Libro Estudios Juridicos Sergio Garcia Ramirez

SERGIO GARCA RAMREZ

Estudios jurdicos

U NIVERSIDAD N ACIONAL AUTNOMA DE M XICO

ESTUDIOS JURDICOS

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSerie DOCTRINA JURDICA, Nm. 30

Cuidado de la edicin: Lydia G. Molinero MondragnFormacin en computadora: Dante Javier Mendoza Villegas

SERGIO GARCA RAMREZ

ESTUDIOS JURDICOS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOMXICO , 2000

Primera edicin: 2000

DRj 2000. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n,Ciudad de la Investigacin en Humanidades,

Ciudad Universitaria, Mxico, D. F., C. P. 045 10

Impreso y hecho en Mxico

ISBN 968-36-8126-3

CONTENIDO

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

DERECHO PBLICO Y SOCIAL

Raz y horizonte de los derechos sociales en la Constitucinmexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Sobre el Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55La jurisdiccin y los valores de la democracia . . . . . . . . . . .

83La reforma judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Estado social y empresa pblica. El rgimen de Petrleos Mexi-canos

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99

Anteproyecto de ley que establece las bases para la organizaciny operacin de Petrleos Mexicanos . . . . . . . . . . . . . . . 155

Derechos de particulares sobre tierras cedidas en el Tratado deGuadalupe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Los derechos de los indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191El indgena y la justicia. La vertiente penal . . . . . . . . . . . . . 201Los indgenas ante el derecho nacional . . . . . . . . . . . . . . . 225Derechos humanos, salud y prctica mdica . . . . . . . . . . . . 257Consideraciones sobre el servicio pblico . . . . . . . . . . . . . 269

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6 CONTENIDO

DERECHO INTERNACIONAL

La jurisdiccin interamericana sobre derechos humanos. Actuali-

dad y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279Algunos criterios recientes de la jurisdiccin interamericana de

derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315Dos temas de la jurisprudencia interamericana: Proyecto de

vida y amnista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351Admisin de la competencia contenciosa de la Corte Interameri-

cana de Derechos Humanos. El caso de Mxico . . . . . . . . . 373Una controversia sobre la competencia de la Corte Interamerica-

na de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389Las reparaciones en el sistema interamericano de proteccin de

los derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

JUSTICIA PENAL

Csar Beccaria y la Declaracin de Derechos de 1789 . . . . . . . 447El sistema penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477Panorama de la justicia penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501La justicia penal del porvenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547Punicin e impunidad, un tema moral . . . . . . . . . . . . . . . 569Los principios rectores del proceso penal . . . . . . . . . . . . . . 575El Ministerio Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 621Reflexiones sobre el Ministerio Pblico: presente y futuro . . . . 635

La legislacin orgnica de la Procuradura General de la Re-

pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673Itinerario de la pena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 689Desarrollo de los sustitutivos de la prisin . . . . . . . . . . . . . 711Funcin de la pena y la readaptacin social . . . . . . . . . . . . 777

CONTENIDO7

El sistema penitenciario. Siglos XIX y XX . . . . . . . . . . . . . 787Pena y prisin. Los tiempos de Lecumberri . . . . . . . . . . . . 825Temas penales en la planeacin nacional . . . . . . . . . . . . . . 847La nueva regulacin jurdica sobre delincuencia organizada . . . . 869

Una reforma constitucional inquietante (la iniciativa del 9 de di-

ciembre de 1997) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 895La reforma procesal penal en la Constitucin: derecho democr-

tico o derecho autoritario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 937Algunas cuestiones a propsito de la jurisdiccin y el enjuicia-

miento de los menores infractores . . . . . . . . . . . . . . . . 949La justicia penal para menores infractores en Mxico . . . . . . . 965Consideracin general sobre la violencia . . . . . . . . . . . . . . 989

Estudios jurdicos , editado por el Instituto deInvestigaciones Jurdicas de la UNAM, se ter-min de imprimir el 24 de abril de 2000 en lostalleres de J. L. Servicios Grficos, S. A. deC. V. En la edicin se utiliz papel culturalde 70x95 de 50 Kgs. para los interiores y car-tulina couch de 162 Kgs. para los forros. Ti-

raje: 1,000 ejemplares.

PRESENTACIN

Una buena parte de mis trabajos jurdicos se halla depositada en artculosde revista, memorias de congresos, captulos de obras colectivas, presen-taciones de libros y reseas legislativas y bibliogrficas. Otra, en librosde investigacin, docencia o difusin. En ocasiones he recogido aqullosen stos, como sucede en el presente caso.

En este libro, publicado bajo el laborioso signo editorial del Institutode Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma deMxico, se renen treinta y nueve artculos sobre diversas disciplinas ju-rdicas, bajo el comprensivo ttulo de Estudios jurdicos. Reconozcoesta decisin generosa del Instituto, y especialmente de su director, doc-tor Diego Valads Ros, apreciado y admirado colega y amigo.

Aqu figuran trabajos desarrollados en los ltimos diez aos y sobretodo durante el lustro que concluye en la vspera del 2000, en mi de-sempeo como investigador de ese Instituto, al que ingres en el ya lejano1965, cuando an se denominaba Instituto de Derecho Comparado. Nopuedo menos que evocar ahora, con afectuosa memoria, a don Niceto Al-cal-Zamora y Castillo, procesalista ilustre, que anim muchas de las ta-reas iniciales de nuestro Instituto y me alent a integrarme como investi-gador de carrera en ese organismo bienhechor, al que tanto debe eldesarrollo de la ciencia jurdica mexicana.

Se informa al lector, mediante nota de pie de pgina, sobre la publica-cin en la que aparecieron originalmente los artculos aqu reunidos. Mu-chos de stos la gran mayora fueron elaborados recientemente y norequirieron adiciones o aclaraciones para los efectos de esta publicacin,o bien, conservan vigencia en virtud de los temas que abordan y de laforma de hacerlo, a pesar del tiempo transcurrido y de las reformas lega-les realizadas en estos ltimos aos. Hay otros casos en que result preci-so revisar cuidadosamente el texto para ajustarlo a su nuevo marco jurdi-co. Doy cuenta de esta circunstancia en nota de pie de pgina o enadvertencia al inicio del artculo. Obviamente, los estudios incorporadosen este volumen no forman parte de otras obras antolgicas mas.

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10 PRESENTACIN

El primer bloque aparece bajo el rtulo Derecho pblico y social. Setrata, en efecto, de estudios clasificables bajo alguno de aquellos concep-tos. Entre ellos se cuenta el nico de fecha anterior al periodo de diezaos que antes mencion: Derechos particulares sobre tierras cedidas enel Tratado de Guadalupe.

En este subconjunto, varios estudios analizan el derecho social consti-tucional, en general, y algunas de sus vertientes ms significativas: tal esel caso del examen acerca del Estado social y la empresa pblica, queexamina especficamente el rgimen de Petrleos Mexicanos. Un temaespecfico atrado a este conjunto es el relativo al rgimen jurdico aplica-ble a los indgenas, asunto que ha tenido especial visibilidad pero toda-va no suficientes soluciones satisfactorias en el curso de los ltimosaos. He subrayado la orientacin social un dato de la historia, la moraly la poltica como rasgo caracterstico del constitucionalismo mexicano ydel Estado que se erige sobre este cimiento, hoy sometido a erosin.

Un segundo bloque se integra con artculos sobre la jurisdiccin intera-mericana relativa a derechos humanos. Estos trabajos son el resultado demi reflexin y experiencia de dos aos hasta hoy, como juez de laCorte Interamericana de Derechos Humanos. Doy cuenta de algunos te-mas de largo alcance para esta jurisdiccin y de numerosas cuestiones es-pecficas abordadas por ese tribunal.

Creo interesante examinar esta materia, no slo por la relevancia quepor s misma reviste, sino tambin por la que habr de tener en Mxico,tras de que nuestro pas acept, en diciembre de 1998, la competenciacontenciosa de la Corte Interamericana. No es posible perder de vista quelos derechos humanos constituyen un conjunto inescindible. Es vano, des-de la doble perspectiva de la tica y del derecho, el intento de exaltarunos, los polticos y civiles, a cambio de ignorar o postergar otros, lossociales, econmicos y culturales. Tampoco es posible ignorar que la ob-servancia de los derechos humanos est en la entraa misma del Estadode derecho, a tal punto que sera superficial e infecunda una reforma delEstado que no se tradujera en un sustancial progreso en la aplicacin lavigencia real, en la inhspita realidad de los derechos humanos, tesisque sustento en trabajos incorporados en el primero y el segundo bloquesdel presente libro.

El tercer bloque est constituido por estudios correspondientes a la ma-teria a la que he dedicado la mayor parte de mi vida acadmica y profe-

PRESENTACIN 11

sional: la justicia penal. En este concepto asocio diversas proyecciones deun mismo inters, centrado en el delito, el delincuente, las consecuenciasjurdicas de la conducta ilcita, el rgimen de las prisiones, los rganos dela procuracin y la administracin de justicia penal, la regulacin aplica-ble a los menores infractores, y otros extremos pertinentes.

El conjunto de trabajos sobre justicia penal deja constancia panormi-ca de la naturaleza de esta materia, tan inquietante y delicada, y de sudesenvolvimiento a lo largo de varias dcadas, en general y particular-mente en Mxico. Al lado de los trabajos de carcter predominantementehistrico como los concernientes a Csar Beccaria y al sistema peni-tenciario mexicano, de los que implican una visin prospectiva as,el artculo relativo a la justicia penal del porvenir y de los que exami-nan grandes conceptos y figuras del rgimen punitivo los principiosrectores del proceso penal, el itinerario de la pena y el pasado, presen-te y futuro del Ministerio Pblico, por ejemplo aparecen las conside-raciones analticas y crticas en torno a graves desaciertos y retrocesosde la ley penal que he sealado invariablemente, como son los con-sumados en las provisiones sobre delincuencia organizada, en la reformaconstitucional promovida en 1997 y en la legislacin reciente acerca demenores infractores.

En 1983 se hizo la ms importante y frtil reforma penal en el periodocorrido desde 193 1, ao de expedicin del Cdigo Penal para la Federa-cin y el Distrito Federal. Despus hubo nuevas reformas, que adquiriranun ritmo, una frecuencia y unas tendencias cuya justificacin convieneponderar. El balance no es uniforme: hay bueno y malo. Los textos queinvocan la legislacin penal hoy dividida en federal y distrital, con tc-nica deplorable fueron revisados para ponerlos al da. En tal virtud, losensayos penales abarcan la legislacin expedida hasta el final de septiem-bre de 1999, no as la que hubiese emitido o iniciado su vigencia despusde esa fecha, salvo en el caso del trabajo correspondiente a sustitutivospenales, que recoge las modificaciones normativas sobre esta materia porlas reformas vigentes a partir del 1 de octubre.

