Manual de Gestión Social Manual de Gestión Social Página iv Junio 2011 PRESENTACIÓN Hoy en día...

Manual de Gestión Social

Preparado por:

Mariella Bautista Ascue Renée Ménard

Proyecto PERCAN Consorcio Roche, Golder, ACCC

Tel: (+51-1) 618-8760

Preparado: 2011-07-05

Nombre archivo: Módulo 2 – Gestión Social 110705.doc

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Manual de Gestión Social Página i julio de 2011

Oficina PERCAN

Ministerio de Energía y Minas Av. De Las Artes Sur 285 San Borja, Lima 41 Tel.: (51-1) 618-8760 Directora de Proyecto: Anne Slivitzky E-mail: [email protected] www.percan.ca

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Manual de Gestión Social Página ii Junio 2011

ÍNDICE

ÍNDICE ........................................................................................................................................................... II

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 1

1 GESTIÓN SOCIAL EN EL MEM........................................................................................................ 5

1.1 Conceptos Básicos y Principios ..................................................................................... 7 1.1.1 Desarrollo Sostenible ..................................................................................................... 7 1.1.2 Gestión Ambiental ........................................................................................................... 7 1.1.3 Gestión Social ..................................................................................................................... 8 1.1.4 Viabilidad Social ............................................................................................................ 10 1.1.5 Participación ciudadana ............................................................................................. 10 1.1.6 Equidad ............................................................................................................................. 11 1.1.7 Inclusión Social ............................................................................................................. 11 1.1.8 Principios de gestión social....................................................................................... 11

1.2 Oficina General de Gestión Social (OGGS) ................................................................. 12 1.2.1 Ejes y Lineamientos Estratégicos de Gestión Social de OGGS ..................... 13

1.3 Operativización de la Gestión Social .......................................................................... 15 1.3.1 Participación ciudadana ............................................................................................. 15 1.3.2 Identificación de actores sociales involucrados ............................................... 17 1.3.3 Análisis de las dinámicas sociales .......................................................................... 19 1.3.4 Relacionamiento entre actores involucrados .................................................... 20 1.3.5 Seguimiento de compromisos .................................................................................. 21 1.3.6 Desarrollo de capacidades......................................................................................... 22

1.4 Retos de la Gestión Social en el Subsector Minero ................................................. 24

2 CONFLICTOS Y CRISIS EN EL ÁMBITO MINERO ..................................................................... 28

2.1 Conceptos básicos ........................................................................................................... 29 2.1.1 Conflicto ............................................................................................................................ 29 2.1.2 Posición ............................................................................................................................. 30 2.1.3 Interés ................................................................................................................................ 30 2.1.4 Necesidades ..................................................................................................................... 30 2.1.5 Conflicto Social ............................................................................................................... 31 2.1.6 Conflicto Ambiental ...................................................................................................... 31 2.1.7 Conflicto Socio Ambiental .......................................................................................... 31 2.1.8 Controversia .................................................................................................................... 31 2.1.9 Disputa............................................................................................................................... 32 2.1.10 Desacuerdo ...................................................................................................................... 32 2.1.11 Crisis ................................................................................................................................... 32 2.1.12 Comunicación ................................................................................................................. 32

2.2 Principales Fuentes de Conflictos en el Sector Minero ......................................... 33

2.3 El Manejo de Conflictos: Enfoques, Estrategias y Técnicas .................................. 35 2.3.1 Enfoques para el manejo de conflictos ................................................................. 37 2.3.2 Estrategias para el manejo de conflictos ............................................................. 38 2.3.3 Técnicas y herramientas para el manejo de conflictos .................................. 46 2.3.4 Seguimiento de casos de la OGGS ........................................................................... 51

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Manual de Gestión Social Página iii Junio 2011

2.4 Crisis en el Ámbito Minero............................................................................................ 54 2.4.1 Pautas para el manejo de crisis ............................................................................... 55 2.4.2 La comunicación de crisis .......................................................................................... 59

3 DESARROLLO SOSTENIBLE Y RESPONSABILIDAD SOCIAL ................................................ 62

3.1 Conceptos Básicos ........................................................................................................... 64 3.1.1 Desarrollo Sostenible .................................................................................................. 64 3.1.2 Bien común ...................................................................................................................... 65 3.1.3 Impacto Ambiental ....................................................................................................... 66 3.1.4 Impacto Social ................................................................................................................ 66 3.1.5 Responsabilidad Social ............................................................................................... 66 3.1.6 Responsabilidad Social Estatal ................................................................................ 67 3.1.7 Responsabilidad Social Empresarial ..................................................................... 68 3.1.8 Principios de Desarrollo Sostenible y Responsabilidad social. .................. 72

3.2 Normatividad y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero ......................... 76 3.2.1 Canon Minero.................................................................................................................. 76 3.2.2 Declaración Jurada de Compromiso Previo – (D.S N° 042-2003-

EM/DM y D.S N° 052-2010-MEM/DM) ................................................................ 80 3.2.3 Regalía Minera – Derecho de extracción de recursos no renovables

(2004) ................................................................................................................................ 85 3.2.4 Fondos Sociales (2004) .............................................................................................. 86 3.2.5 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo – Aporte

Voluntario ........................................................................................................................ 88 3.2.6 Seguimiento de las inversiones para con el desarrollo sostenible –

Recomendaciones ......................................................................................................... 91

3.3 Convivencia Sustentable y Desarrollo Sostenible .................................................. 98

3.4 Responsabilidad Social y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero ..... 102 3.4.1 Razones para asumir la Responsabilidad Social Empresarial .................. 103 3.4.2 Ejemplo de contribución del subsector minero al desarrollo local

sostenible ....................................................................................................................... 106 3.4.3 Promoviendo la RS en el subsector minero ..................................................... 110

CONCLUSIÓN .......................................................................................................................................... 122

BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ........................................................................................................ 124

ABREVIATURAS ..................................................................................................................................... 127

ANEXOS

Anexo 1 Enfoque dialógico

Anexo 2 Tipos emblemáticos de crisis sociales

Anexo 3 Sugerencias para la implementación de un Sistema de Alerta Temprana (SAT)

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Manual de Gestión Social Página iv Junio 2011

PRESENTACIÓN

Hoy en día se requiere conseguir, además de la viabilidad económica y ambiental, la viabilidad social de la actividad minera. Los numerosos conflictos en torno a esta actividad económica, en diferentes zonas del país, demuestran claramente la álgida importancia de conseguir la aceptación de la población, incluyendo a las autoridades locales del área en la cual se realiza dicha actividad. Por ende, tanto el MEM, como promotor de la actividad, como las empresas mineras, realizadoras de la actividad, necesitan conseguir y mantener la viabilidad social en el entorno donde quieren desarrollar la actividad.

Si bien es cierto esta aceptación no constituye una garantía del éxito empresarial, sí contribuye a crear las condiciones para el establecimiento de relaciones de buena vecindad que facilitan la gestión social y ambiental.

Dadas las condiciones socioeconómicas que caracterizan a muchas de las áreas donde se desarrollan las actividades mineras, lograr la viabilidad social requiere del MEM y de los titulares mineros que tengan en cuenta desde el inicio de la actividad que la viabilidad social requiere de un compromiso sostenido en el tiempo. Este debe reflejarse en los esfuerzos invertidos, tanto por el MEM como por los titulares mineros, en la planificación de acciones de relacionamiento y apoyo con la población local y sus autoridades.

La aceptación de la actividad minera por parte de la población local no es un proceso natural, por lo se requiere desarrollar esfuerzos específicos, bien pensados, planificados y que cuenten con los recursos (financieros, técnicos y personal idóneo) suficientes para lograrlo. Idealmente estos esfuerzos deberían permitir desarrollar alianzas estratégicas entre la comunidad, las autoridades locales y las empresas que se concreten en la identificación, definición e implementación de proyectos de desarrollo sostenible local.

El presente “Manual de Gestión Social” es una herramienta de apoyo a la Oficina General de Gestión Social (OGGS). Contiene conceptos básicos acerca de lo que es la gestión social, la gestión de conflictos, la responsabilidad social, el desarrollo sostenible y la comunicación, entre otros, con el fin de establecer un nivel de conocimiento estandarizado que contribuya a la formulación de estrategias de gestión social que permitan compatibilizar el desarrollo local, el bienestar de la población y el éxito empresarial.

No obstante que el usuario primario del manual sea el funcionario de la OGGS, el manual puede ser de gran utilidad para todos los funcionarios, de cualquier nivel (nacional, regional y local), que interactúan con los diferentes actores involucrados en el subsector minero. Asimismo, el manual puede proporcionar una ayuda adicional a los titulares mineros y personal encargado de realizar la gestión social de la actividad minera en el marco de sus actividades empresariales.

Este manual, como herramienta de apoyo a la gestión social, pretende contribuir al fortalecimiento de las relaciones de confianza, en un clima de paz y equidad, en el subsector minero.

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Manual de Gestión Social Página 1 julio de 2011

INTRODUCCIÓN

El Perú es un país que cuenta con una gran riqueza de recursos naturales. Hoy, dada la creciente preocupación a nivel mundial por lograr un desarrollo económico compatible con el desarrollo sostenible, la implementación de las actividades extractivas en un marco de excelencia ambiental y social es un requisito para la competitividad empresarial.

La gran cantidad de recursos mineros que posee el Perú ha permitido que este sector económico se convierta en el principal contribuyente a los ingresos por divisas del país. Así por ejemplo en diciembre 2010 las exportaciones mineras alcanzaron US$ 2,345 millones, mayores en 31.3% a lo obtenido en diciembre 2009. Las exportaciones de los productos mineros tradicionales representaron en el 2009 el 60.9% del total de exportaciones a nivel nacional.

A pesar de esta importante contribución de la actividad minera a nivel macroeconómico la actividad minera tiene que enfrentarse, algunas veces, al rechazo por parte de la población. Este rechazo tiene su base en la percepción que existe en la población de que el desarrollo de la actividad afecta recursos críticos como el agua y el suelo, intensifica los niveles de pobreza, genera desigualdades socioeconómicas a nivel local, afecta de manera negativa directa o indirectamente sus medios de subsistencia y altera las dinámicas de relaciones al interior de la comunidad. Asimismo, malas experiencias de comunidades con la presencia de pasivos ambientales o el inadecuado relacionamiento de la empresa con la población y sus autoridades en algunos casos ha influido en el rechazo a la actividad minera.

Los conflictos en el sector minero han ido aumentando en frecuencia e intensidad en los últimos años. Por ejemplo, lo ocurrido con Tía María demuestra lo inadecuado de muchos procesos de comunicación entre población, titular minero y autoridades y cómo la falta de información adecuada (a tiempo y pertinente para tener una opinión informada) y la manipulación sociopolítica pueden llegar a dificultar seriamente el desarrollo de la actividad minera.

Las situaciones antes mencionadas requieren de un manejo especial para lograr su transformación hacia procesos que redunden en beneficio de la sociedad en general. La implementación de estrategias eficaces de gestión social puede hacer posible esta transformación. Entendiéndose en términos generales la gestión social como el proceso de interacción entre los principales involucrados en un marco de equidad e inclusión que permita tomar decisiones para promover el desarrollo sostenible.

En el Perú, muchos de los lugares donde se desarrolla la minería albergan a comunidades costeñas, andinas o nativas frecuentemente en situación de pobreza. Esta situación propicia que se desarrolle una relación dicotómica con los titulares de las actividades mineras. Por un lado, la población local siente temor a ser despojada de sus medios de subsistencia o afectada por los daños ambientales que pudieran ocurrir con el desarrollo de la actividad minera. Por otro lado, los pobladores ven a la minería como la fuente de ingresos y otros recursos para resolver sus problemas de supervivencia.

La minería tiene así muchas expectativas que cumplir, ya que tanto la población como el Estado, esperan de ella mayores contribuciones para el desarrollo de la comunidad donde realizan sus actividades. El Estado espera que los titulares generen desarrollo económico y social a través de sus contribuciones en impuestos y con la inversión en los rubros que él mismo ha priorizado en su lucha contra la pobreza, que son la salud, la educación y la nutrición. Mediante dichas contribuciones el Estado espera elevar, por lo menos, el nivel de la calidad de vida de la población asentada en el área

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de influencia de las actividades mineras. Por su parte, la población espera que la empresa minera le provea de empleo masivo y eleve su calidad de vida, mejorando su acceso a servicios básicos como infraestructura vial, electricidad, sistemas de agua y desagüe, salud y educación.

Dadas las características del proceso minero, las oportunidades de empleo para toda la población local en la misma actividad minera son reducidas. El empleo que se ofrece, especialmente en la etapa de construcción del proyecto, es temporal. Además dado el nivel de especialización que se requiere para trabajar directamente en la actividad minera, es poco probable que la oferta local pueda acceder a dichos empleos. A menos que la empresa capacite a la población de su entorno. Finalmente, lograr la generación de empleo indirecto depende también de la calidad de los bienes y servicios requerida y de la capacidad de la comunidad para ofrecerla.

Por otro lado, existe la percepción de parte de la población, de creer que a través de la inversión social el titular minero reemplace al Estado en su obligación de proporcionar desarrollo y bienestar para la población asentada en su área de influencia. Esta situación es fuente permanente de conflictos. No solo porque no es la responsabilidad primaria del titular minero proporcionar desarrollo y bienestar al conjunto de la población donde realiza sus actividades, sino porque a veces la inversión social que realiza el titular no responde a las necesidades de la población y no contribuye a generar un desarrollo local sostenible que llegue a beneficiar al conjunto de la población local a mediano y largo plazo.

Cuando los beneficios que se esperan de la minería no responden a las expectativas de los interesados, los conflictos surgen. Legítimos o no, estos afectan seriamente la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos mineros que se encuentran inmersos en tales conflictos, pudiendo eventualmente poner en riesgo el desarrollo de la actividad minera en el país.

Por ende, el Estado dentro de su rol de promotor de la actividad minera debe también incluir la responsabilidad de proveer las condiciones para el establecimiento de buenas relaciones entre todos los involucrados.

Por ello el Estado, y en particular el MEM como entidad pública rectora del sector minero energético, debe asumir la responsabilidad de:

• Definir reglas claras para el desarrollo de la minería respecto a los aspectos sociales y ambientales

• Fiscalizar oportunamente el que estas reglas sean cumplidas

Además, dadas las condiciones de desigualdad que existen entre las poblaciones locales, sus autoridades y las empresas mineras, es pertinente que el Estado asuma como buena práctica de responsabilidad social:

Comprometerse con el desarrollo humano y formación de capital social creando un entorno en el cual las relaciones que se establezcan entre empresas, poblaciones y el Estado se den en condiciones de equidad y puedan ser beneficiosas para todos los involucrados.

La buena práctica anteriormente identificada requiere ampliar el enfoque en la gestión de la actividad minera desde el MEM ya que se debe de incluir a los aspectos legales, técnicos y ambientales el tema de la gestión social de la actividad. En este reto la OGGS tiene un rol protagónico. Debe contribuir con la definición de estrategias de gestión social que permitan orientar

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el quehacer del MEM en todas sus dependencias así como en las relaciones que establezca intersectorialmente.

El enfoque de gestión del MEM tiene que apostar hacia una promoción de la inversión privada compatible con el desarrollo sostenible. Es decir una inversión social empresarial que facilite el desarrollo de relaciones armoniosas y productivas entre los involucrados y alineada con los objetivos nacionales de superación de la pobreza.

Lograr el éxito de este enfoque de gestión por parte del MEM requiere de ciertas condiciones previas como el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos, sin exclusión y en equidad; el respeto a la diversidad cultural; y el desarrollo de una activa conciencia ciudadana, entre otras. La ausencia de estos factores dificulta incluso la difusión y comprensión de la información relativa a la actividad minera entre los diferentes actores involucrados en el subsector. Es importante reconocer que en el Perú estas condiciones son aún débilmente implementadas y se requiere que todos los actores involucrados contribuyan decididamente en fortalecerlas.

A ello se debe agregar la diversidad de intereses que existen entre los actores involucrados, incluso dentro de una misma localidad y la poca costumbre de escuchar, dialogar para optar por formas alternativas de resolución de discrepancias distintas al conflicto y a la violencia. A pesar de los avances en la normatividad, como el Reglamento de Participación Ciudadana (PC) y la obligatoriedad de implementación de algunos de sus mecanismos, la posibilidad de generar espacios de diálogo y una genuina participación ciudadana (PC) está aún en proceso.

La implementación de una eficaz gestión social en el MEM se constituye en una herramienta importante para apoyar el desarrollo de relaciones armoniosas, el fortalecimiento de la sociedad civil y el desarrollo local sostenible. De ahí la importancia que la OGGS, como órgano de asesoramiento encargado de promover las relaciones armoniosas entre las empresas del sector y la sociedad civil, lidere el proceso de cambio en el sector, donde la gestión social no sea un compromiso solo de la OGGS sino de todas las dependencias del sector (MEM y DREMs) y demás actores involucrados.

Este “Manual de Gestión Social”, es un esfuerzo inicial por proveer las bases para resaltar la importancia de la gestión de los asuntos sociales en el sector minero, presenta conceptos y temas básicos relacionados con la gestión social así como algunas técnicas y herramientas. En fin es un documento de base que los funcionarios del sector podrán utilizar según sus necesidades.

El presente manual se divide en tres capítulos.

El Capítulo 1 aborda de manera general la gestión social en el MEM. Se presentan conceptos básicos, los roles y funciones en relación a la implementación de la gestión social en el MEM así como los ejes, lineamientos estratégicos y objetivos operativos que orientan el quehacer de la OGGS. Al finalizar el capitulo se incluyen algunas recomendaciones para la operativización de la estrategia de gestión social por parte de la OGGS.

El Capítulo 2 ahonda en la temática del manejo de los conflictos y crisis en el ámbito minero. Se presentan nuevamente conceptos básicos, se identifican las fuentes más comunes de conflictos en el subsector minero y se presentan enfoques, estrategias, pautas, técnicas y herramientas para el manejo tanto de conflictos como de crisis.

El Capítulo 3 aborda la temática de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible en el subsector minero. Se presentan conceptos básicos sobre ambos temas, la normativa vigente a través de la cual

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el Estado está orientando la contribución de la actividad minera hacia el desarrollo local sostenible. El capítulo contiene además recomendaciones de buenas prácticas que podrían apoyar la implementación de una eficaz gestión social en el MEM.

Para la elaboración del presente “Manual de Gestión Social” se utilizaron como marco de referencia las siguientes normas y documentos:

• Ley del Canon Minero, Ley Nº 2756 - 2001, Ley Nº 28077 – 2003

• D.S. N° 042-2003-EM, Compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras

• Ley de Regalía Minera Ley Nº 28258 y Reglamento D.S. Nº 157 -2004

• R.M. N° 324-2007-MEM/DM Creación Comisión Sectorial para el seguimiento del “Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo” y su modificatoria R.M. N° 356-2007-MEM/DM

• Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social 2007-2011 • Fondo Social D.L. Nº 0996 y Reglamento D.S. Nº 082-2008-EF

• R.M. N° 192-2008-MEM-DM, Formato de declaración jurada anual de actividades de desarrollo sostenible a que se refiere el D.S. N 042-2003-EM

• D.S. N° 028-2008-EM, Reglamento de participación ciudadana en el subsector minero

• R.M. N° 304-2008-MEM/DM, Normas que regulan el proceso de participación ciudadana en el subsector minero

• D.S N° 052–2010-EM, Modificación del D.S. N° 042-2003-EM, Declaración jurada anual de actividades de desarrollo sostenible (Anexo IV de la DAC)

• Minería Peruana: Contribución al Desarrollo Económico y Social (Números 4 - 2010 y 5 – 2011)

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1 GESTIÓN SOCIAL EN EL MEM

El desarrollo de la actividad minera en los últimos años no ha estado exento de problemas para obtener y mantener una viabilidad social y ambiental, además de la financiera, en las zonas donde se realiza. Incluso en casos donde se considera que existe un buen desempeño para alcanzar la viabilidad social de sus operaciones los titulares mineros han tenido que enfrentar en ciertos momentos el rechazo de la población y de las autoridades locales donde se asientan sus actividades.

Los principales argumentos para dicho rechazo han sido: i) los posibles efectos negativos que pudieran afectar la población local, principalmente en cuanto al acceso a y la calidad de la tierra y del agua; ii) la percepción, por parte de los pobladores que no logran aprovechar las oportunidades que trae la actividad minera como empleo, compra de bienes y servicios, compensación y/o compra de terrenos superficiales y que la minería es responsable de profundizar su nivel de pobreza; y iii) la percepción de un limitado impacto positivo de la actividad minera para con el desarrollo sostenible del conjunto de la comunidad.

Estas percepciones de la población son agudizadas por una condicón estructural en el país, la historia de inequidad y consecuente exclusión vivida por una parte de la población y por la deficiente comunicación entre la empresa y la población del entorno.

A su vez el deficiente manejo de percepciones por parte del Estado y de los titulares mineros posibilita la manipulación interesada por parte de algunos sectores que se oponen a la actividad minera al margen de si se realiza dentro de estándares de excelencia ambiental y social. Todo lo anterior hace muy difícil que la población pueda acceder a información que le permita entender cómo la actividad minera impactará en su vida cotidiana, siendo por lo tanto difícil lograr la viabilidad social de los proyectos mineros en el Perú.

Es mediante una eficiente gestión social que las autoridades competentes del subsector minero, MEM y DREM, pueden promover el cambio de la situación actual de rechazo y/o conflicto hacia una dinámica en la cual se promueva la inversión minera a la vez que se proteja los derechos de las poblaciones asentadas en las áreas de influencia de un proyecto minero.

El ente rector del desarrollo de las actividades mineras en el Perú es el Ministerio de Energía y Minas (MEM). En su declaración de visión, misión y objetivos estratégicos resalta la necesidad de armonizar el crecimiento de la actividad minera con el aprovechamiento responsable de los recursos naturales del país en un marco de desarrollo sostenible.

