva tanto para
retener su mercado interno como para ampliarse en el mercado mundial. Las
exportaciones de ropa, que ya aportan una parte significativa de las utilidades
274
textiles, deberían desempeñar un papel fundamental en cualquier estrategia de
mercado futura.
Los textiles han brindado algunos beneficios evidentes a la economía
mexicana así como a la internacional. La industria ofrece cierto número de
empleos muy necesarios para la mano de obra no calificada de México, aunque es
probable que dicho número disminuya a medida que la industria siga
modernizando su equipo. Como la mano de obra mexicana es relativamente
barata, también se han beneficiado algunas corporaciones multinacionales que
tienen inversiones textiles en México. Pero la contribución de los textiles fluctúa
considerablemente con los altibajos de la economía mexicana. Actualmente la
industria aporta el 6.8 por ciento del PIB del sector manufacturero y el 2 por ciento
del PIB nacional. Como se indica en el cuadro 6.1, el porcentaje de PIB de la
industria descendió drásticamente en 1982 y 1983, con el inicio de la crisis
económica del país, y volvió a caer en 1986.
El cuadro 6.2 señala que la industria textil mexicana es sensible a las
fluctuaciones en el ingreso del consumidor. La industria progresaba con bastante
éxito hasta principios de los años ochenta, cuando el consumo de textiles per
cápita bajó de 6.47 a 5.51 kilogramos, en respuesta a la disminución del ingreso
per cápita. Estados Unidos, en comparación, ha mantenido un consumo de unos
20.2 kilogramos por persona.
275
En la industria textil, el vínculo entre la demanda de productos y la demanda
final del consumidor es tenue, porque los textiles sirven lo mismo como bienes
intermedios que como bienes finales. En cualquier industria, los costos y las
ventajas de costo relativo se derivan del valor agregado en cada una de sus
etapas de producción. La industria textil está sumamente integrada con una
cadena progresiva de valores agregados, por lo que la ventaja competitiva del
producto final puede verse gravemente afectada por etapas intermedias de
producción.
La industria textil puede dividirse en cinco partes integrantes. La primera de
ellas es el sector de producción de fibras, que puede subdividirse a su vez en las
categorías de productos naturales y artificiales. Las fibras naturales incluyen el
algodón, la lana, el yute y las fibras duras. Las fibras artificiales o sintéticas se
pueden dividir en celulósicas y no celulósicas. La creación de fibras agrega un 15
por ciento de valor a los insumos brutos de la industria.
El hilado es el segundo sector productivo de la industria textil. En él se
incluye la preparación, aflojamiento, cardado, estiramiento e hilado de las fibras.
Este sector agrega otro 15 por ciento de valor a los productos textiles.
276
CUADRO 6.1 Indicadores básicos de la industria textil mexicana (millones de dólares estadounidenses)
__________________________________________________________________
Indicador 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Tasa de crecimien- to del PIB (%) 8.3 8.8 -0.6 -4.2 3.6 2.6 -4.0 1.4 1.1 Tejido/hilado fibras suaves 1,810 1,882 1,723 1,691 1,709 1,789 1,667 1,694 1,788 Tejido/hilado fibras duras 261 264 268 248 220 197 225 205 226 Otros textiles 608 641 609 588 592 633 611 637 656 Vestido 1,899 1,996 1,890 1,846 1,837 1,844 1,737 1,620 1,561 Industria 4,578 4,783 4,490 4,373 4,358 4,463 4,240 4,156 4,231 __________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos de la Asociación Nacional de Industrias Químicas y de la Canaintex.
CUADRO 6.2 Indicadores económicos básicos de México
__________________________________________________________________
Indicador 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Población (miles) 69,383 71,249 73,122 74,980 76,791 78,524 80,300 81,748 82,839 PIB (millones de U.S.$ presentes) 166,700 238,960 171,270 145,130 171,300 177,360 127,140 141,940 176,700 PIB per cápita (U.S.$ presentes) 2,090 2,250 2,270 2,240 2,040 2,080 1,860 1,830 1,760 PIB textil (%) 2.4 2.3 2.2 2.2 2.1 2.1 2.1 2.0 2.0 Fibra consumida (toneladas) 449,176 437,570 388,703 362,210 381,462 443,306 390,658 434,265 456,456 Fibra consumida (kg per cápita) 6.47 6.14 5.32 4.83 4.97 5.65 4.86 5.31 5.51 __________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos del Banco de México, de la Asociación Nacional de Industrias Químicas, de la Canaintex y del Banco Mundial.
277
El tercer sector es el de la fabricación de telas, que puede dividirse en
tejido, tejido de punto y afelpado, y también incluye la fabricación de telas no
tejidas. Esta parte de la cadena productiva agrega un 20 por ciento al valor del
producto. El acabado de la tela es el cuarto sector productivo, que puede dividirse
en teñido, estampado y el acabado propiamente dicho. Esto agrega otro 15 por
ciento al valor del producto.
El sector final es la fabricación de ropa, que se divide en corte y costura.
Esta parte de la industria textil agrega el mayor valor: 35 por ciento.
Los usos finales de los textiles pueden dividirse en seis categorías principales:
ropa, usos domésticos, alfombras, aplicaciones industriales, fabricación de llantas
y usos varios. Cada sector productivo fabrica productos que tienen muchos
usuarios finales. Un estudio de 1988 de la Economist Intelligence Unit indicó que
en el mercado textil industrial de Europa Occidental, la higiene médica tenía una
participación del 22 por ciento; los empaques, del 20 por ciento, y las cuerdas,
redes, etcétera, del 15 por ciento. Pero algunos de los campos menos penetrados,
en particular el de la tela de filtrar y el de los productos militares y de protección,
constituyen posibilidades futuras de mercado. El estudio de la Economist señalaba
que la tela de filtrar sólo captaba el tres por ciento del mercado textil industrial; los
productos militares y de protección, el dos por ciento cada uno, y los mixtos, el uno
por ciento.68
68 Anson, Robin y Paul Simpson. "World Textile Trade and Production Trends", The Economic Intelligence Unit, Informe Especial No. 1108, junio de 1988, pp. 66-126.
278
La industria textil ha requerido mucha mano de obra en todo el mundo,
factor que se reproduce en el mercado mexicano. Los textiles brindan 770,000
empleos relativamente poco calificados en México. La mayoría de ellos, el 77.5
por ciento, se generan en el sector del vestido, que incluye unos 35,000 empleos
en las maquiladoras. Uno de los mayores atractivos para las corporaciones
extranjeras en la industria maquiladora es la mano de obra barata. En general, los
costos de mano de obra de la industria textil mexicana fueron tan sólo de 83
centavos de dólar por hora a principios de 1987, según Werner International. Esto
representó menos de una décima parte del costo de la mano de obra en la
industria textil estadounidense. Los costos de mano de obra fueron menores
incluso que en Hong Kong y Corea del Sur. No obstante, pese a los menores
costos de mano de obra, los turnos de trabajo en la industria textil mexicana son
más cortos que los del Lejano Oriente.
Fuera del sector del vestido, la industria mexicana genera pocos empleos.
El hilado ofrece un 10 por ciento de los empleos; el tejido, 8 por ciento; las fibras,
2.5 por ciento, y el acabado, 2 por ciento.
Tecnología
Los cambios de la tecnología han revolucionado los métodos utilizados en
todo el mundo para procesar las fibras, así como la composición de éstas. Dichos
avances tecnológicos exigen equipo de procesamiento cada vez más sofisticado y
costoso, que ha empezado a reducir los requerimientos de mano de obra en el
279
procesamiento de las fibras. El ahorro de mano de obra procede de los avances
en la eficiencia mecánica, que también permiten que México responda a las
demandas variables del mercado sin aumentos drásticos de los costos unitarios.
La industria textil mexicana refleja métodos de procesamiento lo mismo
tradicionales que modernos. En general, las fibras artificiales se fabrican con
equipo y tecnología equivalentes a los usados en las naciones desarrolladas, con
excepción de algunas líneas de extrusión o hilado de poliéster y nylon. El proceso
de hilado del algodón también ostenta la tecnología más reciente, pero la mayoría
de las fábricas son muy pequeñas para resultar rentables. Por regla general, los
proveedores de equipo recomiendan plantas de 15,000 husos como mínimo para
ofrecer una operación rentable. El cuadro 6.3 muestra un panorama del equipo
utilizado en la industria textil mexicana. El cuadro 6.4 indica cuánta maquinaria se
ha importado desde 1980 para satisfacer las necesidades de la industria.
Pese a su nombre, el proceso de hilado de la lana emplea principalmente
fibras artificiales, en particular acrílicas. La producción de lana es una parte muy
pequeña de la industria textil mexicana. Los insumos de lana cruda proceden de
Australia y Nueva Zelanda, y las prendas de lana, de Argentina y Uruguay.
Aunque la producción de lana sólo constituye una parte marginal de la producción
textil en México, las grandes inversiones hechas en este sector a finales de los
años setenta dieron como resultado maquinaria, tecnología y grandes plantas
equivalentes a las que se encuentran en el mercado mundial.
280
Los procesos de tejido y de tejido de punto también utilizan tecnología y
equipo equivalentes a los usados en países más desarrollados. En México existen
unos 45,000 telares relativamente nuevos que permiten al país competir en los
mercados del mundo. En el tejido de punto, con excepción de los telares circulares
de gran diámetro y los full fashion, la maquinaria y la tecnología compiten con las
de los países desarrollados. El sector del tejido de punto es sumamente sensible a
los cambios de la moda, y debe reaccionar con rapidez a ellos para seguir siendo
competitivo.
La maquinaria y la tecnología utilizadas en la industria de las alfombras
también es comparable a las empleadas en todo el mundo. La mayoría de las
alfombras mexicanas (el 95 por ciento) se hacen mediante el proceso de afelpado,
que también se usa en Estados Unidos. Aunque este sector se caracteriza por el
gran tamaño de la planta, presenta un bajo nivel de uso de capacidad.
Los eslabones más débiles en la cadena productiva de la industria textil
mexicana son los sectores de teñido y acabado, que trabajan con máquinas muy
viejas (la edad promedio del equipo es de unos 20 años). Este sector se encuentra
en una posición competitiva débil, lo que explica que las exportaciones mexicanas
de telas sean generalmente en forma cruda. La maquinaria obsoleta limita el
ancho de la tela y utiliza el proceso por tandas en lugar del continuo. Las
consecuencias de esto se reflejan en los altos costos de producción debido al
desperdicio de muchas sustancias químicas y al uso ineficiente de la energía. Por
otra parte, la maquinaria de estampado es más reciente (de apenas unos diez
281
años). Sin embargo, esta maquinaria tan sólo puede tratar cerca del 20 por ciento
de la producción de telas.
CUADRO 6.3 Unidades de maquinaria en operación
__________________________________________________________________
Sector 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Hilado Hiladoras 3,293,117 3,427,373 3,494,476 3,570,242 3,586,126 Rotores 29,993 33,273 36,694 39,638 45,782 Total 3,323,110 3,460,646 3,529,170 3,609,880 3,631,908 Texturizado 898 900 941 941 947 Tejido 40,319 46,698 43,832 44,857 45,161 Tejido de punto Uniforme 4,451 4,561 4,303 4,348 4,432 Con reducción de puntos 184 181 162 161 159 Circ.: grande/med. 6,611 6,585 6,059 6,151 6,299 Calcetines 7,968 7,945 7,873 7,921 7,993 Medias 4,112 4,169 4,332 4,330 4,431 Raschel 938 947 1,086 1,081 1,090 Tricot 1,065 1,024 1,052 1,065 1,088 Total 25,329 25,412 24,867 25,057 25,492 Telas angostas Trenza 12,329 12,341 12,451 12,703 12,939 Encaje 3,097 3,185 3,417 3,533 3,533 Total 15,426 15,526 15,868 16,236 16,472 Afelpado 133 133 110 113 113 Hiladoras y rotores Algodón 1,765,154 2,401,865 2,403,689 2,470,400 2,452,240 Lana 166,794 115,045 114,434 116,949 119,097 Fibra artificial 1,361,169 910,463 976,353 982,893 1,014,789 Total 3,293,117 3,427,373 3,494,476 3,570,242 3,586,126 Telares Algodón 13,150 18,116 17,458 18,393 18,559 Lana 1,393 920 1,110 1,086 1,079 Fibra artificial 25,776 27,662 25,264 25,378 25,523 Total 40,319 46,698 43,832 4,857 45,161 __________________________________________________________________
Fuente: Canaintex, 1989.
282
CUADRO 6.4 Importaciones de maquinaria textil (miles de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Tipo 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Preparatoria 12,222 9,975 948 1,474 3,195 209 12,309 14,451 26,358
Bastidores de anillo 32,283 33,529 18,340 814 208 10,337 11,359 9,882 18,507
Devanadores 22,826 24,964 19,194 1,250 1,770 6,319 3,785 5,441 2,476
Torcedoras 14,634 21,930 8,682 544 720 1,131 4,049 1,568 5,039
Tejedoras 50,966 71,649 54,529 6,838 5,685 24,293 34,791 8,200 69,235
Tejedoras de punto 44,393 36,858 28,985 2,441 5,270 16,209 11,592 12,395 30,554
Teñido/acabado 31,878 36,128 26,380 2,773 10,824 5,650 11,693 8,700 16,261
Otras 78,940 105,528 52,446 6,258 26,971 35,068 10,221 5,089 11,243
Total 288,142 340,561 209,504 22,392 54,643 99,216 99,799 65,726179,673
__________________________________________________________________
Fuente: Canaintex, 1989.
Al final de la cadena textil se encuentra el sector del vestido, que contribuye
al producto interno bruto casi tanto como los procesos de hilado y tejido de fibras
suaves. La producción de ropa es un proceso relativamente sencillo, pero que
requiere mucha mano de obra. Sus costos se dividen a partes casi iguales entre
insumos de materias primas (telas, hilos y accesorios) y el costo de la mano de
obra necesaria para cortar y coser. Debido a la cantidad de mano de obra
invertida, la fabricación de ropa tiene una posición fuerte en la competencia de
costos, ya que los salarios de México son relativamente bajos. Aunque las
283
velocidades de las máquinas de coser han ido en aumento constantemente, esto
sólo ofrece una ligera reducción de costos.
Debido a la creciente competencia de las importaciones textiles,
principalmente las procedentes de países en desarrollo, los países desarrollados
responden combinando adelantos tecnológicos con una mayor conciencia del
mercado. La fuente principal de la innovación tecnológica está en la maquinaria y
el equipo, lo que hace de la edad de la maquinaria un buen indicador del nivel
tecnológico que ha alcanzado la industria textil en determinado país. Las
compañías textiles hacen grandes inversiones en este campo; dichas inversiones,
sobre todo las destinadas a aumentar la velocidad de procesamiento, están
transformando la producción textil y de ropa.
México tiene una de las instalaciones más grandes de maquinaria de hilado
y tejido de América. Su industria, además, ha progresado durante los últimos diez
años a un ritmo más rápido que el promedio mundial en lo que se refiere a fibras
cortas y largas, y a rotores sin límite.
El nivel de tecnología varía considerablemente en cada sector de la
industria textil mexicana. En 1985, México tenía el 2.2 por ciento de los husos de
fibra corta del mundo, pero sólo el 0.5 por ciento de los rotores sin límite, que son
más avanzados.
284
Los adelantos en la velocidad de las máquinas están aumentando la
productividad en la fabricación de hilo para la industria. La tecnología de hilado
con rotor es el adelanto más significativo en este campo, aunque avances más
recientes, como el del rotor sin límite, el de chorro de aire y el de hilado por
fricción, lo están superando. En el caso de la hebra de filamentos, las velocidades
de texturización van en aumento.
Integración industrial México-E.U.
Por lo que toca al tejido, la maquinaria de procesamiento del algodón está
al nivel de la industria tejedora internacional. El procesamiento de la lana también
puede compararse con la tecnología estándar de los países desarrollados, aunque
en el tejido de esta fibra, el ritmo de renovación del equipo se ha atrasado con
respecto al promedio mundial. México tiene el 1.6 por ciento de los telares de
lanzadera del mundo, y el 2.7 por ciento de los telares sin lanzadera.
Los aumentos de velocidad en el proceso de tejido proceden del desarrollo
de tres tipos de telares sin lanzadera: los de proyectil, los de espetón y los de
chorro de aire y agua. En el sector del tejido de punto también se han desarrollado
máquinas de alta velocidad cuya producción es tres veces más veloz que la de las
máquinas anteriores. Contribuyen a esta gran producción fibras sintéticas más
baratas y bajos índices de defectos. La industria de las alfombras aumentó su
velocidad mediante el proceso de afelpado.
285
La producción de telas no tejidas (es decir, hechas directamente con fibras
y no con hilo) también ha tenido repercusiones significativas en la industria textil
mexicana. En Estados Unidos y otros países desarrollados, la demanda de este
tipo de productos textiles ha crecido constantemente desde principios de los años
setenta. Existen tres procesos de producción de telas no tejidas: tendido en seco,
tendido en mojado y aglutinación por rotación. El más reciente de ellos, la
aglutinación por rotación, va en aumento mientras que los otros dos caen en
desuso. Un estudio hecho en 1988 por la Economist Intelligence Unit predijo que
la participación en el mercado del tendido en seco disminuiría de 50 por ciento en
1985 a 45 por ciento en 1990, y la del tendido en mojado, del 12 al 10 por ciento
en el mismo periodo; en cambio, la de aglutinación por rotación aumentaría del 38
al 45 por ciento. Estas cifras incluían los fieltros para alfombra.69
También en las técnicas de acabado y teñido ha habido adelantos
importantes; se han desarrollado nuevos tintes, se han creado nuevos acabados
como el planchado permanente, y han progresado los procesos continuos y
semicontinuos. Lo mismo ha ocurrido en la etapa de prearmado gracias al uso de
nuevos instrumentos de corte que incluyen controles digitales y tecnologías de
rayo láser o chorro de agua.
69 Véase la nota 1.
286
Consumo de fibra
Los hábitos mexicanos de consumo son hasta cierto punto un reflejo de los
que se registran en países desarrollados. Al igual que los consumidores
estadounidenses, los mexicanos están influidos por el desarrollo de productos
nuevos, los precios relativos y los cambios en la tecnología.
No obstante, en México existen algunas anomalías en esos hábitos de
consumo. Los países del Tercer Mundo suelen consumir muchas menos fibras
sintéticas y artificiales que los desarrollados; sin embargo, en México estas fibras
sintéticas representan una proporción insólitamente alta del total: el 62.3 por
ciento. Esta anomalía puede explicarse por la proximidad de México con Estados
Unidos, o bien por las desigualdades en el ingreso per cápita del país, que
permiten a una parte relativamente grande de la población desarrollar los hábitos
de compra de la población de países más desarrollados. Los cuadros 6.5 y 6.6
muestran el consumo mexicano de fibras importadas y nacionales.
Como se puede ver en los cuadros 6.7 y 6.8, el algodón y el poliéster son
las fibras más utilizadas, seguidas por las acrílicas. El algodón sigue a la delantera
en el mercado, pese a las pérdidas de participación que ha sufrido. Su fuerza
radica en su bajo precio, que se deriva de la oferta excesiva, aunque esta fibra
también es popular porque a la gente le gusta su suavidad, su absorbencia y su
capacidad para recibir acabados que retardan el fuego.
287
CUADRO 6.5 Proporción de fibras importadas en el consumo (porcentajes)
__________________________________________________________________
Fibra 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Algodón 0.0 0.0 0.0 0.9 0.0 11.1 18.6 0.0 3.3
Lana 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Naturales 4.2 4.9 4.6 4.6 4.4 16.2 22.4 3.9 7.0
Hilo de rayón 2.9 2.2 0.3 2.0 0.7 1.0 1.8 1.6 0.9
Fibra industrial de rayóna 27.5 29.6 49.5 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Hilo de acetato 0.5 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3
Fibra industrial y estopa de acetato 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.4
Celulósicas 12.2 16.0 19.4 16.9 26.7 32.9 27.4 31.1 53.1
Hilo de nylon 12.2 5.8 3.2 0.8 0.9 1.6 3.0 2.6 2.6
Fibra industrial de nylon 14.7 13.5 30.3 4.3 9.9 10.7 12.4 18.7 23.4
Hilo de poliéster 3.1 2.3 1.6 0.3 0.7 0.7 0.8 1.0 3.7
Fibra industrial de poliéster 3.5 3.8 3.4 1.9 0.2 1.0 4.6 1.8 6.5
Hilo y fibra industrial de PPPb 1.6 8.8 2.2 5.4 4.2 22.6 52.6 49.0 28.2
Fibra industrial de acrílicoc 3.3 1.7 0.5 0.1 0.1 0.3 0.1 0.9 0.8
No celulósicas 4.6 3.3 2.4 0.8 0.6 1.3 3.6 2.9 4.4
Total de fibras sintéticas 5.6 4.7 4.3 2.0 2.5 3.8 5.4 4.6 7.0
TOTAL GENERAL 5.0 4.8 4.4 2.9 3.2 8.2 11.7 4.4 7.0
a No se produce en México desde 1983. Las importaciones proceden de Estados Unidos. b En años recientes, las importaciones de fibra industrial de polipropileno se han destinado a telas no tejidas. c México exporta fibra industrial de acrílico a Estados Unidos. Fuente: Canaintex, 1989.
288
CUADRO 6.6. Importaciones de fibras artificiales estadounidenses para consumo mexicano (toneladas y porcentaje que representan las importaciones en el consumo) __________________________________________________________________
Producto 1987 1988
__________________________________________________________________
Fibra, hilo sencillo y tiras celulósicos 269 1.5 % 335 1.8 %
Fibra, hilo sencillo y tiras no celulósicos 8,504 6.8 % 8,090 7.0 %
Fibra industrial y estopa no celulósicas 8,972 4.3 % 3,169 1.5 %
Total 17,744 5.0 % 11,594 3.3 %
__________________________________________________________________
Fuente: Textile Organon, 1989.
Las fibras acrílicas también tienen buena aceptación en el mercado
mexicano, en particular si se comparan con el poliéster. La lana sigue siendo una
fibra relativamente poco usada en México. Con el paso de los años ha cambiado
drásticamente la participación de las fibras naturales y artificiales en el mercado,
así como la de fibras sintéticas y celulósicas, debido básicamente a la
disponibilidad y el precio de las materias primas.
Mercados internos
Tradicionalmente la industria textil mexicana dirigía su comercialización
hacia el mercado interno, que floreció al amparo del proteccionismo brindado por
289
el enfoque de sustitución de importaciones de la posguerra que precedió al
mandato del presidente Miguel de la Madrid. Actualmente, en vista de la
contracción y la apertura de la economía mexicana, la industria textil debe mejorar
su postura competitiva, tanto para conservar su mercado interno como para
expandirse a los mercados extranjeros.
En la actualidad existe poco sentido de competencia en las ventas internas,
donde los costos de margen y de crédito son altos. El costo de crédito refleja otro
problema importante de la industria pues el alto costo financiero afecta a todos los
eslabones de la cadena de producción textil.
Más del 50 por ciento de los productos textiles se venden en pequeñas tiendas
que se agrupan en zonas específicas de las grandes ciudades. La Lagunilla y
Correo Mayor llevan la delantera en la Ciudad de México. El Palacio de Hierro y
Liverpool van a la vanguardia en la venta al menudeo en tiendas de
departamentos. En cuanto a las ventas en tiendas de descuento, Suburbia,
Comercial Mexicana y Fábricas de Francia son los líderes, y todos ellos son de
propiedad mexicana, con excepción de Suburbía que tiene una participación
estadounidense del 50 por ciento a través de Aurrerá.
En general, en México no se realizan ventas de barata audaces, como las
hay en Estados Unidos, y tampoco el lanzamiento de diversas modas según la
estación. Estas diferencias se agudizan por un mal control de inventarios y la falta
de un sistema de abasto organizado.
290
CUADRO 6.7 Consumo de fibras en México (toneladas)
__________________________________________________________________
Fibra 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Algodón 169,800 163,240 138,920 121,200 137,310 149,730 138,690 149,500 158,400
Lana 7,474 8,321 6,658 4,699 6,367 9,162 6,919 6,085 6,315
Naturales 177,274 171,561 145,578 125,899 143,677 158,892 145,609 155,585 164,715
% de participación 39.5 39.2 37.5 34.8 37.7 35.8 37.3 35.8 36.1
Hilo de rayón 5,454 5,397 4,379 2,969 1,932 2,310 2,296 2,407 2,149
Fibra industrial de rayón 14,908 14,992 10,441 2,795 4,603 7,280 4,902 5,346 8,018
Hilo de acetato 9,184 8,373 6,547 5,780 5,803 7,012 6,564 5,617 5,414
Fibra industrial y estopa de acetato 5,785 6,610 5,298 5,313 4,926 5,590 4,277 3,937 3,974
Celulósicas 35,331 35,373 26,665 16,857 17,263 22,192 18,039 17,306 19,555
% de participación 7.9 8.1 6.9 4.7 4.5 5.0 4.6 4.0 4.3
Hilo de nylon 33,936 30,907 29,936 25,423 25,293 28,801 23,283 23,867 22,861
Fibra industrial de nylon 2,345 4,509 4,066 2,744 3,046 3,417 2,307 2,405 1,920
Hilo de poliéster 89,179 78,058 71,927 67,767 70,794 80,497 59,458 66,505 61,922
Fibra industrial de poliéster 44,082 47,770 46,549 57,619 55,955 68,675 66,043 83,946 93,407
Hilo y fibra industrial de PPP 5,852 5,920 4,323 4,406 4,307 5,547 6,948 7,411 6,391
Fibra industrial de acrílico 61,177 63,474 59,659 61,496 61,128 75,285 68,971 77,241 85,685
No celulósicas 236,571 230,638 216,460 219,455 220,522 262,222 227,010 261,375 272,186
% de participación 52.7 52.7 55.7 60.6 57.8 59.2 58.1 60.2 59.6
Total de fibras sintéticas 271,902 259,400 243,125 236,312 237,785 284,414 245,049 278,680 291,741
TOTAL GENERAL 449,176 437,570 388,703 362,210 381,462 443,306 390,658 434,265 456,456
Ritmo de cambio -2.6 -11.2 -6.8 5.3 16.2 -11.9 11.2 5.1
__________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos de la Asociación Nacional de Industrias Químicas y de Canaintex.
291
CUADRO 6.8 Consumo de fibras en México (porcentajes)
__________________________________________________________________
Fibra 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
__________________________________________________________________
Algodón 37.8 37.3 35.7 33.5 36.0 33.8 35.5 34.4 37.7
Lana 1.7 1.9 1.7 1.3 1.7 2.1 1.8 1.4 1.4
Naturales 39.5 39.2 37.5 34.8 37.7 35.8 37.3 35.8 36.1
Hilo de rayón 1.2 1.2 1.1 0.8 0.5 0.5 0.6 0.6 0.5
Fibra industrial de rayón 3.3 3.4 2.7 0.8 1.2 1.6 1.3 1.2 1.2
Hilo de acetato 2.0 1.9 1.7 1.6 1.5 1.6 1.7 1.3 1.2
Fibra industrial y estopa de acetato 1.3 1.5 1.4 1.5 1.3 1.3 1.1 0.9 0.9
Celulósicas 7.9 8.1 6.9 4.7 4.5 5.0 4.6 4.0 4.3
Hilo de nylon 7.6 7.1 7.7 7.0 6.6 6.5 6.0 5.5 5.0
Fibra industrial de nylon 0.5 1.0 1.0 0.8 0.8 0.8 0.6 0.6 0.4
Hilo de poliéster 19.9 17.8 18.5 18.7 18.6 18.2 15.2 15.3 13.6
Fibra industrial de poliéster 9.8 10.9 12.0 15.9 14.7 15.5 16.9 19.3 20.5
Hilo y fibra industrial de PPP 1.3 1.4 1.1 1.2 1.1 1.3 1.8 1.7 1.4
Fibra industrial de acrílico 13.6 14.5 15.3 17.0 16.0 17.0 17.7 17.8 18.8
No celulósicas 52.7 52.7 55.7 60.6 57.8 59.2 58.1 60.2 59.6
Total de fibras sintéticas 60.5 60.8 62.5 65.2 62.3 64.2 62.7 64.2 63.9
TOTAL GENERAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
__________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos de la Asociación Nacional de Industrias Químicas y de Canaintex.
292
La productividad y la calidad crecieron constantemente en los productos
textiles hasta mediados de los años setenta, pero perdieron el ritmo de crecimiento
a medida que se aproximaban los ochenta. De 1977 a 1981 la creciente clase
media mexicana exigió un abasto cada vez mayor de productos textiles, para lo
cual la industria sacrificó calidad y productividad a cambio de un crecimiento
acelerado.
El mercado interno creció hasta 1982 sin tener una competencia importante,
pero la calidad siguió decayendo y el proteccionismo creó una pirámide de costos.
Históricamente, las fibras artificiales tenían mayores precios en México que en
otros países, pese a las ventajas competitivas mexicanas de bajos costos de
energía y materias primas fabricadas con productos petroquímicos. El cuadro 6.9
muestra un ejemplo del problema de costos asociado al proteccionismo.
Mercados de exportación
Estados Unidos predomina en el comercio exterior mexicano de productos
textiles y ropa, no sólo como mercado de exportación, sino como proveedor. Más
de tres cuartas partes de las exportaciones textiles mexicanas se dirigen al
mercado estadounidense. Por su parte, Estados Unidos provee el 90 por ciento de
las importaciones textiles mexicanas. A diferencia de Brasil, México tiene un déficit
comercial con Estados Unidos en cuanto a productos textiles, lo que refleja, en
parte, la importancia de las maquiladoras. Japón es el segundo mayor proveedor
textil de México, con menos del 4 por ciento del total.
293
En contraste, México tiene un fuerte superávit con Estados Unidos en su
comercio de ropa: más del 98 por ciento de las exportaciones mexicanas de ropa
se dirigen a Estados Unidos. Los cuadros 6.10 y 6.11 ofrecen datos sobre este
comercio. No obstante, México importa también una cantidad considerable de ropa
de Estados Unidos.
CUADRO 6.9 Proporción de costos textiles México-E.U.
__________________________________________________________________
Material Proporción Comentario
__________________________________________________________________
Materias primas 0.70 a 1.15 Los subsidios de PEMEX representaron el 30 por ciento. Fibras 1.20 a 1.50 La calidad básica es comparable. No hay productos nuevos. Hilos 1.25 a 1.60 Poca innovación. Telas 1.40 a 2.00 Adecuado. Acabado 1.50 a 2.50 Mala calidad, productos obsoletos. Corte y costura 0.30 a 0.50 Costos de mano de obra 0.1 corregidos por ineficiencia. Márgenes de venta al público 1.60 a 3.00 Falta de competencia y demanda de mercado. Precios finales de prendas o ropa blanca 1.15 a 2.50 __________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos de DuPont, Akra, Celanese y Cydsa.
294
CUADRO 6.10 Importaciones estadounidenses generales de ropa de fibras
artificiales (millones de yardas cuadradas y porcentaje)
__________________________________________________________________
Indicador 1985 1986 1987
__________________________________________________________________
De México 81 2.7% 75 2.2% 91 2.7%
Total estadounidense 3,011 100.0% 3,149 100.0% 3,389 100.0%
__________________________________________________________________
Fuente: Organization for Economic Cooperation and Development, Foreign Trade by Commodities,
1989.
Aparte del mercado estadounidense, las exportaciones mexicanas no
crecieron a principios de los ochenta. En 1983, por ejemplo, México sólo exportó el
3 por ciento de su producción. La industria textil mexicana no pudo llegar a ser
ganadora en el intercambio exterior, en parte porque dependía de las operaciones
de firmas estadounidenses que buscaban obtener contratos en las partes del
proceso de producción en que interviene más mano de obra. Las industrias
maquiladoras de la región fronteriza norte eran las principales beneficiarias de
estas operaciones. El cuadro 6.12 muestra cómo las maquiladoras han elevado
los volúmenes textiles mexicanos, y en el cuadro 6.13 aparece una lista de los
indicadores clave del sector maquilador de la industria textil.
295
Las fábricas de maquila se dedican a armar prendas a partir de tela
previamente cortada en Estados Unidos. Después del armado, las prendas
regresan a Estados Unidos, pero existen acuerdos especiales por los cuales sólo
se pagan derechos estadounidenses sobre el valor agregado (artículo 807 del
viejo código arancelario estadounidense).
Aunque esto genera empleo en el norte de México, crea desventajas para la
economía mexicana. En primer lugar, debido a la naturaleza de la operación, el
valor agregado a las prendas es reducido, lo que contribuye poco a la economía
mexicana. En segundo lugar, para ciertos productos, este tipo de comercio
consume cuotas comerciales, lo que en efecto aplica restricciones cuantitativas a
los productos de bajo valor agregado. Si esas cuotas se aplicaran a la exportación
de la producción interna, el valor agregado sería más alto y, por tanto, de mayor
beneficio para aligerar el problema mexicano de la deuda. Una tercera desventaja
es la falta de colaboración entre las fábricas de maquila y el resto de la industria
textil. Esto reduce la experiencia en la comercialización y exportación del producto,
la cual podría hacer más competitivo al sector en los mercados estadounidense y
de la Comunidad Económica Europea.
296
CUADRO 6.11 Comercio textil y de ropa mexicano con Estados Unidos (millones
de dólares estadounidenses)
__________________________________________________________________
Exportaciones Importaciones Balanza 1985 1986 1985 1986 1985 1986 __________________________________________________________________
Textil 84.4 171.3 170.2 191.4 (85.8) (20.2)
Ropa 291.7 321.9 157.2 182.3 134.5 139.6
Total 376.1 493.2 327.4 373.7 48.7 119.5
__________________________________________________________________
Fuente: Organization for Economic Cooperation and Development, Foreign Trade by Commodities, 1988.
CUADRO 6.12 Indice de volúmenes de producción textil (base 1980)
__________________________________________________________________
Tipo de textil 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
__________________________________________________________________
Res., plas. y fibra sint. 100.0 104.5 102.3 112.5 128.4 133.4 131.7 149.7 Hilado y tejido: fibras suaves 100.0 104.0 94.6 90.4 92.9 98.2 90.7 90.9 Hilado y tejido: fibras duras 100.0 100.5 92.0 87.9 76.5 64.1 75.8 68.5 Ropa y otros productos textiles 100.0 101.9 94.8 90.6 92.5 101.3 93.3 93.3 Maquilas textiles 100.0 96.2 95.8 127.9 154.7 176.7 204.4 235.8 Ropa 100.0 102.8 96.9 91.0 93.4 98.4 92.6 92.0 Indice general 100.0 107.0 103.7 95.8 101.0 108.3 104.6 108.7 Indice gral. de res. y fibras 1.0 -2.3 -1.4 17.4 27.1 23.2 25.9 37.7 Indice gral. de textiles y ropa 1.0 -3.9 -6.6 -5.0 -7.5 -9.1 -11.5 15.4 Indice gral. de maquilas 1.0 -10.1 -7.6 33.5 53.2 63.2 95.4 116.9 __________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
297
CUADRO 6.13 Productos textiles y ropa, industria maquiladora (millones de
dólares estadounidenses)
__________________________________________________________________
Exportaciones Importaciones Balanza Indicador 1985 1986 1987 1988 __________________________________________________________________
Bienes exportados 377 360 410 468 Materias primas importadas 289 277 308 340 Valor agregado 87 84 101 128 Porcentaje 23.2 23.2 24.8 27.3 Empleos 31,554 34,706 __________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
El gobierno consideró estas desventajas al iniciar su programa promotor de
exportaciones, conocido como Programa de Fomento Integral de Exportaciones
(Profiex), en 1985. El Profiex preveía importaciones temporales de materias
primas, equipo y herramientas que se emplearían en la producción destinada a la
exportación. El programa ofrecía estímulos fiscales (la devolución de derechos de
importación para los materiales que se exportaran posteriormente como productos
terminados) y también contemplaba el establecimiento de consorcios de comercio
exterior con participación de otros países. Además, se impusieron restricciones a
la expansión de las maquiladoras, a las que se autorizó a fabricar productos en los
que México no hubiese llenado las cuotas del Acuerdo Multifibras (MFA), así como
productos en los que sólo se utilizaran insumos nacionales.
298
El segundo mercado más grande para México es Canadá, que absorbe
poco más del 5 por ciento de las exportaciones textiles, seguido del Reino Unido e
Italia, cada uno de los cuales representa el 4.2 por ciento. Alemania recibe el 3.5
por ciento de las exportaciones textiles mexicanas. De 1981 a 1986, las fibras
artificiales figuraron en un 68 por ciento de las exportaciones textiles, seguidas de
las telas en un 6 por ciento y las alfombras y la ropa en un 5 por ciento cada una.
Las exportaciones textiles mexicanas a los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD por sus siglas en inglés)
aumentaron a más del doble en dólares en 1986, después de haberse
desarrollado con irregularidad durante los dos años anteriores. En 1986 las
exportaciones textiles se encontraban un 116 por ciento por encima del total de
1980. No obstante, en el sector de la ropa el crecimiento fue menos espectacular:
el total de 1986 sólo fue un 22 por ciento mayor que en 1980. Sin embargo, el
valor de las exportaciones de ropa representa casi una vez y media el de todas las
demás exportaciones textiles. Además de estas últimas, México exporta algodón
crudo (de 1987 a 1988 se exportó un total de 78,200 toneladas de algodón crudo).
La relación de México con Estados Unidos en el ramo textil puede cambiar
en el futuro como consecuencia de dos nuevos acuerdos. En noviembre de 1987,
México ratificó un nuevo acuerdo para su marco en materia comercial con Estados
Unidos que abarca diversos aspectos. Según ese acuerdo, ambas partes se
comprometieron a celebrar pláticas dentro los 90 días siguientes a una petición de
cualquiera de ellas. En enero de 1988 se firmó un acuerdo más específico relativo
299
a los productos textiles, según el cual México accedía a levantar las restricciones a
la importación de telas e hilos estadounidenses, a permitir la importación de cierta
cantidad de ropa terminada de Estados Unidos, y a permitir a los productores
textiles establecer fábricas en las zonas de las maquiladoras para procesar telas
cortadas y devolverlas a Estados Unidos.
Para que México logre un mayor crecimiento de sus exportaciones, el país
quizá tenga que diversificarse hacia otras regiones. Pese a los recientes acuerdos
con México, en Estados Unidos está cobrando auge una tendencia proteccionista.
El menguante interés estadounidense en las operaciones del norte de México
podría disminuir aún más si el dólar llegara a devaluarse. El debilitamiento de la
moneda estadounidense ha hecho más competitiva la producción estadounidense
interna de ropa. La industria ya tenía ventajas comparativas de rápida respuesta y
confiabilidad, y un buen control sobre la oferta y la calidad de los productos. Los
cuadros 6.14 y 6.15 resumen la postura competitiva de México en el ramo textil.
México podría recibir inversiones adicionales del Lejano Oriente. Japón ya
desempeña un papel activo en las industrias mexicanas al otorgarles nuevos
préstamos y participar en la industria automotriz. Lo que le atrae a ese país es el
alto poder de compra del Yen en México, así como el acceso al mercado
estadounidense, el cual puede brindar un incentivo suficiente para atraer a los
principales fabricantes orientales de productos textiles y ropa.
300
Concentración
Al igual que en el resto del mundo, la industria mexicana de fibras
artificiales está controlada por un número reducido de grandes compañías. Ocho
compañías mexicanas aportan la mayor parte de la producción de fibras artificiales
y sintéticas, como lo indica el cuadro 6.16, la mayor parte de esa producción se
ubica en los estados de Jalisco, Nuevo León, México y Querétaro. La cantidad de
participación extranjera en la producción de fibras varía según el tipo de fibra y el
sector de la industria.
CUADRO 6.14 Postura competitiva de la industria textil mexicana por producto, costo y comercialización __________________________________________________________________
Proceso Producto Costo Comercialización
__________________________________________________________________
Fibras naturales Algodón Equivalente Débil Débil Lana Equivalente Equivalente Débil Fibras sintéticas Nylon Débil Equivalente Equivalente Hilo de poliéster Fuerte Fuerte Equivalente Fibra ind. de poliéster Equivalente Fuerte Equivalente Acrílico Fuerte Fuerte Equivalente Hilado Algodón Débil Equivalente Equivalente Lana Débil Fuerte Débil Fibras artificiales Equivalente Equivalente Equivalente Telas Tejido Equivalente Equivalente Débil Tejido de punto Débil Equivalente Débil Alfombra Equivalente Equivalente Débil Acabado Teñido Débil Débil Débil Estampado Equivalente Débil Débil
301
Acabado Débil Débil Débil Ropa Equivalente Equivalente Débil __________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
La ley mexicana reserva a PEMEX, la compañía petrolera y petroquímica
estatal, la fabricación de todas las materias primas petroquímicas. Por ejemplo,
PEMEX fabrica todos los acrilonitrilos y los monómeros básicos para el nylon y el
poliéster. Las fibras polimerizadas deben hacerse utilizando un capital mexicano
del 60 por ciento. Las principales plantas independientes que fabrican DMT-PTA
son Petrocel y Tereftalatos, ambas con participación extranjera. La firma
estadounidense Hercofina tiene el 40 por ciento de participación en Petrocel, y
Amoco participa en Tereftalatos Mexicanos. Ambas plantas tienen también
contratos de transferencia de tecnología.
Cicloamidas abastece a diversas hilanderías de nylon y tiene cesiones de
tecnología. La mayoría de las demás están totalmente integradas. Cydsa lleva la
delantera en fibras acrílicas; Celanese en nylon y poliéster, seguida de Akra (Alfa).
Akra tiene también una empresa conjunta de "Lycra" con Dupont (véase el cuadro
6.17).
En el sector del tejido, la mayoría de las compañías son de propiedad
mexicana, como lo indica el cuadro 6.18. Sin embargo, existen excepciones.
Textiles Morelos es de propiedad absoluta de Burlington, una corporación
estadounidense. American Textile tiene una participación mexicana del 80 por
302
ciento, y el 20 por ciento restante pertenece a Gilford, una firma estadounidense.
La mayor parte de su producción se localiza en los estados de Puebla, Tlaxcala,
Jalisco y Nuevo León, aunque tiene plantas en otros lugares.
CUADRO 6.15 Postura competitiva de la industria textil mexicana por sector
__________________________________________________________________
Concepto Puntos fuertes Puntos débiles Postura
__________________________________________________________________
Algodón Plantaciones internas Precios; costo de inventario; restricciones sanitarias Débil Fibras artificiales Salarios; costos petroquímicos y de energía Costo de interés; subutilización Fuerte Hilado Salarios; costos de energía, Costo de interés; calidad del hilo Equivalente de fabricación de algodón; normas de y de las fibras de lana calidad deficientes; intensidad y acrílico de operación; productividad Tejido Salarios; costos de energía Costo de interés; subutilización; productividad Equivalente Tejido de punto Salarios; costos de energía Costo de interés; materias primas; y fabricación subutilización Débil Acabado y teñido Salarios; costos de energía Tecnología; escala; inversión; impuestos de importación; Débil calidad; integración vertical Ropa Salarios; costos de Materias primas; Equivalente fabricación; calidad comercialización __________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
303
CUADRO 6.16 Producción de fibra por localidad
__________________________________________________________________
Localidad Porcentaje __________________________________________________________________ Jalisco 25 Nuevo León 22 Estado de México 21 Querétaro 16 Ciudad de México 9 Veracruz Resto Michoacán Resto Tlaxcala Resto __________________________________________________________________
Fuentes: Recopilado con datos de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal y de la Comisión Petroquímica Mexicana.
Existe un puñado de viejas firmas como Guindy, Kallach, Saba y Chedraui,
cada una de las cuales controla varios millares de telares. Producen
principalmente telas de algodón y poliéster de mala calidad, a un alto costo de
producción. El grupo Guindy está integrado con Kimex en la producción de hilos y
fibras de nylon y poliéster. Saba está integrada en los hilos y fibras de poliéster, y
ha adquirido el 25 por ciento de Celanese. Por lo que toca a las fibras acrílicas,
Kallach está integrada con Finacril.
Por otra parte hay también muchas plantas pequeñas de tejido y tejido de
punto que utilizan telares nuevos para el tricot y el raschel, pero también emplean
tecnología más antigua basada en grandes telares circulares.
304
CUADRO 6.17 Afiliaciones de los productores y propiedad del capital
__________________________________________________________________
Firma mexicana Propiedad del capital Porcentaje
__________________________________________________________________
Celanese Hoechst (Alemania) 40
Akra (Fibras Químicas) Akzo NV. (Países Bajos) 40
Akra (Nylon de México) E.I. DuPont De Nemours (Estados Unidos 40
__________________________________________________________________
Nota: No se incluyen acuerdos de transferencia de tecnología ni de regalías. Fuente: Textile Organon, 1989.
CUADRO 6.18 Propiedad privada VS gubernamental (porcentajes)
__________________________________________________________________
Gobierno Mexicana Extranjera
Tipo de material mexicano privada privada
__________________________________________________________________
Materias primas 60 25 15
Fibras 3 75 22
Hilos 90 10
Tejido 100
Ropa 100
Comercialización 95 5
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
305
Por lo que concierne a las alfombras, tres firmas aportan el 90 por ciento de
la producción nacional, y son el Grupo Alfa, que controla a Terza; Luxor-Mohawk,
que recientemente fue adquirida de Mohasco por el Grupo Cigarrera La Moderna,
y Nobilis Lee, propiedad absoluta de Burlington. Para penetrar en el mercado de
exportación, los fabricantes de alfombras necesitan cambiar su mezcla de fibras y
así responder mejor a la demanda.