Agradezco el esmerado y eficaz apoyo que recib de la licenciada Leti-cia Vargas Casillas, quien fuera mi asistente de investigacin en el Siste-ma Nacional de Investigadores, y que ha continuado brindndome unacolaboracin valiosa y constante. Particip en la reunin, revisin y pre-paracin del material concentrado en esta obra. Difcilmente hubiera po-

12 PRESENTACIN

dido concluirla sin ese auxilio, que mucho aprecio. Tambin reconozco lapaciente y cuidadosa participacin de mi secretaria en el Instituto de In-vestigaciones Jurdicas, Azucena Len. Ellas y otros compaeros detrabajo hicieron su propia parte para que esta obra viera la luz.

Sergio GARCA RAMREZDiciembre de 1999

RAZ Y HORIZONTE DE LOS DERECHOS SOCIALESEN LA CONSTITUCIN MEXICANA 1

SUMARIO : I. Consideracin introductoria. II. Derecho social.III. Constitucin y derecho social. IV. Algunas implicacionesde los derechos sociales. V. Antecedentes en Mxico. VI. Notasobre los factores de la Revolucin. VII. La obra del CongresoConstituyente. VIII. Factores de poder y decisiones fundamen-tales. IX. El constitucionalismo social. X. Reformas constitu-

cionales. XI. Identidad de la Constitucin mexicana.

I. CONSIDERACIN INTRODUCTORIA

De esta materia me he ocupado en antiguas reflexiones personales, quedatan de treinta aos. 1 Las recupero ahora y aado otros elementos paraconstruir el panorama sucinto de la raz y el horizonte sociales de laConstitucin mexicana, y por ende, de una buena parte de los derechosque esa carta reconoce al individuo, ms all o en indispensable uni-dad, mejor dicho de las prerrogativas clsicas, heredadas del texto de1857.2

1 En Liber Amicorum Hctor Fix-Zamudio , San Jos Costa Rica, Secretara de la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos, 1998, pp. 77-110.

Dedico este trabajo a la obra colectiva en homenaje a mi eminente colega y amigo Hctor Fix-Za-mudio. Difcilmente habra otro jurista mexicano que mereciera, con iguales mritos, los reconoci-mientos de que ha sido objeto Fix-Zamudio a lo largo de estos aos. Su contribucin al desarrollo delderecho nacional ha sido verdaderamente singular, y a ella se suma el prestigio que ha dado a Mxicoms all de nuestras fronteras. Por todo ello pero adems por una antigua y constante amistadme sumo al homenaje que ha preparado la Corte Interamericana de Derechos Humanos a travs deesta obra colectiva.

1 As, El Derecho social, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico , Mxico, t. XV,nm. 59, 1965, pp. 633 y ss.; Lo social en los sistemas jurdicos constitucional e internacional con-temporneos, Boletn Mexicano de Derecho Comparado , Mxico, nueva serie, ao I, nm. 1, 1968,pp. 119 y ss.; Tres textos precursores en el constitucionalismo social, Boletn Mexicano de Dere-cho Comparado, Mxico, nueva serie, ao I, nms. 2-3, 1968, pp. 469 y ss.; y El Derecho social,una nueva orientacin, Pensamiento Poltico , Mxico, vol. II, nm. 6, 1969, pp. 171 y ss.

2 La seccin I del ttulo I de la carta de 1857 tuvo el rubro De los derechos del hombre. Lade 1917 fue expedida como reforma de aqulla, pero en realidad fue una Constitucin nueva. Casosingular era ste en nuestros fastos constitucionales. Ni se trataba de un acta de reformas, como la de

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16 ESTUDIOS JURDICOS

Esas prerrogativas luminosas fueron directa o indirectamente tomadasde los grandes ordenamientos primordiales en que se ciment nuestraConstitucin liberal: 3 ante todo, las declaraciones de las colonias inglesasque surgan a la independencia en el ltimo tercio del siglo XVIII, 4 laConstitucin estadounidense y, por supuesto, la declaracin francesa de1789,5 que fertilizaron la historia con el formal reconocimiento del serhumano como eje de las instituciones jurdicas, 6

principio que hoy da es

47, que abrogaba, modificaba o adicionaba la Constitucin de 24 en las partes en que diferan ambosinstrumentos; ni tampoco reemplazaba a la Constitucin anterior que desapareca, segn lo hizo la de57 con la de 24. La de 17 es sin duda una Constitucin, por su contenido y por su nombre; pero porrespeto a la de 57, se impuso el nico cometido de reformarla. Es una Constitucin que reforma a otraConstitucin; la realidad mexicana no par mientras en esta sutileza y le reconoci a la Carta de 1917un destino autnomo. Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico (1808-1973) , 5a. ed.,Mxico, Porra, 1973, p. 816. El captulo I del ttulo primero de la Constitucin de 1917 se denominaDe las garantas individuales. La diferencia en los rubros pone de manifiesto la idea que prevalecien 1957: los derechos del hombre son anteriores a la ley fundamental, que los reconoce; y en 1917: laConstitucin establece esos derechos. Empero, el primer artculo de ambos ordenamientos se refiere alas garantas que otorga la Constitucin.

3 En el origen del constitucionalismo mexicano hay por lo menos dos influencias dominantes,ambas enfrentadas a la tradicin hispnica: estadounidense, una, francesa, la otra. Esto se adviertedesde la primera Constitucin mexicana que tuvo una vigencia accidentada, la carta de 1824, que nocontuvo declaracin de derechos, salvo en puntos relativos a la administracin de justicia. Sobre estadoble fuente constitucional en aquel texto primordial, cfr. Rabasa, Emilio O., El pensamiento polticodel Constituyente de 1824 , Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1986. Otros auto-res abordan un triple influjo: Francia, Estados Unidos y Espaa; incluso, se pondera otra huella: lainfluencia de Colombia ( el temprano estmulo colombiano). Ferrer Muoz, Manuel y Luna Carras-co, Juan Roberto, Presencia de doctrinas constitucionales extranjeras en el primer liberalismo mexi-cano, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996.

4 Son las primeras tablas de derechos en el sentido moderno seala Manuel Garca PelayoAunque evidentemente influidos por el sistema del Common Law britnico, y representando en mu-chos aspectos una decantacin del mismo, las declaraciones americanas significan, con todo, algonuevo en la Historia, pues no se apela al Derecho histrico ni a la tradicin, sino a los derechos de lanaturaleza humana y de la razn; no aparecen como emanacin de un orden concreto, sino comosupuesto de todo orden. Derecho constitucional comparado , 7a. ed., Madrid, Manuales de la Revis-ta de Occidente, 1964, p. 151.

5 No obstante que las declaraciones estadounidenses son anteriores a la francesa, se suele reco-nocer que fue en sta donde el mundo aprendi los derechos del hombre. Mirkine-Guetzvitch,Boris, Les constitutions europennes , Pars, Presses Universitaires de France, 1951, t. I, p. 128. Bis-caretti di Ruffa examina la fuerza explosiva de la declaracin francesa, que elevaba la dignidadde los individuos hasta entonces considerados como simples sbditos; esa fuerza resulta claramen-te perceptible si se le compara especialmente con las cautas y desdibujadas enunciaciones de los mis-mos derechos, tpicas del ordenamiento britnico, que no pretendan expresar aspiraciones de carcteruniversal.... Introduccin al derecho constitucional comparado , trad. de Hctor Fix-Zamudio, Mxi-co, FCE, 1996, p. 118.

6 Es elocuente el artculo 2o. de la Dclaration de 1789: El fin de toda asociacin poltica esla conservacin de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre.... En su hora, el DecretoConstitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana (Constitucin de Apatzingn), de 1814, se-alara: La felicidad del pueblo y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad,

RAZ Y HORIZONTE DE LOS DERECHOS SOCIALES17

el cimiento de las diversas formas de tutela del individuo, internas y ex-ternas, declarativas, preceptivas y jurisdiccionales. 7

Con este asunto enlaza otra cuestin de suma importancia, que no exa-minar ahora: la posicin de los tratados internacionales centralmente,los relativos a derechos humanos con respecto a la legislacin nacional,constitucional y secundaria. 8 La existencia de comisiones y tribunales conintegracin y alcance internacionales, que en su desempeo aplican nor-mas de este mismo carcter, confiere notable vitalidad al rgimen de losderechos humanos y concurre a establecer la irreductibilidad de stos enla mltiple perspectiva territorial ms all de las fronteras nacionales,temporal por encima de los plazos regulares de vigencia de las leyesnacionales y material por la consolidacin de bienes jurdicos mer-ced al evidente consenso de los individuos y los Estados: derechos a lavida, a la libertad, a la seguridad, a la justicia, etctera. Debo recordar

seguridad, propiedad y libertad. La ntegra conservacin de estos derechos es el objeto de la institu-cin de los gobiernos y el nico fin de las asociaciones polticas; y la Constitucin mexicana de1857 sostendra a la cabeza de sus preceptos: El pueblo mexicano reconoce que los derechos delhombre son la base y el objeto de las instituciones sociales... (artculo 1o.).

7 Por ahora, la ms enrgica proteccin internacional de los derechos humanos deriva de laexistencia de jurisdicciones internacionales cuyos fallos sobre esta materia son vinculantes para losestados, previo reconocimiento por stos de la competencia de rganos correspondientes. Tales sonlos casos de la Corte Europea de Derechos Humanos (Estrasburgo) derivada de la Convencin deRoma, y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (San Jos, Costa Rica), derivada de laConvencin Americana o Pacto de San Jos. En su jurisprudencia, este tribunal ha sostenido que elejercicio de la funcin pblica tiene unos lmites que derivan de que los derechos humanos son atri-butos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado; que latutela del derecho internacional convencional parte de la afirmacin de la existencia de ciertos atri-butos inviolables de la persona humana que no pueden ser legtimamente menoscabados por el ejerci-cio del poder pblico. Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en las queslo puede penetrar limitadamente; y que la obligacin estatal de garantizar el pleno y libre ejerciciode los derechos contenidos en el pacto americano implica el deber de los Estados Partes de organi-zar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se mani-fiesta el ejercicio del poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el librey pleno ejercicio de los derechos humanos. Corte Interamericana de Derechos Humanos, La expre-sin leyes en el artculo 30 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Opinin Con-sultiva OC/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A, nm. 6, prr. 21, y Caso Velsquez Rodrguez, Sen-tencia del 29 de julio de 1988, serie C, nm. 4, prrs. 165 y 166.

8 El tema, ampliamente examinado por la doctrina, se suscita en Mxico a propsito del artcu-lo 133 de la Constitucin, inspirado en la legislacin constitucional estadounidense: Esta Constitu-cin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdocon la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la Repblica, con aprobacin delSenado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Sobre el particular, vase la coleccin incluida enTapia Hernndez, Silverio (comp .), Principales declaraciones y tratados internacionales de derechoshumanos ratificados por Mxico , reimp., Toluca, Comisin de Derechos Humanos del Estado de M-xico, 1995.


aqu la funcin que a este respecto han desarrollado, en el plano america-no, la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. 9

Hablo de raz y en esta forma aludo a un origen caracterstico, quehizo germinar al texto fundamental precisamente en esta tierra y le con-firi un sello propio; y me refiero al horizonte, porque el genio de laConstitucin mexicana propone un destino particular, sin negacin nisustraccin, por supuesto, del destino general de la humanidad, que ya seadvierte en las Constituciones democrticas posteriores a la SegundaGuerra Mundial.