La misión del MEM es “Promover el desarrollo sostenible de las actividades energéticas y mineras, impulsando la inversión privada en un marco global competitivo, preservando el medio ambiente y facilitando las relaciones armoniosas del sector”.

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Tiene entre sus objetivos: 1

• Promover el desarrollo sostenible, racional y competitivo del sector minero, priorizando la inversión privada y fomentando las relaciones armoniosas entre las empresas del sector minero y la sociedad civil

• Promover la preservación y conservación del medio ambiente por parte de las empresas del sector energía y minas, en el desarrollo de las diferentes actividades sectoriales fomentando las relaciones armoniosas entre las empresas del sector energético y la sociedad civil

• Contar con una organización transparente, eficiente, eficaz y descentralizada que permita el cumplimiento de su misión a través de procesos sistematizados e informatizados, con personal motivado y altamente calificado y con una cultura de planeamiento y orientación a un servicio de calidad al usuario

Por otro lado, “Corresponde a la OGGS definir los lineamientos para el proceder socialmente responsable del MEM y servir, de manera general, de orientadora para el comportamiento con responsabilidad social de los actores en el sector minero-energético, siempre destacando que la meta última es el desarrollo sostenible local y la participación ciudadana genuina, como propulsores de relaciones colaborativas y de confianza” (Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social - 2007-2011).

Dicha responsabilidad forma parte de un sistema integrado de gestión a largo plazo. Este sistema de gestión social debe permitir desde la propuesta de normas y políticas hasta la adecuada orientación de los procesos de comunicación y de relacionamiento entre los diversos actores involucrados con el fin de generar un clima de confianza y colaboración. Debe además permitir un adecuado seguimiento de los casos de conflictos y de los compromisos sociales asumidos por el titular minero. Asimismo, el sistema de gestión debe contemplar la integración de prácticas sistemáticas de retroalimentación que permita al MEM revisar y adecuar las estrategias y políticas sociales que se requiere para cumplir con su misión.

La aplicación de prácticas estandarizadas de gestión social de parte de las autoridades competentes del subsector minero (MEM y DREM) es necesaria. Estas prácticas deben responder a las estrategias definidas en el plan estratégico elaborado por OGGS. A su vez estas estrategias han requerido el desarrollo de políticas encaminadas a lograr el bienestar de la población que se encuentra asentada en las zonas donde se desarrolla la actividad minera. Dichas políticas que abarcan temas como la inclusión, la lucha contra la pobreza y el compromiso de los titulares con el desarrollo local sostenible se han plasmado en la promulgación de normas como el reglamento y normas de Participación Ciudadana, la Declaración Jurada Anual sobre el compromiso previo de los titulares mineros (Anexo IV de la DAC), o la creación de una comisión sectorial para realizar el seguimiento del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, entre otros.

Los aportes que las empresas mineras realizan mediante el canon minero, las regalías, los fondos sociales, las inversiones sociales (Anexo IV de la DAC) en su área de influencia y el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o Aporte Voluntario (PSMP) deben contribuir al cumplimiento de los objetivos de las políticas sociales de lucha contra la pobreza promovidas por el Estado.

La sostenibilidad de este bienestar requiere del compromiso de todos los actores competentes (sector público y privado) para cubrir las necesidades básicas de la población e invertir en el desarrollo humano de las poblaciones locales.

1.http://www.minem.gob.pe/descripcion.php?idSector=10&idTitular=270&idMenu=sub266&idCateg=224

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Para lograr la implementación de estas estrategias y políticas se necesita fortalecer el desarrollo de capacidades de los funcionarios del subsector minero para que puedan realizar una eficaz gestión social; alcanzando un óptimo desempeño en su rol de promotor de la actividad, orientador de las inversiones para con el desarollo local sostenible y facilitador de relaciones armoniosas entre población y empresas del rubro.

1.1 Conceptos Básicos y Principios Una de las tareas principales de la gestión social en el MEM debe ser la de establecer relaciones armoniosas entre la población y la empresa minera, que permitan la viabilidad de la actividad minera y el desarrollo sostenible. Para lograrlo es necesario primero que todos los funcionarios compartan los mismos objetivos y conceptos. Aquello los ayudará a entender y asumir los esfuerzos a desarrollar en el cumplimiento de sus funciones. A continuación se presentan algunos conceptos básicos a fin de proveer a los funcionarios del subsector minero un lenguaje común que facilite la comunicación en el ejercicio de sus funciones.

1.1.1 Desarrollo Sostenible

Según el informe “Nuestro Futuro Común” (1987), preparado por la Comisión Brundtland se entiende el desarrollo sostenible como: “(…) el desarrollo que satisface las necesidades actuales de las

personas sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias

necesidades”2

Esta definición tiene como base el reconocimiento de las necesidades de todos, de la urgencia de la protección del medio ambiente, del uso cuidadoso de los recursos naturales y de un crecimiento económico estable. De ahí la exigencia de cuidar la explotación de los recursos renovables y no renovables para alcanzar el bienestar de las generaciones actuales y no perjudicar el de las generaciones futuras.

El desarrollo sostenible requiere del equilibrio de tres dimensiones: la económica, la ambiental y la social. En el Capítulo 3 se presentará con mayor detalle este concepto básico.

1.1.2 Gestión Ambiental

Como se ha visto en la sección anterior, el desarrollo sostenible requiere tener en cuenta la dimensión ambiental al momento de desarrollar actividades económicas. Dicha dimensión necesita por ende que los actores económicos comprometidos con el desarrollo sostenible implementen una eficaz gestión ambiental de sus actividades.

Se puede entender de manera general que la gestión ambiental “Es el conjunto de acciones encaminadas a lograr la máxima racionalidad en el proceso de decisión relativo a la conservación, defensa, protección y mejora del Medio Ambiente, basándose en una coordinada información

multidisciplinaria y en la participación ciudadana”3

El entorno legal para la gestión ambiental está definido por la legislación ambiental, establecida en cada país a nivel de su Constitución, de leyes, reglamentos, procedimientos, permisos, entre otros. No obstante lo anterior, existen también acuerdos internacionales que son suscritos voluntariamente por algunos países como el Pacto Mundial (“Global Compact”), los Principios del Ecuador, o

2 Informe Nuestro Futuro Común de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland) 3 Conesa, V.: Guía metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid, 1993.

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estándares de desempeño y buenas prácticas como las que propone el Banco Mundial (BM) y el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus siglas en inglés). (Para mayor información revisar referencias en la bibliografía que se encuentra al final del manual).

Una eficaz gestión ambiental en el ámbito minero no es solamente de índole técnica sino que debe reconocer la interrelación que podría existir entre lo técnico y los aspectos económicos, sociales y culturales que podría incidir en la actividad minera. De esta manera un proponente debería desarrollar sus actividades aprovechando racionalmente los recursos naturales, desarrollando esfuerzos específicos para proteger el medio ambiente que al fin y al cabo en un bien común.

Ello implica la definición de planes, el establecimiento de políticas de protección del ambiente y el diseño de mecanismos y herramientas que permitan normar y vigilar sus acciones de tal manera que se puedan cumplir con los objetivos económicos y al mismo tiempo preservar la calidad del ambiente y de la vida de la población.

En resumen, la gestión ambiental debe orientar el desarrollo de acciones que permitan prevenir el deterioro del medio ambiente, que controlen y mitiguen los daños causados (medidas) y que rehabiliten el medio ambiente en su condición original cuando sea posible. Además de lo mencionado anteriormente una eficaz gestión ambiental debería desarrollar acciones encaminadas a la gestión ambiental realizada también por parte de las poblaciones locales.

No obstante lo anterior, el hecho de desarrollar una gestión ambiental adecuada por parte de los proponentes de la actividad minera no garantiza la ausencia de conflictividad en el subsector. Para ello, es necesario tomar en cuenta, además de la dimensión ambiental de la actividad, aspectos sociales que pueden incidir positiva o negativamente sobre el desarrollo económico exitoso de la actividad minera. Por ende, tanto el Estado, como promotor de la actividad minera, como los titulares mineros, como ejecutores de la actividad, deben integrar también una gestión social a sus actividades de promoción y de producción en pos de conseguir la viabilidad social, además de técnica, ambiental y económica, de la actividad minera.

1.1.3 Gestión Social

De acuerdo a la UNESCO la Gestión Social es: “(...) el proceso completo de acciones y toma de

decisiones que hay que recorrer, desde el abordaje de un problema, su estudio y comprensión, hasta

el diseño y operación de propuestas en la realidad. Proceso que implica un aprendizaje conjunto y

continuo para los grupos sociales, que les permite incidir en los procesos de la toma de decisiones

dentro de la dimensión política. Es por esta razón que el adjetivo social califica a la gestión.

Aclaramos con esto que nuestro concepto de gestión no se limita a la gestión administrativa.” 4

El término gestión hace referencia a gestionar o administrar, lo que implica el desarrollo de ciertas acciones específicas encaminadas al logro de objetivos concretos. En el caso de la gestión social estas acciones se orientan a la creación de espacios de interacción social en el cual los actores involucrados puedan definir acciones y tomar decisiones para atender necesidades y resolver problemas sociales.

En el caso del sector minero esta interacción se refiere al diálogo que debe establecerse entre la población, las organizaciones civiles, las autoridades locales, las empresas y el Estado para lograr la viabilidad social de la actividad minera donde esta se asienta. Dicha viabilidad social requiere que

4 Cátedra UNESCO (23 de mayo de 2001). Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). http://www.catedraui.iteso.mx/catedra/p231.html

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todos los involucrados trabajen hacia un enfoque de bienestar común, lo cual requiere desarrollar importantes esfuerzos para cambios, dadas las dinámicas sociales que enmarcan la actividad minera en la actualidad.

Acorde a ello la OGGS expresa la siguiente definición de gestión social en su Plan Estratégico 2007 – 2011:

Gestión social: es el proceso que promueve el desarrollo sostenible de las poblaciones involucradas en las actividades minero-energéticas, en el marco de la participación, equidad e inclusión mediante la formulación de políticas de responsabilidad social y la promoción de las relaciones armoniosas entre los actores.

Integrando las definiciones anteriores en el presente manual cuando se hable de la gestión social se estará refiriendo a lo siguiente:

Gestión social: es el proceso de acciones y toma de decisiones que tiene por objeto promover el desarrollo sostenible y lograr la viabilidad social de la actividad económica. Este proceso implica un aprendizaje conjunto para todos los grupos sociales involucrados.

Es importante mencionar que la gestión social eficaz se sostiene en un conocimiento actualizado del entorno social para diseñar y operativizar propuestas de manejo social. Asimismo, se debe implementar mecanismos de retroalimentación constante mediante la evaluación de lo que funciona y lo que no y la implementación de los ajustes requeridos para el mejoramiento continúo de su gestión social.

En la siguiente figura se presenta de manera esquematizada los principales componentes que deberían incluir una gestión social eficaz para lograr la meta que permitirá la promoción de la actividad minera con menor conflictividad.

Una buena gestión social debe idealmente conducir a lograr menor conflictividad. Una manera de conseguirse esta meta es a través de la participación activa de la población y sus autoridades para

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que expresen su visión de desarrollo y se hagan responsables de su consecución mediante la implementación de políticas (autoridades locales) y/o decisiones (autoridades locales y población involucrada) dirigidas a mejorar su calidad de vida y reducir los niveles de pobreza.

Se entiende por participación activa el proceso en el cual la población accede a información de manera oportuna; puede entenderla, opinar sobre ella y proponer alternativas sobre asuntos que le conciernen, enriqueciendo de esta manera la toma de decisiones de la autoridad competente. Esta participación es a la vez una responsabilidad y un derecho para el empoderamiento de la población y sus autoridades en manifestar sus preocupaciones y necesidades y en esforzarse por lograr consensos en pro del bien común.

1.1.4 Viabilidad Social

El logro de la viabilidad social de los proyectos mineros es una forma a través de la cual se expresa la calidad del relacionamiento establecido con la población del área de influencia de un proyecto minero. La necesidad de lograr la viabilidad social en el subsector minero ha ido tomando mayor importancia a medida que la participación ciudadana se ha ido fortaleciendo.

En consecuencia tiene relevancia la implementación de procesos de participación ciudadana eficaces en los cuales la población sea partícipe de los procesos que la afectan. La viabilidad social no depende de la participación masiva de la población, sino más bien está en relación directa a la comprensión que tenga la población sobre los beneficios que podrá obtener con el desarrollo de la actividad minera.

Dentro de estos procesos de participación ciudadana se debe considerar el desarrollo de procesos de comunicación con la población más allá de la implementación formal de los requisitos de la norma sobre participación ciudadana. Dichos procesos deberán desarrollarse teniendo en cuenta las visiones, expectativas e intereses de la población así como las dinámicas que se desarrollan al interior de las comunidades con el objetivo de comunicar eficazmente cuáles serán los beneficios derivados de la actividad así como las medidas que se tomarán para controlar los impactos negativos.

El conocimiento acerca de la población, la identificación de posibles fuentes de conflicto, la posibilidad de exploración conjunta de alternativas de cambio a las propuestas originales puede fortalecer la viabilidad social del proyecto.

Además de ello, para lograr la sostenibilidad de la viabilidad social los actores involucrados deberían definir mecanismos a través de los cuales se pueda comprobar el avance o el cumplimiento de los beneficios prometidos. Ello enriquecerá el proceso de participación ciudadana transformándolo en una fuente de generación de confianza.

1.1.5 Participación ciudadana

“La participación ciudadana es un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la aplicación

de variados mecanismos, tiene por finalidad: poner a disposición de la población involucrada

información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o en ejecución;

promover el diálogo y la construcción de consensos; conocer y canalizar las opiniones, posiciones,

puntos de vista, observaciones o aportes respecto de las actividades mineras para la toma de

decisiones de la autoridad competente en los procedimientos administrativos a su cargo.” Artículo Nº3 – DS Nº 028-2008-EM

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La participación para que sea eficaz debe darse en un marco de equidad e inclusión, entendiendo por ello que el MEM se debe preocupar por establecer las condiciones necesarias para facilitar la participación de la población y en especial de los grupos más vulnerables.

Estas condiciones pueden generarse a través de la promulgación de políticas públicas (por ejemplo el Reglamento de PC y sus normas), del desarrollo de capacidades y mediante el fortalecimiento de la presencia del Estado como garante del ejercicio del derecho a la participación ciudadana, entre otros (para mayor información referente a la PC en el subsector minero se puede consultar la “Guía de

Participación Ciudadana en el subsector minero – MEM 2010”.

1.1.6 Equidad

“Significa que todas las personas tengan condiciones equivalentes y similares. Es la búsqueda constante de una sociedad para superar las disparidades que limitan su desarrollo. Se basa en valores éticos y los principios que como personas asumimos para valorar nuestra vida y la de otras personas.”(PNUD – Guía Equidad, 2004)

La equidad en el subsector minero se refiere a la redistribución de la riqueza obtenida de la actividad minera. Es decir que el éxito económico de la actividad se refleje en el desarrollo económico y social de la localidad en la que se desarrolla.

1.1.7 Inclusión Social

“Proceso que asegura que aquellos en riesgo de pobreza y exclusión social, tengan las oportunidades y recursos necesarios para participar” (European Foundation, 1995:4).

Cuando se dice que el subsector minero debe asumir la inclusión social como objetivo significa que se realizarán los esfuerzos necesarios para facilitar la participación y la expresión de los sectores más vulnerables y necesitados. Implica a su vez generar las condiciones para el desarrollo de capacidades de la población que hagan fácil la accesibilidad, y en condiciones de igualdad, a los diferentes beneficios de la sociedad.

1.1.8 Principios de gestión social

Los principios son preceptos o pautas que guían la conducta de los seres humanos y cuyo objetivo es mejorar la convivencia entre los seres humanos. En lo que se refiere a la gestión social en el MEM los principios que se presentan a continuación facilitarían su eficaz implementación.

• Transparencia, en cumplimiento al derecho de la población a ser informada

• Inclusión social, facilitando el acceso a los beneficios de la sociedad de toda la población, en especial de los más necesitados.

• Diálogo fluido y permanente, como forma de relacionamiento y fuente generadora de confianza

• Participación y vigilancia ciudadana, promoviendo el respeto al ejercicio del derecho al acceso a información oportuna, a dar opinión y vigilar el cumplimiento de compromisos asumidos por las prtes

• Respeto a la vida y al medio ambiente, desarrollando una gestión social y ambiental de excelencia en un enfoque de desarrollo sostenible

• Gobernabilidad e institucionalidad, fortaleciendo la presencia del Estado y las relaciones de cooperación y respeto con los diferentes actores de la sociedad

• Interculturalidad, promoviendo el respeto a las diferentes visiones, costumbres y valores y la complementariedad como forma de relacionamiento

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El éxito de la gestión social, en el sentido de lograr el desarrollo local sostenible, depende de la identificación clara de las necesidades y problemáticas de la comunidad y su adecuada priorización a través de la participación de todos los actores involucrados, teniendo en cuenta sus potencialidades, limitaciones y su visión de desarrollo. De igual forma depende de la definición de los mecanismos necesarios para realizar un eficaz monitoreo y seguimiento de las estrategias de gestión social.

Por ende, se requiere que se asuma la corresponsabilidad entre Estado, empresas y sociedad civil, en la identificación, selección e implementación de las acciones necesarias como condición para lograr una gestión social exitosa.

1.2 Oficina General de Gestión Social (OGGS) En el Ministerio de Energía y Minas la OGGS “es el órgano de asesoramiento encargado de promover

las relaciones armoniosas entre las empresas minero energéticas y la sociedad civil, incluidos los

gobiernos locales y regionales, de propiciar el manejo de mecanismos de diálogo y concertación en el

Sector y de colaborar en el diseño de programas de desarrollo sostenible” (Artículo 50° del Reglamento de Organización y funciones del MEM)

En el Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social - 2007-2011 se declara la siguiente misión:

“La OGGS está comprometida a facilitar, promover y acompañar en la formulación de políticas,

estrategias y planes de desarrollo sostenible en el Sector, mediante mecanismos de

responsabilidad social, participación inclusiva, excelencia en el manejo social y ambiental y la

optimización en el uso de los recursos generados por las actividades energéticas y mineras. Las

actividades extractivas promovidas por el MEM contribuyen al desarrollo sostenible y al

mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones involucradas en sus áreas de influencia.”

Es importante resaltar que tal como se expresa líneas arriba, el rol del MEM como promotor de la actividad minera se ha enriquecido. Se hace hincapié en la importancia del desarrollo de las actividades extractivas, en armonía con el medio ambiente, y orientadas al logro de comportamientos socialmente responsables por parte de las empresas mineras.

De acuerdo al “Manual de Organización y

Funciones del MEM”, la OGGS tiene las siguientes funciones:

• “Formular políticas y colaborar en el diseño de programas de desarrollo sostenible a favor de las poblaciones asentadas en el área de influencia de las actividades minero energéticas

• Promover el fortalecimiento de las relaciones armoniosas entre las empresas minero energéticas, los gobiernos regionales y locales, la sociedad civil y otros, fomentando la suscripción de acuerdos entre las partes

Normas legales que apoyan el trabajo de la OGGS en el subsector minero:

D. S. N° 066-2006-EM Creación de la Dirección General de Gestión Social

• D. S. N° 031-2007-EM Reglamento de Organización y Funciones del MEM (Creación de la OGGS)

• D. S. N° 028-2008-EM Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub sector Minero

• R. M. N° 304-2008-MEM/DM Normas que regulan el proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.

• D. S. N° 042-2003-EM Compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras.

• R. M. N° 192-2008-MEM/DM que aprueba el Formato de Declaración Jurada Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible

• D. S. N° 052-2010-EM Modificación del D. S. N° 042-2003-EM.



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• Promover la prevención y solución de conflictos, a través de la formulación de políticas, la propuesta de normas legales y el uso adecuado de mecanismos de diálogo y concertación entre las empresas del sector y las poblaciones locales

• Asesorar a la alta dirección y emitir opinión en los asuntos referidos a las relaciones de las empresas mineras con la sociedad civil

• Efectuar el seguimiento a los compromisos sociales que asumen las empresas con las poblaciones involucradas en coordinación con otras direcciones

• Impulsar y ejecutar programas de información, entrenamiento y capacitación, dirigidos a los diferentes actores involucrados

• Promover la realización de estudios sociales necesarios para el desarrollo y crecimiento responsable de las actividades del sector”

Para el cumplimiento de estas funciones, la identificación de las mejores prácticas de gestión social así como su institucionalización, a través de la formulación de normas y políticas sectoriales, constituyen un camino privilegiado para lograr una mayor eficacia en la promoción de comportamientos responsables de parte del titular minero y de la población. Dichos comportamientos deben conducir a que se logre el desarrollo local sostenible en las áreas donde se desarrollan actividades mineras.

1.2.1 Ejes y Lineamientos Estratégicos de Gestión Social de OGGS

Los ejes y lineamientos estratégicos definidos por la OGGS tienen por objeto lograr la mejor contribución del subsector minero en la lucha contra la pobreza. La definición de los ejes centrales responde a la necesidad de definir los elementos sobre los cuales girará el análisis de la realidad social, económica y cultural del subsector minero, así como a fijar las metas de los asuntos sociales.

Ejes y Lineamientos Estratégicos de la Gestión Social de OGGS

El eje estratégico “Formulación de Políticas Sociales” tiene como objetivo fortalecer la presencia del Estado a través de la formulación de normas y reglas claras que faciliten la participación y vigilancia de la población. Con esta acción se busca fortalecer el liderazgo de la comunidad y promover su acción organizada en beneficio del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza de su localidad.

Este eje, como se puede observar en el diagrama anterior, está compuesto por dos lineamientos estratégicos.