A diferencia de las alfombras, el sector de ropa está sumamente
fragmentado, con muchas compañías pequeñas de menos de 10 empleados.
Estas firmas, principalmente de propiedad mexicana como se indica en el cuadro
6.18, están esparcidas por todo el país, aunque existen concentraciones en las
grandes ciudades, sobre todo en la Ciudad de México y en algunas localidades de
la franja fronteriza norte. La Cámara Nacional de la Industria del Vestido estaba
integrada por unas 3,700 compañías en 1988. Otras 7,000 firmas no pertenecen a
la Cámara. Fisisa y Kimex, que siempre han sido independientes, fabrican las tres
principales fibras sintéticas, si bien Kimex no fabrica fibras acrílicas. Estas dos
firmas utilizan un mínimo de tecnología transferida.
En general, como muestra el cuadro 6.19, la producción de fibras
celulósicas ha aumentado mucho desde 1980, mientras que la de fibras sintéticas
no celulósicas y la de fibras sintéticas han crecido lenta pero establemente.
Además, el tonelaje total producido de fibras celulósicas es significativamente
menor que el de no celulósicas.
306
El desempeño de Celanese varía según la fibra, como lo indica también el
cuadro 6.19. En la fibra industrial de rayón y el hilo de acetato, la producción de
Celanese ha caído constantemente desde 1980, y la firma dejó de producir fibra
industrial de rayón en 1982; sin embargo, se mantiene firme en la fibra industrial
de acetato.
CUADRO 6.19 Producción de fibras en México por compañía y tipo de fibra (toneladas) __________________________________________________________________
Fibra Firma 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
__________________________________________________________________
Hilo de rayón Celanese, Cydsa 6,104 6,240 5,307 4,588 3,099 3,074 3,138 3,349
Fibra industrial de rayón Celanese 10,808 10,552 5,294
Hilo de acetato Celanese 9,136 8,327 6,547 5,786 5,828 7,028 6,834 5,903
Fibra industrial y estopa de acetato Celanese 8,476 8,661 7,506 6,726 6,133 7,506 6,645 8,325
Hilo de nylon Akra, Celanese, Fisisa, Kimex 29,800 29,122 29,211 27,975 28,157 28,445 25,615 26,606
Fibra industrial de nylon Akra, Celanese 2,000 3,901 2,833 4,532 4,672 3,731 5,171 4,424
Hilo de poliéster Akra, Celanese, Fisisa, Kimex,
Inpetmex 86,415 78,573 73,296 81,000 93,821 98,401 84,122 92,510
Fibra industrial de poliéster Akra, Celanese, Fisisa,
Kimex 42,526 47,571 49,762 69,878 71,733 75,491 73,549 95,735
Hilo y fibra industrial de PPP Corp. Tex. Mex., Lanera Moderna, Polifil, Politap 8,012 8,490 7,225 8,337 7,900 8,801 7,903 8,993
Fibra industrial de acrílico Celanese, Cydsa, Finacril,
307
Fisisa 59,623 62,771 62,643 70,300 74,380 82,896 96,424 107,662
Fibras celulósicas 34,524 33,780 24,654 17,100 15,060 17,608 16,617 17,577
Fibras no celulósicas 228,376 230,428 224,970 262,022 280,663 297,765 292,784 335,930
TOTAL DE FIBRAS SINTÉTICAS 262,900 264,208 249,624 279,122 295,723 315,373 309,401 353,507
__________________________________________________________________
Fuente: Asociación Nacional de Industrias Químicas, 1988.
La producción de fibras de poliéster para la industria creció a más del doble
en México de 1980 a 1987, y la de fibras acrílicas aumentó de 59,623 toneladas
en 1980 a 107,662 toneladas en 1987. Aunque en la década de 1970 las fibras
artificiales y sintéticas enfrentaron problemas de calidad y costo actualmente son
mucho más competitivas, con excepción de algunas fibras de nylon, que aún
tienen problemas de afinidad con el teñido y la resistencia a la tracción. Cerca de
un 50 por ciento de la producción de hilo está integrada a la producción de fibra.
La otra mitad, generalmente propiedad exclusiva de firmas mexicanas, se originó
con las antiguas hilanderías de algodón.
Es difícil obtener un abasto adecuado de algodón por dos razones. En
primer lugar, aunque el algodón no está sujeto a permisos de importación, los
funcionarios de agricultura a veces impiden su importación mediante la aplicación
de restricciones sanitarias. En segundo lugar, existen problemas con las normas
de calidad del algodón.
308
Integración internacional
En el mundo entero la industria textil ha alcanzado un grado de
deseconomías de escala. En México, durante la década de 1960, era difícil
justificar la instalación de tecnología avanzada para fabricar polímeros, hilar fibras
o poner en marcha tejedurías totalmente integradas, pero durante los setenta el
mercado textil creció más rápidamente que la tecnología, y en México se
instalaron grandes plantas nuevas.
Sin embargo, en los países industrializados las grandes fábricas integradas
empezaron a sufrir deterioro. Burlington, propietaria de una de las dos mayores
plantas estadounidenses, sufrió una restructuración en 1987 y en 1988 hacía
despidos masivos a la vez que enfrentaba paros y hacia planes para deshacerse
de parte de sus activos. J.P. Stevens, otra gran empresa textil estadounidense,
está reorientando rápidamente gran parte de su producción y tecnología.
El problema de la integración vertical es motivo de preocupación entre los
industriales mexicanos. Las tendencias de la industria apuntan hacia la
especialización con ayuda de ciertas estrategias refinadas, tales como la
producción a tiempo y la reacción rápida, que permiten una pronta respuesta del
mercado, lo que ayuda a reducir los inventarios. Nuestra experiencia en la
industria textil mexicana nos indica que algunas formas de integración vertical,
como la que existe en los sectores de teñido y de alfombras, son mayores que en
otras partes del mundo. En el caso de México, esta integración ha llevado a la
309
escasa utilización de la capacidad. Pese a las razones válidas que existen en
otros países para no integrarse, México sí debe hacerlo, al menos en parte. Dicha
integración es necesaria porque la industria tiene bajos niveles de inventarios
debido a que carece de recursos económicos y no puede brindar una calidad
confiable o una entrega expedita a otros países.
En el caso de México, un análisis de cinco fábricas textiles sólo registró la
mitad de la productividad de fábricas similares en Alemania, Japón y Estados
Unidos. El problema del rendimiento mexicano no se debía a la maquinaria misma,
que es semejante a la utilizada en otros lugares. Las estadísticas de la industria
textil indican que las hilanderías y tejedurías mexicanas trabajan menos horas al
año que las de otras partes del mundo, en particular las de Turquía y Corea. Esto
indica que la falta de productividad no está ligada a aspectos tecnológicos,
adiestramiento o calidad básica, sino más bien a problemas de poca utilización de
la capacidad instalada y pocas horas de trabajo.
El tiempo muerto de las máquinas reduce la eficiencia, a veces hasta en un
50 por ciento, y no se limita a las hilanderías y tejedurías, sino a toda la industria
textil mexicana. La falta de supervisión adecuada, las deficientes normas de
calidad de los hilos, la mala calidad de las materias primas y el escaso
adiestramiento y poca motivación de los operarios son factores que contribuyen a
crear este tiempo muerto. La escasez de materiales, herramientas y refacciones,
así como una programación deficiente de la producción, influyen también para que
haya tanto tiempo muerto.
310
Aparte de las maquiladoras, la industria textil mexicana es principalmente
de propiedad y administración internas. La industria mexicana de las fibras tiene
una participación estadounidense de cerca del 22 por ciento, aunque en las
maquiladoras predomina la propiedad extranjera, y las plantas mismas contribuyen
poco a la economía mexicana: el valor agregado por las plantas maquiladoras
textiles es en promedio de un 25 por ciento del valor total del producto terminado.
Por otra parte, las firmas extranjeras se encargan del diseño, la hechura de
patrones, el corte, el abasto de material y la comercialización. Así, la industria
maquiladora es desventajosa no sólo para la economía mexicana, sino quizá
también para la mano de obra de Estados Unidos, pues los sindicatos
estadounidenses se quejan de que dicha industria hace que las firmas
norteamericanas ahorren cerca de 15,000 dólares por cada empleo creado en una
planta de maquila.
En 1987 existían en el sector maquilador unas 250 compañías textiles y de
ropa, que ofrecían aproximadamente 30,000 empleos y tenían ventas de 410
millones de dólares. El valor agregado por esta industria representaba 101
millones de dólares, como lo indica el cuadro 6.13.
Las firmas mexicanas tienen algunos contratos de tecnología con
compañías estadounidenses, en particular para materias primas petroquímicas,
los cuales incluyen el de Petrocel con Hercofina y el de Tereftalatos Mexicanos
con Amoco. Los materiales importados de Estados Unidos incluyen acrilonitrilo,
311
paraxileno y ciclohexano. La producción nacional de acrilonitrilo, por ejemplo, sólo
es de un 50 por ciento del consumo, como demuestran los cuadros 6.20 y 6.21.
La política gubernamental en México durante la mayor parte de la década
de 1980 se ha encaminado a lidiar con la carga de la deuda externa del país,
problema que se exacerbó debido a la considerable dependencia mexicana de las
exportaciones de petróleo, que sufrieron un desplome de precios a principios de
los ochenta. La atención del gobierno se dirigió entonces a desarrollar las
exportaciones del sector industrial a fin de ganar divisas para pagar los intereses
de la deuda.
CUADRO 6.20 Proporción de materias primas importadas respecto al consumo
(porcentajes)
__________________________________________________________________
Producto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
__________________________________________________________________
Acrilonitrilo 13.6 26.7 25.3 36.7 40.8 50.6 51.1 53.2
Ciclohexano 20.3 15.2 32.7 8.7 45.6 50.9 39.8 22.2
Paraxileno 70.7 79.4 79.4 52.2 47.7 62.0 58.0 38.8
Glicol 19.2 0.3 0.1 0.1 0.3 7.2 5.1 22.4
__________________________________________________________________
Fuente: Asociación Nacional de Industrias Químicas, 1988.
312
El gobierno también pretendió descentralizar el empleo y la población, ya
que de las 400 firmas del sector algodonero, unas tres cuartas partes se ubican en
Puebla, el Distrito Federal y el Estado de México, y cerca de un 30 por ciento de
las 1,600 firmas del sector de fibras artificiales y sintéticas se localizan en los
mismos lugares.
La reforma económica adoptada a principios de la administración de Miguel
de la Madrid según el Plan Nacional de Desarrollo estaba encaminada a satisfacer
las necesidades de consumo interno, aumentar el empleo y brindar un mecanismo
de crecimiento sin inflación. El plan promovía también la descentralización
geográfica y reconocía que las devaluaciones de la moneda sólo son una solución
temporal para un problema de largo plazo. De la Madrid reconocía que, para llegar
a ser más competitivo, México requería de un cambio estructural.
Necesidades de integración futuras
La industria textil mexicana debe promover las ventas por exportación,
dando prioridad al sector del vestido, en particular para los mercados
estadounidense y canadiense. Esta estrategia, que aprovecha dos mercados
cercanos importantes, incrementará tanto las exportaciones directas como los
demás sectores productivos de la cadena textil. El énfasis en las exportaciones de
ropa representaría un cambio drástico en la actual estrategia de exportaciones,
que se enfoca en la venta de tela cruda, aun cuando el sector del vestido
contribuye considerablemente al PIB. El incremento en el volumen de ventas de
313
ropa también reducirá el costo de capital al permitir un uso más eficiente de la
capacidad productiva, sobre todo en el terreno de las fibras artificiales y sintéticas,
el tejido y el tejido de punto. México debe hacer el uso más competitivo posible de
sus grandes instalaciones de hilado y tejido.
La industria textil mexicana también enfrenta un reto en cuanto a su
dependencia de la industria maquiladora, que agrega un valor insuficiente a
muchos productos textiles, aun cuando consume cuotas comerciales. Las cuotas
deberían aplicarse a la exportación de productos internos para aumentar el valor
agregado. Además, es necesario establecer relaciones entre las fábricas
maquiladoras y los demás sectores textiles.
CUADRO 6.21 Importaciones de materias primas (toneladas)
__________________________________________________________________
Producto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
__________________________________________________________________
Acrilonitrilo 8,556 19,688 17,837 32,107 34,071 49,884 56,000 65,590
Ciclohexano 10,136 7,898 16,946 4,676 23,360 33,159 26,000 14,789
Paraxileno 94,479 147,997 139,272 126,198 124,604 179,223 169,000 118,738
Glicol 13,148 182 63 70 240 6,211 4,164 20,380
__________________________________________________________________
Fuente: Asociación Nacional de Industrias Químicas, 1988.
314
Un segundo reto en la promoción de las exportaciones surge del creciente
proteccionismo en Estados Unidos y de la caída del dólar. Esto significa que,
aunque México debe promover las ventas textiles hacia su vecino del norte, al
mismo tiempo la industria puede beneficiarse de una relación comercial más
estrecha con ciertos países europeos.
Para promover una estrategia de exportación, México debe realizar diversas
mejoras en su proceso de producción. En primer lugar, la industria debe mejorar la
calidad del hilo de algodón, que supone una demanda considerable en el mercado
de exportación. En segundo lugar, la industria textil mexicana debe mejorar ciertas
líneas de extrusión de poliéster, específicamente las de nylon. En tercer lugar,
debe restructurar los sectores de teñido y acabado, enfocándose a nuevas
inversiones para adquirir el equipo y la tecnología más recientes, y por último,
México debe concentrarse en aumentar sus esfuerzos en la gestión de acuerdos
comerciales para incrementar las cuotas necesarias para alcanzar mayores
exportaciones.
En el aspecto de la productividad textil, México enfrenta otro reto difícil. El
tiempo muerto de máquinas y los conflictos laborales provocan una escasa
utilización de la capacidad instalada. Se trata de asuntos estructurales que la
industria en general debe atender para mantenerse competitiva.
315
Textiles: perspectiva estadounidense
Stephen L. Lande
Estados Unidos y México enfrentan varios obstáculos para integrar sus
industrias textiles, pero dichos obstáculos pueden reducirse mediante empresas
conjuntas que impliquen inversión estadounidense en México y la firme
determinación del gobierno mexicano de obtener un acceso garantizado a los
mercados textiles de Estados Unidos. México enfrenta limitaciones a las
importaciones que afectan ciertas categorías de exportaciones mexicanas (un
problema que los gestores comerciales de México deben abordar con sus colegas
estadounidenses). Desde 1958 Estados Unidos ha limitado las importaciones de
productos textiles y ropa según una combinación de acuerdos multilaterales y
bilaterales. Actualmente, Estados Unidos tiene 40 de esos acuerdos bilaterales y
aplica restricciones unilaterales contra otros según las disposiciones del cuarto
refrendo del Acuerdo Multifibras (MFA) y de la ley estadounidense interna, además
de imponer derechos muy altos sobre los productos textiles.
Recientemente Estados Unidos y México terminaron sus negociaciones
para aumentar el acceso mexicano a los mercados estadounidenses, pero dichas
negociaciones tuvieron más éxito para el rápidamente creciente segmento de las
maquiladoras que para otros productos mexicanos. Esto se debe en parte al
hecho de que Estados Unidos quiere mantener un acceso preferente para las
exportaciones del Caribe y América Central, y obedece también a la frustración del
316
Departamento de Estado norteamericano respecto a ciertos aspectos de la política
exterior mexicana.
No obstante, para México el obstáculo más importante para aumentar sus
exportaciones a Estados Unidos es la falta de competitividad de su sector textil. El
temor de nuevas restricciones a las importaciones agrava el problema interno
desalentando la capacidad exportadora nueva.
Resulta más fácil para México obtener acceso a los mercados
estadounidenses en el caso de los productos de las maquiladoras, pero ¿debe
pagar el país un mayor acceso a los mercados textiles limitando las exportaciones
de productos textiles y ropa no procedentes de las maquiladoras? Los productos
de estas últimas benefician más a las compañías estadounidenses que a los
fabricantes mexicanos, ya que México sólo obtiene una pequeña ganancia por el
valor agregado a dichos productos en el país. Los fabricantes estadounidenses de
productos textiles y de ropa se benefician por igual del régimen arancelario
especial del capítulo 98 del Harmonized System, según el cual las partes de tela
se cortan en instalaciones estadounidenses para ser armadas en México y países
de la cuenca del Caribe. Estos productos se devuelven más tarde a Estados
Unidos sin aplicar derecho de importación alguno sobre el contenido
estadounidense.
Los fabricantes estadounidenses de ropa están divididos entre los que
dependen de México para sus prendas y los que dependen de la producción
317
interna o de otros países. Los que dependen tanto del Lejano Oriente como de
México tolerarían un tratamiento especial siempre y cuando éste no estuviese
fundado en el retiro de otros proveedores. A la AFL-CIO, principalmente bajo
presión de la International Ladies Garment Workers Union, le preocupa el número
de empleos tanto en el sector de ropa como en el de hilado y tejido. Así pues, la
AFL-CIO se opone a un tratamiento preferente de las exportaciones mexicanas, a
menos que dichas exportaciones se compensen con reducciones a otros países.
Las hilanderías y tejedurías asignan mucha mayor prioridad al mantenimiento del
sistema actual de controles de importación según el MFA, y quieren pasar a un
sistema de restricciones globales a la importación. En este intento, los sindicatos y
fábricas constituyen una coalición en la industria textil, y no pondrían en peligro
sus relaciones amistosas por resolver un problema como el de brindar acceso
especial a México, así que aceptan el tratamiento especial solamente dentro del
marco de un recorte a otros proveedores.
En este análisis examinaré los sectores textiles mexicano y
estadounidense, así como los aspectos políticos que afectan la integración textil.
Finalmente haré algunas recomendaciones para lograr una integración más
competitiva de los sectores textiles estadounidense y mexicano.
La industria estadounidense
Cualquier análisis de la industria textil estadounidense debe partir de la
premisa de que dicha industria está dividida en dos sectores distintos y con
318
características totalmente diferentes. El sector de hilado y tejido, que produce
hilos, telas y bienes armados, se está aproximando a una postura competitiva a
nivel mundial porque los fabricantes han hecho grandes inversiones en equipo y
tecnología. Sin embargo, la producción interna de ropa se ha deteriorado a causa
de un escaso crecimiento y una insuficiente inversión en la producción, así como
una disminución del empleo y pérdidas constantes de participación en el mercado,
en favor de las importaciones. Aunque la productividad del sector del vestido
puede aumentar, los procedimientos básicos aún requieren mucha mano de obra,
lo que da una clara ventaja comparativa a los países del Tercer Mundo. Para
ilustrar los distintos niveles competitivos entre el sector de hilado y tejido y el del
vestido, debemos señalar que las importaciones de productos textiles del sector
de hilado y tejido representan menos del 10 por ciento del consumo
estadounidense, mientras que las importaciones de ropa son casi una tercera
parte de dicho consumo.
Aunque el sector de hilado y tejido de la industria textil estadounidense
puede competir con éxito en los mercados mundiales, la industria afirma que el
predominio de prácticas comerciales injustas en muchos países, en particular los
subsidios y la inundación del mercado con productos baratos, exigen una
protección constante contra las importaciones. Los opositores de la protección
constantemente arguyen que el amparar una industria estadounidense que de otro
modo sería competitiva provoca utilidades oligopólicas y una producción menos
eficiente.
319
Diversos factores indican una mayor competitividad del sector de hilado y
tejido en Estados Unidos. Por ejemplo, las hilanderías y tejedurías
estadounidenses dependen casi exclusivamente de materias primas internas,
sobre todo de algodón y fibras artificiales. Hasta 1986 los precios del algodón
fueron más altos en Estados Unidos que en el mercado mundial. Ese año, los
cambios en el programa de préstamos y apoyo de precios del Departamento de
Agricultura estadounidense redujeron considerablemente los precios del algodón.
Actualmente las hilanderías y tejedurías estadounidenses pueden comprar
algodón a precios más o menos equivalentes a los del mercado mundial. De
manera inversa, los cambios futuros en la política agrícola estadounidense pueden
repercutir en que las fábricas de ese país enfrenten nuevamente precios de
algodón no competitivos. El sector de hilado y tejido también ha mantenido una
tasa de inversión respetable durante los últimos años. El gasto de capital de la
industria de hilado y tejido fue un 14.8 por ciento mayor de 1984 a 1986 que de
1981 a 1983. La tasa de inversión ascendió aún más drásticamente en 1987,
aumentando 17.4 por ciento sobre la del año anterior.
El reciente crecimiento de la inversión en hilanderías y tejedurías es
sumamente impresionante si se compara con la inversión manufacturera general y
la del sector de bienes no duraderos. En general, la inversión en manufacturas y
bienes no duraderos creció 19.7 por ciento de 1984 a 1986, y 12.7 por ciento de
1981 a 1983. Sin embargo, en 1987 el crecimiento sólo fue de 2.2 por ciento en la
industria manufacturera general, y de -3.8 por ciento en la de bienes no duraderos.
320
De 1977 a 1987 la productividad del sector de hilado y tejido aumentó a un
ritmo anual promedio de 3.9 por ciento, sobre todo como resultado de mayores
inversiones en las tejedurías. La productividad de la industria manufacturera
general creció a un ritmo anual promedio de 3.1 por ciento.
Contribuyeron al aumento de la productividad en el sector de hilado y tejido
un salto en los embarques y en las ventas, así como una disminución del empleo.
De 1977 a 1982 los embarques crecieron 24 por ciento, mientras que el empleo
disminuyó 10 por ciento. De 1982 a 1986 los embarques crecieron otro 5 por
ciento, y el empleo se redujo en 5 por ciento. Sin embargo, como se aumentaron
las horas de trabajo de los empleados que quedaron, sus salarios nominales
subieron 9 por ciento durante ese periodo. De 1984 a 1986 las ventas del sector
de hilado y tejido aumentaron 9 por ciento en comparación con el aumento de 5.3
por ciento de la industria manufacturera en general. En 1982 la industria tuvo un
índice de uso de capacidad de apenas 65 por ciento; para 1986, el uso de
capacidad creció al 79 por ciento.
La competitividad de la industria hiladora y tejedora en relación con las
importaciones también podría aumentar, a medida que se concentra más. El grado
de concentración de la industria puede aumentar porque aún es relativamente bajo
en comparación con el de otras industrias estadounidenses. En 1986 las cuatro
mayores compañías en cuatro subsectores de la industria aportaron del 22 al 41
por ciento de los embarques, lo que está muy por debajo del promedio en otros
sectores industriales de Estados Unidos.
321
La concentración ha aumentado gracias a recientes adquisiciones y ventas
de participación, algunas de las cuales incluyeron integración vertical con
fabricantes de ropa. Por ejemplo, Westpoint Pepperell, líder en producción de tela,
compró Cluett, Peabody Co., fabricante diversificado de ropa. Otras operaciones
han implicado combinaciones horizontales entre diversas hilanderías y tejedurías.
Fieldcrest compró a su competidora, Cannon. Algunas adquisiciones incluyeron
compañías interesadas en diversificarse hacia el sector. También se han dado
ventas de participación en la administración para restablecer la independencia de
determinadas compañías.
Las hilanderías y tejedurías, conjuntamente con fabricantes y vendedores
de ropa, han dado pasos decididos para mejorar la respuesta al mercado. En un
informe de 1987 de la American International Trade Commission (U.S. Global
Competitiveness: The U.S. Textile Mill Industry), los clientes criticaban la falta de
respuesta de las fábricas estadounidenses. Los fabricantes de ropa de ese país se
quejaban de los tiempos de entrega de productos y de la falta de flexibilidad
productiva de la industria, sobre todo en relación con los pedidos pequeños y con
la calidad y el estilo de las telas. Los clientes también se quejaban de que el sector
de hilado y tejido no ofrecía precios competitivos.
Para atender dichas preocupaciones, las hilanderías y tejedurías, los
fabricantes de ropa y los vendedores pusieron en práctica un programa llamado
Quick Response (Respuesta Rápida), que mejoraba la cooperación y la
322
comunicación. El programa está encaminado a dividir la cadena productiva a la
mitad, reduciendo así los inventarios y determinando costos por cada etapa de la
operación de fabricación. Para llevar a cabo el programa, las partes interesadas
están adoptando el intercambio electrónico de datos, la identificación de los
productos por medio de un código de barras y un sistema de entregas más preciso
que sigue el ejemplo del sistema japonés de entrega a tiempo. Un funcionario de
K-Mart declaró que su empresa gastará más de 1,000 millones de dólares en
equipo de intercambio electrónico de datos entre 1988 y 1993. Según un informe
del American Textile Manufacturers Institute, un fabricante de pantalones de
mezclilla redujo la cadena productiva de cuatro a tres semanas al utilizar el
intercambio electrónico de datos. Los inventarios de mezclilla se redujeron tanto
para el fabricante como para el proveedor de la tela.
La flexibilidad es la clave para un programa de respuesta rápida. Los
fabricantes deben ser capaces de modificar rápidamente los productos cuando
sea necesario, y también estar dispuestos a producir lotes pequeños. Tal parece
que el programa ha tenido éxito en el abasto de pedidos pequeños; una fábrica
informó que su lote promedio de teñido disminuyó de 120,000 a 12,000 yardas
entre 1981 y 1987.
Las hilanderías y tejedurías están patrocinando una campaña de ventas de
bienes internos ("Buy America") en los medios de comunicación, con la
colaboración de los vendedores y los fabricantes de ropa. Resulta interesante
señalar que en esta campaña los fabricantes de hilos y telas no consideran como
323
producción interna ningún componente de la ropa armada fuera de Estados
Unidos, aun cuando estos artículos con frecuencia contienen un alto porcentaje de
partes fabricadas en ese país.
Perspectivas de un mayor comercio exterior
En general, las importaciones no afectan gravemente a los productos
textiles de hilado y tejido, sobre todo si se comparan con las grandes
repercusiones que tienen en el sector del vestido. De hecho, varias líneas de
producción estadounidense enfrentan relativamente poca competencia con
proveedores extranjeros. En 1986 se registró una penetración de importaciones de
menos del 5 por ciento en alfombras y tapetes, la mayoría de las telas tejidas,
telas no tejidas y fibras hiladas no de lana. Los sectores que más competencia
extranjera enfrentan son los del algodón, el tejido de fibras artificiales y los tejidos
de punto circulares. La penetración de las importaciones de algodón promedió un
29 por ciento, y la de tejidos de fibras artificiales, un 8 por ciento. El crecimiento de
estos sectores, junto con el de las fibras hiladas, descendió cuando los fabricantes
mexicanos perdieron participación de mercado en favor de importaciones
procedentes de sus clientes más importantes, los fabricantes estadounidenses de
ropa y productos de hilado y tejido. Es más probable que las importaciones, y no la
producción interna, incorporen telas e hilos extranjeros.
Sucesos recientes en el panorama del comercio exterior estadounidense
contribuyen a que la industria interna mejore su postura competitiva en relación
324
con los fabricantes extranjeros. Las hilanderías y tejedurías estadounidenses aún
cosechan los beneficios de la devaluación del dólar en la segunda administración
de Reagan, aunque la posterior recuperación de la moneda produjo preocupación.
Las crecientes presiones laborales y monetarias en el Lejano Oriente y la incierta
situación de China han reducido un poco la presión competitiva. La pérdida de
participación de mercado de las importaciones de ropa del Lejano Oriente en favor
de las de México y el Caribe ayuda a las hilanderías y tejedurías estadounidenses,
ya que es mucho más probable que los productos de estas dos últimas regiones
se hagan con tela de fabricación estadounidense que los del Lejano Oriente. Este
cambio de participación de mercado en beneficio de las hilanderías y tejedurías
estadounidenses ha de continuar en la medida en que el país impone estrictos
límites al crecimiento de las importaciones orientales y brinda acceso especial a la
ropa producida en la cuenca del Caribe y en México con tela fabricada en Estados
Unidos.
Las exportaciones son una parte relativamente insignificante de la industria
estadounidense; representan menos del 4 por ciento de la producción. Las
mayores exportaciones son telas de algodón de tejido abierto y telas de fibras
artificiales, y los mayores mercados son Canadá y México. Los componentes
cortados que se exportan a México para la industria maquiladora quizá no puedan
clasificarse como exportaciones de productos de hilado y tejido, aun cuando están
volviéndose cada vez más importantes para la rentabilidad de la industria.
325
El sector del vestido no atraviesa un resurgimiento comparable al del hilado
y el tejido. Son más las operaciones de producción de ropa que se trasladan al
exterior que las de hilados y tejidos. La proporción de la penetración de
importaciones de ropa ha aumentado significativamente, en tanto que la
penetración de productos de hilado y tejido sólo ha crecido ligeramente.
En términos generales, los propietarios de hilanderías y tejedurías tienen
grandes inversiones fijas y no se inclinan por un cambio de ubicación. La
producción de ropa está menos atenida a las inversiones fijas, ya que la
maquinaria de costura y demás equipo portátil pueden trasladarse fácilmente. El
hecho de que gran parte de la producción de ropa se localice en zonas urbanas
con mano de obra eventual repercute en menor presión social para mantener
lugares específicos de producción.
En el sector de hilado y tejido, las firmas estadounidenses han tenido
mucho éxito en mantener su participación dentro del mercado interno en relación
con las importaciones, excepto en el caso de algunas telas delgadas. En cambio,
las hilanderías y tejedurías extranjeras han dependido de crecientes exportaciones
de ropa y productos textiles para uso doméstico. En cuanto a la ropa, la mayoría
de los fabricantes internos complementan sus líneas con importaciones. Muchos
fabricantes internos de ropa han trasladado toda su producción al exterior o sólo
han conservado un mínimo de producción interna. En muchos casos, los
fabricantes que producen ropa para el mercado interno se encuentran con que sus
326
competidores son otras compañías de ropa estadounidenses, grandes vendedores
al menudeo e intermediarios independientes que importan directamente.
El panorama de la competitividad se complica aún más si se toma en
cuenta la competencia entre los fabricantes estadounidenses, del Lejano Oriente y
de terceros países. Actualmente existen tres fuentes principales de importaciones
sujetas a limitaciones, según el MFA. No me referiré a las importaciones no
restringidas de Europa Occidental ni de Canadá.
Las importaciones estadounidenses de ropa más competitivas siguen
siendo las hechas con telas del Lejano Oriente. La mayoría de ellas proceden
directamente de los cuatro grandes productores de esa zona: China, Hong Kong,
Corea y Taiwán. Para evitar controles de cuotas, salarios más altos y la
apreciación de las monedas, se están utilizando otros lugares para producir o
armar ropa con telas y componentes producidos en dichos países. Así, la
participación de las importaciones procedentes de los cuatro grandes en las
importaciones estadounidenses totales de ropa disminuyó a menos del 50 por
ciento en 1989. Sin embargo, gran parte del aumento en la participación del
mercado estadounidense que disfrutan los proveedores asiáticos no tradicionales
(Bangladesh, Emiratos Arabes Unidos y Mauricio), así como los de la cuenca del
Caribe, incorpora insumos de los cuatro grandes. Es frecuente que las nuevas
fábricas de ropa de estos países estén controladas por intereses de Hong Kong,
Taiwán y, en menor medida, Corea. En realidad, México es uno de los pocos
327
países que proveen prendas hechas con insumos importados, y que no tienen
influencia importante del Lejano Oriente.
La ropa armada en México y el Caribe con componentes cortados en
Estados Unidos constituye otra importación en este último país. La mayoría de los
componentes se producen con tela fabricada en Estados Unidos, pero algunos se
hacen con tela procedente de otros países y que simplemente se corta en Estados
Unidos para obtener su reingreso a ese país con derechos reducidos. Según el
capítulo 98 del Harmonized System, los productos armados con componentes
cortados en Estados Unidos sólo pagan derechos sobre el valor agregado en el
exterior cuando se devuelven a dicho país. La producción en instalaciones del
extranjero suele ser propiedad de fabricantes estadounidenses de ropa, o bien,
fabricarse bajo compromisos con fabricantes e intermediarios estadounidenses.
Las importaciones que caen dentro del capítulo 98 generalmente benefician a las
líneas base de las compañías de ropa al brindarles un mayor margen de utilidad
mediante el ahorro en costos de mano de obra y derechos de importación. Según
el citado capítulo 98, las firmas de ropa gozan de un estímulo adicional para
importar en la medida en que posean instalaciones para cortar telas en Estados
Unidos.
Un tercer tipo de importaciones procede de países restringidos, distintos de
los cuatro grandes, y que utilizan componentes locales. India y Brasil son los
proveedores principales de dichos productos. Actualmente, México no constituye
un proveedor importante de importaciones hechas con sus propios insumos, con
328
excepción de hilos de acrílico y pequeñas cantidades de ropa, aunque la situación
puede estar cambiando. Esta producción con recursos propios no representa un
factor de importancia en el mercado estadounidense.
Dado este ambiente competitivo, no es de extrañar, pese al programa
constante de restricciones a las importaciones estadounidenses, que sean cada
vez más los fabricantes de ropa que se trasladan al exterior. La reducción en la
participación de mercado estadounidense que atraviesan los fabricantes internos
refleja en parte la incapacidad de alentar a los trabajadores a permanecer o a
ingresar en la industria del vestido. En 1978 este sector ofrecía 1.3 millones de
empleos, pero para 1988 el total había descendido a 1.1 millones. El salario
promedio por hora en la producción de ropa y áreas relacionadas es de 6.10
dólares, a diferencia de un promedio de 10.17 dólares en las manufacturas en
general y de 9.42 dólares en la fabricación de bienes no duraderos. Los
fabricantes de ropa compiten cada vez más con el creciente sector de servicios
por trabajadores no calificados de bajo salario. Aun cuando los salarios en el
sector del vestido son ligeramente más altos, los empleados han mostrado
preferencia por las empresas de servicios, dadas las desventajosas condiciones
de trabajo de la producción de ropa. Las compañías de ropa, en particular las de
costura, argumentan la escasez de operarios estadounidenses como justificación
a sus decisiones de trasladar operaciones al exterior.
Los fabricantes estadounidenses internos de ropa están buscando avances
tecnológicos que mejoren su postura competitiva. Mediante la tecnología, la
329
industria espera reducir la necesidad de mano de obra y mejorar las condiciones
del lugar de trabajo. Las salas de corte utilizan cada vez más sistemas
computarizados de clasificación por tallas y marcaje, tecnología de rayo láser y
máquinas de tendido automáticas. Para la costura, los fabricantes invierten en
máquinas de coser automáticas, programables, que facilitan el hilvanado, la
costura de patrones, la aplicación y el ribete de bolsillos, y la fijación de trabillas
para cinturón. Dichas máquinas pueden aplicar determinada puntada a las partes
destinadas a recibirla. Los fabricantes también invierten en máquinas de coser
automáticas que se guían por la orilla de la tela y cuyas costuras dependen así de
la forma de las partes que se cosen. Asimismo, están comprando equipo de fácil
operación que transfiere del operador a la propia máquina el control de algunas
funciones.
Los sistemas de diseño y fabricación ayudados por computadora acabarán
por integrar todos los aspectos de la fabricación de prendas, desde la planeación
previa para los cambios de estación y la preparación de líneas, hasta el embarque.
Por lo que toca al corte, lo anterior facilitará el diseño y la clasificación de patrones
por tallas, la hechura de marcadores, la planeación del corte y la coordinación de
la inspección de telas, además de mejorar el tendido, el corte y el empaquetado.
Los sistemas de transferencia de costura trasladarán partes sueltas y conjuntos de
partes dentro y fuera de celdas de fabricación, y finalmente hacia los puntos de
acabado y embarque.
330
Aunque estos avances parecen impresionantes, no se han aplicado a una
parte suficiente de la producción estadounidense porque los márgenes de utilidad
de este sector no son altos. En realidad, la necesidad de tales inversiones de
capital obligará a algunas plantas ineficientes a cerrar, y hará que otras reduzcan
el volumen de sus operaciones. Los competidores extranjeros pueden invertir más,
pues tienen mayor disponibilidad de capital. Los fabricantes estadounidenses
siguen en desventaja competitiva debido a sus costos de mano de obra,
instalaciones anticuadas y otros rasgos de rigidez de la producción.
Sin embargo, algunos factores favorecen la producción interna. Un estudio
encargado por la American Apparel Manufacturers Association (AAMA) identificó
los factores de producción que influyen en las decisiones de producir ropa en
Estados Unidos, en el Lejano Oriente o a partir de componentes en el Caribe o en
México. Dichos factores incluyen el grado de contenido de mano de obra, la
complejidad de los productos, el tipo y origen de las materias primas y las
características del proceso de producción, que a su vez incluyen líneas de
productos, etiquetado, lotes de producción y predecibilidad.
Por lo que se refiere a los costos de mano de obra, México y diversos
países del Caribe tienen ventaja sobre los proveedores tradicionales del Lejano
Oriente a medida que en esta región sigue aumentando la presión de los salarios.
No obstante, México aún enfrenta competencia de mano de obra con países como
China, Indonesia, Tailandia y Bangladesh. Las operaciones de armado en México
y en el Caribe son preferidas a la producción estadounidense y a la tradicional en
331
el Lejano Oriente cuando el contenido de mano de obra de los productos es alto
en relación con su valor. El armado en Estados Unidos, México y el Caribe se
prefiere al realizado en el Lejano Oriente cuando el volumen del producto es
grande en relación con su valor.
Los fabricantes de ropa de México y el Caribe no se consideran tan
expertos técnicamente como sus similares estadounidenses y del Lejano Oriente.
En consecuencia, es más probable que la producción que implica operaciones con
un estrecho margen de tolerancia se realice internamente o en el Lejano Oriente.
Los productos cuya fabricación incluye un gran número de pasos especiales de
producción suelen hacerse en Estados Unidos con maquinaria de alta calidad.
Cuando el tiempo de transporte constituye un factor determinante, es más
probable que la producción sea interna; en tal caso, México y el Caribe son una
segunda opción.
Las materias primas complejas casi siempre proceden de Estados Unidos o
de los países recién industrializados del Lejano Oriente. De hecho, el estudio de la
AAMA indica que las prendas que requieren telas o accesorios costosos suelen
producirse en el Lejano Oriente y no internamente. Los accesorios especiales o
raros se encuentran con más facilidad en Estados Unidos, de manera que las
prendas que los requieren casi siempre se producen internamente. Desde luego,
las prendas en cuya fabricación entran telas o hilos del Lejano Oriente se
producen en esa región, mientras que las que requieren telas o hilos del país se
producen internamente.
332
Las decisiones respecto al lugar de producción dependen en parte del
tamaño de la firma compradora, así como de si la producción está controlada por
el comprador o por el fabricante. Por ejemplo, los fabricantes prefieren a Estados
Unidos cuando la producción necesita frecuentes cambios de estilos, mientras que
los compradores prefieren el armado en el exterior o la producción en el Lejano
Oriente. Los fabricantes prefieren la manufactura interna cuando producen
artículos que requieren un gran número de tallas o una amplia variedad de colores
por modelo, en tanto que los compradores consideran que ejercen mayor control si
dicha producción se lleva a cabo en el Lejano Oriente. Los compradores prefieren
proveedores internos en la producción de lotes pequeños, y los fabricantes
prefieren operaciones de armado en el extranjero. Cuando se requiere una
coordinación estrecha, la producción interna resulta más eficiente. Las
operaciones de armado en el Lejano Oriente u otros lugares son preferibles en el
caso de la producción que implica alteraciones prolongadas y costosas, mientras
que si éstas son breves y baratas, la manufactura interna resulta preferible. Por
último, los compradores pequeños prefieren programas privados de
comercialización diseñados en Estados Unidos o en localidades extranjeras de
armado, mientras que los compradores grandes prefieren el Lejano Oriente o
lugares de armado en el exterior.
Por lo que toca a la predecibilidad, los programas que requieren breves
lapsos de lanzamiento de nuevos productos se realizan con mayor probabilidad en
Estados Unidos. Esto se aplica en particular en caso de que no haya tela en
333
existencia y la producción esté pedida. Además de la producción estadounidense,
es probable que se utilice el armado en el exterior cuando sí haya tela en
existencia.
El cuadro 6.22 muestra cómo las restricciones estadounidenses a las
importaciones han fracasado en limitar su participación en el mercado del país. En
el cuadro se muestra el crecimiento continuo de la proporción de importaciones
respecto a la producción en determinadas categorías en 1967, 1973 y 1987.
Todas las categorías registraron impresionantes aumentos. El crecimiento de la
proporción del mercado registrado por los suéteres ha sido el más impresionante,
aumentando de 32 por ciento en 1967 a 194 por ciento en 1987.
CUADRO 6.22 Proporción de las importaciones respecto a la producción, por prenda. __________________________________________________________________ Proporción importaciones-producción Prenda 1967 1973 1987 __________________________________________________________________ Suéteres 32 75 194 Pantalones largos y cortos para mujeres y niñas 18 41 81 Brassières 10 26 80 Trajes para mujeres y niñas 1 4 59 Trajes para hombres y niños 1 34 56 Pantalones largos y cortos para hombres y niños 6 9 51 Ropa de dormir 5 4 34 Ropa interior 1 2 19 __________________________________________________________________
Fuente: American Apparel Manufacturers Association, 1989 Focus.
334
Las cifras del cuadro 6.23 exageran la penetración de las importaciones
porque no distinguen entre las importaciones normales y las de bienes que se han
armado fuera de Estados Unidos con componentes de ese país. Por desgracia, las
estadísticas estadounidenses actuales no distinguen entre los componentes
hechos con telas cortadas y fabricadas en Estados Unidos y aquellos hechos con
telas cortadas en Estados Unidos pero fabricadas en otros países. Los
componentes estadounidenses representan por lo menos el 60 por ciento del valor
final de estas importaciones, y con frecuencia dicho porcentaje es
considerablemente mayor. Las importaciones de ropa armada con componentes
estadounidenses están creciendo a un ritmo mayor que las normales, y
representaron el 12 por ciento de las importaciones totales de ropa a Estados
Unidos durante los primeros nueve meses de 1988. En contraste, sólo
representaron el 8 por ciento de las importaciones totales en 1984, y promediaron
menos del 5 por ciento entre 1966 y 1972. Las importaciones que contienen
componentes estadounidenses constituyen un porcentaje significativo en
determinadas categorías de importaciones.
335
__________________________________________________________________ Año Prenda 1988 1989 __________________________________________________________________ Brassières 74.57 76.73 Pantalones largos y cortos para hombres y niños 28.52 28.96 Ropa interior 26.41 30.92 Ropa de dormir 25.55 24.74 Pantalones largos y cortos para mujeres y niñas 10.60 14.00 Camisas de tejido de punto 6.25 6.78 Blusas tejidas para mujeres y niñas 10.53 8.28 Vestidos 10.04 9.23 __________________________________________________________________ Fuente: International Development Systems, Inc., 1990.
Restricciones a las importaciones estadounidenses
El gobierno de Estados Unidos sostiene que regula el flujo de importaciones
textiles y de ropa para evitar la desorganización del mercado. La regulación de las
importaciones se administra según el MFA, que se renovó por cuarta vez en 1986
y estará vigente hasta julio de 1991.
El MFA es una excepción al principio de la nación más favorecida, incluido
en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en
inglés), ya que permite restricciones a las importaciones de países específicos. El
MFA también permite que un país limite sus importaciones sin tener que
compensar a los socios comerciales cuyas exportaciones quedan así restringidas.
Además, resulta más fácil demostrar la desorganización del mercado según el
MFA que dar pruebas de un daño grave según las reglas del GATT.
336
Los volúmenes de importación se negocian según el artículo 4 del MFA o
mediante peticiones de consulta según el artículo 3. Si las consultas no dan como
resultado un acuerdo basado en el artículo 4 o un retiro de la petición, el país
importador puede imponer límites unilateralmente, siempre y cuando éstos no
queden por debajo de los volúmenes reales de importación durante 12 meses
elegidos entre los 14 meses anteriores. El MFA contempla un crecimiento anual
del 6 por ciento en todas las categorías de importaciones restringidas, con
excepción de las de lana, en las que el crecimiento anual mínimo es de sólo 1 por
ciento. Los países que ponen objeciones a una barrera de importación pueden
apelar a un grupo de vigilancia internacional conocido como el Textile Surveillance
Board, aunque el procedimiento de apelación no se considera eficaz contra las
decisiones unilaterales de los países desarrollados.
A primera vista, el impresionante crecimiento de las importaciones, sobre
todo las de ropa, parece justificar la opinión de la industria estadounidense de que
las restricciones deben ser más severas porque la administración estadounidense
del MFA no resulta eficaz y no ha podido evitar un intenso crecimiento de las
importaciones estadounidenses de ropa procedente de países en desarrollo. Por
ejemplo, la tasa real de crecimiento de las importaciones estadounidenses de ropa
entre 1974 (primer año de vigencia del MFA) y 1986 excedieron la tasa de
crecimiento de todas las importaciones de manufacturas procedentes de países en
desarrollo. La industria interna arguye que durante la mayor parte de la década de
los ochenta se dio una considerable desorganización del mercado estadounidense
como resultado de una afluencia extraordinaria y sin precedente de importaciones.
