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LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS Y LAS RELACIONES CON SUDÁFRICA DURANTE Y DESPUÉS DEL APARTHEID Por Eduardo Dolado Oreja INTRODUCCIÓN Durante décadas la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica se caracterizó por su ambigüedad. Mientras se denunciaban las injusticias del apartheid se consideraba un asunto interno sudafricano y se colaboraba con el gobierno de Pretoria diplomática, económica, y militarmente. Mientras que la presión a Sudáfrica respecto a su política de segregación racial se limita a la crítica superficial sin resultados tangibles, los Estados Unidos presionan a Sudáfrica para que ejerza el papel de potencia regional en diferentes conflictos del África austral para obtener resultados congruentes con los intereses estratégicos de los Estados Unidos. Sin embargo, durante los últimos años de la década de los ochenta la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica cambió radicalmente. Más tarde, con el fin del apartheid se inicia una nueva etapa en las relaciones con Sudáfrica, que durante décadas habían estado determinadas por las dinámicas de la Guerra Fría y el apartheid que en este momento llegan a su fin. El objetivo de este trabajo de investigación es el estudio de la política exterior de los Estados Unidos en cuanto a las relaciones con Sudáfrica desde los inicios del apartheid y tras el fin del mismo. Para ello se estudiará la evolución de la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica desde el inicio del proceso de institucionalización de la segregación racial en 1948 hasta la actualidad. También se analizarán los factores que influyen en el cambio en la política hacia Sudáfrica de mediados de los años ochenta y los factores que determinan la nueva política exterior de los Estados Unidos tras el fin del apartheid para estudiar su influencia en el proceso de formulación de la política exterior y las relaciones con Sudáfrica desde 1994 hasta la actualidad desde el punto de vista de la política exterior de los Estados Unidos.
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LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS Y LAS
RELACIONES CON SUDÁFRICA DURANTE Y DESPUÉS DEL
APARTHEID
Por Eduardo Dolado Oreja
INTRODUCCIÓN
Durante décadas la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica se caracterizó
por su ambigüedad. Mientras se denunciaban las injusticias del apartheid se consideraba un
asunto interno sudafricano y se colaboraba con el gobierno de Pretoria diplomática,
económica, y militarmente. Mientras que la presión a Sudáfrica respecto a su política de
segregación racial se limita a la crítica superficial sin resultados tangibles, los Estados Unidos
presionan a Sudáfrica para que ejerza el papel de potencia regional en diferentes conflictos del
África austral para obtener resultados congruentes con los intereses estratégicos de los
Estados Unidos. Sin embargo, durante los últimos años de la década de los ochenta la política
exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica cambió radicalmente. Más tarde, con el fin del
apartheid se inicia una nueva etapa en las relaciones con Sudáfrica, que durante décadas
habían estado determinadas por las dinámicas de la Guerra Fría y el apartheid que en este
momento llegan a su fin.
El objetivo de este trabajo de investigación es el estudio de la política exterior de los
Estados Unidos en cuanto a las relaciones con Sudáfrica desde los inicios del apartheid y tras
el fin del mismo. Para ello se estudiará la evolución de la política exterior de los Estados
Unidos hacia Sudáfrica desde el inicio del proceso de institucionalización de la segregación
racial en 1948 hasta la actualidad. También se analizarán los factores que influyen en el
cambio en la política hacia Sudáfrica de mediados de los años ochenta y los factores que
determinan la nueva política exterior de los Estados Unidos tras el fin del apartheid para
estudiar su influencia en el proceso de formulación de la política exterior y las relaciones con
Sudáfrica desde 1994 hasta la actualidad desde el punto de vista de la política exterior de los
Estados Unidos.
2
Para llevar a cabo el análisis de los diferentes factores que determinan la política exterior
de los Estados Unidos hacia Sudáfrica se utilizará un marco analítico que tiene en cuenta
tanto los factores internos como externos. El marco analítico diseñado por James N. Rosenau,
desarrollado posteriormente por otros autores, es de gran utilidad ya que contempla tanto los
factores nacionales como internacionales y sirve para estudiar las conexiones entre las
instituciones políticas, los procesos de formulación de las políticas y el comportamiento
exterior de las naciones. Por otra parte, dicho marco analítico facilita la valoración de la
importancia relativa de los diferentes factores bajo diferentes circunstancias.
Este trabajo de investigación se estructura en cinco capítulos. El primer capítulo describe el
marco analítico. El capítulo segundo estudia la política exterior de los Estados Unidos y las
relaciones con Sudáfrica durante el apartheid, analizando el cambio y la continuidad en las
diferentes políticas implementadas en dicho periodo así como el papel de Sudáfrica como
potencia regional y sus implicaciones para la política exterior de los Estados Unidos. El
capítulo tercero consiste en el análisis de los factores que determinan la nueva política
exterior hacia Sudáfrica y su influencia en las relaciones con Sudáfrica tras el fin del
apartheid. El apartado 3.1 analiza los factores externos: el contexto global y regional. El
apartado 3.2 estudia los factores internos: la influencia del entorno social, el entorno
institucional y las características individuales de las personas que formulan la política exterior
de los Estados Unidos. El capítulo cuarto analiza las relaciones entre Estados Unidos y
Sudáfrica tras el fin del apartheid. Por último, en el capítulo quinto se exponen las
conclusiones a las que se ha llegado después del análisis de la información presentada en los
capítulos anteriores.
1 MARCO ANALÍTICO
Existe una multitud de marcos analíticos que se podrían emplear para analizar la política
exterior de un país. Para este trabajo de investigación se ha optado por el marco analítico
diseñado por el politólogo americano James N. Rosenau. Este marco analítico, llamado “pre-
teórico” por su autor por ser considerado “un paso anterior a la explicación de los hechos
empíricos específicos y una orientación general hacia todos los hechos, un punto de vista o
3
filosofía sobre el modo de ser del mundo”1, sirve como punto de partida para el análisis de la
política exterior ya que aporta una base sobre la que ordenar la información. Por otra parte,
este marco analítico facilita el estudio comparativo de la política exterior de un país durante
diferentes momentos históricos. La “pre-teoría” de James N. Rosenau la desarrollan en mayor
profundidad Charles W. Kegley Jr. y Eugene R. Wittkopf en American Foreign Policy:
Patterns and Processes y Eugene R. Wittkopf y James M. McCormick en Domestic Sources
of American Foreign Policy, que profundizan en los factores internos que influyen en la
formulación de la política exterior de los Estados Unidos.2
En definitiva, el marco analítico utilizado en este trabajo de investigación consiste en la
clasificación de los diferentes factores que influyen en el comportamiento exterior de una
sociedad o política exterior en las categorías de factores externos e internos. La política
exterior se entiende como una reacción a estos estímulos externos e internos. La influencia de
dichos estímulos son inputs en el proceso de formulación de la política exterior que resultan
en medios a seguir y objetivos a alcanzar. Estos estímulos o factores causales se dividen en
cinco sub-categorías, descritas por Wittkopf en Domestic Sources of American Foreign
Policy: externos, sociales, gubernamentales, individuales y de rol.3 Se trata por tanto de un
marco analítico que, al contrario de las teorías estatocéntricas, tiene en cuenta tanto la
influencia de las relaciones entre las naciones como la influencia de la política nacional. Por
lo tanto, este marco analítico enlaza con la Teoría de los dos niveles que Robert D. Putnam
describiría en su artículo Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games y
que consiste en ver las relaciones entre las democracias liberales como negociaciones
simultáneas tanto a nivel nacional como internacional.4
1 Ver ROSENAU J.N., 1966: “Pre-theories and theories of Foreign Policy”, en FARREL, R. B. (Ed.), 1966: Approaches to Comparative and International Politics, Evaston, IL, Northwestern University Press, págs. 27-92
2 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY,
Rowman and Littlefield, págs. 1-9 y KEGLEY C.W.; WITTKOPF E.R., 2003: American Foreign Policy: Patterns and
Processes, Belmont, CA, Thomson/Wadsworth
3 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY, Rowman and Littlefield, págs. 1-9
4 Ver PUTNAM R.D.: "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games", International Organization, nº 42 (Verano 1988), págs. 427-460
4
2 DE LA POLITICA DE CONTENCIÓN A LA LEY ANTI-APARTHEID
Este capítulo consiste en el estudio de la evolución de la política exterior de los Estados
Unidos hacia Sudáfrica a lo largo de las diferentes administraciones en el gobierno de los
Estados Unidos desde el inicio de la institucionalización de la segregación racial en Sudáfrica
en 1948 hasta la abolición de las leyes del apartheid y el inicio del proceso de transición en
1990. Se prestará una especial atención a los factores que influyeron en la formulación de las
diferentes políticas y al análisis de la continuidad y el cambio en la política exterior de los
Estados Unidos hacia Sudáfrica. Para ello se recurrirá a diferentes estudios realizados sobre la
política exterior de los Estados Unidos hacia África. Entre ellos destacan por su atención a las
relaciones de Estados Unidos con Sudáfrica los de David A. Dickson, Peter J. Schraeder,
Thomas J. Noer y Audie Klotz. Dickson, en United States Foreign Policy towards Sub-
Saharan Africa, analiza la evolución de la política exterior de los Estados Unidos hacia el
África subsahariana desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la administración
Carter. Schraeder, en United States Foreign Policy Towards Africa: Incrementalism, Crisis
and Change, estudia la continuidad y el cambio en la política exterior de los Estados Unidos
hacia África durante la Guerra Fría. Noer, en Black Liberation: The United States and White
Rule in Africa, 1948-1968, se centra en la relación de los Estados Unidos con las antiguas
colonias portuguesas, Angola y Mozambique, Zimbabue y Sudáfrica. Por su parte, Audie
Klotz, en Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, rechaza las
teorías realistas y estructuralistas y valora en cambio el papel de la normatividad internacional
y la dimensión transnacional del movimiento anti-apartheid en la formulación de la política
exterior hacia Sudáfrica. Otros estudios serán tenidos en cuenta, como los realizados por
Abdul K. Bangura o Karl P. Magyar, entre otros citados en la bibliografía.
2.1 Los años de Truman y Eisenhower (1948-1961): La política de contención
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial Sudáfrica experimenta un gran cambio político.
En mayo de 1948 el Partido Nacional Purificado (renombrado más tarde Partido Nacional)
gana las elecciones y forma gobierno con el Partido Afrikáner, una escisión del Partido Unido
compuesta por afrikáner contrarios a la participación de Sudáfrica en la Segunda Guerra
Mundial. Siguiendo el programa político presentado en su campaña electoral, el Partido
Nacional, liderado por Daniel Malan, comienza un proceso de institucionalización de las
5
prácticas de segregación racial que acabará conformando el sistema político denominado
apartheid.
Pese a la oposición de la mayoría de sus miembros a la participación de Sudáfrica en la
Segunda Guerra Mundial, el ascenso al poder en Sudáfrica de la coalición nacionalista supuso
un acercamiento a los Estados Unidos en detrimento del Reino Unido. Tradicionalmente,
Sudáfrica había pertenecido a la esfera de influencia del Reino Unido, en parte debido a los
lazos con la antigua metrópoli del Partido Unido, controlado por sudafricanos de origen
inglés, en el gobierno entre 1934 y 1948. El Partido Nacional, controlado por los afrikáner,
todavía ve con recelo al Reino Unido debido a la tradicional confrontación anglo-afrikáner. El
Partido Nacional intenta ganarse el favor de los Estados Unidos poniendo de manifiesto su
carácter anti-comunista en un momento en el que la contención de la expansión internacional
del comunismo es el principal objetivo de la política exterior de los Estados Unidos. Sudáfrica
tendrá la oportunidad de demostrar su fidelidad a la causa de los Estados Unidos participando
en el puente aéreo de Berlín entre 1948 y 1949 y más tarde en la Guerra de Corea, con la
participación de un escuadrón de la fuerza aérea sudafricana en misiones de bombardeo e
interdicción. Sudáfrica se convierte en un importante aliado de los Estados Unidos en su
‘policy of contention’ (política de contención).
Sin embargo, la política exterior durante la presidencia de Harry S. Truman, centrada en la
contención de la expansión internacional comunista, no considera África una región
prioritaria. Según Dickson, Truman considera África como parte de la esfera de influencia
europea. La verdadera preocupación del gobierno de los Estados Unidos es la expansión
comunista en Europa.5 Dentro de la política exterior hacia África las relaciones con Sudáfrica
será el asunto más controvertido. La victoria del Partido Nacional en las elecciones
sudafricanas de 1948 fue recibida con reticencia por diversas autoridades norteamericanas,
entre ellas el propio Presidente, que en 1948 se encuentra en campaña presidencial. Durante la
campaña presidencial Truman introdujo un programa de limitadas reformas que favorecerían
los Derechos Civiles de las minorías, por lo que recibió las críticas del gobierno sudafricano
que consideraba que Truman estaba “comprando el voto negro”. Sin embargo, una vez
reelegido, Truman autoriza al Departamento de Estado a iniciar una mejora en las relaciones
con el régimen sudafricano. Según Noer, el gobierno de los Estados Unidos estaba dando
5 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University
Press of America, pág. 4
6
prioridad a los intereses económicos y estratégicos frente a la crítica a las políticas de
segregación racial.6
Con la intensificación de la confrontación con la Unión Soviética los intereses estratégicos
de Estados Unidos en Sudáfrica empiezan a ser tenidos en cuenta. A pesar de que África sigue
sin ser una prioridad en la política exterior americana, según se desarrolla la Guerra Fría el rol
de Sudáfrica en la contención del comunismo en el África austral empieza a ser tenido en
mayor consideración. De acuerdo con William J. Foltz, África entraba en los cálculos
estratégicos de los Estados Unidos sobre la Guerra Fría por su posible rol como:
1) Obstáculo físico con otros puntos.
2) Bastión defensivo para proteger rutas marítimas estratégicas.
3) Lanzadera para ataques en otros territorios.
4) Fuente de provisión de material militar.
5) Campo de batalla. 7
Teniendo en cuenta estos cálculos estratégicos, Sudáfrica sería un valioso aliado por a su
situación estratégica para la defensa de la ruta marítima próxima al Cabo de Buena Esperanza
y como fuente de materias primas con fines militares, en especial de los minerales
considerados “estratégicos”: manganeso, cromo, amosita, torio, vanadio, platino y sobretodo
uranio. La riqueza en recursos minerales de África Austral (cuya exportación se realiza en
muchos casos a través de los puertos sudafricanos) y de Sudáfrica en particular puede
observarse en el cuadro 1.
6 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO,
University of Missouri Press, pág. 22
7 Ver William J Folz, citado en MAGYAR K.P., 2000: United States Interests and Policies in Africa, New York, NY,
St. Martin’s Press, pág. 2
7
Cuadro 1. Recursos minerales del África austral.
(Fuente: Africamaps – http://www.africamaps.com)
Entre 1957 y 1961 el 21 por ciento del uranio importado por los Estados Unidos proviene
de Sudáfrica. Por otra parte, Sudáfrica es en este momento el único proveedor de amosita de
los Estados Unidos, un mineral empleado para el aislamiento de altas temperaturas. Respecto
al cromo, usado para la aleación de acero, Sudáfrica era el país de origen del 44 por ciento de
las importaciones, mientras que el 72 por ciento del total de importaciones de torio, mineral
empleado en los reactores de energía, también provenía de Sudáfrica. Pero de acuerdo con
Dickson, pese a la relevancia de dichos minerales “estratégicos” y en especial el uranio, la
principal preocupación del gobierno americano respecto a África es la contención de la
penetración soviética.8
En cuanto a otros intereses económicos, durante los años cincuenta el volumen de
comercio entre Estados Unidos y Sudáfrica es reducido, siendo Sudáfrica básicamente
proveedor de materias primas como la lana y los diamantes. En 1955 las exportaciones a
Sudáfrica se valoraron en un total de 260,6 millones de dólares, mientras que las
importaciones supusieron 95,4 millones de dólares. A pesar de que son cantidades reducidas,
en este momento Sudáfrica es ya el mayor socio comercial de Estados Unidos en África, pero
el total de importaciones africanas no supera el 5,4 por ciento del total mundial, mientras que
8 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 14
8
las exportaciones suponen un 3,8 por ciento, por lo que los intereses económicos de los
Estados Unidos en Sudáfrica comparados con los de otras regiones son limitados.9
Respecto a la opinión pública norteamericana, según Noer, esta desconoce la política
racista del nuevo gobierno sudafricano, y en todo caso la segregación racial también se
produce en este momento en los estados del Sur de los Estados Unidos. Tampoco los
periodistas, los diplomáticos o los políticos americanos conocen la política de segregación
racial del Partido Nacional. Diversos analistas prevén que el gobierno del Partido Nacional
durará poco tiempo en el poder y la política de segregación racial sería insostenible. Grupos
de afro-americanos condenan el apartheid pero la situación en los Estados Unidos impide una
mayor implicación ya que es el momento en el que diversas organizaciones afro-americanas
son sujetas a investigaciones judiciales como parte de la llamada “caza de brujas” promovida
por el senador Joseph McCarthy.10
La comunidad internacional comienza a discutir en torno al apartheid. Ya en 1946, la
delegación India había protestado ante la Asamblea General de las Naciones Unidas por el
trato que en Sudáfrica se daba a las personas de origen indio. A partir de 1948, con el inicio
del proceso de institucionalización de la segregación racial, la discusión en torno a la
situación en Sudáfrica se produce anualmente en la Asamblea General de las Naciones
Unidas. Por otra parte, la cuestión de África del Suroeste (actual Namibia) sigue pendiente de
una solución definitiva. En diciembre de 1949 las Naciones Unidas piden a la Corte
Internacional de Justicia que valore el status del territorio originariamente bajo mandato de la
Sociedad de Naciones e incorporado por Sudáfrica a su territorio nacional. En 1950 los
Estados Unidos votan a favor de la declaración que considera ilegal la incorporación del
territorio bajo mandato a Sudáfrica.11 Ante el temor a que los Estados Unidos dejen de
respaldar a Sudáfrica en las Naciones Unidas, Malan utilizar la lucha contra el comunismo y
la amenaza del avance soviético en África para atraer a Estados Unidos hacia su posición.12
9 Ver GOLDSCHMIDT W., 1958: The United States and Africa: the American Assembly, New York, NY, Columbia
University, pág. 20
10 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, págs. 20-21
11 “International Status of South-West Africa: advisory opinion of 11th
July 1950”, Corte Internacional de Justicia - http://www.icj-cij.org
12 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 26
9
De hecho, el gobierno sudafricano introduce la Suppression of Communism Act (Ley de
Supresión del Comunismo) en julio de 1950, coincidiendo con el momento de mayor auge en
la persecución de supuestos comunistas en los Estados Unidos.13
En cuanto al marco institucional, según Schraeder, el Departamento de Estado, el
Departamento de Defensa y la CIA son los mayores defensores de mejorar las relaciones con
Sudáfrica pese a cualquier rechazo que pueda causar la política de segregación racial del
régimen de Pretoria. Es la influencia de estas tres organizaciones con competencia en el
ámbito de política exterior la que inclina la balanza a favor del apoyo al régimen de Pretoria
por razones de seguridad nacional.14 Sin embargo, la influencia de estas tres organizaciones
no afecta a la preeminencia del Presidente en cuanto a la definición de la política exterior,
preeminencia que, según Rosati, se debe a “el sentido de emergencia nacional” provocado por
la Guerra Fría. La creencia generalizada en la amenaza del comunismo daría a los presidentes
de los Estados Unidos un gran margen de maniobra en cuanto a la formulación de la política
exterior durante décadas.15
Durante la presidencia de Eisenhower la política exterior de los Estados Unidos sigue
marcada por el objetivo de contener la expansión comunista. Respecto a África, durante la
presidencia de Eisenhower continúa primando la seguridad y el control militar como máximas
prioridades frente a la economía o el desarrollo político. Sin embargo, África sigue sin ser
considerada una zona de especial interés dentro de la política de contención de los Estados
Unidos hasta mediados de los años cincuenta, cuando según Dickson cuatro asuntos provocan
el aumento del interés del gobierno de los Estados Unidos hacia África:
1) La Conferencia de Bandung.