EJES CENTRALES

Formulación de Políticas Sociales

Promoción de la Gestión Social

Participación Ciudadana

Relaciones Armoniosas

Implementación del Proceso de Gestión Social en OGGS

EJE TRANSVERSAL Comunicación e Información

Desarrollo Sostenible Local

Lineamientos Estratégicos

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1. Participación Ciudadana: que tiene como objetivo fortalecer la presencia del Estado y aumentar su eficiencia en la respuesta a las necesidades de la población. Para ello busca promover la participación de la población como un derecho y una responsabilidad. Es a través de la expresión de sus preocupaciones y observaciones que se puede enriquecer la calidad de las decisiones de la autoridad competente.

2. Desarrollo Sostenible: cuyo objetivo es obtener de parte del titular minero una contribución concreta, eficaz y sostenible para con el bienestar de las poblaciones asentadas en su área de influencia. Además del control o mitigación de cualquier impacto negativo, ambiental o social, que el desarrollo de su actividad empresarial pueda provocar.

Lo importante a tener en cuenta en relación al avance que se logre en estos dos aspectos es que depende: i) del apoyo que la OGGS obtenga de la alta dirección del MEM; ii) de la capacidad de OGGS de convocar y mantener personal con las capacidades necesarias para implementar las estrategias; y iii) de su capacidad de convocatoria a nivel interinstitucional.

El eje estratégico “Promoción de la Gestión Social” tiene como objetivo fortalecer la capacidad de implementación y gestión sectorial de los aspectos sociales, para lo cual OGGS ha definido dos lineamientos estratégicos.

1. Relaciones armoniosas: cuyo objetivo es fortalecer la confianza y credibilidad entre los principales actores a través de un diálogo fluido y oportuno para asegurar la sostenibilidad de la actividad minera y el desarrollo de la comunidad.

2. Implementación del proceso de gestión social en la OGGS: cuyo fin es mejorar los procesos del manejo social, ordenando, sistematizando e institucionalizando prácticas que eleven la calidad de vida de las comunidades en donde se desarrolla la actividad minera.

Finalmente, la gestión adecuada de la comunicación permitirá un mejor relacionamiento del MEM con su entorno en la búsqueda de consensos. Para lo cual es necesario que MEM responda y adapte mecanismos de comunicación de acuerdo a las características de los destinatarios de los mensajes, a fin de que estos puedan hacer buen uso de dicha información.

El progreso del MEM y en particular de la OGGS en el manejo de los aspectos sociales en el sector minero favorecerá el desarrollo de las capacidades de la población, la sostenibilidad de los mecanismos de PC, y la presencia del Estado como garante del ejercicio del derecho a la participación de la población.

La OGGS propone que el manejo de los asuntos sociales forme parte de un sistema integrado de gestión del sector, es decir que se convierta en una estrategia transversal, en una visión de largo plazo, coherente y sistemática. Para ello la OGGS se ha trazado los siguientes objetivos:

• Promover la unidad sectorial dinamizando e integrando la gestión social como parte esencial del desarrollo sostenible de la actividad extractiva

• Realizar un manejo eficiente de casos con miras a impulsar una cultura de prevención y cooperación por vías pacíficas, sustentadas en las relaciones armoniosas de los actores del sector

• Institucionalizar y fortalecer mecanismos y procedimientos de gestión social, manejo de casos y comunicación transparente e inclusiva

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En la actualidad la dinámica de la oficina ha estado marcada por las intervenciones reactivas en torno a los conflictos ocurridos en el sector. Para lograr los objetivos que se encuentran plasmados en su Plan Estratégico, la OGGS necesita reenfocar parte de los esfuerzos desplegados actualmente en el manejo de conflictos y crisis para incorporar paulatinamente prácticas de manejo preventivo y así implementar una gestión social integral en el MEM. En la siguiente figura se presentan algunas pautas para iniciar este proceso de transformación.

Los factores clave para que la OGGS pueda desarrollar una actitud y prácticas más proactivas y sostenibles son: la posibilidad de contar con los recursos suficientes, tanto humanos como materiales, la voluntad política de las autoridades del sector, y la valorización de la importancia que tiene el adecuado manejo de los asuntos sociales para el sector.

1.3 Operativización de la Gestión Social Para alcanzar los objetivos operativos identificados en su Plan Estratégico, la OGGS requiere desarrollar una suma ordenada de acciones que le permitan contar con procesos de gestión social coherentes y uniformizados.

Implementar eficazmente la gestión social implica conocer a los destinatarios de dichas acciones, es decir entender sus necesidades, intereses y potencialidades. Asimismo requiere también informar a cada uno de los actores involucrados sobre sus derechos y deberes. Además, requiere establecer una estrategia de relacionamiento respetuosa de sus costumbres así como estrategias de información y comunicación pertinentes y oportunas que buscan fomentar la participación activa de la población.

A continuación se menciona algunos aspectos a tener en cuenta para lograr alcanzar los objetivos operativos identificados en el plan estratégico de la OGGS.

1.3.1 Participación ciudadana

La participación ciudadana (PC) para ser genuina debe ser activa, libre e informada. Activa pues la población no sólo debe escuchar sino proponer; libre pues dicha participación debe estar exenta de cualquier tipo de presión o condicionamiento; e informada considerando que se debe poder acceder a información completa, fácil de entender y oportuna.

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Es importante señalar que si bien es cierto puede darse el caso de que una comunidad no esté de acuerdo con el desarrollo de un proyecto minero, esta expresión de su posición no implica el veto al proyecto. Esta responsabilidad es de la autoridad competente quien tomará la decisión final en función del bien común.

Entender la importancia y los alcances de la PC, como derecho y como responsabilidad, requiere del cambio de actitud de todos los actores involucrados, para que a través del diálogo constructivo y el enfoque en el beneficio mutuo se puedan identificar puntos de encuentro en los cuales la viabilidad social del proyecto minero se haga posible.

En el ámbito minero los actores involucrados deben aprender que las soluciones o alternativas que se generen sobre aspectos que son posibles fuentes de conflicto, o que ya son fuente de conflicto, no pueden ceñirse exclusivamente a lo que requiere la ley o en función a especulaciones, supuestos o prejuicios. Para ello los actores involucrados deberán superar varios obstáculos que dificultan el resolver discrepancias de manera pacífica; algunos de los cuáles pueden leerse en la siguiente figura.

La superación de estos obstáculos depende de la capacidad de los actores involucrados en plantear soluciones a largo plazo, que permitan establecer relaciones duraderas entre ellos. El objetivo del diálogo es que los diferentes actores intercambien información, exploren nuevas visiones y alternativas y puedan conocerse y generar lazos de confianza. En el diálogo lo que interesa es la calidad de la interacción que se produce entre los actores involucrados. Esta preocupación se sustenta en los principios rectores del Enfoque Dialógico. En el Anexo 1 puede revisarse el concepto general de este enfoque.

Este intercambio, cuando se hace de buena fe y en el entendimiento de que los intereses de ambas partes puedan coexistir, facilita el desarrollo de la confianza entre los diferentes actores involucrados. La confianza es fundamental, ya que es la condición para que el diálogo crezca y fomente la disposición para desarrollar propuestas de beneficio mutuo.

A continuación se presentan algunas recomendaciones, a modo de buenas prácticas, para generar confianza entre las partes involucradas.

Obstáculos para el Diálogo

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• Entender que el solo hecho de establecer procesos de comunicación no evitará o resolverá, de por

sí, los conflictos

• Estar dispuestas a dejar de lado prejuicios o juicios de valor y entrar a un proceso de diálogo con una mente abierta

• Recordar que la forma en la que se establece la comunicación es tan importante como lo que se dice

• Recordar permanentemente que el objeto superior del diálogo es establecer relaciones duraderas y generar un clima de confianza

• Ser coherentes con cómo se actúa y con lo que se dice

• Promover la participación de especialistas de necesitar una opinión técnica

• Equilibrar el poder entre los involucrados y reconocer los deberes y derechos de cada parte • Garantizar el cumplimiento de los acuerdos logrados

Durante el proceso de PC hay que cuidar muchos aspectos. Por ejemplo, hay que desarrollar convocatorias para promover la participación de la mayor cantidad de involucrados directos posibles y hay que definir con claridad los objetivos del proceso, la agenda a desarrollar y cuidar que se cumpla. De igual forma es muy importante también definir con claridad las normas que guiarán el comportamiento de los participantes, entre las que destacan: i) respeto permanente en gestos y palabras, ii) establecimiento de turnos de intervención y no interrupción, iii) designación, en caso de ser necesario, de representantes, iv) acuerdo referente a cómo se tomarán las decisiones, y v) definición de la forma en la que se resolverán las controversias.

1.3.2 Identificación de actores sociales involucrados

En el contexto de la actividad minera, se entiende que un actor social es cualquier individuo, grupo o institución que puedan verse afectados, positiva o negativamente, por el desarrollo de la actividad o que tienen o tendrán alguna influencia sobre ella. En la figura a continuación se presentan a modo de referencia algunos de ellos.

Población en general

Grupos con un interés especial

Estado

Principales actores involucrados en la actividad

Empresa

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Es importante tener presente que la identificación de los actores sociales involucrados parte de definir claramente la situación específica en la que se establecen las relaciones entre ellos y como se influencian mutuamente.

Factores a considerar para identificar a los actores involucrados

Factores Descripción

Contexto general Orientado a identificar las características generales de la comunidad: creación, número de habitantes, características demográficas, presencia de etnias. Además de ello, es importante conocer sus experiencias anteriores con la actividad minera y sus preocupaciones principales a fin de identificar sus requerimientos y necesidades.

Características

económicas

Permite identificar niveles y fuentes de ingreso, tipo de actividades económicas, formas de tenencia de la tierra, formas de organización económica, entre otros. Además de ello es posible identificar la percepción que tiene la población sobre su propia situación y sobre sus posibilidades de acceso a recursos necesarios para su subsistencia. Esta identificación es importante ya que puede influenciar la relación que se establezca con la empresa minera. De acuerdo a la experiencia, a mayor pobreza y vulnerabilidad mayor priorización de exigencias de corto plazo a fin de resolver sus condiciones inmediatas de supervivencia.

Características

sociales y

culturales

Permite identificar formas de organización social y productiva, sus interrelaciones, estilo de toma de decisiones, percepción de cómo se verá afectada su vida social y económica por el posible desarrollo de la actividad minera. Permite además conocer y comprender su cultura y valores, así como los significados que le asignan a elementos como la tierra y el agua. Es importante recordar que a mayor vulnerabilidad o pobreza es posible que se genere mayor temor o una actitud de rechazo a cualquier cambio que pueda poner en peligro la estabilidad de su ya precaria situación.

Es importante resaltar que los actores sociales no constituyen un grupo homogéneo, por el contrario pueden poseer visiones, expectativas y necesidades diferentes. Por ello, el reto de la gestión social está en lograr compatibilizarlas y enfocarlas hacía el bienestar de la sociedad en su conjunto.

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A su vez esta información y conocimiento debe servir para iniciar y mantener un relacionamiento entre los actores involucrados en el desarrollo de la actividad minera. Dicho relacionamiento debe concebirse en base al largo plazo y no como un mero medio para un fin a corto plazo, como por ejemplo para obtener la aprobación de los estudios ambientales (EA).

Una vez identificados los principales actores involucrados, el paso siguiente es identificar el tipo de relaciones que se establecen entre ellos ya que ello permite una mejor definición de las estrategias de intervención de parte de las autoridades del sector o de relacionamiento por parte del titular minero.

1.3.3 Análisis de las dinámicas sociales

Dado que se logra con el paso anterior un conocimiento general de la población, el objetivo del análisis es identificar la naturaleza de las relaciones establecidas entre los diferentes actores sociales así como la intensidad de su relación. Es decir, se busca identificar si existen relaciones colaborativas, competitivas o de sumisión, entre otras, e identificar si su estilo de resolver diferencias es a través de la construcción de consensos o de la confrontación.

En el desarrollo del análisis es importante ir dando respuestas a algunas preguntas como:

¿Qué tipo de poder posee determinado grupo o persona? ¿Qué recursos posee? ¿Cuáles son sus objetivos? ¿Qué hace o puede hacer para influenciar positiva o negativamente sobre el proyecto? ¿Logra involucrar a otros actores? ¿A través de qué tipo de relaciones? ¿Tienen intereses comunes? ¿Cuáles son sus intereses comunes? ¿Cuáles son sus intereses antagónicos? ¿Existe experiencia previa de formación de coaliciones?

El análisis antes mencionado de todos los factores, así como las formas de organización de la población, la presencia de organizaciones civiles, sus niveles de representatividad, la fortaleza o debilidad de las instituciones estatales y la práctica cotidiana de la población en el cumplimiento de normas o reglas, pueden dar una idea de los niveles de gobernabilidad existentes así como también de la disposición y capacidad de la población para negociar y buscar acuerdos consensuados y sostenibles.

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En el desarrollo de este análisis hay que tener cuidado con prestar atención únicamente a aquellos actores que son visibles o a los que poseen algún cargo formal o mayor poder dentro de la estructura interna de la comunidad. Esta actitud podría dar como resultado el dejar de lado a importantes líderes de opinión o que se excluya a grupos vulnerables o no representados en la comunidad.

Contar con información sobre las estructuras de poder hace posible identificar a los grupos más influyentes, la posible concentración de la potestad de tomar decisiones en algunos grupos y los estilos de decisión.

Asimismo, es importante tener en cuenta que cuando existen desequilibrios de poder, reflejados especialmente en el acceso a recursos críticos para la sobrevivencia de la población, las relaciones que se pudieran establecer entre la empresa minera y la población pueden distorsionarse. Estas distorsiones pueden expresarse en el desarrollo de las siguientes actitudes:

Sumisión, dada la situación de dependencia hacia la empresa, aceptando a veces situaciones o decisiones con las que no se está de acuerdo solo para no perder algún beneficio otorgado por parte de la empresa.

Confrontación, que pudiera expresarse a través de exigencias en beneficio de la comunidad a cambio de la aprobación de alguna actividad importante para la empresa. Es evidente que estas dos situaciones son negativas, pues generan situaciones de conflicto latente y/o manifiesto.

Cuando en el desarrollo de la dinámica social, los actores se perciben y son percibidos a su vez en un plano de igualdad, es posible desarrollar una actitud más productiva como la:

Negociación, en la cual las partes buscarán acuerdos mutuamente beneficiosos. Esta relación es posible siempre y cuando se haya establecido un diálogo fluido y transparente entre los involucrados en un plano de equidad y respeto.

El conocimiento y comprensión de estas dinámicas es importante no solo para las autoridades y funcionarios con competencias en el subsector, como parte de su estrategia de gestión social, sino que lo es también para el titular minero ya que ello le permitirá establecer mejores formas de relacionamiento e identificar grupos con los cuales construir alianzas estratégicas en pro del beneficio mutuo.

1.3.4 Relacionamiento entre actores involucrados

Lograr un adecuado relacionamiento entre los actores involucrados es uno de los objetivos de la gestión social, pero debe quedar claro que ello no sólo es responsabilidad de las autoridades competentes o del titular minero sino que lo es también de la población, dado que el propósito final de un adecuado relacionamiento entre los diversos involucrados es lograr la viabilidad social de la actividad minera y el consiguiente desarrollo sostenible local.

Un aspecto necesario a desarrollar es la conciencia de construir consensos de parte de la población y del titular minero, los cuales se definan en una visión de largo plazo. Es decir, no buscar ni ofrecer soluciones inmediatas que resuelven carencias de manera momentánea pero que no tienen sostenibilidad sin la contribución permanente de la empresa minera o el compromiso efectivo de la población.

Además, para que la inversión de la empresa privada dé sus mejores frutos, es necesario de parte del Estado y de las autoridades competentes desarrollar condiciones tales como la definición de políticas

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y normas claras así como realizar la inversión en infraestructura y la atención a las necesidades básicas de la población.

La claridad en las políticas y estrategias de gestión social de la OGGS no solo permitirá un mejor desempeño de sus propios funcionarios, sino que facilitará su réplica en otras instituciones y el desarrollo de relaciones con otras entidades del Estado y el sector minero.

Una gestión social eficaz del MEM creará un mejor relacionamiento con la población. La OGGS debe hacer de la gestión social la herramienta de relacionamiento con la población, sus autoridades y el titular minero, tal como se expresa en su plan estratégico. Para ello es necesario el desarrollo de técnicas y la elaboración de herramientas que permitan la operativización de las estrategias de gestión social.

La implementación de estas técnicas y herramientas permitirá ir elevando paulatinamente el nivel de desempeño de los funcionarios del sector así como la calidad de las relaciones que se establezcan con las poblaciones y sus autoridades en términos de confianza y gobernabilidad.

Uno de los aspectos más álgidos en cuanto a la generación de confianza y gobernabilidad en el subsector minero es el cabal cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes involucradas en el desarrollo de la actividad.

1.3.5 Seguimiento de compromisos

La OGGS, tal como se mencionó anteriormente, tiene como una de sus funciones más importantes hacer el seguimiento a los compromisos sociales establecidos entre las empresas, la población asentada en su área de influencia y las autoridades locales.

Dichos compromisos se hallan plasmados en diversos documentos como los estudios ambientales que contiene el protocolo de relacionamiento, el plan de participación ciudadana, el plan de relaciones comunitarias, entre los más importantes. (Para mayor información sobre el contenido de los documentos mencionados se recomienda consultar la “Guía de Participación Ciudadana en el Subsector Minero” – MEM-OGGS 2010 o los procedimientos regionales en la página web del MEM.)

Para la elaboración de estos compromisos en el D.S. Nº052-2010-MEM/DM y la R.M Nº167-2008-MEM/DM que aprueba los términos de referencia comunes para las actividades de exploración minera categorías I y II, se han dado pautas específicas sobre en qué etapas y cómo deben ser definidos los compromisos sociales y ambientales que asume el titular minero, como se puede observar en el Artículo Nº. 3 del D.S. Nº052-2010-MEM/DM.

“Artículo 3.- Del cumplimiento de los principios en los estudios ambientales. Los estudios ambientales para la realización de actividades mineras deberán contener los planes o programas a través de los cuales se detallen las actividades para el cumplimiento de los compromisos señalados en el artículo 1 del presente decreto supremo. Las propuestas y el detalle de las actividades a desarrollar estarán en función a las características y alcance del proyecto y a las características de la población, considerando una clara identificación de la población involucrada, cronogramas de ejecución, responsabilidades y montos estimados de inversión. El Ministerio de Energía y Minas establece criterios más específicos en las Guías Ambientales o de Relaciones Comunitarias correspondientes”.

En el Plan Estratégico de la OGGS se establece la definición de seguimiento que se ve a continuación.

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Seguimiento: Son las acciones sistemáticas para verificar el cumplimiento de los compromisos sociales. El proceso de seguimiento permite a la autoridad competente realizar coordinaciones multi-actores, recabar la información necesaria para emitir opinión y determinar el grado de cumplimiento de los compromisos sociales en el sector energético-minero.

De acuerdo con esta definición, el seguimiento implica recoger información sobre los acuerdos y avances así como el análisis de la información contenida en los medios de comprobación, e informar sobre el nivel de cumplimiento. El objetivo del seguimiento es identificar oportunamente situaciones que pudieran convertirse en fuentes potenciales de conflicto y tomar las acciones necesarias para prevenir su aparición. Es decir, implementar un manejo social preventivo.

Para realizar un adecuado seguimiento a los compromisos asumidos por los titulares es necesario que en la definición de los contenidos de los mismos sea posible identificar la información básica tal como:

• Definición clara de sus objetivos y metas

• Fecha de inicio y de culminación del proyecto, acuerdo o convenio

• Cronograma de ejecución de compromisos

• Responsables

• Monto de inversión

• Identificación precisa de la localidad en la que se ejecutará

• Número de beneficiarios

• Indicadores que permitan su seguimiento

• Medios de verificación

Teniendo en cuenta la información disponible en la página web del MEM acerca de los procedimientos regionales en el caso de la pequeña minería y minería artesanal, la documentación a consultar para realizar el seguimiento a los compromisos asumidos por el titular minero son los EIAsd y la DIA (para mayor información revisar la página web MEM).

Un aspecto fundamental en la prevención de conflictos, que a la vez es uno de los retos más importantes de la OGGS, es el seguimiento adecuado de los compromisos.

1.3.6 Desarrollo de capacidades

Para poder cumplir su misión, tanto el MEM como la OGGS, necesitan de recursos humanos y financieros para ejercer eficientemente sus funciones, así como fortalecer sus capacidades para mejorar su desempeño. Sin embargo, asumir proactivamente su rol requiere del Estado una reflexión y un análisis sobre sus capacidades actuales a nivel central y a nivel regional.

Si bien es cierto no es objetivo de este módulo realizar dicho análisis, es pertinente señalar algunos factores que de manera general ayudarán a enfocar mejor los esfuerzos que se realicen al respecto.

Uno de los problemas que más resalta por sus impactos son los conflictos, principalmente si como resultado de ellos se ha perdido vidas humanas. La forma como estos conflictos han sido gestionados ha puesto de manifiesto la falta de recursos tanto humanos como materiales. Asimismo, la escasez de herramientas y de prácticas de intervención estandarizadas en el manejo social dificulta las intervenciones del MEM.

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Otro aspecto que se ha puesto de manifiesto es que a veces no se logra identificar las preocupaciones y necesidades de la población. Esto ha dado como resultado una mayor polarización en las posiciones de las partes involucradas, situación que recrudece cuando las decisiones que toma la autoridad competente del sector no responden al sentir de la población.

Lo preocupante del manejo actual de los conflictos que surgen en el sector minero, es que muchas de las intervenciones o aceptación del diálogo de parte de las autoridades competentes se ha dado después de una acción violenta, lo cual puede enviar mensajes errados a la población en el sentido que la forma de conseguir atención es la violencia.