337
Según el estudio de la AAMA, la penetración de las importaciones en el
mercado estadounidense aumentó del 8 por ciento en 1973 al 25 por ciento en
1986. Las importaciones procedentes de países en desarrollo, sin ajuste por
inflación, aumentaron de 2,500 millones de dólares en 1973 a 16,200 millones en
1986, lo que supone una tasa de crecimiento anual de 16.9 por ciento. En
términos de valor, la importación directa de productos de hilado y tejido aunada al
equivalente en tela de las importaciones de ropa terminada representó una
penetración en el mercado del 52 por ciento en 1986.
Las importaciones textiles procedentes de países en desarrollo están
aumentando su penetración en el mercado estadounidense con más rapidez que
en el de la Comunidad Europea (EC por sus siglas en inglés) y el japonés. La tasa
de crecimiento anual de dichas importaciones fue casi 40 por ciento mayor en
Estados Unidos que en la EC en 1986. Si se examinan específicamente las
importaciones de ropa, las diferencias son aún mayores: las importaciones
estadounidenses per cápita duplican la cifra de la EC y casi cuadruplican la de
Japón.
Ninguna otra clase de importaciones de manufacturas a Estados Unidos ha
estado sujeta a restricciones tan severas durante tanto tiempo como los productos
textiles de hilado y tejido y la ropa. ¿Por qué, entonces, ha aumentado la
penetración de las importaciones, especialmente las de ropa? La industria interna
sostiene que la manera liberal en que Estados Unidos administra las cuotas
338
textiles no limita las importaciones. La ausencia de cuotas globales, la falta de
reglas eficaces contra la evasión de la ley, el retraso en la imposición de límites y
los generosos grados en que éstos se imponen; todo ello se suma para hacer que
el programa de restricciones textiles resulte ineficaz. Otros creen que, con el
tiempo, son las fuerzas del mercado, y no las restricciones a las importaciones, las
que determinan los flujos comerciales; las restricciones bien pueden retrasar el
aumento de las importaciones, pero no pueden deprimirlo de manera permanente.
Un tercer argumento es que, si no hubiera cuotas, la penetración de las
importaciones sería aún mayor y amenazaría la existencia de la industria
estadounidense.
Por último está el argumento de que los principales beneficiarios del MFA
son los cuatro grandes proveedores del Lejano Oriente, pues el programa no sólo
protegió su participación en el mercado de importaciones directas, sino que
permitió la exportación indirecta de sus productos mediante el acabado y armado
de componentes en terceros países. Los países que tienen grandes industrias
textiles y del vestido, como India y Brasil, quizá hayan sido los más perjudicados,
ya que no pudieron aprovechar su ventaja comparativa de desarrollo reciente.
Aunque las importaciones estadounidenses de ropa han crecido mucho
más rápidamente que las de productos de hilado y tejido, no hay pruebas de que
las restricciones a las importaciones de estos últimos productos sean más severas
que las aplicadas a la ropa. El crecimiento de las importaciones es distinto entre
un sector y el otro simplemente porque las hilanderías y tejedurías
339
estadounidenses han alcanzado niveles de competitividad mundial, cosa que no
han logrado los fabricantes de ropa.
Pese al impresionante crecimiento de las importaciones al mercado
estadounidense, los países en desarrollo y los importadores y vendedores de ropa
todavía sostienen que el MFA otorga a los exportadores textiles poca protección
contra las acciones restrictivas de Estados Unidos y otros países desarrollados
importadores de ropa, y afirman lo siguiente:
1. La cobertura de productos del MFA ha aumentado con el tiempo pese a las
objeciones de países exportadores. La cobertura ha aumentado en el renglón
de productos textiles y ropa de algodón incluidos en el Short Term Cotton
Textiles Arrangement de 1960; se ha hecho extensiva a productos de lana y
fibras artificiales y sintéticas del MFA de 1974, y se ha incrementado en el
renglón de productos textiles de fibras vegetales que previamente carecían de
control, entre ellas el lino, la ramina y las mezclas de seda, después del cuarto
refrendo del MFA, en 1986.
2. El MFA no ofrece ningún recurso efectivo para que un país en desarrollo
impugne la declaración de un país importador respecto a una supuesta
alteración en el mercado. Una vez que se emite dicha declaración, el país
importador tiene el derecho de imponer unilateralmente límites cuantitativos a
niveles bajos, a menos que se negocie una limitación bilateral. El país
340
exportador se encuentra sometido a fuertes presiones para acceder a dichas
limitaciones a fin de evitar un límite unilateral incluso más bajo.
3. El derecho de los exportadores de apelar al cuerpo de vigilancia no se
considera un medio eficaz para evitar restricciones insensatas. El cuerpo de
vigilancia rara vez impugna una declaración de alteración en el mercado. Por lo
general, la apelación sólo puede ejercerse después de que las restricciones
han entrado en vigor, y aun cuando tenga éxito, no se obliga al país importador
a eliminar la restricción de manera permanente, sino sencillamente a
liberalizarla o a retrasar su imposición. El poder que disfrutan los países
importadores sobre los exportadores constituye un medio de disuasión en la
apelación. Los países importadores pueden limitar otras categorías de
importaciones textiles y de ropa procedentes del país apelante, e incluso
pueden ejercer presión en ramos no textiles.
4. El MFA no permite que se impongan restricciones a un nivel inferior al de las
importaciones durante 12 meses elegidos del periodo previo de 14 meses. Este
nivel suele ser menor que la tasa de importaciones en el momento en que se
impone la restricción, ya que las importaciones generalmente se encuentran en
un momento de crecimiento, y así su volumen más reciente de embarque
resulta mucho mayor que durante dichos 12 meses.
5. La amenaza de que se imponga un bajo volumen de importaciones en una
categoría restringida obliga a los países exportadores a negociar acuerdos
341
bilaterales a fin de evitar restricciones unilaterales más severas. Dichos países
suelen ser obligados a aceptar limitaciones en categorías no sujetas a
restricción, como condición para obtener niveles más altos en las demás
categorías.
6. El MFA desalienta pedidos e inversiones incluso en productos no sujetos a
restricción. Las limitaciones inoportunas pueden evitar el abasto de pedidos y
desalentar a los inversionistas, quienes temen que se les pueda limitar por
debajo del nivel que requieren para recuperar su inversión con utilidades
justas.
7. El cuarto MFA otorga a Estados Unidos y a otros importadores que han
impuesto cuotas unilateralmente según el artículo 3, el derecho de prorrogar
dichas cuotas unilateralmente durante un año más en algunos casos.
8. No existe una tasa de crecimiento mínima garantizada para las importaciones
sujetas a restricción, ya que se permiten excepciones a la tasa mínima del 6
por ciento. Por ejemplo, Estados Unidos ha negado sistemáticamente el
crecimiento del 6 por ciento a los grandes exportadores del Lejano Oriente.
Estados Unidos mantiene, además de su sistema de acuerdos bilaterales y
restricciones unilaterales según el MFA, un sistema de aranceles, para la mayoría
de las importaciones textiles y de ropa. El arancel promedio podenerado
342
estadounidense sobre las importaciones gravables es menor de 4 por ciento. Para
la ropa, dicha tasa es del 17.5 por ciento, y para las telas del 10.5 por ciento.
El futuro del MFA es incierto. Las negociaciones sobre productos textiles en
la Ronda Uruguay del GATT se concentraron en propuestas para eliminar el MFA
y sujetar dichos productos a reglas reformadas del GATT. La postura de Estados
Unidos y de la Comunidad Europea ha sido la de condicionar su aceptación de
esta propuesta al fortalecimiento de las reglas del GATT para terminar con las
prácticas comerciales injustas en este sector y lograr una eliminación gradual y
ordenada del MFA a principios del siglo XXI. México debe analizar el acuerdo que
surja de la Ronda Uruguay poniendo especial atención al régimen que haya de
prevalecer en el ínterin, las reformas al GATT que afecten los productos textiles y
el comportamiento comercial del país cuando esté sujeto a las leyes comerciales
estadounidenses.
Restricciones a las exportaciones mexicanas a E.U.
Estados Unidos sostiene que se ha tratado generosamente a México según
el programa textil estadounidense. El grado de restricción a las exportaciones
mexicanas destinadas a Estados Unidos generalmente no ha tenido efectos
restrictivos graves, ya que los embarques se encuentran muy por debajo de los
volúmenes permitidos, se conceden aumentos generosos cuando se renuevan los
acuerdos, y Estados Unidos ha otorgado cuotas especialmente generosas a las
exportaciones de las maquiladoras.
343
Los especialistas en comercio no están de acuerdo en cuanto a si los
países como México han ganado o perdido con la administración estadounidense
del MFA. Quienes creen que México ha salido beneficiado sostienen que el país
no habría podido aumentar su participación en el mercado estadounidense de no
ser porque se impusieron cuotas restrictivas a los países del Lejano Oriente, que
son más competitivos. En 1988 México ocupó el séptimo lugar como proveedor del
mercado estadounidense en valor, y el quinto en volumen. En contraste, cuando el
acuerdo a largo plazo sobre algodón que precedió al MFA entró en vigor, en 1964,
México no ocupaba un lugar importante en las importaciones estadounidenses de
ropa, y era tan sólo un pequeño proveedor de tela. De manera inversa, se ha
dicho que Japón y los países recién industrializados del Lejano Oriente han podido
mantener artificialmente su participación en el mercado gracias al MFA, dado que
la limitación a nuevos proveedores más competitivos por medio de cuotas
restrictivas ha reservado una gran participación para ellos y los ha protegido de
ser desplazados por las importaciones más competitivas procedentes de otras
partes como México. La expansión más rápida de las cuotas para México sólo ha
tenido un efecto menor en su distribución, ya que este último ha empezado sobre
una base muy baja.
Mi conclusión es que ninguna de estas opiniones es correcta. La
administración estadounidense del MFA, por el momento, no desempeña una
función ni positiva ni negativa sobre la capacidad de México para exportar a
Estados Unidos. Los problemas de oferta en México, específicamente la falta de
344
muchos productores de nivel mundial, han sido la principal limitación a la
capacidad mexicana para exportar a Estados Unidos. Esto ha ocurrido porque las
hilanderías, tejedurías y fábricas de ropa mexicanas gozaban de un lucrativo
mercado protegido y no se veían obligadas a exportar. La situación está
cambiando con la liberalización del mercado mexicano, que obliga a los
productores a volverse más competitivos. Cabe la posibilidad de que el régimen de
inversión mexicano, ahora liberalizado, atraiga inversionistas a este sector
permitiendo la creación de una industria de nivel mundial. Si México llega a ser
significativamente más competitivo, la administración estadounidense del MFA se
volverá un factor importante en la capacidad mexicana para exportar a Estados
Unidos. De hecho, un compromiso estadounidense para brindar libre acceso a las
exportaciones mexicanas a niveles mucho mayores que los vigentes alentaría este
tipo de flujo de inversión.
Estados Unidos sostiene que se mostró especialmente generoso para con
México en el último refrendo del acuerdo bilateral que entró en vigor el 1 de enero
de 1988 y que expirará el 1 de enero de 1992. Este acuerdo contempla cuotas 15
por ciento mayores que las de acuerdos anteriores. Estados Unidos accedió a
grandes aumentos en hilo de acrílico, una categoría previamente sujeta a
embargo, y también otorgó un tratamiento generoso a las categorías que
contienen grandes porcentajes de componentes armados en Estados Unidos,
según un régimen especial. Al igual que en acuerdos bilaterales previos, se aplicó
una tasa de crecimiento anual del 6 por ciento para todas las categorías con
excepción de la lana, en la que rige la tasa normal del 1 por ciento.
345
Estados Unidos mantiene un régimen más estricto hacia los mayores
proveedores del Lejano Oriente: Hong Kong, Corea y Taiwán, y hasta cierto grado
hacia la República Popular de China, para los cuales prácticamente, no se otorga
aumento de cuota al renovar los acuerdos. Esta política restrictiva da como
resultado que los proveedores más pequeños, entre ellos México y los países del
Caribe, obtengan una mayor participación en el mercado estadounidense a costa
de los proveedores tradicionales.
Las disposiciones más significativas del acuerdo bilateral vigente son las
que establecen un régimen especial para cierto tipo de ropa y productos armados.
Este programa es similar al programa de acceso garantizado vigente desde 1986
para los países beneficiarios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI por sus
siglas en inglés), si bien no resulta tan generoso. Ambos programas incluyen la
ropa extranjera armada con telas tejidas y cortadas en Estados Unidos, y ambos
contienen las mismas disposiciones preventivas contra el fraude. En el programa
de la CBI se fijan ciertos límites conocidos como Niveles de Acceso Garantizados
(GAL por sus siglas en inglés) para cada una de las importaciones elegibles,
además de límites específicos o niveles negociables para las importaciones
normales. El volumen de los GAL se establece incluyendo la producción vigente,
la capacidad no utilizada y la expansión programada de dichas importaciones. En
esencia, los GAL permiten un acceso ilimitado porque se aumentan
automáticamente a petición del exportador, a menos que exista amenaza de
disrupción en el mercado.
346
El régimen especial adoptado para México abarca aquellas categorías en
que un gran porcentaje de las exportaciones mexicanas consisten en ropa y
productos armados hechos con tela tejida y cortada en Estados Unidos. Dicho
régimen fija grandes volúmenes para las importaciones que se consideran de
régimen especial debido al contenido estadounidense, y cuotas menores para las
importaciones que no se clasifican así. Los volúmenes de este régimen especial
no resultan tan generosos como los de la CBI porque no cubren la capacidad
vigente y futura, y el régimen tampoco brinda aumentos automáticos de cuotas
durante el periodo de vigencia del acuerdo bilateral, como no sea el crecimiento
normal previsto. Las cuotas de las categorías sujetas al régimen especial son
significativamente mayores que en acuerdos previos con México.
Los grados de restricción no corresponden a la distinción entre
maquiladoras e industrias mexicanas de insumos nacionales. Las maquiladoras
arman componentes cortados en Estados Unidos, sin importar si la tela fue tejida
en este país o en otro. No obstante, sólo la ropa y los bienes armados hechos con
tela tejida y cortada en Estados Unidos caen dentro de las cuotas más generosas.
Las importaciones procedentes de maquiladoras y producidas con tela no tejida en
Estados Unidos caen dentro de cuotas menos generosas, aun cuando se hayan
cortado en Estados Unidos y armado en la maquiladora. En tal caso deben
compartir la cuota con la producción de la industria nacional mexicana y con
cualquier producto de tela cortada en México o en un tercer país.
347
En general, bajo el régimen especial, los grados de acceso para los
productos hechos con tela tejida y cortada en Estados Unidos fueron entre 200 y
500 por ciento mayores que para los hechos con tela no tejida y cortada en dicho
país. Por consiguiente, el porcentaje de cuotas que puede llenarse con la
producción de la industria nacional resulta menor que antes de que se introdujera
el régimen especial.
La industria nacional mexicana sostiene que los gestores mexicanos
tuvieron que aceptar estas condiciones para obtener un tratamiento generoso para
las categorías del régimen especial. Los gestores afirmaron que aun cuando las
asignaciones resultaron más pequeñas, no afectarían a la industria nacional, ya
que ésta no podría llenar ni siquiera las cuotas así reducidas. Actualmente
sostienen que esto pudo ser un error porque la industria nacional se recupera con
más rapidez que lo esperado, y que estas restricciones retrasan la inversión
futura. No creen que un mayor acceso deba costarles, según el régimen especial,
restricciones más severas en otros terrenos, ya que las hilanderías, tejedurías y
fábricas de ropa estadounidenses se benefician más con el régimen especial que
los fabricantes mexicanos.
Desempeño de las exportaciones mexicanas en el mercado estadounidense
El desempeño de las exportaciones textiles mexicanas en el mercado
estadounidense durante los últimos años ha sido mixto. Las exportaciones de las
maquiladoras han crecido considerablemente, al igual que el hilo de acrílico y
348
algunas exportaciones de tela de la industria nacional mexicana. Entre 1984 y
1988 las exportaciones de ropa y productos armados de las maquiladoras
aumentaron a más del doble, un crecimiento que va de un volumen equivalente a
70 millones de yardas cuadradas a uno equivalente a 141 millones de yardas
cuadradas. Pero el aumento de las exportaciones de las maquiladoras no es tan
significativo como el de las exportaciones de la cuenca del Caribe, consistentes en
ropa armada con componentes estadounidenses. Aunque el porcentaje de
aumento ha sido casi igual, el incremento del Caribe ha resultado mayor en
volumen porque las exportaciones empezaron a un nivel mucho más alto. Entre
1984 y 1988 las importaciones estadounidenses procedentes del Caribe crecieron
120 por ciento, equivalente a 273 millones de yardas cuadradas, cuatro veces
mayor que el aumento mexicano real.
En el cuadro 6.24 figura una lista de las categorías en que las
importaciones estadounidenses procedentes de México excedieron de 1 millón de
dólares o de un volumen equivalente a 1 millón de metros cuadrados en 1988 y
1989. Las exportaciones de ropa y la mayoría de los productos de hilado y tejido
fabricados por la industria nacional siguieron desempeñándose deficientemente
hasta 1989, año en que experimentaron cierta recuperación.
Las cuotas de las categorías del régimen especial que incluyen ropa hecha
con componentes tejidos y cortados en Estados Unidos nunca se llenaron a más
del 75 por ciento, y la mayoría de ellas sólo se llenaron a niveles inferiores. Se
expresaron dos razones para ello. En primer lugar, las cuotas más altas y flexibles
349
para dicha ropa bajo la CBI y el hecho de que esas cuotas han estado en vigor
durante muchos años produjeron una escasez de componentes para ser
procesados en México. En segundo lugar, dada la rigidez de las otras
asignaciones dentro de esta categoría para los componentes no estadounidenses
y debido al deseo de mantener un récord de cuotas en estas categorías, muchas
exportaciones elegibles para las mayores cuotas se embarcaron todavía bajo las
cuotas más restrictivas.
CUADRO 6.24 Exportaciones mexicanas textiles y de ropa a Estados Unidos (cantidad en millones de metros cuadrados y valor en millones de dólares estadounidensesa) __________________________________________________________________ 1988 1989 Cant. Valor Cant. Valor Cat. Descripción (m2) (US$) (m2) (US$) __________________________________________________________________
201 Algodón/fibra artificial, otros hilos, cuerdas 1.7 1.0 1.6 2.1 219 Algodón/fibra artificial, dril 3.4 3.7 2.2 1.7 223 Algodón/tela no tejida de fibra artificial 12.1 2.7 5.9 1.2 224 Algodón/tela de pelo y afelpada de fibra artificial 0.2 0.6 0.5 1.5 229 Algodón/tela de uso especial de fibra artificial 7.0 2.6 6.9 3.6 237 Algodón/trajes de juego, de baño, etc., de fibra artificial 0.6 1.1 0.5 1.2 239 Algodón/ropa de bebé de fibra artificial 0.2 0.4 2.8 5.7 300 Hilo de algodón cardado (sin peinar) 19.5 5.3 14.1 4.2 301 Hilo de algodón peinado 11.8 5.0 14.5 6.1 313 Tela de algodón, lienzos para sábanas 4.0 2.5 15.8 8.5 334 Sacos de algodón para hombres y niños 1.8 5.8 0.5 1.5 335 Sacos de algodón para mujeres y niñas 2.3 7.2 0.8 2.3 336 Vestidos de algodón 3.5 6.2 3.6 6.5 338 Camisas de algodón con tejido de punto para hombres y niños 0.7 4.0 0.6 3.1 339 Camisas y blusas de algodón con tejido de punto para mujeres y niñas 2.1 11.8 1.7 10.2 340 Camisas de algodón tejidas para hombres y niños 4.2 13.9 4.2 15.2 341 Camisas y blusas de algodón tejidas para mujeres y niñas 3.8 12.3 3.0 10.4 342 Faldas de algodón 1.9 7.0 1.2 4.3 347 Pantalones largos y cortos de algodón para hombres y niños 20.8 80.4 26.4 109.4 348 Pantalones largos y cortos de algodón para mujeres y niñas 11.7 46.3 16.6 67.7 350 Batas de algodón 0.2 0.6 0.5 1.5 351 Ropa de dormir y piyamas de algodón 1.3 2.0 0.9 1.6 352 Ropa interior de algodón 5.3 6.1 6.3 5.8 359 Otras prendas de algodón 6.7 9.0 6.5 8.3 363 Toallas y otras telas de pelo de algodón 1.2 3.4 0.7 3.3
350
369 Otros productos de algodón n.e.e.o.d.b 4.4 5.5 13.1 10.7 410 Tela de lana, tela de lana con otra fibra 0.3 1.8 0.1 0.8 433 Sacos de vestir de lana para hombres y niños 0.3 4.3 0.2 3.2 435 Sacos de lana para mujeres y niñas 0.3 1.6 0.2 1.4 443 Trajes de lana para hombres y niños 0.2 3.1 0.4 6.8 447 Pantalones largos y cortos de lana para hombres y niños 0.1 1.7 0.0 0.5 465 Recubrimientos de lana para pisos 0.1 1.3 0.2 1.5 600 Hilo de fibra artificial de filamento texturizado 40.0 13.1 49.6 18.6 604 Hilo de fibra artificial de filamentos industriales sintéticos 7.1 3.0 9.3 4.2 606 Hilo de fibra artificial de filamento no texturizado 63.2 9.2 34.9 6.4 607 Fibra artificial, otros hilos para la industria 10.2 6.7 8.4 5.2 621 Tela de fibra artificial estampada 1.3 1.6 0.0 0.2 624 Tela de fibra artificial con 15 a 36% de lana 0.2 0.5 0.4 1.3 632 Medias de fibra artificial 1.1 1.2 1.1 1.0 633 Sacos de vestir de fibra artificial para hombres y niños 1.9 12.4 2.1 15.4 634 Otros sacos de fibra artificial para hombres y niños 1.1 2.7 0.5 1.9 635 Sacos de fibra artificial para mujeres y niñas 2.3 7.3 1.9 7.0 636 Vestidos de fibra artificial 2.4 5.2 2.2 5.2 638 Camisas de fibra artificial con tejido de punto para hombres y niños 0.6 1.0 1.1 1.3 639 Camisas y blusas de fibra artificial con tejido de punto para mujeres y niñas 1.1 2.6 2.0 6.3 640 Camisas de fibra artificial tejidas para hombres y niños 1.1 3.1 1.0 2.9 641 Camisas y blusas de fibra artificial tejidas para mujeres y niñas 5.7 20.6 5.4 22.1 642 Faldas de fibra artificial 1.7 5.9 1.0 3.6 647 Pantalones largos y cortos de fibra artificial para hombres y niños 14.8 63.2 11.7 57.8 648 Pantalones largos y cortos de fibra artificial para mujeres y niñas 2.4 6.7 3.3 10.3 649 Brassières y prendas de sostén de fibra artificial 5.8 35.1 6.4 41.4 650 Batas de fibra artificial 0.9 1.3 1.2 1.8 651 Ropa de dormir y piyamas de fibra artificial 9.5 7.4 10.8 9.3 652 Ropa interior de fibra artificial 22.3 17.3 24.4 22.2 659 Otras prendas de fibra artificial 13.8 13.9 21.6 19.5 665 Recubrimientos de fibra artificial para pisos 1.6 10.9 1.6 10.5 666 Otros accesorios domésticos de fibra artificial 36.3 16.3 40.2 15.7 669 Otros productos de fibra artificial n.e.e.o.d.b 13.2 4.4 13.8 5.3 670 Bolsos y equipaje de fibra artificial 6.0 17.5 8.3 25.1 810 Mezclas de seda, tela de fibra vegetal distinta del algodón 1.3 1.2 1.2 1.1 899 Otros productos de mezclas de seda o fibra vegetal distinta del algodón 13.0 0.6 5.2 0.2 __________________________________________________________________
a Se omiten las categorías con valores menores de 1 millón de dólares o en cantidad menor de 1 millón de metros cuadrados en ambos años. b No especificado en otras disposiciones. Fuente: Adaptado de International Development Systems, Inc., recopilado con datos de la Bureau of the Census estadounidense.
La industria nacional mexicana parece haber llenado solamente una de las
cuotas: la de hilo de acrílico. La cuota de trajes de lana casi se llenó por completo,
351
pero muchos de estos trajes fueron producto de las operaciones de las
maquiladoras, y la cuota general resultó muy pequeña. El subsector de
componentes no estadounidenses de la cuota de fibras artificiales y pantalones de
algodón se llenó por completo, pero esto también se debió principalmente a las
operaciones de las maquiladoras, cuyas exportaciones saturaron la mayor parte
de la subcuota de pantalones.
Pese a la devaluación y al auge de muchas exportaciones de manufacturas,
México no pudo llenar casi ninguna de las cuotas existentes para telas y ropa
fabricadas en México. El país intentó durante muchos años alentar las
exportaciones de la industria nacional. Antes de que se pusiera en práctica el
régimen especial, en 1989, las cuotas podían llenarse ya fuera por producción del
capítulo 98 o bien por producción de contenido enteramente mexicano. El
gobierno alentaba a los fabricantes nacionales a llenar las cuotas y, de hecho,
indicó a las maquiladoras que sólo recibirían asignaciones por encima de los
niveles mínimos si la industria nacional no lograba llenar las cuotas. Este era un
objetivo legítimo, ya que la producción enteramente nacional contenía mucho más
valor agregado mexicano y abastecía el mercado de hilos y telas. Aun así, la
producción nacional con frecuencia aportaba menos del 10 por ciento de las
exportaciones de ropa, debido en parte a que el mercado mexicano, que estaba
protegido, resultaba más lucrativo y atractivo para los fabricantes nacionales que
la competencia en mercados de exportación. La posterior apertura del mercado
mexicano debe haber reducido, si no es que eliminado por completo, cualquier
diferencia de precios entre los mercados global e interno. Sin embargo, las
352
exportaciones de la industria nacional no se alentaron oficialmente ni siquiera
después de que se redujeron las barreras a las importaciones mexicanas. Se
decía que el gobierno del país estaba preocupado de que un aumento en las
exportaciones pudiera producir escasez e inflación internas, y no objetó de manera
enérgica las pequeñas cuotas asignadas a muchas de las categorías de productos
nacionales según el régimen especial. Dada la limitada capacidad exportadora de
la industria nacional, quizá haya resultado sencillo para México aceptar límites
bajos para estos productos a cambio de mayores cuotas para las maquiladoras.
La industria nacional también enfrentó una escasez de divisas que le
dificultó modernizarse. Esa falta de capital puede haber contribuido también a los
menores grados de calidad y destreza de mano de obra, que no cumplen con las
normas internacionales.
La excepción al pobre desempeño exportador de la industria nacional
mexicana ha sido el hilo o filamento de acrílico. Pese a la imposición de derechos
compensatorios y por inundación de mercado sobre estos productos, México
excedió su cuota para este artículo durante la mayor parte de la década,
provocando el embargo de algunos embarques. En 1989, el país cubrió la mayor
parte de su cuota de hilo de acrílico exportando un volumen equivalente a más de
2 millones de metros cuadrados.
353
Exportaciones mexicanas y políticas textiles estadounidenses
La industria estadounidense textil y de ropa ha concentrado su campaña
política en exceder los aumentos de las importaciones textiles para mantenerlos a
un nivel igual o menor que los aumentos del consumo textil de ese país. Para
lograr este objetivo constituyó la Fiber, Fabric and Apparel Coalition for Trade,
coalición que cuenta con 26 miembros, incluyendo asociaciones y sindicatos de la
industria tales como Cotton, Wool and Manmade Fiber Producers, American
Textile Manufacturers Institute, American Apparel Manufacturers Association,
International Ladies Garment Workers Union y Amalgamated Clothing and Textiles
Workers Union.
El objetivo de la coalición es garantizar la promulgación de leyes que
supediten el crecimiento de las importaciones al crecimiento del mercado
estadounidense, argumentando que sin un nuevo programa de restricciones, el
programa de importaciones textiles seguirá permitiendo aumentos inaceptables de
las importaciones. La coalición se opone a las siguientes prácticas, que se llevan a
cabo según los procedimientos vigentes:
1. Otorgar grandes aumentos en los volúmenes de importación cuando se
renuevan los acuerdos bilaterales.
2. El permiso que se da a algunos países para deducir las cuotas no empleadas y
para cambiarlas de una categoría a otra.
3. La posibilidad de que los nuevos participantes establezcan operaciones
comerciales antes de que el gobierno estadounidense imponga límites.
354
4. El traslado de la producción de países donde las categorías están limitadas a
países donde no lo están.
5. El establecimiento de cuotas nuevas a niveles mucho más altos que el mínimo
estipulado por el MFA.
6. La aplicación deficiente de la ley, que permite a los países violar sus acuerdos
mediante trasbordos, etiquetas falsas y otros procedimientos.
La industria tuvo éxito, tanto de 1985 a 1986 como de 1987 a 1988, al
obtener la aprobación del Congreso estadounidense para proyectos de leyes que
establecían límites globales. Sin embargo, ambos proyectos de ley fueron
posteriormente vetados por el presidente Reagan. Los defensores de la industria
textil en el Congreso introdujeron nuevos proyectos en el periodo de 1989 a 1990,
pero ninguno llegó a ser ley.
El mayor obstáculo político para mejorar las condiciones de las cuotas de
régimen especial para México radica en la capacidad de la coalición de la industria
para mantener la unidad entre sus diversos miembros. Así, muchos miembros de
la coalición que se beneficiarían si se diera mayor acceso a los productos de las
maquiladoras no ponen mucho empeño en las gestiones para conseguirlo. Los
trabajadores estadounidenses del sector del vestido temen perder sus empleos
ante las operaciones mexicanas de armado. Los sindicatos, sobre todo la
International Ladies Garment Workers Union, ejercen una influencia considerable
sobre los demócratas urbanos, y también cuentan con el apoyo de la poderosa
AFL-CIO. Las hilanderías y tejedurías sureñas, que tienen lazos estrechos con los
355
republicanos y con los demócratas conservadores, no desean irritar a los
sindicatos, con lo que amenazarían la unidad de la coalición, así que de mala
gana apoyan la oposición de los sindicatos al tratamiento especial para México, a
menos que dicho tratamiento se compense con reducciones al acceso de otros
proveedores. La administración del presidente Bush se opone a tal compensación
aduciendo que resulta ilegal según el GATT y contraria al MFA.
Por su parte, los fabricantes de ropa se hallan demasiado dispersos para
desarrollar un poder político de consideración. Además, están divididos entre los
que dependen de las operaciones extranjeras y los que producen internamente.
Por otra parte, las compañías que dependen de las importaciones procedentes del
Lejano Oriente se oponen al tratamiento especial para México porque podría
conducir a la imposición de reducciones para dichos proveedores o ponerlos en
desventaja competitiva, por lo que prefieren una política global equitativa.
La oposición política a un aumento en las importaciones de ropa armada
con componentes estadounidenses tuvo su ejemplo más reciente en el debate
legislativo sobre la mejora de la CBI. Gran parte de la actitud política que se
mostró en el debate también se aplicaría a México. La disposición principal de esta
legislación habría brindado un acceso libre de derechos y legalmente garantizado
a este tipo de ropa de la CBI. El programa vigente de acceso especial para el
Caribe es de índole administrativa y puede darse por terminado en cualquier
momento. Los trabajadores del vestido convencieron a la AFL-CIO de oponerse
activamente a estas disposiciones. No es de extrañar que la administración del
356
presidente Bush haya objetado la compensación que pretendían los sindicatos, ya
que habría establecido un límite global implícito. La mayoría de los importadores y
vendedores de ropa permanecieron neutrales en este debate. Finalmente, las
disposiciones textiles se descartaron de la legislación.
Esta experiencia demuestra que un tratamiento especial tiene más éxito
cuando se aplica mediante acciones administrativas y no a través de la legislación
del Congreso. La única excepción podría darse si dichas propuestas formaran
parte de un tratado de libre comercio bilateral más amplio. Esto se debe a que las
reglas especiales de los acuerdos comerciales sometidas a consideración del
Congreso limitan la influencia de grupos de interés especiales. Según estos
procedimientos de "vía rápida," el Congreso debe votar a favor o en contra de
estos acuerdos dentro de un plazo específico; no se permiten maniobras
parlamentarias dilatorias, incluyendo largos discursos, aplazamientos indefinidos,
retardos de comités y reformas destructivas. Resultaría difícil para la industria textil
reunir suficientes votos para vencer tal iniciativa, sobre todo si está relacionada
con México, país que actualmente goza de gran popularidad en el Congreso
estadounidense.
Debido a compromisos del GATT, es difícil prever un tratamiento
arancelario especial para México, a diferencia de medidas cuantitativas, sin un
tratado de libre comercio. Como México no es uno de los proveedores principales
de ningún producto textil o de ropa, el país no puede negociar reducciones a los
357
derechos, y habría una fuerte oposición estadounidense a una reducción de
derechos que afectara a todos los proveedores.
Estados Unidos y México decidirán en 1991 si emprenden formalmente
negociaciones bilaterales de libre comercio. Mientras tanto, podría otorgarse un
tratamiento libre de derechos a las importaciones de todas partes de ropa
producida con componentes tejidos y cortados en Estados Unidos. En ese caso, la
cuenca del Caribe y México serían los principales beneficiarios.
Tal parece que al menos uno de los inconvenientes para otorgar un tratamiento
especial a México ha desaparecido. La política estadounidense partía de la
premisa de que cualquier tratamiento especial para México debería ser menos
generoso que el brindado a las naciones beneficiarias de la CBI. Se consideraba
que México, al tener una frontera común con Estados Unidos, salarios más bajos,
mano de obra mejor adiestrada, mayor estabilidad política y una historia más larga
de operaciones de costura, ya contaba con una ventaja competitiva sobre los
beneficiarios de la CBI en el comercio de ropa.
Esta actitud parece estar cambiando. En la industria textil estadounidense
se reconoce cada vez más que el futuro depende tanto de los beneficiarios de la
CBI como de México, y que estas dos fuentes son complementarias, no rivales. En
segundo lugar, aunque la inversión del Lejano Oriente va en aumento en el
Caribe, en México apenas es modesta. En consecuencia, un aumento de las
importaciones procedentes de México no debe enfrentar una oposición de la
industria estadounidense fundada en el temor de que se trate de trasbordos de
358
compañías orientales, aunque indicios recientes de que la inversión del Lejano
Oriente puede aumentar en el sector mexicano del vestido podrían modificar esta
apreciación.
Aunque el Caribe y América Central fueron las regiones favorecidas durante
la administración de Reagan, el gobierno del presidente Bush ha vuelto su
atención hacia México. Las diferencias de actitud hacia América Central fueron
motivo de división entre Estados Unidos y México durante las administraciones de
Reagan y De la Madrid. Recientemente ambos países han restado importancia a
ese asunto. A raíz de un acuerdo bipartito sobre América Central alcanzado a
principios de la administración de Bush, actualmente existe menos preocupación
por la política hacia la región y, de cualquier forma, los sucesos ocurridos en
Europa Oriental y el Medio Oriente han opacado los de Centroamérica. Esta
situación no cambió al intensificarse el conflicto en El Salvador, a finales de 1989.
Aún está por verse si esta mejoría de las relaciones bilaterales se traducirá
en un tratamiento más favorable de Estados Unidos para las importaciones de
hilados, tejidos y ropa mexicanos, a diferencia de los productos de las
maquiladoras. Si el problema se aborda de manera que se aumente el acceso de
México al tiempo que se reduce el del Lejano Oriente, hay más probabilidades de
éxito. Las importaciones procedentes de la industria nacional mexicana se
consideran menos peligrosas para los fabricantes estadounidenses que las del
Lejano Oriente o las de fábricas ubicadas en otros países pero controladas por
esta última región. Los fabricantes extremo orientales no comercializan sus
359
productos a través de compañías estadounidenses de ropa, sino que a menudo
venden directamente a vendedores al menudeo o a contratistas de Estados
Unidos. En cambio, es frecuente que los fabricantes mexicanos utilicen los
canales normales de distribución en Estados Unidos, incluyendo compañías de
ropa de ese país.
Posibilidades de la política comercial futura
Existen razones para mirar con optimismo las posibilidades de una
integración más estrecha entre las industrias textiles y de ropa estadounidense y
mexicana, tanto en la producción de las maquiladoras como en la de contenido
nacional.
Las operaciones de producción de ropa en las maquiladoras crecerán, y se
justifican cada vez más desde el punto de vista económico. Las relaciones
cambiarias seguirán haciendo preferible realizar en México y en el Caribe las
operaciones que exigen gran cantidad de mano de obra, y no en las fuentes
tradicionales del Lejano Oriente. Las leyes mexicanas reformadas que aumentan
el campo de acción geográfico de las operaciones de maquila y permiten mayores
ventas en México habrán de contribuir al desarrollo de las maquiladoras. Es
probable que se otorgue una liberalización considerable a la producción de las
maquiladoras en el acuerdo que ha de renovarse en 1992.
360
Aunque la eliminación absoluta de los derechos sobre importaciones de
régimen especial es más difícil de conseguir, no debe descartarse de las
negociaciones bilaterales sobre aranceles que se realizan en la Ronda Uruguay.
El presidente Bush tiene autoridad para reducir o eliminar por completo los
derechos sujetos a aprobación del Congreso por "vía rápida".
La interrogante más difícil de responder es si se podrá aumentar el acceso
a Estados Unidos de los productos textiles y la ropa de origen enteramente
mexicano. Las cuotas vigentes no son, por el momento, el mayor obstáculo para
aumentar las exportaciones mexicanas, con excepción de una o dos categorías, si
bien la situación puede cambiar a medida que crezcan dichas exportaciones. Es
posible que las actuales pláticas al respecto corrijan este problema.
La mayor limitante para la industria mexicana radica en su falta de
competitividad, pero la inversión extranjera contribuirá a mejorar la productividad,
el control de calidad y la variedad de productos de la industria. Las empresas
conjuntas pueden mejorar la capacidad de los fabricantes mexicanos para realizar
un mayor número de operaciones de estrecho margen de tolerancia, introducir
maquinaria de tecnología avanzada, producir artículos de mejor calidad y
establecer lotes de producción más flexibles. Además, algunos de los métodos de
producción automatizada utilizados en Estados Unidos podrían incorporarse al
proceso de producción mexicano. Las empresas conjuntas con fabricantes de ropa
estadounidenses garantizarían no sólo una producción más eficiente, sino una
integración con la red de distribución del país vecino.
361
Una forma de integración podría ser armar en las maquiladoras
componentes hechos con tela tejida y cortada en México. Esto aligeraría la presión
que ejerce la escasez de tela estadounidense sobre la industria maquiladora,
compensaría a México por la apertura de sus fronteras a las importaciones que
realizan las maquiladoras y aumentaría la cantidad de valor agregado mexicano
en estas operaciones. Si se diera esa transformación, habría que plantear la
cuestión de un mayor acceso de los productos textiles y la ropa mexicanos a
Estados Unidos. La industria nacional estadounidense se opondría menos a
brindar un tratamiento preferente a esas exportaciones si dicho tratamiento se
compensara con reducciones al acceso de las importaciones procedentes de otras
regiones.
Son tres los asuntos que deben ventilarse en las negociaciones sobre libre
comercio para este sector. En primer lugar está el programa de reducción de
derechos sobre productos textiles y ropa. En segundo, el efecto potencial que un
tratado de libre comercio tendría sobre las restricciones bilaterales; los
negociadores deben decidir si las restricciones deben eliminarse por completo,
liberalizarse o abordarse fuera del ámbito de las negociaciones sobre libre
comercio. El tercer asunto se refiere a las reglas de origen y a si permitirán que los
componentes del Lejano Oriente que se cosen en México se beneficien con el
acuerdo.
362
La integración de las industrias estadounidense y mexicana ayudará a
ambos países a enfrentar los retos competitivos del próximo siglo. La liberalización
del comercio textil, si se logra como resultado de la Ronda Uruguay, obligará a
ambos países a producir con grados de calidad mundial para enfrentar la
competencia del Lejano Oriente. Los expertos comerciales estadounidenses
esperan que las exportaciones de China, India, Paquistán, Bangladesh, Indonesia
y otros países competitivos del Lejano Oriente sean las principales beneficiarias
de la reintegración sectorial al GATT, ya que las exportaciones de esos países son
internacionalmente competitivas.
Las empresas conjuntas en producción de maquila que combinan productos
textiles estadounidenses y operaciones de costura mexicanas ya han demostrado
su competitividad. La competitividad estadounidense y mexicana mejorará cuando
sus respectivas industrias nacionales estén integradas de manera más completa, y
la liberalización surgida del tratado de libre comercio asiente estos avances.
363
SIETE
____________
Computadoras
364
Computadoras:
Relación México-E.U.
Donald R. Lyman
La industria mexicana de computadoras está sumamente integrada con la
de Estados Unidos. La integración ha sido alentada principalmente por el
programa sectorial del gobierno mexicano sobre productos electrónicos. Si
desapareciera el programa sectorial, la integración disminuiría o continuaría con
características distintas. La industria mundial de computadoras cambia
rápidamente y se vuelve cada vez más competitiva, por lo que sin el programa
sectorial mexicano, estas fuerzas operarían en contra de la preservación del actual
modelo de integración con Estados Unidos.
Pese a las impresionantes estadísticas de exportación y producción, la
industria mexicana aún se encuentra en un estado relativamente poco
desarrollado y poco competitivo. Sólo unos cuantos productos de esta industria
resultan verdaderamente competitivos en el ámbito internacional. La mano de obra
mexicana no ha adquirido un adiestramiento manufacturero sólido, como no sea
dentro de unas cuantas compañías multinacionales, e incluso éstas tendrán
dificultades para afrontar las exigencias de una tecnología que cambia
rápidamente. Por otra parte, las corporaciones multinacionales limitan cada vez
más sus fuentes de abasto a una o dos localidades para disminuir las cargas
365
administrativas, y la competencia obliga a elegir los lugares de menores costos de
producción.
La velocidad de los cambios y la intensidad de la competencia en la
industria internacional de computadoras también ofrecen oportunidades para
México. Los rápidos cambios con frecuencia dejan nichos momentáneamente
vacíos, o bien, llenos con productos insatisfactorios o costosos. México debe elegir
sus nichos, aquellos en los que tenga buenas probabilidades de obtener ventaja
comparativa, aun si se trata de categorías de productos que no han recibido
estímulo del gobierno mediante el programa sectorial vigente. México ya es
competitivo en unas cuantas partes y subconjuntos de partes que exigen gran
cantidad de mano de obra, pese a que el programa sectorial se concentra en la
producción de insumos de tecnología avanzada y de computadoras completas.
Con un esfuerzo bien encaminado y coordinado, y sobre todo sin un programa
gubernamental que aliente una categoría de productos distinta, México podrá ser
competitivo incluso en un número mayor de esos productos. Con el tiempo, el país
deberá aprender a integrar los insumos de mano de obra intensiva, primero con
componentes de tecnología más avanzada fabricados en otro país, y luego con
componentes fabricados también en México. Otros aprovecharán esta oportunidad
si México no lo hace.
366
Integración industrial con Estados Unidos
El programa sectorial no publicado del gobierno mexicano sobre productos
electrónicos ha conformado la industria de computadoras y determinado el grado
de integración con Estados Unidos. El programa comenzó en 1981 como
anteproyecto de decreto, en lo que hoy es la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial (SECOFI). Debido a presiones diplomáticas y a las críticas de la
industria nacional, el decreto nunca se promulgó, pero los requisitos de
desempeño que establece (contenido nacional, exportaciones, balanza comercial,
balanza de pagos y transferencia de tecnología) llegaron a ser el fundamento de la
regulación sectorial subsiguiente.
Para que las compañías extranjeras puedan vender computadoras en
México se les ha exigido ajustarse a los principios generales del programa
sectorial. Los detalles se han negociado con SECOFI compañía por compañía y
producto por producto. La Secretaría ha pretendido la fabricación interna de
minicomputadoras y microcomputadoras mediante una cantidad creciente de
producción local de partes y subconjuntos, y con una balanza comercial neutra o
positiva. El acceso al mercado de minicomputadoras o microcomputadoras para
los productos no hechos en México ha requerido la fabricación local de otros
productos de la misma categoría. Para importar computadoras se exige la
fabricación local de otros productos relacionados con ellas; de igual manera, se
obliga a compensar dichas importaciones con exportaciones de computadoras u
otros bienes.
367
Desde 1986 se ha permitido a las multinacionales que enfrentan rígidos
requisitos de desempeño que, mediante una negociación caso por caso, obtengan
la propiedad absoluta de las empresas de manufactura interna de computadoras
personales. Algunas de las mayores compañías estadounidenses han elegido esta
vía. Las compañías más pequeñas de Estados Unidos, Asia y Europa han
preferido transferir su tecnología o aceptar una situación minoritaria en empresas
conjuntas.
Las estadísticas de producción parecen indicar que la política del gobierno
mexicano ha tenido éxito. La producción de minicomputadoras aumentó de 44
millones de dólares en 1982 a 152 millones de dólares en 1987. En el mismo
periodo, la producción de microcomputadoras creció de 26 millones a 210 millones
de dólares, y la de aparatos periféricos, de 105 millones a 295 millones de dólares.