II. DERECHO SOCIAL

Hace tiempo se acredit la expresin derecho social, cuestionadadesde su origen, sin embargo, porque no habra ningn derecho que notuviese carcter social. 10 Es verdad: el derecho se construye en la socie-dad y para organizar la conducta de los seres humanos que la integran.Pero tambin es cierto que aquella expresin no es unvoca; posee otrossignificados que le confiere el uso general. As, en lo que ahora nos inte-resa, se puede hablar por lo menos de una doble posibilidad de que deter-minado derecho, es decir, cierta organizacin impositiva de la conductahumana sea social, y en tal sentido o en tales sentidos se distingade otro derecho carente de este carcter convencional. 1 1

9 Ya es copiosa la bibliohemerografa acerca de estos organismos. Citar, slo por va deejemplo, los trabajos de dos jueces de la Corte: Gros Espiell, Hctor, varios artculos en Derechoshumanos y vida internacional , Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1995, esp. pp. 53y ss., 217 y ss. y 23 3 y ss.; y Fix-Zamudio, Hctor, El Derecho internacional de los derechos huma-nos en las Constituciones latinoamericanas y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos,Justicia constitucional, ombudsman y derechos humanos, Mxico, Comisin Nacional de DerechosHumanos, 1993, pp. 445 y ss. Asimismo, los artculos integrantes de la obra colectiva: Nieto Navia,Rafael (ed.), La Corte y el sistema interamericano de los derechos humanos , San Jos, Costa Rica,OEA-Unin Europea, 1994.

10 Al referirse a la calificacin de social que se da al derecho del trabajo, escribi Rafael dePina: lo cierto es que no existe rama alguna del derecho que no sea social, en el verdadero ypropio sentido que tiene esta palabra. Curso de derecho procesal del trabajo, Mxico, Ed. Botas,1952, p. 10.

11 Hace aos, Hctor Fix-Zamudio seal: la denominacin del Derecho social, no obstante sugran aceptacin, carece de una pureza conceptual estricta, siendo difcil encontrar otro vocablo quepueda aplicarse de manera unvoca, pero en cambio posee la indudable ventaja de constituir un trmi-no sugestivo que nos proporciona una idea aproximada del contenido y la naturaleza de la materia aque se refiere. Introduccin al estudio del Derecho procesal social, Revista Iberoamericana deDerecho Procesal, Mxico, nm. 3, 1965, p. 23.

RAZ Y HORIZONTE DE LOS DERECHOS SOCIALES 19

Por una parte, se dice social el derecho que expiden los grupos socia-les, no el Estado mismo a travs de sus rganos formales. 12 Empero, esnecesario tomar en cuenta, para poner las cosas en su justa dimensin,que en todo caso ha de ser el Estado quien faculte a los organismos de lasociedad para disponer un orden normativo que discipline la conducta desus integrantes. En otros trminos, el Estado, por medio de sus estatutos,faculta la funcin legislativa de los entes sociales, asume como propiaslas normas que de ella resultan y se hace cargo de su cumplimiento, cuan-do para eso no bastan las instancias societarias.

En este sentido, se habl del gradual abandono de la unidad del dere-cho, tomando en cuenta que cada profesin o corporacin solicitan y amenudo obtienen la potestad de autorregularse, tomando porciones delpoder reglamentario del Estado. 13 Igualmente, se advirti que el derechosocial tendra como funcin la integracin objetiva de una totalidad paraalcanzar la comunin de los miembros; como fundamento de su fuerzaobligatoria, el hecho de ser engendrado, de modo directo, por la mismatotalidad que l integra; como objeto, la reglamentacin de la vida in-terior de la totalidad; y como sujeto al que se dirige, la persona colecti-va compleja. 14

Pero hay otro concepto fecundo del derecho social, que ha llegado a losplanos constitucional e internacional. Adems de sus antecedentes filos-ficos y morales, cuenta con formulaciones en ciertos textos declarativos dederechos humanos. Se funda en una nueva idea sobre el ser humano nue-va, quiero decir, en la segunda mitad del siglo XIX, arraiga en el conceptode solidaridad y abre el camino para la construccin del Estado de bienestar,el welfare state que est en el ncleo del Estado social moderno, 15 y que ha

12 En una de sus primeras floraciones, el derecho social de creacin autnoma se expres en lafigura del contrato-ley de trabajo, que, como dijo Ripert, se halla a media va entre la convencin yla ley: es una reglamentacin que no toma gran cosa de la fuerza contractual. El rgimen demo-crtico y el derecho civil moderno , trad. de Jos M. Cajica, Puebla, Cajica, 1951, pp. 333-337.

13 Ibidem , pp. 314 y 315.14 Gurvitch, Georges, LIde du droit social , Pars, Lib. du Recueil Sirey, 1932. Desde hace

tiempo se ha rechazado este concepto de derecho social, sosteniendo que culmina en un pluralismoanrquico; as, Dabin, Jean, Doctrina general del Estado , trad. de Hctor Gonzlez Uribe y JessToral Moreno, Mxico, Jus, 1946, p. 414.

15 Algunas Constituciones modernas proclaman el carcter social de los Estados correspondien-tes. As, el apartado 1 del artculo 20 de la Constitucin alemana de 1949 seala: La RepblicaFederal de Alemania es un Estado federal, democrtico y social. La Constitucin francesa de 1958advierte: Francia es una Repblica indivisible, laica, democrtica y social... (artculo 2o.). Estaltima referencia proviene de la Constitucin de 1946. Los constituyentes de ese momento tratabande superar la democracia puramente poltica y realizar la econmica y social. Cfr. Debbasch, Charles et


corrido un largo camino en el presente siglo: del entusiasmo al escepticis-mo, del apogeo a la declinacin. 16

Este otro derecho social se reconoce por un signo: el equilibrio delibe-rado de las fuerzas individuales y sociales, que ciertamente no se ajustana la quimera de la igualdad formal. Se reconoce, pues, el dato inexora-ble de la desigualdad y se aportan medios para corregirla. 17 Desde otraperspectiva, el derecho social tutelar asume la compleja realidad de losindividuos, que no se acomodan al arquetipo de la persona fsica, sin ms,propuesto por el derecho liberal.

Es as como:

al., Droit constitutionnel et institutions politiques , Pars, Economica, 1983, p. 45 1. La Constitucinespaola de 1978 manifiesta: Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Dere-cho... (artculo 1.1). La Constitucin de Polonia, de 1997 posterior, pues, a la cada de la demo-cracia popular socialista, cuyo prembulo destaca el principio de subsidiariedad que refuerza losderechos de los ciudadanos y de sus comunidades y el deber de solidaridad entre los hombres,dice que Polonia es un Estado democrtico de derecho que realiza los principios de la justicia so-cial (artculo 2o.). En una lnea semejante, bajo otros conceptos, se inscribe la Constitucin italianade 1947, cuyo artculo 2o. indica que la Repblica reconoce y garantiza los derechos inviolables delhombre, como individuo y en las formaciones sociales en las que desarrolla su personalidad, y recla-ma el cumplimiento de los deberes inderogables de solidaridad poltica, social y econmica.

16 Durante un cuarto de siglo, el welfare state tuvo xito, en un perodo de crecimiento econ-mico sin precedentes, asegurando el nivel de vida, el empleo, los servicios sociales bsicos salud,educacin, jubilacin, incentivando el mercado y la produccin, fomentando la paz, la estabilidadsocial y siendo un ferviente defensor del consenso entre las distintas fuerzas sociales. Todo ello fuereplanteado: El final del crecimiento econmico, la inflacin, la crisis fiscal y por tanto de los recur-sos para el gasto pblico, y sobre todo el fin del pleno empleo y el comienzo del desempleo masivo,han demostrado no slo las limitaciones de esta frmula social sino sus contradicciones internas. Elintervencionismo estatal, ms que una ayuda para resolver los problemas de la sociedad actual, pare-ce haberse convertido en un impedimento, y una prdida de confianza cada vez mayor se acrecienta asu alrededor. Pic, Josep, Teoras sobre el Estado de bienestar , Mxico, Siglo XXI Editores, 1987,pp. 2 y 3. La crisis incide de modo negativo sobre el principio de legitimidad que da uno de losnombres del Estado social: bienestar. Garca Cotarelo, Ramn, Del Estado del bienestar al Estadodel malestar, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 112.

17 En la literatura jurdica mexicana, Mendieta y Nez expone los trminos de la caracteriza-cin clsica: derecho social es el conjunto de leyes y disposiciones autnomas que establecen ydesarrollan diferentes principios y procedimientos protectores en favor de las personas, grupos y sec-tores de la sociedad integrados por individuos econmicamente dbiles, para lograr su convivenciacon las otras clases sociales dentro de un orden justo. El derecho social, Mxico, Porra, 1953, pp.66 y 67. Alberto Trueba Urbina considera que el derecho social es el conjunto de principios, institu-ciones y normas que en funcin de integracin protegen, tutelan y reivindican a los que viven de sutrabajo y a los econmicamente dbiles. Derecho social mexicano , Mxico, Porra, 1978, p. 309.Rubn Delgado Moya seala que derecho social es el conjunto de normas que protegen y reivindi-can a todos los econmicamente dbiles. El derecho social del presente, Mxico, Porra, 1977, p.116. Asimismo, sostiene que el Derecho Social del Presente es el conjunto de principios e institu-ciones que reivindican plenamente a todos los econmicamente dbiles. Ibidem , p. 188.


fue naciendo, poco a poco, un nuevo tipo de hombre, como punto de parti-da para el legislador; la imagen del hombre sujeto a vnculos sociales, delhombre colectivo como base del Derecho social. El concepto individualistade la persona se desdobla, a partir de ahora, en diferentes tipos. Tras laabstraccin niveladora de este concepto de la persona va dibujndose ahorala peculiaridad individual. El Derecho social no conoce simplemente per-sonas; conoce patrones y trabajadores, obreros y empleados .... 18

En esta orientacin tambin son frecuentes los reconocimientos a dere-chos de ciertos agregados humanos, con caractersticas que los distin-guen, en sustancia, de las tradicionales personas colectivas. Es as que sepone nfasis en los agrupamientos obreros sindicatos y federaciones desindicatos, agrarios comunidades y ejidos, en el sistema mexicanola familia, las asociaciones de consumidores e inquilinos, etctera.