De acuerdo a esta breve caracterización, ¿cuáles deberían ser las capacidades a desarrollar por parte del Estado para mejorar su gestión social? Los funcionarios del Estado para desarrollar una eficaz gestión social deberían estar en capacidad de:

• Promover los procesos de toma de decisiones priorizando el bien común, es decir compatibilizando las necesidades y prioridades de desarrollo a nivel de país con las de nivel local y regional

• Desarrollar las acciones necesarias para garantizar la implementación de tal decisión, orientándose principalmente a generar un ambiente de confianza y paz social

• Diseñar los mecanismos necesarios para facilitar la coordinación e interacción entre los diferentes sectores gubernamentales con competencias en el sector

• Establecer mecanismos de supervisión y fiscalización eficientes y que alienten la participación de la sociedad civil organizada

El que los funcionarios puedan llevar a cabo las acciones antes mencionadas, requerirá de su parte el esfuerzo por investigar y buscar información de manera permanente, continuar actualizándose en el uso de herramientas para un mejor desempeño de sus funciones, además de fortalecer de manera continua su compromiso personal con los objetivos del MEM y de la OGGS.

Un aspecto especial en el que los funcionarios de la OGGS en particular deberán capacitarse es en el uso de enfoques, como son el desarrollo local sostenible, la inclusión y la interculturalidad. Ello con el fin de contar con el marco conceptual que le permita ir desarrollando paulatinamente una visión integral de las relaciones e intereses que se mueven en el ámbito minero según los diferentes actores.

Enfoque Objetivo

Desarrollo local

Sostenible

Lograr el aprovechamiento, por parte de la población, de las ventajas competitivas de la localidad y de la región, así como la identificación de actividades económicas y de cadenas productivas ajenas a la minería a fin de favorecer el desarrollo local sostenible

Inclusión Desarrollar esfuerzos que permitan la efectiva incorporación y representación de los sectores de la población marginada históricamente y de los más vulnerables

Interculturalidad Promover la aceptación y respeto a la diversidad cultural, la incorporación de los

distintos intereses y visiones de desarrollo, la coexistencia y enriquecimiento de las diferentes culturas existentes

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De lograr adquirir, desarrollar o fortalecer las capacidades antes mencionadas la OGGS estará en condiciones de convertirse en un eficaz promotor de la cultura de paz en nuestro país mediante la promoción y generación de espacios de diálogo; identificando e implementando mejores prácticas en los procesos de PC; fortaleciendo y vigilando el cumplimiento de los principios del compromiso previo; promoviendo el enfoque en el bien común y el desarrollo sostenible.

1.4 Retos de la Gestión Social en el Subsector Minero En los últimos años el nivel de conflictividad en el sector minero ha ido creciendo, lo que ha dado como resultado la pérdida de oportunidad de desarrollo de proyectos o el retraso innecesario en otros, además de la profundización de la falta de confianza y deterioro de la imagen del sector minero.

Paralelamente a ello la población es cada vez más consciente de la necesidad e importancia de expresar su opinión sobre aspectos que puedan afectar su vida. Sin embargo, ocurre a veces que estas expresiones no son atendidas oportunamente por las autoridades competentes. Esta situación puede explicarse por la falta de recursos que impide contar con el suficiente personal capacitado para relacionarse con la población e identificar sus demandas o porque la población no canaliza adecuadamente sus preocupaciones a través de sus autoridades locales o de las instancias gubernamentales competentes, sea por desconocimiento tanto de la existencia de la autoridad como del procedimiento.

La consecuencia de esta situación es que esta población puede ser fácilmente manipulada por grupos con algún interés particular, ya sea para promover acciones violentas, para manifestar su opinión o por oponerse a alguna situación. Lo preocupante es que estas reacciones están siendo reforzadas por el hecho de que las autoridades competentes han reaccionado para dialogar o para atender a sus demandas después de que han ocurrido acciones violentas.

La OGGS tiene el reto de promover y liderar el proceso de cambio referente a la gestión social al interior del MEM y posteriormente en el subsector. Cambio que mediante una eficiente gestión social debe reflejarse en la colaboración mutua entre los diferentes actores involucrados, el fortalecimiento de los lazos de convivencia entre empresa y población local y su apuesta conjunta por el desarrollo sostenible local. En otras palabras, se obtendría la viabilidad social de la actividad minera.

Para lograr este cambio la OGGS y el MEM necesitarán asumir varios retos como se puede observar en el cuadro a continuación

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La implementación transversal de la gestión social en el MEM permitirá incorporar las diferentes experiencias y visiones de las demás Direcciones del MEM. Entonces se apreciará en su justa dimensión la importancia de los aspectos sociales en el desarrollo sostenible de la actividad minera. Para ello sus funcionarios necesitan desarrollar las capacidades suficientes y así cumplir con su rol de manera eficaz.

Otro reto a enfrentar es desarrollar procesos de sensibilización con el titular minero en cuanto a la importancia de desarrollar una gestión social que le permita relacionarse armoniosamente con la comunidad. Así como que la inversión social eficaz contribuye a generar la estabilidad social necesaria para el desarrollo de su actividad.

El que la OGGS asuma la necesidad de establecer un relacionamiento temprano con la población favorecerá la apertura al diálogo, lo que además contribuirá al fortalecimiento de los procesos participativos y al desarrollo de relaciones de confianza y colaboración. A su vez, eso facilitará la participación conjunta y responsable de la población con las autoridades del sector y el titular minero

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en la selección de proyectos que mejoren la calidad de vida de las poblaciones asentadas en el área de influencia de la actividad minera.

Se sugiere las siguientes buenas prácticas para la OGGS y demás funcionarios en relación con este tema:

• Promover y difundir de manera permanente los deberes y derechos de todos los actores involucrados en la actividad minera

• Desarrollar procesos de sensibilización orientados a elevar la calidad de la inversión de los titulares mineros en los cuales se recomiende tomar en cuenta la información contenida en la línea de base para identificar las prioridades de inversión

• Promover la inversión en el desarrollo de capacidades de gestión y técnicas de la población y de sus autoridades

• Promover la identificación, de manera conjunta con la población, de actividades económicas que permitan la revalorización de los conocimientos ancestrales y de los productos nativos de la localidad

• Participar, tanto con la población y sus autoridades y con el titular minero, en la identificación y diseño de proyectos de inversión en una visión de mediano y largo plazo

• Promover el diseño de herramientas y mecanismos de monitoreo y seguimiento de los compromisos establecidos con el titular minero

Una eficaz gestión social es posible con el establecimiento del diálogo a través del cual pueda generarse la confianza para establecer relaciones armoniosas. Estas relaciones armoniosas serán sostenibles si se desarrollan en un marco de respeto a las normas, a las personas, con transparencia y buena fe.

Para ello es necesario desarrollar las siguientes acciones:

• Desarrollar un marco normativo claro y ordenado que responda a una visión de desarrollo integral y de largo plazo

• Promover mecanismos de coordinación intersectorial

• Orientar esfuerzos para generar sinergias en la solución de problemas estructurales como la pobreza, la inequidad y la exclusión

• Difundir en la población cuales son las instancias con competencias en el sector

• Promover la igualdad de acceso a oportunidades

• Promover y fortalecer los espacios de participación ciudadana

• Desarrollar estrategias enfocadas al desarrollo de la identidad nacional y conciencia ciudadana

• Promover la revalorización de la cultura local, el respeto y la convivencia intercultural

Resumiendo, la gestión social eficaz tiene como condición previa el conocimiento suficiente de la población con la cual se va a trabajar, tal como se señala en la sección 1.3 de este manual5. El conocimiento que obtengan los funcionarios de la comunidad les permitirá desarrollar mejores estrategias de intervención y comunicación. Como se mencionara en la sección anterior, el funcionario de la OGGS deberá asumir el compromiso de desarrollar un proceso de aprendizaje permanente para poder enfrentar estos retos. Con el uso de herramientas logrará una implementación eficaz de las estrategias de gestión social y promoverá una gestión social adecuada por parte del titular minero.

5 Para mayor información puede consultar la Guía de Participación Ciudadana pagina 35 a 38 para el uso de mecanismos de recolección de información o el Módulo de Participación Ciudadana en la sección correspondiente a la implementación del reglamento de PC.

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A continuación se presenta a modo de conclusión de este capítulo los beneficios que se esperan obtener de una gestión social integral adecuadamente implementada.

Beneficios de la gestión social

Finalmente las acciones antes mencionadas son responsabilidad del Estado y de la población en su conjunto. Pero dada la misión de la OGGS y los objetivos contenidos en su Plan Estratégico, esta oficina tiene la responsabilidad de asumir el liderazgo de la transformación de los estilos de gestión social del MEM haciendo de la implementación de estrategias de gestión social una práctica transversal.

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2 CONFLICTOS Y CRISIS EN EL ÁMBITO MINERO

En el Perú existen grandes asimetrías sociales, económicas y culturales que se ven reflejadas en la carencia de satisfacción de necesidades básicas como alimentación, salud y educación de una parte importante de la población. Esta situación de inequidad y exclusión ha sido la principal fuente de conflictos en el sector minero, expresadas en las sucesivas crisis coyunturales y conflictos estructurales que se han sucedido en los últimos años.

La mejor forma de resolver un conflicto es resolver las condiciones que han generado su aparición. Los conflictos en el sector minero son conflictos de relaciones, de formas de vida y por último son conflictos entre visiones de desarrollo y búsqueda de equilibrio entre bienestar económico, social y ambiental.

El MEM tiene como misión promover el desarrollo de la actividad minera, para ello necesita generar las condiciones para lograr la viabilidad social. Una de las formas de lograr esta viabilidad social es generando las condiciones para orientar la contribución de la empresa minera hacia el desarrollo local sostenible concertado ya que este desarrollo contribuye a reducir desigualdades.

Cualquier estrategia de manejo o prevención de conflictos por parte del MEM deberá desarrollar una visión global que integre el conjunto de los intereses, relaciones y dinámicas sociales, económicas y culturales que se presenten en el sector minero. Esta visión a su vez debe ser parte de una estrategia mayor, enfocada en resolver las inequidades, la exclusión y las asimetrías de poder; que fortalezca la institucionalidad local y regional; que sea inclusiva culturalmente; y que fomente la organización de la sociedad civil. Por cierto, esta estrategia no depende exclusivamente del MEM sino que engloba el conjunto de los sectores del Estado.

Teniendo en cuenta estas características, es también responsabilidad del MEM proponer las políticas y el marco normativo que otorgue ciertas garantías para la inversión minera, a la vez que también promueva y defina los requerimientos para que la actividad empresarial tenga un estilo de gestión social y ambiental de excelencia.

Alto nivel de

conflictividad

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La finalidad de este quehacer es reducir las fuentes de conflictividad en el sector de tal manera que sea posible el diálogo, el desarrollo de relaciones armoniosas y el logro de consensos que beneficien el desarrollo local sostenible. Los esfuerzos requeridos para lograr estos resultados son parte de la estrategia de gestión social del MEM y de su política preventiva. Para que dichos resultados se vean potenciados, la OGGS necesita promover el desarrollo de prácticas estandarizadas y el fortalecimiento de sus capacidades y de las de los funcionarios del sector. Lo que permitirá mejorar su desempeño en el manejo de conflictos y crisis. Esta faceta de la gestión social integral es materia de este segundo capítulo.

2.1 Conceptos básicos En el sector minero la caracterización del conflicto como social o ambiental determina muchas veces la forma en la cual estos serán manejados. Por ejemplo, si se dice que es un conflicto ambiental se puede enfocar su solución en la búsqueda de soluciones técnicas. En cambio, si se define como un problema social su manejo es más complejo pues depende de la interacción que se haya establecido entre las personas y de los intereses que subyacen a sus demandas.

Los conceptos que se presentan a continuación tienen el objetivo de proveer un lenguaje común entre los funcionarios de la OGGS, como órgano de asesoramiento, que facilite el diálogo en el sector y la definición de estrategias de intervención institucionalizadas para el manejo de conflictos.

2.1.1 Conflicto

El conflicto es una situación en la cual dos partes perciben que tienen objetivos incompatibles entre sí y se obstaculizan mutuamente. Según Stephen Robbins el conflicto es: “Un proceso que se inicia cuando una parte percibe que otra la ha afectado de manera negativa o que está a punto de afectar

de manera negativa alguno de sus intereses”6

Para que surja un conflicto es necesario que:

• Existan por lo menos dos partes

• Exista un objeto/recurso escaso en disputa

• Las partes involucradas desarrollen acciones directas o indirectas en contra de la otra parte

• Se produzcan enfrentamientos entre fuerzas, sean estas equilibradas o no

• Las partes asuman que sus posiciones son incompatibles

• Las partes asuman que solo hay una solución: la suya

La aparición de conflictos no es negativa, ya que estos son oportunidades para descubrir nuevas perspectivas o desarrollar relaciones sobre nuevas bases. Se reconoce que los conflictos pueden ser funcionales o disfuncionales.

Conflicto funcional: es aquel que tiene un impacto positivo al permitir liberar tensiones, intercambiar opiniones constructivamente, identificar los intereses de las partes involucradas, enriquecer las alternativas de solución; formular alternativas integradoras.

Conflicto disfuncional: es aquel que impacta negativamente en las partes involucradas y en su entorno, dado que las relaciones que se establecen se caracterizan por su agresividad. Las partes sólo

6 Robbins, Stephen P.: “Comportamiento Organizacional”, Editorial. Prentice Hall, Sexta Edición 1994.

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expresan posiciones, se dificulta la identificación de intereses y se reduce la capacidad de proponer alternativas satisfactorias para ambas partes.

En resumen se debe entender que los conflictos:

• Son una parte natural de la interrelación entre los seres humanos

• Al iniciarse no son positivos ni negativos. El resultado positivo o negativo depende del manejo de la situación que hagan los involucrados

• Es necesario escucharse y entenderse para manejarlos adecuadamente

• Están en juego aspectos tangibles, como el agua y la tierra, e intangibles, como el reconocimiento, el poder, el respeto y el derecho a formas de vida distintas

• Se desarrollan en un entorno especifico, lo influencian y a su vez son influidos por el

Que el conflicto pueda ser funcional o disfuncional, positivo o negativo, depende mucho del momento, de la forma de intervención y del proceso de comunicación que se establezca y que permita pasar de la manifestación de posiciones a la de intereses. La situación ideal no es aquella en que no existen conflictos sino es aquella en la cual se logra que el conflicto tenga consecuencias positivas para los involucrados.

2.1.2 Posición

Una posición es la postura que asumen las partes involucradas, tanto en una situación de conflicto como en una situación de crisis en la cual priman las emociones sobre la razón. En ese caso se dificulta la identificación de los intereses en juego. Se negocia solo pensando en lo que uno quiere sin importar cómo ello afecta a la otra parte. No se reconocen matices ni se aceptan soluciones intermedias. La discusión en base a posiciones puede dañar permanentemente la posibilidad de establecer una relación constructiva entre los involucrados.

2.1.3 Interés

Un interés es lo que subyace a una posición, lo que está detrás. La negociación en base a intereses permite identificar las necesidades, objetivos y metas de las partes involucradas. La manifestación de intereses en el marco de una negociación colaborativa permite identificar puntos de encuentro, facilitando la búsqueda de soluciones satisfactorias para ambas partes y la satisfacción de sus necesidades. Este tipo de negociación abre la posibilidad de establecer relaciones de calidad entre las partes, basadas en el respeto y la colaboración.

Es importante señalar que en un marco de negociación competitiva, en el cual no hay interés por lograr un acuerdo satisfactorio para ambas partes, las partes tendrán intereses ocultos, los cuales no revelarán al ser parte de su estrategia de negociación.

2.1.4 Necesidades

Las necesidades son como su nombre lo dice es aquello que es “necesario”, es decir que requiere ser satisfecho. A veces estas son fácilmente identificables otras veces no. Con las necesidades no existe la posibilidad de negociar o ceder alguna parte.

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2.1.5 Conflicto Social

De acuerdo a la definición que la Defensoría del Pueblo7 (DP) hizo: “el conflicto social puede

entenderse como una confrontación pública entre actores que buscan influir en la organización de la vida social…)

Para la DP, puede ser fuente de conflicto social cualquier factor organizador de la vida colectiva. Por ejemplo, las normas, el ejercicio del gobierno y la autoridad, la definición e implementación de políticas públicas, la cultura, las demandas levantadas por los actores sociales, el uso o distribución de algún recurso, constituyen algunos de estos factores. Dado el carácter público de las manifestaciones del conflicto social es el Estado el responsable de intervenir para restablecer el orden social.

2.1.6 Conflicto Ambiental

El conflicto ambiental es la situación de confrontación que surge entre los generadores del daño y los afectados ante la existencia o amenaza de un daño ambiental. Esta situación pone en riesgo la cantidad y calidad de algún recurso. Las acciones de los grupos afectados o potencialmente afectados tienen como objetivo evitar el daño ambiental o lograr su reparación, para lo cual pueden ejercer presión sobre las instancias reguladoras.

Según el Observatorio Latinoamericano de Conflictos8 en Chile , en el desarrollo de un típico conflicto

ambiental se pueden reconocer tres actores: i) los generadores, que son los que en el desarrollo de su actividad causan un daño o amenaza ambiental; ii) los iniciadores, que son los que se oponen al daño ambiental por ser los directamente afectados, llamados también receptores o grupos de interés organizados; y iii) los reguladores, que son las instancias públicas con competencias como el MEM, la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA), entre otras, que pueden influir para evitar, mitigar, controlar o reparar el daño.

2.1.7 Conflicto Socio Ambiental

Respecto a este tipo de conflicto no existe una definición universal. De acuerdo a Pro-diálogo9 “se entiende por conflicto socio ambiental al proceso que involucra a dos o más partes, conscientes de una incompatibilidad social, política o cultural, real o percibida, en torno al control, uso, manejo, acceso o explotación de espacios y/o recursos naturales”.

2.1.8 Controversia

Es la discusión o debate de opiniones contrapuestas entre dos o más personas, las cuales no realizan ninguna acción específica orientada a impedir la expresión de la otra parte. No es un conflicto. Las controversias pueden variar en tamaño, desde disputas privadas entre dos individuos hasta desacuerdos a gran escala entre sociedades enteras.

7 Ante todo el diálogo. Defensoría del Pueblo Noviembre 2005. http://www.defensoria.gob.pe/ucs/pdf/Ante-todo-el-dialogo-UCS.PDF 8 http://www.raco.cat/index.php/Revibec/article/viewFile/38289/38162 9 http://prodialogo.blogspot.com/2009/04/seccion-conflictos-socioambientales.html

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2.1.9 Disputa

Se denomina así a la discusión o debate de opiniones contrapuestas, entre dos o más personas, sobre algún aspecto u objeto especifico que son susceptibles de acuerdo negociable.

2.1.10 Desacuerdo

Se llama así a la situación producto de la manifestación de diversas perspectivas que no se encuentran en un punto de convergencia.

2.1.11 Crisis

La crisis es la expresión de un conflicto que se salió de control. Se caracteriza por la imposibilidad de establecer el diálogo y las expresiones y acciones violentas. Por lo general un conflicto no atendido oportunamente o mal manejado puede devenir en una crisis. Las crisis son eventos coyunturales que se caracterizan por los altos niveles de hostilidad que impiden el desarrollo de alguna negociación.

Igual que en el caso de los conflictos las fuentes de las crisis pueden ser factores sociales o

ambientales. Según Myriam Cabrera10 la existencia de las crisis de relacionamiento social puede tener tres tipos de razones. En el Anexo 2 se presentan casos emblemáticos de crisis sociales.

Las percepciones: Las cuales están influenciadas por las relaciones sociales, las costumbres o los valores

Las socio-políticas: Las cuales por lo general reflejan la falta de gobernabilidad, legitimidad o la falta de liderazgo o falta de credibilidad

Las Tecno-estructurales: las cuales surgen como consecuencia de los cambios que se generan a través del uso de la tecnología y que modifican las formas de trabajar, las relaciones y las estructuras sociales

Las crisis ambientales pueden tener como fuentes aspectos técnico-ambientales, o legales, que afectan al medio ambiente, e incluso la debilidad del Estado para regular o fiscalizar la gestión ambiental en función de la normativa vigente, entre otras.

Es importante resaltar que a veces se hace referencia a la crisis como socioambiental, dado que hace referencia a que las causas generadoras de los problemas ambientales son frecuentemente sociales y que las consecuencias de estos más probablemente terminarán afectando a la sociedad.

2.1.12 Comunicación

Myriam Cabrera, en su libro “La Comunicación y la Administración de Conflictos”, define comunicar como “un proceso de creación, mediante el cual se “crean” las relaciones humanas. La comunicación es, por lo tanto, un proceso a través del cual las personas buscan:

• Dar sentido a la realidad que las rodea

• Establecer relaciones con otras personas

• Proporcionar o solicitar información

• Crear conocimiento

• Reafirmar su identidad individual y de grupo (o grupos)

10 Guía para el Manejo de Crisis y la Comunicación de Crisis – Las Industrias Extractivas y las Crisis Sociales. MEM-PERCAN 2008.

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De acuerdo a esta definición, se puede inferir que la comunicación es un proceso en el cual las personas intercambian palabras y significados, ideas, deseos y sentimientos.

Para finalizar esta sección es importante señalar que la ocurrencia de conflictos es inherente a la naturaleza humana. La sola acción de comunicarse abre la posibilidad a la aparición de un conflicto, sea porque no se manejan los mismos significados, por una interpretación errada o por distorsiones en la percepción. De igual forma es a través de la comunicación que este conflicto podrá ser resuelto.

En el ámbito minero muchas controversias han pasado a ser conflictos y se han convertido posteriormente en crisis debido en varias ocasiones a la falta de una adecuada y oportuna comunicación entre los involucrados.

2.2 Principales Fuentes de Conflictos en el Sector Minero

Los conflictos sociales y ambientales en el sector minero han girado, por un lado, en torno al uso, propiedad, distribución o afectación de recursos naturales importantes para la población que los necesita para vivir y para la empresa que los necesita para poder operar, como son el agua y la tierra. Por otro lado, muchos conflictos se dieron como consecuencia del incumplimiento de acciones y/o planes de manejo ambiental asumidos por el titular minero en sus estudios ambientales, así como de la poca eficacia del Estado en monitorear, fiscalizar, sancionar y/o remediar potenciales daños ambientales identificados y/u ocurridos.