La producción de subconjuntos y partes también ha aumentado.70
Los resultados de las exportaciones también resultan impresionantes. Las
exportaciones de sistemas de computadoras y aparatos periféricos aumentaron de
5 millones de dólares en 1982 a 148 millones de dólares en 1987 y a mucho más
70 Wallace y Asociados, "Profile of Mini and Micro Computer Systems Market", para la Embajada de Estados Unidos, México, junio de 1988, pp. 124-125. Existen numerosas y contradictorias estadísticas sobre la industria mexicana de computadoras, y esto se debe a que son muchas las formas posibles de contar y clasificar los productos de la industria, así como a los problemas ocasionados en diversos periodos por el mercado negro y el contrabando. No discutiré cuál de las distintas estadísticas es la más acertada, pues sólo las utilizaré para hablar de las tendencias generales que parecen indicar. Si entre ellas hubiera una contradicción de importancia que pudiera dificultar las conclusiones, mencionaré ese inconveniente. Mi estudio se concentrará en el equipo de cómputo (hardware), pues aunque los programas (software) también constituyen un tema clave, son materia de otro estudio.
368
de 300 millones de dólares en 1988. Las exportaciones de subconjuntos y partes
también aumentó, si bien más lentamente. La mayoría de las exportaciones
procedieron de compañías estadounidenses, pero se destinaron con más
frecuencia a otros países latinoamericanos y al Lejano Oriente que a Estados
Unidos.71
Las importaciones también han crecido, pero su composición ha variado
con el tiempo. La importación de componentes y partes para armado aumentó
drásticamente, mientras que la de computadoras disminuyó. Las importaciones
totales han aumentado de 149 millones de dólares en 1982 a unos 200 millones
de dólares en 1987 y a 325 millones de dólares en 1988.72 Más del 80 por ciento
de las computadoras y las partes de computadora procedieron de Estados Unidos,
así como un 75 por ciento de los aparatos periféricos y las partes de aparatos
periféricos.73 El crecimiento de las importaciones de componentes y partes indica
un aumento en el armado interno y algún crecimiento del valor agregado
mexicano. La balanza comercial pasó de un déficit de 103 millones de dólares en
1982 a un superávit de 2 millones de dólares en 1987.74
71 Wallace, "Profile", p. 70. 72 Estimación del autor para 1987. La cifra de 1988 se basa en estudios de la industria. Las estadísticas de 1982 se basan en Wallace, "Profile", op. cit., p. 132. Las importaciones de componentes han aumentado más rápidamente que las de bienes terminados, de 18 millones de dólares en 1982 a 285 millones de dólares en 1988. 73 Wallace, "Profile", op. cit., pp. 132-133. 74 Se discute mucho sobre la veracidad de estas cifras comerciales, y las diferencias entre los números disponibles son considerables y difíciles de resolver. Aun así, no cabe duda de que la balanza comercial mexicana en el sector de computadoras ha mejorado radicalmente desde 1982.
369
La generación de empleos también resulta impresionante. El número de
empleos directos aumentó de 3,000 ó 4,000 en 1985 a 12,000 en 1988, y la
industria ha creado, además, muchos empleos indirectos.75
La mayor parte de la inversión en la fabricación de minicomputadoras y
microcomputadoras según el programa sectorial procede de compañías
estadounidenses, que también han aportado la mayoría de las exportaciones. Los
principales fabricantes de minicomputadoras incluyen a IBM, Hewlett Packard,
NCR, DEC y Honeywell, todas ellas compañías estadounidenses. Entre los
mayores fabricantes de microcomputadoras se cuentan IBM, Hewlett Packard,
Unisys y Tandy (todos ellos estadounidenses), así como Printaform, Electra,
Televideo, Denki Corona y Sigma, que utilizan tecnología transferida de Taiwán y
Japón. Unisys opera mediante una empresa conjunta con Banamex, uno de los
más importantes bancos mexicanos. La mayoría de las compañías
estadounidenses producen computadoras personales con la tecnología más
avanzada, mientras que las restantes fabrican máquinas pequeñas de tecnología
atrasada para uso doméstico o de entretenimiento. Las exportaciones,
principalmente de máquinas de tecnología avanzada, se dirigen a todo el mundo,
pero se ha puesto especial atención a Latinoamérica y Asia.76
75 William Cline, Informatics and Development: Trade and Industrial Policy in Argentina, Brazil, and Mexico (Washington, D.C.: Economics International, Inc., 1987), p. 91; United States Trade Center, México, Market Research Report, 1989. 76 Wallace, "Profile", op. cit., pp. 60-63.
370
La mayor parte de la inversión extranjera en la fabricación se ha aportado
buscando obtener acceso al mercado mexicano, como lo exige el programa
sectorial. La producción de computadoras en México no ha ofrecido una ventaja
competitiva considerable, salvo por ciertas partes y subconjuntos de mano de obra
intensiva que no tienen un peso considerable en el costo final de las
minicomputadoras o microcomputadoras.
El tamaño del mercado mexicano no ha sido suficiente para justificar
inversiones de consideración a falta de ventajas en costos reales. Sin embargo, la
mayoría de las compañías estadounidenses, debido al enorme potencial del
mercado mexicano, han intentado entrar a él. También han seguido otros
lineamientos estratégicos, tales como establecer una alternativa para la reserva de
mercado de Brasil, donde las compañías extranjeras no producen ni importan
computadoras, y obtener preferencias de derechos según el Acuerdo de
Integración Latinoamericana. Por último, una vez ganado el acceso, han
competido en un mercado protegido o semiprotegido. Sin embargo, la protección
no ha resultado absoluta con una frontera tan larga y tan relativamente permeable
como la que hay entre Estados Unidos y México.
Aunque el programa sectorial no ha hecho que la competitividad de México
sea duradera en las exportaciones de computadoras, sí ha resultado benéfico
desde el punto de vista interno. Las computadoras hechas en México se venden
en el país con una diferencia de precios mucho menor con respecto a Estados
Unidos que en cualquier otra parte de Latinoamérica o en comparación con las
371
computadoras importadas. El gobierno mexicano fija límites de precios, por lo
general de un 10 a un 20 por ciento por encima de los precios de lista
estadounidenses, como parte del programa sectorial. Desde luego, la gran frontera
con Estados Unidos ejerce una presión descendente sobre los precios, al igual
que falta de aranceles sobre las partes de computadora importadas, lo que hace
disminuir el precio de las computadoras fabricadas o armadas internamente en
relación con los precios de las importadas.
Diversas compañías estadounidenses, japonesas y mexicanas han invertido
en la fabricación de partes y subconjuntos de partes. Buena parte de esas
inversiones se ha debido a la iniciativa de grandes fabricantes de computadoras
que pretendían aumentar el contenido nacional de sus productos en conformidad
con el programa sectorial. La fórmula de contenido nacional utilizada por SECOFI
concede más importancia a las partes y subconjuntos de tecnología avanzada que
a las de mano de obra intensiva. Los grandes fabricantes han brindado
transferencia de tecnología, capital accionario y equipo para conducir a sus
proveedores a los procesos de tecnología avanzada. Por ejemplo, Adtec, una
empresa conjunta entre SCI, compañía estadounidense, y Elamex, compañía
mexicana, fabrica tableros de circuitos para IBM y Hewlett Packard, y exporta un
alto porcentaje de su producción. Esta empresa avanza hacia la tecnología de
montaje de superficie, al igual que Compubur, la alianza entre Unisys y Banamex.
Compubur ha emprendido la fabricación de tarjetas de capas múltiples. IBM ha
brindado a Adtec asistencia técnica y equipo.
372
Sin embargo, la mayoría de las actividades locales de manufactura de
partes son de productos de tecnología menos avanzada y de mano de obra más
intensiva. La mayor parte de la producción se destina al mercado interno. Aun así,
el resto se ha exportado dentro del programa de las maquiladoras. Por ejemplo,
Unisys fabrica guarniciones de alambre, cables y cabezas de disco en
Guadalajara para exportación.
En la fabricación de aparatos periféricos la inversión de las compañías
mexicanas ha sido proporcionalmente mayor, y suelen utilizar tecnología
transferida por Estados Unidos o Japón. Las actividades de las compañías
mexicanas se han concentrado especialmente en la fabricación de impresoras y
terminales, mientras que las multinacionales han hecho mayores inversiones en la
producción de dispositivos de almacenamiento. Los fabricantes mexicanos de
impresoras producen internamente todos los componentes excepto la cabeza de
impresión, con la cual sólo realizan actividades de armado y ajuste de precisión.
En este renglón han sido mínimas las exportaciones, con excepción de las que
hacen las multinacionales, sobre todo Hewlett Packard, que fabrica en México
unidades de almacenamiento de disco y de cinta para exportarlas a Canadá,
Australia y Latinoamérica. Como parte del recorte de costos de Unisys,
recientemente la empresa cerró en Nogales una planta maquiladora que armaba
unidades y subconjuntos de disco.
El impresionante desempeño de México deja sin responder muchas
preguntas sobre el futuro de la industria de computadoras en el país. ¿Tiene la
373
industria mexicana, en conjunto o en parte, una ventaja comparativa que le
permita seguir integrada con su correspondiente estadounidense desempeñando
un papel significativo? De no ser así, ¿puede aspirar a desempeñar dicho papel en
el futuro? ¿La mano de obra del país ha adquirido suficiente educación,
adiestramiento y experiencia para resultar verdaderamente competitiva en la
industria?
Las computadoras hechas en México por algunas multinacionales han
llegado a ser internacionalmente competitivas en calidad y precio, pero eso no
constituye una ventaja permanente ni deja de entrañar costos ocultos. Se ha
incurrido en un elevado costo inicial al transferir la tecnología necesaria a los
empleados de fabricación interna y a los proveedores de partes y subconjuntos,
sobre todo en el caso de la tecnología avanzada, exceptuando los subconjuntos
de mano de obra intensiva.
Aun así, el panorama resulta un poco más alentador para los proveedores
de partes y subconjuntos que para los fabricantes de computadoras. Los
proveedores que emplean tecnología no avanzada, por ejemplo aquellos que
producen partes metálicas o de plástico (cubiertas, bastidores) o subconjuntos o
componentes eléctricos (fuentes de energía, cables), han representado menores
costos iniciales para las compañías a las que proveen, mientras que son más
competitivos en precio y en calidad que los proveedores que utilizan tecnología
avanzada. Unos cuantos proveedores mexicanos de este último tipo han llegado a
ser competitivos con el tiempo, pero apenas por un estrecho margen. Sin
374
embargo, incluso la postura de los proveedores más fuertes es temporal. Como la
tecnología avanza aceleradamente, se necesitarán grandes inversiones para
mantener la competitividad de los proveedores que emplean alta tecnología y para
capacitar a empleados requeridos en la manufactura interna. La capacidad local
para producir subconjuntos con tecnología de vanguardia es todavía insuficiente
para competir con Estados Unidos, Europa y el Lejano Oriente.
Por lo que se refiere a los aparatos periféricos, la capacidad local es mayor
que en el terreno de las computadoras, partes y subconjuntos, pero, irónicamente,
la competencia en todo el mundo es mucho más intensa. En calidad y precio, la
producción mexicana se encuentra un poco por debajo de lo que se produce en
Asia.
Pese a los ambiciosos programas de algunas multinacionales y del
gobierno mexicano, el país no tiene suficientes profesionales calificados en
manufactura, ciencia de materiales, ciencia de computadoras y campos
relacionados para construir una industria de computadoras competitiva. Existe una
escasez especial de profesionales en ingeniería eléctrica capaces. Las compañías
mexicanas y multinacionales tienen razón de estar orgullosas de lo que han
logrado en el adiestramiento de su propio personal y en el desarrollo de la
capacidad de sus vendedores y socios, pero la magnitud de lo que han
conseguido no es suficiente para transformar la industria mexicana de modo que
cuente con la infraestructura humana necesaria para competir internacionalmente.
La transferencia de tecnología de las multinacionales se ha realizado a una escala
375
asombrosamente alta considerando la limitada infraestructura humana, pero ello
no ha bastado para conferir competitividad permanente a la industria. Gran parte
de la producción de computadoras realizada por compañías locales ha consistido
sencillamente en un armado de "destornillador" con poco valor agregado. Este tipo
de operación no ha aumentado las habilidades ni desarrollado la infraestructura
del país, con excepción tal vez de la distribución y el servicio a clientes.
Aun cuando México disfruta de una ventaja comparativa pequeña y
temporal, será difícil mantener la producción en el país. La tendencia dentro de la
industria de computadoras consiste en la obtención de una o dos fuentes de
productos finales siempre que sea posible, concentrando la producción en los
mercados más grandes: Estados Unidos, Canadá, Europa y Asia. Incluso en el
caso de los productos de mano de obra intensiva, las dificultades de administrar
numerosas plantas de fabricación podrían anular la ventaja que ofrecen los costos
de mano de obra de México. Por último, la producción de insumos de bajo costo,
alta calidad e intensivos en mano de obra sólo constituirá una solución a corto
plazo, porque los compradores preferirán a los proveedores capaces de integrar
insumos intensivos en mano de obra con componentes y subconjuntos más
refinados, de tecnología avanzada.
El futuro
El futuro de la industria mexicana de computadoras y su integración con
Estados Unidos dependen de las decisiones del gobierno mexicano sobre el futuro
376
del programa sectorial, así como de las medidas que se adopten una vez tomadas
dichas decisiones.
El gobierno mexicano ha declarado públicamente su intención de eliminar el
programa sectorial, pero aún no ha establecido un calendario para hacerlo. Las
industrias electrónica, farmacéutica y automotriz son las únicas regidas total o
parcialmente por programas de regulación sectorial, y el programa de automóviles
se ha modificado sustancialmente. Desde que México firmó un acuerdo bilateral
sobre subsidios, en 1985, y entró al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT), en 1986, ha emprendido una audaz liberalización de su régimen
comercial, misma que ha continuado con mayor energía durante la administración
del presidente Salinas.
En 1987 los gobiernos mexicano y estadounidense acordaron incluir a la
industria de computadoras en las pláticas del acuerdo marco bilateral sobre
inversión y comercio, aunque hasta ahora las pláticas sólo han sido exploratorias.
Un acuerdo firmado por ambos gobiernos en octubre de 1989 se refiere a
negociaciones por categoría de producto para facilitar el comercio y la inversión.
Quizá el sector de computadoras se incluya en dichas negociaciones. También
cabe la posibilidad de que México liberalice unilateralmente ese sector.
Como el programa sectorial ha conformado la integración con la industria
estadounidense de computadoras, su eliminación acarrearía consecuencias
drásticas para la integración futura. Compañías de todo el mundo, muchas de ellas
377
excluidas anteriormente por el programa sectorial, participarán en el mercado,
principalmente mediante la venta de sus productos. Las compañías
internacionales grandes que han operado en México durante mucho tiempo
probablemente mantengan cierto tipo de fabricación local, aunque tal vez distinta
de sus actividades actuales. Dada la ventaja comparativa de México en
subconjuntos y componentes intenisivos en mano de obra, cabe esperar que, en
un principio, la mayor parte de la producción multinacional se ubique en el país.
Sin embargo, el grado de integración a largo plazo dependería en gran
medida de que México desarrollara la capacidad y la infraestructura necesarias
para combinar dichos componentes y subconjuntos con partes de tecnología más
avanzada, fabricando en el país al menos algunas de estas últimas. Para ser
competitivo, México deberá tener la capacidad para diseñar estas partes.
Cuestiones de política
Las cuestiones fundamentales de política relacionadas con el futuro de la
industria mexicana de computadoras y su integración con la de Estados Unidos
son las siguientes:
Si México liberaliza la industria de computadoras, ¿cómo se nivelarían las
presiones de corto plazo ejercidas sobre una industria nacional ineficiente y
basada en un mercado protegido con los beneficios que un régimen de libre
comercio traería a la economía mexicana?
378
¿Qué papel quiere desempeñar México en la industria internacional de
computadoras? ¿Tiene México una verdadera ventaja comparativa o puede
desarrollarla?
¿Debe permitirse que sean las fuerzas del libre mercado y las iniciativas del
sector privado lo que conforme el futuro de la industria mexicana de computadoras
y de su integración con la estadounidense, o bien, debe intervenir el gobierno de
uno u otro país, o ambos?
Recomendaciones
México debe liberalizar su industria de computadoras de manera que no
perjudique a las compañías que han realizado enormes inversiones basadas en la
operación dentro de un mercado parcialmente protegido. Las restricciones a las
importaciones deben eliminarse gradualmente, primero para las categorías de
productos en las que no existe fabricación local, luego para las minicomputadoras
y finalmente para las microcomputadoras. Esto debe hacerse según un calendario
fijo, sin retrasos, ni excepciones ni desviaciones del programa.
Los gobiernos estadounidense y mexicano deben colaborar con los
sectores privados de ambos países para ayudar a los mexicanos a decidir dónde
pueden hallarse las mejores oportunidades futuras en la industria de
computadoras. Más adelante deben desarrollar conjuntamente un programa de
379
educación y adiestramiento, quizá financiado inicialmente por instituciones
internacionales de crédito como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de
Desarrollo, a fin de ayudar a México a aprovechar esas oportunidades. El énfasis
no debe ponerse en distorsionar las fuerzas del mercado o en desarrollar una falsa
ventaja competitiva, sino en entender las fuerzas del mercado y descubrir dónde
radica una verdadera ventaja comparativa. Una vez que el programa empiece a
dar resultado, se esperaría que el capital privado sostuviera la carga del
financiamiento.
Ambos gobiernos deben aumentar el grado de intercambio tecnológico y
científico con miras a construir en México una infraestructura tecnológica y
científica más sólida que permita a las fuerzas del mercado aumentar con el
tiempo la ventaja comparativa de México dentro de la industria. Así mismo deben
crearse estímulos fiscales para los esfuerzos privados en este terreno.
Habrá que desarrollar proyectos específicos de infraestructura para la industria de
computadoras en los terrenos más prometedores. Los esfuerzos iniciales
corresponden a los gobiernos o a instituciones internacionales de crédito, hasta
que muestren un historial de éxito que a su vez atraiga capital privado. Dichos
proyectos deben contemplar el desarrollo de capacidades en las ciencias básicas
pertinentes y en campos clave de las ciencias aplicadas. Por último, deben
desarrollarse y alentarse capacidades de diseño de subconjuntos en México,
dando así al país una base para aumentar su aportación de contenido nacional.
380
OCHO
____________
Alimentos
381
Alimentos: perspectiva estadounidense
Lloyd E. Slater
Para poder adoptar una visión realista de la integración actual y futura entre
las industrias alimentarias de Estados Unidos y México, es necesario definir el
alcance de lo que constituye una industria alimentaria. ¿Sería realista limitar
nuestra visión de la industria en Estados Unidos y en México exclusivamente a las
fábricas que procesan y venden alimentos?
En un análisis confiable también deben tenerse en cuenta las necesidades
sociales y el afán de lucro. ¿Sería realista aislar las fuerzas del mercado de
influencias como la seguridad alimentaria y la salud pública?
En años recientes la agricultura, el procesamiento industrial y la distribución global
de productos alimentarios, actividades en otro tiempo independientes, han llegado
a estar estrechamente entretejidas. Esto se aplica en particular a Estados Unidos,
Europa Occidental y Japón, donde gigantescas corporaciones multinacionales
controlan la producción agrícola: procesan y almacenan una variedad creciente de
alimentos, con frecuencia bienes comerciables y artículos de consumo; también
poseen muchos de los establecimientos de venta al público e incluso operan
grandes cadenas de restaurantes.
382
La figura 8.1 esquematiza esta visión ampliada de la moderna industria
alimentaria de un país, la cual podría denominarse con más propiedad "sistema
alimentario". El esquema muestra los vínculos entre el cultivo, el procesamiento y
la distribución de los alimentos, al tiempo que señala las múltiples vías y
oportunidades posibles para aumentar la producción al máximo dependiendo de
las limitaciones de un país en cuanto a recursos naturales, financiamiento y
tecnología.77
Otro avance reciente ha sido la integración gradual de la producción y las
necesidades (oferta y demanda) de alimentos de cada país con un sistema
alimentario mundial en evolución. Lo anterior se materializó poco después de la
Segunda Guerra Mundial, cuando el rápido crecimiento de la población, graves
sucesos climáticos y sistemas agrícolas deficientes provocaron en diversos países
una escasez de alimentos que exigió grandes importaciones de grano. Las
repercusiones impredecibles del clima, falsas prioridades de desarrollo nacional y
diversas medidas de control demográfico han demostrado su influencia sobre este
sistema mundial.
FIGURA 8.1 Elementos del sistema alimentario de un país desarrollado
Subsistema Subsistema Subsistema de distribución de cultivo de procesamiento y comercialización
77 Pueden encontrarse mayores detalles sobre el esquema del sistema alimentario en Walter Orr Roberts y Lloyd E. Slater, "The Interaction of Food, Climate, and Population", en The Management of Sustainable Growth, libro de la Conferencia Woodlands de 1980 editado por Harlan Cleveland (Nueva York: Pergamon Press, 1981), pp. 246-247 y 262-263.
383
de alimentos de alimentos de alimentos +------------+ ¦ pesca ¦ +-----¦ y +---+ ¦ ¦ acuicultura¦ ¦ +--------------+ +-----------+ ¦ +------------+ ¦ ¦almacenamiento¦ ¦ mercado ¦ ¦ ali-¦ ¦ +---¦ de alimentos +--+ +--¦ interno ++ ¦ men-¦ +----+ ¦ ¦ crudos ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦ tación¦ ¦ ¦ +--------------+ ¦ ¦ +-----------+¦ ¦ +------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ganadería ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----¦ y +-+-¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ avicultura ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ali-¦ +----+ ¦ +--------------+ ¦ +-------------+ ¦ ¦ men-¦ ¦fer- ¦ ¦ conservación ¦ ¦ ¦instalaciones¦ ¦ ¦ tación¦ ¦tili- +---¦ y empaque de +--+--¦ de ¦ +--- ¦ +------¦ ¦zante ¦ ¦ alimentos ¦ ¦ ¦distribución ¦ ¦ ¦ +-¦ ¦ +------------+ ¦ +--------------+ ¦ +-------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-+---¦agricultura +---+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ fon- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ dos/ ¦ ¦ ¦ +------------+ +--------------+ ¦ ¦ +-----------+¦ ¦ re- ¦ ¦ +------+ ¦mate- ¦ alimentos ¦ ¦ ¦ ¦ mercado ++ ¦ cur- ¦ ¦ ¦ ¦rial +---¦ sintéticos +--+ +--¦ de ¦ ¦ sos/ ¦ ¦ ¦ ¦biol. ¦ ¦y relacionados¦ ¦exportación¦ ¦ tec- ¦ ¦ +------------+ ¦ +--------------+ +-----------+ ¦ nolo-¦ ¦ ¦ alimentos ¦ ¦ ¦ gía ¦ +-----¦de síntesis +---¦ ¦ ¦ ¦ ¦ biológica ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ alimentos ¦ ¦ ¦ ¦ +-----¦de síntesis +---+ ¦ ¦ ¦ química ¦ +----------------+ ¦ ¦ +------------+ ¦ políticas y ¦ ¦ +--------------------------------------------¦ regulación del +-------+ ¦ gobierno local ¦ +----------------+ Fuente: L.E. Slater, 1978
La profesora Donella Meadows, de Dartmouth College, ha analizado el
naciente sistema alimentario mundial. Al estudiar los mecanismos que influyen en
384
la disponibilidad actual y futura de alimentos, desarrolló un modelo compuesto del
sistema alimentario mundial, el cual se ilustra en la figura 8.2. Al modelo
económico básico de oferta y demanda en Occidente, la profesora añadió
influencias demográficas determinadas por factores ambientales y de población,
así como la desigual distribución de los beneficios sociales.78
figura 8.2, (Nota: dada la imposibilidad de reproducir aquí la figura, he numerado
los textos tanto aquí como en el libro en inglés para señalar su posición. Véase
libro en inglés)]
FIGURA 8.2 Modelo compuesto del sistema alimentario mundial
1 desigualdad de distribución 2 alimentos per cápita 3 tasa de mortalidad 4 mano de obra agrícola 5 muertes al año 6 servicios de salud 7 clima 8 OFERTA DE ALIMENTOS 9 precio de los alimentos 10 DEMANDA DE ALIMENTOS 11 población 12 capital y tecnología agrícola 13 tierra cultivada 14 nacimientos al año 15 tierra disponible 16 inversión agrícola 17 índice de fertilidad 18 presiones sociales 19 superávit para inversión
78 La exposición completa del modelo compuesto del sistema alimentario mundial de Donella Meadows se encuentra en Alternatives to Growth-1, libro de la Conferencia Woodlands de 1975 editado por Dennis L. Meadows (Cambridge: Ballinger Publishing, 1977), pp. 11-33.
385
20 insumos agrícolas anuales 21 ingreso per cápita 22 producción industrial 23 mano de obra industrial 24 recursos no renovables 25 inversión industrial 26 insumos industriales anuales 27 capital industrial Fuente: Donella Meadows, 1975.
La visión general de la profesora Meadows sobre las fuerzas que
intervienen en la disponibilidad mundial de alimentos tiene una correspondiente
visión particular en el programa llamado "Sistemas Alimentarios y Sociedad", que
realiza en México el Instituto de Investigación para el Desarrollo Social de las
Naciones Unidas (UNRISD por sus siglas en inglés). Su director, el profesor
Rolando García, de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco,
ha estudiado, mediante complejos análisis de sistemas, la transición del cultivo de
alimentos a la alimentación de animales en el Bajío, un cambio que ha conducido
a la creciente necesidad de importar frijol y maíz, alimentos básicos para la gente
más pobre en México. Esta labor ha revelado el asombroso número de fuerzas
(físicas, sociales, económicas, políticas) que influyen en dicha transición, y ofrece
a quienes toman las decisiones de política alimentaria un análisis que llega hasta
las raíces de un problema nacional.79
Aunque el objetivo de este estudio es valorar la relación entre las industrias
alimentarias de Estados Unidos y México, es evidente que dicha valoración no
79 Las técnicas de planeación y análisis utilizadas por Rolando García en México son tema de una monografía publicada en 1984: Food Systems and Society--A Conceptual and Methodological Challenge (Ginebra: Naciones Unidas, Informe del RISD No. 83.5), p. 73.
386
puede limitarse a un análisis de los índices de producción o de los indicadores
económicos. Nuestra visión ampliada exige considerar a estas industrias como
sistemas interactivos, sensibles en su desempeño a las economías de ambos
países y a las necesidades sociales, así como a otras fuerzas, a escala tanto
nacional como internacional.
Mi modo de abordar el asunto consistirá primero en describir a la industria
alimentaria estadounidense señalando sus dimensiones, naturaleza y tendencias
de desarrollo futuro. A continuación, para sopesar el potencial de integración entre
las dos industrias, examinaré la base de recursos de la producción alimentaria
mexicana, así como hasta qué grado y qué tan eficazmente se ha explotado.
Luego presentaré un examen sobre los esfuerzos de integración pasados y
presentes entre empresas alimentarias estadounidenses y mexicanas, el cual
encierra importantes cuestiones políticas. Por último ofrezco algunas
consideraciones sobre la posibilidad de establecer relaciones más estrechas en el
futuro, y sugiero iniciativas mutuamente benéficas.
El monstruo alimentario estadounidense
En 1975, el excomisionado de Agricultura del estado de Texas, Jim
Hightower, ofreció la siguiente visión general de la industria alimentaria
estadounidense, en su libro Eat Your Heart Out:
387
"En Estados Unidos existen 32,000 firmas fabricantes de alimentos;
cincuenta de ellas generan tres cuartas partes de las utilidades de la industria, y la
mayoría de las marcas de alimentos procesados que reciben mayor publicidad
pertenecen a unas cuantas. El 89 por ciento de las ventas de refrescos están en
manos de Coca Cola, Pepsico, Seven-Up y Royal Crown, mientras que Borden,
National Dairy y Carnation controlan del 60 al 70 por ciento de los productos
lácteos. Tres firmas nacionales producen el 50 por ciento de la cerveza que se
vende en Estados Unidos. Kellogg, General Mills, General Foods y Quaker Oats
realizan el 91 por ciento de las ventas de cereales para el desayuno. Las cuatro
primeras enlatadoras de productos vegetales venden el 60 por ciento de los
cocteles de frutas, el 57 por ciento del puré de manzana, el 87 por ciento de los
higos enlatados, el 52 por ciento de los granos de elote, el 58 por ciento de la
pasta de tomate, el 53 por ciento de los chícharos enlatados, y el 72 por ciento del
puré de tomate. Seis compañías multinacionales de cereales tienen actualmente
en sus manos el 90 por ciento de los cereales que se embarcan en todo el
mundo".80
La visión que el excomisionado Hightower tenía en 1975 sobre las
tendencias de la industria ha persistido hasta nuestros días, aunque desde
entonces se han verificado algunos cambios notables entre sus miembros
principales. Como lo indica el cuadro 8.1, se trata de una industria gigantesca. En
1988 las nueve categorías principales de productos que figuran en el cuadro
80 El libro de Jim Hightower se titula Eat Your Heart Out (Nueva York: Vantage Books, 1975), pp. 11-19.
388
representaron el 73 por ciento del valor de todos los embarques de alimentos y
bebidas, para dar un total estimado de más de 468,000 millones de dólares. Lo
anterior coloca a la industria alimentaria en segundo lugar entre las mayores
industrias de Estados Unidos, superada tan sólo por la de servicios médicos y de
salud (558,700 millones de dólares en 1988). Su contribución al producto interno
bruto es del 10 por ciento. El 27 por ciento que no se ha considerado en el cuadro
corresponde a las grandes exportaciones de maíz, trigo y frijol de soya, así como a
las ventas internas de productos agrícolas y ganaderos frescos.
El cuadro 8.1 muestra también que la industria alimentaria estadounidense
está orientada al mercado interno, dado que exporta menos del 4 por ciento de su
producción. Parecería así que difiere de las industrias alimentarias de muchos
otros países desarrollados, las cuales exportan entre el 10 y el 70 por ciento de su
producción. Sin embargo, esta visión resulta engañosa: lo cierto es que,
actualmente, las mayores compañías alimentarias estadounidenses obtienen gran
parte de sus ganancias mediante plantas ubicadas en el extranjero, donde con
frecuencia fabrican productos de marcas estadounidenses para venderlos a nivel
local.
389
CUADRO 8.1 Estadísticas estadounidenses de alimentos procesados, 1988 (miles de millones de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Categoría Producido Exportado Importado
__________________________________________________________________
Carnes y aves 75.6 3.925 3.647 Lácteos 44.4 0.487 0.736 Frutas y verduras 41.0 1.241 2.175 Harinas 41.6 2.943 0.342 Panes y pasteles 23.2 0.062 0.317 Azúcar y dulces 18.6 0.649 1.333 Grasas y aceites 17.5 3.295 0.861 Bebidas 50.0 0.609 3.478 Alimentos varios 29.8 2.709 6.305 Valor total 341.7 15.920 19.154 __________________________________________________________________
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Industrial Outlook 1989.
Estados Unidos padece un déficit comercial en el renglón de alimentos
procesados debido a la práctica generalizada de exportar productos de poco valor
agregado, como grasas, aceites, carnes, aves y cereales para el desayuno. Los
consumidores estadounidenses, que en 1987 gastaron unos 1,340 dólares per
cápita en alimentos, mostraron cada vez mayor preferencia por artículos
importados de gran valor agregado, tales como dulces, quesos, galletas y bebidas
alcohólicas. El Departamento de Comercio estadounidense estimó que el
consumo personal de alimentos aumentó 3.1 por ciento en 1988, para dar un total
390
de 513,000 millones de dólares, de los cuales 339,000 millones correspondieron a
comidas en casa, y el resto en restaurantes.81
Surgimiento de supercorporaciones alimentarias
La alarma de Jim Hightower ante el predominio de unas cuantas
corporaciones gigantescas en la industria alimentaria estadounidense debe haber
llegado actualmente al grado de una fiebre. La extraordinaria consolidación de la
industria apenas comenzaba en 1975, cuando varias docenas de las firmas más
grandes y ricas emprendieron la compra de competidores más pequeños para
lograr la hegemonía de sus marcas, adquirir otras líneas de productos a fin de
participar en un mercado de amplio espectro, y obtener el control del abasto, así
como de los establecimientos de venta al público.
Un estudio terminado en 1979 por Corporate Data Exchange Inc. confirmó
esta tendencia de la industria. Su Directorio de Agroindustrias (Stock Ownership
Directory Agribusiness) presentaba a las 222 compañías que constituían la médula
del sistema alimentario estadounidense. De los 250,000 millones de dólares de
renta de la industria, casi el 75 por ciento lo producían tan sólo 73 corporaciones.
Resultaba evidente que las empresas se encaminaban hacia el extremo de
consumo del sistema. Estas firmas habían adquirido y dirigían en ese momento
81 Una extraordinaria recopilación de datos sobre el desempeño anual de la industria estadounidense se encuentra en U.S. Industrial Outlook, órgano informativo que el Departamento de Comercio de Estados Unidos publica en enero de cada año.
391
1,390 restaurantes, 8,703 establecimientos de comida rápida y 1,925 tiendas de
alimentos y medicamentos.
A finales de la década de 1980, algunas docenas de corporaciones con
varios miles de millones de dólares de capital, engrandecidas por la compra de
otras y no por crecimiento interno, dominaban la industria alimentaria. La mayoría
de las primeras 10, que figuran en el cuadro 8.2, pasaron de una sola categoría de
productos (lácteos, carnes, cereales, panes, etc.) a actividades que incluían todas
las variedades. Solamente las tres empresas de bebidas que se incluyen
permanecieron de manera casi exclusiva en su ramo, eliminando a cientos de
cervecerías y marcas de refresco durante su proceso de crecimiento. Un
participante más reciente, la tabacalera RJR, ingresó a las grandes corporaciones
alimentarias en 1979 al absorber a la empresa líder Del Monte (ventas de 1,560
millones de dólares en 1978) y a la aún mayor Nabisco en 1985. El ingreso de
RJR a la industria precedió una serie de adquisiciones similares por parte de
empresas no alimentarias deseosas de participar en el estable y próspero
mercado de alimentos.
A finales de los ochenta, las actividades de expansión de las compañías
alimentarias rayaban en el furor, ya que con frecuencia las fusiones sensatas se
convierten en hostiles tomas de mando. Algunas de las transacciones
contravenían toda lógica de crecimiento, y no mostraban sino un afán de lucro
mercantil. En un caso típico de estas actividades están implicadas tres
multinacionales. En 1987, RJR/Nabisco, que entonces era el mayor conglomerado
392
alimentario, añadió los viñedos Almaden a su división Hueblein Wine por unos 130
millones de dólares, con lo que hizo de dicha división el segundo proveedor de
vinos de mesa en Estados Unidos. Pero poco después, en 1988, Hueblein fue
vendida en 1,300 millones de dólares a la compañía inglesa Grand Met (Vodka
Smirnoff y otros licores), con lo que ésta llegó a ser la mayor del mundo en ventas
de vinos y licores.
CUADRO 8.2 Ventas de las diez mayores compañías alimentarias estadounidenses en 1988 (miles de millones de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Compañía Ventas
__________________________________________________________________
Philip Morris/General Foods 31.742
RJR Nabisco 17.000
Kraft Inc. (dato de 1987) 9.876
Anheuser-Busch Inc. 9.706
Conagra Inc. 9.474
Occidental Petroleum/BP 9.066
Coca-Cola Co. 8.337
Mars Inc. 7.500
Pepsico (dato de 1987) 7.301
Borden Inc. 7.244
__________________________________________________________________
Fuente: Food Engineering International, septiembre de 1989. Reproducido con autorización.
393
Como lo indica el cuadro 8.3, muchas de estas adquisiciones constituyeron
operaciones de miles de millones de dólares, lo que las coloca entre las más
grandes registradas en Estados Unidos. La adquisición de Kraft por Philip Morris a
un precio de 13,100 millones de dólares (la segunda en monto), aumentó a más
del doble las ventas de su división General Foods. De este modo, en 1988, Philip
Morris se convirtió en la primera compañía alimentaria estadounidense. Por otra
parte, RJR/Nabisco, su principal rival en la competencia por el puesto de mayor
conglomerado alimentario, logró ventas de hasta 9,400 millones de dólares y, a
finales de 1988, se volvió privada como consecuencia de la venta de su
administración a un precio estimado de 25,000 millones de dólares, lo que
constituye la mayor transacción de la historia estadounidense. Su nueva
administración ha emprendido la venta sistemática de entidades propiedad del
consorcio para pagar la deuda.
CUADRO 8.3 Adquisiciones recientes en la industria alimentaria estadounidense
(monto en miles de millones de dólares)
__________________________________________________________________
Año Transacción Monto
__________________________________________________________________
1984 Nestlé S.A. (Suiza) adquiere Carnation Corp. 3.0
1985 RJR compra Nabisco y se convierte en RJR/Nabisco 4.9
1987 Bond Corp. (Australia) adquiere Heileman B.C. 1.1
1988 Grand Met (R.U.) adquiere Hueblein de Nabisco 1.3
1988 Philip Morris compra General Foods Corp. 5.6
394
1988 Philip Morris adquiere Kraft 13.1
1989 Prolongada adquisición de Pillsbury por Grand Met 5.5
1989 Termina la venta de administración de RJR/Nabisco 25.0
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilado por el autor con datos de Food Engineering Magazine.
Expansión de las multinacionales
Mucho antes de la consolidación industrial de la pasada década, muchas de
las mayores compañías alimentarias estadounidenses buscaron crecimiento y
ventajas competitivas mediante iniciativas en el extranjero. En 1974, un estudio de
la revista Food Engineering Magazine sobre las 75 mayores compañías reveló que
60 de ellas poseían total o conjuntamente plantas alimentarias en 46 países del
mundo. Algunas de las grandes, como Beatrice Foods, Coca Cola, Borden Co. y
Del Monte, realizaban operaciones en más de la mitad de esos países. Por
entonces, las inversiones de la industria alimentaria estadounidense en el
extranjero ascendían a 60,000 millones de dólares, y se esperaba que alcanzaran
los 200,000 millones en 1980. Durante el mismo periodo se predijo que el valor del
comercio alimentario mundial aumentaría de 275,000 millones a cerca de 1.5
billones de dólares.82
82 El estudio de 1974 sobre las 75 mayores corporaciones alimentarias aparece en la revista Food Engineering, enero, 1975, pp. 45-53. El análisis de las actividades exteriores de las compañías alimentarias estadounidenses se encuentra en Food Engineering, enero, 1989, pp. 53-72. Se pueden obtener ambos números de Chilton Co., Radnor, Pennsylvania.
395
En enero de 1989 la Food Engineering Magazine publicó otro informe sobre
el alcance internacional de las compañías alimentarias estadounidenses. El
informe mencionaba un estudio del Servicio de Investigación Económica del
Departamento de Agricultura estadounidense sobre las 57 mayores compañías
estadounidenses procesadoras de alimentos, cuyas ventas en 1987 ascendieron a
147,000 millones de dólares, o a un 48 por ciento del total del país. El estudio
reveló que las 57 firmas poseían 2,503 plantas de procesamiento, 26 por ciento
de ellas en el extranjero. En el cuadro 8.4 figuran las que poseen 20 o más
fábricas en el exterior. Las ventas de estas subsidiarias extranjeras representaron
entre el 30 y el 50 por ciento del volumen total de ventas de la industria. El cuadro
8.5 señala las estrategias de adquisición de empresas extranjeras utilizadas por
algunas de las grandes multinacionales en 1987.
Sin embargo, los cuadros 8.4 y 8.5 sólo ofrecen una pequeña muestra de la
presencia de las empresas alimentarias estadounidenses en todo el mundo. Gran
parte de ellas, al informar sobre sus ventas en el extranjero, no incluyen los
ingresos que obtienen mediante empresas conjuntas y por permisos de uso de
marca. Muchas, sobre todo las empresas de bebidas, se ahorran los costos de
instalación de subsidiarias en el exterior autorizando la fabricación de sus marcas
a empresas extranjeras para su venta en el mercado local. Otras, en su búsqueda
de mercados vírgenes, acometieron las empresas conjuntas exigidas por los
países socialistas y comunistas. Por ejemplo, poco antes del incidente de la Plaza
de Tiananmen, Heinz y RJR/Nabisco establecieron empresas conjuntas en China.
396
La expansión mundial de las empresas alimentarias estadounidenses se
intensificó con el acceso anticipado al mercado de la Comunidad Europea, que en
1992 constará de 320 millones de personas. En 1988, durante la asamblea anual
de accionistas de H.J. Heinz, Tony O'Reilly, presidente de la compañía, expresó
su opinión al respecto. Para justificar las entonces recientes adquisiciones de
Orlando, S.A., en España (véase el cuadro 8.5), y Marie Elisabeth (enlatadora de
pescado) en Portugal, así como la instalación previa de una fábrica ultramoderna
de concentrado de tomate en Portugal, O'Reilly dijo:
"No es inconcebible que en el gigantesco mercado posterior a 1992 toda nuestra
salsa de tomate en Europa proceda de una sola fuente: quizá España o Portugal.
Tampoco es inconcebible que desarrollemos una sola planta de productos del mar
para todo el mercado europeo".
CUADRO 8.4 Firmas alimentarias estadounidenses que poseen 20 o más plantas
de procesamiento en el extranjero
__________________________________________________________________
Total de Estados % del Extran- % del Firma plantas Unidos total jeras total __________________________________________________________________
CPC International 112 29 26 83 74
Ralston Purina 123 57 46 66 54
RJR/Nabisco 170 123 72 47 28
Kraft 96 52 54 44 46
Philip Morris (GF) 103 60 58 43 42
397
Heinz 63 25 40 38 60
Quaker Oats 65 31 48 34 52
Campbell Soup 87 59 68 28 32
Borden 153 127 83 26 17
Pepsico 115 91 79 24 21
Conagra 150 127 85 23 15
International Multifoods 45 24 53 21 47
Sara Lee 67 47 70 20 30
McCormick 52 32 62 20 38
TOTAL 1,401 884 63 517 37
__________________________________________________________________
Fuente: Food Engineering Magazine, enero de 1989. Reproducido con autorización.
Heinz, el mayor fabricante de salsa de tomate del mundo, inició su
exploración del extranjero en busca de nuevas tierras de cultivo que satisfacieran
su voraz apetito de tomates. Actualmente, el concentrado de tomate, almacenado
asépticamente en grandes silos, se comporta de igual manera que los cereales y
el azúcar como mercancía alimentaria mundial.
Las multinacionales alimentarias extranjeras, estimuladas por un dólar débil,
también se han dedicado a la compra de grandes porciones de la industria
alimentaria estadounidense. A mediados de la década de 1980, compañías
inglesas, canadienses, francesas y alemanas adquirieron sus subsidiarias de
marca instaladas en Estados Unidos. Kirin, la mayor productora japonesa de
398
cerveza, compró cinco plantas de refresco de cola, concesionarias suyas,
instaladas en Nueva Inglaterra. Como indica el cuadro 8.3, dos de las mayores
adquisiciones en Estados Unidos fueron realizadas por gigantes extranjeros:
Nestlé obtuvo Carnation y Grand Met absorbió Pillsbury. Esta última transacción
dio al conglomerado inglés mayor presencia en los anaqueles de las tiendas de
autoservicio estadounidenses. La compañía Pillsbury, originalmente un molino
harinero de Minneapolis, había adquirido a su vez la empresa de verduras
enlatadas Green Giant, la de helados Häagen Dazs, la de platillos italianos
congelados Totino's, la de pizzas Jeno's, la cadena de fondas Hungry Jack y los
5,800 restaurantes Burger King.
CUADRO 8.5 Algunas adquisiciones/inversiones extranjeras realizadas por firmas alimentarias estadounidenses en 1987 __________________________________________________________________
Adquisición/ Firma de E.U. inversión País Productos __________________________________________________________________
Borden, Inc. Kuntzle Group Alemania Cadena de panaderías
Karl Jaus & Son Alemania Panes y pasteles
Albadora Spa Italia Pastas
Patty S.A. Brasil Pastas
CPC Garrick Foods R.U. Saborizantes, condimentos International
Nutrial S.A. Francia Alimentos para el desayuno
Sun-Co S.A. Brasil Productos de fécula de maíz
Seasoned Colombia Especias, colorantes
399
Ubena Co. Alemania Especias, hierbas de olor
H.J. Heinz Orlando S.A. España Productos de tomate (mayoritario) Pro Pastries Canadá Panes y pasteles Vin-Chance Foods Tailandia Alimentos de bebé
RJR/Nabisco Interbake Foods Canadá Galletas Iracem Ind. Caju Brasil Nueces de la India
Pilgrim Pride 3 plantas México Aves
__________________________________________________________________
Fuente: Food Engineering Magazine, enero de 1989. Reproducido con autorización.
Como indica el cuadro 8.6, de 1984 a 1987 la inversión extranjera en la
industria alimentaria de Estados Unidos excedió en 3,600 millones de dólares la
inversión estadounidense en el extranjero. No obstante, en 1987 las firmas
estadounidenses ganaron utilidades por 2,790 millones de dólares en sus
operaciones exteriores, a diferencia de los 878 millones de ingreso de las
compañías extranjeras que operan en Estados Unidos. Incluso después de las
deducciones de cambio de moneda, el ingreso de las firmas estadounidenses en
1987 ascendió a 1,960 millones de dólares.
¿Es bueno ser grande?