2) El proceso de independencia de las colonias británicas y francesas.
3) La tensión con los aliados europeos tras la crisis de Suez.
13
Para consultar la ley Suppression of Communism Act véase Aluka - http://www.aluka.org
14 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change,
Cambridge, UK, Cambridge University Press, págs. 194-195
15 Ver ROSATI J.A., 1999: The Politics of United States Foreign Policy, Columbia, SC, University of South Carolina, pág. 100
10
4) La creciente presencia de la Unión Soviética en África, tanto política como
económica.16
El nuevo interés de los Estados Unidos por África se pone de manifiesto con la visita a
África en marzo de 1957 del vicepresidente Richard Nixon. Por otra parte, el marco
institucional encargado de definir la política exterior hacia África se modificaría con la
creación en julio de 1958 de la Oficina de Asuntos Africanos, dentro de la estructura del
Departamento de Estado, por iniciativa de Nixon y pese a la oposición del Congreso y del
propio Departamento de Estado. Pese a estas reformas en el marco institucional, la
preeminencia del Presidente en la formulación de la política exterior solo está limitada por la
gran influencia del Secretario de Estado, John Foster Dulles, y el Vicepresidente, Richard M.
Nixon, cuyas aspiraciones presidenciales le convierten en un importante actor en política
exterior. 17
En cuanto a la política hacia Sudáfrica, a pesar de que a menudo se reconoce el derecho al
auto-gobierno a los africanos, se apoya al gobierno sudafricano que niega la participación
política a la mayoría negra. La crítica de los sectores más progresistas y del incipiente
movimiento afro-americano en los Estados Unidos no impide el apoyo al régimen de Pretoria
y unas fluidas relaciones bilaterales. Según Noer, la personalidad de Eisenhower y John
Foster Dulles y en concreto su opinión respecto a los africanos tienen una gran influencia en
sus decisiones respecto a Sudáfrica, Noer resalta el origen del Presidente: “Eisenhower era un
producto del Sur de los Estados Unidos y del ejército segregado”.18 El apoyo al gobierno de
Sudáfrica se materializa no solo en las relaciones económicas y militares, sino también en las
relaciones diplomáticas. Estados Unidos vetó las resoluciones anti-apartheid de las Naciones
Unidas a lo largo de los años cincuenta. Solo se mantiene firme frente a Sudáfrica respecto a
la cuestión de África del Suroeste (actual Namibia). En 1958, los Estados Unidos votan a
favor de acelerar el proceso de independencia de la antigua colonia alemana.
En 1960 se produce la masacre de Sharpeville, un hecho inesperado que conllevaría una
mayor internacionalización del movimiento anti-apartheid. La masacre produjo un profundo
16 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 6
17 Ibíd.
18 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 35
11
rechazo internacional hacia el régimen de Pretoria que influirá en la posición de los activistas
afro-americanos de los Estados Unidos, la comunidad internacional e incluso parte del
gobierno americano. El suceso tendría lugar en año de elecciones presidenciales en los
Estados Unidos y en pleno auge del movimiento por los Derechos Civiles. Las organizaciones
pro-Derechos Civiles reclamaron sanciones internacionales a Sudáfrica, así como una política
exterior más estricta hacia el régimen de Pretoria. Como respuesta a la masacre de
Sharpeville, el Departamento de Estado emitió un comunicado de condena, sin embargo, una
vez emitido tanto el Secretario de Estado como el propio Eisenhower lo rechazaron.19 Según
Noer, este hecho resalta la división en el seno del gobierno de los Estados Unidos respecto a
la política exterior hacia Sudáfrica. La división será más profunda durante los primeros años
de la presidencia de Kennedy, una época de reajuste en la posición de los Estados Unidos
respecto a Sudáfrica.
2.2 Los años de Kennedy y Johnson (1961-1969): Una nueva frontera
Con la presidencia de John F. Kennedy comienza una nueva etapa en la política exterior de
los Estados Unidos hacia África, inspirada en el programa nacional ‘New frontier’ (Nueva
frontera), que pretende revitalizar la economía americana y promover la justicia social. La
política exterior hacia África ya había entrado en la agenda de la campaña electoral de
Kennedy gracias a la influencia del movimiento por los Derechos Civiles. Con Kennedy, el
gobierno de los Estados Unidos critica abiertamente la política interna del gobierno
sudafricano y toma ciertas medidas contra el régimen de Pretoria, si bien estas serán de
carácter más simbólico que efectivo. Según Dickson, la nueva política hacia África durante la
presidencia de Kennedy introduce una nueva retórica y “nuevas caras” en determinados
puestos que hacen presagiar una política más crítica respecto al régimen de Pretoria, como por
ejemplo el nombramiento del nuevo Secretario Adjunto para los Asuntos Africanos, G.
Mennen Williams, un conocido defensor de los Derechos Civiles. Sin embargo, la política
implementada no se correspondería con el nuevo discurso.20
Según Noer, la implementación de una política más crítica con Sudáfrica estaría limitada, a
parte de por los factores geoestratégicos o económicos, por las repercusiones que una posición
crítica pudiera tener en los Estados Unidos. Kennedy se había comprometido a la
19 Ibíd. pág. 55
20 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy Towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 33
12
desegregación del Sur pero al mismo tiempo tenía que contener las críticas de los sectores
racistas.21 Schraeder, por su parte, considera que el cambio en la política exterior hacia
Sudáfrica se produjo como respuesta a factores internos, como la presión del movimiento por
los Derechos Civiles, y factores externos, como la independencia de diferentes países
africanos y el futuro peso del voto africano en las Naciones Unidas. 22
En 1963, tras la aprobación de la resolución 1761 de las Naciones Unidas que condena el
apartheid y llama al embargo a Sudáfrica, los Estados Unidos adoptan un embargo unilateral
a la venta de armas a Sudáfrica. Los Estados Unidos adopta el embargo una vez negociado
que la resolución 1761 no afectaría también a Portugal, cuya política racial en las colonias de
Angola y Mozambique era comparable a la de Sudáfrica. Kennedy logra de esta manera
acallar las críticas del sector más conservador del gobierno, representado por el Secretario de
Estado, Dean Rusk, el embajador de los Estados Unidos en Sudáfrica, Joseph Satterthwaite, o
altos mandos del Departamento de Defensa, quienes advertían de que el embargo, de incluir a
Portugal, podría poner en peligro el acceso a la base militar de las islas Azores (Portugal), de
gran importancia estratégica para los Estados Unidos. Este sector, opuesto al sector más
crítico con Sudáfrica, representado por la Oficina de Asuntos Africanos, el Embajador de los
Estados Unidos en las Naciones Unidas, Adlai Stevenson, o el Consejero del Presidente
respecto a África, Asia y América Latina, Chester Bowles, siempre mantuvo que una mayor
presión sobre el gobierno sudafricano solo lograría una mayor radicalización y aislamiento de
Sudáfrica. Pese a todo, según Schraeder, el embargo tendría un alcance limitado pese a su
aparente relevancia:
1) El embargo tendría un de carácter unilateral y voluntario.
2) Los contratos existentes se cumplirían con normalidad.
3) El embargo solo afectaría al armamento cuya finalidad fuera el uso interno, no la
defensa frente a amenazas externas. De esta forma, el embargo no afectaría, por
ejemplo, a la venta de submarinos.
21 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 126
22 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 196
13
4) Estados Unidos se reservaría el derecho a modificar el embargo ante un cambio en las
circunstancias internacionales.23
Como pone de manifiesto la cláusula por la que los Estados Unidos se reservan el derecho a
modificar el embargo, la contención de la “amenaza soviética” sigue siendo un factor
importante que limita una política exterior más crítica con Sudáfrica. Por otra parte, las crisis
en el Congo y en las colonias portuguesas, Angola y Mozambique, que se producen durante
estos años hacen patente el importante papel de Sudáfrica como potencia regional y aliado de
los Estados Unidos en la contención del comunismo. Como consecuencia de estos
acontecimientos, durante los años sesenta aumentaría la actividad en la región de las dos
organizaciones que en mayor medida representan la militarización de la política exterior de
los Estados Unidos: el Departamento de Defensa y la CIA. Por otra parte, en este momento,
los intereses militares de los Estados Unidos en Sudáfrica se ven reforzados con el desarrollo
el programa espacial. Estados Unidos necesita estaciones de control para su sistema de
satélites y llega a un acuerdo con el gobierno de Sudáfrica para construir una de ellas en las
cercanías de Pretoria. Durante los primeros años de la carrera espacial, la estación de control
de Sudáfrica es de una gran importancia estratégica, tanto para la exploración del espacio
como para fines militares.24
Según Noer, los sectores del gobierno de los Estados Unidos favorables a incrementar la
presión hacia Sudáfrica serían conscientes de que la amenaza de la penetración del
comunismo en África austral limitaba la capacidad de acción de los Estados Unidos.25
Medidas drásticas contra Sudáfrica, ya fueran sanciones económicas o la expulsión de
Sudáfrica en las Naciones Unidas, se descartarían totalmente durante los años sesenta. Como
resultado, la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica durante la presidencia de
Kennedy no lograría cambiar la imagen que la comunidad internacional tenía respecto a los
Estados Unidos por su colaboración con el gobierno sudafricano a pesar del nuevo discurso y
el embargo a la venta de armas.26
23 Ibíd. pág. 204
24 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy Towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University
Press of America, pág. 12
25 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO,
University of Missouri Press
26 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy Towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University
Press of America, pág. 35
14
Tras el asesinato de Kennedy en 1963, Lyndon B. Johnson, hasta entonces vicepresidente le
sucede en el cargo, ganando un año más tarde las elecciones presidenciales. Los años de su
presidencia se caracterizan por la continuidad en la posición hacia Sudáfrica. Según Dickson,
“la política de los Estados Unidos hacia Sudáfrica durante la presidencia de Johnson se
basaría en la oposición retórica al apartheid, el mantenimiento de anteriores medidas contra
Sudáfrica, como el embargo de armas, su ampliación siempre y cuando estrictamente
diplomáticas y la oposición a sanciones económicas o el uso de la fuerza”. 27 Johnson
pretende aplicar toda la presión posible sin poner en peligro las relaciones con Sudáfrica por
su importancia como aliado en la lucha contra la expansión del comunismo en el África
austral. Por otra parte, la Guerra de Vietnam influirá en la inacción del gobierno de Johnson
respecto a Sudáfrica ya que este conflicto mantiene la seguridad nacional y la contención del
comunismo como objetivos prioritarios, aunque al mismo tiempo aleja el frente de la “lucha
contra el comunismo” del África austral. Como señala Noer, África vuelve a su tradicional
posición periférica dentro de la diplomacia de los Estados Unidos.28
Durante la presidencia de Johnson el único cambio importante en el status quo lo provocaría
el incidente del USS Franklin D. Roosevelt en 1965. El portaaviones de la marina de los
Estados Unidos, al recalar en el puerto de Ciudad del Cabo, es advertido por las autoridades
sudafricanas de que al desembarcar la tripulación estará sujeto a las leyes de segregación
racial. El incidente provocó la petición de 32 congresistas, gracias a la influencia de la
American Negro Leadership Conference on Africa, de iniciar un boicot a los puertos
sudafricanos. Como consecuencia se suspendió cualquier visita de embarcaciones de la
marina de los Estados Unidos a los puertos sudafricanos. 29
Por otra parte, durante la presidencia de Johnson, gracias a la presión de la American Society
of African Culture y de la American Negro Leadership Conference on Africa, se plantea el
debate sobre la prohibición de futuras inversiones en Sudáfrica. La presión de estos grupos, a
diferencia de lo sucedido con el incidente del USS Franklin D. Roosevelt, no logra que los
Estados Unidos tomen medidas contra Sudáfrica. Según Noer, primaron los intereses
económicos de los Estados Unidos, y no solo no se prohíben nuevas inversiones, sino que con 27 Ibíd. pág. 49
28 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 155
29 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy Towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 206
15
el auge de la economía sudafricana muchos hombres de negocios se opondrían a la
posibilidad de establecer embargos e incluso reclamaron una política exterior menos hostil
hacia Sudáfrica.30
2.3 Los años de Nixon y Ford (1969-1977): La política de comunicación
La presidencia de Nixon no solo supuso una nueva política exterior de los Estados Unidos
hacia Sudáfrica sino también una nueva estructura en el proceso de formulación de la política
exterior. El Consejero del Presidente sobre Seguridad Nacional, Henry Kissinger, será la
pieza clave en el nuevo marco institucional de la política exterior. La formulación de la
política exterior seguiría centralizada en la Casa Blanca, pero con la novedad de que el
National Security Council (Consejo de Seguridad Nacional) pasa a jugar un papel principal en
detrimento del Departamento de Estado.
La nueva política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica se define en el documento
secreto National Security Study Memorandum 39 (NSSM 39), elaborado por el Grupo
Interdepartamental para África del Consejo de Seguridad Nacional bajo la supervisión de
Kissinger. El memorándum formaba parte de una serie de estudios encargados por Nixon al
tomar el cargo con el fin de reordenar la política exterior americana.31
El NSSM 39 plantea al Presidente una serie de opciones en cuanto a la política exterior
hacia los países del África austral gobernados por las minorías blancas, Rodesia del Sur y
Sudáfrica, y las colonias portuguesas. La opción tomada por la administración Nixon respecto
a Sudáfrica sería la denominada ‘communication policy’ (política de comunicación) en la
convención de que, como dice el documento secreto, “los blancos están aquí para quedarse”.
Esta nueva política se implementaría durante la presidencia de Nixon y más tarde durante la
presidencia de su sucesor Gerald Ford, durante las que Kissinger es Consejero del Presidente
sobre Seguridad Nacional y Secretario de Estado respectivamente.
La nueva política exterior hacia Sudáfrica consiste en reducir la confrontación con el
gobierno sudafricano e incluso mejorar las relaciones para así poder ejercer una mayor
30
Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 182
31 Ver WALTON H. Jr.; STEVENSON R.L.; BERNARD ROSSER J. Sr., 2007: The African Foreign Policy of Secretary of
State Henry Kissinger: A Documentary Analysis, Plymouth, UK, Lexington Books
16
influencia en el cambio de su política interna.32 Las críticas desde el gobierno de los Estados
Unidos a la política de segregación racial continúan pero no se ven acompañadas de
sanciones. Por otra parte, Los Estados Unidos siguen apoyando a Sudáfrica en las Naciones
Unidas frente a las resoluciones anti-apartheid promovidas anualmente y las peticiones de
embargo, no así en lo relativo a África del Suroeste (actual Namibia).
En los años setenta el cambio vino con el aumento de la actividad, especialmente en el
Congreso, de los grupos de presión afro-americanos. En 1971 se crea el Congressional Black
Caucus, compuesto por congresistas afro-americanos y liderado por Charles Diggs, presidente
a su vez del Subcomité del Congreso sobre África. El Congressional Black Caucus inició una
campaña contra el apartheid en 1972 cuando Diggs laza su ‘Action Manifesto’.33 La campaña
se concentra en el Congreso, promoviendo sanciones a Sudáfrica, y el debate sobre las
sanciones a Sudáfrica no afecta a la opinión pública. 34 Según Dickson, entre 1960 y 1977 la
opinión pública y el Congreso tienen limitada influencia en la formulación de la política
exterior hacia Sudáfrica.35 El Presidente y su círculo más cercano de consejeros en cuanto a
Seguridad Nacional serán quienes determinen la política exterior hacia Sudáfrica.
En 1974, tras el escándalo Watergate y la dimisión de Nixon, el vicepresidente Gerald Ford
ocupa la Presidencia de los Estados Unidos. Kissinger es entonces sustituido de su cargo
como Consejero de Presidente sobre Seguridad Nacional. Sin embargo, Kissinger mantiene el
puesto que desde 1973 ocupa como Secretario de Estado y continúa controlando la
formulación de la política exterior, gracias a la confianza de Ford. Durante el corto periodo de
la presidencia de Ford (1974-1977) las relaciones con Sudáfrica seguirán las pautas marcadas
por el Secretario de Estado y el NSSM 39. Por otra parte, el fin de la Guerra de Vietnam y el
escándalo Watergate suponen el fin del extraordinario poder que en cuanto a formulación de
la política exterior habían tenido los presidentes de los Estados Unidos.36Por otra parte,
32
Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy Towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 76
33 Ver SANDERS, J., 2000: South Africa and the International Media, 1972-1979: A Struggle for Representation,
Oxon, UK, Routledge, pág. 85
34 Ver “Have You Heard from Johannesburg?: Apartheid and the Club of the West”, Connie Field, 2006
35 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 92
36 Ver ROSATI J.A., 1999: The Politics of United States Foreign Policy, Columbia, SC, University of South Carolina, pág. 87
17
después del fin de la Guerra de Vietnam, Kissinger es consciente de que la opinión pública
americana no acepta operaciones en el extranjero, ya sean cubiertas o encubiertas. Kissinger
reconsiderará el apoyo a la minoría blanca de Rodesia (actual Zimbabue) y buscará el apoyo
del gobierno de Sudáfrica como mediador para alcanzar una solución interna al conflicto en la
antigua colonia británica ahora declarada unilateralmente independiente. El papel de
Sudáfrica como potencia regional y aliado de los Estados Unidos en la región se fortalece más
si cabe con el golpe de estado en Portugal que acaba desembocando en la independencia de
Angola y Mozambique y el aumento de la actividad de movimientos de liberación con
respaldo soviético y cubano.