Muchas de las situaciones conflictivas han tenido como disparadores la deficiente información y/o la manipulación interesada de la información por algunos grupos, o la falta de atención a las preocupaciones y reclamos de la población por parte de las autoridades locales o de las autoridades competentes del sector.

Principales fuentes de conflicto

Escasez de recursos Existen diferencias de opinión en cuanto al uso, distribución, propiedad o gestión de un recurso considerado vital y escaso. Por ejemplo el agua o la tierra

Deficiencia en la cobertura de las necesidades básicas

Insatisfacción por el deficiente acceso a educación, salud, saneamiento básico, incluso de alimentación dados los niveles de pobreza y la poca presencia del Estado en la zona

Mala comunicación Inadecuado relacionamiento por falta de información o deficiente proceso de información y comunicación, agudizándose la desconfianza

Distorsiones de la realidad Diferencia en las percepciones de los involucrados, producto de sus culturas y valores respecto a lo que es importante. Por ejemplo, lo que constituye el desarrollo

Desequilibrio de poder Estructuras de poder formal poco inclusivas que generan real o simbólicamente desequilibrios que implican una situación de sometimiento, coerción. Esta situación genera resentimiento, frustración o temor

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Las fuentes de conflicto en el sector minero pueden ser clasificadas a su vez en fuentes tangibles e intangibles. Entre los elementos tangibles se puede identificar:

• La situación de pobreza en la que se encuentran las localidades donde se desarrolla la actividad minera

• El derecho de uso de los terrenos superficiales requeridos por las diversas actividades económicas

• La falta de información sobre las actividades mineras, que genera entre otras cosas reacciones exageradas por los supuestos daños a producirse, hasta las sobre expectativas de la población ante los posibles beneficios económicos a obtener de la empresa minera

• Acuerdos considerados como injustos especialmente aquellos relacionados con el uso y/o acceso a recursos importantes como agua y tierra

• El incumplimiento de compromisos acordados de parte de una o ambas partes

• Los impactos negativos efectivamente causados por la actividad minera en el medio ambiente

Dentro de los aspectos intangibles se encuentran temas como:

• Los sentimientos de inferioridad de algunos sectores de la población frente a otros grupos de población

• Patrones culturales y de valores que rigen las relaciones cotidianas de la comunidad

• La frustración y resentimiento por su situación de pobreza, entre otros

Esta clasificación puede apoyar la determinación de estrategias de intervención o servir de alerta sobre aspectos que es necesario revisar o fortalecer. Por ejemplo, la ocurrencia repetida sobre aspectos considerados tangibles puede ser producto de incoherencias en las estrategias del sector, resultado de vacíos en las normas, deficiencias en los procesos de implementación de las normas, falta de mecanismos de control y seguimiento o una inadecuada distribución de recursos.

Los aspectos intangibles dirigen la atención a la implementación de las estrategias de relacionamiento tempranas con la población. Revelan si en el desarrollo de las intervenciones se ha tenido un conocimiento suficiente de las características de la población que permita identificar sus necesidades y motivaciones. De igual manera, llama la atención sobre la necesidad de desarrollar acciones preventivas, la necesidad de evaluar la calidad y eficacia de las intervenciones que permitan la retroalimentación oportuna de las acciones implementadas, así como su reorientación posterior cuando sea necesario.

Un aspecto transcendental a considerarse en los necesarios procesos de sensibilización, con la población y con los titulares mineros, es la importancia de desarrollar capacidades en la población y sus autoridades y la promoción del liderazgo local.

Al realizar un rápido recorrido por las diferentes etapas de la actividad minera se puede identificar algunas de las situaciones más comunes que pueden convertirse en fuente de conflicto, como las que se pueden ver a continuación.

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El MEM como promotor de la actividad minera, tiene la responsabilidad de cuidar de que existan las condiciones para que la actividad empresarial pueda desarrollarse adecuadamente. En la actualidad, el manejo de conflictos es una de las responsabilidades más importantes de la OGGS. Por ende, es necesario que los miembros de la oficina fortalezcan permanentemente sus habilidades para manejar conflictos y para educar a la población en el uso de mecanismos alternativos a la violencia. En la siguiente sección se presentaran algunos enfoques, estrategias, técnicas y herramientas útiles en el manejo de conflictos.

2.3 El Manejo de Conflictos: Enfoques, Estrategias y Técnicas

Manejar eficazmente un conflicto implica la necesidad de entender por qué las personas asumen determinada posición o actúan de cierta forma, ya que es la base para hallar una solución y diferenciar adecuadamente los intereses de los involucrados de las posiciones expresadas. Este entendimiento requiere conocer a las partes, sus motivaciones y su cultura; qué aspectos desde su perspectiva fueron la fuente del conflicto; cómo sienten que esta situación los afecta; y por qué es importante para ellas.

La existencia y el manejo de los conflictos se hallan además influenciados por las emociones de las partes, las cuales en el proceso de intercambio pueden expresar: ira, desconfianza, frustración, resentimiento, miedo, entre otros. Estas emociones están a su vez influenciadas por las percepciones que cada persona tiene de la realidad.

Como se mencionó en la sección 2.1.1, la existencia de los conflictos no es necesariamente algo negativo ya que estas situaciones pueden ser también oportunidades. Así, a través de una controversia las partes pueden descubrir nuevas perspectivas para ir solucionando los retos y desafíos que se presentan a lo largo del desarrollo de la actividad minera.

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Para lograr manejar eficazmente un conflicto es necesario que las partes involucradas y/o el responsable de la gestión del conflicto tengan en cuenta ciertas pautas, como las que vemos a continuación.

Pautas para el Manejo Eficaz de Conflictos

Asimismo, se debe tener mucho cuidado con desarrollar actitudes como: i) ignorar el conflicto pensando que así desaparecerá, ii) personalizar el conflicto, iii) reaccionar sin tener información completa o sin haberla confirmado.

Usualmente el proceso de manejo de conflictos pasa por diferentes etapas, cada una de las cuales tiene objetivos concretos tal como puede observarse a continuación:

Etapas del manejo Objetivos

Preparación inicial Definición clara de los objetivos que se persiguen con el proceso Recabar información sobre las partes en conflicto Identificación de los temas claves Identificación de los principales argumentos expuestos

Apertura/Discusión Comunicar los propósitos del proceso Escuchar a las partes Exposición de las posiciones/intereses de las partes Identificación de las necesidades de las partes

Propuesta Identificación de las motivaciones o motivos que subyacen al conflicto Desarrollo de propuestas integradoras de solución viables

Negociación/toma de acuerdos

Análisis e identificación de acuerdos que satisfagan las expectativas de ambas partes

Acuerdos/compromisos Logro de acuerdos, establecimiento de compromisos

Acción Implementar los acuerdos y compromisos acordados

Entre las oportunidades que podrían presentarse en una situación de conflicto se encuentran, entre otras, las que se identifican a continuación.

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• Exploración de nuevas opciones y formulación de alternativas de solución

• Promoción de la adaptación al cambio

• Liberación de tensiones

• Enfoque en objetivos superiores

• Establecimiento de nuevas formas de comunicación

• Desarrollo de propuestas más creativas y productivas

Las oportunidades específicas que los actores involucrados identificarán y perseguirán en el marco del proceso de manejo de conflicto estarán generalmente determinadas por el enfoque que las partes en conflicto elegirán al momento de la preparación inicial del proceso. A su vez el enfoque influirá sobre las estrategias y técnicas a emplear para llevar a cabo el proceso de manejo del conflicto.

2.3.1 Enfoques para el manejo de conflictos

Existen muchas formas de gestionar conflictos así como múltiples enfoques. A continuación se presentan brevemente los principales enfoques para el manejo de conflictos.

El enfoque de prevención de conflictos: implica estar atento de manera permanente a manifestaciones potencialmente conflictivas y desarrollar una actitud proactiva en pos de un mejor relacionamiento entre los diversos actores involucrados, atender las bases o motivaciones que subyacen a la aparición de conflictos; promover cambios estructurales que permitan un mejor relacionamiento social, fomentando el diálogo y la búsqueda de consensos de manera pacífica hasta que sea parte de la cultura de la sociedad.

Este enfoque privilegia el fomento del diálogo y la promoción de la genuina participación ciudadana y el diseño y uso de herramientas como los sistemas de alerta temprana (SAT).

El enfoque de gestión de conflictos: este enfoque está orientado al corto plazo y busca modular la tensión y disuadir las acciones violentas para lo cual hace uso de herramientas legales a fin de imponer sanciones como forma de disuasión o del uso de la fuerza para recobrar o defender el orden público. Ejemplo de ello son las sanciones o la presencia de las fuerzas policiales durante los paros o movilizaciones no autorizadas.

Este enfoque no está orientado hacia la solución de los problemas de fondo que han sido fuente del conflicto. Es necesario tener en cuenta que las acciones como el uso de la fuerza o el uso del poder no tienen otro interés que el de preservar el principio de autoridad que es retado por las movilizaciones o paros. El peligro de este enfoque está en tergiversar su objetivo de modular la tensión y generalizar la acción sancionadora o de fuerza como forma habitual de manejar conflictos.

El enfoque de resolución de conflictos: este enfoque desarrolla una perspectiva de corto y mediano plazo y busca intervenir en las etapas tempranas del conflicto, antes de que se convierta en una crisis. Se orienta hacia la resolución de las manifestaciones concretas del conflicto, separando a las partes y reduciendo la tensión. Resuelve los problemas concretos producto del conflicto a través de la atención a los intereses de las partes. Este enfoque privilegia el uso de mecanismos alternativos a la violencia como estrategia para el manejo de conflictos. Entre ellos se encuentran la negociación directa, la mediación, la conciliación y el arbitraje.

Enfoque de transformación de conflictos: este enfoque se concentra en la solución de las raíces del conflicto con el objetivo de lograr cambios positivos y sostenibles en el tiempo. Entiende el conflicto como manifestación de una realidad en la que se interrelacionan individuos, en un entorno

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determinado, con ciertas prácticas culturales y estilos de comunicación. Para solucionarlo busca identificar cuáles son los impactos causados por la ocurrencia del conflicto y qué factores deberían de cambiar para transformar el conflicto en un proceso positivo. Este enfoque privilegia estrategias como la promoción del diálogo y el desarrollo de procesos de concertación entre múltiples actores.

En la siguiente sección se identifica las principales estrategias para el manejo de conflicto que se ubican dentro de los enfoques de tipos colaborativos tal como el enfoque de resolución de conflictos y el enfoque de transformación de conflictos.

2.3.2 Estrategias para el manejo de conflictos

Entre las principales estrategias para el manejo de conflicto de tipo colaborativo se encuentran: la negociación directa, la mediación o negociación asistida, la conciliación, el arbitraje y la promoción del diálogo fluido y sostenido en el tiempo, las cuales se presentan a continuación.

Negociación directa: en esta estrategia las partes involucradas tienen el control total sobre el proceso. Las partes intercambian información para llegar en el mejor de los casos a una solución de ganar–ganar. La idea es hallar acuerdos mutuamente satisfactorios y que permitan restablecer y no dañar la relación entre las partes.

11

La mediación o negociación asistida: en esta alternativa interviene un tercero aceptado por ambas partes. El rol de este mediador o facilitador es desarrollar todas las técnicas necesarias para facilitar la comunicación de las partes y promover la elaboración de soluciones integradoras. La responsabilidad sobre los acuerdos y resultados del proceso sigue siendo de las partes.

11 http://www.personal.able.es/cm.perez/negociacion.htm

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La conciliación: Iván Ormachea define la conciliación de la siguiente manera: “La conciliación es un medio de resolución de conflictos que tiene por finalidad lograr consensualmente el acuerdo entre las partes gracias a la participación activa de un tercero. Este tercero conciliador tiene tres funciones

centrales: facilitación, impulso y proposición.” 12 Es importante destacar que en Perú, la conciliación es una etapa obligatoria previa a la solución por vía judicial y que los acuerdos que se logran durante el proceso tienen fuerza de ley.

El arbitraje: en esta estrategia interviene un tercero al cual las partes en conflicto han conferido el control del proceso y la autoridad para proponer una solución e incluso decidir la solución a adoptar. Por lo general, se usa esta vía cuando no se ha podido lograr una solución mediante la negociación o la conciliación. Las partes tienen la responsabilidad de acordar las reglas del proceso.

El árbitro emite una sentencia después de escuchar los argumentos de las partes y evaluarlos, teniendo como marco los principios reconocidos por el Derecho.

Así mismo, cabe la posibilidad de una revisión cuando aparece nueva información que podría haber modificado la sentencia de ser conocida oportunamente.

12 Ormachea CHoque, Iván: “Retos y Posibilidades de la Conciliación en el Perú: Primer estudio cualitativo. Propuesta de políticas y lineamientos de acción”. Editor: Consejo de Coordinación Judicial. Palacio de Justicia. 1998.

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Las estrategias presentadas anteriormente son utilizadas mayormente dentro de un enfoque de resolución de conflictos.

En relación al enfoque de transformación de conflictos se privilegia el uso de estrategias como la promoción del diálogo fluido y sostenido en el tiempo. A continuación se presenta de manera concreta cuales son los objetivos y condiciones previas para su implementación.

La Promoción del diálogo: el objetivo de promover procesos de diálogo es orientarlos a convertirse en una costumbre, incorporándolos paulatinamente en la conducta de la sociedad (Estado, empresas, población y sus autoridades) como un valor de sociedad mediante su práctica cotidiana.

Lograr el desarrollo de relaciones armoniosas requiere de un esfuerzo sistemático y ordenado para generar los espacios en los cuales la población pueda involucrarse para compartir, descubrir y opinar sobre una realidad concreta. La posibilidad de establecer el diálogo entre los diversos grupos que conviven en un entorno determinado, es un ejercicio democrático que requiere voluntad y madurez de la sociedad en su conjunto para ponerlo en práctica. Implica un cambio de actitudes, es decir un cambio cultural.

El diálogo es un proceso de aprendizaje que se produce con la interacción de los participantes que tienen que hacer el esfuerzo para que las voluntades señaladas a continuación persistan.

Condiciones para establecer el diálogo

Para que estas voluntades persistan y lleguen a ser una conducta habitual, el objeto o tema del diálogo debe ser motivador, importante y significativo. De igual manera el proceso debe ser confiable, es decir permitir que las partes se conozcan, se comuniquen y exploren sus opciones para con la transformación del conflicto. Solo así se podrá continuar usando el diálogo hasta que sea parte de la cultura de la sociedad.

Es importante señalar que una de las bases conceptuales de esta estrategia es el enfoque dialógico, cuya idea central es “(…) crear unos ambientes en los cuales los participantes puedan sentirse lo

suficientemente incluidos, empoderados y “seguros” para ser transparentes en su propia

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comunicación, abiertos a comprender lo que los otros tienen que decir y capaces de tener una

perspectiva de largo plazo sobre los problemas que se les presentan.”13

Para mayor detalle ver el Anexo 1.

Es importante entender que el propósito del diálogo es promover las relaciones armoniosas y colaborativas entre las partes involucradas; alentar el uso de formas pacíficas para resolver conflictos; promover la participación de los grupos históricamente marginados; y enfocarse en la solución de problemas concretos.

En el subsector minero la existencia de espacios de diálogo da la posibilidad de que los actores involucrados en el desarrollo de la actividad puedan manifestar su opinión, así como despejar sus dudas y preocupaciones respecto a dicha actividad.

Los procesos de diálogo son importantes porque:

• Hacen partícipe a la población de los asuntos públicos

• Promueven la visión de conjunto e intercambio pacifico de opiniones

• Promueven la corresponsabilidad en el análisis y las decisiones

• Facilitan enfocar los intereses individuales en el bien común

• Elevan el nivel de información y propuesta de los participantes

• Fortalecen las relaciones entre la población y las posibilidades de un pensamiento colectivo

• Entrenan a la población en los proceso de toma de decisiones

Siendo la OGGS la responsable de liderar la implementación de una eficaz estrategia de gestión social, en la cual la promoción de relaciones armoniosas es un lineamiento estratégico, requiere desarrollar capacidades que le permitan promover el diálogo de manera eficiente, tales como:

• Manejar metodologías técnicas y herramientas para facilitar procesos grupales

• Ser sensible frente a las diferentes dinámicas que se presentan y manejarlas proactivamente

• Comprender la diversidad cultural, valorarla y facilitar un relacionamiento adecuado entre los principales actores involucrados

Es recomendable que la OGGS, en el marco de su estrategia de gestión social y en pos de lograr su objetivo de promover relaciones armoniosas en el sector, desarrolle a modo de buenas prácticas esfuerzos como los que se indican a continuación.

13 http://sedlc.ivic.gob.ve/edlc/estudio_de_la_ciencia/Doc_IR/Enfoque_dialogico_conflictos_socioambientales.pdf

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• Difundir entre sus funcionarios y los demás funcionarios del sector la importancia de la promoción del diálogo

• Promover en la población la responsabilidad por el desarrollo de procesos de diálogo

• Dotar a los funcionarios de las herramientas necesarias para lograr un óptimo desempeño de su rol

• Establecer mecanismos de coordinación a nivel interno y con otros sectores del Estado como las direcciones ambientales en el sector salud, las autoridades de agua, para facilitar los procesos de convocatoria

• Desarrollar redes sociales para promover la mayor cantidad de actores sociales

• Promover la inclusión y representatividad de todos los grupos interesados

• Generar las condiciones para el desarrollo de espacios de confianza donde las personas se sientan libres para hablar

Para liderar adecuadamente los procesos de diálogo, el desarrollo de consensos y la disminución de fuentes de conflictividad, la OGGS deberá preocuparse por:

• Fortalecer su liderazgo como promotora del diálogo

• Establecer mayores contactos con la población en general y con las instituciones representativas

• Promover la inclusión y la genuina participación de las partes interesadas

• Lograr la continuidad de sus acciones y el fortalecimiento de su equipo

Resumiendo, tenemos factores críticos que influencian el éxito o el fracaso de los procesos de diálogo, tales como:

Factores críticos para el éxito del proceso de diálogo

Eficaz proceso de

comunicación

El éxito del proceso de diálogo dependerá de la calidad de la relación establecida entre las partes involucradas, la voluntad de escucharse y explorar los temas de manera conjunta

Acceso a la

información

Las partes involucradas deben percibir que ambas tienen la voluntad de compartir información de manera oportuna y transparente, es la mejor forma de generar confianza

Capacidad de

participar

Las partes involucradas deben estar en condiciones de tener una participación de calidad, es decir poder expresar sus opiniones personalmente o de ser necesario con el apoyo de facilitadores o de expertos

Participación de

todos los que deben

participar

La creación de condiciones para que todos los que deben participar, especialmente las poblaciones más vulnerables, puedan hacerlo directamente o estar adecuadamente representadas

Voluntad política De parte del Estado y sus autoridades representativas para garantizar la calidad y pertinencia del proceso y el ejercicio efectivo de los derechos de la población

Recursos financieros La disponibilidad de los medios necesarios para al menos asegurar un espacio seguro, accesible y cómodo para que los participantes concentren su atención en el proceso

Así mismo dado que la implementación de los procesos de diálogo requiere un orden que pueda ser adaptado a diferentes contextos, se recomienda iniciar el proceso con las pautas generales que se indican a continuación.

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• Definir con claridad los objetivos del proceso. ¿Qué se quiere lograr con el proceso? Recordando siempre que el objetivo de un proceso de diálogo es facilitar la comunicación entre las personas

• Identificar a los participantes, aspecto sumamente importante pues ello permite definir las estrategias de organización y comunicación a implementar

• Establecer los roles y responsabilidades, en el sentido de procurar un orden y la razón de la participación e importancia de cada uno de los presentes

• Establecer una agenda y tiempos, a fin de enfocar esfuerzos, lograr avances en función a objetivos concretos y administrar eficazmente el tiempo a dedicarle a cada tema

• Identificar y obtener los recursos necesarios, con el fin de procurar un espacio cómodo, seguro, de fácil acceso, así como los materiales complementarios para facilitar y motivar la participación

Es sumamente importante no olvidar que en los procesos de diálogo el objetivo es: escucharse, indagar, descubrir formas diferentes de abordar, entender y solucionar problemas.

Si quien facilita o promueve estos procesos pierde de vista estos objetivos por priorizar la concretización de acuerdos, puede perjudicar su validez, nivel de confianza y legitimidad. Aquello demorará la posibilidad de establecer relaciones armoniosas entre los involucrados y el enfoque en el bien común.

De igual forma, es conveniente también identificar cuándo es necesaria la implementación de un proceso de diálogo. Al respecto puede ayudar el obtener información sobre las siguientes preguntas:

• ¿Qué situaciones están generando un clima de tensión?

• ¿Qué situaciones están recibiendo la atención de la población y/o de los medios?

• ¿Existe alguna información o manifestación implícita o explícita que requiera de un espacio de diálogo? ¿Por qué ahora?

• ¿Qué condiciones del entorno han variado para que sea necesario?

• ¿Se ha tratado antes esta situación? ¿Cuáles fueron los resultados?

Al mismo tiempo es importante identificar a los actores involucrados. Una forma simple es hacerlo también en base a preguntas, tales como:

• ¿Quiénes necesitan el diálogo y por qué? ¿Cuál es su nivel de influencia?

• ¿Quiénes serán o han sido beneficiados/afectados por el desarrollo de la actividad?

• ¿Qué tipos de recursos manejan?

• ¿Quién o quiénes pueden influenciar positiva o negativamente sobre el proceso de diálogo?

• ¿Quiénes más deben participar?

• ¿Quiénes más han estado involucrados en la situación? ¿Alguien más está tratando el tema?

Otra manera de obtener esta información e identificar a los actores involucrados es a través de la elaboración de una matriz para la recolección de información sobre grupos de interés. Se propone a continuación un modelo con el cual se puede ir identificando los grupos de interés presentes.

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Modelo de matriz para recolección de información sobre grupos de interés

Preguntas Grupos de interés

Indiferente Menos Medianamente Mucho

¿Quiénes serán afectados negativamente

¿Quiénes serán afectados positivamente?