¿Es saludable esta tendencia febril de la industria hacia la formación de
unas cuantas supercorporaciones alimentarias mundiales que ostenten la
hegemonía? Los directivos de las multinacionales sostienen que la tendencia no
sólo es saludable, sino inevitable. Afirman que sus conglomerados mundiales
400
reducen al mínimo las repercusiones que los periódicos desastres climáticos y
agitaciones políticas tienen sobre el vital abasto mundial de alimentos a precios
accesibles. Citando como ejemplo la sequía que asoló a Norteamérica en 1988,
declaran que sus consecuencias sobre los precios de los alimentos procesados
fueron leves, pese a los altos costos de otros bienes. Esta estabilidad de precios
es resultado del acopio que realizan las compañías mundiales durante los años de
cosechas abundantes, así como de que protegen sus compras de insumos en
mercados de futuros cuando los precios locales son bajos. Cuando ocurren
grandes desastres en los cultivos de una región, estas compañías disfrutan de un
acceso rápido y fácil a cosechas abundantes en otras partes del mundo.
CUADRO 8.6 Inversión estadounidense en industrias alimentarias extranjeras vs. inversión extranjera en la industria alimentaria de Estados Unidos (millones de dólares estadounidenses) __________________________________________________________________
Estados Unidos 1983 1984 1985 1986 1987 __________________________________________________________________ Inversión directa 7,661 8,156 9,252 10,968 12,643 Egreso de capital 25 478 1,196 1,469 1,630 Ingreso 687 683 1,619 2,091 2,784 __________________________________________________________________ Exterior 1983 1984 1985 1986 1987 __________________________________________________________________ Inversión directa 7,447 8,270 10,710 12,147 16,004 Egreso de capital 798 818 2,538 1,337 3,832 Ingreso 553 726 4,411 797 878 __________________________________________________________________ Fuente: Departamento de Comercio estadounidense, informes diversos.
Aunque esta justificación de las voraces multinacionales alimentarias
parece razonable e incluso virtuosa, para sus accionistas la verdadera razón de
401
semejante crecimiento es el lucro. Evidentemente existen otras causas para que
los gigantes alimentarios puedan mantener sus utilidades a pesar de las
fluctuaciones climáticas y económicas. Por ejemplo, la demanda de alimentos es
relativamente poco elástica. Resulta fácil aumentar los precios para sobrellevar
cualquier alza de costos en los suministros de materias primas. También es
sencillo no reducir los precios cuando dichos costos bajan.
Las multinacionales alimentarias ponen particular cuidado en la
composición variada de sus productos. Los complejos alimentos procesados de
nuestro tiempo contienen diversas frutas, verduras, cereales y aceites en
proporción variable. Como los precios de estas materias primas no fluctúan de la
misma manera, los grandes aumentos de costo para una de ellas suelen tener
repercusiones mínimas en las utilidades.
Las empresas multinacionales de alimentos persiguen también el
predominio de sus marcas comerciales. Refinadas técnicas de comercialización y
publicidad han ganado para determinadas marcas fuertes la lealtad de
consumidores de todo el mundo, permitiéndoles aumentar sus precios sin sufrir
una pérdida significativa de clientes.
Mediante sus grandes establecimientos de venta al público, estas empresas
están en una posición inmejorable para introducir lucrativos productos nuevos. En
1988 se introdujeron 7,236 productos alimentarios nuevos, y más de la mitad
fueron lanzados por sólo cuatro de las mayores firmas.
402
Una razón que se expresa con menos frecuencia para explicar las infalibles
utilidades de la industria es que las materias primas alimentarias suelen
representar una proporción modesta del costo de llevar al mercado los productos
procesados. El cuadro 8.7 muestra estimaciones del Departamento de Comercio
de Estados Unidos sobre los diversos costos que en 1987 pagó el consumidor
estadounidense como precio de un producto alimentario.
La proporción de los costos de publicidad (4.5 por ciento del precio) parece
pequeña. No obstante, se dedican costosos anuncios por televisión
exclusivamente para los productos empacados de marca de las compañías
alimentarias predominantes. Cerca de un 40 por ciento de su producción
constituye productos de marca, un 25 por ciento se vende a otras empresas de
alimentos procesados y a cadenas de tiendas de autoservicio para que éstas les
asignen sus propias marcas, y el resto se destina a los establecimientos de
servicio de alimentos. Así, el costo que dicha publicidad representa para una de
las grandes empresas puede ascender a 1,000 millones de dólares anuales y
consumir más del 12 por ciento de sus ingresos totales por ventas (véase el
cuadro 8.8).
Políticas que protegen y limitan
Las políticas gubernamentales y la reglamentación relacionada que regulan
la industria alimentaria estadounidense han servido a la vez para proteger y limitar
403
su extraordinario desarrollo. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos
impone rigurosas normas para la inspección y clasificación de los productos
agrícolas y ganaderos, garantizando así que las plantas procesadoras reciban
suministros de buena calidad y exentos de riesgos. La Occupational Safety and
Health Administration (OSHA) supervisa y garantiza que las operaciones de
procesamiento sean seguras e higiénicas. La Food and Drug Administration
comprueba y autoriza los ingredientes que se añaden a los alimentos para que no
resulten peligrosos para la salud.
Aunque muchos miembros de la industria critican y discuten las políticas y
disposiciones de estas agencias, los productos de la industria alimentaria ubicada
en Estados Unidos, si se considera su número estratosférico, gozan de notables
antecedentes de seguridad. Las agencias que regulan la industria establecen las
normas para el desarrollo de sistemas alimentarios nacionales en todo el mundo.
CUADRO 8.7 Proporción de costos en el precio de productos alimentarios estadounidenses al consumidor en 1987 (porcentajes) __________________________________________________________________ Costos Porcentaje __________________________________________________________________ Mano de obra y salarios 34.0 Valor agrícola o ganadero 25.0 Empaque 8.6 Transporte 4.5 Publicidad 4.5 Depreciación 4.0 Combustible 3.5 Renta 3.0 Interés 2.0 Reparaciones 1.5 Utilidad promedio antes de impuestos 3.0 __________________________________________________________________
Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, 1988.
404
CUADRO 8.8 Gastos de publicidad de las mayores firmas alimentarias en 1988
__________________________________________________________________
Ventas Porcentaje de ventas Firma (millones U.S.$) dedicado a publicidad __________________________________________________________________
Philip Morris 1,451.2 12.1 RJR/Nabisco 894.2 12.7 Pepsico 641.5 12.3 Anheuser Busch 643.9 no disponible General Mills 550.4 no disponible Pillsbury 498.2 11.1 Kellogg 371.4 6
__________________________________________________________________
Fuente: Recopilación del autor.
Algunas leyes y disposiciones recientes sobre el procesamiento de
alimentos en Estados Unidos han sido motivo de alarma entre los industriales. Una
de ellas es la reforma de Delaney, que prohíbe el uso de ciertos ingredientes
añadidos cuando se ha demostrado que producen cáncer en animales de
laboratorio. Muchos ingredientes de importancia económica y técnica, como los
que se usan para conservar los alimentos o para realzar su color o sabor,
quedaron prohibidos después de haberse utilizado durante largo tiempo, o se
prohibió darles nuevas aplicaciones. Por ejemplo, la prometedora tecnología de
irradiación de partículas atómicas empleada para destruir los microorganismos
superficiales e inhibir la descomposición de los alimentos se consideró, según la
reforma de Delaney, como uno de estos ingredientes. Aunque Estados Unidos fue
el iniciador de dicha tecnología en la década de 1950, y desde entonces se ha
405
utilizado lucrativamente en Europa y Japón, su empleo en Estados Unidos sólo se
permitió en 1984 gracias a la política de relajación de restricciones de Reagan.
La política gubernamental estadounidense ha intervenido durante mucho
tiempo en la producción de alimentos del país. Sus orígenes se remontan a la
Morrill Act de 1862, que autorizaba la creación de colegios agrícolas y estaciones
de experimentación. Desde entonces, la política ha alcanzado casi todos los
terrenos del sistema alimentario. Actualmente cerca del 65 por ciento de la
investigación alimentaria de Estados Unidos (actividad de más de 1,000 millones
de dólares) es realizada por instituciones federales y estatales. La industria
privada, por su parte, realiza poco más del 30 por ciento.
Una cuestión más controvertida sobre la política alimentaria del gobierno
federal se refiere a los esfuerzos de éste por estabilizar los precios de los
alimentos mediante el control de la oferta excesiva. El gobierno ha conseguido lo
anterior pagando a los agricultores para que no se dediquen a determinados
cultivos, y brindándoles compensaciones por terrenos de baja producción.
También mantiene la política de acumular enormes reservas de alimentos
almacenables como garantía de los préstamos otorgados a los agricultores
cuando sus cosechas no alcanzan un precio de paridad predeterminado. Tales
programas agrícolas cuestan a los contribuyentes estadounidenses entre 3,000 y
4,000 millones de dólares anuales.
406
Durante muchos años, los programas de apoyo a los precios de la leche y
el azúcar han tenido grandes repercusiones en las compañías estadounidenses
procesadoras de alimentos. Los ganaderos que elaboraban productos lácteos,
cuyas gestiones en contra de los límites impuestos a la producción de leche
tuvieron éxito, venden sus excedentes, previamente transformados en productos
almacenables, como mantequilla, queso y leche descremada, al gobierno a un
precio garantizado. En años recientes, los enormes inventarios gubernamentales
de estos productos lácteos se han reducido gradualmente mediante la distribución
gratuita. No obstante, existe en el Congreso estadounidense una creciente
oposición al programa de productos lácteos, lo que provocó una disminución del
50 por ciento de los fondos de ayuda, que en 1988 descendieron a 1,200 millones
de dólares.
La industria azucarera estadounidense ha recibido protección mediante
cuotas de importación y precios de garantía para el agricultor. Las cuotas limitaron
las importaciones a 1.25 millones de toneladas en 1989, menos del 8 por ciento de
los 16.5 millones de toneladas consumidos por los estadounidenses. A los
agricultores de caña de azúcar, y sobre todo a los ingenios, se les garantiza un
precio del azúcar de 22 centavos de dólar por libra, el doble de lo que cuesta este
producto en el mercado mundial. La creciente presión de los fabricantes de dulces
y confituras y la oposición de los miembros del Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio está haciendo que la administración del presidente Bush reconsidere la
manera de proteger a los productores nacionales de azúcar.
407
Quizá la cuestión más controvertida respecto a la política alimentaria
estadounidense se presenta cada vez que el gobierno retiene, por razones
políticas, mercancías destinadas al comercio exterior, aunque generalmente tales
acciones resultan contraproducentes. Cuando la administración del presidente
Carter desconoció contratos que amparaban grandes exportaciones de cereales a
la Unión Soviética, en respuesta a la invasión de Afganistán, Argentina y Australia
no tardaron en aprovechar la oportunidad de hacer esas ventas. Antes, cuando la
administración de Nixon decidió limitar sus exportaciones de frijol de soya a Japón,
su mejor cliente, ese país emprendió un enérgico programa de ayuda a Brasil,
Jamaica y otros países para que produjeran frijol de soya a fin de satisfacer sus
necesidades de importación. Sobra decir que el agricultor estadounidense resultó
perjudicado en ambos casos.83
Fuerzas y tecnologías de cambio
Aunque la consolidación y el crecimiento de corporaciones multinacionales
de múltiples productos caracteriza actualmente el aspecto externo del sistema
alimentario estadounidense, en él intervienen otras fuerzas que provocan o deben
provocar cambios considerables en los modos de cultivar, procesar y vender
alimentos. Una de esas fuerzas la representa el creciente refinamiento del
83 Casi todas las cifras citadas (y el análisis que las acompaña) sobre la industria alimentaria estadounidense fueron recopiladas de números recientes de la publicación mensual "Industry Reports" de la revista Food Engineering, y de la serie "Outlook" del Departamento de Comercio de Estados Unidos.
408
consumidor estadounidense, que a menudo exige al fabricante de alimentos
respuestas rigurosas y costosas.
La alimentación saludable y el control de peso han llegado a ser
imperativos. La demanda de alimentos nutritivos motivó a la industria a analizar
sus productos y a mostrar el resultado de dicho análisis en los envases. Los
consumidores informados y preocupados por su salud buscaban productos de
bajo valor calórico, bajo contenido de grasas saturadas y alto contenido de
aminoácidos esenciales y vitaminas. Así, se lanzaron al mercado los llamados
productos "ligeros", que provocaron un cambio radical en la preferencia de los
consumidores. Por ejemplo, en 1975 la recién introducida cerveza ligera
representó el 2.8 por ciento de las ventas; para 1987, casi la mitad de la cerveza
consumida en Estados Unidos era baja en calorías. Una porción aún mayor del
mercado optó por los refrescos dietéticos.
La conciencia sobre una alimentación equilibrada y el control de peso
definitivamente influyen en el sistema alimentario mundial. Los aceites de origen
tropical con alto contenido de colesterol y grasa saturada, como el de palma y el
de coco, están perdiendo participación en el mercado ante la creciente preferencia
por los aceites insaturados de cártamo y de maíz, producidos en las regiones
templadas. El azúcar, pilar también de las exportaciones del Tercer Mundo, se
está sustituyendo por endulzantes artificiales como el Nutra Sweet (Aspartame) de
Monsanto. Cuando expire la patente del Aspartame, en 1992, se espera que su
409
precio actual de 30 centavos de dólar por libra descienda a 10 centavos, lo que
quizá provoque una importante caída en el uso del azúcar y de la miel de maíz.
Cierta tecnología recién introducida también está modificando la manera de
procesar y comercializar los alimentos. Se espera que la irradiación mencionada
anteriormente aumente la disponibilidad de alimentos frescos en todas partes al
prolongar considerablemente el tiempo durante el cual el pescado, las carnes, la
fruta y la verdura pueden permanecer en los anaqueles de las tiendas.
Los hornos de microondas domésticos, actualmente de uso tan común en
los hogares estadounidenses, han iniciado una era de cocina instantánea al
obligar a que las empresas procesadoras desarrollen técnicas para la producción
masiva de platillos precocidos congelados, de buena calidad gastronómica.
De igual manera han aparecido diversos productos, gracias a la ingeniería
de alimentos, cuya aceptación va en rápido aumento. Ejemplo de ello son las
imitaciones de crustáceos costosos como el camarón y la langosta, hechas con
carne desmenuzada y deshuesada (surimi) de especies de pescado poco
explotadas, como el gado de Alaska, que ofrece un rendimiento anual sostenible
de 5.5 millones de toneladas.
Los sistemas de envase aséptico de bebidas frescas (leche, jugos de fruta,
etc.) y de concentrados (de tomate, de uva, de malta, etc.) permiten embarcarlos a
todo el mundo sin que se descompongan, y liberan a las plantas de procesamiento
410
de las fluctuaciones del abasto. La tecnología también idea medios para conseguir
que los alimentos empacados y no refrigerados conserven su sabor fresco.
Los empaques de plástico se emplean en el 18 por ciento de los alimentos
estadounidenses, y se espera que aumente al 50 por ciento para el año 2000. En
la actualidad se trabaja intensamente para hacer biodegradables dichos
empaques, solucionando así el grave problema de los desechos sólidos.
Evolución de la industria alimentaria mexicana
Para entender a la industria alimentaria mexicana y su potencial de
integración con su correspondiente de Estados Unidos, es necesario evaluar la
base de recursos naturales del país para cultivar y cosechar alimentos (véase el
cuadro 8.9).
Los datos indican que México enfrenta limitaciones climáticas para la
producción de cultivos alimentarios. Al menos el 70 por ciento del territorio se
clasifica como semiárido. Las precipitaciones pluviales son irregulares y oscilan de
8 cm anuales en algunas regiones del noroeste a más de 440 cm anuales en la
zona tropical del sur. La mayor parte del territorio cultivable padece graves
sequías periódicamente.
La mayor parte del territorio que se considera cultivable está actualmente
cultivada. El riego, financiado por el gobierno, soluciona el problema de las
411
sequías y a veces permite dos cosechas al año, pero sólo ha llegado a un 40 por
ciento de los 15 millones de hectáreas que podrían beneficiarse. Gran parte del
territorio que tiene potencial de riego se localiza en el sureste. El vasto litoral
mexicano supone un gran potencial para el cultivo de alimentos marinos y la
pesca.84
Transformación de una sociedad
La industria alimentaria mexicana ha evolucionado al verse sometida a las
fuertes presiones y expectativas de una sociedad que ha pasado de rural a
industrial en unas cuantas décadas. El cuadro 8.10 ilustra este proceso.
Un estudio de las Naciones Unidas reveló que la producción agrícola mexicana
aumentó 100 por ciento entre 1946 y 1965, debido principalmente a la gran
inversión pública en sistemas de riego, en tanto que la población también se
duplicó, de 21 millones a 42 millones de habitantes. Aun así, pese a los constantes
y considerables aumentos en el gasto público dedicado a la agricultura (del 9.2 por
ciento del presupuesto federal en 1940 al 18.2 por ciento del muy aumentado
presupuesto de 1985), para 1970 el país, antes autosuficiente, se convirtió en
importador de alimentos.
84 Una útil presentación del clima y los recursos naturales de México aparece en Mexico (Nueva York: Time-Life Publishing Co., 1985).
412
CUADRO 8.9 Recursos naturales de México
__________________________________________________________________
Recurso Extensión
__________________________________________________________________
Extensión territorial 192 millones de hectáreas Tierra cultivable 30 millones de hectáreas Tierra cultivada (1986) 25 millones de hectáreas Tierra irrigada (1986) 6 millones de hectáreas Pastizales 74 millones de hectáreas Bosques 44 millones de hectáreas Tierra muy pendiente, húmeda o seca 44 millones de hectáreas Litoral 9,300 kilómetros __________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
CUADRO 8.10 Indicadores demográficos de México
__________________________________________________________________
Indicador 1940 1980
__________________________________________________________________
Población 19,640,000 67,406,000 Esperanza de vida (hombres) 40.4 63.5 Esperanza de vida (mujeres) 42.5 66.5 Alfabetización 42 81 Distribución urbana/rural 65/35 34/66 Ingreso per cápita no disponible 1,800 dólares E.U.
__________________________________________________________________
Fuente: Banco de México, informes diversos.
413
La explosión demográfica de la posguerra y la emigración a los centros
urbanos de desarrollo industrial provocaron una división social que influyó
considerablemente en las políticas alimentarias y en la consiguiente naturaleza del
naciente sistema alimentario. Por una parte, las grandes ciudades contaban con
una clase media creciente que exigía y podía comprar los productos de una
industria alimentaria moderna. Por otra parte, un estudio del Instituto Nacional de
la Nutrición mostró en 1983 que el 66 por ciento de la población mexicana
consumía menos de las 2,000 calorías mínimas necesarias al día. Dos terceras
partes de esta población desnutrida estaban compuestas por campesinos que
habitaban cinturones de miseria urbanos. La publicidad indujo a muchos de ellos a
cambiar su dieta tradicional y subsidiada de tortillas y frijoles por productos más
costosos y no nutritivos, como refrescos, botanas y galletas. México se convirtió
así en el segundo mercado del mundo para los refrescos de cola.
La responsabilidad social y la avidez de desarrollo han estado con
frecuencia en conflicto durante los diferentes gobiernos mexicanos de la
posguerra. Aunque los dirigentes del país han dedicado sinceros esfuerzos para
ayudar a los campesinos a que permanezcan en su tierra y proveerlos de
alimentos a precios accesibles, al mismo tiempo han fomentado políticas agrarias
casi contrarias a esos objetivos. El gobierno, afecto a los ingresos por
exportaciones, sobre todo durante las épocas de crisis económica, ha favorecido,
quizá inadvertidamente, la decadencia de sus alimentos de subsistencia: el maíz y
el fríjol, lo que ha hecho necesario importarlos en grandes cantidades de Estados
Unidos y distribuirlos con subsidios a los consumidores de pocos ingresos. En
414
esencia, las medidas oficiales, al alentar principalmente los grandes cultivos
comerciales en regiones irrigadas, han hecho que los campesinos abandonen los
cultivos para consumo humano, dedicando la tierra a producir granos para
alimentar animales que se exportan y a cultivar fruta y verdura para el mercado
estadounidense de invierno.85
Políticas para el sistema alimentario
La preocupación por la dependencia alimentaria de México y el abandono
de las actividades agrícolas por parte de los campesinos llevaron al presidente
López Portillo a anunciar en 1980 la creación de un Sistema Alimentario Mexicano
(SAM), cuyo objetivo consistía en lograr la autosuficiencia en maíz y frijol para
1982, y en la mayoría de los demás cereales y leguminosas para 1985. Sus
medidas principales fueron garantizar precios a los productores de maíz e
incrementar el apoyo técnico a los campesinos agricultores mediante semillas
subsidiadas y mejoradas, fertilizantes, seguros de cultivos y créditos, todo lo cual
requirió un enorme gasto público. La temporada de lluvias de 1981, la mejor en
seis años, contribuyó a que el programa diera buenos resultados, pero en 1982 las
dos variables clave del SAM (clima y financiamiento) fallaron, de manera que las
importaciones de grano de Estados Unidos alcanzaron en 1983 el volumen sin
precedente de 8.5 millones de toneladas.
85 Buena parte de mis comentarios sobre la transformación de México se basa en textos del reflexivo libro de Alan Riding, Distant Neighbors (Nueva York: Alfred A. Knopf, 1985).
415
Si bien las lluvias favorables de 1983 y 1984 ayudaron a producir
abundantes cosechas de maíz y frijol y redujeron la necesidad de importarlos, esta
bonanza no pudo eliminar el subsidio de 1,000 millones de dólares anuales para
las tortillas, el frijol y el aceite de cocina. En 1982 el presidente De la Madrid
abandonó el SAM y anunció su Programa Nacional Alimentario (PRONAL). Por
desgracia, la grave crisis económica que atravesaba el país por entonces no hacía
del PRONAL sino un SAM sin recursos. El programa atendía más a la distribución
de alimentos que al aumento de la producción.
Los intentos del gobierno por impulsar la productividad de los campesinos
se iniciaron mucho antes de que existieran el SAM y el PRONAL. La división de
los vastos latifundios se emprendió en 1934, y para 1958 se habían entregado
unos 33 millones de hectáreas a 2 millones de campesinos desposeídos. El
sistema de ejidos consiste en la agricultura de subsistencia realizada
cooperativamente en tierras comunales de las inmediaciones de un centro de
población.
Aunque el sistema ejidal tiene buenas intenciones, no ha conseguido
implantar la agricultura comercial entre la mayoría de los campesinos (se estima
que el 80 por ciento de los ejidos consumen todos los alimentos que producen) ni
contener su emigración a las ciudades. Buena parte de la tierra ha pasado a
manos de agricultores comerciales más adinerados que tienen acceso a la
tecnología agrícola moderna y los conocimientos necesarios para aprovechar
créditos, fertilizantes y combustibles subsidiados por el gobierno, así como mano
416
de obra barata de las cercanías. Algunos han obtenido los beneficios del riego por
influencia política. Actualmente estos terratenientes privados ejercen una
influencia poderosa en la política alimentaria mexicana. De este modo, tan sólo en
el 20 por ciento de la tierra cultivable del país producen el 70 por ciento de los
alimentos comerciales.
No obstante, México no ha renunciado al ejido. Las tierras ejidales de riego
de los valles del Yaqui y el Mayo, en Sonora, utilizan la misma tecnología que los
agricultores comerciales y han logrado una productividad similar. El Banco
Interamericano de Desarrollo ha reconocido este potencial brindando un apoyo de
500,000 dólares para un programa en Chihuahua, gracias al cual 250 agricultores
ejidales reciben crédito, adiestramiento y asistencia técnica para producir
cosechas tradicionales y no tradicionales.86
Desarrollo de la industria alimentaria
El lucrativo y cercano mercado de exportación que representa Estados
Unidos, así como el creciente mercado de clase media de las grandes ciudades,
constituyen un impulso para convertir a las pequeñas comunidades agrícolas de
subsistencia en grandes empresas comerciales. La demanda de alimentos
procesados por parte de los pobladores urbanos ha llevado a instalar la gama
86 Gustavo del Castillo y Rosario Barajas de Vega ofrecen una exposición y un análisis exhaustivos del desarrollo agrícola mexicano y del sistema ejidal en "U.S.-Mexican Agricultural Relations: The Upper Limits of Linkage Formation", en World Food Policies Towards Agricultural Interdependence, editado por W. Browne y D. Hadwiger (Boulder, Colorado: Lynne Reiner Publishing, 1986), pp. 153-178.
417
completa de plantas procesadoras anteriormente descritas en el caso de Estados
Unidos. Buena parte de las mejores tierras agrícolas del país proveen actualmente
de materias primas alimentarias a esta industria.
Aunque la mayor parte del desarrollo de la industria alimentaria mexicana
ha sido resultado de empresas conjuntas que construyeron fábricas al estilo
estadounidense cerca de la Ciudad de México, en la rica región agrícola del Bajío,
también se ha instalado un número asombrosamente elevado de plantas
alimentarias de origen y propiedad nacionales. En el cuadro 8.11 se enumeran las
plantas alimentarias del estado de Jalisco que abastecen el mercado de
Guadalajara.
Aunque la mayoría de estas plantas son relativamente pequeñas,
comparables a las de la industria estadounidense de hace 50 años, algunas de las
mayores utilizan tecnología avanzada; entre ellas, por ejemplo, dos cervecerías de
Guadalajara abastecen a la mayor parte del mercado interno y realizan un
floreciente comercio exterior. Corona Extra, una marca de cerveza de exportación,
se introdujo en 1983 en el lucrativo mercado estadounidense de cervezas
importadas, donde actualmente ocupa el segundo lugar (Heineken sigue a la
cabeza).
La pesca es próspera en México y constituye el sector de más rápido
crecimiento en su sistema alimentario. Entre 1968 y 1987 la flota pesquera
mexicana creció cuatro veces y media, llegando a constar de 65,000
418
embarcaciones; las exportaciones mexicanas de camarón ocupan el tercer lugar
del mundo. Existen otras actividades similares de éxito en la exportación de
productos alimentarios mexicanos, y casi todas ellas suponen relaciones con
Estados Unidos.
CUADRO 8.11 Plantas alimentarias del estado mexicano de Jalisco
__________________________________________________________________
Tipo Número
__________________________________________________________________
Panes, pasteles y galletas 415 (16 grandes) Cervecerías 4 (todas grandes) Dulcerías 60 (14 medianas) Quesos y mantequilla 26 (todas grandes) Helados 390 (12 grandes) Leche 197 (54 grandes) Carne 543 (5 grandes)
__________________________________________________________________
Fuente: Embajada de Estados Unidos, Ciudad de México, 1988.
Empresas alimentarias paraestatales
El gobierno mexicano procesa productos alimentarios básicos y los
distribuye mediante la Compañía Nacional de Subsistencias Populares
(CONASUPO), la tercera mayor industria mexicana de propiedad estatal. La
CONASUPO consta de cuatro divisiones: Iconsa, que distribuye cerca del 36 por
ciento de la harina de maíz y el 18 por ciento de los aceites y grasas para el
419
mercado interno; Liconsa, que provee productos lácteos mediante 10 centros de
acopio, 651 lecherías y 20 plantas mayores; Miconsa, que dirige cinco plantas de
producción de harina de maíz, y Triconsa, que administra molinos, instalaciones
de almacenamiento y centros de distribución de trigo y harina.
La CONASUPO suministra 130 tipos de productos a más de 1,900 afiliadas,
muchas de ellas en zonas rurales. Dados los grandes subsidios que recibe para
garantizar el abasto de alimentos básicos a precios accesibles para los pobres, no
compite con la industria alimentaria comercial en utilidades, pero desde luego
capta una buena parte del mercado potencial.
Interacción industrial alimentaria México-E.U.
Los inicios de una industria alimentaria moderna en México se remontan a
la época que siguió a la Segunda Guerra Mundial, cuando las principales
empresas estadounidenses, deseosas de participar en el nuevo y creciente
mercado de la clase media urbana, cruzaron la frontera para instalar fábricas.
Anteriormente, la relación entre los dos países se había limitado principalmente a
la de socios comerciales tradicionales: algunos productos alimentarios básicos
como caña de azúcar y ganado vacuno vivo se dirigían al norte, mientras que
diversos alimentos conservados se trasladaban al sur, con destino al modesto
número de consumidores que podían comprarlos. Este modelo tuvo unas cuantas
excepciones antes de 1940. En 1929, la empresa Libby instaló una de las
primeras grandes fábricas trasnacionales de alimentos en las cercanías de
420
Querétaro, al norte de la Ciudad de México. Muchos años después, Heinz compró
la planta y todavía hoy la dirige.
Además del interés en el nuevo mercado, existía otro atractivo para las
compañías estadounidenses: la facilidad de ubicar sus plantas procesadoras cerca
de las abundantes cosechas del Bajío, que cuenta con las mejores tierras de
labranza de México, y a la vez a una distancia muy cómoda de lo que pronto
llegaría a ser la mayor urbe del mundo. El estudio de 1975 de Food Engineering
sobre las actividades exteriores de las 75 mayores corporaciones alimentarias
estadounidenses reveló que 26 de ellas poseían plantas en México. En 1967 el
especialista en sistemas alimentarios latinoamericanos William Paddock quedó
sorprendido al conducir por la autopista México-Querétaro durante una nueva
visita al Bajío, región dedicada en otro tiempo al pastoreo: "A lo largo de la nueva
supercarretera se formaban cual guardia de honor las fábricas de la élite
empresarial de nuestros días", dijo.87 En la lista se contaban Gerber, Carnation,
Kellogg, Ralston Purina y lo que Paddock llamaba "esa pionera capitalista": Coca
Cola.
El especialista se refirió a la gran enlatadora de Del Monte en Irapuato
como a una empresa digna de encomio. Productos del Monte inició operaciones
en 1963 como subsidiaria de propiedad estadounidense absoluta dedicada a
87 El informe de William y Elizabeth Paddock sobre el desarrollo de la industria alimentaria en el Bajío, en 1967, se encuentra en We Don't Know How (Ames, Iowa: Iowa State University Press, 1973), pp. 195-230. Los Paddock incluyen un estudio crítico sobre los logros del programa de desarrollo agrícola de la Fundación Rockefeller.
421
enlatar productos de tomate y chile. Al cabo de pocos años empezó a producir
buenas utilidades y a comprar la producción agrícola de 2,000 hectáreas. Para
1970 se habían efectuado varias ampliaciones a la planta, y en ella se envasaban
más de 50 tipos de productos para el mercado mexicano. Su éxito condujo a la
instalación de otra enlatadora en Culiacán, en 1975.
Sin embargo, Paddock habló con menos alabanza de la planta de sopas
Campbell en el Bajío. La empresa compraba los tomates a unos 20 o 30
agricultores que ocupaban unas 400 hectáreas. Les pagaba entre 22 y 24 dólares
por tonelada, a diferencia de los 30 a 36 que recibían los agricultores de Nueva
Jersey y, en cambio, vendía su sopa en México a un precio 40 por ciento mayor
que en Estados Unidos (23 contra 16 centavos de dólar por lata). Aun así,
Paddock descubrió que la planta operaba con pérdidas y sólo a la mitad de su
capacidad.88
Al inicio del periodo presidencial de Luis Echeverría, un 75 por ciento de la
inversión extranjera en México procedía de Estados Unidos, y dos terceras partes
del comercio exterior del país se realizaban con su vecino del norte. Echeverría se
comprometió a reducir esa "dependencia económica y cultural", y censuró a las
corporaciones trasnacionales como "traidoras a las necesidades de México".89 La
memorable ley de inversión extranjera de 1973 exigía que todas las nuevas
empresas tuvieran una participación mexicana mayoritaria y que el control de la
88 Véase la nota 11. 89 Véase la nota 9.
422
administración se ejerciera en el país. La ley implantaba también disposiciones
más severas sobre los acuerdos de transferencia de tecnología y patentes. Por
otra parte, la administración de Echeverría incrementó de 86 a 740 el número de
empresas estatales.
Evidentemente, el cambio de política emprendido por Echeverría desalentó
la instalación de multinacionales en México. Sin embargo, aún quedaba el gran
mercado naciente del país, y para aprovecharlo se desarrolló una emprendedora
industria alimentaria nacional. Actualmente muchos productos de marca mexicana,
como panes y pasteles Maribel, lácteos Darel, aceite de cocina Carta Mo,
embutidos Zwan y cerveza Modelo, compiten en los anuncios de televisión con las
grandes marcas estadounidenses.
Desarrollo de la cooperación en tecnología alimentaria
Aunque la invasión de las multinacionales no se entendió del todo, muchas
esfuerzos de cooperación en materia aumentaría entre instituciones
estadounidenses y mexicanas han encontrado un ambiente favorable y han
contribuido de manera importante al fortalecimiento del sistema alimentario del
país. La más conocida es la labor patrocinada por la Fundación Rockefeller entre
1945 y 1960 en el terreno del trigo y el maíz de alto rendimiento. Norman Borlaug
dirigió esta labor, y fue reconocido en 1970 con un Premio Nobel de "Revolución
Verde".
423
En 1967 el éxito de Borlaug dio origen al Plan Puebla, experimento
financiado por la Fundación Rockefeller y realizado conjuntamente por el
International Maize and Wheat Improvement Center y la Universidad Nacional
Agraria de Chapingo. Se adiestró en una nueva tecnología a unas 43,000 familias
que cultivan cerca de 116,000 hectáreas de tierra sin riego. Entre 1968 y 1972 el
rendimiento promedio del maíz en el valle de Puebla aumentó 30 por ciento, y el
ingreso de los agricultores 45 por ciento.90
Más tarde, la política oficial prestó apoyo a una iniciativa alimentaria
procedente de Estados Unidos. En 1976, el recién electo presidente López Portillo
destinó fondos públicos para dirigir el Plan Puebla y construir un centro de
adiestramiento, mismo que fue adquirido por una agencia gubernamental en el
mismo año, y sus egresados participaron posteriormente en 36 programas
regionales.
Un ejemplo de desarrollo tecnológico conjunto entre Estados Unidos y
México, más reciente y de igual trascendencia, se dio a finales de los años setenta
cuando el Laboratorio de Investigación Ambiental (ERL por sus siglas en inglés)
de la Universidad de Arizona emprendió experimentos con cultivos regados con
agua de mar en Puerto Peñasco, Sonora. Se encontraron diversas especies
prometedoras de halofitas (plantas que toleran la sal), y el proyecto se trasladó a
un terreno de 20 hectáreas en la costa de Bahía Kino para constituir una empresa
90 Sterling Wortman y Ralph Cummings Jr. presentan una visión más positiva sobre los programas patrocinados por la Fundación Rockefeller, entre ellos el Plan Puebla, en To Feed This World (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978), pp. 198-203 y 220-224.
424
cooperativa entre Génesis, S.A., compañía mexicana, y Oasis Systems
International, rama comercial del ERL. En 1987, después de la exitosa cosecha de
una halofita de semillas oleaginosas llamada SOS-7, regada exclusivamente con
agua de mar, los cálculos señalaron que un cultivo de 2,000 hectáreas produciría
aceite vegetal para 120,000 personas, masa de semillas para 77,000 pollos y
forraje para 14,000 cabezas de ganado.91
Si se cumplen las expectativas, la contribución al estado de Sonora y a las
muchas regiones costeras áridas del mundo será enorme. En una conferencia de
prensa realizada en septiembre de 1987, el gobierno mexicano comunicó a los
inversionistas que ofrecía apoyo financiero y estratégico en un terreno de 200
hectáreas de Puerto Peñasco para llevar el experimento a la etapa de prototipo.
Allí, el ERL, en colaboración con asociados sonorenses, espera poner en práctica
un proyecto de bombeo de agua de mar para regar halofitas de ornato en jardines
urbanos, conduciéndola después por lagunas y un lago recreativo. Finalmente el
agua, enriquecida con aguas negras tratadas para eliminar los agentes tóxicos, se
utilizará para regar el cultivo de 200 hectáreas y proveer de nutrimentos a una
planta de acuaicultura y a un cultivo de algas.92
Diez años antes, también en Puerto Peñasco, el ERL emprendió, en
colaboración con la Universidad de Sonora, un programa similar de tecnología 91 El proyecto de halofitas de la Bahía Kino está descrito en El Imparcial, diario de Hermosillo, Sonora, del 28 de septiembre de 1988. 92 El Laboratorio de Investigación Ambiental de la Universidad de Arizona ha publicado el folleto "Desert Seacoasts: An Integrated Vision of Community Productivity and Stability", que describe y detalla la investigación y la tecnología en que se basa el proyecto de Puerto Peñasco. El folleto se puede obtener en 2601 E. Airport Drive, Tucson, Arizona, 85706.
425
avanzada financiado por Coca Cola. Se trataba de un cultivo de camarón en un
sistema cerrado donde se obtenía agua de mar de depósitos estrechamente
vigilados y luego, enriquecida con detritos, se empleaba para regar el cultivo de
halofitas que constituía el alimento del camarón. La productividad del sistema
resultó enorme: 3,500 kilogramos de camarón de primera calidad por hectárea de
superficie de agua al año. Dado el elevado precio del camarón en el mercado, esta
cifra constituía la mayor utilidad por hectárea de cualquier tipo de cultivo de
alimentos. La cantidad de camarón por hectárea resultaba mayor que la que
pescaban ocho embarcaciones del lugar en una temporada. Por desgracia, quizá
a causa de lo anterior, se puso fin al proyecto y se implantaron barreras para el
uso de esta tecnología en México.93
Inquietos socios comerciales alimentarios
El aspecto de mayor actividad y con frecuencia el más problemático de la
interacción alimentaria mexicano-estadounidense es el de las mercancías que
cruzan la frontera. México es un importante mercado para los alimentos
procesados de exportación estadounidense; sus compras representan un 9 por
ciento del total de exportaciones alimentarias de ese país. En promedio, México
compra cada año a Estados Unidos 15 por ciento de su maíz, 25 por ciento de su
trigo y 45 por ciento de su frijol de soya, aun cuando sucesivos gobiernos
93 Carl Hodges, director del ERL, describe el proyecto de cultivo de camarón y experimentos previos con halofitas en su capítulo "New Options for Climate-Defensive Food Production", en Climate's Impact on Food Supplies, editado por L.E. Slater y S.K. Levin (Boulder, Colorado: Westview Press, AAAS Selected Symposium 62, 1981), pp. 181-205.
426
mexicanos han expresado su preocupación e implantado políticas para alcanzar la
autosuficiencia en esos productos.
Con todo, es mayor la cantidad de alimentos que pasan de México al
mercado estadounidense. En 1987, aunque México importó cerca de 1,500
millones de dólares en alimentos, procedentes principalmente de Estados Unidos,
sus exportaciones alimentarias a ese país se valuaron en más de 2,000 millones
de dólares. El 85 por ciento de los alimentos congelados importados por Estados
Unidos proceden de plantas mexicanas. Dichas plantas suministran el 43 por
ciento del brócoli, 31 por ciento de la fresa y 21 por ciento de la coliflor que
consumen los estadounidenses. En 1988, los agricultores mexicanos enviaron a
través de la frontera tomates por un valor estimado de 250 millones de dólares, así
como otros alimentos frescos que sumaron una cifra equivalente. Ese mismo año
los estadounidenses recibieron medio millón de toneladas de buena cerveza
mexicana, y las plantas procesadoras de carne, 733,480 cabezas de ganado
procedente de México.
Un giro interesante en el desarrollo de las exportaciones alimentarias
mexicanas es que se han convertido en un esfuerzo binacional, en lugar del
acostumbrado flujo de capital de norte a sur. En efecto, tomaron ese rumbo
después de la Segunda Guerra Mundial, cuando algunos estadounidenses con
capital emigraron a Sinaloa para aprovechar los favorables costos de mano de
obra y las tierras con riego subsidiado por el gobierno. Pronto se integraron a la
sociedad del estado, casándose con mujeres del lugar y adquiriendo la
427
nacionalidad mexicana. Más tarde, su constante éxito financiero condujo a
estrechar una integración en que los productores sinaloenses, en busca de la
eliminación de intermediarios, establecieron distribuidores en Nogales, Arizona.
Actualmente la mitad de las agencias de distribución de Arizona están en manos
de productores mexicanos.
Las políticas gubernamentales de ambos lados de la frontera contribuyeron
considerablemente al enorme éxito del sistema mexicano de exportación de
alimentos. La política oficial mexicana, que ansiaba divisas procedentes del
comercio, de hecho ayudó a financiar la nueva industria. Sinaloa recibió un 22 por
ciento del total del gasto público dedicado a riego. En la década de 1950 el estado
modernizó la vital línea de ferrocarril que une a Culiacán con Nogales, Arizona.
Los recursos oficiales también financiaron un crédito a mediano plazo para que los
productores sembraran y construyeran empacadoras.
David R. Mares ha dicho que el gobierno mexicano contribuyó a crear en el
noroeste un nuevo centro de poder, con frecuencia opositor: una burguesía
sinaloense económica y políticamente poderosa.94 Actualmente las empresas de
esa comunidad, ubicadas en los alrededores de Culiacán, se caracterizan por la
misma independencia e influencia que tienen las corporaciones trasnacionales.
Negocian la obtención de capital extranjero, consiguen el apoyo de los agricultores
94 David R. Mares ha escrito un relato fascinante y detallado sobre la "burguesía rural" sinaloense y las guerras de los tomates en su capítulo "Agricultural Trade: Domestic Interests and Transnational Relations", en Mexico's Political Economy: Challenges at Home and Abroad, editado por Jorge I. Domínguez (Beverly Hills, California: Sage Publications, 1982), pp. 79-132.
428
estadounidenses y hacen gestiones en Washington y en las capitales estatales de
Estados Unidos.
En 1961 el gobierno estadounidense dio un fuerte impulso a las
exportaciones alimentarias sinaloenses mediante su boicot comercial a Cuba, y
entonces México y los estados de Florida y California se apropiaron de inmediato
de la importante participación cubana en el mercado estadounidense de invierno.
Más tarde, en 1964, el fin de los braceros, que constituían la mano de obra barata
en las cosechas californianas, sacó de la competencia a ese estado. El terreno
quedaba así preparado para una rivalidad entre México y Florida que culminaría
con las llamadas "guerras de los tomates", de 1969 y 1978.
Tomates mexicanos vs. tomates floridanos
En el invierno de 1957 a 1958 una helada devastó los cultivos de tomate de
Florida, provocando una crisis que duró 15 años en la producción estadounidense.
Los tomates mexicanos irrumpieron así en Estados Unidos. Para 1968 los
productores floridanos, que enfrentaban una importación triplicada de México (de
105,000 toneladas en 1961 a 294,000 toneladas en 1968), se alistaron para
entablar una guerra comercial organizando el Florida Tomato Committee (FTC),
dependiente de la Federal Trade Commission. Un año más tarde, el FTC
convenció al Departamento de Agricultura estadounidense de implantar
disposiciones que en la práctica discriminaban el fruto mexicano por hacerse
madurar en la planta, a diferencia del de Florida, que se cosechaba a máquina
429
cuando aún estaba verde. Esta maniobra restrictiva estuvo en vigor durante tres
temporadas, provocando un drástico descenso en la producción y en las utilidades
mexicanas. En 1975 el Departamento de Agricultura y los distribuidores de Arizona
que representaban a los productores sinaloenses pactaron una tregua en los
tribunales.
Sin embargo, en 1978 la guerra de los tomates estalló una vez más cuando
el FTC se quejó ante el Departamento de Hacienda estadounidense de supuestas
violaciones de México a la Anti-Dumping Act (ley contra la inundación del mercado
con productos excesivamente baratos) de 1921. Se decía que cinco productos
(tomates, pepinos, pimientos, berenjenas y calabacitas) se habían vendido a un
precio inferior a su costo en la temporada de 1977 a 1978. El intento del FTC,
emprendido por propia iniciativa, produjo una situación delicada y embarazosa, ya
que por entonces el gobierno estadounidense tenía una actitud más amistosa
hacia las relaciones comerciales con México. Un refinado estudio que utilizó
análisis regresivo, encargado por productores sinaloenses y distribuidores de
Arizona, no reveló fundamento estadístico alguno para tal acusación. El
Departamento de Comercio estadounidense confirmó los resultados del estudio, y
el Departamento de Hacienda rechazó la queja del FTC. En 1980 los productores
de Florida entablaron sin éxito un juicio en la Corte de Aduanas estadounidense
contra ambos departamentos.95
95 Véase la nota 18.
430
Se trata del relato muy simplificado de una disputa comercial alimentaria
muy compleja. Generalmente el gobierno mexicano permite a la Asociación de
Agricultores Sinaloenses establecer sus propias políticas de exportación, pero
durante las guerras de los tomates, la Secretaría de Agricultura intervino y fijó
cuotas muy inferiores a las expectativas sinaloenses. La política oficial mexicana
hacia Estados Unidos se basa en el principio de que el comercio entre ambas
naciones es complementario, no competitivo, lo que exige la imposición de límites
a las exportaciones en casos de crisis.
Políticas en transición
Los cambios recientes en la política mexicana sobre comercio e inversión
apuntan hacia una intensificación de relaciones entre las industrias alimentarias
mexicana y estadounidense. A raíz del ingreso de México al GATT, a mediados de
1986, los aranceles se redujeron a un máximo de 20 por ciento, y se eliminó la
mayoría de los permisos previos de importación. Aunque aún quedan restricciones
en el sector estratégico y prioritario de la agricultura, las que se eliminaron en
relación a la importación de tecnología de procesamiento de alimentos habrán de
impulsar la modernización de la industria alimentaria mexicana.