Ciertamente, un derecho tutelar de los dbiles pudiera convertirse enun orden clasista o sectorial, siempre en riesgo de sacrificar a unos ciuda-danos en aras de proteger a otros. 19 Acabara por imperar la fuerza delnmero, armada por el brazo del legislador. De ah que la orientacin de-mocrtica, o humanista, mejor dicho, del derecho social, advierta que stetiene una frontera: los derechos humanos, cuya esencia se cifra precisa-mente en garantizar la libertad exterior del hombre, haciendo posible conella la libertad interior de su conducta moral. 20

III. CONSTITUCIN Y DERECHO SOCIAL

Esta vertiente social del derecho llegara, como dije, a las declaracio-nes constitucionales de derechos del ser humano, 21

e informara el curso

18 Radbruch, Gustavo, Introduccin a la filosofa del derecho , trad. de Wenceslao Roces, Mxi-co, FCE, 1955, p. 161.

19 De tal suerte pudiera entronizarse lo que Loewenstein llama Constitucin semntica. sta,lejos de ser un medio para limitar la concentracin del poder y abrir el juego de las fuerzas sociales,har que la dinmica social (tenga) restringida su libertad de accin y (sea) encauzada en la formadeseada por los detentadores del poder. La transformacin del poder est congelada en beneficio delos detentadores fcticos del poder, independientemente de que stos sean una persona individual(dictador), una junta, un comit, una asamblea o un partido. Teora de la Constitucin , trad. de Al-fredo Gallego Anabitarte, Barcelona, Ariel, reimp. 1979, pp. 218 y 219.

20 Radbruch, op. cit., p. 164.21 Los primeros pasos se dieron en plena Revolucin francesa: artculos 21 y 22 de la Declara-

cin de 1793, inspirada en el proyecto presentado por Robespierre a la Sociedad de los Jacobinos.sta se refiri a: limitaciones sociales de la propiedad, obligacin que tiene la comunidad de proveera la subsistencia de sus miembros, socorros para los indigentes a ttulo de obligacin del rico frente al

22ESTUDIOS JURDICOS

del derecho internacional de los derechos humanos. 22 ste se ha construi-do ampliamente y su desenvolvimiento prosigue a travs de declara-ciones, convenciones, pactos, tratados, que abordan con mayor o menordetalle los derechos sociales, econmicos y culturales del individuo. lti-mamente se ha ratificado el primado mundial de los derechos humanos,en el marco de las normas del derecho de gentes. 23 As se ha constituido,a escala mundial, una frondosa y creciente carta magna del ser humano. 24

pobre, exencin fiscal de los menesterosos e instruccin universal. Avanz en la misma lnea, aosdespus, el prembulo de la Constitucin francesa de 1848. Esta proclama derechos nuevos, princi-palmente de carcter econmico y social, y reafirma solemnemente los ms antiguos... Al aludir a lafraternidad, integra la frmula republicana. Debbasch et al., Droit constitutionnel et institutions po-litiques , cit. , p. 381. Asimismo, cfr. Garca Pelayo, Derecho constitucional comparado, cit. , pp. 466,467 y 481. Tres cuartos de siglo ms tarde, la tendencia social constituira el aspecto ms interesantedel constitucionalismo social de la primera posguerra mundial. Cfr. Garca Oviedo, Carlos, El consti-tucionalismo de la postguerra , Sevilla, 193 1, p. 205. Se afirm el carcter social del Estado, frente alos principios de la libertad individualista, seal Schmitt. Cfr. Teora de la Constitucin , Mxico,Ed. Nacional, 1952, p. 203. De ah que, como advirti Adolfo Posada, se valorizaran en alto grado losderechos sociales, econmicos y culturales. Cfr. Tratado de derecho poltico, Madrid, 1935, t. II, p. 141.

22 Con razn apunt Csar Seplveda: El Derecho internacional moderno ya no se ocupa ex-clusivamente de las relaciones polticas entre las naciones, sino que tambin tiende a procurar la justi-cia social a todos los hombres. Desarrollo y movimiento del Derecho internacional desde 1942,Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, t. XIV, nm. 54, 1964, p. 359. Carlos GarcaBauer manifiesta que bajo el derecho internacional nuevo los derechos humanos pasan a ocuparlugar de preferencia en las relaciones internacionales y en el Derecho internacional, obligando a larevisin de conceptos bsicos del Derecho internacional, como el de la soberana y el de quines sonlos sujetos en Derecho internacional.... Los derechos humanos, preocupacin universal , Guatemala,Universidad de San Carlos, 1960, pp. 41 y 46. Los individuos han devenido sujetos del derecho inter-nacional: Friedmann, Wolfgang, La nueva estructura del derecho internacional, trad. de AgustnBrcena, Mxico, Trillas, 1967, esp. pp. 58 y ss., 89 y ss., y 280 y ss. Kelsen previno que en lamisma medida en que el Derecho internacional penetre en los dominios reservados hasta ahora a losrdenes jurdicos nacionales, reforzar su tendencia a regular directamente la conducta de los indivi-duos. Teora pura del derecho , trad. de Moiss Nilve, 3a. ed., Buenos Aires, Eudeba, 1963, p. 203.

23 En la Declaracin y programa de accin de Viena, producto de la Conferencia Mundial deDerechos Humanos (junio de 1993), sta reafirma el solemne compromiso de todos los Estadosde cumplir sus obligaciones de promover el respeto universal, as como la observancia y proteccin detodos los derechos humanos y de las libertades fundamentales de todos de conformidad con la Cartade las Naciones Unidas, otros instrumentos relativos a los derechos humanos y el derecho internacio-nal. El carcter universal de esos derechos y libertades no admite dudas... Los derechos humanos ylas libertades fundamentales son patrimonio innato de todos los seres humanos; su promocin y pro-teccin es responsabilidad primordial de los gobiernos (I, 1). Conferencia Mundial de DerechosHumanos. Declaracin y programa ..., Nueva York, Naciones Unidas, 1995, pp. 3 0 y 3 1.

24 El cambio que apareja la presencia de los derechos sociales se advierte en numerosos instru-mentos internacionales. En esta corriente cabe mencionar, adems de lo previsto en la Carta de lasNaciones Unidas (1945) y la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos (1948), reformadapor el protocolo de Buenos Aires (1967), una serie de declaraciones y tratados que abordan esta mate-ria, conjuntamente con otras o en forma especfica: Declaracin Americana de los Derechos y Debe-res del Hombre (1948), Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), Carta Social Europea


El ncleo de sta es lo que pudiera denominarse el ncleo irreductiblede los derechos humanos; 25 es decir, el conjunto de libertades y privile-gios acumulados desde las primeras declaraciones, que han conseguido elconsenso en la legislacin nacional y en el plano internacional. De ah sesigue un genuino derecho universal de los derechos humanos.

A esta tendencia es preciso agregar un fenmeno muy interesante ysignificativo del mundo moderno, a saber, la armonizacin del derechosocial de diversos pases, en procuracin de ciertas condiciones protecto-ras comunes para los nacionales de cada uno en el territorio de los otros.Esto se suscita en virtud de la integracin econmica y de la migracin detrabajadores en el interior de la regin correspondiente. De ah provieneel llamado derecho social europeo.26

En suma, el tema social sera, en lo sucesivo, un personaje natural de laConstitucin, en lo interno, y de la convencin, en el plano internacional.Se concentrara en los derechos humanos de segunda generacin, esdecir, los que tienen como contrapartida la accin, la prestacin, la dili-gencia del poder formal pero tambin de otros actores de la vida so-cial, y no apenas el retraimiento o la abstencin del Estado. 27

Obviamente, la admisin de nuevos derechos, e inclusive de progra-mas y expresiones sobre los fines del Estado, ms las exigencias que pro-pone el modo de ser de cada nacin, fuente de las Constituciones y delos constitucionalismos particulares, llevaron a la expedicin de leyes

(1961), Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), ConvencinAmericana sobre Derechos Humanos (1969) y su protocolo adicional en materia de derechos econ-micos, sociales y culturales (1988), Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discri-minacin contra la Mujer (1979), Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos detodos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (1990), etctera.

25 Cfr. Albanese, Susana, Promocin y proteccin internacional de los derechos humanos ,Buenos Aires, Ed. La Roca, 1992, p. 30.

26 Este derecho emana de la Comunidad/Unin Europea, conforme al artculo 51 del TratadoConstitutivo de la Comunidad (llamada Econmica, hasta el Tratado de Maastricht, 1992) Europea.La formacin y aplicacin recae entre otras instancias en el Tribunal de Justicia (artculos 164 yss.). Se ha expresado preocupacin por el hecho de que la jurisprudencia del Tribunal pudiera impo-ner cargas nuevas e injustificadas a las entidades alemanas en materia de prestaciones sociales.Cfr. Eichenhofer, Eberhard, Il ruolo della Corte di Giustizia nello sviluppo del diritto sociale euro-peo, trad. de E. Ferrari y D. U. Galetta, Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, Italia, aoV, nm. 1, 1995, pp. 1 y ss.

27 Difundidos por la Constitucin de Weimar, estos derechos son calificados por Schmitt comoesencialmente socialistas; lo son a prestaciones positivas del Estado; al referirse al derecho altrabajo, Schmitt hace ver que segn su estructura lgica y jurdica, tal derecho se encuentra en con-traposicin con los autnticos derechos fundamentales y de libertad, siendo por ello errneo el hablarindistintamente de derechos fundamentales. Teora de la Constitucin , cit. , p. 196.


fundamentales mucho ms extensas que las precedentes. Un ejemplo deesto es el caso de Mxico, con los extensos artculos 27 y 123, entreotros. En fin, no parece posible sujetarse a una pretensin reductora queslo anida en la abstraccin: A la pregunta: Qu debe contener unaConstitucin? podra responderse... brevemente: Lo mnimo, y este mni-mo traducirse en normas legales. Caracterstica esencial de la Constitu-cin ideal sera su mxima brevedad. 28 Sin embargo, no es posible esta-blecer un metro universal que resuelva qu es lo mnimo indispensable.Obviamente, vara de pas a pas.29

IV. ALGUNAS IMPLICACIONES DE LOS DERECHOS SOCIALES

Ahora bien, es preciso observar tambin que los llamados derechos so-ciales suelen proyectarse hacia los particulares y las organizacionessociales en forma mucho ms intensa que la correspondiente a las faculta-des tradicionales. Los derechos de formular peticiones al poder pblico,celebrar reuniones y manifestaciones, difundir ideas, etctera, tienen cier-to impacto sobre otros particulares: por una parte, el derecho de stosconstituye un lmite natural para el ejercicio de aqullos, y por otra, todosse hallan obligados a respetar el ejercicio de las prerrogativas individua-les que se practica dentro de los lmites acordados por la Constitucin. Encambio, los derechos sociales implican mucho ms que esa tolerancia re-lativa a cargo de los otros ciudadanos: traen consigo notables afectacio-nes en el derecho de stos o aparejan cargas u obligaciones importantes; 30por ejemplo, las disposiciones en materia de salario y descanso se impo-nen rigurosamente al empleador; la proteccin a los menores de edad seexige directamente a los padres de familia, etctera.