2.4 La presidencia de Carter (1977-1981): La política del cambio pacífico
La presidencia de Jimmy Carter supone un nuevo enfoque en la política exterior de los
Estados Unidos, especialmente durante los primeros años de su mandato. Los Derechos
Humanos serán la nueva base de la diplomacia de los Estados Unidos, traduciéndose en el
África austral en la promoción del gobierno de la mayoría negra y el aumento de la ayuda
económica. Por otra parte, la nueva política exterior hacia África defendería su independencia
de la confrontación con la Unión Soviética.37 La nueva política hacia los países gobernados
por minorías blancas del África austral sería denominada ‘peaceful change policy’ (política
del cambio pacífico). Según Noer, este énfasis del nuevo enfoque de la diplomacia americana
en los Derechos Humanos haría de Sudáfrica un objetivo prioritario.38 La retórica de la nueva
política exterior hacia Sudáfrica, no solo es crítica con el apartheid sino también favorable a
una mayor presión internacional a Sudáfrica. Carter recibiría la crítica de sectores
conservadores de los Estados Unidos y de representantes de los intereses económicos de los
Estados Unidos en Sudáfrica por considerar su posición demasiado idealista.39
Según Dickson, a pesar del enfoque en los Derechos Humanos, los factores que influyeron
en mayor medida en la posición de Carter respecto a Sudáfrica siguen siendo los factores
geopolíticos. La política exterior de los Estados Unidos se basaría en la creencia de que
tomando una posición más progresista y apoyando el gobierno de la mayoría negra se
37 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 105
38 Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO, University of Missouri Press, pág. 245
39 Ibíd. pág. 246
18
limitaría la influencia de la Unión Soviética y su penetración en África a través de los
movimientos de liberación. La contención del comunismo no se llevaría a cabo por medios
militares, sino por medio de la ayuda económica a los países del llamado Tercer Mundo. Por
otra parte, la creciente importante del bloque de países africanos que acceden a las Naciones
Unidas tras su independencia y su presión a los Estados Unidos respecto a sus relaciones con
Sudáfrica tiene un gran efecto en la posición americana.40
En cuanto a la influencia de la opinión pública, Dickson considera que su influencia en la
política exterior durante la presidencia de Carter fue limitada debido al desconocimiento
respecto a política exterior. La mayor preocupación de la opinión pública americana sigue
siendo la política nacional. Sin embargo, Dickson resalta que según diversas encuestas una
mayoría rechaza las injusticias raciales, lo que podría haber ayudado a definir la política
exterior hacia Sudáfrica en sus aspectos más generales.41Milfred C. Fierce analiza los
resultados de dichas encuestas en “Black and White American Opinion towards South
Africa”, concluyendo que una mayoría tanto de afro-americanos como de blancos en los
Estados Unidos (más claramente los primeros) se oponen al apartheid y aprobarían que los
Estados Unidos denuncien al gobierno de Pretoria públicamente, sin embargo, la opinión
publica se muestra en contra de intervenir directamente en Sudáfrica.42
Respecto a los grupos de presión afro-americanos, Dickson opina que su influencia fue
nula, pese a la creciente actividad de grupos religiosos liberales, del American Commitee on
Africa (ACOA) y de TransAfrica, grupo de presión creado con el apoyo del Congressional
Black Caucus en 1977.43 Sin embargo, Klotz argumenta que TransAfrica y el Congressional
Black Caucus ganarían el apoyo de diversos cargos electos y tendrían acceso al Presidente y
al Departamento de Estado, influyendo así en la posición de los Estados Unidos hacia
Sudáfrica.44
40
Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 125
41 Ibíd. pág. 123
42 Ver FIERCE M.C., 1982: “Black and White American Opinion towards South Africa”, The Journal of Modern African Affairs, 20, 4, págs. 669-687
43 Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 121
44 Ver KLOTZ V., 1995: Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, London, UK, Cornell
University Press, pág. 98
19
Pese a las críticas al régimen de Pretoria y el voto a favor de resoluciones anti-apartheid,
los Estados Unidos no adoptaría sanciones económicas contra Sudáfrica. Durante la segunda
mitad de la presidencia de Carter, coincidiendo con una época de endurecimiento del
apartheid (represión policial y muerte del líder estudiantil Steve Biko), los Estados Unidos
volverían a cooperar estrechamente con Sudáfrica.45 Según Schraeder, durante esta segunda
fase de la presidencia de Carter incluso los miembros de la administración que antes apoyaban
la presión a Sudáfrica aceptarían ahora una política más pragmática que facilitara la
negociación respecto a la independencia de Namibia o la mediación de Sudáfrica para la
transición pacifica a un gobierno mayoritario en Rodesia (actual Zimbabue).46
2.5 Los años de Reagan y Bush (1981-1993): La política del compromiso constructivo y
la ley anti-apartheid
Ronald Reagan presidiría los Estados Unidos durante la mayor parte de los años ochenta
(1981-1989), años durante los que se produjeron grandes transformaciones tanto en África
austral como en el contexto internacional. En sus primeros años de mandato Reagan
favorecería la mejora de las relaciones con el régimen de Pretoria conformando la política
llamada ‘constructive engagement policy’ (política del compromiso constructivo).47
De acuerdo con Bangura en United States-African Relations: The Reagan-Bush Era, la
nueva política hacia Sudáfrica, diseñada por el Asistente sobre Asuntos Africanos del
Secretario de Estado, Chester Crocker, se basaba en tres suposiciones:
1) El nuevo gobierno de Sudáfrica, liderado por Pieter W. Botha, era más propenso a
reformas.
2) El gobierno de Botha desearía la mejora de relaciones con los Estados Unidos.
3) La presidencia de Reagan daba a los Estados Unidos una nueva credibilidad para
ofrecer a Sudáfrica la mejora de las relaciones.48
45
Ver DICKSON, D.A., 1985: United States Foreign Policy towards Sub-Saharan Africa, Lanham, MD, University Press of America, pág. 114
46 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change,
Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 220
47 Ver BANGURA A.K. (Ed.), 2001: United States-African Relations: The Reagan-Bush Era, New York, NY, Peter
Lang Publishing, pág. 32
48 Ibíd. pág. 33
20
El gobierno de Sudáfrica, excepto con la reforma de las cámaras representativas (que
ignoraba a la mayoría negra), no responde a la nueva política de los Estados Unidos con
ningún cambio significativo en su política interna. Sin embargo, el gobierno de los Estados
Unidos inició un proceso de mejora de las relaciones que resulta en un aumento del comercio
durante los primeros años del mandato de Reagan, como se puede observar en el cuadro 2.
Por otra parte, los Estados Unidos apoyaron diplomáticamente a Sudáfrica en las Naciones
Unidas, intensificó la cooperación militar e incluso apoyo al gobierno de Pretoria para la
concesión de un préstamo del Fondo Monetario Internacional de 1.100 millones de dólares.49
Cuadro 2. Exportaciones frente a importaciones Estados Unidos-Sudáfrica entre 1977 y 1993
(en millones de dólares)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1977
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
EXPORTACIONES
IMPORTACIONES
(Fuente: Oficina del Censo de los Estados Unidos – http://www.census.gov/foreign-
trade/balance/c7910.html)
La nueva política hacia Sudáfrica fue ampliamente apoyada tanto desde el Departamento
de Estado como el Departamento de Defensa. La nueva política satisfacía tanto al sector más
conservador de la administración como a gran parte del progresista. La nueva política hacia
Sudáfrica respondía al objetivo global de contención de la “amenaza soviética” a través de la
mejora de las relaciones y la cooperación militar con la potencia regional y aliado anti-
comunista de una zona sujeta a la “penetración soviética”, y al mismo tiempo, la nueva
49
Ibíd. pág. 34
21
política favorecía la solución diplomática y pacífica de asuntos regionales como la
independencia de Namibia o el establecimiento de relaciones diplomáticas con la
independiente Angola.50
Sin embargo, la política del compromiso constructivo no supuso ningún avance en la
situación de Sudáfrica. La violencia en Sudáfrica, ahora retransmitida por las grandes cadenas
de televisión, y la inestabilidad creada en la región por el régimen de Pretoria a través de
diversas intervenciones militares provocarían el aumento de la crítica internacional hacia
Sudáfrica y hacia las tesis de la nueva política exterior de los Estados Unidos. Las crecientes
críticas a la administración Reagan por su posición respecto a Sudáfrica obligarían al
Presidente a declarar públicamente su rechazo hacia el apartheid.51 Por otra parte, el
Congreso comenzaría el debate sobre las sanciones gracias a la creciente influencia de la
opinión pública, el Congressional Black Caucus y grupos de presión como TransAfrica. Al
mismo tiempo, universidades, ciudades y estados a lo largo y ancho de los Estados Unidos
tomaron medidas contra Sudáfrica como la desinversión en empresas con intereses en aquel
país. Por otra parte, empresas americanas establecidas en Sudáfrica adoptarían los “Principios
Sullivan”, promovidos por el reverendo afro-americano miembro del Consejo de
Administración de General Motors Leon Sullivan, y que establece unos principios
antidiscriminatorios que deberían seguir las empresas americanas en Sudáfrica.52
El papel del Congreso sería fundamental en el abandono de la política del compromiso
constructivo y la imposición de sanciones al régimen del apartheid. La oposición del
Congreso a la política del Presidente respecto a Sudáfrica aumentaría gracias a la cobertura de
las grandes cadenas de televisión de la represión policial en Sudáfrica y la participación de
congresistas en el movimiento anti-apartheid, que se manifestarían ante la Embajada de
Sudáfrica llegando incluso a ser detenidos. El movimiento anti-apartheid se empieza a
relacionar con el movimiento por los Derechos Civiles, creando cada vez un mayor número
de partidarios dentro del Congreso.53 De acuerdo con Klotz, “particularmente descontentos
50 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 224
51 Ver KLOTZ V., 1995: Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, London, UK, Cornell
University Press, pág. 105
52 Ver “Have You Heard from Johannesburg?: Apartheid and the Club of the West”, Connie Field (Dir.), Estados
Unidos, 2006
53 Ibíd.
22
con la política del Presidente estarían los republicanos moderados, quienes en respuesta a la
cada vez mayor impresión de que Reagan era insensible a los asuntos raciales, decidieron
expresar abiertamente su oposición”. Según Klotz, este vínculo entre la cuestión racial en
Estados Unidos y en el ámbito internacional sería el detonante del abandono de la política del
compromiso constructivo.54
En 1983 los demócratas controlaban la Cámara de Representantes de los Estados Unidos
mientras que el Partido Republicano ostentaba la mayoría en el Senado. Como resultado de
las diferentes mayorías en las dos cámaras del Congreso, entre 1983 y 1985 las iniciativas de
la Cámara de Representantes para la imposición de sanciones a Sudáfrica son rechazadas en el
Senado. Sin embargo, gracias a la actividad del movimiento anti-apartheid y el apoyo de
ciertos republicanos moderados, el Congreso se ve en posición de enfrentarse al Presidente
respecto a su política hacia Sudáfrica. De lograr su objetivo, el Congreso tomaría el control de
parte de la formulación de la política exterior.
En 1985 la Cámara de Representantes aprueba con 295 votos a favor y 127 en contra la ley
HR-1460, que prohíbe nuevas inversiones de empresas americanas en Sudáfrica, nuevos
prestamos bancarios al gobierno de Pretoria, la importación de monedas de oro, la venta de
material informático y la cooperación nuclear. El Senado aprueba a su vez la ley S-995,
mucho menos restrictiva, con 80 votos a favor y 12 en contra. Como respuesta, Reagan decide
romper con uno de los principios de su política de política del compromiso constructivo y
propone un paquete de limitadas sanciones (Orden Ejecutiva 12.532). Sin embargo, las
sanciones que propone Reagan no satisfacen a la Cámara de Representantes, que en 1986
aprueba con apoyo de los dos partidos la Comprehensive Anti-Apartheid Act. La ley anti-
apartheid es ratificada en el Senado con 78 votos a favor y 21 en contra. Reagan veta la
iniciativa legislativa y propone en su lugar otra Orden Ejecutiva más moderada. El 29 de
septiembre de 1986 la Cámara de Representantes aprueba con 317 votos a favor y 83 en
contra invalidar el veto del Presidente. El Senado a su vez invalida el veto del Presidente con
un margen de 78 a 21 votos.55 56
54
Ver KLOTZ V., 1995: Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, London, UK, Cornell University Press, pág. 108
55 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 224
56 Ver KLOTZ V., 1995: Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, London, UK, Cornell University Press, pág. 109
23
La ley anti-apartheid supone el inicio de una nueva política exterior hacia Sudáfrica, esta
vez por iniciativa del Congreso, que adopta la mayor parte de las reivindicaciones del
movimiento anti-apartheid: sanciones económicas y establecimiento del fin del apartheid
como condición para el levantamiento de las mismas. Las sanciones económicas incluyen: 1)
Prohibición de nuevas inversiones en Sudáfrica o préstamos bancarios al gobierno de Pretoria,
2) suspensión de los enlaces aéreos Estados Unidos-Sudáfrica y 3) suspensión de las
importaciones de carbón, uranio, acero, textil y productos agrícolas. Además, la ley anti-
apartheid decreta la eliminación de las ayudas militares a los países aliados que rompan el
embargo a la venta de armas a Sudáfrica.57Se reduce el comercio con Sudáfrica y las
inversiones directas en Sudáfrica, como se puede observar en el cuadro 2 y 3, ejerciendo una
importante presión sobre el régimen de Pretoria.
Cuadro 3. Inversiones directas de los Estados Unidos en Sudáfrica entre 1977 y 1992 (en
millones de dólares)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
19
77
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
(Fuente: Reserva Federal de los Estados Unidos – http://www.federalreserve.gov)
Por otra parte, en 1987 se establece una Comisión Consultiva que elabora un informe
dirigido al Secretario de Estado, George P. Shultz, para estudiar la nueva situación y la
posibilidad de formular una nueva política hacia Sudáfrica. Esta Comisión valora los factores
que tradicionalmente habían limitado la política exterior de los Estados Unidos hacia
Sudáfrica, como los intereses económicos:
57 Ver BANGURA A.K. (Ed.), 2001: United States-African Relations: The Reagan-Bush Era, New York, NY, Peter Lang Publishing, pág. 36
24
- Tanto el comercio como las inversiones directas en Sudáfrica suponen menos del 1
por ciento del total. La Comisión considera el factor económico irrelevante.
- Si se interrumpiera el suministro de minerales considerados “estratégicos” los
Estados Unidos los tendría que importar gran parte de ellos de la Unión Soviética.
Sin embargo, la Comisión considera que este factor por si mismo no justifica la
política exterior hacia Sudáfrica.
- La Comisión considera que las rutas marítimas próximas al Cabo de Buena
Esperanza no están en peligro y la colaboración del gobierno de Sudáfrica no es
determinante para su protección.
- Por último, la Comisión acepta que si la Unión Soviética en Sudáfrica interviniera
militarmente en la región se pondrían en peligro los intereses geoestratégicos de los
Estados Unidos. Aun así, la Comisión resalta que el apoyo financiero y militar de la
Unión Soviética al Congreso Nacional Africano (ANC) y al Partido Comunista
Sudafricano (SACP) es mínimo y no muestra señales de involucrarse directamente
en Sudáfrica.
Respecto a los intereses de los Estados Unidos en Sudáfrica la Comisión concluye con
palabras del propio Secretario de Estado, George P. Shultz: “no llegamos a ningún sitio
protegiendo nuestros intereses a menos que también tengamos en mente la moralidad en la
que nos basamos”. La Comisión advierte también de que el mantenimiento del status quo
podría producir ramificaciones del conflicto racial en los Estados Unidos.58
En cuanto a las recomendaciones sobre la nueva política exterior hacia Sudáfrica, la
Comisión recomienda que esta se centre en el esfuerzo diplomático para facilitar las
negociaciones para la transición en Sudáfrica y el fin del apartheid, el establecimiento de
contactos con la oposición en Sudáfrica, principalmente con líderes de la mayoría negra, y la
concertación con la comunidad internacional para la implementación de medidas de presión
similar a las establecidas por la ley anti-apartheid.59
58 Ver Secretary of State’s Advisory Committee on South Africa, 1987: A US Policy toward South Africa, Departamento de Estado
59 Ibíd. pág. 13
25
A pesar de la ley anti-apartheid y las recomendaciones de la Comisión Consultiva, durante
la presidencia de George H. W. Bush (1989-1993), los Estados Unidos no tienen una política
exterior clara respecto a Sudáfrica. Bush seguiría la mayor parte de las recomendaciones del
informe de la Comisión Consultiva de 1987: se reuniría con miembros del movimiento anti-
apartheid y de la oposición al gobierno de Sudáfrica, declararía su repulsa hacia el apartheid
e implementaría las sanciones de la ley anti-apartheid, pero Bush, al igual que Reagan, sería
contrario a ampliar las sanciones a Sudáfrica y no declara abandonada la política del
compromiso constructivo.60
Durante el mandato de Bush se producen importantes avances en la región, pero estos se
deben en mayor medida a la culminación de procesos iniciados durante la administración
anterior. Namibia obtiene su independencia el 30 de marzo de 1990 tras la firma de Angola,
Cuba y Sudáfrica en 1988 de los Acuerdos de Nueva York. La maniobra, orquestada desde
1981 por el Asistente sobre Asuntos Africanos del Secretario de Estado, Chester Crocker,
enlaza la retirada de tropas extranjeras de Angola y la amnistía a los miembros de UNITA con
la independencia de Namibia, constituyendo el principal éxito de la política del compromiso
constructivo.61 Por otra parte, el gobierno de de Klerk comienza a desmantelar el apartheid
aboliendo las principales leyes que lo sustentaban e inicia las negociaciones para la
elaboración de una nueva constitución que tuviera como base el principio de “una persona-un
voto”.62 Tan pronto como el gobierno de de Klerk cumple con los requisitos establecidos por
la ley anti-apartheid el gobierno de los Estados Unidos inicia el levantamiento de las
sanciones.63 En julio de 1991, Bush dicta la Orden Ejecutiva 12.769 que acaba con la mayor
parte de las sanciones a nivel federal.64
60
Ver BANGURA A.K. (Ed.), 2001: United States-African Relations: The Reagan-Bush Era, New York, NY, Peter Lang Publishing, pág. 37-40
61 Ibíd.
62 Premios Nobel - Biografía de F.W. de Klerk - http://nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/1993/klerk-bio.html
63 Ver America Committee on Africa, 1991:“Comprehensive Anti-Apartheid Act of 1986: An Overview” en Aluka -http://www.aluka.org
64 Ver SCHRAEDER P.J., 1994: United States Foreign Policy towards Africa: Incrementalism, Crisis and Change, Cambridge, UK, Cambridge University Press, pág. 240
26
2.6 Los Estados Unidos y el papel de Sudáfrica como potencia regional
El papel de Sudáfrica como potencia regional merece un análisis más detallado ya que ha
sido especialmente tenido en cuenta por los Estados Unidos. A diferencia de su posición
respecto al apartheid hasta 1986, los Estados Unidos sí ejercieron una importante presión e
influencia sobre el gobierno de Pretoria durante crisis regionales en las que Sudáfrica podía
jugar un papel importante ya que su intervención podía favorecer o perjudicar los intereses
estratégicos de los Estados Unidos. Los Estados Unidos colaboraron con el gobierno de
Pretoria en sus intervenciones en la guerra civil de Angola y durante el conflicto de
Mozambique fomentando así el papel de Sudáfrica como potencia regional. En ambos
conflictos el gobierno de Sudáfrica y el gobierno de los Estados Unidos compartían intereses
comunes, principalmente la contención de la expansión soviética en la región. Sudáfrica y los
Estados Unidos pretendían lograr similares resultados en ambos conflictos. Sin embargo, para
Sudáfrica el principal objetivo era instalar en el gobierno de Angola y Mozambique a grupos
que no desafiaran su política interna de segregación racial o apoyaran al ANC u otros
movimientos de liberación. Sudáfrica apoyaría a UNITA en Angola y a RENAMO en
Mozambique. En el caso de los Estados Unidos, el principal objetivo era que ambos países no
pasaran a formar parte de la esfera de influencia soviética. Los Estados Unidos apoyarían al
FNLA y desde 1975 hasta principios de los años noventa a UNITA en Angola y a Sudáfrica
en sus actividades en Mozambique durante los años ochenta.65 En el caso de la guerra civil de
Angola, Sudáfrica le estaba haciendo un valioso servicio a los Estados Unidos interviniendo
militarmente contra el gobierno del MPLA que tenía el apoyo de la Unión Soviética y Cuba.