La decisión tomada en 1989 por el presidente Salinas de liberalizar las
restricciones a la inversión extranjera, permitiendo la propiedad absoluta de las
empresas en vez de una participación minoritaria, deberá dar nuevo auge a la
instalación de compañías alimentarias multinacionales en México. Otras medidas
431
de austeridad del presidente Salinas encaminadas a contener la inflación y reducir
la deuda nacional, tales como la privatización de las paraestatales alimentarias y
la reducción del apoyo a los precios de los alimentos, también habrán de dar
impulso al sector mexicano de alimentos procesados. Uno de los resultados
debería consistir en mayores exportaciones de platillos mexicanos auténticos al
creciente mercado estadounidense que busca esta clase de comida típica.
La política comercial estadounidense, que podría afectar el sistema
alimentario binacional, se encuentra en un estado mucho menos fluctuante. A
mediano plazo, Estados Unidos quizá repita con México el pacto que celebró
recientemente con Canadá para eliminar todas las barreras al comercio y a la
inversión durante los próximos diez años. Aunque el tratado entre Estados Unidos
y Canadá exenta de aranceles a muchos alimentos y bebidas estadounidenses,
los cerveceros canadienses lograron retener las barreras que los protegen. Por
otra parte, la amenaza de un déficit comercial estadounidense sigue animando el
proteccionismo, que podría hacerse extensivo a México y amenazar los productos
alimentarios que constituyen buena parte de su favorable balanza comercial.
Por último, quien desee adoptar una postura realista debe recordar el
apetito sin límite que tiene Estados Unidos por el petróleo mexicano. Algunos
economistas creen que un tratado comercial que supedite ese apetito al
igualmente ávido deseo estadounidense de corresponder con enormes envíos de
maíz, trigo y frijol de soya a México debería tender un lazo duradero entre los
sistemas alimentarios de los dos países.
432
Integración futura
Aunque los sectores de procesamiento de alimentos de Estados Unidos y
México suelen considerarse industrias alimentarias en sí mismos, las actividades y
políticas que ocupan sus extremos de agricultura y distribución influyen
poderosamente en dicho procesamiento. Así pues, toda conjetura sobre las
posibilidades de integración futura entre las dos industrias exige una visión integral
del sistema alimentario.
El sistema alimentario mexicano, apenas en desarrollo, carece de la
autonomía e influencia de su correspondiente del norte, controlado por grandes
empresas. Su grado de avance o retroceso mediante la interacción con el sistema
estadounidense depende en gran medida de los problemas sociales de México. Al
mismo tiempo, la solución de algunos problemas importantes podría encontrarse
en la interacción de los dos sistemas. Por ejemplo, el grave problema nacional de
la desnutrición podría aligerarse mediante actividades conjuntas de desarrollo de
alimentos; la oleada de inmigrantes a las grandes ciudades podría contenerse con
la instalación de consorcios binacionales alimentarios en zonas rurales, y la deuda
nacional podría reducirse con mayores exportaciones de alimentos típicamente
mexicanos, creados conjuntamente.
Abundan los ejemplos de iniciativas de cooperación, si bien el programa
mexicano-estadounidense del que surgió una nueva tecnología para el cultivo del
433
maíz y el trigo no se cuenta entre ellos. No obstante, el reciente esfuerzo de
empresas privadas mexicanas y estadounidenses que contaron con apoyo oficial
para producir semillas oleaginosas con agua de mar supone una gran promesa en
el desarrollo de alimentos básicos de bajo costo. También existen posibilidades de
lograr un resultado similar en proyectos que, utilizando tecnología estadounidense
y capital mexicano, exploten el clima subtropical, la abundante mano de obra rural
y la competente infraestructura del país para producir proteína de bajo costo
mediante la fermentación de material biológico y la acuiacultura.
Como lo muestra la figura 8.1, existen muchas formas de integrar y
aumentar al máximo la eficiencia y las utilidades de elementos con frecuencia
aislados del sistema alimentario, si se hace mediante una colaboración estrecha
en el uso de la energía y los subproductos alimentarios. Los esquemas de
industrialización alimentaria rural basados en este principio dan buen resultado.
Según estos esquemas, la producción agrícola de una región abastece un sistema
integrado de plantas procesadoras en el que los desechos de una constituyen
energéticos o materias primas para la otra. Un consorcio de corporaciones
alimentarias estadounidenses y mexicanas que obtuviera incentivos del gobierno
podría proyectar y acometer una empresa de este tipo. Asociaciones
empresariales estadounidenses tales como el Agribusiness Council han brindado
incentivos para dichos proyectos en localidades del Tercer Mundo. Esta labor no
sólo da a los agricultores acceso a cultivos comercializables, sino que genera
empleos fabriles y de servicios en regiones previamente basadas en economías
434
de subsistencia. Cuando estos proyectos tienen éxito, hacen volver a su lugar de
origen a muchos campesinos que habían emigrado a las ciudades.96
Otro terreno promisorio es la popularidad mundial de que goza la cocina
mexicana, y que actualmente es la de mayor venta en las tiendas de autoservicio
estadounidenses. Los platillos mexicanos registraron un crecimiento de 12.5 por
ciento en 1988, con ventas anuales de más de 245 millones de dólares. No
obstante, la mayoría de ellos fueron fabricados por las divisiones hispanas de los
gigantes alimentarios estadounidenses. México podría aumentar su actual
participación de 9 por ciento en el gran mercado de importación de alimentos de
Estados Unidos con productos de su muy aceptada cocina. También podría
alentar empresas conjuntas con compañías estadounidenses para aplicar nuevas
tecnologías, como la concentración al alto vacío o el envase aséptico, a las
cosechas potencialmente grandes de fruta tropical del necesitado sur del país.
Incentivos para la integración
Aunque la industria alimentaria mexicana puede beneficiarse adquiriendo la
tecnología y la capacidad de distribución que necesita, ¿cuáles son los incentivos
para la integración desde el punto de vista estadounidense? En este caso se trata
de una industria en plena madurez, mucho menos dependiente del gobierno y en
96 A finales de la década de 1970, el Agribusiness Council, asociación comercial de empresas alimentarias estadounidenses orientadas a la expansión internacional, coordinó consorcios formados entre sus miembros para acometer proyectos de desarrollo de sistemas alimentarios en el Tercer Mundo. Su dirección es 345 East 46th Street, Nueva York, NY 10017.
435
la que predominan corporaciones multinacionales muy importantes. A esto se
añade la confusión debida al hecho de que un número creciente de las
corporaciones en cuyas manos están grandes porciones del sistema alimentario
estadounidense pertenecen y son administradas por accionistas de otros países.
De este modo, al considerar las posibilidades de integración entre las
industrias alimentarias mexicana y estadounidense, tal parece que nos
enfrentamos a una ilusión. No cabe duda que la industria mexicana es una entidad
definida, bien delimitada dentro del sistema alimentario por políticas nacionales e
imperativos sociales. En cambio, el sector industrial alimentario de Estados Unidos
resulta mucho más nebuloso, mucho menos restringido por el gobierno y la
sociedad. Muchos afirman que sus motivaciones y objetivos están cada vez más
en manos de corporaciones mundiales que rigen los destinos de un sistema
alimentario global de rápido surgimiento.
¿Qué es lo que impulsa a las multinacionales con sede en Estados Unidos
a instalarse en México o a cooperar con su sistema alimentario? Entre los
incentivos evidentes se cuentan nuevos mercados para sus productos y menores
costos de producción. Un incentivo menos claro es la creciente necesidad de
materias primas alimentarias para abastecer las plantas de procesamiento de las
multinacionales y satisfacer la demanda de un mercado mundial cada vez mayor
de productos de marca. Ejemplo de ello es el alcance de Heinz hasta la gran
producción mexicana de tomates; es probable que la salsa de tomate que se
consume en las islas Fiji se haga con tomates mexicanos. Cuando una planta de
436
procesamiento en México es de propiedad conjunta, los técnicos y directivos son
del lugar y realizan valiosas exportaciones que rinden utilidades al sistema
alimentario mexicano.
Otro incentivo poco evidente para que las multinacionales alimentarias se
establezcan en México consiste en la evasión de ciertas medidas políticas
estadounidenses. Por ejemplo, cabría esperar que el gobierno mexicano, en su
interés por estimular las exportaciones, alentara a una subsidiaria de propiedad
estadounidense a exportar a Cuba pese al boicot impuesto sobre ese país por
Estados Unidos. No obstante, hasta ahora no se han producido protestas por ésta
ni por otras posibilidades parecidas.
Si la propuesta estadounidense de reforma al comercio agrícola es
adoptada y tomada en serio por los 97 miembros del GATT, para el año 2000
podría concluirse la eliminación gradual de todos los subsidios (directos e
indirectos) que afectan a dicho comercio. Esto seguramente propiciaría mayores
lazos entre los sistemas alimentarios estadounidense y mexicano mediante una
interdependencia de cultivos basada en la producción al menor costo.
Si Estados Unidos no lograra sus objetivos de establecer un comercio
agrícola mundial no subsidiado, podría surgir una presión diametralmente opuesta
que, paradójicamente, favoreciera una colaboración más estrecha entre las dos
industrias. Es posible que la Comunidad Europea decida proteger su enorme
mercado contra las importaciones alimentarias después de 1992. En tal caso, una
respuesta hipotética podría ser el surgimiento de un mercado común
437
norteamericano con una sólida integración entre las industrias y los sistemas
alimentarios de Estados Unidos, México y Canadá.
Los acontecimientos políticos dentro de las dos naciones podrían dificultar la unión
industrial. El reciente pluralismo político mexicano y posibles cambios en la política
gubernamental podrían restringir las actividades de las multinacionales
alimentarias. En Estados Unidos, una incapacidad para corregir la balanza
comercial podría conducir a nuevos llamados al proteccionismo. Así las cosas, los
retos políticos que enfrentan ambas naciones son formidables.
438
Alimentos: perspectiva mexicana
José Carlos Alvarez Rivero
Herbert Weinstein
El presente análisis ofrecerá una visión limitada de ciertos problemas
fundamentales que enfrentan los productores y procesadores de alimentos
mexicanos en su proceso de integración industrial con Estados Unidos. Entre
dichos problemas se cuentan la fuerte competencia que representan las
multinacionales estadounidenses, las barreras culturales que se alzan contra la
irrupción de éstas a los mercados potenciales de México y el creciente mercado
de alimentos típicos generado por latinoamericanos residentes en Estados Unidos.
También abordaremos las barreras no comerciales a la integración agrícola
con Estados Unidos. Relacionado con lo anterior está el problema de la sanidad
de los alimentos y la controversia aún vigente sobre el uso de plaguicidas en la
agricultura.
Como la industria alimentaria mexicana está prácticamente exenta de
regulación y existen pocas estadísticas confiables sobre ella, es difícil predecir
muchos aspectos sobre la integración, para la cual existen obstáculos, pero
también hay pruebas de que las industrias alimentarias mexicana y
estadounidense pueden contribuir en gran medida a crear empresas conjuntas
capaces de explotar los mercados de alimentos de ambos países.
439
Estructura de la industria
Las compañías multinacionales son agentes importantes en la industria
alimentaria mexicana, y su publicidad es tan abundante que el público las
identifica principalmente con la producción de alimentos procesados. Las
multinacionales también disfrutan de una fuerte presencia en las tiendas de
autoservicio, donde compañías como Kellogg, Pepsico, Kraft General Foods,
Nestlé, Corn Products (CPC) Unilever, Pillsbury, Heinz, Campbell's, Gerber,
Danone y otras comercializan sus productos.
No obstante, diversas industrias agrícolas y procesadoras de alimentos
están dirigidas por empresarios mexicanos que utilizan una mezcla de tecnologías
propias y métodos tradicionales de preparación de alimentos. Algunas firmas
alimentarias de propiedad mexicana tienen la capacidad suficiente para desarrollar
refinadas operaciones de comercialización. Entre ellas se cuenta el Grupo Bimbo,
que incluye las firmas verticalmente integradas Marinela, Barcel, Panificación Tía
Rosa y Ricolino. La fuerza y presencia de estas firmas no sólo radica en la
fabricación de productos de buena calidad, sino en refinados y eficientes sistemas
de distribución.
En México existen diversos gustos regionales, de manera que el contenido
de endulzantes, saborizantes, chiles, frutas cítricas y otros ingredientes varía
440
según la región, y por esta razón las firmas internacionales alteran a veces las
recetas de sus productos para adaptarlos a las preferencias locales.
La industria alimentaria mexicana se abastece principalmente con materias
primas e insumos nacionales. Sin embargo, con la apertura de la economía según
el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), actualmente se dan
cambios en la procedencia de este abasto. La industria alimentaria es la que
emplea más mano de obra en México, confiriéndole un peso económico
considerable.
Acceso a mercados
Los mercados mundiales de productos agrícolas deberían ser prósperos. La
población mundial crece rápidamente y buena parte de ella padece hambre y
desnutrición. Se estima que para el año 2000 habrá 6,100 millones de habitantes,
y para el 2025 la cifra llegará a 8,200 millones. Cerca del 75 por ciento de esa
población habitará los países en desarrollo, que registrarán tasas anuales de
crecimiento estimadas en 2.1 por ciento, a diferencia del 0.6 por ciento de los
países desarrollados.
Pese a este fenomenal crecimiento demográfico, la capacidad de México
para vender productos agrícolas está impedida porque los mercados del mundo se
encuentran inundados con esos productos. México tiene más éxito en la
exportación de alimentos básicos como maíz, sorgo, frijol de soya y trigo, como se
441
indica en el cuadro 8.12. Las exportaciones de maíz han descendido
recientemente en volumen, pero el rápido aumento de las exportaciones de trigo
compensa con creces dicho descenso.
La incapacidad de México para explotar mercados extranjeros se debe
principalmente a los deficientes sistemas de distribución de los alimentos. Por otra
parte, el GATT debería brindar a México acceso a ciertos mercados de
exportación, pero en algunos casos, como el de las exportaciones de verduras a
Estados Unidos, México es víctima de restricciones no arancelarias.
Las normas de sanidad y seguridad en los productos también imponen
barreras comerciales contra México, sobre todo las que se refieren al uso de
plaguicidas, a los residuos permitidos en la producción agrícola y al uso de
pruebas para verificar la higiene en la manipulación y procesamiento de los
alimentos. México debe cumplir también con muchas normas de control de calidad
en la etiquetación, identificación de marca y tamaño de los productos. En
contraste, la industria alimentaria mexicana orientada al mercado interno florece
como una actividad rudimentaria, con pocos controles de sanidad, normas de
calidad e impuestos.
442
CUADRO 8.12 Exportaciones mexicanas diversas, 1987-1988 (toneladas)
__________________________________________________________________
Producto exportado 1987 1988
__________________________________________________________________
Grano de café 212,252 154,743 Verduras y legumbres frescas 787,318 848,180 Tomate 516,445 466,544 Melón y sandía 295,561 299,535 Fruta fresca 298,433 304,906 Ajonjolí 22,877 31,144 Fresa fresca 14,508 21,012 Camarón congelado 35,416 28,450 Cerveza 581,975 505,490 Azúcar 510,143 869,248 Legumbres y fruta enlatadas 168,004 179,168 Jugo de naranja 32,013 48,274 Atún congelado 47,118 52,317 Café tostado 10,781 14,444 Manteca de cacao 7,018 6,535 Fresa congelada 42,051 32,344 Puré y jugo de tomate 19,853 26,997 Jugos de fruta 15,538 18,596 Maíz 3,602,890 3,302,574 Fríjol de soya 1,062,260 1,097,857 Sorgo 751,929 1,147,288 Trigo 434,580 1,191,717 Semillas oleaginosas 417,540 327,660 Verdura fresca 36,131 32,991 __________________________________________________________________
Fuente: Recopilación de los autores.
Estados Unidos aplica estrictamente sus normas agrícolas; aun si las
normas de la industria mexicana difieren de ellas, detrás de las prácticas
demasiado apegadas a la ley se esconde el proteccionismo. Tal es el caso cuando
los trámites sanitarios retrasan innecesariamente la aprobación de frutas y
verduras frescas.
443
Muchos de los productos agrícolas que México trata de exportar a Estados
Unidos son rechazados a causa del empleo de plaguicidas no permitidos, los
cuales son fabricados y comercializados por pequeñas empresas estadounidenses
establecidas en México. En muchos casos estas compañías utilizan los mismos
nombres comerciales que las multinacionales, y fabrican sus productos a
sabiendas de que están prohibidos en Estados Unidos. Otras veces los fabrican
con nombres distintos, pero conservados los principios activos prohibidos. Los
plaguicidas se venden a agricultores que los utilizan de buena fe sin saber que las
autoridades de la frontera devolverán sus productos agrícolas por ser inadecuados
para el consumo humano. Por ejemplo, la Food and Drug Administration (FDA)
estadounidense rechazó recientemente varios embarques de productos derivados
del cacahuate porque contenían más de 20 millonésimas de aflatoxinas,
sustancias cancerígenas. Sin embargo, los cacahuates utilizados para fabricar
esos productos procedían de un proveedor estadounidense y, por consiguiente, se
habían cultivado, cosechado y almacenado en ese país. El contenido de
aflatoxinas de los productos rechazados era entre 16 y 33.2 veces mayor que el
de productos totalmente originarios de México.
Los alimentos enlatados de escasa o moderada acidez exportados a
Estados Unidos proceden de fábricas registradas por la FDA y dirigidas por
técnicos mexicanos que han tomado cursos especiales de adiestramiento en
Estados Unidos, Puerto Rico y la Ciudad de México. Los productos procesados y
enlatados que se exportan de México a Estados Unidos, aun cuando proceden de
444
fábricas autorizadas, deben cumplir con rigurosas normas técnicas y sanitarias. La
mayoría de los que se devuelven a México resultan rechazados no porque estén
descompuestos o mal empacados, sino porque no se han etiquetado
apropiadamente.
Integración industrial
La proximidad de Estados Unidos con México facilita la integración de los
productos alimentarios. Los medios de comunicación y el turismo también resultan
favorables. Así, en México se reconocen los helados Häagen Dazs como
productos estadounidenses de alta calidad. Al mismo tiempo, los tacos y otros
alimentos típicos mexicanos se sirven con frecuencia en restaurantes
estadounidenses que no se especializan en cocina mexicana. Por ejemplo, los
nachos, de supuesto origen mexicano, figuran en los menús de cafeterías como
Denny's, Big Boy y otros establecimientos.
Los alimentos procesados (los que se venden en envases o empaques
comerciales) han sido sometidos a un proceso técnico industrial que los conserva
y reduce el riesgo de que se descompongan. Entre ellos se cuentan los productos
enlatados, las galletas, las conservas y los dulces. Desde el punto de vista técnico,
hay poca diferencia entre los productos empacados en Estados Unidos y sus
equivalentes empacados en México. Ambas categorías deben cumplir con los
requisitos legales, técnicos y de empaque de cada país. Por ejemplo, los duraznos
deben ser de cierto tamaño y empacarse en determinados envases, requisitos que
445
se especifican al concertar su compraventa internacional. Las normas y
disposiciones de organizaciones mundiales como Codex Alimentarius sólo se
aplican si se especificaron al cerrar la operación. De lo contrario, no se aplican
sino las normas propias del país comprador.
Cabe esperar que los alimentos procesados mexicanos provoquen un auge
comercial en Estados Unidos, dado el considerable número de mexicanos que
habitan en ciudades como Los Angeles, Houston y Chicago. De hecho, el 63 por
ciento de la población latinoamericana residente en Estados Unidos es de origen
mexicano. La penetración inicial de los productos mexicanos en el mercado
estadounidense con frecuencia consistió en el contrabando realizado por viajeros
estadounidenses que regresaban de México con cuatro o cinco latas. Más tarde,
esos productos se exportaron a cadenas de tiendas de autoservicio con
departamentos dedicados a diversas cocinas nacionales. Actualmente, algunas
cadenas ofrecen servicios especializados en español. Los productos típicos
fabricados en Estados Unidos son similares a los mexicanos y se dirigen al
mercado de las clases media y media baja. No obstante, los fabricantes
estadounidenses se adaptan también a los diversos gustos del país
comercializando productos de supuesto estilo mexicano que no son auténticos,
como los "nachos". Estos productos suelen llevar etiquetas bilingües, en español e
inglés, que indican cuán picantes son, y muchos mexicanos residentes en Estados
Unidos suelen comprarlos por nostalgia de la madre patria.
446
Para explotar los mercados hispanoamericanos de Estados Unidos en su
totalidad, la industria alimentaria debe buscar mayor información sobre la
comunidad de ese origen. El caso de una campaña publicitaria emprendida por la
línea aérea Braniff ilustra los peligros de dirigirse a mercados de origen extranjero
sin conocerlos. La campaña promovía los asientos de cuero invitando al público a
"viajar en cuero". Sobra decir que en algunos países de lengua castellana esa
frase significa "viajar desnudo". Otro ejemplo de desconocimiento del mercado lo
constituye la promoción del jugo de naranja de la empresa Tropical como "jugo de
china", si se considera que "china" significa naranja sólo en Puerto Rico y en la
República Dominicana. Otro ejemplo más es el anuncio de televisión en que Jack
in the Box presentaba a unos mariachis bailando flamenco.
Los estadounidenses confunden a los mexicanos residentes en Estados
Unidos con otras personas de origen hispanoamericano. La población total de ese
origen en Estados Unidos asciende a 19 millones de habitantes, cifra que aumenta
con rapidez. De 1980 a nuestros días, el índice de crecimiento del grupo fue
cuatro veces superior al registrado por los demás, y para el año 2015 se estima un
número total de 40 millones de hispanos, lo que los convertirá en la minoría más
numerosa.
Para anunciarse con éxito en este vasto y creciente mercado, la industria
alimentaria debe tener presente su diversidad lingüística y cultural. Hace poco una
compañía productora de aceite de maíz captó dos terceras partes de su
participación en el mercado hispanoestadounidense al emprender una campaña
447
publicitaria en español que destacaba lo que querían esos consumidores: buen
sabor, sin importar el contenido de colesterol.
Se puede acceder a ese mercado con gastos de publicidad relativamente
modestos. Un anuncio de 30 segundos en Sábado Gigante, el programa de
Univisión más visto por televidentes hispanos, tiene un precio de 11,500 dólares,
contra los 360,000 que cuesta uno de la misma duración en el espectáculo de Bill
Cosby.
Muchas compañías han descartado el mercado hispano por considerarlo
demasiado pobre para resultar atractivo, aun cuando el ingreso medio anual de
una familia hispana se estima en 22,900 dólares, a diferencia de los 32,800 del
ingreso familiar nacional. El poder adquisitivo de ese grupo no debe
menospreciarse, menos aún si se toma en cuenta que los hispanos tienden a
gastar buena parte de su ingreso en bienes y servicios de consumo inmediato.
El mercado hispanoestadounidense también resulta duradero porque los
hispanos mantienen fuertes lazos con la cultura de la que proceden durante varias
generaciones. Comparada con la población de origen europeo, la comunidad
hispanoamericana se incorpora al estilo de vida estadounidense con menos
rapidez y facilidad. Cerca del 90 por ciento de dicha comunidad vive en nueve
estados del país; del total de sus matrimonios, el 80 por ciento se celebran entre
personas del mismo grupo. Los llamados chuppies (profesionales chicanos) y
yucas (jóvenes de familias adineradas de origen cubano) constituyen el mejor
448
ejemplo de residentes estadounidenses que mantienen lazos culturales dobles.
Estos grupos conducen automóviles estadounidenses y ven programas de
televisión en inglés pero, al mismo tiempo, comen alimentos mexicanos y
cubanos, y oyen música en español.
Además de los anuncios por televisión en español, el uso de ese idioma en
otro tipo de publicidad y en las etiquetas de los productos facilita a los fabricantes
el acceso al mercado. Más de dos millones de adultos estadounidenses sólo
hablan español, y diversos estudios indican que más del 70 por ciento de la
comunidad hispana habla español en casa, y que el 96 por ciento trata de
enseñárselo a sus hijos. Mucha gente de origen hispano conserva su acento al
hablar inglés, incluso después de la primera generación viviendo en Estados
Unidos.
Los gastos en publicidad dirigida al mercado hispano de Estados Unidos
ascendieron a 490 millones de dólares en 1987, más del doble de lo que se gastó
cinco años antes. No obstante, sólo representaron una pequeña parte de los
110,000 millones que se gastan en total cada año. La publicación Hispanic
Business ha señalado que las compañías estadounidenses gastan menos del 1
por ciento en la publicidad dedicada a atraer al mercado de lengua española, que
sin embargo representa el 8 por ciento de la población estadounidense.
Las campañas de publicidad que se emprendan en México deben tomar en
cuenta la idiosincrasia del país. Desde la apertura de la economía mexicana, un
449
gran número de golosinas y confituras, como chocolates y goma de mascar, han
llegado al mercado nacional. Al principio su novedad les confirió cierto éxito
comercial, pero actualmente se consideran demasiado caros y ya no resultan
novedosos.
Cuando Webber Farms, empresa de Kentucky, introdujo una gama de
salsas al mercado latinoamericano, encontró una respuesta tibia porque los
productos no tenían suficientes condimentos. Por otra parte, la casa Mars,
después de efectuar una investigación cuidadosa, optó por envasar su arroz en
bolsas y no en cajas, y sacó a la venta una presentación de 4.5 kg que tuvo éxito
en Latinoamérica. Pepsicola, en sus comerciales para Latinoamérica, sustituyó las
imágenes de viajes espaciales por las de jóvenes latinoamericanos que sueñan
con llegar a ser estrellas del rock. McDonald's celebró su decimoquinto aniversario
en Latinoamérica, donde la cadena es bien conocida.
Restaurantes típicos
Los adultos de nuestros días son la primera generación que consume de
manera habitual alimentos de preparación instantánea, comida para llevar y
platillos preparados de entrega a domicilio, y su número seguirá en aumento
durante los próximos años. Actualmente, los estadounidenses hacen una de las
tres comidas del día o la obtienen fuera de casa, y gastan en ello más del 40 por
ciento de su presupuesto para alimentos. Esta cifra es considerablemente mayor
que el 26 por ciento que gastaban en 1960.
450
Los restaurantes y los establecimientos de entrega a domicilio son cada vez
más populares entre las familias estadounidenses en las que ambos padres
trabajan y prefieren descansar por la tarde en vez de cocinar. En 1987 los
restaurantes de servicio rápido realizaron ventas por 60,000 millones de dólares,
de las cuales 2,600 millones consistieron en comida mexicana. Taco Bell
contribuyó con 1,500 millones a esas ventas. La cadena tuvo un éxito mayor
porque incluyó platillos nuevos en su menú, abrió algunos establecimientos en
zonas estratégicas, como centros comerciales, y sus precios resultaban atractivos.
En términos generales, Pepsico es el mayor proveedor de servicio rápido en
Estados Unidos, con más de 16,500 restaurantes. Entre ellos están Kentucky
Fried Chicken, líder del mercado de pollo, con ventas anuales estimadas en 6,100
millones de dólares; Pizza Hut, a la cabeza en el mercado de pizzas, con ventas
anuales estimadas en 2,500 millones de dólares, y Taco Bell. De las tres cadenas,
sólo Taco Bell no tiene sucursales en México. Otras cadenas estadounidenses
como McDonald's, Tom Boy y Burger Boy se han establecido en México y están
logrando en conjunto un intercambio cultural mediante los alimentos. De hecho,
intercambian hamburguesas por tacos.
Sanidad alimentaria
El concepto de "restaurantes seguros" ha cambiado considerablemente con
el tiempo. Actualmente los restaurantes necesitan técnicos especializados en la
451
administración y en el servicio de alimentos, así como un personal de relaciones
públicas profesional, a fin de ofrecer no sólo platillos bien presentados, sino
exentos de riesgo. En otro tiempo, el concepto de seguridad se limitaba a la
inspección de los alimentos en busca de plaguicidas; hoy en día resulta mucho
más amplio, extendiéndose a los diversos microorganismos que pueden
contaminarlos. Por ejemplo, la FDA y la agencia National Marine Fishery Services
advirtieron en 1989 a la industria alimentaria sobre la presencia de un nuevo
microorganismo, la Lysteria Monocitogenes, en los pescados y mariscos
cocinados. Este germen apareció en un principio en los productos lácteos. Pese al
riesgo, el consumo de alimentos del mar ha aumentado 25 por ciento en los
últimos cinco años, según la National Marine Fishery Services, y es probable que
continúe esta tendencia; para finales del presente siglo se espera que el consumo
de pescados y mariscos sea de casi 11 kg por persona al año, el doble del
consumo de 1987.
La seguridad de los pescados y mariscos, que se sirven en más del 80 por
ciento de los restaurantes típicos mexicanos, varía según la zona pesquera.
Algunas regiones están contaminadas con plomo, mercurio, cadmio y otras
sustancias químicas. Los alimentos marinos también pueden contaminarse por
emplear métodos de pesca poco higiénicos, deficiente refrigeración en los barcos
pesqueros, un tiempo prolongado de transporte, ciertas prácticas de
comercialización y una manipulación o preparación inadecuada en los
restaurantes donde se sirven.
452
Los mariscos que México exporta a Estados Unidos proceden de zonas
analizadas y certificadas como seguras por funcionarios estadounidenses. Dicha
certificación es importante porque los alimentos marinos manipulados
incorrectamente pueden transmitir enfermedades. Un estudio realizado en abril de
1988 por el Food Technologists Institute reveló que en Estados Unidos se
registraron entre 69 millones y 275 millones de casos de diarrea por consumo de
alimentos, lo que produjo gastos de atención médica y costos de pérdida de
productividad de entre 5,000 y 17,000 millones de dólares anuales. De los casos
de intoxicación por alimentos informados a los centros de control de enfermedades
de Estados Unidos durante un periodo de cinco años, el 77 por ciento se atribuyó
a alimentos servidos en restaurantes, el 20 por ciento a alimentos preparados en
casa y el 3 por ciento restante a alimentos procesados en plantas industriales.
Estas cifras apuntan a la necesidad de mejorar la higiene en los
restaurantes. La industria alimentaria requiere programas educativos de
prevención y corrección, procedimientos térmicos eficientes, métodos para
eliminar la contaminación de los alimentos, utensilios y equipo, y una limpieza y
mantenimiento adecuados de las superficies de preparación y el equipo.
Tendencias
Estudios recientes sobre comercialización indican que sólo un 20 por ciento
de los productos que se venden hoy en las grandes tiendas de autoservicio
estadounidenses seguirán en el mercado en el año 2000. Los constantes avances
453
científicos y tecnológicos, en los que interviene la creatividad y la inventiva,
aunados a los estudios demográficos y a la investigación en patrones de
comportamiento, posibilitarán la comercialización segmentada.
La globalización transformará a la industria alimentaria en un sistema
científico basado en raros compuestos químicos a partir de los cuales se idearán
refinados inventos que llegarán a manos de los consumidores mediante
avanzados dispositivos de comunicación.
En las tiendas de autoservicio y restaurantes, consumidores de diversos
valores, necesidades y estilos de vida exigirán productos más duraderos. Los
gerentes de las tiendas necesitarán recuperar la inversión con más rapidez, pese
a las complejas normas alimentarias en los mercados mundiales.
Los cambios tecnológicos de la industria alimentaria serán abundantes.
Entre ellos se contará el uso de terapias genéticas, línea blanca, alimentos
simulados, ingeniería genética, hidroponia, acuacultura, robótica, máquinas
despachadoras, empaques que controlen la temperatura, envases asépticos que
no contaminen el ambiente, irradiación y otros principios científicos aplicados. El
éxito o fracaso de la industria alimentaria depende del desarrollo de estos nuevos
productos.
La tendencia hacia la especialización puede convertir a México en un
proveedor de alimentos parcialmente preparados mediante los procesos que
454
exigen mucha mano de obra. Esta actividad podría ser complementaria de otros
procedimientos sumamente industrializados, lo que podría dar como resultado
empresas conjuntas mexicano-estadounidenses. Dichas empresas podrían
fabricar algunos de los platillos de preparación instantánea que se están volviendo
tan populares, tales como una comida congelada consistente en una ensalada de
verduras, una de frutas y un trozo de carne en salsa de queso y hongos que sólo
tendría que calentarse en un horno de microondas para servirse.
Los productores de alimentos de México y Estados Unidos recibirían los
beneficios de la apertura de la economía mexicana, de los bajos costos de
transporte y de una mano de obra barata. El comercio alimentario podría ser un
eslabón para crear un bloque comercial norteamericano capaz de enfrentar la
inminente competencia de la Comunidad Europea cuando ésta elimine sus
fronteras comerciales en 1992.
La población de origen hispanoamericano que reside en Estados Unidos
crece día a día, aumentando así el potencial de los alimentos típicos en el
creciente terreno de productos parcialmente procesados.
La tecnología es un elemento importante para el logro de estas metas. Los
cambios tecnológicos deben trabajar en armonía con la modificación de las
barreras legales, de manera que la sanidad de los alimentos quede protegida sin
imponer restricciones al comercio internacional.
455
Bibliografía
"Agriculture in the GATT", Foreign Trade, 38 (10), 1988.
"Alimentos típicos", Food Technology, 43 (2), 1989.
"Food Safety in Ethnic Groups", Dairy and Food Sanitation, 8 (12), 1988.
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"Statistics Seminar", Foreign Trade, 39 (4), 1989.
"Survey on Food Expenses", Foreign Trade, 39 (1), 1989.
"The Latin Market in the United States", Marketing News, 1 (1), 1989.
"The World Food Prize", Winrock International Project Profile, 1989.
456
NUEVE
____________
Medio ambiente
457
Medio ambiente: perspectiva mexicana
Roberto A. Sánchez
Los mexicanos aún no estamos de acuerdo respecto a los beneficios de un
tratado de libre comercio. Algunos grupos temen que dicho tratado ponga en
peligro la industria interna, la economía en su conjunto y la soberanía nacional. Sin
embargo, el gobierno federal lo considera un medio para obtener los muy
necesarios recursos para invertir y revitalizar la economía nacional. Pero ninguna
de las partes ha pensado en las posibles consecuencias que dicho tratado
acarrearía para el medio ambiente.
Este capítulo trata sobre algunas de las repercusiones ambientales que un
tratado de libre comercio tendría en la región fronteriza. Analiza los efectos del
crecimiento fronterizo que cabe esperar con el libre comercio, sobre todo la mayor
demanda de recursos hidráulicos. Se analizan también el problema de los
residuos peligrosos de la industria maquiladora y las posibles implicaciones de
regular esos residuos con el tratado de libre comercio. Por último, se habla de las
ramificaciones potenciales del tratado comercial sobre el traslado de residuos
peligrosos a través de la frontera, así como del efecto del libre comercio sobre el
fenómeno de calentamiento mundial.
458
Recursos hidráulicos de la región fronteriza
En el ámbito de las repercusiones ambientales, la transición al comercio
libre en la frontera norte de México habrá de plantear pocos problemas nuevos, ya
que, durante décadas, la región ha sido básicamente una zona de libre comercio,
caracterizada por una intensa interrelación con las poblaciones estadounidenses
cercanas. No obstante, es probable que un tratado de libre comercio empeore los
problemas de la economía fronteriza debido al mayor crecimiento de tres
actividades: la manufactura, los servicios y el comercio.
A medida que la frontera siga desarrollándose, lo que cabe esperar con el
libre comercio dada su proximidad a Estados Unidos, es que se de una
inmigración selectiva a la región, aunque no forzosamente a Estados Unidos. Es
probable que entre los inmigrantes se cuenten profesionales y obreros calificados
atraídos por la revitalización de la economía fronteriza, como ya se observa en
Tijuana. Esta tendencia se irá extendiendo a otras ciudades fronterizas a medida
que mejore su economía.
El tratado de libre comercio también aumentará el traslado de industrias
extranjeras en México.97 Aunque algunas de las nuevas plantas quizá se instalen
en el interior del país, otras serán atraídas a la franja fronteriza norte, que ya ha
crecido drásticamente con la industria maquiladora. Actualmente las maquiladoras
97 Véase Alejandro Mercado, José Negrete y Roberto Sánchez, Capital internacional y relocalización industrial en la frontera norte de México (México: El Colegio de la Frontera Norte, texto mimeografiado, 1989).
459
emplean cerca del 11 por ciento de la mano de obra industrial del país, o sea
470,000 trabajadores; para el año 2000 se espera que la proporción aumente al 25
por ciento, es decir, entre 1.7 y 2.25 millones de trabajadores.98 La escasez de
mano de obra durante la próxima década probablemente obligue a reducir la tasa
de crecimiento de las maquiladoras a cerca de un 10 por ciento anual, reducción
considerable si se tiene en cuenta que el crecimiento anual promedio de esta
industria durante los últimos cinco años fue del 20 por ciento. Las maquiladoras
seguirán siendo el sector más importante de la economía fronteriza y, por
consiguiente, el crecimiento de la región seguirá dependiendo de ellas.
Una economía fronteriza fortalecida alentará un crecimiento más acelerado
de las ciudades de la región. Aunque la población también crece con rapidez en
las comunidades fronterizas de Estados Unidos, se espera que el mayor
crecimiento se registre en el lado mexicano (véase el cuadro 9.1).
El aumento estimado de la población contrasta negativamente con los
escasos recursos hidráulicos de la franja fronteriza, ya que se trata de una región
árida en su mayor parte, con muy poca agua. Las dos fuentes principales de agua
superficial, el río Colorado y el río Bravo, sufren una intensa explotación y una
contaminación en aumento. Los ríos menos caudalosos, el río Tijuana, en Baja
98 Véase Bernardo González-Aréchiga y José Carlos Ramírez, "Perspectivas estructurales de la industria maquiladora", estudio presentado en la conferencia "La industria maquiladora en México", patrocinada por el Colegio de México, el Colegio de la Frontera Norte y la Fundación Friedrich Ebert, Distrito Federal, 7 de junio de 1989.
460
California, y el San Pedro y el Santa Cruz, en Sonora, padecen de manera
semejante.
El agua de esos ríos se asignó mediante los tratados binacionales de 1906
y 1944, pero éstos no contemplaban los cambios en las necesidades de uso del
agua en ninguno de los dos lados de la frontera. Las estimaciones de población
que figuran en el cuadro 9.1 ayudan a explicar las limitaciones de los tratados para
satisfacer las necesidades actuales de agua y las que surgirán en la próxima
década.99 Aunque es difícil anticiparse a las medidas que habrá de implantar un
tratado de libre comercio, es posible que se reformen ambos tratados.
Los mantos acuíferos subterráneos no están en mejor situación, pues a
falta de un tratado binacional que regule su empleo, en ambos lados de la frontera
se bombea el agua unilateralmente. Los habitantes de la región están alarmados
ante el rápido consumo de las reservas, y muestran cada vez más preocupación
ante la posibilidad de su contaminación por residuos peligrosos.
99 Respecto a las necesidades futuras de agua en la frontera, véase Neal Armstrong, "Anticipating Transboundary Water Needs and Issues in the Mexico-U.S. Border Region in the Rio Grande Basin", en César Sepúlveda y Albert Utton (ed.) The U.S.-Mexico Border Region: Anticipating Resource Needs and Issues to the Year 2000 (Texas: Texas Western Press, Universidad de Texas en El Paso, 1982).
461
CUADRO 9.1 Población de la frontera mexicano-estadounidense
__________________________________________________________________
Municipio 1960 1970 1980 1990a 1960a __________________________________________________________________ Tijuana 165,690 340,583 461,257 898,453 1,444,724 San Diego 1,033,011 1,357,854 1,861,846 2,553,764 3,502,820 __________________________________________________________________ Mexicali 281,333 396,324 510,664 761,333 1,034,910 Imperial 72,105 74,492 92,110 113,862 140,750 __________________________________________________________________ Nogales 39,812 53,494 68,076 99,897 126,108 Santa Cruz 10,808 13,966 20,459 29,977 43,922 __________________________________________________________________ Ciudad Juárez 276,995 424,135 567,365 961,131 1,432,406 El Paso 314,070 359,291 479,899 640,709 855,406 __________________________________________________________________ Piedras Negras 48,408 46,698 80,290 79,956 92,616 Maverick 14,508 18,093 31,398 54,475 94,514 __________________________________________________________________ Nuevo Laredo 96,043 151,253 203,286 297,745 414,568 Webb 64,791 72,859 99,258 135,196 184,145 __________________________________________________________________ Reynosa 134,869 150,786 211,412 282,888 391,917 Hidalgo 180,904 181,535 283,229 441,976 689,699 __________________________________________________________________ Matamoros 143,043 186,146 238,840 304,396 387,231 Cameron 151,098 140,368 209,727 313,502 468,627 __________________________________________________________________ a 1990, 2000: estimaciones de población. Fuente: Cifras de los censos de población mexicanos y estadounidenses de los diversos años.
La escasez de agua más grave a lo largo de la frontera se localiza en El
Paso y Ciudad Juárez. Cada una de estas ciudades obtiene más del 90 por ciento
de su agua potable del Bolsón del Hueco, bombeándola de allí con la mayor
rapidez posible. Si esta explotación persiste, se espera que la fuente se agote en
462
un periodo máximo de 10 años.100 Acusaciones recientes sobre la eliminación
ilegal de residuos peligrosos de las maquiladoras o sobre su almacenamiento
incorrecto cerca de las plantas también han causado preocupación sobre la
calidad del agua. Actualmente no se cuenta con datos confiables sobre la calidad
del agua del manto acuífero, pero como no hay control alguno sobre los desechos
tóxicos de las maquiladoras, el temor a la contaminación va en aumento. La mayor
amenaza podría encontrarse en la zona de El Paso y Ciudad Juárez, que es el
mayor centro maquilador de México, y por tanto el que con más probabilidad
produce residuos peligrosos. También hay pruebas de escasez de agua en otras
comunidades fronterizas mexicanas, donde cerca del 40 por ciento de la población
está atenida a fuentes irregulares e insalubres para satisfacer sus necesidades de
agua.
El problema del abasto no sólo consiste en la disponibilidad de agua, sino
en su distribución. Las redes de distribución que se encuentran a lo largo de la
frontera son viejas e insuficientes para cumplir con las exigencias actuales. La
eliminación de las aguas residuales también constituye un problema, pues cerca
del 50 por ciento de los habitantes de la franja fronteriza carecen de sistema de
drenaje municipal, y la mayoría de los sistemas de drenaje de las ciudades
fronterizas requieren costosas reparaciones y mejoras, sobre todo para la
eliminación de las aguas residuales. Entre las ciudades que padecen graves
100 Véase el artículo de Armstrong, op.cit., así como T. Ernest Smerdon, "Water--Its Role from Now to the Year 2000" y Gerard Rohlich "Surface Water Quality in the Border Between El Paso and the Gulf of Mexico", ambos en The U.S.-Mexico Border Region: Anticipating Resource Needs and Issues to the Year 2000, op. cit.
463
problemas de drenaje se encuentran Tijuana, Mexicali, Ciudad Juárez, Piedras
Negras, Nuevo Laredo y Matamoros.
El efecto de invernadero y sus repercusiones en el cambio del clima
también pueden traer consecuencias negativas para el abasto de agua de la
región. Aunque las predicciones actuales sobre dicho efecto no gozan de
aceptación general en cuanto a su exactitud, indican menores precipitaciones
pluviales para el centro de Estados Unidos.101 Este fenómeno podría repercutir en
el abasto de agua, al menos en la región occidental de la frontera, sobre todo en la
cuenca del río Colorado, agravando así la agria disputa que ya viene dándose
entre los usuarios del alto y el bajo río Colorado, entre los habitantes de California
y Arizona, los del norte y el sur de California, y entre México y Estados Unidos.
La experiencia de Canadá y Estados Unidos nos muestra lo que cabe
esperar cuando este último país celebre un tratado comercial con México. Estados
Unidos y Canadá no incluyeron consideraciones ambientales en su tratado, pero
dejaron abierta la posibilidad de negociarlas en el futuro. Los canadienses se
resisten a la idea de permitir un acceso libre e incluso restringido a sus recursos
naturales; de hecho, muchos de ellos lo consideran una amenaza para su
soberanía nacional. Así pues, no es probable que esas dos naciones lleguen a un
101 Estudios acerca del efecto de invernadero sobre el cambio climático de Estados Unidos son E. William Shands y John S. Hoffman, The Greenhouse Effect, Climate Change, and U.S. Forests (Washington, D.C.: The Conservation Foundation, 1987) y William Kellogg y Robert Schware, Climate Change and Society (Boulder: Westview Press, 1981).
464
acuerdo sobre el uso de los recursos naturales sino hasta las etapas más tardías
de su tratado, en algún momento de los próximos diez años.
Cuando Estados Unidos y México negocien asuntos comerciales, deberían
contemplar el destino de los recursos hidráulicos fronterizos y encontrar un
método de asignación del agua que revise los distintos patrones de consumo del
líquido que se observan de cada lado de la frontera. Actualmente el consumo es
entre dos y tres veces mayor del lado estadounidense que del mexicano.
Es probable que el rápido crecimiento urbano surgido del tratado ocasione
un deterioro aún mayor de la infraestructura urbana, incluyendo vivienda,
comunicaciones, caminos, áreas verdes y servicios de salud, lo que representará
un gran obstáculo para la industrialización y el crecimiento económico futuros de la
región. De hecho, el crecimiento de las maquiladoras ya tiene lugar fuera de la
región fronteriza debido a la falta de servicios urbanos y a la escasez de mano de
obra.