28 Wheare, K. C., Las Constituciones modernas , 2a. ed., Barcelona, Labor, 1975, p. 38.29 El mismo Wheare reconoce que esa forma de ver las cosas soslaya los problemas que se

afrontan cuando se desea fraguar una Constitucin que resulte aceptable para los que han de ponerlaen accin o han de vivir con ella.... Es preciso examinar esta cuestin antes de que podamos deci-dir cul es el mnimo irreductible que bastara circunscribir en la Constitucin. Ibidem , p. 39.

30 En estas hiptesis aparece la injerencia del Estado por diversas vas: legislativa y administra-tiva, ms el desempeo jurisdiccional ajustado a propsitos tutelares. Mediante dicha injerencia es-cribe Ignacio Burgoa se eliminan los principios de la autonoma de la voluntad y de la libre con-tratacin, en el sentido de que las autoridades estatales, en ejercicio del poder imperativo, eviten quese formen vnculos de derecho que impliquen una reduccin o un menoscabo de los derechos quepara la clase trabajadora en general o para el trabajador en particular surgen de la garanta socialconsignada constitucional y legalmente. Las garantas individuales, 5a. ed., Mxico, Porra, 1968,p. 244.


Los derechos tradicionales y los sociales convergen en seres humanosde carne y hueso, individuos concretos, portadores de un valor infungibleellos mismos en procuracin de su destino. Considero que ambas ca-tegoras se resumen en un solo derecho, que abarca en sntesis a todos: eldesarrollo. No hablo ahora del difuso derecho general al desarrollo fre-cuentemente reconocido como un derecho de tercera generacin, al ladode los derechos a la paz, a la salud del ambiente, a la seguridad, y otros.Me refiero aqu al desarrollo individual del hombre concreto. Todos losderechos de que se inviste a ste tienen un sentido unitario: favorecer sudesarrollo personal, el desenvolvimiento de sus potencialidades, el alcan-ce de su destino. 31

Por otra parte, bajo este mismo concepto se localizan restricciones omodalidades a las libertades clsicas de los propios beneficiarios del de-recho proteccionista, limitaciones que se establecen en aras de la tuteladebida a dichos sujetos, que de otra suerte por su objetivo desvalimien-to, sus carencias, que hacen ilusorias la libertad y la igualdad formalespronto resultaran arrollados por las fuerzas del mercado. Esa reduccinen el estatuto de libertades se mira, por ejemplo, en las restricciones oprohibiciones que el sistema agrario mexicano anterior a la reforma de1992 estableci en relacin con ejidos y comunidades asimismo, ejida-tarios y comuneros y el que establece el rgimen laboral en cuanto a lascondiciones y consecuencias de la relacin del trabajo.

V. ANTECEDENTES EN MXICO

Vuelvo al punto inicial de mis reflexiones: todo esto tiene una infle-xin particular en Mxico. Fueron mltiples las vicisitudes constituyentesde este pas, que emergi trabajosamente. 32 En el curso del primer siglo deindependencia, se dieron dos Constituciones federales, adems de otros tex-tos de diverso signo y variado imperio: las cartas de 1824 y 1857. Ambastuvieron sostenedores y adversarios. Ninguna rigi plenamente. A la mitaddel siglo, la Constitucin de 1857 propona una Repblica admirable, dotada

31 As lo sostengo en Derechos humanos y derecho penal , 2a. ed., Mxico, Miguel ngel Po-rra, 1988, pp. 172 y 173.

32 Una esclarecedora descripcin sobre el difcil inicio de la Repblica es el clebre trabajo deMariano Otero, a quien se considera coautor del juicio de amparo (con Manuel Crescencio Rejn),Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica que se agita en la Repblica Mexi-cana, Obras, Mxico, Porra, 1967, t. I, pp. 7 y ss.


de instituciones estupendas. Empero, esa carta adoptada por una gene-racin de hombres notables no fue aplicada en sus trminos: se oponala realidad. 33

Cuando se formul la Constitucin de 1857, los legisladores acogieronla mejor doctrina sobre los derechos humanos. De esta suerte presentaronun estupendo catlogo de libertades inobjetables. Empero, en el seno delCongreso hubo voces de alerta sobre la realidad a la que se dirigira laflamante Constitucin. sta no responda, en lo absoluto, al ideal delConstituyente liberal. Careca de respuesta para algunos de los problemasapremiantes que debieron aguardar.

En el Mxico de 1857 subsista la desigualdad ms pronunciada, encontraste con la igualdad que dio simiente a la democracia americana; ha-ba, en grado extremo, pobreza e ignorancia; y por ende, cunda la explo-tacin, regla de las relaciones laborales. La preocupacin por la suerte delos desvalidos, una legin, hizo germinar lo que luego se denominara elliberalismo social mexicano, una conciencia despierta en el siglo XIX;conciencia adelantada, 34 que previno el advenimiento del nuevo siglo yatisb, en l, la nueva Constitucin. Con razn, un diputado hizo ver alCongreso: El proyecto de Constitucin que hoy se encuentra sometido alas luces de vuestra soberana revela en sus autores un estudio, no despre-ciable, de los sistemas polticos de nuestro siglo; pero al mismo tiempo,un olvido inconcebible de las necesidades polticas de nuestra patria. 35

En el futuro, y hasta hoy, se recordara el extraordinario voto particularde un diputado ilustre, precursor de la que sera, andando ms de mediosiglo, nuestra reforma agraria: 36 Se proclaman ideas y se olvidan las co-sas... Nos divagamos en la discusin de derechos, y ponemos aparte los

33 Una magistral exposicin sobre la contradiccin entre la Constitucin y la realidad hizo Emi-lio Rabasa, jurista, poltico y escritor mexicano que trabaj en la ltima parte del siglo XIX y laprimera del XX, en La Constitucin y la dictadura , Mxico, Porra, 1982.

34 La designacin se asocia a estos conceptos: el liberalismo mexicano, en su largo proceso deformacin, se aparta del liberalismo doctrinario en materia econmica y social. En el aspecto econ-mico, la prctica liberal e importantsimos pronunciamientos doctrinales obligaron a no llegar al librecambio, inclinndose nuestro proceso histrico real por la proteccin... En materia social casi comoconstante se mantienen, motivadas por nuestra peculiaridad, la discusin sobre la propiedad de latierra y los movimientos populares que pugnan por una modificacin en la propiedad territorial.Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano , 2a. ed., Mxico, FCE, 1974, t. III (La integracin delas ideas), p. 541.

35 Ramrez, Ignacio, en Trueba Urbina, Derecho social mexicano , cit. , p. 57.36 Miguel de la Madrid se refiere a Ponciano Arriaga como un claro precursor de la Reforma

Agraria. El pensamiento econmico en la Constitucin mexicana de 1857 , 2a. ed., Mxico, Porra,1982, p. 116.


hechos positivos. La constitucin debiera ser la ley de la tierra, pero no seconstituye ni se examina el estado de la tierra. Aadi:

Los miserables sirvientes del campo, especialmente los de la raza indgena,estn vendidos y enajenados para toda su vida, porque el amo les regula elsalario, les da el alimento y el vestido que quiere, y al precio que le acomo-da, so pena de encarcelarlos, castigarlos, atormentarlos infamarlos, siem-pre que no se sometan los decretos y rdenes del dueo de la tierra. 37

VI. NOTA SOBRE LOS FACTORES DE LA REVOLUCIN

En el alba del siglo XX numerosos problemas agitaban la concienciade los mexicanos, y algo ms: la paciencia del pueblo. 38 Por lo menoscuatro factores precipitaron el alzamiento, y despus concurriran a expli-car la produccin legislativa derivada de la Revolucin, cuyo signo carac-terstico fue la pretensin, expresa o implcita, de construir una nueva so-ciedad. sta se alzara sobre el anhelo ms antiguo y arraigado en elpueblo mexicano, que vena desde la Colonia y se mostr durante la in-surgencia: justicia, en su versin de justicia social, ms todava sifuera posible que libertad.

Hubo un factor poltico, que dio a la Revolucin sus banderas primor-diales; aqul se concentraba en las reelecciones del dictador, la opresingeneralizada y el deseo de renovacin en el poder por medio de la noreeleccin, una de las claves revolucionarias de Mxico. El antirree-leccionismo fue el torrente que recibi el factor poltico de la Revolu-cin.

Hubo, adems, un poderoso factor agrario, el formidable ariete contrael viejo rgimen en un pas predominantemente rural, cuya tierra se halla-ba en manos de un puado de hacendados. 39 Aqu emergi la antigua

37 Derecho de propiedad. Voto del Sr. (Ponciano) Arriaga, en Tena Ramrez, Felipe, Leyesfundamentales de Mxico (1808-1973) , Mxico, Porra, 1975, pp. 574 y 578. Otro notable constitu-yente, defensor de una Constitucin con mayores preocupaciones sociales, que no se alcanz en1857, fue Ignacio Ramrez, El Nigromante. Al respecto, cfr. la

resea y comentarios de TruebaUrbina, Derecho social mexicano , cit. , pp. 57 y ss.

38 El notable idelogo Luis Cabrera, bajo el pseudnimo de Blas Urrea, plante las causasdel conflicto revolucionario en el artculo La solucin del conflicto: caciquismo, peonismo, fabri-quismo, hacendismo, cientificismo y extranjerismo. Vase Urrea, Blas, Obras polticas , Mxico, Ins-tituto de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1985, pp. 176 y 177.

39 Jorge Vera Estaol, uno de los ms conocidos y acrrimos impugnadores de la Constitu-cin de 1917, no pudo menos que reconocer: durante los nueve aos comprendidos de 1881 a 1889


cuestin agraria entre los propietarios del campo y los pueblos despoja-dos, que se agrav bajo el derecho liberal del siglo XIX, en Mxico comoen toda Amrica. De aqu provino el agrarismo.

Se agreg un factor obrero, no obstante ser an incipiente el proletaria-do en este pas, donde apenas comenzaba la industrializacin. Con todo,el rigor del viejo rgimen, heredero de la tradicin colonial, se haba des-plegado sobre los trabajadores de las minas y los operarios de la nuevaindustria, que hicieron las primeras huelgas, anuncio de la inminente Re-volucin. De esta suerte elev banderas el laborismo u obrerismo.

Y tambin concurri, aunque fuese en un mbito menos amplio y po-pular, un factor ideolgico o intelectual: la reaccin contra la filosofaoficial del porfiriato, el positivismo, en crculos universitarios de los queprovendran algunos lcidos pensadores de la Revolucin.

VII. LA OBRA DEL CONGRESO CONSTITUYENTE

1. Posicin del Constituyente

Arribemos al Congreso Constituyente de 1916-1917. ste lleg a se-sionar en el Teatro Iturbide de la ciudad de Quertaro, con la mala expe-riencia de la dictadura, el nimo inquieto de los diputados, algunos planesrenovadores,40 los precedentes alentadores de la legislacin preconstitu-cional,41

y poco despus una severa decepcin: el proyecto presentadopor el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista no satisfaca los anhelos

amortizaron... en las manos de 29 individuos o compaas, catorce por ciento de la superficie total dela Repblica, y en los cinco aos subsecuentes, otras cuantas empresas acapararon un seis por cientoms de dicha total superficie, o sea, en conjunto, una quinta parte de la propiedad territorial, monopo-lizada por no ms de cincuenta propietarios. Al margen de la Constitucin de 1917 , Los ngeles,Wayside Press, s. f., p. 149.