En el caso de Mozambique, la CIA colaboró con los servicios secretos sudafricanos en la
organización de sus incursiones en Mozambique y defendió las actividades de Sudáfrica en
Mozambique en las Naciones Unidas.66
En otras crisis regionales, los Estados Unidos presionaron a Sudáfrica en otra dirección. En
el caso de Rodesia, los Estados Unidos presionaron a Sudáfrica para que detuviera su apoyo al
régimen de Ian Smith después de la Declaración Unilateral de Independencia del 11 de
noviembre de 1965. De acuerdo con Noer, los Estados Unidos temían un efecto dominó en la
región si Rodesia permanecía independiente bajo el gobierno de la minoría blanca,
65
Ver JAMES M.J., 1992: A Political History of the Civil War in Angola 1974-1990, New Brunswick, Canadá, Transaction Publishers
66 Ver OHAEGBULAM F.U, 2004: US Policy in Postcolonial Africa: Four Cases Studies in Conflict Resolution, New
York, NY, Peter Lang, pág. 70-80
27
fomentando una mayor radicalización del movimiento negro en la región en su oposición a los
gobiernos controlados por minorías blancas como los de las colonias portuguesas y Sudáfrica,
temiendo incluso una intervención soviética. La colaboración con Sudáfrica era crucial ya que
el gobierno de Pretoria era el principal aliado de Rodesia en la región y el régimen de Smith,
desde la imposición internacional de sanciones, era dependiente de sus suministros,
principalmente de carburante. Por otra parte, el papel de Sudáfrica como mediador en el
conflicto era fundamental ya que los Estados Unidos y el Reino Unido deseaban una solución
diplomática a la crisis y en ningún caso una intervención militar, a la que se oponían sectores
conservadores de ambos países y liberales americanos que se oponían a actividades militares
en lugares donde los Estados Unidos tenían limitados intereses económicos y estratégicos.67
Finalmente, se firma en 1978 un acuerdo interno de solución al conflicto gracias a la presión
de Sudáfrica, el Reino Unido y los Estados Unidos.
En cuanto a la cuestión de África del Suroeste (actual Namibia), los Estados Unidos
presionaron a Sudáfrica a través de medios diplomáticos desde los años cincuenta. Los
Estados Unidos votaron a favor de considerar ilegal la incorporación del territorio bajo
mandato de la Sociedad de Naciones a Sudáfrica y a favor de acelerar su proceso de
independencia en las Naciones Unidas en diferentes ocasiones. Sin embargo, los Estados
Unidos no apoyaron medidas adicionales contra Sudáfrica como la imposición de sanciones o
la expulsión de las Naciones Unidas. De acuerdo con Anatoly Gromyko en The White House
and the Black Continent, los Estados Unidos retrasaron la solución del problema de Namibia
con el fin de enlazar la cuestión de Namibia con el conflicto de Angola.68 Finalmente, los
Estados Unidos consideraron que la intervención de Sudáfrica en la guerra civil de Angola y
la ocupación de Namibia legitimaban la intervención de la Unión Soviética y Cuba en el
conflicto y presionaron a Sudáfrica para que pusiera fin a su intervención en la guerra civil de
Angola y se retirara de Namibia, aceptando su declaración de independencia, al mismo tiempo
que el resto de tropas extranjeras, principalmente cubanas pero con apoyo y armas soviéticas,
aceptarían la retirada de Angola.69 La estrategia de ‘linkage’ (enlace), orquestada por el
Asistente del Secretario de Estado para Asuntos Africanos, Chester Crocker, demostró su 67
Ver NOER T.J., 1985: Black Liberation: The United States and White Rule in Africa, 1948-1968, Columbia, MO,
University of Missouri Press
68 Ver GROMYKO A., 1984: The White House and the Black Continent, Moscu, URSS, Progress Publishers, pág.
79-80
69 Ver BENDER G.J.; COLEMAN J.S. (Ed.), 1985: African Crisis Areas and US Foreign Policy, Berkeley, CA,
University of California Press, pág. 35
28
éxito con la firma de los Acuerdos de Nueva York por parte de Angola, Cuba y Sudáfrica el
22 de diciembre de 1988. Namibia obtuvo su independencia y se puso fin, temporalmente, a la
guerra civil de Angola con la firma de los Acuerdos de Bicesse de 1991.
3 POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS HACIA SUDÁFRICA TRAS
EL FIN DEL APARTHEID
A principios de los años noventa suceden importantes acontecimientos que influyen en la
política exterior de los Estados Unidos como el fin de la Guerra Fría o el proceso que lleva al
fin del apartheid en Sudáfrica. Ambos procesos influyen en el comportamiento exterior de los
Estados Unidos, pero mientras que el fin del apartheid afecta exclusivamente a la política de
los Estados Unidos hacia Sudáfrica, el fin de la Guerra Fría influye en la política exterior de
los Estados Unidos en su conjunto y significativamente en las relaciones con Sudáfrica, ya
que la amenaza soviética fue uno de los principales motivos del apoyo americano al régimen
de Pretoria. Estos factores externos determinan los nuevos objetivos prioritarios de la política
exterior de los Estados Unidos y por consiguiente el cambio en la política exterior hacia
Sudáfrica. Pero el fin de la Guerra Fría y el apartheid son los únicos factores que influyen en
la formulación y la posterior implementación de una nueva política hacia Sudáfrica. Factores
internos, a menudo interrelacionados con los externos, tales como el entorno social de los
Estados Unidos, el entorno institucional o las características individuales de las personas
encargadas de formular las políticas determinan también la política exterior de los Estados
Unidos hacia la “nueva” Sudáfrica.
3.1 Factores externos: Contexto global y regional
Con el fin de la Guerra Fría los Estados Unidos tienen la oportunidad de iniciar una nueva
etapa en sus relaciones con África. Como señala Michael Clough en Free at Last? U.S. Policy
Toward Africa and the End of the Cold War, Estados Unidos puede ahora llevar a cabo una
política exterior libre de los condicionamientos de la Guerra Fría que había determinado su
política hacia África desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Según Clough, con el fin
de la Guerra Fría los Estados Unidos se encuentran en una encrucijada y tres son las posibles
opciones en cuanto a la política exterior hacia África:
1) “Continuar dando “bandazos” de un asunto a otro y llevando una política de grandes
palabras pero de poco compromiso real con África.
29
2) Declarar abierta y honestamente la marginalidad de África dentro de los intereses de los
Estados Unidos y admitir su limitada capacidad de tener un papel decisivo en el continente.
3) Desarrollar una política realista que conlleve a una mayor actividad en cuanto a la
promoción de la democracia y el desarrollo económico.”70
Con el fin de la Guerra Fría se reduce el poder de negociación de África a escala global y
pasa a ocupar un lugar marginal dentro de la política exterior norteamericana. Una vez
desaparece la confrontación con la Unión Soviética el África austral pierde relevancia dentro
de los planes estratégicos de los Estados Unidos, especialmente durante los primeros años tras
el fin de la Guerra Fría, cuando sólo el Noreste del continente, en concreto Egipto y la región
llamada el Cuerno de África, son objeto de la atención de los Estados Unidos debido a su
importancia estratégica durante la Primera Guerra del Golfo y más tarde durante la
intervención en Somalia. Sólo tras el aumento de la amenaza del terrorismo islamista, en
especial tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, y la creciente importancia de los
recursos energéticos africanos los Estados Unidos renovarán su interés por la región.71Hasta
entonces los escasos intereses económicos y estratégicos de los Estados Unidos en África
suponen una limitada atención de la política exterior americana.
Por su parte, Sudáfrica, a pesar de encontrarse en el esperado proceso de transición que
culminará con el fin del apartheid, ya no será uno de los principales focos de atención de la
política exterior norteamericana. Factores internacionales y regionales contribuirán a crear
esta nueva situación:
1) La transición hacia el fin del apartheid coincide con otros acontecimientos de alcance
internacional que recibirán una mayor atención por parte de los Estados Unidos.
- En 1990, el inicio de las negociaciones para la transición en Sudáfrica coincide con
la intervención militar de las Naciones Unidas en Irak liderada por los Estados
Unidos (Primera Guerra del Golfo) y el inicio del proceso de disolución de la
Unión Soviética.
70 Ver CLOUGH M., 1992: Free at Last? US Policy toward Africa and the End of the Cold War, New York, NY,
Council of Foreign Relations Press, pág. 3
71 Ver ROTCHILD D.; KELLER E.J., 2006: US-Africa relations: Strategic Encounters, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, pág. 25
30
- En 1992, la suspensión de las negociaciones de paz en Sudáfrica coincide con la
desastrosa intervención militar liderada por los Estados Unidos en apoyo a la
intervención de las Naciones Unidas en Somalia (UNOSOM II).
- En 1994, la celebración de las primeras elecciones multirraciales en Sudáfrica
coincide con el genocidio de Ruanda y la gestión de los Estados Unidos del acuerdo
de paz entre Croacia y el ejército de Bosnia-Herzegovina.
2) La relativa estabilidad en la región tras la pacificación de Mozambique (que
culminaría con la aprobación de una constitución multipartidista en 1990 y la
celebración de elecciones en 1994), la independencia de Namibia en 1990 (Acuerdos
de Nueva York) y el cese temporal del conflicto en Angola en 1991 (Acuerdos de
Bicesse), influirá en la marginalidad de la región dentro de los objetivos globales de la
política exterior de los Estados Unidos.
Sudáfrica recibe menos atención por parte de los Estados Unidos de la que había recibido
con anterioridad. Pero no solo influiría el contexto internacional y regional, también influyen
factores internos de la política sudafricana como la moderación del ANC durante la transición
o la voluntad de de Klerk de alcanzar un acuerdo. Estados Unidos apoya el proceso de
negociación a través de incentivos económicos, influencia política y persuasión diplomática.
La mediación y el rol de facilitador de los Estados Unidos en los contactos entre el gobierno
de Sudáfrica y el ANC fueron cruciales para lograr la transición pacífica y evitar la guerra
civil, principales objetivos de la diplomacia americana.72 Sin embargo, el nivel de
participación en el proceso es inferior al que cabía esperar tras años en los que Sudáfrica
había sido una de las prioridades de la política exterior americana.
Bill Clinton es el encargado de iniciar definitivamente una nueva etapa en las relaciones
con Sudáfrica al promulgar en noviembre de 1993, una vez el Gobierno de Sudáfrica y el
ANC habían llegado a un acuerdo para la celebración de elecciones en abril de 1994, la Ley
de Apoyo a la Transición Democrática en Sudáfrica de 1993. Con dicha ley se levantan
algunas sanciones a Sudáfrica todavía en vigor y se promueve el acceso de Sudáfrica a las
instituciones financieras internacionales. La ley también contempla el apoyo a la transición
democrática a través de ayudas económicas, en concreto Estados Unidos dispondría de 80
72 Ver LYMAN P.N., 2002: Partner to History: The U.S. Role in South Africa 's Transition to Democracy,
Washington, DC, United States Institute of Peace Press
31
millones de dólares anuales en ayudas, un paquete de 600 millones de dólares como apoyo al
proceso de transición, más una ayuda de 35 millones de dólares para sufragar las elecciones
de 1994.73 Por otra parte, Clinton, en su discurso previo a la firma de la ley, anunció que el
Secretario de Comercio, Ron Brown, lideraría una misión para estudiar las posibilidades de
comercio e inversión en la “nueva” Sudáfrica y en especial con el “sector privado negro”.74
Las relaciones comerciales serán un importante componente de la política exterior de los
Estados Unidos tras el fin de la Guerra Fría ya que, con la caída de la Unión Soviética, los
Estados Unidos jugarán el papel de potencia hegemónica mundial y pretenderán recuperar su
economía a la vez que fomentar la implantación de su modelo político y económico en el
resto del mundo. Sudáfrica es tenida en cuenta en este sentido por ser un mercado emergente
y uno de los principales socios comerciales de los Estados Unidos en África, como se puede
observar en el cuadro 4. En 1988, como se puede observar en el cuadro 5, la mayor parte de
las importaciones de África provienen de Sudáfrica.
Cuadro 4. Principales socios comerciales de los Estados Unidos en África en 1988
30%
15% 17%
38%
Sudáfrica
Nigeria
Otros
Angola
73
Ver LYMAN P.N., 2002: Partner to History: The U.S. Role in South Africa’s Transition to Democracy, Washington, DC, United States Institute of Peace Press, pág. 344
74 Ver CLINTON W.: "Remarks on signing the South African Democratic Transition Support Act of 1993 - Pres.
Clinton - Transcript", Weekly Compilation of Presidential Documents, 29 de noviembre de 1993
32
Cuadro 5. Importaciones de África por países en 1988
46%
10%
41%
3%
Sudáfrica
Nigeria
Otros
Angola
(Fuente cuadros 4 y 5: CLOUGH M., 1992: Free at Last? U.S. Policy toward Africa and the
End of the Cold War, New York, NY, Council of Foreign Relations Press, pág. 17)
El esfuerzo de la diplomacia americana para promover la transición pacífica, impulsar la
democracia y el libre comercio en Sudáfrica ejemplifica los objetivos prioritarios de la nueva
política exterior global de los Estados Unidos. Esta nueva política se recoge en el informe de
la Casa Blanca sobre seguridad nacional de 1995 titulado A National Security Strategy of
Engagement and Enlargement. Este documento establece los objetivos prioritarios de la
nueva política exterior americana que conforman la llamada doctrina de ‘enlargement’:
mantenimiento de la seguridad, expansión y fortalecimiento de la democracia y promoción
del liberalismo económico en el mundo. El informe sobre seguridad nacional también destaca
diferentes acontecimientos positivos acaecidos durante los primeros años del mandato de
Clinton, entre ellos la celebración de las primeras elecciones multirraciales en Sudáfrica y la
primera visita oficial de Nelson Mandela a Estados Unidos en 1994.75
Por otra parte, A National Security Strategy of Engagement and Enlargement asume el
compromiso de apoyar la implantación de la democracia y la prosperidad económica en
Sudáfrica.76 La herramienta diseñada para tal fin sería la US-South Africa Binational
75
Ver “A National Security Strategy of Engagement and Enlargement”, La Casa Blanca, febrero de 1995, Global Security - http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9502.htm
76 Ibíd.
33
Commission (Comisión Bilateral Estados Unidos-Sudáfrica). La Comisión, creada durante la
visita de Mandela a Washington en 1994, estaría co-presidida por los vicepresidentes de
ambos países, Al Gore y Thabo Mbeki, quienes se reunirían regularmente para debatir
principalmente en torno seis temas: comercio, inversiones, lucha contra el crimen
internacional, desempleo, tráfico internacional de drogas y la lucha contra el Sida.77 Estos
temas reflejan los nuevos asuntos prioritarios de la política exterior de los Estados Unidos
hacia a Sudáfrica tras el fin del apartheid, resultado del nuevo contexto global y regional.
En 1998 la Casa Blanca publica un nuevo informe sobre seguridad nacional: A National
Security Strategy for the New Century. El informe desarrolla la doctrina de ‘enlargement’
promovida en 1995 y detalla cuales son los objetivos prioritarios de los Estados Unidos en
África: aumentar la seguridad, promover la prosperidad y la democracia.78 Estos objetivos se
mantendrán durante la administración de George W. Bush, como se puede observar en el
informe sobre seguridad nacional de 2002, The National Security Strategy of the United
States. Este informe mantiene los principios de la doctrina de ‘enlargement’, añadiendo la
promoción del buen gobierno, la educación y la salud pública como objetivos de la política
exterior de la administración Bush.79
Por otra parte, The National Security Strategy of the United States resalta la importancia de
la colaboración con Sudáfrica por su papel de potencia regional y el apoyo a las
organizaciones regionales como el NEPAD y la Unión Africana para su capacitación para
asegurar la seguridad en el continente.80 El papel de potencia regional convierte a Sudáfrica
en un aliado especialmente valioso para los Estados Unidos para la solución de crisis
regionales. La importancia de Sudáfrica para la solución de crisis regionales va más allá de su
hegemonía militar y económica en la región. Un claro ejemplo de la importancia del papel de
Sudáfrica como potencia regional es su mediación en el conflicto que el gobierno de los
Estados Unidos mantiene con el régimen de Robert Mugabe en Zimbabue, al que Estados
Unidos califica como tiránico. El papel de Sudáfrica como mediador entre los Estados Unidos
77 “U.S., South Africa plan to improve trade, fight crime”, publicado en CNN.com, 18 de febrero de 1999 - http://www.cnn.com/WORLD/africa/9902/18/us.sa.talks/
78 Ver “A National Security Strategy for the New Century”, La Casa Blanca, octubre de 1998, Global Security -
http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9810.htm
79 Ver “The National Security Strategy of the United States”, La Casa Blanca, septiembre de 2002 - http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2002/index.html
80 Ibíd.
34
y el gobierno de Zimbabue y la influencia que Sudáfrica puede tener en el futuro de Zimbabue
es especialmente valorado por el gobierno de los Estados Unidos.81
3.2 Factores internos
Según Rosenau, históricamente en el estudio las Relaciones Internacionales se han
valorado más los factores externos que los internos a la hora de analizar la política exterior de
las naciones. Es la visión que resulta de la aplicación de las teorías de las Relaciones
Internacionales realistas y liberales, según las cuales el comportamiento de las naciones se
deriva casi exclusivamente de la reacción a actores y condiciones externas.82
Wittkopf, en Domestic Sources of American Foreign Policy, divide los factores internos que
determinan la política exterior norteamericana en tres categorías: 1) el entorno social, 2) el
marco institucional y 3) las características individuales de las personas que toman las
decisiones y de los puestos que estas ocupan.83 Esta división resulta útil para el estudio de los
factores internos que han jugado algún papel en la formulación de la política exterior de los
Estados Unidos hacia Sudáfrica desde el fin del apartheid.