Este problema puede resolverse en parte con inversión estadounidense en
la infraestructura fronteriza, como lo han propuesto algunos grupos. La Fundación
Cabeza102 y el senador republicano del estado de California Kenneth Maddy103
han hecho propuestas de financiamiento para la infraestructura de Baja California,
102 Véanse "Cabeza: Financing the Future of the Border Region, an Opportunity for the United States and Mexico" (texto mimeografiado de la Fundación Cabeza) y "California and Baja California Enterprise Zone Foundation" (texto mimeografiado de la Fundación Cabeza, 6 de marzo de 1989). 103 Véase "California and Baja California Enterprise Zone Authority", SB 961, proyecto presentado por el senador Kenneth Maddy a la legislatura del estado de California, 6 de marzo de 1989.
465
poniendo énfasis en la creación de entidades que brindarían servicios a las
maquiladoras. En Arizona se han propuesto iniciativas similares.104 Aunque la
mayoría de ellas aún se encuentran en la etapa de planeación, sería interesante
ver qué papel desempeñaría en un tratado de libre comercio.
La legislación mexicana que establece el cambio de deuda por
conservación para promover el desarrollo económico fronterizo y la protección al
ambiente fue un antecedente importante para las iniciativas que se estudian
actualmente, entre ellas la resolución 3146, propuesta por el republicano de
California Jim Bates en la primera sesión del CI Congreso. Un proyecto semejante,
propuesto por los senadores Lloyd Bentsen (demócrata de Texas), Dennis
DeConcini (demócrata de Arizona) y Jeff Bingaman (demócrata de Nuevo México)
se convirtió en la reforma efectuada a la Clean Air Act a fin de brindar recursos
financieros para proyectos de urbanización en las ciudades fronterizas mexicanas
y mejorar así la calidad del aire en las ciudades estadounidenses contiguas. Este
tipo de cooperación podría fortalecerse y ampliarse mediante un tratado de libre
comercio.
104 Véanse Jim Kolbe, "Arizona and Northern Mexico: Building a Golden Age" (estudio presentado a la Arizona Academy of Public Affairs, Grand Canyon, Arizona, 6 de octubre de 1987), y Mark Turner,"McCain, Kolbe Urge Twin Plants to Provide Workers with Housing", en Tucson Daily Star, 7 de junio de 1987.
466
Riesgos ambientales y sanitarios de la industria maquiladora
Los riesgos que entraña la operación de las maquiladoras para el ambiente
y la salud han recibido mayor atención durante los últimos años. Dichos riesgos se
deben a corporaciones multinacionales que mantienen normas de salud laboral
menos rigurosas para sus trabajadores del Tercer Mundo que para los de Estados
Unidos.105 Estas corporaciones también mantienen un control muy laxo sobre la
emisión de residuos peligrosos. Las deficientes normas de salud laboral y de
protección al ambiente pueden causar un daño ambiental catastrófico.106 Las
actividades de las maquiladoras implican tres peligros básicos: 1) en los lugares
de trabajo (salud laboral), 2) a los habitantes de las inmediaciones de las plantas,
y 3) al ambiente.
El riesgo de la salud pública radica principalmente en la práctica común de
almacenar materiales y residuos peligrosos durante años en las plantas sin tomar
las debidas medidas de seguridad, lo que puede ocasionar graves catástrofes. En
efecto, los accidentes en que intervienen sustancias peligrosas se han vuelto más
frecuentes en la frontera. En julio de 1990, por ejemplo, se produjo en Mexicali un
105 Véanse Jane Juffer, "U.S. Plants Turn Mexico's Border into a Toxic Dump", en Sacramento Bee, 25 de septiembre de 1988; Patrick McDonnell, "Border Boom Feeding Hazardous Waste Ills", en Los Angeles Times (edición para el municipio de San Diego), 10 de septiembre de 1989; Roberto Sánchez, "Hazardous Waste in the Maquiladora: The Case of Mexicali", en Natural Resources Journal, Universidad de Nuevo México, Vol. 30, invierno de 1990, y Dick Kamp y Michael Gregory "Hazardous Material Inventory of Agua Prieta, Sonora, Maquiladoras, with Recommendations for U.S.-Mexico Transboundary Regulation" (texto mimeografiado del Border Ecology Project, 1988). 106 Exposiciones más amplias aparecen en "Multinational Corporations in Developing Countries", en Barry Castleman, Multinational Corporations, Environment, and Third World Business Matters (Durham: Duke University Press, 1987); Charles Pearson, "Industrial Relocation and Pollution Havens", en Multinational Corporations, op. cit., y M. Fergus Bordewich, "The Lessons from Bophal", en The Atlantic, marzo de 1987.
467
accidente relacionado con un depósito de ácido sulfúrico, sustancia sumamente
tóxica; más de 1,500 personas tuvieron que abandonar la zona. Por otro lado, tan
aterradora como el derrame de sustancias peligrosas es la falta de adiestramiento
en las poblaciones fronterizas para enfrentar tales contingencias.
Una de las críticas más constantes contra las maquiladoras se refiere a los
riesgos para la salud de los trabajadores. Desde que se establecieron las plantas,
en 1960, han sido objeto de crítica por permitir las condiciones de explotación. No
obstante, la mayoría de los estudios sobre salud laboral se han topado con una
feroz oposición de la industria y, por consiguiente, no han aportado suficientes
datos epidemiológicos para poder determinar el riesgo que corren los
trabajadores. En 1986, unos investigadores que trataban de realizar estudios
sobre el estado de salud de las mujeres empleadas en las plantas maquiladoras
de Tijuana recibieron una respuesta por el estilo.107 El año pasado Dick Kamp, en
un artículo del diario Sierra Vista Herald, afirmó que al tratar de documentar
presuntos riesgos para la salud de los trabajadores en Nogales, Sonora, recibió
vehementes negativas de los operarios de las plantas. En su columna, Kamp
concluyó:
"El gobierno de México debería convencerse de que los ciudadanos de
ambos países (pero en particular de Estados Unidos), que están preocupados y
107 Jorge Carrillo y Mónica Jasis, "La salud y la mujer obrera en las plantas maquiladoras: el caso de Tijuana", (texto mimeografiado de Cefnomex, Ciudad de México, marzo de 1984).
468
buscan la solución a los problemas sociales de las plantas, no lo hacen con el fin
de sacarlas del país".108
Aunque la legislación mexicana (la Ley Federal del Trabajo y la Ley General
de Salud) contiene disposiciones para proteger a los trabajadores, en la práctica
no se aplica. Las agencias gubernamentales carecen del presupuesto o del
personal necesarios para vigilar las 1,700 plantas maquiladoras del país.
Las leyes exigen que en cada planta se constituyan brigadas de salud y
seguridad; esta disposición se ha aplicado desde 1985. Muchas de las normas
encaminadas a limitar la exposición de los trabajadores a sustancias peligrosas y
tóxicas son similares a las que establece la Occupational Safety and Health
Administration (OSHA) de Estados Unidos. Cada planta debe contar con
instalaciones médicas para la atención de urgencias; los trabajadores están
obligados a usar ropa y demás equipo de protección, y los patrones deben
informarles respecto a las sustancias peligrosas presentes en el centro de
trabajo.109
108 Rubén Hernández, "Maquiladora Peril to Workers' Health?", en Tucson Citizen, 6 de junio de 1989; Dick Kamp "Health, Safety Checks of Twin Plants Difficult", en Sierra Vista Herald, 13 de septiembre de 1987. 109 Véanse Roberto Sánchez, "Contaminación de la industria fronteriza: riesgos para la salud y el medio ambiente", en Bernardo González-Aréchiga y Rocío Barajas (ed.) Las maquiladoras: ajuste estructural (México: El Colegio de la Frontera Norte, 1988); así como Kamp y Gregory, op.cit., y "Salud de obreras de la maquiladora: el caso de Nogales, Sonora" (estudio presentado en la Conferencia de Estrategias de Supervivencia, Satisfacción de Demandas y Movimientos Sociales Urbanos, Chapala, Jalisco, 29 de febrero-2 de marzo de 1988).
469
Existen pocos datos sobre las enfermedades laborales de los trabajadores
de las maquiladoras debido a los escasos recursos del gobierno, la falta de control
y la presunta corrupción dentro de los órganos gubernamentales encargados de
vigilar la salud laboral. En estas condiciones, es difícil estimar acertadamente el
costo social que representan las enfermedades laborales en este sector industrial.
No obstante, el aumento de las pruebas sobre el uso frecuente de sustancias
peligrosas en las maquiladoras, así como la documentación sobre sus deficientes
medidas de seguridad, indican la gravedad del problema.110
Los residuos peligrosos también suponen un riesgo para la salud pública y
el medio ambiente. La ley mexicana de protección al ambiente y el Anexo 3 del
Acuerdo Binacional de 1983 para la Protección al Ambiente en la Zona Fronteriza
exigen la exportación de todos los residuos peligrosos producidos por las plantas
maquiladoras de México, pero el cumplimiento de esta disposición no ha sido
estricto.111 Según los registros de la Environmental Protection Agency (EPA) de
110 Véanse Rocío Barajas y Carmen Rodríguez, "Mujer y trabajo en la industria maquiladora de exportación", en la serie Cuadernos de trabajo, Fundación Friedrich Ebert, Ciudad de México, 1989; Sorjuana Loera y Cruz Chávez Reynoso, "Derechos laborales y humanos en la maquila", testimonio de los trabajadores de Zenith en Reynosa (estudio presentado en la Conferencia sobre la Industria Maquiladora en México, patrocinada por el Colegio de México, el Colegio de la Frontera Norte y la Fundación Friedrich Ebert, Distrito Federal, 7 de junio de 1989); Sandra Arenal Sangre joven. La maquiladora por dentro (México: Editorial Nuestro Tiempo, 1986); Norma Iglesias, "La flor más bella de la maquiladora", (texto mimeografiado de Cefnomex, 1985); Jorge Carrillo y Alberto Hernández, "Mujeres fronterizas en la industria maquiladora" (texto mimeografiado de Cefnomex, Ciudad de México, 1985), y Michael Beebe "Mallory Plant is Long Gone; Some Say It Left a Grim Legacy", en Buffalo News, 11 de marzo de 1987. Respecto a las condiciones de vida de los trabajadores de las maquiladoras, véanse Sonia Nazario, "Boom and Despair. Mexican Border Towns Are a Magnet for Foreign Factories, Workers and Abysmal Living Conditions", en Wall Street Journal, 22 de septiembre de 1989; Barajas y Rodríguez, op. cit., y Sandy Tolan "La Frontera. Land of Opportunity or Place of Broken Dreams", en Tucson Weekly, 18-24 de octubre de 1989. 111La legislación incluye la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (1987) y
el Reglamento para el Control de Residuos Peligrosos (1988).
470
Estados Unidos, sólo 20 maquiladoras de las 1,200 que funcionaban en 1987
devolvían sus residuos peligrosos a Estados Unidos.112
El gobierno mexicano permite reutilizar parte de los residuos de las
maquiladoras en compañías autorizadas de México. Sin embargo, el país tiene
pocas instalaciones para el tratamiento o eliminación de residuos; sólo seis
compañías se dedican a esta actividad, y de ellas sólo dos se localizan en la zona
fronteriza. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), encargada de
controlar la emisión de residuos peligrosos tanto en la industria interna como en la
maquiladora, sólo ha autorizado cinco centros de enterramiento de residuos, de
los cuales dos se ubican en ciudades fronterizas. La mayoría de estas
instalaciones entraron en operaciones hace poco tiempo, y sólo una pequeña
parte de las maquiladoras (unas 200) utilizan sus servicios.
La misma SEDUE padece una grave insuficiencia de personal y
presupuesto; por ejemplo, carece de inventarios nacionales, regionales o locales
de los residuos producidos por las maquiladoras o las plantas de la industria
interna, y no tiene control sobre su destino final. Así, los residuos peligrosos a
veces se arrojan de manera ilegal a los sistemas de drenaje municipales o a
tiraderos de basura.113 Otras veces son reutilizados por compañías no
112 Véase Grupo de Trabajo sobre Residuos Peligrosos México-Estados Unidos, EPA-SEDUE, "The Maquiladora Industries: Hazardous Waste Management" (distribuido por Border Trade Alliance y la Asociación Nacional de la Industria Maquiladora, noviembre de 1989) 113 Véase Roberto Sánchez, "Contaminación industrial en la frontera norte: perspectivas para la década de los años 1990", en Estudios Sociológicos, junio-agosto de 1990.
471
autorizadas, y su manejo incorrecto amenaza el crecimiento futuro de la región
fronteriza al poner en riesgo sus recursos hidráulicos.
En conformidad con las disposiciones del acuerdo binacional de 1983, la
EPA y la SEDUE constituyeron un grupo mixto para abordar de manera conjunta
el problema de la aplicación de normas de salud y ambientales desiguales en uno
y otro país. Hasta ahora el grupo ha celebrado dos conferencias binacionales y
sólo unas cuantas visitas a las plantas maquiladoras. La EPA y la SEDUE han
publicado una edición bilingüe acerca de las disposiciones de ambos organismos
para el tratamiento de residuos peligrosos en México y Estados Unidos, pero es
vital una cooperación más estrecha si se quieren lograr acciones conjuntas de
importancia.
Dicha cooperación quizá pudiera formalizarse dentro del marco de un
tratado de libre comercio, aunque debemos determinar hasta qué grado el tratado
alentará más traslados de industrias contaminantes a México. Existen pruebas
recientes de que ciertas industrias, sobre todo las afectadas por disposiciones
estadounidenses más estrictas, como la de fabricación de muebles, la de cromado
y determinadas industrias electrónicas del sur de California están trasladando una
parte o la totalidad de sus plantas a la frontera.
Algunas compañías químicas estadounidenses ya pretenden que en el
tratado de libre comercio se incluyan disposiciones que les permitan trasladar sus
plantas a México. Dow Corning declaró recientemente que considera a México una
472
fuente potencial de metanol para el abasto mundial, y se dice que Occidental
Chemical estudia la posible instalación de una planta de cloro alcalino en
México.114 La mayoría de esas plantas suponen riesgos a la salud y al ambiente, y
deben regularse con mucho cuidado.
Cerca de un 10 por ciento de las maquiladoras incluidas en un estudio
reciente citaban las disposiciones ambientales de Estados Unidos como el primer
motivo para tomar la decisión de abandonar ese país, y un 17 por ciento las
consideraban un motivo importante. Casi un 13 por ciento de ellas declararon que
las normas ambientales más laxas de México constituían un factor primordial para
la reubicación en la frontera, y otro 13 por ciento las mencionó como factor
importante.115 Es necesario formular otras preguntas. ¿Qué tipo de normas deben
incluirse en un tratado de libre comercio para evitar una industrialización
peligrosa? ¿Cómo se pueden normalizar las reglas de salud y seguridad tanto
para las maquiladoras como para otras empresas estadounidenses que operen en
México? ¿Debe el tratado imponer un código moral a estas empresas, o deben
incorporarse normas de otro tipo dentro del marco del tratado?
La solución menos controvertida sería incorporar un código moral voluntario
de operación. El año pasado, tanto en México como en Estados Unidos creció el
apoyo para este tipo de control sobre las maquiladoras. La atención de los medios
114 Leslie Ann Layton, Peter Combes y David Hunter, "What Mexico Has to Offer and What It Needs", en Chemical Week, 6 de junio de 1990. 115 Véase Alejandro Mercado, José Negrete y Roberto Sánchez, "Capital internacional y relocalización industrial en la frontera norte de México" (Colegio de la Frontera Norte, texto mimeografiado, 1989).
473
de comunicación de ambos países116 y la limitada pero creciente aplicación de las
leyes ambientales mexicanas por la SEDUE han ganado el apoyo para el control
voluntario entre algunas asociaciones de maquiladoras, como la Border Trade
Alliance y la Asociación Nacional de Maquiladoras. Como resultado de ello,
algunos de los defensores más abiertos de las maquiladoras en el Congreso
estadounidense también han apoyado el cumplimiento voluntario.117 La SEDUE,
aquejada por una falta de recursos técnicos, económicos y materiales, firmó un
acuerdo de cumplimiento voluntario de las disposiciones ambientales con la
Asociación Nacional de Maquiladoras en noviembre de 1989. Por desgracia, este
tipo de control sólo ha tenido éxito en parte, y cabe preguntar si resulta eficaz en
México o si debe considerarse como parte del tratado de libre comercio.
En mi opinión, se necesita un enfoque más estricto para evitar las
discrepancias entre normas ambientales, laborales y sanitarias estadounidenses y
mexicanas. Las leyes y disposiciones deben normalizarse tanto para las
maquiladoras como para las compañías industriales estadounidenses que se
establezcan fuera de la región fronteriza.
Un marco más adecuado lo constituye la Foreign Corrupt Practices Act de
Estados Unidos, ley que podría reformarse para obligar a las corporaciones
estadounidenses a cumplir con las normas ambientales de su país en las
116 Véanse "The Border Boom. Hope and Heartbreak", en New York Times Magazine, 1 de julio de 1990; Jennifer Dixon, "EPA Opposes Funding Clean-Air Effort Along Mexican Border", en The Arizona Daily Star, 28 de marzo de 1990, y Anne Hazard "Senate Agrees to Seek Cleaner Air Along Border", en The Arizona Daily Star, 23 de marzo de 1990. 117 Véase Kolbe, nota 8.
474
operaciones que realizan en México. La propuesta reciente de Alan Neff sobre una
Foreign Environmental Practices Act inspirada en la ley antes mencionada sería
un paso importante en esa dirección, al regular a las empresas estadounidenses
que tienen operaciones en el extranjero.118 La concepción y las disposiciones de
esta ley serían similares a las de la Foreign Corrupt Practices Act. Neff presume
que la nueva ley se promulgaría como reforma a la Securities Exchange Act de
1934.
La propuesta de Neff pretende uniformar las normas que las corporaciones
estadounidenses aplican en sus operaciones internas con las que aplican en el
exterior. La ley sujetaría a dichas corporaciones a ser enjuiciadas penal y
civilmente por funcionarios públicos y por particulares en los tribunales
estadounidenses en caso de violar las leyes ambientales de los países en donde
funcionan, o bien, las normas ambientales estadounidenses. También establecería
una protección adecuada al medio ambiente y la salud pública mexicanos, pero su
alcance debería extenderse al ámbito de la salud laboral para evitar subterfugios
en el marco jurídico.
Será un enorme reto imponer disposiciones ambientales y de salud a los
fabricantes estadounidenses como parte de las negociaciones de libre comercio.
No obstante, un factor que contribuirá a simplificar las negociaciones consiste en
que las leyes ambientales y de salud laboral estadounidenses y mexicanas sean
118 Véase Alan Neff "Not in Their Backyards Either: A Proposal for a Foreign Environmental Practices Act", en Ecology Law Quarterly, 1989.
475
similares, al menos en la letra. Las normas establecidas por la EPA y la OSHA son
en general las mismas que aplican en México la SEDUE y la Secretaría del
Trabajo.119 La diferencia fundamental radica en que las normas estadounidenses
abarcan una gama más amplia de sustancias peligrosas y riesgos.
No espero que las normas ambientales resulten tan difíciles de negociar
como las de salud laboral, principalmente porque la industria está más dispuesta a
participar en programas de protección al ambiente que en los de salud de los
trabajadores. La protección al ambiente, en general, no representa una amenaza
inmediata para la producción industrial. En cambio, muchos empresarios temen
que el informar a sus trabajadores sobre los riesgos que corren induzca a algunos
de ellos a renunciar o exigir mayores salarios. Para muchas industrias, entre ellas
las maquiladoras, eso significaría más dificultad para retener la mano de obra y,
por consiguiente, para mantener la capacidad productiva. A lo anterior se suma el
hecho de que los problemas ambientales han recibido mucha atención por parte
de los medios de comunicación, y la opinión pública ha comenzado a ejercer
presión sobre las empresas en este terreno, mientras que los problemas de salud
laboral han recibido menos atención de dichos medios, y no se consideran una
grave amenaza pública.
119 Véanse "Ley Federal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente", Diario Oficial, 7 de enero de 1988; "Reglamento para el Manejo de Residuos Peligrosos", Diario Oficial, 27 de noviembre de 1988; "Brigadas de Salud y Seguridad, Recomendaciones, Programa de Salud y Seguridad para los Trabajadores de las Empresas", del Congreso del Trabajo, STPS, IMSS, Distrito Federal, 1985, y "Acuerdo por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del instructivo número 10 relativo a las condiciones de seguridad e higiene en los centros de trabajo donde se produzcan, almacenen o manejen sustancias químicas capaces de generar contaminación en el ambiente laboral", Diario Oficial, 31 de mayo de 1989.
476
Sin embargo, los problemas de salud laboral, aunque tradicionalmente se
hayan descuidado, deben abordarse para garantizar a los millones de trabajadores
mexicanos por lo menos un grado mínimo de protección. Para el año 2000, la
industria maquiladora, o su sucesora de la región fronteriza, empleará una mano
de obra estimada de dos millones de trabajadores y, con un tratado de libre
comercio, las corporaciones estadounidenses de otros campos industriales
emplearán cada vez más trabajadores mexicanos.
El traslado de residuos peligrosos a través de la frontera
El movimiento transfronterizo de desechos contaminantes ya constituye un
grave problema ambiental en la relación binacional. A México le preocupan cada
vez más las exportaciones tanto legales como ilegales de residuos peligrosos que
se efectúan desde Estados Unidos a su territorio, debido básicamente a tres
hechos: 1) el incremento constante de la producción de residuos peligrosos en
Estados Unidos; 2) el creciente costo del tratamiento o eliminación de esos
desechos, y 3) el aumento de la oposición pública contra el establecimiento de
cualquier clase de instalaciones de tratamiento o eliminación de residuos en
Estados Unidos. Estos tres hechos hacen de la exportación estadounidense de
desechos industriales a México una solución barata, rápida y relativamente
sencilla para el problema de su eliminación o tratamiento. De hecho, los 3,000
kilómetros de frontera común se han vuelto una tentación irresistible para muchos
corredores y productores de residuos peligrosos, sobre todo aquellos cuyas
operaciones se ubican en dos de los estados que más los producen: Texas y
477
California. Se han documentado exportaciones directas e ilegales de residuos
peligrosos de Estados Unidos a México desde 1979; sin embargo, sólo hubo
pruebas de su mayor aumento después de 1984. Aunque se han hallado
embarques ilegales incluso en la Ciudad de México, la mayoría de los casos
documentados han ocurrido en la región fronteriza occidental, alrededor de
Tijuana.
Según la SEDUE, entre 1987 y 1988 México recibió solicitudes para
importar 260,000 toneladas de residuos peligrosos.120 Sólo cerca de un 10 por
ciento de este volumen llegó a importarse legalmente como material reutilizable.
México prohíbe la importación de residuos peligrosos que hayan de formar
tiraderos o estén destinados a incinerarse en el país, pero permite la de aquellos
que puedan reutilizarse y no constituyan riesgos graves, siempre y cuando el
importador cumpla con las debidas normas de seguridad. No se permite que los
residuos importados se transporten a su vez a otro país.121
El Anexo 3 del acuerdo binacional de 1983 regula el traslado de residuos
peligrosos entre Estados Unidos y México, definiendo cuál es legal y cuál ilegal.
Aunque este anexo se ha aplicado desde 1986, Estados Unidos no siempre lo
cumple, agravando así los problemas de México en el control de esos traslados.
En un caso ocurrido en 1987 México descubrió cerca de la capital del país un
120 Véase Jim Vallette, El comercio internacional de desechos: inventario de Greenpeace (Greenpeace, 4ª edición, 1989). 121 Véase el "Decreto relativo a la importación o exportación de materiales peligrosos o residuos peligrosos que por su naturaleza pueden causar daños al medio ambiente o a la propiedad o constituyen un riesgo a la salud o el bienestar público", Diario Oficial, 19 de enero de 1987.
478
embarque ilegal de 377 barriles de residuos peligrosos procedente de California.
Conforme a los procedimientos señalados en el citado Anexo 3, la SEDUE solicitó
a la EPA que entablara acción legal contra el exportador y garantizara el
embarque de los barriles de vuelta a California. Después de años de trámites, la
EPA todavía no se lleva los residuos ni ha perseguido a los responsables. En otro
caso, sucedido en 1990, la EPA, sometida a fuerte presión por México, finalmente
accedió a llevarse 84 barriles de residuos peligrosos que se encontraron en una
bodega de Tijuana. La FBI investiga actualmente a una compañía de California
implicada en el caso.
Varios factores agravan aún más el problema de los residuos peligrosos,
entre ellos la incapacidad del personal de aduanas para descubrir los embarques
ilegales. Otra carencia es la de un código común, de preferencia internacional y
armonizado, para registrar las importaciones legales y seguir la pista de las
ilegales, y la falta de comunicación y uso compartido de información estadística
entre los agentes aduanales de ambos países. Un sistema computarizado para
almacenar e intercambiar datos sería ideal para mantener registros adecuados.
Del lado mexicano, la SEDUE carece, como ya se dijo, de personal y recursos
financieros para controlar debidamente las importaciones de residuos o vigilar el
destino que la industria maquiladora les da a sus propios desechos.
En Estados Unidos la presión en favor de la exportación de residuos
peligrosos va en aumento, pero los países del Tercer Mundo están cada vez
menos dispuestos a aceptarla. En consecuencia, los grupos de interés
479
estadounidenses más afectados por la opinión pública quizá pretendan liberalizar
la exportación de residuos a México dentro del marco del tratado de libre
comercio, pretensión que podría adoptar la forma de presiones para permitir en
México la construcción de depósitos subterráneos, incineradores e instalaciones
de reutilización para la eliminación o tratamiento de residuos estadounidenses.
Por el momento, y en un futuro inmediato, México no está preparado para
garantizar la operación segura de esas refinadas instalaciones. Si se relajan los
controles, ya de por sí precarios, México sufriría graves consecuencias
ambientales y de salud. Es del todo posible que dicha relajación provocara un
aumento en la exportación de sustancias peligrosas prohibidas en Estados Unidos
pero que aún se fabrican en ese país para exportarlas. En la actualidad, el Anexo
3 regula esas sustancias. Antes que relajar las normas ambientales y de salud, el
tratado de libre comercio debería fortalecer las disposiciones del Anexo 3
adoptando las que contempla el proyecto de la Foreign Environmental Practices
Act.
Calentamiento mundial
Las negociaciones futuras sobre el calentamiento mundial constituyen un
reto para la comunidad internacional. Cualquier disposición encaminada a
controlar el calentamiento afectará por igual a las economías de los países
desarrollados y en desarrollo. Los países del Tercer Mundo temen que se les
obligue a aceptar una participación desproporcionadamente grande en el costo
480
total de salvar el ambiente, a falta de una propuesta para distribuir equitativamente
los costos económicos y sociales entre las naciones industrializadas y el Tercer
Mundo. Dicha distribución debería basarse en las prácticas contaminantes
pasadas y presentes de cada país.
Al efectuar la distribución no debe pasarse por alto el papel que ha
desempeñado el capital trasnacional en el deterioro del ambiente mundial, ni su
consiguiente responsabilidad. Aunque en el Tercer Mundo parte de la
contaminación se debe a las empresas trasnacionales, en la actualidad se hace
responsable de las emisiones al país y no a la empresa. Al hacerlo, la comunidad
internacional asigna costos injustamente altos a los grupos que recibieron menos
beneficios económicos con las actividades industriales que causaron la
degradación del ambiente.
Cabe la posibilidad de que el tratado de libre comercio se conciba de
manera que facilite la reubicación en México de las industrias que producen
grandes cantidades de las sustancias químicas estrechamente asociadas con el
calentamiento mundial: bióxido de carbono, metano y clorofluorocarbonos. Si
dichas industrias efectivamente se trasladan a México, el tratado de libre comercio
debería incluir disposiciones que les exijan hacerse responsables de sus
emisiones ante la comunidad internacional.
481
Conclusión
Los cambios estructurales que pueden ocurrir en la economía mexicana
como consecuencia del tratado de libre comercio tendrán graves repercusiones en
el ambiente del país y en su salud pública. El problema fundamental que enfrenta
México es cómo reducir al mínimo esas repercusiones. Dentro de las
negociaciones para el tratado, el país puede gestionar que se incluyan medidas de
protección, pero éstas requerirán un sólido compromiso por parte del gobierno
federal. Aún no queda claro hasta qué grado el presidente Carlos Salinas de
Gortari está dispuesto a plantear estas cuestiones durante las negociaciones. La
protección al ambiente ha sido un renglón destacado dentro del programa político
de la administración del presidente Salinas, pero no se ha traducido en ningún
incremento al presupuesto de la SEDUE ni de otros órganos encargados de dicha
protección.
México no puede darse el lujo de repetir los costosos errores del pasado,
sobre todo los ambientales, cometidos en el programa de las maquiladoras. Un
ejemplo parecido lo constituyen las repercusiones que el auge petrolero tuvieron
en el ambiente y en la sociedad.
482
Medio ambiente: perspectiva estadounidense
C. Richard Bath
Estados Unidos y México comparten una frontera de 3,000 kilómetros que
da lugar a numerosos problemas de recursos y ambientales. Históricamente, la
mayor preocupación para las regiones fronterizas, en su mayor parte semiáridas,
ha sido la disponibilidad de agua. El abasto de este líquido depende en parte de
dos grandes sistemas fluviales: el del río Colorado y el del río Bravo.
Los tratados de 1906 y 1944 distribuyeron las aguas de estos ríos entre
México y Estados Unidos, así como entre los estados interesados de este último
país. Sin embargo, dos de los problemas más graves que han surgido en las
relaciones bilaterales se relacionan con estos dos sistemas fluviales. La disputa de
El Chamizal, relativa al río Bravo en El Paso, se solucionó en 1964 después de
años de agrias discusiones.122 Otra disputa en relación al proyecto de riego
Wellton-Mohawk en Estados Unidos, que aumentaba la salinidad del río Colorado
en su parte mexicana, se resolvió en 1974 con una orden firmada por la
International Boundary and Water Commission (IBWC). La IBWC, que celebró su
centésimo aniversario en 1989, ha demostrado su éxito en dirimir los conflictos por
aguas fluviales entre los dos países.
122 Alan C. Lamborn y Stephen P. Mumme, Statecraft, Domestic Politics, and Foreign Policy Making: The El Chamizal Dispute (Boulder: Westview Press, 1988).
483
El agua subterránea, que forma grandes depósitos o bolsones, es
importante para un largo trecho de la frontera, pero resulta vital para El Paso y
Ciudad Juárez, cuyo abasto de agua potable depende de sus mantos acuíferos.
La escasez de agua subterránea ha obligado a El Paso a buscar fuentes distintas
del Bolsón del Hueco. En 1980, la ciudad solicitó derechos de perforación en el
Bolsón de la Mesilla, la mayor parte del cual se localiza en Nuevo México. Este
estado rechazó la solicitud, y desde 1982 el caso se ha debatido en los tribunales.
Quizá sea la Suprema Corte de Estados Unidos quien dirima el conflicto.
El gobierno mexicano permanece al margen del caso, observándolo con
atención. México comparte con Estados Unidos los bolsones del Hueco y de la
Mesilla, pero no está claro cuál será su participación en ellos, ya que no existe
acuerdo internacional alguno sobre la distribución de los mantos acuíferos.123
Como el agua es esencial para el crecimiento económico, es evidente que a
México le preocupa la posible pérdida de este recurso. Si el consumo sigue en
aumento en la desértica región fronteriza, la escasez de agua puede llegar a
constituir el mayor obstáculo para la industrialización regional. Actualmente, buena
parte de la industria fronteriza utiliza relativamente poca agua, y es probable que
así continúe, pero si la población y los índices de consumo, sobre todo los del lado
mexicano, siguen creciendo, habrá escasez desde El Paso hasta San Diego.
123 Stephen P. Mumme, Apportioning Groundwater Beneath the U.S.-Mexican Border (San Diego: Center for U.S.-Mexican Studies, Universidad de California en San Diego, 1988); también Natural Resources Journal, 22, 4, octubre de 1982, y Natural Resources Journal, 25, 3, julio de 1985.
484
La calidad del agua también ha llegado a constituir un grave problema a lo
largo de la frontera. En el valle del bajo río Bravo, los residuos municipales y
agrícolas contaminan el río. La mayor preocupación radica en el posible daño a los
estuarios y zonas costeras del Golfo de México, lo que pondría en riesgo los
recursos marinos. Un problema particularmente grave que ha llamado la atención
del senador demócrata de Texas Lloyd Bentsen se refiere a los millones de litros
de aguas residuales sin tratar que la ciudad de Nuevo Laredo vierte al río Bravo, y
que representan una amenaza para la salud pública de quienes viven río abajo.
Bentsen desea que un organismo bilateral se encargue de este problema.
En octubre de 1989 el Departamento de Justicia de Estados Unidos entabló
juicio contra la ciudad de El Paso por no cumplir con las normas de emisión de
aguas residuales establecidas por la Clean Water Act. La ciudad podría hacerse
acreedora a una multa de hasta 2 millones de dólares por no tomar las medidas
apropiadas para el manejo de los desechos industriales que se vierten a sus
plantas de tratamiento. Las industrias implicadas son una planta de lavado de
pantalones de mezclilla y otra de enchapado de metales. El caso podría llegar a
influir en el tipo de industrias que se permita establecer en la frontera.
Otro grave caso de contaminación se relaciona con el río Nuevo en
Calexico y Mexicali. El río nace en Estados Unidos, se interna a México y vuelve a
su país de origen, donde riega los cultivos californianos de Valle Imperial. Del lado
mexicano, el río recibe cada vez más aguas residuales sin tratar y, lo que es aún
peor, enormes cantidades de sustancias peligrosas y tóxicas que amenazan la
485
salud de todo aquel que entre en contacto con las aguas del río, y quizá también
afecten las cosechas de la región. Esta contaminación es resultado directo del
rápido ritmo de industrialización de la zona de Mexicali.
Las aguas residuales sin tratar constituyen un grave problema a todo lo
largo de la frontera. Quizá el caso más conocido de contaminación del agua sea el
de la zona de San Diego y Tijuana, donde las aguas residuales sin tratar de
Tijuana se vierten al mar y fluyen al norte hasta las playas de San Diego.124 El
problema es increíblemente complejo y dio como resultado uno de los primeros
acuerdos bilaterales en el marco del tratado ambiental firmado en La Paz, Baja
California. Tijuana y Mexicali tienen plantas de tratamiento de aguas residuales,
pero son inadecuadas. Ciudad Juárez, que cuenta con más de un millón de
habitantes, carece en absoluto de dichas instalaciones. En El Paso las hay, pero
se averían con frecuencia, y los desechos se vierten al río. Quizá el caso más
exitoso sea el de Nogales, donde un singular método de financiamiento impulsó la
construcción de una planta que trata las aguas residuales de ambos lados de la
frontera.125
El problema de las aguas residuales sin tratar en la región de San Diego y
Tijuana sigue siendo la más grave amenaza ambiental. Cada día se vierten más
de 45 millones de litros de esas aguas en el río Tijuana, que contiene, además,
124 Stephen P. Mumme y Joseph Nalven, "National Perspectives on Managing Transboundary Environmental Hazards: The U.S.-Mexico Border Region", en Journal of Borderlands Studies, 3, 1, primavera de 1988, pp. 39-68. 125 Ibid, pp. 59-60, y Joseph Nalven, "Transboundary Environmental Problem Solving: Social Process, Cultural Perception", en Natural Resources Journal, 26, 4, otoño de 1986, pp. 793-818.
486
grandes cantidades de sustancias químicas sumamente tóxicas. El río desemboca
en el Océano Pacífico, y sus desechos se depositan en Playa Imperial, Estados
Unidos. Esta playa está cerrada desde hace diez años, y la contaminación
amenaza un valioso estuario. Los funcionarios de salud pública atribuyen a las
aguas negras del río enfermedades como la disentería amibiana, el cólera,
infecciones por estafilococos, hepatitis, encefalitis e incluso paludismo. Peor aún,
también se han hallado virus de poliomielitis. Evidentemente la situación requiere
de atención inmediata, y esperamos que un pronto acuerdo contribuya a
solucionar este grave problema.
Calidad del aire
Con el aumento de la población y de la industrialización, la contaminación
del aire también ha llegado a ser un problema grave en las franjas fronterizas de
ambos países, sobre todo en la región productora de cobre de Sonora y
Arizona.126 Una nueva fundición habría lanzado al aire enormes cantidades de
sustancias contaminantes en la región de Douglas, Arizona, problema que fue
abordado con un anexo al acuerdo de La Paz.127 La región de San Diego y Tijuana
también padece contaminación del aire pero, por fortuna, no es tan grave como
podría serlo gracias a los vientos dominantes de la costa.
126 Stephen P. Mumme, "The Cananea Copper Controversy: Lessons for Environmental Diplomacy", en Inter-American Economic Affairs, 38, verano de 1984, pp. 3-22. 127 Richard Kamp, "The Smelter Triangle: An Overview of U.S.-Mexican Negotiations" (testimonio ante el Comité del Senado estadounidense sobre Ambiente y Obras Públicas, Denver, Colorado, 12 de agosto de 1985).
487
El complejo urbano más afectado por la contaminación del aire es el de El
Paso y Ciudad Juárez.128 En invierno la zona se caracteriza por inversiones
térmicas que retienen los agentes contaminantes entre las montañas de los
alrededores. En consecuencia, El Paso excede los límites federales
estadounidenses de partículas suspendidas, monóxido de carbono y ozono. El aire
de la zona contiene también grandes cantidades de óxidos de azufre, plomo y
metales pesados. La composición de la contaminación está pasando de las
partículas suspendidas a las emisiones vehiculares, dando a la zona el mismo tipo
de esmog fotoquímico que se encuentra en Los Angeles.129
Es sumamente difícil regular el contenido en el aire de estos agentes
contaminantes, ya que proceden de muchas fuentes. En Ciudad Juárez, por
ejemplo, la mayoría de las calles carecen de pavimento, lo que contribuye
considerablemente a la presencia de partículas suspendidas. La combustión
abierta, sobre todo durante los meses invernales, así como la proliferación de
pequeñas fábricas, producen polvo y humo. La quema periódica de basura en los
tiraderos municipales y la operación de una gran planta de cemento contribuyen
también a la presencia de partículas suspendidas en el aire.
128 Véase Howard G. Applegate y C. Richard Bath, "Air Pollution in a Transboundary Setting: The Case of El Paso, Texas and Ciudad Juárez, Chihuahua", en C. Flinterman, B. Kwiatowska y J.G. Lammers (eds.), Transboundary Air Pollution (La Haya: M. Nijhoff, 1986), pp. 95-116; también C. Richard Bath y Victoria E. Rodríguez, "Comparative and Binational Air Pollution Policy in El Paso, Texas and Ciudad Juárez, Chihuahua", en The Borderlands Journal, 6, 4, primavera de 1983, pp. 171-197. 129 Robert Gray, et al., Vehicular Traffic and Air Pollution in El Paso-Ciudad Juárez (El Paso: Texas Western Press, 1989).
488
A medida que Ciudad Juárez se desarrolle económicamente, irán
desapareciendo muchas de las fuentes de partículas. Eso ha ocurrido ya en El
Paso, que hace 50 años también se caracterizaba por calles sin pavimentar y por
combustión abierta. Actualmente las calles de El Paso tienen pavimento y la
mayor parte de la calefacción doméstica utiliza el gas natural, relativamente limpio.
Mientras tanto, la contaminación de Ciudad Juárez resulta visible, lo que facilita a
los funcionarios estadounidenses culpar de ella a México.
El más grave problema presente y futuro se refiere a las emisiones
contaminantes de los vehículos. La frontera misma viola las normas federales
estadounidenses. Las mayores concentraciones de monóxido de carbono y ozono
se encuentran en la línea fronteriza como consecuencia directa del tiempo que hay
que esperar para pasar las aduanas de Estados Unidos. Los automovilistas que
esperan formados durante un lapso promedio de 30 minutos dejan sus motores en
marcha, contribuyendo así a la contaminación. En años recientes el problema se
ha agravado con el aumento de los camiones que transportan mercancías para la
industria maquiladora. Por ejemplo, en el verano de 1989, entre 300 y 400
camiones estuvieron formados de 12 a 16 horas para cruzar el puente
internacional, y la contaminación aumentó en consecuencia. Ese problema pudo
haberse aligerado con los cambios efectuados recientemente en los turnos y el
personal de aduanas.
Aparte de las filas en las aduanas, el número cada vez más creciente de
automóviles agrava la contaminación. Hace diez años el número de vehículos de
489
El Paso era aproximadamente el doble del de Ciudad Juárez, y actualmente
ambas cifras se aproximan con rapidez. El aumento del tránsito en Ciudad Juárez
obedece a la liberalización de las importaciones, que permite el ingreso de
vehículos usados sin el prohibitivo impuesto de los años anteriores. En
consecuencia, la ciudad se ha convertido en cementerio viviente de los vehículos
estadounidenses viejos que, por lo mismo, son los que más contaminan.
La vialidad no aligera el problema. En Ciudad Juárez existen pocas vías
rápidas y, en cambio, muchos cruceros de alto total, lo que agrava la
contaminación. En El Paso, muy pocos utilizan el transporte público y el automóvil
sigue siendo el principal medio de transporte de personas. En ninguna de las
ciudades parece haber proyectos de transporte colectivo y tampoco una
planeación conjunta para regular el tránsito internacional.
Sustancias y residuos peligrosos
Las sustancias y los residuos peligrosos plantean un nuevo y complejo
problema para las relaciones bilaterales. Este problema, que incluye la creación de
sustancias químicas para las cuales no existen métodos claros de utilización o
eliminación, ha sido tema de múltiples conferencias durante los dos últimos años.
490
No se intentará ofrecer aquí un panorama exhaustivo del problema de los residuos
peligrosos.130
México y Estados Unidos deben abordar el problema de la importación y
exportación de sustancias prohibidas. Estados Unidos bien puede prohibir a nivel
local determinada sustancia química, pero permitir su exportación a México, donde
podría emplearse en un producto, como el tomate, que a su vez se exporte a
Estados Unidos. Abundan los ejemplos sobre este dilema.
También existe la preocupación, sobre todo en el valle del bajo río Bravo,
del lado estadounidense, por el hecho de que los trabajadores agrícolas han
sufrido diversas afecciones a causa de la fumigación con plaguicidas en los
campos donde trabajan. Jim Hightower, excomisionado de Agricultura de Texas,
causó polémica al insistir en proteger la salud que sufren dichos trabajadores. Sin
embargo, la naturaleza de la mano de obra agrícola en la frontera dificultará
determinar el verdadero daño a la salud que sufren los trabajadores. En El Paso
se suele recoger a los trabajadores por la mañana en la frontera; todo el día
trabajan en los campos, y luego regresan a México. Si se enferman, nadie lo sabe
y, de todas formas, el reconocimiento médico en México no incluye un examen de
intoxicación por plaguicidas.
130 Howard G. Applegate y C. Richard Bath, "Hazardous and Toxic Substances as a Part of United States-Mexico Relations", en Lay James Gibson y Alfonso Corona Rentería (eds.), The U.S. and Mexico: Borderland Development and the National Economies (Boulder: Westview Press, 1985), pp. 226-242.
491
Los especialistas ambientales de la frontera muestran especial
preocupación por los residuos peligrosos producidos por la industria maquiladora.
Nadie parece saber a dónde van los residuos, pues existen pocos registros sobre
su destino final. Según las leyes mexicanas, los residuos deberían devolverse a
Estados Unidos si ése fue su origen, pero las pruebas indican que es muy poco lo
que se devuelve. Las disposiciones del estado de Nuevo México vigentes desde
mayo de 1989 han dirigido la atención al problema de los desechos producidos en
México, y quizá sepamos más al respecto en un futuro próximo.
Un problema incluso más grave es el de la internación ilegal a México de
residuos peligrosos de Estados Unidos. Existen casos documentados de dicha
internación, y la práctica puede extenderse aún más a medida que entren en vigor
las nuevas disposiciones sobre desechos en Estados Unidos. Los costos de
eliminación siguen en aumento, y a ello contribuye la reciente prohibición de
tiraderos vigente desde 1990, así como la regulación cada vez más estricta de los
depósitos subterráneos y los incineradores. Todos estos factores hacen más
atractiva la eliminación de residuos fuera del país, y México es un blanco evidente.
Un ejemplo reciente ilustra la naturaleza del problema. En octubre de 1989
se encontraron en un barrio de El Paso, abandonados en cuatro camiones, 175
barriles de bifenilos policlorados (PCB por sus siglas en inglés). Los barriles tenían
fugas y suponían una grave amenaza para los vecinos. Los camiones pertenecían
a Adán Sigala, mexicano de la ciudad de Chihuahua quien, al parecer, había
492
recogido los barriles en Denver y los conducía a Chihuahua cuando fue
descubierto y huyó a México.
Sigala es líder de un partido político de orientación marxista que representa
a los habitantes de los barrios pobres. El Diario de Juárez lo interrogó respecto a
su implicación en el traslado de los PCB y sus respuestas fueron aterradoras.131
Se refirió a las sustancias como "totalmente inofensivas", y añadió: "Esta sustancia
tiene propiedades curativas, de manera que no es la primera vez que la traigo a
Chihuahua. Es muy buena para el reumatismo, y quienes lo padecen encuentran
mucho alivio en los PCB."