¿Quiénes necesitan el diálogo?

¿Quiénes deben participar?

¿Quiénes pueden influenciar positivamente el proceso?

¿Quiénes pueden influir negativamente en el proceso?

¿Quiénes toman las decisiones?

Durante el desarrollo del proceso mismo, es importante lograr el involucramiento de todos los participantes para que el proceso de iniciación del diálogo se convierta en un proceso continuo de aprendizaje. El manejo del tiempo y de las intervenciones es esencial para su manejo exitoso. Una forma de orientar adecuadamente las intervenciones es administrarlas no en función del tiempo sino en función de logros concretos. De tal manera que todos puedan reconocer con facilidad fases y avances en el proceso. Una forma de hacerlo podría ser:

Ponerse al inicio todos de acuerdo en qué quieren lograr con el proceso

Una vez establecido el acuerdo, habrá que definir si eso es posible en ese momento

Si es posible se pasará a establecer cuáles serán las fases o etapas a desarrollar para alcanzar los objetivos acordados

Si no es posible se definirán fases de avance y objetivos para cada una

Se establecerá de manera conjunta cómo se tomarán las decisiones

Se acordará cómo se resolverán los desacuerdos que pudieran surgir

En esta secuencia es importante lograr recoger las diferentes perspectivas y establecer puntos de acuerdo. Para lo cual se pueden plantear las preguntas presentadas a continuación, con la idea de ir profundizando paulatinamente los acuerdos.

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• ¿Está de acuerdo con la decisión? ¿Por qué no está de acuerdo con la decisión?

• ¿Es clara la propuesta o decisión? ¿Por qué?

• ¿Qué parte no se entiende de la propuesta o decisión?

• ¿Qué aspectos deberían modificarse para que se anime a apoyarla?

• ¿Qué aspectos de la propuesta son importantes para usted? ¿Por qué son tan importantes estos aspectos de la propuesta?

• ¿Qué desearía añadirle a la propuesta o decisión para apoyarla totalmente?

El rol de facilitación que debe ser asumido en el proceso de diálogo es sumamente importante, por lo cual se plantean algunas características que es conveniente que el facilitador posea.

Características del buen facilitador del proceso de diálogo

Es necesario tener claro que la implementación del proceso de diálogo no es un objetivo en sí mismo. Tan importante como su implementación es evaluar la conveniencia de no implementarlo. Por lo que no es aconsejable promoverlo cuando existen una o varias de las siguientes características, que expresan la aparición de un conflicto:

• Se ha esperado mucho tiempo y hay demasiada tensión acumulada

• La violencia y la desconfianza harán imposible la comunicación

• Los actores más importantes no quieren participar

• Las partes dicen que quieren dialogar pero en la práctica no hay vocación para escuchar

• Existe mucho desequilibrio de poder

• Hay demasiados intereses y posiciones mezcladas

Finalmente, así como debe haber un cuidado especial en todo el proceso previo del proceso de diálogo y durante el mismo, también es importante evaluarlo una vez finalizado. Para ello es conveniente diseñar algún formato que permita recoger información sobre la implementación del

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proceso y evaluar las acciones realizadas, en especial aquellas que se podrían considerar como factores críticos de éxito o fracaso del proceso.

Modelo para evaluación y retroalimentación del proceso de diálogo

Preguntas Respuestas

Sobre la convocatoria

¿La convocatoria se realizó con tiempo suficiente? ¿Se usaron los medios adecuados? ¿Se hizo un especial esfuerzo para contactar a las poblaciones marginadas? Sobre los objetivos

¿Se cumplieron los objetivos planteados para el proceso? ¿En qué medida? ¿Se modificaron los objetivos durante el proceso? ¿Por qué? ¿Hubo resultados no previstos? ¿Cómo influenciaron el proceso? Sobre la comunicación

¿La planificación del proceso permitió que los participantes se escucharan? ¿Qué factores facilitaron la comunicación? ¿Qué factores dificultaron la comunicación? ¿Qué factores se pueden controlar? ¿Cómo? ¿Qué factores no se pueden controlar? ¿Por qué? ¿Qué se podría hacer? Sobre los avances o logros

¿Considera que los avances son sostenibles? ¿Por qué? ¿Qué factores impidieron la sostenibilidad? ¿Qué factores favorecieron la sostenibilidad? Después de la experiencia ¿Qué cambiaría? Lecciones aprendidas

¿Cuáles fueron las principales lecciones? ¿Cuál le parece más importante? ¿Por qué?

Una vez realizada la evaluación del proceso, se tiene que tomar en cuenta los resultados para replicar lo que funcionó y adecuar lo que no dio los resultados esperados para el siguiente proceso de diálogo.

Ahora bien, las estrategias mencionadas anteriormente requieren a su vez usar una serie de técnicas y herramientas a fin de facilitar la implementación de un adecuado proceso de comunicación, algunas de las cuáles se explicarán brevemente en la siguiente sección.

2.3.3 Técnicas y herramientas para el manejo de conflictos

El uso de técnicas y herramientas en los procesos de manejo de conflictos está orientado a lograr mejores formas de intervenir desde un enfoque preventivo hasta la facilitación para el logro de consensos en las situaciones donde ya se manifestó el conflicto.

En concreto dichas técnicas y herramientas se orientan al desarrollo de esfuerzos para promover que las partes se escuchen en un ambiente de respeto, evitando las distorsiones. El objetivo de su aplicación es lograr de las partes involucradas un mejor entendimiento respecto a la decisión, acuerdo, cambio o acción a tomar.

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A continuación se presenta una propuesta metodológica para la gestión y prevención de conflictos en la que se señalan las etapas de manejo y las acciones a implementar en cada una. Esta propuesta se enmarca dentro de un enfoque preventivo.

Propuesta metodológica para la prevención y gestión de conflictos

Etapa Acciones

Preliminar a. Identificación de fuentes de información

b. Mapeo de actores y eventos de conflictos

Ex ante (al

conflicto)

c. Monitoreo de conflictos latentes y manifiestos

d. Sistematización, procesamiento, análisis y construcción de escenarios

Durante e. Acompañamiento en la toma de decisiones

Ex post f. Seguimiento a la gestión/acuerdo negociado

g. Retroalimentación (al proceso de planificación, inversión pública y toma de decisiones

Fuente: Propuesta metodológica para la prevención y gestión de conflictos en las prefecturas de Bolivia. PNUD 2005 – Joel Vargas.

El enfoque de prevención de conflictos hace uso además de herramientas como los Sistemas de Alerta Temprana (SAT) como parte del accionar de una gestión preventiva. Estos sistemas tienen el objetivo de recolectar información de indicadores específicos sobre situaciones potencialmente conflictivas a lo largo de un tiempo determinado. Posteriormente se realiza un análisis de esta información y la propuesta de posibles alternativas de solución. Los resultados obtenidos son entregados a las autoridades competentes para apoyar la toma de decisiones orientadas a prevenir las consecuencias negativas de los conflictos así como evitar la profundización de la violencia y su transformación en crisis. Construir e implementar un SAT, es una tarea compleja y su sola explicación podría constituir un modulo de capacitación en sí mismo. A modo referencial se presenta en el Anexo 3 algunas sugerencias muy generales a tener en cuenta para su implementación. Asimismo se puede

referir al documento elaborado por Carlos Figueroa14 quien propuso pautas generales y una ficha de recolección de información para implementar un sistema de seguimiento y alerta temprana de compromiso sociales (SSAT) (Capítulo 3).

Otras técnicas están orientadas a respaldar el establecimiento de un adecuado proceso de comunicación, sea en un enfoque preventivo de resolución o de transformación de conflictos, algunas de las cuales se presentan a continuación.

La Escucha activa

Esta técnica hace referencia a la actitud de escuchar con atención, asertiva y empáticamente los argumentos de la otra parte, estableciendo una comunicación bidireccional encaminada a entender realmente lo que la otra persona está expresando.

14

Figueroa, Carlos, Consultoría para hacer un seguimiento de los compromisos sociales de las empresas que operan el Proyecto Camisea, Informe final, GTCI-MINEM, Septiembre 2007

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Características de la escucha activa

Mantenerse atento: es concentrar toda la atención en el que habla, evitando cualquier distracción. ¿Cómo lograrlo?

• Creando un ambiente que facilite la escucha

• Despejando la mente de otras preocupaciones

• Manteniendo contacto visual con el que habla

• Identificando los temas afines y molestos a las partes

• Estando atentos a la propia disposición para continuar o suspender la conversación si las condiciones ambientales o el estado de ánimo de las partes no es propicio

Captar el mensaje: es esforzarse por comprender con precisión el mensaje emitido por las otras partes. ¿Qué implica?

• Esforzarse por hallar puntos en común con las otras partes

• Identificar los temas clave para uno mismo y las otras partes

• Esforzarse por identificar los aspectos sensibles para las otras partes

• Verificar la consistencia entre lo que se dice y lo que se muestra (mensajes no verbales)

• Asegurarse que lo que se está entendiendo es lo que se está comunicando

• Preguntar y resumir y repreguntar para asegurarse de que se está entendiendo bien

Ayudar al hablante: es preocuparse por no mostrar gestos o actitudes que distraigan o puedan desanimar al hablante, brindando apoyo verbal y no verbal. ¿Cómo hacerlo?

• Escuchando al otro como nos gustaría que nos escuchen

• Eliminando las distracciones

• Escuchando con el cuerpo y hacer comentarios o preguntas que demuestren que estamos escuchando

Es importante reconocer que existen barreras comunes a la escucha. Estas pueden tener un origen externo a los participantes o al contrario formar parte del esquema mental de uno o varios de los participantes y por ende se trata de barreras internas.

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Barreras comunes a la escucha

Asimismo es importante tener en cuenta que existen actitudes contraproducentes para la escucha activa. Algunos ejemplos de actitudes contraproducentes son:

• Realizar juicios o afirmaciones muy generales o prematuras

• Interrumpir al que habla con gestos o comentarios

• Hablar para decirle al otro lo que debe o debió hacer, para culparlo

• Subestimar la importancia del tema para el otro

• No concentrarse en el proceso y distraerse permanentemente

Técnica de la Re-enmarcación

Esta técnica consiste en traducir un mensaje dicho en forma negativa de manera positiva, resaltando qué es lo que preocupa o molesta y por qué. El objetivo de esta técnica es lograr que las partes se escuchen, se enfoquen en los hechos y en las necesidades de ambos.

A continuación se presenta un ejemplo.

A expresa que: La empresa saca y saca y no nos deja nada. B expresa que: Nosotros hemos cumplido con lo que acordamos.

A: Expresa una situación que no le parece justa, puede estar sufriendo de una situación de carencia. B: Necesita establecer el alcance de su rol en la comunidad.

La forma de manejar esta situación parte de identificar los intereses de cada parte y que ambas partes los reconozcan. Teniendo en cuenta la información expresada por B, se inicia el diálogo con A, preguntando si la empresa ha cumplido con lo que acordaron.

Si la respuesta es sí, se expresa a modo de pregunta ¿entonces no es que no deje nada? En esta parte existe la oportunidad de que A exprese por qué no está conforme y a partir de ahí, iniciar el intercambio entre ambas partes.

Si la respuesta es no, se pide que B exprese a qué se comprometió y cómo es que lo está cumpliendo.

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Esta técnica es comúnmente usada por mediadores o conciliadores para enfocar a las partes en objetivos superiores y en hacer lo necesario para que la manera negativa de expresar una opinión no perjudique la posibilidad de una adecuada comunicación. Dados sus objetivos y la simplicidad de sus características puede ser usada directamente por las partes involucradas.

Técnica del parafraseo

Esta técnica consiste en expresar con las propias palabras de manera verbal o escrita lo que la otra parte ha expresado, sin alterar su esencia o significado. Se usa cuando se quiere asegurar que en realidad se está entendiendo lo que la otra persona quiere decir o para lograr una explicación más amplia de algo que no ha quedado claro.

Se inicia con frases como: “Si he entendido bien ….” “Lo que usted está diciendo es ...” “Lo que usted quiere decir es ….”

Resumiendo, el manejo de conflictos en general, exige de muchas capacidades tanto de las partes involucradas directamente, como es el esfuerzo por pensar también en las necesidades del otro y en el caso de un tercero, el esfuerzo por generar un clima de confianza suficiente como para que las partes puedan expresarse con libertad.

En el manejo de los conflictos socio-ambientales lograr un manejo adecuado, en el sentido de que ambas partes se expresen y alcancen acuerdos satisfactorios para todos los involucrados, es fundamental para la sostenibilidad de la solución. Lograrlo implica necesariamente:

• Que todos los actores involucrados asuman la responsabilidad que les corresponde

• Que todos los involucrados hagan esfuerzos para entender el quehacer y objetivos de las otras partes

• Que se desarrollen cambios en la gestión ambiental de la actividad minera o de algún proyecto que den como resultado la disminución, mitigación o control del daño ambiental

• Que se definan plazos para la reducción o control de daños

• Que se determina la necesidad o no de compensaciones

A continuación se presentan algunas pautas a tener en cuenta, como buenas prácticas, para la definición de estrategias de manejo de conflictos.

• Las partes que intervienen deben tener la confianza de que su participación se realiza en un plano de igualdad, desarrollando el esfuerzo de dejar de lado prejuicios o actitudes defensivas como por ejemplo que la empresa nunca cumple o que la población sólo busca compensaciones.

• Ser sensibles a las inquietudes, preocupaciones y percepciones del otro, reconociendo que su motivación y valor pueden ser distintas a las nuestras e incluso que lo hacen en igualdad, lo que facilitará detectar posibles fuentes de conflicto desde el inicio.

• Definir de manera consensuada medios que faciliten la permanente comunicación entre la empresa, la población y las autoridades, alentando permanentemente a los involucrados a manifestar sus preocupaciones e inquietudes, en un esfuerzo constante por generar confianza.

• Definir medios y mecanismos para presentar y resolver reclamos que favorezcan el intercambio de opiniones y la búsqueda de soluciones equilibradas para todos antes de que se conviertan en conflictos.

• Tener las garantías para el cumplimiento de los compromisos de ambas partes.

El manejo de conflictos es sumamente difícil, más aún cuando las asimetrías en el acceso a recursos o en el ejercicio de poder son importantes, ya que pueden fácilmente convertirse en crisis.

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Es importante no olvidar que la solución no es el cese de hostilidades. La gestión que se realice por parte del Estado debe estar orientada a promover un proceso de cambio de las asimetrías que existen entre las partes involucradas. Es decir que la gestión del Estado se orientará a:

• La defensa, preservación y uso racional de los recursos naturales en donde está asentada la actividad minera

• El respeto a la cultura, forma y medios de vida de la población local, y

• La satisfacción de la comunidad frente a la solución planteada

El manejo de conflictos requiere no solo el uso de estrategias, técnicas o herramientas sino que requiere también de cualidades como la asertividad, la honestidad, el respeto al otro, la firmeza, la capacidad de renuncia, el autocontrol, la capacidad para enfocarse en lo que es importante y visualizar el futuro. Requiere ante todo de actitudes como la vocación por el diálogo, la equidad y la tolerancia.

Las personas que sean responsables del manejo de conflictos deberán esforzarse en desarrollar las siguientes habilidades:

• Desarrollar la escucha activa

• Capacidad de análisis para identificar problemas y fraccionarlos

• Utilizar un lenguaje neutral

• Ser sensible a las diferencias culturales • Manejar la falta de información suficiente

• Mantener el control

• Separar personas de problemas

• Equilibrar poder

Las técnicas y herramientas presentadas en esta sección son simples pero requieren de su permanente práctica para que formen a pasar parte de la forma de relacionarse como sociedad. El aprender a escuchar, el comunicar adecuadamente intereses y buscar alternativas que beneficien a la mayoría debería ser parte del normal relacionamiento entre las personas.

Desafortunadamente, las situaciones de carencia, las desigualdades existentes en el Perú, en cuanto al acceso a recursos y el ejercicio de los derechos y deberes, han hecho que muchas relaciones tengan como base la desconfianza. Generar las condiciones para esta confianza, posibilitando primero el desarrollo de espacios de confianza, es una tarea fundamental de la OGGS. Paralelamente a esta posibilidad de diálogo respetuoso y transparente está la garantía que debe dar el Estado para que los titulares mineros cumplan con los compromisos asumidos con la población y en cumplimiento de la ley. Para aquello la OGGS debe aplicar eficazmente los mecanismos de seguimiento con los que cuenta en la actualidad.

2.3.4 Seguimiento de casos de la OGGS

La interacción entre los diversos actores del ámbito minero, dado que pueden presentar intereses contrapuestos, siempre lleva el riesgo de presentar situaciones conflictivas. A veces los actores no pueden modular por ellos mismos estas diferencias y puede producirse el deterioro de las relaciones e incluso llegar a convertirse en crisis.

El “Protocolo de Manejo de Casos Sociales” es la herramienta con la que cuenta la OGGS para hacer el seguimiento a los procesos sociales que presentan altos niveles de conflictividad y responde a los

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criterios que la OGGS ha establecido para determinar su intervención directa. Dicha intervención tiene como fin mejorar las relaciones entre los actores.

El proceso de manejo de casos sociales tiene para la OGGS cinco momentos específicos

1. Admisión y registro de caso 2. Análisis de la situación y diseño de la estrategia de intervención 3. Ejecución o implementación de la estrategia 4. Evaluación y eventual cierre de caso 5 Seguimiento

Admisión y registro de caso

Una solicitud puede llegar en forma escrita por mesa de partes del MEM o por encargo directo del despacho ministerial u otra dependencia. Adicionalmente, la OGGS puede admitir casos en razón de las recomendaciones de sus especialistas.

Toda solicitud pasa por una evaluación en la cual se aplican los criterios de admisión definidos por OGGS.

Criterios de admisión:

Sensibilidad social: que alude a situaciones que ya en el pasado han sido violentas y que han generado impactos sociales negativos

Nivel de impacto socioeconómico: que evalúa cómo la situación puede potencialmente afectar actividades económicas importantes

Magnitud de inversión: que considera el nivel de riesgo para la sostenibilidad del proyecto

Análisis de la situación y diseño de la estrategia de intervención

De ser admitido el caso, la OGGS recoge información primaria generada o recogida por los actores involucrados o información secundaria aportada por terceros. El análisis de esta información debe permitir identificar:

• la situación legal del proyecto y de la legitimidad de los representantes de los actores sociales

• las posiciones, intereses y capacidad de acción de los actores sociales

• los niveles de conflictividad y escenarios posibles que permitan orientar el plan de intervención de la

OGGS

Como buena práctica es importante que la OGGS tenga claro desde la fase de análisis y diseño de la estrategia de intervención lo siguiente:

• Cuáles son sus funciones, qué motiva su participación

• El rol que desempeñará y sus alcances para promover el diálogo

• Los valores que se requiere de todos los actores involucrados: buena fe, respeto, voluntad de

diálogo, entre otros

Tener claro estos aspectos permitirá a la OGGS definir con claridad los objetivos de su intervención, quiénes son los actores importantes, identificar los recursos necesarios para que sea eficaz e incluso identificar a qué otros actores gubernamentales convocar o mantener informados en función de sus competencias en una visión preventiva. Todo ello facilitará la siguiente etapa.

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Ejecución de la estrategia de intervención

En esta etapa la OGGS establece contacto con los involucrados para poder identificar sus posiciones e intereses y las posibilidades de un arreglo satisfactorio para las partes.

A continuación desarrolla un proceso de convocatoria formal a fin de iniciar el proceso de diálogo, cuyo objetivo principal será generar un clima de confianza que permita el intercambio constructivo entre las partes involucradas.

Como buena práctica es importante que la OGGS se enfoque en ayudar a los participantes a:

• diferenciar sus posiciones e intereses

• identificar sus puntos en común y sus puntos en desacuerdo

• hablar con transparencia y buena fe

• generar opciones mutuamente beneficiosas

El establecimiento de un diálogo directo y transparente, la identificación clara de las necesidades de la partes y la definición de alternativas que satisfagan razonablemente a ambas partes son sin duda las garantías más importantes para la sostenibilidad de los acuerdos que se logren.

Evaluación y eventual cierre de casos

Una vez concluida la intervención se elabora el informe correspondiente, en el cual se da cuenta de si la situación requiere un monitoreo activo u otra acción complementaria o si se puede cerrar la intervención y desarrollar un nivel de seguimiento de menor intensidad al que se desarrolla cuando el caso está activo.

De manera general, un caso se cierra si los niveles de conflictividad han descendido como para que los actores se hagan cargo de sus diferencias o si los acuerdos logrados satisfacen los intereses de ambas partes.

Seguimiento

El nivel de intensidad de acciones de seguimiento que se realicen, así como los recursos en tiempo y especialistas que se asignen para tal fin, dependerá de la evaluación de la situación que hagan los especialistas de la OGGS, una vez concluida su intervención.

Para mayor información y una descripción de las actividades a desarrollar en cada fase, remitirse al “Protocolo de Manejo de Casos Sociales – OGGS” al cual puede accederse a través de la página web del MEM (bajo la pestaña Gestión Social).

De acuerdo al último informe trimestral de la OGGS (Enero–Marzo 2011), existen actualmente un total de 47 casos que son atendidos y asesorados por los funcionarios de esta oficina, con el fin de promover espacios de diálogo que faciliten el logro de acuerdos favorables tanto para las poblaciones como para las empresas.

No obstante estos esfuerzos realizados por la OGGS, las limitaciones del Estado, referidas principalmente a la falta de recursos humanos y económicos, y la intervención de terceros, incluidos los medios, que exacerban los ánimos o mal informan, es posible que algunas situaciones conflictivas se extremen transformándose en crisis.

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2.4 Crisis en el Ámbito Minero

Los conflictos son procesos antagónicos que pueden tener como base diferencias estructurales como la pertenencia a una determinada clase social; en aspectos económicos como capacidad adquisitiva, acceso a recursos diferenciados, o escasez de los mismos o en aspectos culturales tales como creencias, cosmovisión, entre otros. Su manejo implica la voluntad de dialogar de las partes involucradas y plantear alternativas de solución a las fuentes estructurales del conflicto que lo han producido.