3.2.1 Influencia del entorno social
Según Wittkopf el entorno social es la categoría más amplia de factores que determinan la
política exterior ya que abarcara toda la cultura política de la nación: los valores y principios,
las creencias, así como la imagen que de sí mismos tienen los miembros de una sociedad y sus
necesidades básicas. Por lo tanto se trata también del factor opinión pública, del que Wittkopf
dice que tradicionalmente ha habido dos visiones, una elitista y otra pluralista. La visión
elitista consiste en considerar que la opinión de un reducido número de personas que
conforman la élite es la que influye en mayor medida en la política exterior. Se trata de
personas del mundo financiero, político, cultural o profesional que tienen la capacidad de
influir al resto de la población y en el gobierno. Esta élite utiliza los medios de comunicación
de masas para influir en el conjunto de la población y los grupos de presión o lobbies para
influir en el proceso de formulación de la política exterior. La otra visión es la pluralista, 81 Ver LYMAN P.; DORFF P., 2007: Beyond Humanitarism: What You Need to Know About Africa and Why It
Matters, New York, NY, Council on Foreign Relations Press, págs. 89-100
82 Ver ROSENAU J.N., 1966: “Pre-theories and theories of Foreign Policy”, en FARREL, R. B. (Ed.), 1966: Approaches to Comparative and International Politics, Evaston, IL, Northwestern University Press, págs. 27-92
83 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY, Rowman and Littlefield, págs. 1-9
35
según la cual la opinión pública fluye en sentido contrario, partiendo de la gran mayoría hasta
reflejarse en la élite gracias a los medios de comunicación de masas que reflejan y difunden la
opinión pública de la mayoría.84 Siguiendo este esquema, a continuación se analizará la
influencia de los principios y valores nacionales, la opinión pública y los grupos de presión en
la formulación de la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica.
Principios y valores nacionales
La cultura política de los Estados Unidos, basada en los valores de igualdad, justicia y
libertad, se ha reflejado en el sistema político establecido: la democracia liberal. El sistema
democrático liberal tiene como principios básicos la soberanía popular, la igualdad ante la ley
y la libertad individual, lo que conlleva que la política exterior de los Estados Unidos tienda a
basarse en estos principios básicos.85 Por lo tanto, la política exterior de los Estados Unidos
hacia Sudáfrica durante el apartheid puede ser considerada como una anomalía en la historia
de la política exterior de los Estados Unidos, como argumenta Millard W. Arnold en su
artículo “Engaging South Africa after Apartheid”, ya que, debido fundamentalmente a la
influencia de factores externos como el contexto internacional durante la Guerra Fría, la
política exterior de los Estados Unidos se alejó de los principios básicos de soberanía popular,
igualdad ante la ley y libertad individual.86 Solo con el fin de la Guerra Fría se volverá a los
principios fundamentales en los que se asienta su cultura política. Con el fin de la Guerra Fría
los nuevos objetivos prioritarios de la política exterior de los Estados Unidos serán la
seguridad, la promoción de la democracia y el libre comercio, siendo la promoción de la
democracia la piedra angular del nuevo planteamiento, en especial desde la formulación de la
llamada doctrina de ‘enlargement’.
Opinión pública
El énfasis en la promoción de la democracia que se observa en la política exterior de los
Estados Unidos desde el fin de la Guerra Fría, no parece corresponderse con la opinión
pública en 1994. Según una encuesta del Chicago Council on Foreign Affairs citada por Ole
R. Holsti en Foreign Policy in Comparative Perspective: Domestic and International
84 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY, Rowman and Littlefield, págs. 1-9
85 Ver CLOUGH M., 1992: Free at Last? U.S. Policy toward Africa and the End of the Cold War, New York, NY, Council of Foreign Relations Press, pág. 3
86 Ver ARNOLD M.W.: “Engaging South Africa after Apartheid”, Foreign Policy, nº 87, verano de 1992, págs. 139-156
36
Influences on State Behavior, la opinión pública en 1994 tiende mayoritariamente a dar
prioridad a los intereses económicos de los Estados Unidos frente a cuestiones como
promover la democracia en el exterior, proteger a naciones más débiles o mejorar las
condiciones de vida de la población de los países en vías de desarrollo.87
Por otro lado, en la encuesta sobre la opinión pública y la política exterior de los Estados
Unidos de 1994 cabe destacar la importancia que la opinión pública de los Estados Unidos
otorga al control de la proliferación nuclear y del tráfico de drogas, cuestiones que formarán
una parte fundamental de la política exterior hacia Sudáfrica desde el fin del apartheid.88
La encuesta de 1995 del Chicago Council on Foreign Affairs sobre la opinión pública
americana y la política exterior de los Estados Unidos proporciona información más concreta
sobre la posición de la opinión pública respecto a Sudáfrica. Un 57 por ciento de los
encuestados considera que los Estados Unidos tienen intereses vitales en Sudáfrica, solo por
detrás de Japón, Arabia Saudí, Rusia, Kuwait, México, Canadá, Gran Bretaña, China, Cuba,
Alemania, Corea del Sur e Israel, países que siempre han sido una prioridad en la política
exterior americana. Sudáfrica es valorada positivamente por la opinión pública, sólo por
detrás de Canadá, Gran Bretaña, Italia, Alemania, México, Francia, Rusia, Israel, Brasil,
Japón y Polonia, principales aliados de los Estados Unidos. Nelson Mandela ocupa el quinto
lugar como entre los líderes mundiales mejor valorados, después del Papa Juan Pablo II,
Henry Kissinger y los ex presidentes Jimmy Carter y George H. W. Bush. Al ser preguntados
por si estarían a favor de mandar tropas a Sudáfrica en el caso de que estallara una guerra civil
dos tercios de los encuestados responde negativamente, mientras que un 18 por ciento se
muestra a favor (el porcentaje aumenta a 32 por ciento en el caso de encuestados afro-
americanos).89
En la encuesta de 1999 del Chicago Council on Foreign Affairs se mantiene la opinión
positiva sobre Sudáfrica y la percepción de que Estados Unidos tiene intereses vitales en
Sudáfrica. Sin embargo, tres años más tarde, en la encuesta de 2002 la percepción de que
Estados Unidos tiene intereses vitales en Sudáfrica disminuye y Nelson Mandela desaparece 87 Ver HOLSTI O.R.,2002: “Public Opinion and US Foreign Policy after the Cold War” en BEASLEY R.K; KAARBO J.; LANTIS J.S.; SNARR M.T., 2002: Foreign Policy in Comparative Perspective: Domestic and International
Influences on State Behavior, Washington, DC, CQ Press, págs. 144-146
88 Ibíd.
89 Ver Chicago Council on Foreign Relations - “American Public Opinion and US Foreign Policy 1995” -
http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/Archived%20POS%20Surveys/95Report.pdf
37
de la lista de líderes mundiales mejor valorados. Cabe destacar que en 2002 el porcentaje de
encuestados favorables al aumento la ayuda económica a África se incrementa a un 35 por
ciento (era un 24 por ciento en 1994 y 1999). Además, un alto porcentaje de americanos se
considera a favor de la asistencia para la promoción de la democracia en el extranjero (71 por
ciento), la prevención y el tratamiento del Sida en los países menos desarrollados (82 por
ciento), la ayuda para el desarrollo de la economía de los países en desarrollo (72 por ciento)
y la asistencia sanitaria y alimentaria a los países menos desarrollados (87 por ciento).90
De acuerdo con la página web Americans and the World, que forma parte del proyecto
Program on International Policy Attitudes (PIPA) de la Universidad de Maryland y que
recoge el resultado de diferentes encuestas publicadas sobre la opinión pública americana en
cuanto a política exterior, en los últimos años la opinión pública se muestra mayoritariamente
a favor de reducir las barreras comerciales respecto a África y mantiene un alto nivel de
apoyo a la ayuda al desarrollo, en especial respecto a la cooperación respecto a la epidemia
del Sida en África. En enero de 2003, según una encuesta de PIPA-Knowledge Networks
citada en Americans and the World un 60 por ciento de los encuestados se muestra a favor de
la legislación Africa’s Growth and Opportunity Act (AGOA), propuesta durante la
administración Clinton e implementada durante la administración Bush y que promueve el
libre comercio entre los Estados Unidos y los países del África subsahariana. En julio de
2004, según una encuesta de Associated Press citada en Americans and the World, un 65 por
ciento de la opinión pública se muestra a favor de la iniciativa President’s Emergency Plan
for AIDS Relief (PEPFAR), propuesta por el presidente Bush y que consiste en un paquete de
15.000 millones de dólares dirigido a los países más afectados por el Sida para financiar el
tratamiento de la enfermedad, la prevención del contagio, los cuidados paliativos y el cuidado
de niños huérfanos y vulnerables. Dichas encuestas muestran que tanto AGOA como
PEPFAR, principales iniciativas de los Estados Unidos en cuanto a comercio y cooperación
con el África subsahariana y que afectan especialmente a Sudáfrica, tienen un alto nivel de
apoyo de la opinión pública.91
90 Ver Chicago Council on Foreign Relations - “American Public Opinion and US Foreign Policy 1999” -
http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/Archived%20POS%20Surveys/1999_
POS.pdf y “Worldviews 2002: American Public Opinion and US Foreign Policy” -
http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/POS_Topline%20Reports/POS%202002/2002_US_Report.pdf
91 Americans and the World – http://www.americans-world.org/digest/regional_issues/africa/africa_sum.cfm
38
Grupos de presión
Los grupos de presión o lobbies al ser grupos organizados de personas con objetivos e
intereses comunes y concretos a menudo tienen mayor capacidad de influir en la formulación
de políticas que la sociedad en su conjunto. Los grupos de presión que mayor influencia
tienen en la política exterior de los Estados Unidos y las relaciones con Sudáfrica se pueden
dividir en dos grupos: los que pretenden influir en la política de los Estados Unidos hacia
África en cuanto a diversos asuntos y los enfocados en un solo asunto, ya sea Sida, Derechos
Humanos, democracia, comercio, etc.92
La categoría de grupos de presión que pretenden influir en la política de los Estados
Unidos hacia África en cuanto a diversos asuntos se puede dividir a su vez en grupos de
presión “africanistas” y no “africanistas”. Los “africanistas” se caracterizan por dedicarse
exclusivamente a la política hacia África, mientras que los no “africanistas” serían grupos de
presión y think tanks que pretenden influir en la política exterior global de los Estados Unidos
como Jamestown Foundation, Heritage Foundation, Council on Foreign Relations, etc.93
Durante el apartheid los grupos de presión llamados “africanistas” se enfocaron casi
exclusivamente en la lucha contra el apartheid ya que era el asunto que en mayor medida
movilizaba a sus integrantes. Formados principalmente por afro-americanos y con un
importante componente étnico, estos grupos de presión trataron de influir en el gobierno de
los Estados Unidos para que ejerciera una mayor presión sobre el gobierno de Sudáfrica para
poner fin a la segregación racial.
Tras el fin del apartheid grupos de presión “africanistas”, como TransAfrica, cuyo papel
fue fundamental en el cambio de la política hacia Sudáfrica a mediados de los 80, volverá a su
papel de grupo de presión basado en la etnicidad y enfocará sus campañas diversos asuntos
como los Derechos Humanos, la igualdad de género, la democracia, la economía sostenible y
el desarrollo medioambiental en África y países con población de ascendencia africana.94En
1993 Randall Robinson, presidente de TransAfrica, anunció la creación de un instituto de
investigación sobre relaciones internacionales, TransAfrica Forum, añadiendo así la política
92 Ver CLOUGH M., 1992: Free at Last? U.S. Policy toward Africa and the End of the Cold War, New York, NY,
Council of Foreign Relations Press, pág. 26-39
93 Ibíd.
94 TransAfrica Forum - http://www.transafricaforum.org/
39
exterior a los asuntos centrales en los que se enfocaría TransAfrica.95 Según James
McCormick en “Interests Groups and the Media in Post-Cold War” tanto TransAfrica como
el Congressional Black Caucus tendrán una importante influencia en la política exterior de la
administración Clinton hacia África y el Caribe.96
En 2001 se crea Africa Action tras la unión de tres grupos de presión con una dilatada
experiencia en la lucha contra el apartheid en Sudáfrica. Formado por el American Committee
on Africa (ACOA), The Africa Fund y Africa Policy Information Center (APIC), Africa
Action es un grupo de presión “africanista” cuyo principal objetivo es influir en la política
exterior de los Estados Unidos en cuanto a la justicia política, económica y social en África a
través de campañas sobre diversos asuntos como el Sida, el genocidio de Darfur o la
cancelación de la deuda.97
TransAfrica, Congressional Black Caucus y Africa Action son grupos de presión cuyo
pasado está íntimamente ligado a la lucha contra el apartheid. Después del fin del apartheid
surgen otros grupos de presión “africanistas” pero sin un pasado ligado a la lucha contra el
apartheid como The Corporate Council on Africa (CCA). Creado en 1993, CCA aglutina
empresas, organizaciones e individuos con intereses en África. Sus objetivos prioritarios son
facilitar las relaciones comerciales entre los Estados Unidos y África e influir en la política
exterior hacia África, tanto en las políticas económicas como en las políticas relacionadas con
la epidemia del Sida. CCA tiene un grupo de trabajo enfocado exclusivamente en el África
austral (Southern Africa Working Group), liderado por el ex embajador de los Estados Unidos
en Sudáfrica Princeton Lyman, cuyos objetivos son promover las relaciones entre los Estados
Unidos y la organización regional SADC, influir en la política relacionada con la epidemia
del Sida, cuestiones de seguridad en Angola y Zimbabue e influir en la implementación de
AGOA (CCA se atribuye un papel principal en su formulación). Por otra parte, CCA lleva a
cabo el programa South African International Business Linkages (SAIBL), financiado por
USAID y cuyo objetivo es promover las relaciones comerciales entre Estados Unidos y
Sudáfrica.98
95
“Black Lobby Group to Include Foreign Policy”, publicado en la web de New York Times, 6 de junio de 1993 -
http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9F0CE1DE1538F935A35755C0A965958260
96 Ver McCORMICK J.: “Interests Groups and the Media in Post-Cold War” en SCOTT J.M. (Ed.), 1998: After the
End: Making US Foreign Policy in the Post-Cold War World, London, UK, Duke University Press, pág. 182
97 Africa Action - http://www.africaaction.org
98 African Corporate Council - http://www.africacncl.org
40
Por otra parte, los grupos de presión o lobbies enfocados en un solo asunto cuyo objetivo
es influir en la política exterior de los Estados Unidos y en las relaciones con Sudáfrica en
particular son muy diversos. Se pueden clasificar por su nacionalidad, por su naturaleza
(empresa privada, fundación, ONG, partido político, etc.) o por el asunto al que se dedican
(comercio, turismo, banca, industria farmacéutica, salud, etc.). Diferentes leyes de los Estados
Unidos regulan los grupos de presión con acceso a miembros del Congreso y del ejecutivo,
obligando a su inscripción en registros de acceso público. La ley federal Lobbying and
Disclosure Act de 1995, enmendada parcialmente en 2007 por la ley Honest Leadership and
Open Government Act, obliga a los grupos de presión a inscribirse y declarar sus gastos y la
procedencia de su financiación. Por otra parte, la ley Foreign Agents Registration Act, que
data de 1938, regula la actividad de ciudadanos y organizaciones extranjeras que actúan como
agentes o representantes de intereses externos y cuya actividad puede influir en la actividad
política de los Estados Unidos. Gracias a estas leyes el acceso a la información sobre los
grupos de presión registrados y sus gastos es libre.99
Según The Center for Public Integrity, que utiliza las bases de datos públicas sobre grupos
de presión para realizar estadísticas sobre su actividad, las empresas y organizaciones
sudafricanas que han registrado su actividad como grupo de presión en el Departamento de
Justicia que mayores gastos han registrado son: Manganese Metal Co., Securicor Gray South
African Iron & Steel Institute, South African Fruit & Vegetable Canners Association, South
African Sugar Association y Zirconia Sales America. Estas empresas y organizaciones
contratan a agencias especializadas en influir en la política de los Estados Unidos que afecta a
sus diferentes sectores, ya sea minería, alimentación, agricultura o energía.100
99
Departamento de Justicia de los Estados Unidos - http://www.usdoj.gov/
100 The Center for Public Integrity – http://www.publicintegrity.org/lobby/profile.aspx?act=countries&co=za
41
Cuadro 6. Empresas y organizaciones sudafricanas que han registrado su actividad en la
Lobbying Disclosure Act Database desde 1998
Nombre de la empresa u organización
Cantidad total registrada Sector
Manganese Metal Co. 100.000 Minería
Securicor Gray 40.000 Seguridad
South Africa Iron & Steel Institute 40.000 Minería
South African Fruit & Vegetable Canners Association
40.000 Alimentación
South African Sugar Association 20.000 Agricultura
Zirconia Sales America 20.000 Energía
(Fuente: The Center for Public Integrity –http://www.publicintegrity.org/lobby/profile.aspx?act=countries&co=za. Información contrastada con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos - Lobbying
Disclosure Act Database (http://www.usdoj.gov/criminal/fara/)
En cuanto a los grupos de presión americanos enfocados en un solo asunto, cabe destacar
por su influencia en la política exterior de los Estados Unidos hacia África The Whitaker
Group (TWG), fundado por Rosa Whitaker, ex directora de la sección de África de la Oficina
del Representante de Comercio de los Estados Unidos durante las administraciones Clinton y
Bush. TWG se ofrece a los gobiernos y empresas africanas y americanas como agente
facilitador en cuanto a comercio e inversiones en África, relaciones gubernamentales,
comunicación, gestión de crisis, acceso al AGOA Action Commitee (grupo de empresas y
ONG que promueven el desarrollo económico y el comercio en África) e internacionalización,
todo ello en el marco de Africa’s Growth and Opportunity Act (AGOA), legislación que Rosa
Whitaker desarrolló e implementó durante sus años en la administración.101
Otros grupos de presión americanos enfocados en un solo asunto que han tenido una
importante actividad en cuanto a la política exterior de los Estados Unidos hacia África son
los grupos de presión enfocados en la epidemia del Sida. Según The Center for Public
Integrity, los grupos de presión enfocados en la epidemia del Sida registrados en el
Departamento de Justicia cuyos mayores gastos han registrado en la categoría de ‘política
exterior’ son AIDS Healthcare Foundation y Global Health Council. Otros grupos de presión
101
The Whitaker Group - http://www.thewhitakergroup.us/
42
están registrados en la categoría de ‘salud’ pero tienen una importante actividad en cuanto a
política exterior de acuerdo con sus programas y campañas. De estos, según The Center for
Public Integrity, el que mayores gastos ha registrado es AIDS Action.102 También está
registrado en la categoría de ‘salud’, aunque con unos gastos muy inferiores, Coalition for
AIDS Relief in Africa, grupo de presión creado por The Corporate Council on Africa en 2003
cuyo único objetivo era conseguir la aprobación en el Congreso del presupuesto de la
iniciativa President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR).103 104
Cuadro 6. Organizaciones americanas enfocadas en la epidemia del Sida y política exterior
que han registrado su actividad en la Lobbying Disclosure Act Database desde 1998
Nombre de la organización Cantidad total registrada desde Categoría
AIDS Healthcare Foundation 1.210.000 Política exterior
AIDS Action 590.000 Salud
Global Health Council 160.000 Política exterior
Coalition for AIDS Relief in África 20.000 Salud
(Fuente: The Center for Public Integrity –http://www.publicintegrity.org/lobby/. Información contrastada con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos - Lobbying
Disclosure Act Database (http://www.usdoj.gov/criminal/fara/)
3.2.2 Influencia del marco institucional
El marco institucional es el factor relacionado con las estructuras del gobierno que
conforman el proceso de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior. La principal
característica del marco institucional de los Estados Unidos es que otorga competencias en
cuanto a política exterior a diferentes poderes (ejecutivo y legislativo). Pero no solo el
Presidente y el Congreso tienen competencias en cuanto a política exterior. Un complejo
entramado burocrático compuesto por diferentes organismos y agencias dependientes del
brazo ejecutivo también tiene atribuciones en cuanto a política exterior. En el caso
estadounidense, el marco institucional tiene una especial relevancia ya que se da un
tradicional conflicto entre el poder ejecutivo y el legislativo en cuanto a la toma de decisiones
102 AIDS Action - http://www.aidsaction.org/
103 The Center for Public Integrity – http://www.publicintegrity.org/lobby/
104 “Africa: New Aids Coalition To Lobby For Bush's $15-Billion Plan”, publicado en AllAfrica, 28 de marzo de 2003 - http://allafrica.com/stories/200303290001.html
43
sobre política exterior. Como señala Wittkopf, la Constitución de los Estados Unidos ofrece
en este sentido una “invitación a la confrontación”.105 Sirva de ejemplo la invalidación del
veto de Reagan a la ley anti-apartheid promovida por el Congreso en 1986.