Algunos reporteros del diario acudieron a los barrios pobres de Chihuahua y
se encontraron con que se usaban barriles de PCB para almacenar agua y
depositar basura. Esa aplicación se les da también en algunos barrios pobres del
lado estadounidense de la frontera. Un ingeniero ambiental llegó a comentar que
Chihuahua se estaba convirtiendo en el cementerio químico de Estados Unidos.
Esta breve exposición sobre la situación del agua, el aire y los residuos
peligrosos de ninguna manera agota el alcance de los problemas ambientales en
las relaciones bilaterales. Con el aumento de la población y la urbanización a lo
largo de la frontera, dichos problemas se harán más evidentes y, sin duda, más
controvertidos. El crecimiento económico y la industrialización exigirán mucha más
atención gubernamental que antes. 131 Diario de Juárez, 25 de octubre de 1989.
493
Marco jurídico
La política ambiental en las franjas fronterizas estadounidense y mexicana
está regida por tres marcos jurídicos: las leyes estadounidenses, las mexicanas y
las bilaterales o de derecho internacional. Estas tres legislaciones se ven muy
afectadas por el rápido aumento de la población a lo largo de la frontera y por la
pobreza relativa de la región.
La población y la urbanización empezaron a aumentar durante la Segunda
Guerra Mundial, cuando llegaron bases militares estadounidenses a la región.
Muchos de los actuales funcionarios clave de Washington sirvieron en Fort Bliss,
en la estación naval de San Diego o en la base aérea de Laredo, y les resulta
difícil superar sus recuerdos de las letárgicas ciudades fronterizas.
Del lado mexicano, el fenómeno social de los braceros, que condujo
trabajadores agrícolas a los campos estadounidenses durante la guerra, estimuló
también el crecimiento de la población. Actualmente, debido a la inmigración y a
tasas de natalidad más altas, la frontera ocupa el primer lugar en crecimiento
demográfico en ambos países. El Paso y San Diego se cuentan entre las ciudades
estadounidenses del sur que registran más rápido crecimiento, y otras ciudades
fronterizas las siguen de cerca. Pero el índice de crecimiento del lado
estadounidense es bajo si se compara con el de las ciudades mexicanas. La
población de Ciudad Juárez y la de Tijuana rebasa cada una el millón de
494
habitantes; hace 30 años, cada una contaba con menos de 200,000, lo que
supone una tasa de crecimiento de más del 300 por ciento en 25 años.132 La
población de Mexicali, que en 1960 era de 60,000 habitantes, asciende hoy a más
de 650,000. Aunque la tasa de crecimiento ha disminuido en los últimos años, la
frontera aún atrae inmigrantes. El mayor atractivo, aparte de la proximidad de
Estados Unidos, lo constituyen los empleos que genera la industria maquiladora.
Las repercusiones de este aumento de población en los recursos de la
frontera son bastante claras. En efecto, la rápida urbanización es causa esencial
del deterioro ambiental y del agotamiento de los recursos. Los crecientes índices
de consumo de recursos amenazan el abasto de agua en la totalidad de la
frontera. La contaminación del aire es consecuencia directa de un mayor número
de vehículos. Las ciudades fronterizas que no cuentan con plantas de tratamiento
de aguas residuales están sometidas a fuertes presiones para responder a la
demanda de una población cada vez mayor. Tanto Mexicali como Tijuana han
construido dichas instalaciones recientemente, pero no pueden hacerlo con la
suficiente rapidez. Estados Unidos, país más desarrollado, padece no obstante
problemas similares, como lo indica la situación de sus barrios pobres.
La pobreza es la segunda característica que afecta el marco jurídico.133 Del
lado estadounidense, todas las ciudades fronterizas se caracterizan por la
pobreza, con excepción de San Diego; incluso hay quienes dicen que esta ciudad
132 Niles Hansen, The Border Economy, (Austin: University of Texas Press, 1981). 133 Ellwyn R. Stoddard y John Hedderson, Patterns of Poverty Along the U.S.-Mexico Border (Las Cruces: Joint Border Research Institute, 1987).
495
está demasiado lejos de la frontera para considerarse fronteriza. Las ciudades
tejanas de El Paso, Laredo, Brownsville y McAllen ocupan los últimos lugares
entre las zonas metropolitanas estadounidenses en riqueza e ingreso, y tienen
índices de desempleo superiores a los estatales y federales.
Esta pobreza trae graves consecuencias en cuanto al manejo exitoso de los
recursos y del ambiente. La política ambiental se considera como una
preocupación por la calidad de vida propia de la clase media,134 pero el lado
estadounidense de la frontera, por desgracia, carece de clase media, hecho
patente en la falta de grupos importantes que promuevan una política ambiental.
Son otros los problemas que adquieren prioridad sobre los ambientales. El
empleo, la vivienda, la educación, la nutrición, la salud y las necesidades básicas
de la vida suelen recibir más atención que los problemas relativos a la calidad de
vida. Es difícil indignarse por la contaminación del aire cuando se está muriendo
de hambre.
Si el lado estadounidense de la frontera es pobre, el mexicano lo es aún
más. Irónicamente, la mayor parte de la región fronteriza se encuentra en mucho
mejor situación económica que el resto del país, de manera que aun así atrae
inmigrantes. La desigualdad de la riqueza entre las franjas fronterizas de uno y
otro país dificulta llevar a la práctica las políticas binacionales relativas al ambiente
y a los recursos. Hasta hace poco México, dado su escaso grado de desarrollo
134 Véase Robert Cameron Mitchell, "Public Opinion and Environmental Politics in the 1970s and 1980s", en Normal J. Vig y Mitchell E. Kraft (eds.), Environmental Policy in the 1980s: Reagan's New Agenda (Washington: Congressional Quarterly, 1984), pp. 51-74.
496
económico, tendía a renunciar a las políticas ambientales a cambio del crecimiento
económico. Además, los mexicanos tienden a ver las intenciones estadounidenses
dentro de un marco de dependencia, y a ser sumamente suspicaces sobre las
acciones estadounidenses, lo que disminuye la capacidad de ambos países para
hablar sobre los costos de políticas conjuntas. A lo anterior se suma la crisis
económica que México padece desde 1982 y que ha ensanchado la brecha
económica entre los dos países. En pocas palabras, se dispone de poco dinero
para apoyar una política ambiental eficaz.
Los órganos del gobierno mexicano trabajan con presupuestos modestos
que alcanzan para cubrir poco más que los salarios. Hasta que la economía se
recupere, son pocas las probabilidades de que el sector público disponga de los
fondos necesarios para la protección al ambiente. Las necesidades financieras
internacionales para el pago de la deuda externa también impiden esos gastos.
La pérdida de recursos más importante a lo largo de la frontera es la que se
refiere al capital humano. Se trata de un recurso esencial para el crecimiento
económico y la industrialización, y quizá lo estemos perdiendo. En ambos lados de
la frontera, el agua contaminada es causa importante de enfermedades
intestinales, y las víctimas más frecuentes son niños. ¿Cuántos niños mueren por
497
beber agua impotable? Sabemos que las enfermedades intestinales son la causa
principal de muerte en el lado mexicano de la frontera.135
En los barrios bajos del lado estadounidense, las enfermedades van
también en aumento.136 En un barrio pobre de El Paso, los niños sólo asisten
nueve años a la escuela, en promedio; muchos de ellos quizá la abandonen
porque están demasiado enfermos por beber agua contaminada. Más adelante, su
falta de instrucción los condenará a los empleos menos remunerados. La sociedad
pierde así trabajadores productivos que pagarían mayores impuestos, necesarios
para mitigar los problemas de la pobreza. Quizá las políticas ambientales deberían
considerarse desde el punto de vista de las pérdidas de capital humano.
Una característica peculiar del marco jurídico estadounidense es el
federalismo. El gobierno nacional puede promulgar leyes ambientales, pero deja
su aplicación en manos de los estados, y éstos, a su vez, la dejan con frecuencia
al criterio de los gobiernos locales. Esta laxa cadena de mando causa serios
problemas. Los gobiernos estatales y locales carecen a veces de recursos o
voluntad política para una aplicación efectiva. Tal parece ser el caso de la política
sobre contaminación del aire en Texas, estado que no ha mostrado entusiasmo
135 C. Richard Bath, "Health and Environmental Problems: The Role of the Border in El Paso-Ciudad Juárez Coordination", en Journal of Inter-American and World Affairs, 24, 3, agosto de 1982, pp. 373-392. 136 Véase U.S. General Accounting Office, Health Care Availability in the Texas-Mexico Border Area (Washington: GAO, octubre de 1988); también Audiencias ante el Subcomité en Recursos del Agua del Comité en Obras Públicas y Transporte, Congreso de Estados Unidos, Inadequate Water Supply and Sewage Disposal Facilities Associated with "Colonias" Along the United States and Mexican Border (segunda sesión del Congreso (Washington, D.C., GPO, 1988).
498
alguno por ejercer un control eficaz de dicha contaminación.137 De hecho, los
intentos por aplicar las leyes federales condujeron prácticamente a una guerra
entre la Environmental Protection Agency y la Texas Air Control Board; esta última
dejó al estado sin política ambiental durante muchos años.
El federalismo puede conducir también a una notoria discrepancia entre los
estados en cuanto a la aplicación de las políticas. El uso de plaguicidas, por
ejemplo, es objeto de una estricta regulación en California, pero en Texas, hasta
hace poco, apenas se regulaba. El federalismo también puede provocar confusión
respecto a la responsabilidad en las políticas, es decir, respecto a cuál es el
órgano encargado de determinado problema. Quizá la infinidad de leyes
contribuya a la confusión que existe en cuanto a la responsabilidad de regular las
sustancias y los residuos peligrosos.
La política sobre el agua también se ve afectada por el federalismo. En
Estados Unidos, dicha política suele ponerse en manos de los gobiernos estatales,
a menos que tenga relación con alguno de los grandes ríos, como el Colorado o el
Bravo, en cuyo caso el gobierno federal ejerce su explotación y asignación por
convenio interestatal.138 Sin embargo, en el caso del agua subterránea, no existe
política federal, y los tribunales son los que finalmente dirimen los conflictos. Aun
así, por el momento no existe medio legal alguno para dividir las aguas
137 Texas House Study Group, Air Pollution Control in Texas (Austin: Texas House of Representatives, Informe de Grupo No. 65, 1981). 138 Norris Hundley, Dividing the Waters (Berkeley: University of California Press, 1966); también Marc Reisner, Cadillac Desert (Nueva York: Penguin, 1986).
499
subterráneas entre estados, lo que da lugar a dudas sobre la base jurídica para
una distribución internacional.
El federalismo estadounidense también crea confusión para México, donde
los estados rara vez actúan con independencia del gobierno central de la Ciudad
de México, lo que dificulta a los mexicanos entender los poderes estatales de
Estados Unidos. En el sistema mexicano el presidente puede dirigir las políticas
con frecuencia sin considerar a los gobiernos estatales o municipales ni a grupos
particulares de interés. El presidente de Estados Unidos carece de tales poderes,
sobre todo en lo que respecta a los problemas fronterizos, cada uno de los cuales
requiere la intervención de determinado grupo político o agencia gubernamental.
Así, es frecuente que México esté dispuesto a hacer tratos intercambiando un
problema por otro, lo que suele resultar imposible en el sistema estadounidense.
Uno de los problemas más graves en la política ambiental mexicana es el
grado hasta el cual el país toma en serio una regulación efectiva.139 México se
unió a la causa ambiental a principios de los años setenta promulgando leyes y
constituyendo un organismo gubernamental, la Subsecretaría de Mejoramiento del
Ambiente, encargada de ejercer la política en ese terreno. Desde un principio, no
obstante, se planteó la pregunta de que tanto haría el gobierno, dado el conflicto
entre política ambiental y crecimiento económico. Para México la política
ambiental contravenía la industrialización rápida, en consecuencia, esta última
139 Stephen P. Mumme, C. Richard Bath y Valerie J. Assetto, "Political Development and Environmental Policy in Mexico", Latin American Research Review, 23, 1, 1988, pp. 7-34.
500
adquirió prioridad sobre cualquier consideración relativa al ambiente, sobre todo
en el núcleo de la industrialización: la Ciudad de México. El gobierno mexicano no
se interesó seriamente en adoptar una política ambiental sino hasta que la clase
media, principalmente en la Ciudad de México, mostró su preocupación por
problemas relativos a la calidad de vida.
El primer presidente que incluyó temas ambientales en el programa federal
fue Miguel de la Madrid, quién tomó posesión de su cargo en 1982. Por desgracia,
la preocupación por el ambiente se daba precisamente en un momento en que el
gobierno carecía de recursos. De la Madrid creó un órgano del gabinete, la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), para que administrara la
política ambiental, pero desde sus inicios dicha secretaría estuvo limitada por falta
de fondos. Todavía hoy carece de recursos para equipamiento básico y
adiestramiento técnico en cuestiones ambientales, aunque se espera que este
problema económico habrá de resolverse con el tiempo.
Es sorprendente que, pese al débil marco jurídico de cada uno de los dos
países, el marco binacional haya tenido cierto éxito en años recientes. Desde 1973
diversos funcionarios de ambos gobiernos, estudiosos y otras personas
interesadas se han reunido para hablar sobre problemas ambientales, y
generalmente se dedica a ellos una parte de las conferencias sobre asuntos
bilaterales.140 Los problemas ambientales son también parte de la agenda de
140 Los estudios de estas conferencias se encuentran publicados en los siguientes libros: Howard G. Applegate y C. Richard Bath (eds.), Air Pollution Along the United States-Mexico Border (El
501
trabajo de la Asociación de Salud Pública de la Frontera México-E.U., que opera
bajo los auspicios de la Organización Panamericana de la Salud. En
consecuencia, se ha desarrollado una considerable comunidad de intereses
ambientales que mantiene esos temas en la agenda bilateral. De hecho, los
presidentes de Estados Unidos y México hablan periódicamente sobre asuntos
ambientales cuando se reúnen.
Los presidentes Jimmy Carter y José López Portillo firmaron un acuerdo
que incluía problemas ambientales en la agenda bilateral de 1981. En 1983 los
presidentes Ronald Reagan y Miguel de la Madrid firmaron en La Paz, Baja
California, lo que quizá sea el acuerdo ambiental más significativo.
El acuerdo de La Paz es de suma importancia por varias razones. En primer lugar,
designa los órganos encargados de tratar sobre asuntos ambientales: la EPA en
Estados Unidos y la SEDUE en México. Anteriormente existía confusión respecto
a las entidades gubernamentales responsables de las cuestiones ambientales
binacionales. La IBWC aún puede intervenir en asuntos políticos, dado que sus
dos ramas están adscritas, una al Departamento de Estado de Estados Unidos, y
la otra a la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. El acuerdo de La Paz
hace partícipes en el proceso de negociación a los funcionarios estatales y
locales, que tradicionalmente pasaban desapercibidos. La consulta a los
Paso: Texas Western Press, 1974); Stanley R. Ross (editor), Ecología y desarrollo de la región fronteriza, Ciudad de México: ANUIES/PROFMEX, 1983), y César Sepúlveda y Albert E. Utton (eds.), The U.S.-Mexico Border Region: Anticipating Resource Needs and Issues to the Year 2000 (El Paso: Texas Western Press, 1984).
502
funcionarios locales es necesaria porque ellos están mejor informados sobre casi
todos los problemas fronterizos.
El acuerdo define también que la región sujeta a sus disposiciones abarca
una franja de 100 kilómetros de ancho situada a cada lado de la frontera, con lo
cual se reconoce el hecho de que muchos de los problemas ambientales de la
región no se originan en la frontera.
El acuerdo de La Paz también exige coordinación entre los programas
nacionales, intercambio científico y educativo, vigilancia y evaluación de daños al
medio ambiente, así como un intercambio periódico de información. La disposición
sobre información compartida es importante porque los funcionarios mexicanos
con frecuencia no están dispuestos a revelarla. Una de las normas del acuerdo
dispone financiamiento especial para adiestramiento de personal, transferencia de
equipo y construcción de instalaciones, lo que podría contribuir a salvar el
obstáculo de los escasos recursos mexicanos.
Conforme al acuerdo de La Paz, se constituyeron tres grandes grupos de
trabajo para regular el agua, el aire y las sustancias peligrosas. Grupos más
pequeños dentro de estos tres pueden resolver problemas locales. Los dos
gobiernos también firman anexos al acuerdo para lidiar con problemas específicos;
hasta la fecha se han firmado cinco. El Anexo 1 se refiere al problema de las
aguas residuales de la zona de Tijuana y San Diego. Se dice que este problema
503
será también objeto del Anexo 6.141 A principios de octubre de 1989 los
presidentes George Bush y Carlos Salinas de Gortari firmaron un acuerdo que
dispone la instalación de una planta de tratamiento conjunta en el río Tijuana.
Estados Unidos accedió a pagar cerca de la mitad del costo de la planta. Sin
embargo, el proyecto se ha complicado por un juicio que entabló la EPA contra la
ciudad de San Diego en relación con la operación de su planta de tratamiento de
Point Loma.
El grupo de trabajo sobre calidad del aire se concentró al principio en los
problemas de la región de Douglas, Nacozari y Cananea. Más tarde, el Anexo 4 se
refirió al asunto, aunque de ninguna manera lo resolvió en definitiva, y es probable
que subsista la controversia. En 1986 se constituyó un grupo de trabajo sobre la
calidad del aire para abordar la contaminación en El Paso y Ciudad Juárez. El
grupo ha favorecido una mayor cooperación entre los funcionarios federales,
estatales y locales encargados del problema. La EPA ha patrocinado cuatro
grandes sesiones de adiestramiento para el personal de la SEDUE, dando impulso
a la cooperación internacional. También se ha prestado alguna asistencia
estadounidense a los funcionarios mexicanos para reunir un inventario de
sustancias contaminantes y para iniciar un programa de inspección y
mantenimiento de vehículos del lado mexicano de la frontera.142
141 Clifton G. Metzner Jr., Water Quality Issues of the San Diego-Tijuana Border Region (San Diego: San Diego State University, Institute for Regional Studies of the Californias, 1989). 142 Howard G. Applegate y C. Richard Bath, "Air Pollution in the El Paso-Ciudad Juárez Region", en Transboundary Resources Report, 3, 1, primavera de 1989, pp. 1-2.
504
En octubre de 1989 los presidentes Bush y Salinas de Gortari firmaron el
Anexo 5 al acuerdo de La Paz. Se trata de un convenio general sobre la
contaminación del aire a lo largo de la frontera, y brinda un marco jurídico para
lidiar con el problema. Un apéndice del anexo está dedicado a la región de El
Paso y Ciudad Juárez como campo de acción inmediata. Cada país está obligado
a determinar la magnitud, tipo y fuente de cada sustancia contaminante en su
territorio respectivo, así como a definir los controles necesarios para las fuentes de
contaminación estacionarias, obligándolas a cumplir con las normas federales de
emisión. Además, cada país se compromete a vigilar las sustancias
contaminantes, analizarlas mediante avanzados modelos matemáticos y, en la
medida de lo posible, armonizar las normas de control de contaminación.
El Anexo 5 sólo abarca fuentes estacionarias y no se refiere a las emisiones
de los vehículos. Eso significa que las principales sustancias reguladas serán las
partículas, y quizá los óxidos de azufre y otras emisiones propias de fuentes
industriales.
Ciudad Juárez carece de medios técnicos para vigilar la contaminación y
depende de Estados Unidos para elaborar su inventario de vigilancia. En
consecuencia, el Congreso estadounidense asignó fondos para dicha vigilancia y,
en una reunión reciente, los funcionarios de la EPA adoptaron un plan de
vigilancia. Sin embargo, la burocracia sigue siendo un obstáculo importante para la
aplicación del Anexo 5, debido principalmente a los conflictos entre la EPA y la
SEDUE, y entre los respectivos funcionarios de relaciones exteriores.
505
El Anexo 5 estaba programado para firmarse en octubre de 1988, pero se
retrasó un año por cierta oposición dentro del Departamento de Estado
norteamericano. Luego se dijo que lo retenía la Secretaría de Relaciones
Exteriores de México. Esto ejemplifica los problemas planteados por las batallas
burocráticas.
El grupo de trabajo sobre sustancias y residuos peligrosos ha abordado
importantes problemas. El Anexo 2 disponía la creación de un plan de
contingencia conjunto para atender los derrames de sustancias peligrosas,
principalmente con el fin de prevenir amenazas ambientales como la del incendio
del pozo petrolero Ixtoc I en el Golfo de México, en 1979. Conforme a dicho anexo,
se estableció un programa piloto en Calexico y Mexicali, y se formó un equipo
mixto para elaborar un inventario de sustancias y residuos peligrosos a lo largo de
la frontera. Esta tarea mejoraría mucho si en la frontera funcionaran efectivamente
los comités locales de planeación para urgencias previstos en la Emergency
Planning and Community Right to Know Act estadounidense. Dichos comités se
encuentran en una etapa incipiente y no parecen ser órganos eficaces.
El Anexo 3, referente al traslado de sustancias y residuos peligrosos a
través de la frontera, se firmó en noviembre de 1986, motivado, en parte, por la
preocupación de la EPA sobre el hecho de que las exportaciones de sustancias
peligrosas no se controlaban según las disposiciones de las Hazardous and Solid
Waste Amendments de 1984. En noviembre de 1986, tan sólo unos días antes de
506
la firma del Anexo 3, la EPA promulgó nuevas disposiciones para regular dichas
exportaciones; en ellas se estipulaba que debía notificarse a la EPA con 60 días
de anticipación sobre la intención de exportar, y que el gobierno importador debía
dar su consentimiento por escrito antes de realizar el embarque. Estas reformas a
la Resource Conservation and Recovery Act (RCRA) estaban encaminadas a
seguir la pista de las sustancias peligrosas desde su origen hasta su destino final.
Como parte del cerco impuesto a las sustancias, la EPA implantó un
procedimiento de licencias para depósitos de eliminación e incineradores, pues
sólo cerca de un 20 por ciento de ellos tenían licencia. Cuando la prohibición de
terrenos para eliminación entre en vigor este año, ejercerá enorme presión para
que aquellos que manejan sustancias peligrosas las eliminen debidamente, pero,
al mismo tiempo, los costos de la eliminación legal ascenderán, haciendo mucho
más probable la eliminación ilegal en México.
El manejo de sustancias y residuos peligrosos se complica por la confusión
respecto al órgano encargado de su supervisión.143 Los residuos peligrosos caen
dentro de las disposiciones de la RCRA, pero las sustancias químicas tóxicas se
rigen por la Toxic Substance Control Act (TSCA), y los plaguicidas por la Federal
Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act (FIFRA). Así, las tareas de registro y
vigilancia de sustancias químicas resultan sumamente complicadas. Por ejemplo,
143 Puede encontrarse una buena descripción del marco jurídico y burocrático estadounidense y mexicano en Dick Kamp y Michael Gregory, Hazardous Material Inventory of Agua Prieta, Sonora Maquiladoras with Recommendations for U.S.-Mexico Transboundary Regulations (Naco, Arizona: Border Ecology Project, 1988).
507
es necesario informar a la EPA, al Departamento de Transporte y a las aduanas
de Estados Unidos sobre toda sustancia exportada. En la práctica, un camión que
transporte sustancias peligrosas desde El Paso a México deposita una declaración
en un buzón justo antes de cruzar la frontera; las aduanas estadounidenses
recogen la declaración y la envían al Departamento de Comercio, en Washington,
D.C. Sin embargo, si se trata de residuos peligrosos, como en el caso de los
barriles de PCB descubiertos hace poco, el procedimiento es distinto: el embarque
se tramita a través de la EPA ante la Comisión de Agua de Texas, que es
responsable de la aplicación de la RCRA. La FBI interviene en caso de embarques
ilegales en el comercio interestatal.
La situación no es mucho mejor del lado mexicano. El Anexo 3 define los
residuos peligrosos como todo desecho señalado por la política nacional y que
puede causar daños a la salud o al medio ambiente si se maneja de manera
indebida. Las sustancias peligrosas se definen como toda sustancia, incluyendo
las químicas y los plaguicidas, que pueda ocasionar daños a la salud pública, a la
propiedad o al medio ambiente. Entre ellas se cuentan las sustancias prohibidas y
las reguladas estrictamente. Cada país se compromete a aplicar sus propias leyes
a todo embarque transfronterizo de dichas sustancias, y se obliga a cooperar en la
vigilancia e inspección in situ de los traslados a través de la frontera. En 1989 se
previó que las aduanas de ambos lados de la frontera adoptarían un sistema
común de registro computarizado.
508
Conforme al Anexo 3, los requisitos de notificación varían un poco respecto
a los que prevé la RCRA, pero el anexo sí exige información sobre el remitente, la
sustancia y el destino. El país destinatario dispone de 45 días para rechazar la
sustancia, contados a partir de la notificación de su embarque. Cada país debe
notificar al otro si prohíbe o restringe severamente el uso de una sustancia
peligrosa. Una disposición se refiere explícitamente a la industria maquiladora,
señalando que todo residuo peligroso que sea resultado de materias primas
importadas utilizadas en la producción, fabricación, procesamiento o reparación
debe devolverse al país de origen.
Los funcionarios mexicanos creen que una de las disposiciones más
importantes del anexo es el Artículo 14, que se refiere a los daños. Cuando se
descubre una violación, el anexo estipula que "el país exportador deberá tomar
todas las medidas posibles y emprender y llevar a término todas las acciones
legales correspondientes". El residuo o sustancia peligroso deberá devolverse al
país exportador; el ecosistema afectado debe repararse hasta devolverle su
estado previo, en la medida de lo posible, y habrá que pagar los daños
ocasionados a las personas, a la propiedad o al medio ambiente. El país
exportador también deberá informar al país afectado sobre todas las medidas y
acciones legales que emprenda.
Es difícil determinar el efecto del Anexo 3 sobre la regulación de las
sustancias y residuos peligrosos en la región fronteriza. Antes de 1989, el anexo
parece haber tenido pocas repercusiones. Un estudio realizado por el Proyecto
509
Ecológico fronterizo en Agua Prieta, Sonora, y Douglas, Arizona, reveló que pocos
administradores de las maquiladoras sabían siquiera de la existencia del Anexo 3,
y también ignoraban las leyes mexicanas que rigen las sustancias peligrosas.
Es probable que gran parte de las sustancias no se devuelvan a Estados
Unidos. Aunque toda devolución debe registrarse en la EPA, una vocera de la
Región 9, que abarca California y Arizona, reconoció que la agencia sólo había
recibido diez de tales solicitudes entre 1983 y 1987.144 Un vocero de la AFL-CIO,
crítico más acerbo de la industria maquiladora, examinó los registros disponibles
de la Región 9 y comprobó que de las 100 maquiladoras de Mexicali, sólo dos
notificaron su intención de devolver sustancias peligrosas a Estados Unidos.145
Por su parte, la información obtenida de la Comisión de Agua de Texas indica que
de las 400 maquiladoras instaladas a lo largo de la frontera texana, sólo 11
devolvieron residuos a Estados Unidos en 1987. En 1988 fueron 90 las compañías
que devolvieron sustancias. Dos firmas privadas en El Paso afirman que
eliminaron los residuos de 110 de las 362 maquiladoras que operaban en esa
región en 1988. Sin embargo, oficialmente sólo existían 262 maquiladoras en
Ciudad Juárez. ¿Qué sucedió, pues, con el resto de los residuos peligrosos?
Nadie lo sabe.
144 Kathleen Shimmer, Conferencia sobre el Manejo de Residuos Peligrosos, Tijuana, México, 15 de noviembre de 1988. 145 Leslie Kochan, "The Maquiladoras and Toxics: The Hidden Costs of Production South of the Border" (AFL-CIO, No. 186, febrero de 1989).
510
México promulgó la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente en marzo de 1988. Aunque se trata de una ley notablemente exhaustiva,
se carece de fondos para su aplicación efectiva. En junio de 1988 se publicaron
nuevas disposiciones sobre sustancias peligrosas en el Diario Oficial.146 En
noviembre de 1988 se anunciaron más disposiciones, y todos los productores de
residuos peligrosos deberían cumplir con ellas para el 26 de mayo de 1989; ese
fue el plazo que despertó el interés en la industria maquiladora.
Conforme a la ley mexicana, toda planta debe registrarse en la SEDUE y
dar una lista de las sustancias químicas que produce y utiliza. Cada instalación
debe contar con un plan detallado para reutilizar los residuos o eliminarlos
debidamente. Todas las maquiladoras deben llevar registros precisos e informar
dos veces al año a la SEDUE sobre el volumen y tipo de los residuos peligrosos
que producen. Estos pueden reutilizarse enviándolos a terceros dentro de México,
pero si las sustancias son importadas, deberán devolverse a su país de origen.
Esta disposición se ajusta muy bien dentro del marco establecido por el Anexo 3 al
acuerdo de La Paz.
Las nuevas disposiciones habrán de repercutir profundamente en toda la
industria maquiladora. Por ejemplo, la clasificación que hacen de las sustancias
peligrosas incluye las aguas residuales de las plantas de electrochapeado, los
146 En tiempos recientes, algunos abogados han emprendido un análisis sobre las repercusiones de las leyes mexicanas en la industria maquiladora. Ejemplos de ello son Douglas W. Alexander, coautor de "Hazardous Waste Regulation of the Maquiladora Industry: Legal Framework and Practical Guidelines for Compliance", en Twin Plant News, febrero de 1989, y Lormal Letter, publicada por el bufete jurídico Gray, Cary, Ames, and Frye, San Diego, otoño de 1989.
511
solventes utilizados como limpiadores y los ácidos y bases empleados en baños
de grabado, todos los cuales se encuentran en abundancia en las maquiladoras.
De este modo, es probable que las disposiciones estimulen el desarrollo de la
industria mexicana de manejo de residuos; de hecho ya se están estableciendo
nuevas compañías. Las disposiciones quizá favorezcan también la producción de
sustancias químicas en México. Toda la industria maquiladora parece tender al
abasto interno y cada vez menos a la importación. Si continúa esta tendencia,
México deberá encargarse por sí solo del manejo de residuos.
En la actualidad, la reutilización y eliminación de residuos peligrosos
prácticamente no existe en México. Son pocas las plantas de reutilización
calificadas, todas ellas pequeñas. Tal parece que las leyes mexicanas prohíben a
las maquiladoras reutilizar los residuos, aunque sí se les permite entregarlos a
otras firmas mexicanas. Esta situación podría incitar a empresarios sin escrúpulos
a constituir compañías sin la capacidad necesaria para reutilizar o eliminar
debidamente los residuos. La eliminación se complica ante la falta de terrenos a lo
largo de la frontera. Los residuos deben transportarse hasta un depósito de la
Ciudad de México, y en poco tiempo iniciará operaciones otro depósito cerca de
Monterrey. La falta de depósitos de eliminación, aunada a la falta de medios de
transporte, hace aún más atractiva la eliminación ilegal.
La industria maquiladora también enfrenta problemas cuando trata de
devolver residuos peligrosos a Estados Unidos. Cada estado tiene distintas
normas para ello, y los depósitos de eliminación son insuficientes. California
512
carece totalmente de ellos, y Texas sólo tiene uno autorizado. Para devolver sus
residuos, las maquiladoras deben contratar un transportista mexicano y una
compañía estadounidense de eliminación. El problema se complica por el hecho
de que no se autoriza a los camiones mexicanos el paso a los caminos
estadounidenses, a menos que cumplan con las normas de seguridad de ese país.
Todos estos trámites aumentan considerablemente los costos de eliminación para
toda la industria.
Con frecuencia se ha puesto en duda la capacidad de la SEDUE para
regular los residuos peligrosos. En México hay pocas personas adiestradas en el
manejo y evaluación de sustancias y residuos peligrosos, y la SEDUE padece una
severa falta de personal. Sólo cuenta con cinco empleados para regular las casi
300 maquiladoras de Ciudad Juárez, y los demás problemas ambientales del
lugar. Solamente la visita a todas las plantas exigiría de este personal largos y
duros días de trabajo. La SEDUE acaba de iniciar el adiestramiento de su personal
en Estados Unidos bajo los auspicios de la EPA, pero tardará mucho en satisfacer
todas sus necesidades de recursos humanos.
En octubre de 1989, Rosa Manuela Salas, quien dirige la oficina de la
SEDUE en Ciudad Juárez, declaró a El Paso Times que el 30 por ciento de las
plantas maquiladoras de la ciudad cumplían con las nuevas disposiciones.147 Dijo
que el porcentaje era mayor si se contaban las que habían cumplido pero que no
147 El Paso Times, 29 de octubre de 1989.
513
habían llenado los papeles requeridos. Para la regulación a corto plazo, informó, la
SEDUE se basaría en visitas sorpresivas realizadas por cuatro inspectores.
514
Sobre los colaboradores
Los colaboradores de este libro, originarios de diversas ciudades
estadounidenses y mexicanas, tienen trayectorias igualmente variadas. Todos
ellos son destacados especialistas en las relaciones comerciales entre México y
Estados Unidos. A continuación se relacionan alfabéticamente sus nombres,
seguidos de un breve resumen de sus trayectorias.
José Carlos Alvarez Rivero es director y fundador del Centro de Control Total de
Calidad. Tuvo a su cargo la Dirección General de Alimentos y Bebidas de la
Secretaría de Salubridad y Asistencia de México. Ingeniero químico egresado
de la Universidad Iberoamericana, obtuvo el grado de maestría en tecnología
de alimentos en la Universidad Reading, de Inglaterra, y la maestría en
ciencias alimentarias en la Universidad de California en Davis.
C. Richard Bach es profesor en el Departamento de Ciencias Políticas de la
Universidad de Texas en El Paso. Es miembro de la U.S.-Mexico Border
Health Association, PROFMEX, y del Rocky Mountain Council on Latin
American Studies Executive Council. Sus labores de investigación se centran
en los problemas ambientales y de recursos naturales de Latinoamérica y
Estados Unidos. Ha enseñado en la Universidad Lamar, en la Universidad
San Simón de Bolivia, y en el programa de verano de la Universidad de
Arizona en Guadalajara. Realizó estudios de licenciatura en la Universidad de
Nevada en Reno, y de posgrado en la Universidad Tulane.
515
Ovidio Botella C. ingresó en 1990 a la Compañía Mexicana de Aviación, S.A.,
como gerente de proyectos. Anteriormente fue director de proyectos y
director de servicios comerciales e informativos de Texel, S.A., donde tenía a
su cargo la planeación comercial y estratégica, la investigación de mercado,
el presupuesto y la administración de proyectos. De 1981 a 1986 fue
coordinador de proyectos y gerente marítimo y de mercadotecnia de Gilsa
Bienes de Capital, S.A. Antes de ingresar a Gilsa fue gerente general de
Técnicos Asociados, S.A. Es ingeniero egresado de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
Benito Bucay F. es director adjunto de Industrias Resistol, S.A. Fue director
general de Fenoquimia, S.A., director de la división química y petroquímica
de la Sociedad de Fomento Industrial, director general del Grupo Sabre, S.A.,
y presidente del consejo del Grupo Pliana. Es ingeniero químico egresado de
la Universidad Nacional Autónoma de México y realizó estudios de finanzas y
contabilidad, administración de personal, administración de proyectos y
administración de empresas en la Universidad de Oklahoma, en la
Universidad de Chicago y en la Universidad de California en Los Angeles.
Enrique García C. es director general de Texel, S.A., donde anteriormente fungía
como director de ventas y mercadotecnia. De 1963 a 1974 realizó actividades
de ventas y mercadotecnia de productos textiles y químicos para Ciba-Geigy
516
en México, Suiza, España y Australia. Es químico egresado de la Universidad
Nacional Autónoma de México.
José Giral B. es ingeniero químico, jefe del Grupo de Estudios sobre Tecnología
en la División de Estudios de Posgrado de la Universidad Nacional Autónoma
de México. Antes de ingresar a la UNAM trabajó durante 20 años en DuPont
desempeñando diversas funciones técnicas y operativas. De 1983 a 1988
tuvo a su cargo el rescate de Pliana, una de las empresas del sector
alimentario afectadas por la crisis financiera de México. Actualmente, Pliana
se desempeña exitosamente con el nombre de Texel. En 1988 fue nombrado
director general de XABRE, consorcio de 200 compañías. En 1985 recibió un
premio nacional de la industria química mexicana.
Enrique Gruner Kronheim es consejero de la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial de México y representa a su país en las conferencias
internacionales relacionadas con la fabricación de productos farmacéuticos.
Ha realizado labores de producción, ingeniería, mantenimiento, fabricación
de productos químicos, diseño e instalación de plantas para Syntex, S.A.,
Diosynth, S.A., L.B. Russell Chemicals de México, S.A., Productos
Esteroides, S.A., Quiñones de México, S.A., y Desc, S.A. Es miembro
fundador del Instituto Mexicano de Ingenieros Químicos y miembro de la
Sociedad Química de México y de la American Chemical Society. También ha
fungido como consultor farmacéutico de SELA, UNIDO, UNESCO y otros
organismos internacionales.
517
Alan D. Jones dirigió la Woodlands Conference de 1989, titulada U.S.-Mexico
Industrial Integration: Today and Tomorrow, que condujo a la publicación de
este libro. Es director adjunto del Center for Growth Studies del Houston
Advanced Research Center, asociación independiente y no lucrativa de
investigación. El Center for Growth Studies realiza investigación política sobre
problemas ambientales y de recursos naturales, incluyendo la relación entre
la protección al ambiente y el desarrollo económico. Jones trabajó en
Washington, D.C., con la U.S. Environmental Protection Agency, y en
McLean, Virginia, con la Science Applications International Corporation.
Obtuvo el grado de maestría en Asuntos Públicos en la Lyndon B. Johnson
School of Public Affairs, de la Universidad de Texas en Austin.
Stephen L. Lande es presidente de Manchester Trade, Inc., experto en comercio
internacional y gestor profesional. También es profesor adjunto de comercio
internacional en el Karl F. Landegger Program in International Business
Diplomacy en la Universidad Georgetown. Anteriormente formó parte de la
oficina del representante comercial estadounidense, y fue funcionario del
Servicio Exterior estadounidense en la Office of General Commercial Policy y
en la Office of Textiles. Obtuvo el grado de licenciatura en la Universidad
Colgate, y el de maestría en relaciones internacionales en la School of
Advanced International Studies de la Universidad Johns Hopkins.
518
Florencio López-de-Silanes es investigador de la Universidad de Harvard, donde
cursa un doctorado en economía. Fue miembro del Departamento de
Economía del Instituto Tecnológico Autónomo de México en la Ciudad de
México. Es autor de numerosas publicaciones sobre política comercial e
industrial mexicana.
Donald R. Lyman es gerente del proyecto PS2 de IBM de Latinoamérica, en Boca
Ratón, Florida. Antes de ingresar a IBM, en 1984, fue funcionario del Servicio
Exterior estadounidense en Bogotá, Colombia, Washington, D.C., y México,
país donde fue asistente ejecutivo del embajador estadounidense y delegado
suplente jefe de misión. Ha escrito numerosos artículos y capítulos sobre las
relaciones mexicano-estadounidenses y latinoamericano-estadounidenses.
Marc E. Maartens es socio mayoritario y directivo de Marc E. Maartens Associates,
empresa internacional de consultoría empresarial con sede en Birmingham,
Michigan. Anteriormente trabajó en Ford Motor Company como director de
operaciones y planeación empresarial para Latinoamérica. Fue presidente del
Latin American Affairs Committee de la Motor Vehicle Manufacturing
Association de Estados Unidos, y presidente del Program Committee del
Council of the Americas. Es egresado del Liceo de Amsterdam y ha estudiado
en Francia, Suiza e Inglaterra, así como en otras instituciones holandesas.
Rina Quijada está encargada de ampliar el mercado latinoamericano de Chemical
Market Associates, Inc., empresa de Houston. Antes de ingresar a CMAI
519
trabajó en Petroquímica de Venezuela, donde tuvo a su cargo los mercados
de productos petroquímicos y plásticos de Latinoamérica. Actualmente
trabaja en su tesis de doctorado en economía. Estudió química en el W.J.
Bryan College, y luego ingresó a la American Graduate School of
International Studies.
Rogelio Ramírez de la O es director general de ECANAL, S.A. de C.V. Fungió
como economista del Centro de Estudios Trasnacionales de las Naciones
Unidas, en Nueva York. Estudió la licenciatura en economía en la
Universidad Nacional Autónoma de México y el doctorado en economía en la
Universidad de Cambridge, Inglaterra.
Clark W. Reynolds es profesor de economía en el Food Research Institute de la
Universidad Stanford y director del Americas Program en la misma
universidad. Es investigador jefe de un proyecto sobre relaciones mexicano-
estadounidenses que se centra en la política económica de México desde
1960. Durante los siete años que ha dedicado al proyecto, ha analizado la
estructura y el crecimiento de la economía mexicana y sus implicaciones en
el empleo, el ingreso y el desarrollo sectorial y regional dentro de un marco
de creciente interdependencia con Estados Unidos. Ha sido consultor de
instituciones públicas y privadas en Brasil, Colombia, Argentina, Costa Rica,
Perú, México, América Central y Jamaica, así como de organismos
bilaterales e instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial,
520
el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de Desarrollo de las
Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos.
Luis Rubio F. es director general del Centro de Investigación para el Desarrollo,
A.C., institución independiente con sede en la Ciudad de México, dedicada a
estudios económicos y políticos. El Dr. Rubio es autor y editor de numerosas
obras sobre esos temas. Ha sido miembro del consejo directivo del Banco
Obrero, del Consejo de Jueves de Excelsior, y presidente de la Association of
Political Risk Analysts. También ha fungido como director de planeación de
Citibank, N.A., México, y como consejero del Secretario de Hacienda y
Crédito Público de México. Cursó la licenciatura en ciencias políticas y
administración pública en la Universidad Iberoamericana, así como una
maestría en estrategia y estudios latinoamericanos y un doctorado en
ciencias políticas en la Universidad Brandeis.
Roberto A. Sánchez es director del Departamento de Estudios Urbanos y
Ambientales del Colegio de la Frontera Norte en Tijuana, Baja California. Fue
profesor de planeación urbana en la Escuela de Arquitectura de la
Universidad Nacional Autónoma de México. Su investigación se centra en los
problemas ambientales de México, en particular en el traslado de residuos
peligrosos a través de la frontera, las repercusiones de la industria
maquiladora en el norte de México, así como la administración de recursos
hidráulicos y las consecuencias del desarrollo urbano en la frontera. Es autor
de numerosos artículos periodísticos sobre esos temas, así como de la obra
521
El medio ambiente como fuente de conflicto en la relación binacional México-
Estados Unidos. Es doctor en planeación regional y urbana por la
Universidad de Dortmund, Alemania.
Robert M. Sherwood es consejero empresarial internacional. Actualmente es
consejero del Grupo Ad Hoc de Brasil sobre Propiedad Intelectual, grupo
industrial británico-estadounidense que estudia la función de la propiedad
intelectual en el desarrollo económico. Funge también como consejero de un
grupo similar en México. Es presidente del Licencing Executives Society
Committee para Latinoamérica, y fue vicepresidente del consejo consultivo
del Council of the Americas. También ha ejercido como abogado en Wall
Street y como abogado corporativo de diversas compañías internacionales.
Es egresado del Harvard College, la Universidad de Columbia y la Harvard
Law School.
Lloyd E. Slater es consultor en política comercial alimentaria y autor de artículos
sobre automatización, ciencia alimentaria e ingeniería biomédica para
numerosas publicaciones científicas y técnicas. Fue director ejecutivo de la
Academy of Independent Scholars y jefe del Food and Climate Forum,
proyecto del Aspen Institute for Humanistic Studies, antes de su jubilación, en
1985. Fue también jefe del Institute of Social Technology y editor de Food
Engineering International. Dirigió la Foundation for Community Development
de Reston, Virginia, y fungió como director de investigación adjunto en el
Case Institute of Technology. Es egresado de la Universidad Cornell.
522
Sidney Weintraub es profesor decano de la Lyndon B. Johnson School of Public
Affairs de la Universidad de Texas en Austin, así como estudioso visitante
distinguido del Center for Strategic and International Studies de Washington,
D.C. Diplomático de carrera, fungió como administrador asistente de la
Agencia para el Desarrollo Internacional, secretario de estado delegado
asistente para asuntos económicos, y jefe de la misión AID en Chile bajo la
Alianza para el Progreso; también fue miembro de la Brookings Institution. Es
autor y editor de numerosos libros sobre las relaciones económicas, políticas
y comerciales entre México y Estados Unidos, y autor de múltiples artículos
sobre los mismos temas. Es doctor en economía por la American University,
maestro en economía por la Universidad Yale, licenciado y maestro en
periodismo por la Universidad de Missouri, y licenciado en contaduría por el
City College, Nueva York.
Herbert Weinstein es director técnico corporativo de Grupo Quan en la Ciudad de
México. Tiene a su cargo el área de la fabricación de helados, la logística y
funciones técnicas relativas a la calidad y el desarrollo de productos. Antes
de ingresar al Grupo Quan, en 1989, trabajó en General Foods Corporation.
De 1985 a 1989 fue vicepresidente técnico de General Foods de México, S.A.
de C.V. Es miembro del Institute of Food Technologists, de la Asociación de
Técnicos en Alimentos de México y del Instituto Mexicano de Ingenieros
Químicos. Es maestro y doctor en ciencia y tecnología alimentarias por el
Massachusetts Institute of Technology, así como ingeniero químico egresado
de la Universidad Nacional Autónoma de México.