Las crisis en cambio son episodios coyunturales, que aparecen como reacción a situaciones de inequidad social, cultural y económica existente, que a su vez son resultado de la fragmentaria acción del Estado para resolver esta situación estructural en el país. En la crisis se da una ruptura del diálogo, el objetivo de su manejo es evitar su profundización, es detener la violencia que se produce con su aparición.

Las crisis en el sector minero se han convertido en situaciones cada vez más frecuentes. Entre las principales razones de su aparición podemos destacar: i) la imposibilidad de parte de las autoridades competentes y del mismo titular minero de desarrollar suficientes esfuerzos preventivos, ii) la falta de atención oportuna a las preocupaciones expresadas por la población, iii) la inadecuada canalización de las preocupaciones o denuncias por parte de la población sobre asuntos ambientales por el desconocimiento de parte de la población de cuáles son las instituciones con competencias para cada caso y iv) la falta de predisposición de la población en el uso de mecanismos distintos a la violencia.

Además de estas razones, existen otras que pueden considerarse como disparadores de las crisis como son por ejemplo: la diferencia en las percepciones de la realidad; la ruptura de la comunicación; los estereotipos como el malo o la víctima; la intromisión de terceros, entre otros.

Son dos las formas que se han privilegiado en el país para enfrentar las crisis. Una ha sido la práctica de “apaga incendios”, la otra ha sido la implementación de las mesas de diálogo. Es importante señalar que ambas prácticas son parte de una estrategia de manejo reactivo, es decir que se actúa después de ocurrido el evento.

En el primer caso, las intervenciones se han orientado a disminuir la manifestación de la violencia y evitar su escalada y su proliferación a otras zonas. Por ello, a pesar de que en algunos casos este tipo de intervención permite el establecimiento de acuerdos, en general, dado que su objetivo es desincentivar las manifestaciones violentas, esta forma de manejo de conflicto hace uso de la fuerza o del poder para imponer sanciones como forma de contener la crisis.

En el segundo caso, este mecanismo para ser efectivo debe usarse cuando ya la crisis dejó de ser activa para dar paso a un proceso de diálogo. De hecho las mesas de diálogo no son estrategias de contención ya que no toda la población puede estar de acuerdo con ver este mecanismo como la adecuada solución a las fuentes de conflictos que subyacen a la crisis. Si bien es cierto que tiene entre sus bondades la posibilidad de convocar expertos como una forma de despersonalizar la confrontación y otorgarle mayor credibilidad al proceso, este mecanismo no puede dar soluciones inmediatas a la crisis ya que no existe plazo específico para su instalación y funcionamiento y menos para implementar las soluciones necesarias.

Dicho de otro modo, el manejo de conflicto se enfoca en la solución de los problemas de fondo que han generado la confrontación en una visión de largo plazo, mientras que el manejo de la crisis está

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orientado a la contención de la violencia y la disminución de la tensión, en una intervención de corto plazo.

El manejo adecuado de una situación de crisis está soportado por algunas herramientas que buscan añadirle celeridad a las acciones a implementar. Teniendo en cuenta que el objetivo del manejo de crisis es la contención de las manifestaciones violentas y de las emociones, se hace necesario establecer algunas pautas que permitan tomar el control de la situación, reestablecer el diálogo y la confianza en las autoridades que tienen a su cargo el manejo de la crisis.

En la siguiente sección se presentan algunas pautas a tener en cuenta cuando se necesita realizar un manejo de crisis.

2.4.1 Pautas para el manejo de crisis

Manejar una crisis adecuadamente parte de la comprensión de que su aparición es una llamada de atención sobre aspectos que no han sido considerados o que no se están cumpliendo, respecto a las normas existentes; Es necesario difundir y sensibilizar a la población en el uso de formas diferentes a la violencia para ser escuchados.

Lo que se busca con el manejo de la crisis es encauzar una situación que se salió de control y limitar o

contener sus efectos destructivos para volverla manejable. De acuerdo a Cabrera15, el manejo de las crisis intenta responder a preguntas como: ¿Es realmente una crisis? ¿Qué o quiénes la ocasionaron? ¿Quién y cuándo debe intervenir? ¿Qué hacer para “bajar” las emociones de la crisis?

Manejar una crisis no es igual que gestionar un conflicto. En principio porque la intervención es coyuntural y no busca resolver en ese momento las raíces de la crisis. La rapidez con la que se actúe es un factor determinante en su contención. Un manejo adecuado de crisis requiere un esfuerzo multidisciplinario pero sobretodo requiere que el equipo que se encarga de su manejo sepa con claridad cuál es su rol y tenga las competencias necesarias para cumplirlo.

Por ello un adecuado manejo de crisis se inicia con la identificación y capacitación de las personas que tendrán a su cargo el manejo de la crisis. La elaboración de un protocolo de manejo de crisis y del plan de comunicación implica: el análisis permanente de la evolución de la situación incluyendo los cambios que se produzcan en las causas que motivaron el estallido de la crisis para ir vigilando su evolución o la aparición de nuevas fuentes; el intercambio permanente de la información, además de coordinar los apoyos externos; la evaluación continua de los resultados de las acciones que se están desarrollando. El MEM cuenta actualmente con un “Protocolo de Manejo de Crisis”, desarrollado con el apoyo del Proyecto Reforma del Sector Recursos Minerales del Perú PERCAN el cual contribuirá a potenciar los resultados positivos del sector en cuanto al manejo de crisis.

Otro aspecto clave para el manejo de crisis, es prestar atención a todos aquellos aspectos que podrían profundizar o extremar la crisis. Por ejemplo, el rol que están jugando las autoridades locales para controlar la situación. También evaluar cómo se están incorporando las percepciones que tienen los diferentes grupos involucrados sobre los hechos ocurridos, los contenidos de la comunicación, qué acciones concretas se están tomando para atender a los afectados o controlar el desastre, entre otros.

15 Guía para el Manejo de Crisis y la Comunicación de Crisis – Las Industrias Extractivas y las Crisis Sociales. MEM-PERCAN 2008

PERCAN


Las características de la persona o grupo que se encargará del manejo de la crisis son tan importantes como el rol que juega. Su selección puede profundizar o contener la crisis, dependiendo de la percepción de los involucrados. De igual forma es importante definir en qué momento es oportuno intervenir. La selección del responsable del manejo, o el momento de intervención, pueden ser asumidos como demostración de falta de respeto o interés de parte de la autoridad competente o puede producir el efecto contrario.

El responsable de gestionar la crisis debe tener la capacidad de:

Por otro lado un factor importante a considerar es la conveniencia o no de que las máximas autoridades participen directamente como responsables del manejo de la crisis y establezcan la comunicación directa con los involucrados. Muchas veces los involucrados en la crisis piden la presencia de las máximas autoridades para deponer sus acciones de fuerza o como táctica para no iniciar el diálogo. Por lo que la conveniencia o no de su participación dependerá de las características de cada situación.

A continuación se presentan los beneficios que según Cabrera tiene la participación de la alta dirigencia en el manejo de crisis.

Fuente: Cabrera, Myriam “Guía para el manejo de crisis y la comunicación de crisis. Las Industrias extractivas y las crisis sociales.”, Lima 2008

Es necesario evaluar si, a pesar de los beneficios que puede traer la participación de las más altas autoridades, sería más efectivo no involucrarlas directamente a fin de evitar la manipulación de algunos grupos. Dependiendo de la naturaleza e impacto posible de la crisis la presencia física de la alta dirección debería ser el último recurso para solucionar una situación estancada o por la necesidad de tomar decisiones de alto nivel.

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Es necesario por lo tanto que los funcionarios de mando medio con competencias en el manejo de crisis, dependiendo de la naturaleza de la crisis, se capaciten en estrategias de manejo de crisis.

De acuerdo a las habilidades mencionadas en el cuadro anterior, se puede apreciar que el desarrollo de un adecuado análisis de la crisis es importante para identificar adecuadamente cursos de acción y aprovechar todas las oportunidades que se presenten para mitigarla. En el siguiente cuadro se presentan un ejemplo de algunos elementos a considerar al momento de realizar el análisis de las crisis sociales.


Manejar una crisis, sea social o socio ambiental, es sumamente complejo por la cantidad de factores, visiones, intereses e incluso emociones que intervienen en el acontecimiento. Por lo cual se debe ir identificando tempranamente las mejores prácticas tal como propone Cabrera.

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Las 10 mejores prácticas para el manejo de las crisis sociales


Un proceso crítico en el manejo de una crisis es la etapa de pre-negociación. Esta es una etapa exploratoria en la cual las partes determinan las condiciones en las cuales se pasará a la negociación propiamente dicha. En este proceso se define quiénes participarán, cómo lo harán, qué temas serán tratados, los obstáculos y opciones, lo negociable y lo no negociable.

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La pre-negociación se desarrolla en un clima de presiones, concesiones, amenazas y acuerdos, cuando las partes se hallan en franco enfrentamiento, lo que dificulta el logro del objetivo principal de esta etapa que es controlar la violencia. Para que esta etapa contribuya a la superación de la crisis está sujeta a ciertos compromisos.


En el manejo de las crisis la comunicación se convierte en un elemento transversal de mucha importancia, ya que su adecuado manejo puede lograr la contención de la situación. La comunicación oportuna y precisa puede contribuir eficazmente a la toma de control de la situación, así como también puede evitar la aparición de distorsiones interesadas o innecesarias de los hechos o de las acciones que se están desarrollando para contener la crisis, tal como se verá en la siguiente sección.

2.4.2 La comunicación de crisis

Muchas crisis se pueden resolver o agravar como resultado de los procesos de comunicación. El objetivo de la comunicación de crisis es orientar y reorientar la percepción de los directamente involucrados y de la opinión pública en general y brindar las pautas para elaborar, de la mejor manera, los mensajes para manejar las diferentes percepciones.

La comunicación de crisis se orienta a: reducir el daño, salvaguardar la imagen, dar calma y comunicar qué pasa, qué se está haciendo para resolverlo y quién es el responsable del manejo de la crisis. Durante el tiempo que dure la crisis es muy importante garantizar un canal de comunicación oficial abierto.

Una adecuada gestión de la comunicación y del relacionamiento con los involucrados, directa e indirectamente, le permitirá al comité de crisis y a su responsable: i) generar una respuesta muy rápida una vez que la crisis está declarada; ii) brindar respuestas concisas y transparentes; iii) enfocarse en lo que se está haciendo y no en quién es el responsable; iv) reconocer explícitamente las preocupaciones y emociones de los afectados, asegurando que se está haciendo todo lo necesario para resolver la situación.

En resumen, el propósito de la comunicación de crisis es lograr restablecer el orden público con el menor daño posible y lograr la mayor disposición de los involucrados a colaborar para su superación.

La comunicación de crisis por más que exista urgencia no puede ser improvisada y al contrario requiere que se elaboré un plan de comunicación.

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Propósito del Plan de comunicación

Una estrategia de comunicación bien planteada e implementada no es la solución de la crisis, pero sí constituye una herramienta de contención cuyo mayor sustento será la credibilidad y la oportunidad del mensaje difundido.

Las 10 mejores prácticas para la comunicación de crisis

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Para finalizar este capítulo sobre manejo de conflictos y crisis cabe reiterar lo que se mencionó al inicio del capítulo. El conflicto es una condición inherente al ser humano. El solo hecho de comunicarnos puede ser fuente de conflicto y así como la comunicación puede generarlo también es la vía para su gestión. El manejo de conflictos es un proceso en el cual a través de la comunicación entre las partes involucradas se aspira a dar una solución justa y sostenible a las fuentes del conflicto.

Es importante resaltar que este manejo corresponde a un proceso orientado a que todas las partes ganen, y en el cual los aspectos sociales o ambientales no se tratan de manera aislada sino como aspectos que se condicionan mutuamente. Para resolver un conflicto las soluciones técnicas o legales no son suficientes. El manejo ético es fundamental para enfocarse en el bien común. Asumir un comportamiento ético, por parte de todos los involucrados, es lo que facilitará el desarrollo de relaciones armoniosas, el desarrollo local y el desarrollo sostenido de la actividad empresarial.

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3 DESARROLLO SOSTENIBLE Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

Como se ha visto anteriormente, en los últimos años la actividad minera se encontró involucrada a menudo en situaciones de conflicto y crisis que perjudican y hasta ponen en riesgo, en algunos casos extremos, la sostenibilidad de la actividad. La actividad minera ha sido colocada en el banco de los acusados por los posibles efectos negativos sobre el medio ambiente que podrían resultar de su desarrollo inadecuado así como por la percepción de una distribución poco equitativa de la riqueza generada por la actividad en el país.

El MEM como ente rector del sector minero energético tiene como misión promover la actividad minera. Dadas las condiciones en las cuales debe insertarse la actividad, se hace cada vez más necesario un manejo social que contribuya a lograr la viabilidad social. Este esfuerzo requiere apoyarse en un enfoque de bien común. Entendiéndose por ello el enfoque en acciones y decisiones que sean de interés general, dicho de otra forma que procuren el bienestar de la sociedad en general teniendo como referente los objetivos y prioridades como nación.

En el Capítulo 2 se han presentado enfoques, estrategias, técnicas y herramientas que permiten al MEM actuar en situaciones de conflicto o crisis. Sin embargo, la gestión social del MEM no se limita al manejo de conflictos y crisis sino que también comprende el manejo social preventivo. Dicho enfoque se refleja en políticas y medidas orientadas a que la actividad minera se desarrolle en un marco de excelencia ambiental y social a fin de reducir las potenciales fuentes de conflictos con las poblaciones asentadas en las áreas donde se desarrolla la actividad.

Para tal efecto, en el último decenio el Estado ha emitido normas para conseguir que las ganancias generadas mediante las actividades mineras contribuyan al desarrollo de las poblaciones donde se encuentran asentadas. Entre las más antiguas normas se encuentran la Ley Nº 27506 del Canon Minero promulgada el año 2001 y la Ley Nº 28258 de Regalías Mineras promulgada el año 2004. De igual forma, se han promulgado otras normas, desde el MEM, cuyo objetivo ha sido elevar la calidad de las inversiones sociales de las empresas mineras, orientándolas hacia al desarrollo sostenible en un marco de equidad e inclusión. Es el caso del Decreto Supremo N° 042-2003-EM sobre el Compromiso Previo de los titulares y su reciente modificatoria, el D.S. N° 052-2010-MEM/EM. Con este mismo objetivo se implementó, en coordinación con titulares mineros, el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP).

Los esfuerzos desarrollados por los empresarios mineros para contribuir a la mejora de la calidad de vida de las poblaciones donde se hallan asentadas sus actividades, se encuentran reflejados en sus acciones de RSE. Sin embargo, la experiencia enseña que la expresión “Responsabilidad Social Empresarial” está concebida de manera muy distinta dependiendo del actor. Para algunos titulares la RSE es pensada como estrategia de acercamiento a la comunidad y desarrollo de una relación de mutuo beneficio, mientras que para otros la RSE se concibe estrictamente como el cumplimiento de la normativa existente.

El reto del MEM está en crear las condiciones necesarias para que la RSE desarrollada e implementada por las empresas mineras vaya más allá del estricto cumplimiento de la norma y se convierta en una práctica fruto del entendimiento y asuma conductas socialmente responsables en el marco de sus actividades extractivas y/o productivas.

Por ende, el MEM tiene la responsabilidad de apoyar creando las condiciones para que los titulares mineros implementen una gestión social y ambiental de excelencia en sus actividades, mediante la

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formulación de políticas y la ejecución de una efectiva gestión social que aliente y facilite la participación ciudadana y el desarrollo de relaciones armoniosas.

Al igual que se espera que la empresa privada vaya más allá de lo definido por la ley en su relación con la sociedad, es recomendable que el MEM también vaya más allá del cumplimiento de su rol como promotor de la actividad minera y asuma a su vez un comportamiento socialmente responsable mediante una gestión del sector que se enfoque especialmente en reducir las inequidades; promueva el desarrollo humano; y el desarrollo local sostenible.

A continuación se pueden observar algunos de los factores en los cuales es necesario que todos los actores involucrados pongan atención para promover el desarrollo sostenible, siendo responsabilidad de la OGGS la sensibilización sobre su importancia y la necesidad de su implementación.

Factores que contribuyen al desarrollo sostenible

En el logro de estos objetivos la Oficina General de Gestión Social (OGGS) tiene un rol protagónico. A través de la implementación eficaz de su estrategia de gestión social, esta busca promover el desarrollo de relaciones armoniosas y con ello reducir las fuentes de conflictividad en el sector. Asimismo debe sensibilizar al titular sobre la conveniencia de invertir en el desarrollo de capacidades, de tecnologías y de actividades productivas que posibiliten el desarrollo de alianzas estratégicas con la población y sus autoridades.

Desarrollar estos esfuerzos de sensibilización y promoción del desarrollo sostenible y de la responsabilidad social requiere que todos los funcionarios compartan una visión y conceptos básicos comunes. En este capítulo se presentan algunos conceptos además de identificarse y proponerse algunas herramientas que respalden el desempeño del rol y responsabilidad social desde el Estado.

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3.1 Conceptos Básicos

Es importante para los funcionarios del MEM y demás actores involucrados contar con un lenguaje común que les permita compatibilizar sus esfuerzos, comunicarse adecuadamente, además de entender cuál es el significado y los alcances del desarrollo sostenible y de la responsabilidad social.

Este último aspecto es muy importante si se toma en cuenta que son los funcionarios del sector (MEM y DREMs) quienes tienen la responsabilidad de evaluar los compromisos con el desarrollo sostenible que el titular minero presenta en los estudios ambientales.

A continuación se proponen definiciones de los principales conceptos básicos sobre desarrollo sostenible y responsabilidad social.

3.1.1 Desarrollo Sostenible

Según el informe “Nuestro Futuro Común” (1987), preparado por la Comisión Brundtland se entiende el desarrollo sostenible como: “(…) el desarrollo que satisface las necesidades actuales de las personas

sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias

necesidades.”16

Esta definición tiene como base el reconocimiento de las necesidades de todos, de la urgencia de la protección del medio ambiente, del uso cuidadoso de los recursos naturales y de un crecimiento económico estable. De ahí la exigencia de cuidar los recursos renovables y no renovables para alcanzar el bienestar de las generaciones actuales y no perjudicar el de las generaciones futuras.

El desarrollo sostenible requiere del equilibrio de tres dimensiones: la económica, la ambiental y la social.

• Sostenibilidad económica: se da cuando la actividad que se desarrolla con criterios de sostenibilidad social y ambiental es financieramente posible y rentable.

• Sostenibilidad social: está basada en el mantenimiento de la cohesión social y en la habilidad de la sociedad para trabajar en la búsqueda de objetivos comunes. Supondría, tomando el ejemplo de una empresa, tener en cuenta las consecuencias sociales de la actividad misma a todo nivel: de trabajadores (condiciones de trabajo, nivel salarial, etc.), proveedores, clientes, comunidades locales y sociedad en general.

• Sostenibilidad ambiental: es la compatibilidad entre la actividad considerada y la preservación de la biodiversidad y de los ecosistemas, evitando su degradación. Incluye un análisis de los impactos derivados de la actividad considerada en términos de flujos, consumo de recursos difíciles o lentamente renovables, así como en términos de generación de residuos y emisiones. Este último pilar es necesario

para que los otros dos sean estables.17

16 Informe Nuestro Futuro Común de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland)

17 Oñate, J. J., Pereira, D., Suárez, F., Rodríguez, J. J., & Cachón, J. (2002). Evaluación Ambiental Estratégica: la evaluación ambiental de Políticas, Planes y Programas. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa

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Los tres pilares del desarrollo sostenible

En relación al uso responsable de los recursos naturales, Oñate, Pereira, Suárez, Rodríguez, y Cachón (2002) identifican reglas básicas en relación al uso de los recursos naturales y el ritmo del desarrollo

sostenible18.

• Ningún recurso renovable deberá utilizarse a un ritmo superior al de su generación

• Ningún contaminante deberá producirse a un ritmo superior al que pueda ser reciclado, neutralizado o absorbido por el medio ambiente

• Ningún recurso no renovable deberá aprovecharse a mayor velocidad de la necesaria para sustituirlo por un recurso renovable utilizado de manera sostenible

La sostenibilidad alude a la compatibilidad que debe existir en la mejora del nivel de calidad de vida de la población y el desarrollo de la naturaleza. En el caso de la actividad minera el desarrollo sostenible alude a la responsabilidad de implementar una adecuada gestión ambiental que minimice los impactos ambientales y la contaminación y que evite el daño irremediable del medio ambiente y la destrucción de los recursos naturales que constituyen los insumos de la actividad.

3.1.2 Bien común

“El Bien Común es el conjunto de condiciones sociales que permiten y favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de todos y cada uno de los miembros de la comunidad. El Bien Común dinamiza el desenvolvimiento de un orden social justo que armoniza los aspectos individuales y sociales de la vida humana. Es responsabilidad de todos definirlo y construirlo.

El Bien Común, es un bien genuino y es auténticamente común. Que sea bien quiere decir que da satisfacción a las necesidades del ser humano en su entera naturaleza espiritual, moral y corporal, proporcionándole la paz, la cultura y todo lo necesario para el desenvolvimiento pleno de su existencia; es común porque es un bien de la sociedad entera.

18 Bartlett, Albert Allen (1999) Reflexiones sobre sostenibilidad, crecimiento de la población y medio ambiente en Focus, Vol. 9, nº 1, 1999. Págs. 49-68. Traducido por Gabriel Tobar el 26/3/2007.

Enfoque en

Desarrollo sostenible

Interés general de la

sociedad

Paz social

Dimensión Ambiental

Dimensión Económica Dimensión Social

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El Bien Común es de todos y para todos. No promueve la ventaja de un grupo o clase alguna, sino el beneficio de todos, cualquiera que sea el carácter o la función que las comunidades realicen en la

sociedad”19.