La Casa Blanca
A menudo se resalta la preeminencia del Presidente de los Estados Unidos en la
formulación de la política exterior hacia África y es cierto que a lo largo de la Guerra Fría y
en determinados casos también después del fin de la Guerra Fría, especialmente durante crisis
de cierta relevancia, el Presidente ha tenido un papel central en la formulación de la política
exterior hacia África. Como indican James Scott y A. Lane Crothers en After the End: Making
US Foreign Policy in the Post-Cold War World el papel central del Presidente se debe a que
las políticas surgen de la interacción de los tres principales cuerpos con competencia en
cuanto a política exterior: la Casa Blanca, la burocracia de la política exterior (órganos y
agencias dependientes del brazo ejecutivo) y el Congreso, pero el proceso de formulación, en
la mayoría de los casos (una excepción sería la imposición de sanciones a Sudáfrica), se inicia
en la Casa Blanca puesto que, como señalan James Scott y A. Lane Crothers, el presidente de
los Estados Unidos es Comandante en Jefe del Ejército, jefe del Ejecutivo, jefe de la
diplomacia y máximo legislador.106
Directamente dependiente del Presidente se encuentra el National Security Council
(Consejo Nacional de Seguridad), cuya función es asesorar al Presidente en cuanto a
seguridad nacional y política exterior. Clinton nombraría Consejero del Presidente sobre
Seguridad Nacional, máxima autoridad del National Security Council, a Anthony Lake, alto
funcionario durante la presidencia de Carter especializado en África y crítico respecto a la
política hacia Sudáfrica de Nixon y Ford (‘communication policy’).107
De acuerdo con Peter J. Schraeder en “Trends and Transformation in the Clinton
Administration’s Foreign Policy toward Africa (1993-1999”), la Casa Blanca, excepto
durante crisis concretas como la crisis de Somalia o durante la transición en Sudáfrica, y a
pesar de contar con un experto en África como Anthony Lake en el puesto de Consejero del
105 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY, Rowman and Littlefield, págs. 1-9
106 Ver SCOTT J.M. (Ed.), 1998: After the End: Making US Foreign Policy in the Post-Cold War World, London,
UK, Duke University Press, pág. 8
107 Ver CLARK J.F.: “The Clinton Administration and Africa: White House Involvement and the Foreign Affairs
Bureaucracies”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág 8
44
Presidente sobre Seguridad Nacional, tiene un papel secundario en la formulación de la
política hacia África a diferencia del Departamento de Estado y, cada vez más, el
Departamento de Comercio.108 Sin embargo, durante la presidencia de George W. Bush la
Casa Blanca recupera parte de la preeminencia en el proceso de formulación de la política
hacia África. Bush reivindica que su administración ha iniciado una nueva aproximación a
África centrada en el desarrollo y el crecimiento económico en África y subraya diferentes
iniciativas presidenciales dirigidas a África. Las iniciativas presidenciales dirigidas a África
que en mayor medida afectan a Sudáfrica son President’s Emergency Plan for AIDS Relief
(PEPFAR), President Bush's Africa Education Initiative (AEI), cuyo fin es mejorar el acceso
a la educación básica en el África subsahariana, y African Global Competitiveness Initiative
(AGCI), iniciativa presidencial que complementa a AGOA, cuyo fin es mejorar la
competitividad exportadora de las empresas del África subsahariana.109
Tanto Clinton como George W. Bush han viajado a África para presentar sus iniciativas.
Clinton presentaría la iniciativa PEGOA (llamada AGOA una vez promulgada como ley) en
su visita de 1998 en la que visitó Botsuana, Ghana, Ruanda, Senegal, Sudáfrica y Uganda, y
George W. Bush presentaría la iniciativa PEPFAR en su visita de 2003, durante la que visitó
Senegal, Sudáfrica, Botsuana, Uganda y Nigeria. Bush volvió a África en 2008, aunque en
esta ocasión no visitó Sudáfrica sino países que de acuerdo con la administración Bush
representan el progreso en África: Benín, Tanzania, Ruanda, Ghana y Liberia.110
La burocracia de la política exterior
La burocracia de la política exterior, como la denominan James Scott y A. Lane Crothers
en After the End: Making US Foreign Policy in the Post-Cold War World, está formada por el
Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, la CIA, el Departamento de Comercio
y otras agencias económicas.111 Son los organismos y agencias dependientes del brazo
ejecutivo que tienen competencias en cuanto a política exterior, pero que dependiendo del
contexto histórico y del gobierno tienen mayor o menor actividad respecto a política exterior.
108 Ver SCHRAEDER P.J.: “Guest Editor’s Introduction: Trends and Transformation in the Clinton Administration’s
Foreign Policy toward Africa (1993-1999)”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág 3
109 La Casa Blanca - http://www.whitehouse.gov/
110 La Casa Blanca - http://www.whitehouse.gov/
111 Ver SCOTT J.M. (Ed.), 1998: After the End: Making US Foreign Policy in the Post-Cold War World, London, UK, Duke University Press
45
El Departamento de Estado, y en concreto, la Oficina de Asuntos Africanos, es el centro de
la estructura de formulación de la política exterior hacia Sudáfrica. También tiene un
importante papel en las relaciones con Sudáfrica USAID, agencia dependiente del
Departamento de Estado encargada de administrar los programas de ayuda oficial al
desarrollo. Sin embargo, desde el fin del apartheid y de la Guerra Fría, otros organismos
como el Departamento de Comercio o la Oficina del Representante de Comercio de los
Estados Unidos se han convertido en importantes centros de formulación de la política
exterior hacia Sudáfrica, según John F. Clark en “The Clinton Administration and Africa:
White House Involvement and the Foreign Affairs Bureaucracies”. El Departamento de
Comercio promovió la creación del US-South Africa Business Development Committee, como
parte de la US-South African Binational Commision, cuyo papel ha sido fundamental en las
relaciones comerciales con Sudáfrica desde el fin del apartheid. Por su parte, la Oficina del
Representante de Comercio de los Estados Unidos se encarga de las negociaciones sobre
tratados de libre comercio en la región como el Southern African Customs Union Free Trade
Agreement y la elaboración de informes respecto al comercio entre Estados Unidos y África y
el seguimiento de la evolución de AGOA.112 Según Schraeder, la creciente importancia del
componente económico de la política exterior en detrimento de la ayuda al desarrollo se debe
a la tendencia de los Estados Unidos durante la post-Guerra Fría a seguir el lema “Trade Not
Aid” (“comercio, no ayuda”) y que tiene como resultado el descenso en la ayuda al desarrollo
a África entre 1985 y 1998.113
Por otra parte, según Clark, el Departamento de Defensa y la CIA desde el fin de la Guerra
Fría han reducido su actividad en África. La CIA se dedicará a partir de este momento a
controlar actividades terroristas, tráfico de drogas o la producción de armas de destrucción
masiva,114 mientras que el Departamento de Defensa reestructurará los mandos regionales del
ejército creando un nuevo mando regional para África (AFRICOM) que será el nuevo
112 Ver CLARK J.F.: “The Clinton Administration and Africa: White House Involvement and the Foreign Affairs
Bureaucracies”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág 11
113 Ver SCHRAEDER P.J.: “Guest Editor’s Introduction: Trends and Transformation in the Clinton Administration’s
Foreign Policy toward Africa (1993-1999)”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág 5
114 Ver CLARK J.F.: “The Clinton Administration and Africa: White House Involvement and the Foreign Affairs
Bureaucracies”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág. 10
46
referente en cuanto a la estrategia militar de los Estados Unidos en África a partir de 2008,
cuando el África austral dejará de depender del mando regional europeo.115
El Congreso de los Estados Unidos
El papel del Congreso de los Estados Unidos en la formulación de la política exterior de
los Estados Unidos hacia Sudáfrica se reduce con el fin del apartheid después de años de una
inusitada actividad en cuanto a política exterior durante la segunda mitad de los años ochenta.
La excepcionalidad del importante papel que el Congreso tuvo en la política exterior hacia
Sudáfrica en dicho periodo no se debe a que el Congreso no tenga atribuciones respecto a
política exterior. El Congreso siempre ha participado en el proceso de formulación de la
política exterior a través de la distribución del presupuesto dedicado a política exterior y
defensa y legislando en cuanto a comercio exterior.116 La excepcionalidad del papel del
Congreso en las relaciones con Sudáfrica se encuentra en que, con la promulgación de la
legislación anti-apartheid y la consecuente la imposición de sanciones a Sudáfrica, fue el
Congreso en vez del Presidente el que inició una nueva política y lo hizo además en contra del
mismo.
Pese a que su influencia en lo que se refiere a las relaciones con Sudáfrica es menor desde
del fin del apartheid, el Congreso sigue influyendo en la política exterior hacia África y por lo
tanto también en las relaciones con Sudáfrica gracias a su actividad legisladora en cuanto a
comercio exterior (AGOA, por ejemplo) y a la actividad del Subcomité sobre África y Salud
Global de la Cámara de Representantes (dependiente del Comité sobre Relaciones
Internacionales) y del Subcomité sobre Asuntos Africanos (dependiente del Comité del
Senado sobre Relaciones Exteriores).117 De acuerdo con Volman en “The Clinton
Administration and Africa: Role of Congress and the Africa Subcommitees” estos dos
subcomités han sido tradicionalmente controlados por demócratas liberales y en particular por
miembros del Congressional Black Caucus, el grupo de presión formado por congresistas
afro-americanos que tradicionalmente han mostrado un especial interés en África. Los
cambios en las mayorías en el Senado y en la Cámara de Representantes y en el número de
115 Ver VOLMAN D.P.: " US to Create New Regional Military Command for Africa: AFRICOM", Review of African
Political Economy, vol. 34, nº 114
116 Ver CARTER R.G.:“Congress and Post-Cold War US Foreign Policy” en SCOTT J.M. (Ed.), 1998: After the End:
Making US Foreign Policy in the Post-Cold War World, London, UK, Duke University Press, págs. 108
117 Subcomité sobre África y Salud Global - http://foreignaffairs.house.gov/sub_africa.asp y Comité del Senado sobre Relaciones Exteriores - http://foreign.senate.gov/
47
congresistas del Congressional Black Caucus influirán, según Volman, en la actividad del
Congreso respecto a la política exterior hacia África.118
3.2.3 Influencia de las características individuales
Según Wittkopf no se puede descartar la influencia de las características individuales de las
personas encargadas de formular la política exterior. Especialmente determinante en la
política exterior es la personalidad, los intereses, las creencias y aptitudes del Presidente.119 Es
difícil determinar la influencia de las características personales de Bill Clinton y George W.
Bush en la política exterior hacia Sudáfrica, pero su interés por África, y en el caso de Bush,
sus creencias religiosas, influyen en la política de los Estados Unidos hacia Sudáfrica.
Una de las principales características personales de Bill Clinton sería su falta de interés
por la política exterior. De hecho, la prioridad que Clinton otorga a la política nacional y en
especial en la situación económica de los Estados Unidos le ayudó a ganar las elecciones de
1992. Sin embargo, según Schraeder, Bill Clinton se esfuerza por situar a África en la agenda
del gobierno de los Estados Unidos. En 1994 Clinton organiza una conferencia en la Casa
Blanca sobre África a la que asistieron más de 200 funcionarios de alto rango y representantes
de organizaciones no gubernamentales y en 1998 Clinton realizó la visita más larga a África
en la historia de los Estados Unidos. Según Schraeder, durante la visita de once días a nueve
países africanos Clinton mostró un auténtico interés por África, si bien este interés no sería
constante durante sus dos mandatos como Presidente.120 Pero la histórica visita a África
también puede ser interpretada desde otras perspectivas. Brian J. Hesse en The United States,
South Africa and Africa: Of Grand Foreign Policy Aims and Modest Means argumenta que
Clinton responde con su visita a las demandas de sus votantes afro-americanos que reclaman
una mayor implicación de los Estados Unidos en África (un 82 por ciento del electorado afro-
americano votó a Clinton en las elecciones de 1992).121 Por otra parte, también hay quien
118
Ver VOLMAN D.P.: “The Clinton Administration and Africa: Role of Congress and the Africa Subcommitees”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág 14
119 Ver McCORMICK J.; WITTKOPF E.R., 2004: Domestic Sources of American Foreign Policy, New York, NY,
Rowman and Littlefield, págs. 1-9
120 Ver SCHRAEDER P.J.: “Guest Editor’s Introduction: Trends and Transformation in the Clinton Administration’s
Foreign Policy toward Africa (1993-1999)”, Issue: A Journal of Opinion, Vol. 2, nº 2, 1998, pág. 9
121 Ver HESSE B.J., 2001: The United States, South Africa and Africa: Of Grand Foreign Policy Aims and Modest
Means, Aldershot, UK, Ashgate, pág. 197
48
interpreta la histórica visita a África como un intento de evadir las repercusiones del
escándalo sexual que en aquel momento ocupa la atención de la opinión pública americana.122
Por su parte, George W. Bush tampoco muestra un especial interés por la política exterior
al ser elegido Presidente en 2000, a diferencia de su padre, quien había sido embajador en las
Naciones Unidas y director de la CIA. A diferencia de Clinton, Bush no tiene el apoyo
mayoritario de la comunidad afro-americana (solo un 9 por ciento del electorado afro-
americano le votó en 2000) ni muestra un especial interés por África. Sin embargo, como
señala Gary S. Smith en Faith and the Presidency: from George Washington to George W.
Bush, sus creencias religiosas, y en concreto su estrecha relación con la iglesia evangélica, le
harán involucrarse en África debido a su creencia en la necesidad de aliviar el sufrimiento de
sus semejantes. Pese a su conservadurismo, Bush aumenta drásticamente la ayuda económica
a África y en particular la destinada a la lucha contra la epidemia del Sida.123 La ayuda
humanitaria a África pasó de 1.400 millones de dólares en 2001 a 4.186 en 2004, como se
puede observar en el cuadro 8, y la administración Bush pretende alcanzar los 8.200 millones
de dólares en 2010.124 Sin embargo, la eficacia de parte de la ayuda dedicada a la lucha contra
el Sida ha sido puesta en cuestión debido a una de las implicaciones de las creencias religiosas
del Presidente: la promoción de la abstinencia y la fidelidad en lugar de la promoción del uso
del preservativo.125 Del presupuesto de PEPFAR un 20 por ciento se destina a prevención del
contagio, y de esta cantidad un 33 por ciento se destina a la promoción de la abstinencia hasta
el matrimonio y la fidelidad, como se puede observar en el cuadro 9.126
122
“DespatchesClinton's Africa trip overshadowed by scandal”, publicado en la web de BBC News, 29 de marzo de 1998 - http://news.bbc.co.uk/2/hi/despatches/71292.stm
123 Ver SMITH G.S., 2006: Faith and the presidency: from George Washington to George W. Bush, New York, NY,
Oxford University Press
124 La Casa Blanca – http://www.whitehouse.gov/infocus/africa/
125 Ver SMITH, G.: “US Aid to Africa”, Review of African Political Economy, Vol. 31, nº 102, Agendas, Past &
Future (diciembre de 2004), págs. 698-703
126 Avert.org - http://www.avert.org/pepfar.htm y PEPFAR - http://www.pepfar.gov
49
Cuadro 8. Ayuda humanitaria de los Estados Unidos a África en millones de dólares
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2001 2002 2003 2004
(Fuente: “Development Aid at a Glance – Statistics by Region: Africa”, OCDE - http://www.oecd.org/dataoecd/40/27/7504863.PDF)
Cuadro 9. Distribución del presupuesto de President’s Emergency Plan for AIDS Relief
(PEPFAR)
Tratamiento de
enfermos de
VIH/Sida
Cuidados
paliativos
Abstinencia y
fidelidad
Prevención del
contagio
Ayuda a huérfanos
y niños
(Fuente: Avert - http://www.avert.org/pepfar.htm)
50
4 RELACIONES ESTADOS UNIDOS-SUDÁFRICA TRAS EL FIN DEL APARTHEID
Basándose en los objetivos prioritarios de la política exterior de los Estados Unidos desde
el fin del apartheid, el análisis de las relaciones entre los Estados Unidos y la “nueva”
Sudáfrica se puede dividir en tres grandes temas: seguridad, comercio y democracia.
4.1 Seguridad
Una de las principales preocupaciones de los Estados Unidos respecto a Sudáfrica tras el
fin del apartheid será su potencial nuclear y armamentístico. La firma de Sudáfrica del
Tratado de No-Proliferación Nuclear será una de las prioridades de los Estados Unidos en
cuanto a las relaciones diplomáticas con el nuevo gobierno de Sudáfrica. Sudáfrica había
destruido su armamento nuclear y Mandela era favorable a la no-proliferación pero el
potencial nuclear de Sudáfrica preocupaba a los Estados Unidos. Después de largas
negociaciones se alcanzó un acuerdo y Sudáfrica firmó el Tratado de No-Proliferación
Nuclear así como acuerdos para el uso pacífico de la energía nuclear y el control de la
importación y exportación de misiles (ver anexo).127
Superado el escollo nuclear, cinco serán los asuntos prioritarios para los Estados Unidos
dentro del ámbito de la seguridad: el terrorismo, el tráfico de drogas y el crimen organizado,
el medio ambiente y la epidemia del Sida. Todos ellos tendrán una importante influencia en
las relaciones de los Estados Unidos con la “nueva” Sudáfrica.