40 Entre ellos, ya distante, el Programa del Partido Liberal Mexicano, del 1 de julio de 1906.Tambin, por supuesto, el Plan de San Luis, que puso en movimiento la Revolucin, del 5 de octubrede 1910, y el Plan de Ayala, del 28 de noviembre de 1911, con su propia y enrgica iniciativa dereforma agraria. Poco antes de la Constitucin, las adiciones al Plan de Guadalupe, del 12 de diciem-bre de 1914, y en la vspera misma de la ley fundamental, el decreto que reform el Plan de Guadalu-pe, del 14 de septiembre de 1916, que convocaba a elecciones de un Congreso Constituyente parareformar la carta de 1857.

41 As, las leyes expedidas por Carranza en Veracruz, en el periodo comprendido entre las adi-ciones al Plan de Guadalupe (que ofreci la reforma) y la Constitucin de 1917: leyes del Municipiolibre y el divorcio vincular (25 de diciembre de 1914), Leyes Agraria y Obrera (6 de enero de 1915),reformas al Cdigo Civil (29 de enero de 1915) y Ley de Abolicin de las Tiendas de Raya (22 dejunio de 1915).


de los revolucionarios, ni de sus representantes naturales, los diputados alCongreso. En ese ambiente se desarroll el encuentro entre dos pocas de lahistoria, dos ideologas, dos versiones sobre el hombre y sobre Mxico. 42

Extraamente, el texto planteado al Congreso se desentendi de la ex-pectativa que naturalmente alimentaba una expresin del mensaje, en laque se pudo fundar un desarrollo diferente para la propuesta legislativa.Aludo a la reflexin del proyectista sobre las deficiencias de la carta de1857: los legisladores de entonces

se conformaron con la proclamacin de principios generales que no procu-raron llevar a la prctica, acomodndolos a las necesidades del pueblo me-xicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestrocdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que sehan condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, perode las que no ha podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva.43

Tmese en cuenta que a diferencia de las Constituciones de profeso-res, proyectadas por juristas eminentes,44 la mexicana de 1917 fue sinduda una Constitucin popular: muchos de sus redactores eran revolucio-narios, gente del pueblo, campesinos, maestros, obreros, que trasladaron ala Constitucin lo que ya se haba resuelto en la realidad. 45 En ese contex-to no poda aparecer otra Constitucin liberal decimonnica; ni siquierapudo subsistir la carta de 1857, modelo para su tiempo; pero 1917 era yaotro tiempo; en consecuencia, se necesitaba otro modelo.

Para comprender el texto de 1917 es preciso, pues, tomar en cuenta lasposiciones y demandas de quienes lo suscribieron. Tenan un carcter po-pular, ajeno a la tcnica legislativa tradicional y a las cartas de profesores.

42 Vase el curso y la dialctica entre las ideas liberales y sociales, o bien, las diversas expre-siones del liberalismo, en Rabasa, Emilio O., El pensamiento poltico y social del Constituyente de1916-1917, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1996, pp. 67 y ss.

43 El texto del mensaje se puede consultar en Tena Ramrez, Leyes fundamentales de Mxico ...,cit. , p. 746.

44 Se alude a las Constituciones de Alemania, de 1919, vinculada a Preuss, austriaca, de 1920,asociada a Kelsen, y espaola, de 1931, ligada a Posada. Cfr. Biscaretti di Ruffa, Introduccin alderecho constitucional comparado , cit. , p. 513.

45 La declaracin de derechos sociales naci en los campos de batalla recuerda Mario de laCueva , sin ninguna doctrina que le precediera, como un clamor de los hombres que queran, antetodo, vivir como seres humanos. Es cierto que en la Asamblea de Quertaro, despus de que losrepresentantes del pueblo plantearon la urgencia de asegurar a los trabajadores un medio decoroso devida, se habl de los nuevos derechos del trabajo, paralelos a los viejos derechos del hombre, pero fueuna justificacin a posteriori, cuando ya estaba decidido que se consagraran. Teora de la Constitu-cin, Mxico, Porra, 1982, p. 57.


Tambin posean un aire reivindicador: se quera la devolucin de bienesy derechos cancelados o usurpados, y con ella, la asuncin del poder. De-seaban abarcar en la Constitucin todo lo que se consideraba relevante, esdecir, casi todo; menos que eso no bastaba; defraudara a los obreros ycampesinos que hicieron la Revolucin. Adems, se hallaban dominadospor la urgencia: ahora que tenan la posibilidad de legislar, haba que ha-cerlo: era preciso expedir sin demora una nueva Constitucin, que alo-jara una nueva constitucionalidad.

Finalmente, los integrantes del cuerpo constituyente escucharon la vozy la experiencia de ciertos adelantados, sociales, idelogos o militan-tes, que no figuraron entre los diputados ni participaron en las delibera-ciones, pero cuyas ideas llegaron con pujanza al Congreso de Quertaro. 46

2. La cuestin agraria

La atencin de los diputados se concentr en dos materias, naturalmen-te. Por una parte, la cuestin agraria; por la otra, la cuestin obrera. Sobrela propuesta que el Primer Jefe hizo al Congreso en estos temas, un prota-gonista de aquellos das observ que s fue decepcionante el proyecto enmateria obrera,

el artculo 27 que se refera a la propiedad de las tierras y a los derechos delposeedor caus mayor desconsuelo entre los constituyentes porque slocontena innovaciones de inters secundario sobre el artculo vigente de laConstitucin de 1857, sin atacar ninguna de las cuestiones vitales cuya re-solucin exiga una revolucin que haba sido provocada e impulsada porla necesidad de una renovacin absoluta en el rgimen de la propiedad rs-tica.47

46 Con razn se plantea Vicente Fuentes Daz la pregunta: Quin o quines, en lo individual,prevalecieron, pues, con sus ideas, y particularmente sus tesis sociales, en la asamblea de Querta-ro?, a lo que responde: Parecera paradjico decirlo, pero los caudillos que ms influyeron en ella,en ese aspecto, no fueron ni Carranza, ni Obregn ni otros que los rodeaban sino los caudillos ausen-tes; s, los que no tuvieron contacto directo con el Congreso, como los hermanos Flores Magn cuan-do se mantuvieron en el marco ideolgico de los precursores de la Revolucin, concretamente en lacuestin de los obreros; Emiliano Zapata, en lo tocante a la tierra, y de alguna manera FranciscoVilla, en cuanto tuvo una peculiar visin, intuitiva y hasta borrosa, como deca don Francisco Escu-dero, de los problemas sociales y polticos del pas. Corrientes ideolgicas en el Constituyente,La Constitucin de hoy y su proyeccin hacia el siglo XXI , Mxico, UNAM, Instituto de Investiga-ciones Bibliogrficas, Biblioteca y Hemeroteca Nacionales, 1997, p. 138.

47 Rouaix, Pastor, Gnesis de los artculos 27 y 123 de la Constitucin Poltica de 1917, 2a.ed., Mxico, Biblioteca del Instituto de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1959, p. 143.


De ah que el proyecto fuese retirado.48 Un grupo de diputados, n-cleo fundador de la nueva Constitucin mexicana,49 sesionando en otrorecinto, produjo el proyecto que conocera el Congreso. Los autores deste no vacilaron en afirmar que el artculo 27 (sede del sistema agrario)tendr que ser el ms importante de todos cuantos contenga la Constitu-cin que el H. Congreso viene elaborando. 50

La comisin recibi con beneplcito el proyecto; su dictamen presentun diagnstico severo sobre el estado de cosas dominante en esta materia.Corregirlo es, en nuestro concepto, resolver el problema agrario, y lasmedidas que al efecto deban emprenderse consisten en reducir el poder delos latifundios y en levantar el nivel econmico, intelectual y moral de losjornaleros. 51

Debi existir en el Constituyente una honda conciencia sobre la tras-cendencia que tendra el rgimen jurdico de la tierra. En aquella horacrucial, pudo advertir un diputado: ahora

se ha iniciado el debate ms importante de este Congreso; tenemos a nues-tra vista, tenemos que estudiar, durante estos debates, el problema capitalde la revolucin, que es la cuestin agraria. Digo que la cuestin agraria esel problema capital de la revolucin y el que ms debe interesarnos, porqueya en la conciencia de todos los revolucionarios est que si no se resuelvedebidamente este asunto, continuar la guerra. 52

48 Examino el tratamiento del tema agrario en el Congreso Constituyente de 1916-1917, en milibro Elementos de derecho procesal agrario , Mxico, Porra, 1993, pp. 27 y ss.

49 El diputado Froiln Manjarrez propuso al Congreso la formacin de una comisin que redac-tara el captulo especial Del Trabajo. Pastor Rouaix se refiri al ncleo fundador de la comisinque asumira la tarea de redactar los proyectos para los artculos 27 y 123. El grupo que originalmen-te integr ese ncleo fundador, se compuso con los diputados Pastor Rouaix, Jos N. Macas, JosInocente Lugo y Rafael L. de los Ros. Cfr. Gnesis de los artculos 27 y 123 ..., cit. , pp. 103 y 104.Sobre la aportacin de los principales diputados constituyentes a la obra comn, cfr. Varios autores,La Constitucin mexicana de 1917. Idelogos, el ncleo fundador y otros constituyentes , Mxico,Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1990. De los legisladores citados por Rouaix como integrantesoriginales del ncleo, este libro se refiere particularmente al propio Rouaix (artculo de Jorge Madra-zo, pp. 365 y ss.) y a Macas (artculo de Marta Morineau, pp. 261 y ss.), no as a Lugo y De los Ros.Sobre el ncleo fundador, cfr. el discurso de Madrazo que figura como primer trabajo de la obracolectiva mencionada, esp. pp. 12-14.

50 Asimismo, puntualizaron los proyectistas: En este artculo tienen por fuerza que sentarselos fundamentos sobre los cuales deber descansar todo el sistema de los derechos que pueden tenersea la propiedad raz comprendida dentro del territorio nacional. Derechos del pueblo mexicano. M-xico a travs de sus Constituciones, 3a. ed., Mxico, LII Legislatura, Cmara de Diputados del Con-greso de la Unin, 1985, Articulado, t. IV, pp. 27-71 y ss.