Terrorismo
En un principio, la mayor preocupación de los Estados Unidos en cuanto al terrorismo en
África será la existencia de países que apoyan el terrorismo internacional.128 Las buenas
relaciones de Sudáfrica con Libia, Irán o Cuba y en especial la posibilidad de que Sudáfrica
vendiera armas a Siria, país que los Estados Unidos acusa de financiar actividades terroristas,
provocaría una de las primeras crisis entre Estados Unidos y el nuevo gobierno de Sudáfrica
en 1997. Los Estados Unidos amenazaron con cancelar millones de dólares de ayuda a
127 Ver LYMAN P.N., 2002: Partner to History: The U.S. Role in South Africa’s Transition to Democracy,
Washington, DC, United States Institute of Peace Press, pág. 238-242
128 Ver “A National Security Strategy for the New Century”, La Casa Blanca, octubre de 1998, Global Security - http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9810.htm
51
Sudáfrica si se producía la venta de armas a Siria, sin embargo la crisis se solventó cuando el
gobierno sudafricano anunció que consultaría con los Estados Unidos antes de tomar una
decisión en cuanto a la venta de armas a Siria.129 Sin embargo, Sudáfrica mantendría sus
buenas relaciones con Libia, Irán y Cuba, países que apoyaron al ANC en la lucha contra el
apartheid, conformando uno de los principales escollos en las relaciones entre los Estados
Unidos y Sudáfrica desde el fin del apartheid.
En agosto 1998 las embajadas de los Estados Unidos de Kenia y Tanzania son atacadas por
Al Qaeda resultando en la muerte de 243 personas. Tres años tarde, el 11 de septiembre de
2001 los Estados Unidos sufren el mayor atentado terrorista de su historia. Tras estos
acontecimientos África recupera importancia estratégica dentro de la política exterior
norteamericana ya que se considera que las amplias zonas sin gobierno efectivo pueden ser
campo de entrenamiento de terroristas. Sin embargo, hasta que esté plenamente operativo
AFRICOM en septiembre de 2008, el ejército de los Estados Unidos no cuenta con un mando
regional en África y depende del mando regional europeo y del mando central (que abarca
Oriente Medio, África Oriental y Asia Central). 130
Como respuesta a la amenaza del terrorismo y otras amenazas a la seguridad en África,
antes de la creación de un mando regional del ejército, los Estados Unidos promovieron
diversas iniciativas en el ámbito militar. Se trata de diversos programas de entrenamiento y
asistencia militar dirigidos a los ejércitos africanos, y de los que se han beneficiado también
fuerzas de paz de organismos y organizaciones regionales (Unión Africana y ECOWAS).
Sudáfrica participa en el African Contingency Operations Training and Assistans Program
(ACOTA), programa lanzado en 2002, que sustituye a African Crisis Response Initiative
(ACRI), programa en el que, pese a su inicial reticencia, Sudáfrica participa y que consiste en
el entrenamiento y asistencia militar para la formación de fuerzas de paz. Por otra parte,
Sudáfrica también participa en el programa International Military Education and Training
(IMET) que consiste en la participación de personal militar sudafricano en programas de
129 “South Africa Rejects U.S. Warnings on Sale of Arms to Syria”, publicado en la web del New York Times, 16
de enero de 1997- http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9D04E1D71E38F935A25752C0A961958260
“Pretoria to Consult U.S. on Sale to Syria”, publicado en la web del New York Times, 23 de enero de 1997- http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9406E5D8163AF930A15752C0A961958260
130 Ver ROTCHILD D.; KELLER E.J., 2006: US-Africa relations: Strategic Encounters, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, pág. 231-235
52
entrenamiento en escuelas militares de los Estados Unidos.131 Sin embargo, pese a la
colaboración en el ámbito militar, Sudáfrica rechaza la presencia militar de los Estados
Unidos en su territorio, y por consiguiente albergar la base del nuevo mando regional del
ejército americano (AFRICOM). En 2007 los ministros de defensa de los países miembros de
la organización regional Southern Africa Development Community (SADC), de la que
Sudáfrica forma parte, acordaron que ninguno de los países miembros albergaría la base del
nuevo mando regional.132 Pero la fricción entre la administración Bush y el gobierno de
Sudáfrica no se limita al recientemente creado AFRICOM. Sudáfrica se ha opuesto desde sus
inicios a la Guerra de Irak, así como a otras intervenciones de la llamada Guerra contra el
Terrorismo.133 Sin embargo, según informa el periódico Chicago Tribune, que cita fuentes del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Sudáfrica, al menos 10.000 ciudadanos sudafricanos se
encuentran trabajando en Irak para empresas contratistas de seguridad como Blackwater, la
mayoría antiguos policías o militares durante el apartheid cuya experiencia es muy valorada
por las empresas contratistas.134
Tráfico de drogas y crimen organizado
El establecimiento en Sudáfrica de redes internacionales de tráfico de drogas y crimen
organizado es una de las mayores preocupaciones de los Estados Unidos respecto a Sudáfrica
en lo que se refiere a seguridad. De acuerdo con un informe de la Oficina de las Naciones
Unidas contra las Drogas y el Delito (UNODC), los grupos criminales presentes en Sudáfrica
juegan un papel principal en las redes internacionales de tráfico de drogas, en parte producto
de la relajación los mecanismos de control desde 1994. Según el informe de las Naciones
131 Ver VOLMAN D.: "US to Create New Regional Military Command for Africa: AFRICOM", Review of African
Political Economy, Vol. 34 nº 114
132 “Southern Africa: More U.S. Soldiers Not Welcome in Africa, Says Lekota” publicado en AllAfrica.com, 30 de agosto de 2007 - http://allafrica.com/stories/200708300344.html,
133 “Iraq war divides South Africa”, publicado en la web de BBC News, 6 de abril de 2003 -
http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/2921583.stm
134 “S. Africa's silent war in Iraq”, publicado en la web de Chicago Tribune, 7 de octubre de 2007 - http://www.chicagotribune.com/news/nationworld/chi-mercenaries_salopek_bdoct07,1,2988737.story?page=1
53
Unidas la mayoría de las mafias y redes criminales internacionales tienen una importante
presencia en Sudáfrica.135
Por consiguiente esta es una de las áreas con mayor cooperación entre los gobiernos de
Estados Unidos y Sudáfrica. Desde 1994 se han firmado diferentes acuerdos para la
cooperación en la lucha contra el tráfico de drogas y el crimen organizado: Declaration on
Mutual Anti-Crime Cooperation (1996), Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal
Matters (1999), Committee on Justice and Anti-Crime Cooperation of the Bi-National
Commission (1999) (ver anexo). Por otra parte, el FBI colabora en el entrenamiento de la
policía de Sudáfrica en cuanto a la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado de cara
al campeonato mundial de fútbol que se celebrará en Sudáfrica en 2010.136
Medio Ambiente
Con el fin de la Guerra Fría el medio ambiente pasa a ser tenido en cuenta como un factor
íntimamente relacionado con la seguridad de los Estados Unidos ya que se considera que su
degradación puede perjudicar al bienestar de los ciudadanos americanos. Problemas
medioambientales como el cambio climático, la erosión de la capa de ozono, la contaminación
del mar y del aire o la degradación de los recursos naturales son considerados como
prioritarios durante la presidencia de Clinton.137
Sudáfrica es un país con una gran diversidad biológica. Sin embargo, debido a su
geografía, Sudáfrica es considerado uno de los países que se pueden ver afectados en mayor
medida por el cambio climático.138 La cooperación internacional es fundamental para proteger
el medio ambiente y con este fin los Estados Unidos colabora con Sudáfrica a través de
diversos convenios bilaterales: Terms of reference of the Sustainable Development Committee
of the United States - South Africa Binational Commission (1995), Framework Agreement
concerning cooperation in the Scientific, Technological and Environmental Fields (1995),
135 Ver “South Africa: Country Profile on Drugs and Crime”, Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el
Delito, Oficina Regional de Sudáfrica - http://www.unodc.org/pdf/southafrica/country_profile_southafrica_1.pdf
136 “FBI trains SA police ahead of 2010”, publicado en BuaNews Online, 29 de agosto de 2007 - http://www.buanews.gov.za/view.php?ID=07082914451001&coll=buanew07
137 Ver “Environmental Diplomacy: The Environment and U.S. Foreign Policy”, Departamento de Estado - http://www.state.gov/www/global/oes/earth.html
138 “Climate conference hears degree of danger”, publicado en la web de The Guardian, 3 de febrero de 2005 - http://www.guardian.co.uk/environment/2005/feb/03/environment.research
54
Statement of Intent concerning Cooperation in Sustainable Energy Development and the
Mitigation of Greenhouse Gases (1995), Agreement for the Co-operation in the Globe
Program (1997) (ver anexo).
VIH/Sida
De acuerdo con el informe de 2007 del Programa de las Naciones Unidas sobre el
VIH/Sida el África austral es la región más afectada por la epidemia del VIH/Sida, como se
puede observar en el cuadro 11. La región alberga al 35 por ciento de la población mundial
infectada por el VIH.139 Sudáfrica es el país con el mayor porcentaje de población afectada
por VIH con un total aproximado de 5,3 millones de infectados y la tendencia al alza, como se
puede observar en el cuadro 12, es alarmante.140
Cuadro 11. Porcentaje de población infectada por el VIH
(Fuente: UNAIDS - http://www.unaids.org )
139
Ver UNAIDS, 2007: “AIDS Epidemic Update”, Ginebra, Suiza, Organización Mundial de la Salud, pág. 15
140 Ver ROTCHILD D.; KELLER E.J., 2006: US-Africa relations: Strategic Encounters, Boulder, CO, Lynne Rienner
Publishers, pág. 150
55
Cuadro 12. Aumento de la población infectada por VIH en Sudáfrica entre 1990 y 1998
(Fuente: Family Health International – http://www.fhi.org)
La epidemia de HIV/Sida, de acuerdo con Donald Rotchild en US-Africa relations:
Strategic Encounters, no había sido considerada como amenaza para la seguridad nacional de
los Estados Unidos hasta 1994. Según Rotchild, desde 1994 los Estados Unidos consideran la
expansión del HIV/Sida como una amenaza para la seguridad nacional ya que la enfermedad,
al afectar a las tropas de los ejércitos africanos, puede provocar el debilitamiento de los
estados así como reducir la disponibilidad de las tropas africanas para participar como fuerzas
de paz en posibles intervenciones regionales.141
Ya sea por motivos de seguridad nacional o por humanitarismo, el gobierno de los Estados
Unidos ha cooperado con las autoridades sudafricanas en la lucha contra la enfermedad desde
1994 y con un mayor despliegue de recursos desde 2000 tras la firma de la declaración
conjunta sobre la Colaboración en la Prevención y Control de Enfermedades.142 En 2000 se
aprobó la iniciativa de la administración Clinton Leadership and Investment in Fighting an
Epidemic (LIFE), dotada de un total de 100 millones de dólares y dirigida a diferentes países,
entre ellos Sudáfrica. Tres años más tarde, el presidente Bush anunció la iniciativa President’s
Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR), una ambiciosa iniciativa presidencial dotada de
15.000 millones de dólares y 5 años de duración que consiste fundamentalmente en
financiación para tratamiento de la enfermedad, prevención del contagio, cuidados paliativos
y cuidado de niños huérfanos y vulnerables. Un total de 9.000 millones de dólares se 141
Ibíd. pág 151-153
142 Ibíd. pág 157
56
destinarían a los países más afectados por el virus, entre ellos 1.232 millones de dólares se
dirigirán a Sudáfrica entre 2004 y 2008, convirtiéndose en el país que mayor cantidad de
fondos recibiría de los Estados Unidos en concepto de ayuda para combatir el Sida.143 Sin
embargo, a menudo los Estados Unidos se han tenido que enfrentar a un recalcitrante
gobierno sudafricano que no siempre ha aceptado la emergencia de la situación. En 1999 el
presidente Thabo Mbeki cuestionaría la relación entre el VIH y el Sida y la propia Ministra de
Sanidad defendió los métodos “naturales” o “tradicionales” en la lucha contra la enfermedad a
pesar de que en ningún caso esté científicamente comprobada su eficacia.144 145 Por otra parte,
los resultados de PEPFAR han sido puestos en duda por la falta de seguimiento de los
proyectos financiados y por el requisito impuesto por los Estados Unidos de que parte de los
fondos de PEPFAR se dirijan a la promoción de la abstinencia para la prevención del
contagio.146
4.2 Comercio
A pesar de que el volumen de comercio con África siempre ha sido reducido (menos de un
8 por ciento del total de las importaciones y un 10 por ciento de exportaciones a principios de
los años 90), la integración de África en la economía mundial es considerada fundamental por
los Estados Unidos. Se valora especialmente la importancia de fortalecer la economía africana
para favorecer la estabilidad política y social en el continente. También se considera que la
economía africana tiene un gran potencial como mercado para los productos y servicios
americanos.147
143
“US continues funding drive for AIDS projects”, publicado por BuaNews Online, 28 de septiembre de 2007 -http://www.buanews.gov.za/view.php?ID=07092815451001&coll=buanew07
144 Ver LYMAN P.; DORFF P., 2007: Beyond Humanitarism: What You Need to Know about Africa and Why It
Matters, New York, NY, Council on Foreign Relations Press, pág. 63 y ROTCHILD D.; KELLER E.J., 2006: US-Africa
relations: Strategic Encounters, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, pág. 225
145 “Mbeki digs in on Aids”, publicado en la web de BBC News el 20 de septiembre de 2000 -
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/934435.stm
146 “GAO Criticizes Bush's AIDS Plan”, publicado en The Washington Post, 5 de abril de 2006 -
http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/04/04/AR2006040401628.html
“Poor record-keeping plagues Bush AIDS effort”, publicado en la web de MSNBC, 25 de diciembre de 2006 - http://www.msnbc.msn.com/id/16352949/
147 Ver Ikiara G. K.: “US-Africa Trade”, en MACHARIA MUNENE G.; OLEWE NYUNYA J.D.; ADAR K.G., 1995: The
United States and Africa: From Independence to the End of the Cold War, Nairobi, Kenia, East African Educational Publishers, pág. 259
57
Sudáfrica tiene una gran importancia para los Estados Unidos en cuanto al factor
económico ya que es una de las economías más desarrolladas del continente y la mayor
economía del África austral. Su papel de estado pivote es especialmente valorado por los
Estados Unidos, ya que la economía de la región es en gran medida dependiente de Sudáfrica
debido a la importancia de sus infraestructuras para el transporte y posterior exportación de
los productos y materias primas procedentes de países como la República Democrática del
Congo, Zimbabue o Zambia.148 Por otra parte, exceptuando la importación de petróleo, la
mayor parte del comercio entre los Estados Unidos y África se produce con Sudáfrica y con el
resto de países miembros de SADC. Sudáfrica también es especialmente considerada por los
Estados Unidos por ser un mercado emergente (en 1995 el Departamento de Comercio
clasificó a Sudáfrica como una de las diez economías emergentes).149 Estas consideraciones
hacen que la administración Clinton otorgue un papel fundamental a las relaciones
económicas con Sudáfrica tras el fin del apartheid, primero a través del US-South Africa
Business Development Committee, creado por el Secretario de Comercio Ron Brown y su
homólogo sudafricano en 1994 y que forma parte de la US-South Africa Binational
Commission, y más tarde, en 1997, con la iniciativa dirigida al conjunto de países africanos
llamada Partnership for Economic Growth and Opportunity in Africa (PEGOA), convertida
en ley en 2000 bajo el nombre de African Growth and Opportunity Act (AGOA).
Los objetivos de PEGOA, de acuerdo a la propuesta original de la Cámara de
Representantes, son:
- Reducir los aranceles para aumentar el acceso de los productos africanos al
mercado americano y declarar exentos de derechos de aduanas a 1500 productos.
- Promover la inversión privada en África con la creación de un fondo de garantía de
150 millones de dólares para las inversiones en África y un fondo de 500 millones
para infraestructuras.
- Apoyar la reducción bilateral y multilateral de la deuda externa africana.
- Establecer reuniones a nivel ministerial con estados socios a través del US-African
Economic Cooperation Forum
148 Ver COCHRAN, E.S.: “The Pivotal State: Post-Apartheid South Africa”, Parameters, vol. 30, 2000
149 Ver ALDEN, C.: “From Neglect to `Virtual Engagement`: The United States and Its New Paradigm for Africa”,
African Affairs, 2000, nº 99, págs 355-371
58
- Asistencia bilateral para crear las condiciones necesarias para el establecimiento de
un área de libre comercio Estados Unidos-África.150
En marzo de 1998 Clinton realiza su primera visita a África. El acontecimiento fue
ampliamente comentado por ser la primera visita al África subsahariana desde la época de
Jimmy Carter y por su larga duración, 11 días, de los Clinton dedico cuatro a Sudáfrica.151
Durante la visita, Clinton presentaría algunas de las iniciativas de PEGOA y se reuniría con
Nelson Mandela, quien mostraría sus reservas respecto a las iniciativas económicas de la
administración Clinton para África y rechazaría PEGOA considerándola “inaceptable”.152
Según Brian J. Hesse en The United States, South Africa and Africa: Of Grand Foreign
Policy Aims and Modest Means, la crítica de Mandela a la iniciativa americana se debe
exclusivamente a cálculos relacionados con la política nacional ya que existía un consenso
dentro el gobierno sudafricano a favor de una mayor participación en la economía global y a
favor de incrementar el comercio con los Estados Unidos.153
La iniciativa PEGOA se convierte en ley en mayo de 2000 bajo el nombre de African
Growth and Opportunity Act (AGOA) y sería implementada durante la presidencia de George
W. Bush. La ley nace con el apoyo tanto del Partido Republicano como del Partido
Demócrata y se convierte en la piedra angular de la política exterior hacia África. Los
criterios de elegibilidad son los siguientes:
- Establecimiento de una economía de mercado.
- Estado de Derecho.
- Eliminación de las barreras al comercio e inversión.
- Implementación de políticas económicas para la reducción de la pobreza.
- Protección de los derechos de los trabajadores internacionalmente reconocidos.
- Combatir la corrupción.
150
Ibíd. pág. 361-362
151 “Itinerary and guide to Clinton's visit”, publicado en la web de BBC News el 3 de abril de 1998 -
http://news.bbc.co.uk/2/hi/special_report/1998/03/98/africa/68674.stm
152 Ver LYMAN P.N., 2002: Partner to History: The U.S. Role in South Africa's Transition to Democracy,
Washington, DC, United States Institute of Peace Press, pág. 249
153 Ver HESSE B.J., 2001: The United States, South Africa and Africa: Of Grand Foreign Policy Aims and Modest
Means, Aldershot, UK, Ashgate, pág. 179
59
- Respetar los Derechos Humanos.154
Sudáfrica cumpliría estos criterios así como los establecidos para determinados beneficios
en cuanto al comercio textil y fue calificado como elegible en octubre de 2000.
Paradójicamente, pese a su oposición inicial a AGOA, Sudáfrica, según Donald Rotchild,
junto a los países exportadores de petróleo, es el país que en mayor medida se ha beneficiado
de la eliminación de las barreras comerciales por el aumento en sus exportaciones a los
Estados Unidos (principalmente de platino, diamantes, aleaciones de hierro y
automóviles).155Como se puede observar en el cuadro 13, desde la aprobación de AGOA en
2000 el aumento en el comercio Estados Unidos-Sudáfrica ha sido muy importante. Según los
datos de la Oficina del Censo de los Estados Unidos, entre 2000 y 2007 las importaciones
aumentaron un 115,54 por ciento mientras que las exportaciones lo hicieron en un por 78,89
ciento.156 Aun así, los Estados Unidos siguen colaborando con Sudáfrica para mejorar la
competitividad exportadora de las empresas sudafricanas a través del centro para el África
austral localizado en Botsuana Southern Africa Global Competitivness Hub creado en 2001 y
la iniciativa presidencial African Global Competitiveness Initiative (AGCI) lanzada en 2006.
Debido del éxito de AGOA, los Estados Unidos, a través de su Representante de
Comercio, Robert B. Zoellick, inició en 2002 las negociaciones para la firma de un tratado de
libre comercio con los países miembros de la South African Custom Union (SACU):
Sudáfrica, Botsuana, Lesoto, Namibia y Suazilandia. Sin embargo, tras años de
negociaciones no se ha alcanzado un acuerdo ya que los miembros de SACU consideran
excesivas las condiciones impuestas por Estados Unidos. Sudáfrica, el miembro de SACU
más cercano a cumplir los requisitos, no puede negociar un tratado bilateral de libre comercio
con los Estados Unidos ya que la normativa de SACU lo impide.157 158
154 Ver ROTCHILD D.; KELLER E.J., 2006: US-Africa relations: Strategic Encounters, Boulder, CO, Lynne Rienner
Publishers, pág. 219 y 220
155 Ibíd. pág. 222
156 Oficina del Censo de los Estados Unidos – http://www.census.gov
157 “US-Southern Africa free trade pact seen unlikely”, Reuters, 1 de junio de 2006 -http://www.citizenstrade.org/pdf/reuters_sacuftaseenunlikely_06012006.pdf
158 Ver Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos - http://www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/Southern_Africa_FTA/Section_Index.html
60
Cuadro 13. Comercio entre Estados Unidos y Sudáfrica entre 1994 y 2007 (en millones de
dólares)
0
2000
4000
6000
8000
10000
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
Importaciones Exportaciones
(Fuente: Oficina del Censo de los Estados Unidos – http://www.census.gov/foreign-
trade/balance/c7910.html)
4.3 Democracia
La promoción de la democracia es un importante componente de la visión del “nuevo
orden mundial” proclamada por George H. W. Bush, paradójicamente, el 11 de septiembre de
1990 y será, junto a la promoción de la economía de libre mercado, el principio fundamental
de la doctrina de ‘enlargement’ promovida por Clinton.
Los Estados Unidos apoyaron el proceso de transición democrática en Sudáfrica como
mediador y facilitador, ofreciendo incentivos económicos, utilizando su presión diplomática y
a través de varios programas de asistencia de agencias como National Endowment for
Democracy (NED), United States Agency for International Development (USAID) o United
States Information Agency (USIA).
National Endowment for Democracy administró dos millones de dólares en fondos de
USAID para la transición en Sudáfrica. Esta ayuda se dirigió fundamentalmente a
organizaciones de la sociedad civil. National Endowment for Democracy también
subvencionó proyectos en Sudáfrica del National Democratic Institute of International Affairs
(NDI) dedicados a la monitorización de las elecciones y a programas educativos para los
votantes, y proyectos del Free Trade Union Institute (FTUI) que se dedicarían a la
cooperación con sindicatos sudafricanos para el desarrollo de sus estructuras organizativas y
61
la comunicación con los miembros (el papel de los sindicatos fue fundamental durante la
transición democrática). National Endowment for Democracy también financió proyectos del
Center for International Private Enterprise (CIPE) dedicados a la promoción de las reformas
económicas y el desarrollo de cámaras de comercio y organizaciones empresariales en
Sudáfrica.159
USAID ha dedicado a Sudáfrica más de 650 millones de dólares desde 1994. Sus proyectos
están fundamentalmente enfocados en la promoción de la democracia y el buen gobierno, el
aumento de la capacidad provincial y local en cuanto a educación, la mejora de la atención
médica primaria, el apoyo técnico y la concesión de becas para mejorar la capacidad
económica del país y la mejora de la vivienda y los servicios urbanos y medio ambientales.160
Por su parte, USIA y su servicio de información USIS, han promovido intercambios
educativos y culturales, formación de periodistas e información. Uno de sus programas con
más implantación en Sudáfrica es el programa Fulbright, dedicado al intercambio de
estudiantes, ahora gestionado por la Educational and Cultural Affairs Bureau, dependiente
del Departamento de Estado.161
El gobierno de George W. Bush, con el objetivo de promover la democracia en África
apoya la iniciativa NEPAD, de la que Sudáfrica forma parte, y que tiene como una de sus
prioridades la promoción de la democracia y el buen gobierno en África.162 Por otra parte, el
gobierno de Bush creó la Cuenta del Desafío del Milenio, inaugurada en 2004 con una
cantidad inicial de mil millones de dólares y cuyo objetivo es reducir la pobreza a través del
crecimiento económico. Los principales criterios de elegibilidad para recibir la ayuda de la
Cuenta del Desafío del Milenio son el respeto a los derechos civiles y políticos, el buen
gobierno, la política económica y social (siguiendo los indicadores establecidos por
organizaciones determinadas por el gobierno de los Estados Unidos) y tener una renta per
cápita inferior a la cantidad establecida anualmente por el Banco Mundial (1.465 dólares en
159 Ver MACHARIA MUNENE G.; OLEWE NYUNYA J.D.; ADAR K.G., 1995: The United States and Africa: From
Independence to the End of the Cold War, Nairobi, Kenia, East African Educational Publishers, págs. 206-210
160 Ministerio de Asuntos Exteriores – Gobierno de Sudáfrica - http://www.dfa.gov.za/foreign/bilateral/usa.html
161 Ver MACHARIA MUNENE G.; OLEWE NYUNYA J.D.; ADAR K.G., 1995: The United States and Africa: From
Independence to the End of the Cold War, Nairobi, Kenia, East African Educational Publishers, pág. 210
162 NEPAD – http://www.nepad.org
62
2004).163 Sudáfrica, a pesar de que el 50 por ciento de su población vive por debajo de la línea
de la pobreza determinada por la CIA164 y el 11 por ciento de su población vive con menos de
un dólar al día (seis millones de personas)165, no fue calificada como elegible debido a que su
renta per cápita supera la cantidad establecida por el Banco Mundial para poder beneficiarse
de la Cuenta del Desafío del Milenio.166
5 CONCLUSIONES
Durante el apartheid la política exterior de los Estados Unidos hacia Sudáfrica no solo se
caracterizó por su ambigüedad sino también por su continuidad. Como dice Wittkoft en
American Foreign Policy: Patterns and Processes refiriéndose a la política exterior de los
Estados Unidos: “la continuidad ha caracterizado los objetivos y los valores americanos desde
la Segunda Guerra Mundial, mientras que el cambio, o mejor dicho, la adaptación, se ha
limitado al uso de diferentes tácticas para alcanzar dichos objetivos permanentes”.167 Esta
descripción de la política exterior de los Estados Unidos se puede adoptar para el caso de
Sudáfrica ya que los objetivos de la política exterior hacia Sudáfrica se mantuvieron intactos
durante el apartheid y tan solo hubo una adaptación a las diferentes circunstancias a través del
cambio en determinados aspectos de la política. La política hacia Sudáfrica, en vez de
centrarse en la presión sobre su política de apartheid, hasta 1986 consistió principalmente en
presión para que Sudáfrica interviniera en diferentes conflictos ejerciendo el papel de potencia
regional en sintonía con los intereses estratégicos de los Estados Unidos.
Pero, ¿qué factores externos e internos influyeron en el cambio en la política exterior hacia
Sudáfrica que supone la introducción de la ley anti-apartheid en 1986? El contexto
internacional y la influencia del movimiento anti-apartheid fueron los factores que en mayor
163 Millenium Challenge Corporation - http://www.mca.gov/
164 CIA Factbook - https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/sf.html
165 Atlas en línea sobre los Objetivos del Milenio (Banco Mundial) - http://devdata.worldbank.org/atlas-
mdg/es/
166 Millenium Challenge Corporation - http://www.mca.gov/
167 Ver KEGLEY C.W.; WITTKOPF E.R., 2003: American Foreign Policy: Patterns and Processes, Belmont, CA,
Thomson/Wadsworth
63
medida influyeron en la adopción de sanciones a Sudáfrica. En lo que se refiere al contexto
internacional, la relajación de la Guerra Fría y la consiguiente reducción de la necesidad de
contener la expansión soviética en África influyen en el cambio en la política hacia Sudáfrica.
Por otra parte, el movimiento anti-apartheid, tanto en su dimensión nacional como
internacional, también influyó notablemente. En su dimensión nacional, el movimiento anti-
apartheid solo había logrado cambios “cosméticos” en la política hacia Sudáfrica gracias
principalmente a su influencia durante las administraciones demócratas de Kennedy, Johnson
y Carter y no tendrá una influencia determinante hasta que accedió al Congreso a través del
Congressional Black Caucus y la actividad del lobby TransAfrica en los años ochenta,
mientras que en su versión internacional, hay que tener en cuenta la presión diplomática
ejercida por los países africanos para que los Estados Unidos modificaran su política hacia
Sudáfrica.
Una cuestión que se plantea todo investigador que estudia la política exterior hacia
Sudáfrica durante el apartheid es por qué el cambio que supone la adopción de sanciones se
produjo a mediados de los años ochenta, en plena Guerra Fría. La ley anti-apartheid de 1986
que impone sanciones económicas a Sudáfrica, un fiel aliado anti-comunista de los Estados
Unidos, se aprueba cuando la Guerra Fría todavía no había acabado, con el apoyo mayoritario
del Congreso y en contra de la opinión del Presidente, quien consideraba las sanciones a
Sudáfrica como “inmorales” ya que perjudicarían a aquellos a los que pretende ayudar, es
decir, a la mayoría negra.168 Klotz argumenta en Norms in International Relations: The
Struggle Against Apartheid que las teorías convencionales sobre las relaciones internacionales
no son capaces de explicar ese cambio fundamental en la política exterior en tal momento.169
Sin embargo, un factor que Klotz infravalora es que la confrontación con la Unión Soviética a
mediados de los años ochenta no es comparable a la de etapas anteriores. La Unión Soviética
empezaba a demostrar una actitud más pragmática, que se manifiesta, por ejemplo, en las
negociaciones que culminan con la retirada de Angola de las tropas cubanas con apoyo
soviético. Como reconoce el informe de la Comisión Consultiva sobre la política hacia
Sudáfrica de 1987, A US Policy toward South Africa, la Unión Soviética no mostraba señales
168 “Reagan’s heart of darkeness”, publicado en The Boston Globe, 9 de junio de 2004 - http://www.boston.com/news/globe/editorial_opinion/oped/articles/2004/06/09/reagans_heart_of_darkness/?page=1
169 Ver KLOTZ V., 1995: Norms in International Relations: The Struggle Against Apartheid, London, UK, Cornell University Press
64
de pretender involucrarse directamente en el conflicto interno de Sudáfrica.170 Este factor,
unido al éxito del movimiento anti-apartheid al influir en la posición del Congreso
vinculando la lucha contra el apartheid con el movimiento por los derechos civiles, es decir,
vinculando la política exterior con la política nacional, y la presión diplomática internacional,
explican el cambio en la política exterior hacia Sudáfrica a mediados de los años ochenta.
Desde principios de los años noventa nuevos factores externos e internos influyen en la
política hacia Sudáfrica. El fin de la Guerra Fría y el apartheid son los factores externos más
destacables, que a su vez influyen en factores internos como la opinión pública, la actividad
de los grupos de presión o el entorno institucional. Los nuevos objetivos de la política exterior
de los Estados Unidos hacia Sudáfrica, determinados por el conjunto de dichos factores, son
los mismos que hacia el resto del continente: aumentar la seguridad, promover el comercio e
impulsar la democracia. Sudáfrica vuelve a ocupar el lugar que le corresponde por su
relevancia para los intereses nacionales de los Estados Unidos en términos exclusivamente
económicos y estratégicos. La importancia de Sudáfrica como mayor economía de África y
como potencia regional del África austral, tanto económica como militar, le otorga un papel
principal dentro de la política exterior de los Estados Unidos hacia África, si bien no recibirá
la misma atención que durante el apartheid. Recientemente, los Estados Unidos reafirmaron
el papel de Sudáfrica como potencia regional al favorecer su rol como mediador durante la
crisis de las elecciones en Zimbabue de marzo de 2008.171
Desde el fin del apartheid los Estados Unidos han mantenido unas buenas relaciones con
Sudáfrica si bien no exentas de fricciones que han podido superarse gracias a unas fluidas
relaciones diplomáticas. El comercio entre ambos países ha aumentado drásticamente en los
últimos años gracias a la eliminación de gran parte de las barreras comerciales y ambos países
colaboran en diversos ámbitos como el militar, la delincuencia organizada, el medio ambiente
o la salud pública. Ni los Estados Unidos ni Sudáfrica se pueden permitir unas malas
relaciones bilaterales. Para los Estados Unidos el papel de Sudáfrica como estado pivote en la
región es fundamental tanto por su papel de motor de la economía regional como por su
potencial militar y su influencia en el continente, mientras que para Sudáfrica mantener unas
buenas relaciones con los Estados Unidos es crucial ya que se trata del segundo mercado de
170 Secretary of State’s Advisory Committee on South Africa, 1987: A US Policy toward South Africa,
Washington, DC, United States Department of State
171 Transcripción de la conferencia de prensa de la Asistente del Secretario de Estado para Asuntos Africanos Dr. Jendayi E. Frazer - http://southafrica.usembassy.gov/wwwfpress080424.pdf
65
sus exportaciones y el segundo mayor inversor en el país después del Reino Unido.172 Sin
embargo, todavía existen áreas en las que los Estados Unidos deben colaborar estrechamente
con el gobierno y las instituciones sudafricanas como son la promoción de la democracia y la
lucha contra enfermedades como el Sida. A pesar de que el gobierno sudafricano y las
instituciones del país están comprometidos con los procedimientos democráticos, existe el
riesgo de que el sistema de partido dominante produzca un deterioro de la democracia
sudafricana (desde 1994 el ANC gobierna sin una oposición que suponga una alternativa real
de gobierno). Por otra parte, la colaboración de los Estados Unidos en la lucha contra el Sida
es crucial tanto para el progreso de Sudáfrica (más de un 20 por ciento de su población está
infectada por el virus del Sida) como para los intereses económicos y estratégicos de los
Estados Unidos y constituye además un deber moral ineludible.
172 “SA, US mature enough to differ in some areas”, publicado en BuaNews Online, 20 de septiembre de 2007 - http://www.buanews.gov.za/view.php?ID=07092009451002&coll=buanew07
66
ANEXO
Tratados bilaterales Estados Unidos-Sudáfrica entre enero de 1994 y 9 de mayo de 2007
(Fuente: Gobierno de Sudáfrica – http://www.gov.za)
Fecha de firma Título
4/6/1994 Terms of Reference - The Intergovernmental South Africa - United States Business Development Committee.
11/7/1994 Exchange of Notes constituting an Agreement concerning the Provision of Training under the United States International Military Education and Training (IMET) Programme.
3/10/1994 Agreement between the Government of the Rep. of South Africa and the Government of the United States of America on Missile-related Export/ Import Restrictions.
31/10/1994 Joint Statement of Shared Principals on Cooperation(Agriculture)
1/03/1995 Statement of Intent between the Government of the Rep of South Africa and the United States of America to Establish the South Africa - US Binational Commission.
23/3/1995 Memorandum of Understanding between the Government of the Rep. of South Africa through the Department of Transport and the Federal Transit Highway Administration of the Dept. of Transportation of the United States of America on Transportation Research and Technology Transfer.
25/8/1995 Agreement for cooperation concerning Peaceful uses of Nuclear Energy.
25/8/1995 Joint Statement of Intent on Energy Information Exchange.
25/8/1995 Joint Statement of Intent on Energy Policy, Science and Technology, and Development.
25/8/1995 Terms of reference of the Sustainable Development Committee of the United States - South Africa Binational Commission.
25/10/1995 Exchange of Notes relating to the Provision of Excess Defence Articles.
4/12/1995 Joint Declaration of Intent on Studying the Establishment of a Binational Fulbright Commission.
4/12/1995 Memorandum of Understanding on "the Economic Scholars Programme"
4/12/1995 Terms of Reference of the Human Resources and Education Committee of the United States - South Africa Binational Commission.
4/12/1995 Terms of Reference of the Science and Technology Committee of the South Africa-United States Binational Commission.
5/12/1995 Agreement concerning the Program of the Peace Corps in South Africa.
5/12/1995 Economic, Technical and related Assistance Agreement.
5/12/1995 Framework Agreement concerning cooperation in the Scientific, Technological and Environmental Fields.
5/12/1995 Implementing Agreement between the Government of the Rep. of South Africa through its Department of Mineral and Energy Affairs and the Department of Energy of the United States of America on Collaboration in Energy Policy, Science, Technology and Development.
67
5/12/1995 Statement of Intent concerning Cooperation in Sustainable Energy Development and the Mitigation of Greenhouse Gases.
23/7/1996 Air Transport Agreement.
23/7/1996 Declaration of Intent concerning the Globe Program.
23/7/1996 Declaration on Mutual Anti-Crime Cooperation.
23/07/1996 Memorandum of Understanding concerning Charter Air Transport.
24/1/1997 Agreement concerning cooperation on Defence Trade Control.
27/2/1997 Agreement concerning the Establishment of the South African-United States Commission for Education Exchanges.
17/2/1997 Agreement for the Co-operation in the Globe Program.
17/2/1997 Convention for the Avoidance of Double Taxation and the Prevention of Fiscal Evasion with respect to Taxes on Income and Capital Gains. (GG 18553 dd 15.12.97)
20/11/1998 Agreement concerning Security Measures for the Protection of Classified Military Information.
10/2/1999 Agreement concerning cooperation on Military Environmental Matters.
18/2/1999 Agreement concerning the Development of Trade and Investment.
18/02/1999 Terms of Reference for the Committee on Justice and Anti-Crime Cooperation of the Bi-National Commission.
10/6/1999 Exchange of Notes concerning Administrative and Technical Status of USA Military Personnel in the Republic of South Africa.
16/9/1999 Extradition Treaty. GG. 22430 dd. 29.6.2001
16/9/1999 Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters.
2/8/2000 Declaration of Intent regarding Collaboration on Disease Prevention and Control.
24/8/2000 Agreement between the Government of the Republic of South Africa and the Government of the United States of America regarding Mutual Assistance between their Customs Administrations.
24/8/2000 Co-operation Accord.
5/3/2000 Agreement regarding the Transfer of Forfeited Assets.
18/4/2000 Agreement concerning Exchange of Research and Development Information (Defence).
8/5/2001 Acquisition and Cross-servicing Agreement (Defence).
26/4/2005 Joint Research Arrangement concerning Collaboration on Biomedical Military Health and Clinical Research.
24/4/2007 Memorandum of Understanding on the Fulbright Exchange Program.
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