51 Ibidem , pp. 27-79.52 Ibidem, pp. 27-88.

32ESTUDIOS JURDICOS

Pronto habra impugnaciones: esta no es una obra nacional: es engen-dro bolchevique. 53

3. La cuestin obrera

La cuestin obrera gan tambin la razn y la voluntad de los diputa-dos . 54 Antes de la Constitucin aparecieron algunas leyes del trabajo. 55Como antes dije, en el proyecto remitido al Constituyente por el PrimerJefe hubo alusiones alentadoras. Sin embargo, stas slo se referan a loque podra hacer el Congreso ordinario pero no a lo que hara la propiaConstitucin con las atribuciones que sta le confiriese para legislar enmateria laboral.56

Pero el Congreso esperaba otra cosa, como se puso de manifiesto en elprolongado debate suscitado por el proyecto. En tan larga discusin nose (emiti) una sola intervencin contraria a las garantas del trabajador;sino... todos los diputados, radicales y moderados, trataron nicamente deconsolidar, ampliar y hacer prctica en su ampliacin, los principios queambicionaban. 57

En el Congreso flotaba una idea, puesta por los juristas: la reglamenta-cin de las relaciones laborales no concierne a la norma constitucional; esasunto de la ley secundaria; la Constitucin debe atenerse a los principiosgenerales de la materia, y no ms. Pronto se impugn el parecer de los

53 Dijo Vera Estaol sobre la Constitucin; la frase aparece en el juicio que ese autor formulasobre el sistema constitucional agrario: En el problema agrario, como en casi todos los dems, laConstitucin de Quertaro, en vez de ser constructiva, justa y conveniente, es atentatoria, disolvente ydestructiva. Al margen de la Constitucin ..., cit. , p. 175.

54 Sobre este tema, cfr. mis artculos Consideraciones sobre el Derecho social del trabajo, enVarios autores, 75 Aniversario (de la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje). 1917-1992, Toluca,Gobierno del Estado de Mxico, Secretara del Trabajo y de la Previsin Social, 1992, pp. 87 y ss.; yConsideracin sobre el artculo 123 constitucional, en Varios autores, 75 Aniversario de la Consti-tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos , Mxico, Porra, 1992, pp. 171 y ss.

55 As, Ley del Trabajo, de Cndido Aguilar, en Veracruz (1914), Ley de Asociaciones Profe-sionales, de Agustn Milln, tambin en Veracruz (1915), Ley del Consejo de Conciliacin y del Tri-bunal de Arbitraje, y del Trabajo, de Salvador Alvarado, en Yucatn (1915), Proyecto de Ley sobreContratos de Trabajo, del secretario de Gobernacin, Zubarn Capmany (1915), y legislacin laboralde Gustavo Espinosa Mireles, en Coahuila (1916).

56 Carranza indic que merced a las facultades que el Congreso recibira en la fraccin XX delartculo 72 (as aparece la referencia en el mensaje de Carranza, pero en rigor se trataba de la fraccinX del artculo 73 del proyecto), aqul expedira leyes laborales en las que se implantaran todas lasinstituciones del progreso social en favor de la clase obrera y de todos los trabajadores. En seguidaenunciaba algunas de las medidas benefactoras; as espera fundadamente el gobierno de mi cargoque las instituciones polticas del pas respondern satisfactoriamente a las necesidades sociales....

57 Rouaix, Gnesis de los artculos 27 y 123 ..., cit. , pp. 74 y 75.


juristas: stos dicen que es imposible llevar la Constitucin al detalle delos problemas laborales;

eso, segn ellos, pertenece a la reglamentacin de las leyes; pero, precisa-mente, seores, esa tendencia, esa teora, qu es lo que ha hecho? Quenuestra Constitucin tan librrima, tan amplia, tan buena, haya resultado,como la llamaban los seores cientficos, 58 un traje de luces para el pueblomexicano, porque falt esa reglamentacin, porque jams se hizo. Se deja-ron consignados los principios generales y ah concluy todo ... 59

A esta declaracin se sumaron otras voces: un representante obrerodel Estado de Yucatn viene a pedir aqu que se legisle radicalmente enmateria de trabajo. 60

Otro diputado secund: si dejamos estas cuestiones allegislador secundario, quin nos garantiza que el nuevo Congreso habrde estar integrado por revolucionarios?... quin nos garantizar que ha-br de operar de acuerdo con nuestras ideas?. Por ello, no importa que sedesatienda la recomendacin de los jurisconsultos; slo interesa que aten-damos debidamente el clamor de esos hombres que se levantaron en la lu-cha armada y que son los que ms merecen que nosotros busquemos subienestar. 61

58 Se alude al grupo de cultivadores o invocadores de las ciencias sociales (la sociologa delpositivismo) que cerraron filas en torno a Porfirio Daz y constituyeron un bastin de la dictadura.Vase el artculo de Luis Cabrera El partido cientfico. Qu ha sido. Qu es. Qu ser. Para qusirve la ciencia, en Urrea, Obras polticas, cit. , pp. 15 y ss. Andrs Molina Enrquez, profundoconocedor de los problemas nacionales, sobre los que escribi con maestra, y que contribuy a laformulacin del artculo 27 constitucional, refiere que los cientficos, como irnicamente fueron ti-tulados por los mestizos y por los indios, no procuraron mostrar su existencia y desarrollar sus fuerzasa plena luz, prefiriendo segn como venan (sic.), a la sombra del Gral. Daz, en calidad de consejerosprivados de su administracin, y ligados a l por la esperanza de sucederle en el poder, o por unafortunado golpe de mano, o a virtud de una transmisin hereditaria dirigida por l mismo. La nicaseal exterior que daban de su existencia era la insufrible petulancia, similar a la de los tecncratas denuestros das.... La revolucin agraria en Mxico , Mxico, Instituto de Estudios Histricos de laRevolucin Mexicana, 1985, p. 366.

59 Cit. Rouaix, Gnesis de los artculos 27 y 123.. ., cit. , p. 77.60 La expresin corresponde al diputado Hctor Victoria. En su concepto, el nuevo mandamien-

to constitucional deba trazar las bases fundamentales sobre las que ha de legislarse en materia detrabajo, entre otras, las siguientes: jornada mxima, salario mnimo, descanso semanario, higieniza-cin de talleres, fbricas, minas, convenios industriales, creacin de tribunales de conciliacin, dearbitraje, proteccin del trabajo nocturno a las mujeres y nios, accidentes, seguros e indemnizacio-nes, etc.. No dejar de transcribir la severa expresin de este legislador, que da cuenta con un senti-miento seguramente compartido por muchos constituyentes, que concurre a explicar el rumbo adopta-do por la carta del 17: los trabajadores estamos enteramente cansados de la labor prfida que endetrimento de las libertades pblicas han llevado a cabo los acadmicos, los ilustres, los sabios, enuna palabra, los jurisconsultos.... Ibidem , pp. 779 y 780.

61 Froiln C. Manjarrez, ibidem , p. 81. En una sesin posterior, este mismo diputado propuso


En consecuencia, los fundadores del constitucionalismo emergente de-bieron rehacer la propuesta sobre relaciones del trabajo. De aqu surgiun extenso precepto que los mexicanos han celebrado con la misma devo-cin con que festejan el artculo 27: me refiero al precepto 123, alojadoen un ttulo ad hoc de la ley fundamental, el sexto: Del trabajo y de laprevisin social, que no slo impone deberes al Estado, a la manera delos derechos humanos de segunda generacin, sino fija obligaciones aunos particulares en favor de otros: aqullos, los empleadores, stos, losobreros. He aqu una concepcin diferente sobre los derechos que consa-gra la Constitucin.

Al culminar la novedad mexicana en el Congreso de Quertaro, el sen-timiento sobre el nuevo constitucionalismo, inaugurado en la carta de1917, se concentraba en la frmula elocuente que un legislador seal alConstituyente:

as como Francia despus de su revolucin, ha tenido el alto honor de con-sagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales derechos del hom-bre, as la Revolucin Mexicana tendra el orgullo de mostrar al mundo,que es la primera en consignar en una Constitucin, los sagrados derechosde los obreros,62

Por supuesto, tambin lleg a este campo el reproche de los adversa-rios de la Constitucin social. 63

4. La educacin

Otros temas atrajeron la atencin y la emocin del Congreso. Entreellos figur la educacin, reducto del derecho social. Empero, el desarro-llo del artculo 3o. provendra de reformas incorporadas por el Constitu-yente Permanente. En 1916-1917 se libr de nuevo, y se gan, la antigualucha del Estado nacional en pro del carcter laico de la enseanza impar-

que la materia obrera se reuniese en un captulo especial que podra llevar como ttulo: Del Tra-bajo, y que se nombrase una comisin de cinco diputados para proponer dicho captulo. Ibidem ,pp. 100 y 101.

62 Cravioto, Alfonso, cit. en ibidem , p. 89.63 Del referido Vera Estaol, destacar un concepto a propsito del rgimen laboral de la ley

suprema: Dos medios hay de igualar: uno es elevando a los de abajo; el otro, abatiendo a los dearriba. Aqul es amor, progreso, construccin; ste es rencor, aniquilamiento, bolchevismo. Los cons-tituyentes de Quertaro eligieron el segundo medio; por eso su obra ha sido estril. Al margen de laConstitucin ..., cit. , p. 65.


tida en establecimientos oficiales, as como de la primaria, elemental ysuperior que se impartiese en establecimientos particulares. A este puntoacuda la antigua pugna entre la Iglesia y el Estado. El tono social se ob-serv en el ltimo prrafo del artculo 3o. original: En los estableci-mientos oficiales, se impartir gratuitamente la enseanza primaria.

VIII. FACTORES DE PODER Y DECISIONES FUNDAMENTALES

En el Constituyente revolucionario haban actuado los factores realesde poder de la sociedad mexicana en pie de guerra; no fue posible sosla-yar las propuestas campesina y obrera, porque obreros y campesinos ha-ban adquirido conciencia de su fuerza, que vigilaba al Congreso. Ental virtud, la Constitucin fue como deba ser. 64 Y tambin as quedaronescrituradas de nuevo las decisiones polticas fundamentales 65 de la na-cin mexicana.

Nuestra nacin resolvi, entre otras cosas, constituirse como una rep-blica social;66 erigir un Estado Social de Derecho; conducir las relacioneshumanas bajo la regla de la equidad; reconocer a la nacin el dominio

64 Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad ense Fernando Las-salle son esa fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurdicas de la socie-dad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en sustancia, ms que tal y como son. Qu es unaConstitucin? , trad. de W. Roces, Buenos Aires, Siglo Veinte, 1946, p. 53.

65 El autor del concepto, Carl Schmitt, sostiene que en el fondo de toda normacin reside unadecisin poltica del titular del poder constituyente, es decir, del pueblo en la democracia y del mo-narca en la monarqua autntica. Schmitt analiza, en seguida, esas decisiones en la Constitucinalemana de Weimar. Las decisiones polticas fundamentales, agrega, son ms que leyes y normacio-nes; son las decisiones polticas concretas que denuncian la forma poltica de ser del pueblo alemn yforman el supuesto bsico para todas las ulteriores normaciones, incluso para las leyes constituciona-les. Teora de la Constitucin, cit. , pp. 27-29. Cfr. , asimismo, Leowenstein, Teora de la Constitu-cin, cit. , pp. 63 y ss.

66 En La Constitucin y la ordenacin econmica del Estado, trabajo incluido en mi libroDerecho social econmico y la empresa pblica en Mxico (Mxico, Instituto Nacional de Adminis-tracin Pblica, 1982), sostengo que Mxico ha resuelto ser, y as lo ha dicho en su Constitucin,una repblica de soberana popular, democrtica, directa, representativa con lmites absoluto y re-lativo para el desempeo temporal de la representacin, federal y social, independiente y laica, condivisin funcional y territorial del ejercicio del poder formal, y dentro de un orden que acepto laposibilidad del cambio y se supedita al control de los actos de autoridad. Op. cit. , p. 5 1. Jorge Carpi-zo distingue entre decisiones materiales y formales; aqullas son la sustancia del orden jurdico,derechos primarios; las segundas son los principios que mantienen la vigencia y el cumplimiento delas decisiones materiales. Estas son: soberana, derechos humanos, sistema representativo y supre-maca del poder civil sobre la Iglesia; las formales son: divisin de poderes, federalismo y juicio deamparo. La Constitucin mexicana de 1917, Mxico, UNAM, Coordinacin de Humanidades, 1969,p. 161.


original de aguas y tierras; moderar el conflicto entre los actores socialescon la accin equilibradora de la ley y del Estado; compensar con lamano visible del poder lo que a muchos haban negado la mano invi-sible del azar o del mercado.

IX. EL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL

Con esta raz, Mxico inici la poca del constitucionalismo social: 67otra idea constitucional y nuevos contenidos de la ley fundamental. 68

En este orden, la prioridad le corresponde sin duda algun a la Constitu-cin de 1917, como se ha reconocido ampliamente, 69 aunque a veces seatribuya la prioridad a la alemana de Weimar, 70

ordenamiento que posee,

67 Una obra fundamental sobre el tema, debida a Jorge Sayeg Hel, es El constitucionalismosocial mexicano , la integracin constitucional de Mxico (1808-1988) , Mxico, FCE, 199 1.

68 Entre los tratadistas clsicos de la materia, Mirkine-Guetzvitch seala que bajo la nuevatcnica constitucional emprendida en los primeros lustros del corriente siglo, se crea un mnimo decondiciones jurdicas que permitan asegurar la independencia social del individuo. Esta evolucinde la doctrina de las libertades individuales arroja una doble consecuencia: aparicin de la defensasocial de la persona; limitacin, en nombre del inters social, de ciertos derechos fundamentales ante-riormente proclamados y establecidos. Les constitutions europennes, cit. , t. I, pp. 131 y 132.

69 Los derechos fundamentales socioeconmicos, que hoy son el equipaje estndar del consti-tucionalismo... fueron proclamados por primera vez, en la Constitucin mexicana de 1917 indicaKarl Loewenstein, quien en seguida agrega con cierta irona:, que con un alto salto se ahorr todoel camino para realizarlos: todas las riquezas naturales fueron nacionalizadas y el Estado asumicompletamente, por lo menos en el papel, la responsabilidad social para garantizar una existenciadigna a cada uno de sus ciudadanos. Teora de la Constitucin, cit. , p. 401. Antonio Colomer Vidalpuntualiza: Uno de los legtimos motivos de orgullo del constitucionalismo iberoamericano, a travsdel mexicano cuya paternidad es indiscutible es el de ser el primero en incorporar normas de con-tenido laboral y social. Los derechos sociales sern a partir de la Constitucin mexicana de Quer-taro, de 1917, uno de los fundamentos del moderno Estado Social de Derecho. Introduccin alconstitucionalismo iberoamericano , Madrid, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Ediciones deCultura Hispnica, 1990, p. 104. En el mismo sentido, desde luego, la doctrina mexicana. Cfr. , slocomo ejemplos, De la Cueva, El nuevo derecho mexicano del trabajo , 2a. ed., Mxico, Porra, 1974,p. 44; Trueba Urbina, Derecho social mexicano , cit. , pp. 143 y ss.; Sayeg Hel, El constitucionalismosocial mexicano, cit. , pp. 614 y ss.; De la Madrid, Elementos de derecho constitucional , Mxico,ICAP, 1982, pp. 206-208; Carpizo, La Constitucin mexicana ..., cit. pp. 147 y 148.

70 Cfr. Mirkine-Guetzvitch, Les constitutions europennes, cit. , t. I, p. 132. Al examinar losderechos a prestaciones del Estado contenidos en la Constitucin francesa de 1848, Garca Pelayoseala que hasta la Constitucin alemana de Weimar, es decir, hasta que las organizaciones obrerasno adquirieron influencia constituyente, no se encuentran derechos parecidos en ningn texto consti-tucional. Derecho constitucional comparado , cit. , p. 481. Paolo Biscaretti di Ruffa recuerda que losderechos sociales derecho al trabajo o a la instruccin que fueron enunciados por primera vez enla inaplicada constitucin jacobina de 1793 tuvieron que esperar ms de un siglo para ser nueva-mente consagrados, aun cuando con mayor amplitud, en la Constitucin alemana de Weimar de1919. Introduccin al derecho constitucional comparado, cit. , pp. 506 y 507. El mismo tratadistaseala que despus de 1918 surgi una rica serie de Constituciones redactadas con criterios cientfi-


por lo dems, merecimientos indiscutibles, que no la preservaron de lacrtica.71

Slo un sobrevuelo somero y desdeoso sobre la ley mexicana permi-tira suponer que carece de relevancia para el derecho constitucional yapenas ofrece inters para la ciencia poltica. 72

La carta mexicana abri un camino sobre el que rpidamente avanza-ran otros textos germinales en la primera etapa del siglo XX. Luego segeneralizara la recepcin de temas sociales en las Constituciones; ahorason un extremo acostumbrado. 73 A este nervio innovador se debe la natu-raleza programtica o comprometida de la Constitucin mexicana,74 ja-ms neutral. 75 Nos hallamos, pues, en el rumbo de ordenamientos funda-

camente elaborados, con objeto de que la voluntad popular alcanzara en todo caso a guiar la polticageneral del pas, lo que dio lugar a las Constituciones racionalizadas, y al mismo tiempo se enuncia-ron por vez primera, y en forma clara y amplia, los derechos sociales al lado de los polticos y losde libertad (al respecto baste recordar el texto germnico redactado en Weimar en 1919). Ibidem ,p. 522.

71 Mario de la Cueva considera que con la Constitucin de Weimar culmin la obra jurdicams importante de la primera posguerra mundial, en la que plasmaron los ideales de una democra-cia social y muchos de los anhelos de los trabajadores. Derecho mexicano del trabajo , 6a. ed., M-xico, Porra, 1961, t. I, p. 45. Adems de la crtica de Schmitt, otros autores de aquel tiempo cuestio-naron la Constitucin de 1919. Larnaude se pregunt por la capacidad de los alemanes para servirsede los instrumentos de la libertad constitucional, y censur el hecho de que bajo el rubro de los dere-chos y deberes de los alemanes, la ley fundamental llevase a cabo una expropiacin organizada de losderechos individuales. Cfr. La Constitution de lEmpire Allemand du 11 Aut 1919 , trad. de JosephDubois, Pars, Libraririe Gnrale de Droit & de Jurisprudence, 1919, pp. 8 y 9.

72 En este sentido, Biscaretti di Ruffa, que destaca la gran distancia entre los pases que aporta-ron los modelos constitucionales y los Estados en vas de desarrollo, que opera en una dimensinde tiempo y de ambiente notoriamente diversos, con un retraso sobre la primera categora que enocasiones supera el siglo de progreso civil. Introduccin al derecho constitucional comparado , cit. ,pp. 140 y 141. Las condiciones de subdesarrollo econmico y social de esos pases... confieren (asus constituciones) una existencia en gran parte terica o libresca.... Ibidem , p. 516.

73 Sobre la situacin de la materia hasta el final de la dcada de los sesenta, cfr. Garca Ram-rez, Lo social en los sistemas jurdicos constitucional e internacional contemporneos , en rev. cit.,pp. 139 y ss. El Estado social se halla ampliamente desarrollado en Amrica Latina escribe Hum-berto Quiroga Lavi a partir de una programtica constitucional proficua, que muchos quieren vercomo catlogos de ilusiones.... En el mbito prestacional de las Constituciones del rea figuran:proteccin de la salud, la cultura, la familia, la ciencia y la tecnologa, rgimen de reforma agraria,asistencia, seguridad y previsin social, as como proteccin del deporte. Estudio introductorio aEl constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX. Las Constituciones latinoamericanas , Mxi-co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994, pp. 32-34. Sobre esta materia, ms amplia-mente, del mismo Quiroga Lavi, cfr. Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, Ins-tituto de Investigaciones Jurdicas, 1991, pp. 77 y ss.

74 Loewenstein manifiesta que un conocido ejemplo de constitucin condicionada ideolgica-mente es la mexicana de 1917, con su expresa orientacin hacia un orden social de tipo socialista.Teora de la Constitucin , cit. , p. 212.

75 Todas las constituciones suelen consagrar... en medida ms o menos amplia, disposiciones

38ESTUDIOS JURDICOS

mentales que no se reconocen solamente como polticos, sino aspiran aser Constituciones poltico-sociales. 76

Ahora bien, el horizonte excepcionalmente ambicioso de ciertas le-yes supremas entre ellas la mexicana permite la calificacin quealgn tratadista les asigna: constituciones nominales, giro que no apa-reja, por fuerza, una censura; son textos que no se trasladan ntegra-mente a la realidad; presididos por una intencin poltica plausible,aspiran a organizar la sociedad, pero no lo consiguen absolutamen-te; su funcin primaria es educativa, y su pretensin ltima, nor-mativa. Apuntan, pues, en cierta direccin, que an no se alcanza. 77Obviamente, es variable, relativo, el carcter nominal de una Constitu-cin poltica. En un extremo insostenible se hallara el absoluto divor-cio entre la ley y la realidad; en otro, la progresiva conformidad de larealidad con el texto de la ley. 78

directivas o programticas, seala Biscaretti di Ruffa. Introduccin al derecho constitucional com-parado, cit. , p. 537. El mismo autor recuerda un caso histrico en la referencia a cuestiones de carctermoral. Se trata de algunos artculos introductorios del texto de la Constitucin francesa del 22 deagosto de 1995: Nul nest bon citoyan, sil nest bon fils, bon pre, bon frre, bon ami, bon poux (artculo 4o.); y Celui qui, sans enfreindre ouvertement les lois, les lude par ruse ou par adresse,blesse les intrts de tous: il se rend indigne de leur bienveillance et de leur stime (artculo 7o.).Ibidem, p. 588, nota 10.

76 Garca Oviedo alude a Constituciones poltico-sociales, frente a las exclusivamente polticas.El constitucionalismo de la postguerra, cit ., p. 148. El estado mexicano de Campeche expidi en1957 una Constitucin poltico-social. Un decreto de diciembre de 1961 devolvi al ordenamiento sudenominacin de poltica, solamente.

77 Loewenstein escribe: Lo que la constitucin nominal implica es que los presupuestos socia-les y econmicos existentes... en el mom

Libro Estudios Juridicos Sergio Garcia Ramirez

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