3.1.3 Impacto Ambiental

En términos generales, se podría decir que el impacto ambiental es aquella alteración del ecosistema como consecuencia de la acción humana o de eventos de tipo natural.

Los impactos ambientales pueden ser clasificados como reversibles, cuando es factible la recuperación del estado original, o irreversibles, cuando por la magnitud de su impacto no puede ser revertido el daño sufrido.

Un factor importante en la gestión ambiental de excelencia es la adecuada mitigación y control de los impactos ambientales. Es necesario el desarrollo y uso de tecnología adecuada. Su importancia ha sido destacada en el artículo 34.3 de la Agenda 21 donde se define la transferencia de tecnologías ambientalmente adecuadas (“Transfer of Environmentally Sound Technology”) como:

“Las tecnologías ambientalmente adecuadas no son simplemente tecnologías individuales, sino paquetes completos que incluyen "know-how", procedimientos, bienes y servicios y equipos, así como procesos organizativos y de gestión. Esto implica que, al discutir sobre transferencia de tecnologías, también se debe considerar el desarrollo del recurso humano y aspectos de la formación y capacitación local que busquen alternativas tecnológicas, incluyendo aspectos de género que sean relevantes. Las tecnologías ambientalmente adecuadas deben ser compatibles, tanto a nivel socioeconómico, cultural y ambiental,

con las prioridades nacionales ya establecidas.20

”

Visto lo anterior, para implementar una gestión ambiental de excelencia en el sector minero se debe considerar aspectos que van más allá de lo técnico, razón por la cual este tipo de gestión ambiental debe concebirse como parte de la Responsabilidad Social.

3.1.4 Impacto Social

El impacto social alude a los efectos previstos o no, positivos y negativos que son producto de alguna intervención concreta que genera un cambio en las condiciones de vida de las personas. El impacto se refiere al cambio efectuado en la sociedad en general en cuanto a su dinámica interna, su cultura

y costumbres, sus modos de subsistencia, entre otros.21

3.1.5 Responsabilidad Social

Según la ISO 26000 la Responsabilidad Social (RS) son “Acciones de una organización para tomar las responsabilidades por el impacto de sus actividades sobre la sociedad y el medioambiente, donde estas acciones: son consistentes con los intereses de la sociedad y el desarrollo sustentable; están basadas en el comportamiento ético, el cumplimiento de las leyes y diversos instrumentos intergubernamentales; y deben estar integradas en las actividades corrientes de la organización.”

Como se desprende de la definición anterior la RS no es la responsabilidad exclusiva de las empresas.

19 Glosario de conceptos políticos usuales. Enciclopedia virtual EUMED.NET 20 http://www.pactoglobal.org.ar 21 Adaptado de Metodología de Evaluación de la Cooperación Española 2001. http://www.mae.es/NR/rdonlyres/9C92457B-BF3D-4A6A-AD9D-D4DB9

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3.1.6 Responsabilidad Social Estatal

Como parte de su responsabilidad social el Estado tiene que asumir una actitud más proactiva en relación al rol que le compete para promover la mejora de la calidad de vida de la población, y generar las condiciones para propiciar el comportamiento responsable de las empresas privadas.

De acuerdo con ISO 26000, el Estado puede contribuir eficazmente con la responsabilidad social asumiendo cabalmente los siguientes roles:

Como regulador deberá definir con claridad las normas para:

• El desarrollo de actividades cuidadosas con el medio ambiente que sean compatibles con los estándares internacionales

• Garantizar la asunción de la responsabilidad de la empresa frente a los impactos en el ambiente que pueda causar su actividad empresaria

• El desarrollo de condiciones laborales respetuosas de los derechos de los trabajadores y que permitan su desarrollo integral

• Garantizar el cumplimiento del nivel de calidad de los productos y servicios ofrecidos por las empresas

• La transparencia y difusión de información pertinente

• Desarrollar acciones de supervisión, monitoreo, fiscalización y sanción necesarias para el cumplimiento de los estándares establecidos

Como ejecutor de obras o inversiones deberá:

• Respetar y cumplir las mismas normas que la empresa privada

• Desarrollar acciones que no solo no dañen al medio ambiente sino que promuevan su protección y recuperación

• Desarrollar condiciones laborales respetuosas de los derechos de los trabajadores y que permitan su desarrollo integral

• Promover la inclusión, la equidad de género, la igualdad de acceso a oportunidades

Como consumidor de bienes y servicios deberá:

• Promover la compra de productos y servicios locales

• Darle preferencia a aquellos proveedores que hayan cumplido las regulaciones sociales y ambientales establecidas en las normas

• Promover un comportamiento racional de consumo, de prácticas de reutilización y ahorro en la sociedad en general

Resumiendo, la responsabilidad social del Estado se plasma en una cabal asunción de sus funciones para “Regular”, “Promover”, “Sensibilizar”, “Acompañar”, “Vigilar” y “Dar el ejemplo”. Asimismo, implementando una gestión transparente en todos los aspectos que le compete.

El Estado es la única entidad con poder para promulgar y hacer cumplir las leyes. La publicación de la NTP-ISO-26000 es una oportunidad para que el Estado la use como referencia en la formulación y justificación de políticas que permitan apoyar y promover la asunción de la responsabilidad social de parte de las organizaciones públicas y privadas y de la sociedad civil organizada.

Lograr que en el sector minero sean cada vez más las empresas que asuman un comportamiento socialmente responsable requiere que el Estado defina reglas claras, establezca estímulos y sensibilice al titular minero sobre la oportunidad que significa adoptar dicho comportamiento en términos de competitividad y construcción de alianzas beneficiosas con los diferentes grupos de interés involucrados en sus actividades.

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Sin embargo, debe quedar claro que promover la responsabilidad social y la contribución con el desarrollo sostenible, en especial de la empresa privada, no reemplaza la presencia del Estado ni su responsabilidad con el desarrollo social y económico del país.

3.1.7 Responsabilidad Social Empresarial

Los modelos de gestión empresarial que se han difundido a lo largo de los últimos 40 años han ido orientando el quehacer de la empresa a lograr ya no sólo el beneficio propio sino también beneficios para los trabajadores, sus familias y la comunidad en general.

“En el mundo actual, el empresario es el principal agente de desarrollo, de elevación de

bienestar y de la calidad de la vida humana”

Perú 2021, Visión del Futuro-1994

Lograr un comportamiento socialmente responsable requiere de parte de la empresa asumir el reto,

tal como lo expresa Matilde Schwalb22, de encontrar la manera de satisfacer a los múltiples grupos de interés presentes en su entorno, fortaleciendo el desarrollo económico y maximizando el bienestar social. De manera general, este reto se asume en el campo empresarial mediante la implementación de valores, políticas, lineamientos y/o acciones referidas como Responsabilidad Social Empresarial (RSE).

Según la Comisión Europea la RSE es “(...)la toma de decisiones de la empresa relacionadas con los

valores éticos, cumplimiento de requerimientos legales y respeto hacia la gente, las comunidades y el

medio ambiente. Es un conjunto integral de políticas, prácticas y programas que se reflejan a lo largo

de las operaciones empresariales y de los procesos de toma de decisión, el cual es apoyado e

incentivado por los mandos altos de la empresa”.23

Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT) “(…) la responsabilidad social de la empresa es el

conjunto de acciones que toman en consideración las empresas para que sus actividades tengan

repercusiones positivas sobre la sociedad y que afirman los principios y valores por los que se rigen,

tanto en sus propios métodos y procesos internos como en su relación con los demás actores. La RSE

es una iniciativa de carácter voluntario.”24

Para la International Organization for Standarization (ISO 26000) se define la RSE como “(…) la

responsabilidad de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades ocasionan en

la sociedad y en el medio ambiente mediante un comportamiento ético y transparente que: i)

contribuya al desarrollo sostenible incluyendo la salud y el bienestar general de la sociedad, ii) tome

en consideración las expectativas de sus partes interesadas, iii) cumpla con la legislación aplicable y

sea coherente con la normativa internacional de comportamiento, iv) esté integrada a través de toda

la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones.” 25

En el Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social 2007-2011, se define la responsabilidad social como: “El conjunto de mejores prácticas en beneficio de las poblaciones involucradas en las

industrias extractivas conducentes a mejorar su calidad de vida en el marco de la excelencia

ambiental y del desarrollo sostenible.”

22 Responsabilidad Social: Fundamentos para la competitividad empresarial y el desarrollo sostenible. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico 2008 23 http://www.gestionarse.org.pe/query01.php 24 http://www.ilo.org/public/spanish/support/lib/resource/subject/csr.htm 25 http://www.unit.org.uy/misc/responsabilidadsocial/presentaciones/2010-08-18_cbartesaghi_ch.pdf

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Todas estas definiciones tienen en común poner de manifiesto la necesidad de que la empresa asuma un compromiso con el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad en la cual está inserta.

Para el propósito de este manual se entenderá la responsabilidad social empresarial en el sector minero como:

Al definir la RSE de esta manera la actividad empresarial se enmarca dentro de un enfoque de desarrollo sostenible.

Optar por un enfoque de desarrollo sostenible implica para el titular minero asumir la responsabilidad de no solo conseguir el éxito económico, sino de contribuir con la generación de valor social, entendiéndose con ello la contribución con el desarrollo de las personas y el mejoramiento de la calidad de vida de la sociedad en general.

La RSE forma parte de las políticas de la empresa. Es resultado de un esfuerzo ordenado y planificado que se ha iniciado primero al interior de la empresa y que después se dirige a los diferentes grupos de interés presentes en el entorno, con el fin de promover relaciones de buena vecindad.

Existen otros conceptos más que están ligados a la definición de RS, dos de ellos, dada su importancia han sido incluidos en el Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social 2007 – 2011: Relaciones Armoniosas y Compromiso Social.

Relaciones Armoniosas: “Es el proceso colaborativo que se expresa a través del diálogo permanente, basado en los principios de respeto, inclusión y participación, que busca transformar las relaciones en el Sector minero-energético para promover actividades extractivas sostenibles.”

Compromiso Social: “Es la obligación de las partes (entorno, Estado y empresa) que exige el cumplimiento de los acuerdos contenidos en convenios, actas, contratos, estudios ambientales y promesas (escritas y verbales). La obligatoriedad del compromiso social se fundamenta en el respeto de los principios de derecho (marco legal) y valores ético-morales. Con la ejecución de acciones de gestión social de las partes del Sector minero-energético se concretiza esta exigencia.”

El concepto de relaciones armoniosas alude al resultado que se podría obtener mediante el desarrollo del proceso de diálogo transparente y sostenido que se establezca entre los diferentes actores involucrados en la actividad minera. Este diálogo podrá tender los puentes para el desarrollo de la confianza y generar las condiciones para enfocarse en el bienestar común, el cual se verá

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reflejado en el logro de consensos de inversión para el desarrollo sostenible y el establecimiento y cumplimiento de compromisos.

Otros conceptos que son importantes mencionar son los de filantropía e de inversión social cuya definición permitirá establecer mejor la diferencia con el concepto de RS.

Filantropía: Según el diccionario de la Real Academia Española (RAE), filantropía significa “amor al género humano”. La filantropía se concibe como una decisión individual, más que un deber jurídico. Es un acto voluntario.

En la actualidad se habla de filantropía empresarial cuando la empresa, voluntariamente, destina parte de sus utilidades para hacer obras de bien social o para contribuir a un propósito específico. La motivación principal es el altruismo, estas acciones no son resultado de la política social de la empresa. La empresa puede realizarla directamente, a través de terceros, o mediante fundaciones filantrópicas para las cuales se destinan fondos. Por ejemplo, son prácticas filantrópicas la adquisición de una silla de ruedas para un niño de la comunidad, la donación del dinero para la celebración del día de la Madre o las chocolatadas navideñas con los niños de la comunidad.

En resumen, las acciones de filantropía tienen un impacto muy limitado ya que responden a una necesidad aislada o coyuntural y no buscan contribuir específicamente con el desarrollo de la localidad.

Inversión social empresarial: Se refiere al uso de recursos de la empresa para beneficiar tanto a la comunidad como a la empresa. Esta inversión responde a un programa o plan de desarrollo especifico y es de carácter temporal. Sus objetivos se orientan al logro de mejoras para la comunidad en la cual la empresa se halla asentada. Por ejemplo, inversión en infraestructura básica, apoyo a la salud, educación, protección del medio ambiente, entre otras. Busca también obtener beneficios para la empresa como la mejora de su imagen o de su relación con la comunidad.

Los recursos que la empresa utiliza para tal fin pueden provenir de las utilidades, de una partida o presupuesto específicos o puede tratarse de otro tipo de recursos tales como equipos o personas. En general las actividades son ejecutadas de manera directa por la empresa y existe un interés en conocer cuál ha sido el impacto logrado en sus diferentes grupos de interés y en la sociedad en su conjunto.

Asimismo, mucho de la inversión social que se realiza mediante donaciones y apoyo a infraestructura —como puede ser el caso de la construcción y/o refacción de aulas, donaciones de computadoras, suministro de alimentos a grupos vulnerables— pierde su posibilidad de generar algún beneficio al desarrollo local al no estar enmarcada en una visión más amplia de la problemática que se quiere ayudar a solucionar.

Las inversiones sociales empresariales más efectivas para alcanzar el desarrollo sostenible local son las inversiones de mediano y largo plazo basadas en una visión integradora que se apoya en sólidos conocimientos de las sociedades locales y sus necesidades. Además, es conveniente que se integren los conocimientos y prácticas locales pertinentes para alcanzar dicho desarrollo sostenible. La inversión social empresarial que cuenta con estas características forma parte de lo que se conoce como Responsabilidad Social Empresarial (RSE).

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A continuación se presentan los criterios definidos por Baltazar Caravedo en su artículo

“Responsabilidad Social: Una nueva forma de gerencia”26

, los cuáles pueden ayudar a establecer las diferencias entre las acciones de filantropía, inversión social y RSE.

Criterios

diferenciadores

Filantropía Inversión Social Responsabilidad Social

Motivación Altruista Beneficios empresa/CC Mejora sociedad y empresa

Fuente de Recursos Individual o utilidades Presupuesto general y otros

Utilidades, presupuesto, otros

Impacto deseado General, no definido Mejora imagen empresa

Metas especificas

Localización del

impacto

General, no definido Área externa empresa Área interna y externa

Beneficios esperados No existe Mejora imagen, reputación

Imagen, reputación, productividad,

rentabilidad sostenida Instrumentos de

medición de impacto

No se tienen Apreciación directa, opinión

Específicos

Modalidad de

intervención

Terceros Directa Terceros y/o directa

Toma de decisión para

la acción

Individual, o del Directorio

Gerente Directorio, gerencia general, comités ad-hoc

Frecuencia Esporádica Esporádica Permanente Relación C.C. Dependencia Dependencia Socios

Resumiendo, con la filantropía la empresa hace un gasto respondiendo a una solicitud o a un acto de caridad aislado por el que no espera retorno alguno, es más, puede que se haga una sola vez. Con la inversión social la empresa responde a necesidades explícitas de la comunidad en la cual se halla asentada, con el objetivo de satisfacer ciertas necesidades y obtener con ello una mejora en su imagen y en la calidad de sus relaciones con la comunidad. Los esfuerzos de RS de la empresa responden a un esfuerzo planificado producto de las políticas de la empresa, donde además participa la comunidad en una visión de desarrollo a largo plazo. Se persigue el beneficio sostenible de la sociedad y de la empresa.

La experiencia ha demostrado que no existe, de parte de los titulares mineros, población y autoridades, claridad acerca de qué criterios son los adecuados para definir el tipo de inversión que se necesita para mejorar el desarrollo sostenible y maximizar los beneficios de las inversiones grandes y pequeñas.

De acuerdo a la política del MEM, las inversiones sociales de los titulares mineros deben orientarse prioritariamente hacia actividades para la salud, la educación y la nutrición en un marcado esfuerzo de lucha contra la pobreza en sus áreas de influencia. Estas temáticas constituyen la base donde se asienta el desarrollo sostenible, el capital humano.

Sin embargo, lograr que el aporte de la minería sea adecuadamente orientado y priorizado hacia el desarrollo sostenible es una acción clave en la que todos los involucrados: titular minero, población y autoridades, contribuyan según les corresponda.

26 http://sisbib.unmsm.edu.pe/bvmedioambiente/revistas/Informativo%20Mensual/A%C3%B1o9_N12_2000/responsabilidad.htm

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Así, el Estado contribuye a través de la formulación de políticas claras para permitir la promulgación del marco normativo necesario para su cumplimiento. Es importante que además desarrolle roles de asesoría y acompañamiento a los principales actores involucrados, así como diseñe e implemente herramientas que permitan realizar un seguimiento adecuado de los compromisos asumidos.

La empresa minera puede desarrollar un esfuerzo ordenado desde etapas tempranas para promover la participación activa de la población en la toma de decisiones referentes al destino de las inversiones sociales y mejor aún promoviendo la corresponsabilidad en su ejecución.

La población debería contribuir informándose primero acerca de sus derechos y deberes y promoviendo la participación masiva y ordenada de la comunidad para manifestar sus preocupaciones y visones de desarrollo que faciliten la priorización e implementación de proyectos y programas que beneficien el desarrollo local.

Finalmente, es importante hacer hincapié que los conceptos presentados anteriormente se sustentan en principios. Los principios son normas o reglas universales que orientan el comportamiento de los seres humanos, cuyo cumplimiento facilitan la convivencia social.

Los principios que se presentan a continuación establecen referentes importantes en la definición de pautas de comportamiento para todos los involucrados en el subsector minero.

3.1.8 Principios de Desarrollo Sostenible y Responsabilidad social.

El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM - por sus siglas en inglés) es una institución que tiene como uno de sus objetivos promover buenas prácticas en materia de gestión ambiental y social

en la minería. ICMM ha elaborado y publicado principios de desarrollo sostenible27

con los cuales sus miembros se han comprometido a cumplir en el marco de sus actividades productivas.

Principios de desarrollo sostenible de la ICMM 1. Implementar y mantener prácticas de negocios, éticas y sistemas sólidos de gobierno corporativo 2. Integrar los temas de desarrollo sustentable al proceso de toma de decisiones de la empresa 3. Apoyar los derechos humanos fundamentales y el respeto por culturas, costumbres y valores, en

la relación con empleados y otros afectados por nuestras actividades 4. Implementar estrategias de gestión de riesgos basadas en información veraz y una sólida base

científica 5. Buscar un mejoramiento continuo en nuestro desempeño en salud y seguridad 6. Buscar un mejoramiento continuo en nuestro desempeño ambiental 7. Contribuir a la conservación de la biodiversidad y a enfoques integrados de planificación

territorial 8. Facilitar y estimular el diseño, uso, reutilización, reciclaje y disposición responsable de nuestros

productos 9. Contribuir al desarrollo social, económico e institucional de las comunidades situadas en nuestras

áreas de operación 10. Implementar con nuestros grupos de interés mecanismos de información, comunicación y

participación que sean efectivos, transparentes y verificables de manera independiente

Estos principios son un referente importante para orientar las políticas de responsabilidad social de los titulares mineros que deciden comprometerse con la implementación de la RSE.

27 Desarrollo Comunitario – Kit de Herramientas © 2005 Programa de Apoyo a la Gestión del Sector Energético (ESMAP), Banco Mundial y Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM).

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Por su parte, los Principios del Pacto Global, una iniciativa de las Naciones Unidas (1999), tienen como objetivo promover el diálogo social para la creación de una ciudadanía corporativa mundial que permita la convivencia y el desarrollo armonioso de los intereses empresariales y los valores y necesidades de la población. Cuando Kofi Annan, Secretario General de ONU entre 1997 y 2006, presentó los 10 Principios, él expresó que la intención del Pacto Global era “dar una cara humana al mercado global.”

Principios del Pacto Global

Derechos humanos

Principio 1 Las empresas, en su ámbito de influencia, deben apoyar y respetar la protección de los derechos humanos proclamados a nivel internacional

Principio 2 Evitar que sus propias compañías se vean involucradas en abusos de los derechos humanos

Normas laborales

Principio 3 Las empresas deben respetar la libertad de asociación y el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva

Principio 4 Eliminación de todas las formas de trabajo forzoso y obligatorio

Principio 5 Abolición efectiva del trabajo infantil

Principio 6 Eliminación de la discriminación con respecto al empleo y a la ocupación

Medio ambiente

Principio 7 Las empresas deben apoyar la aplicación de un criterio de precaución con respecto a los problemas medioambientales

Principio 8 Adoptar iniciativas para promover una mayor responsabilidad medioambiental

Principio 9 Alentar el desarrollo y la difusión de tecnologías respetuosas con el Medio Ambiente

Anticorrupción

Principio 10 Las empresas deben actuar contra todas las formas de corrupción, incluyendo la extorsión y el soborno

La adhesión de las empresas al Pacto Global es voluntaria. Sin embargo es una práctica usual que las grandes instituciones financieras internacionales soliciten a sus prestatarios y/o socios la adhesión a estos principios como parte de las condiciones del préstamo y/o asociación. Asumir estos principios es un esfuerzo continuo y de largo plazo, ya que implica grandes y profundas transformaciones al interior de la empresa y de las interrelaciones que establezca, por lo cual es importante tener en cuenta las siguientes recomendaciones a modo de buenas prácticas:

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• Los principios no son una receta, no se pueden aplicar aisladamente sino que deben formar parte de la estrategia general del negocio y sus procesos

• Debe existir un fuerte compromiso con el esfuerzo para su implementación de parte de la alta dirección

• Deben desarrollarse políticas de comunicación y difusión para un compromiso con los principios propuestos de parte de todos los miembros de la organización

• Deben establecerse objetivos motivadores y medibles

• Debe promoverse la creatividad, la capacidad de adaptación y el aprovechamiento de las experiencias negativas como una oportunidad de aprendizaje y mejoramiento continuo

• Deben establecerse tareas y actividades concretas para cada principio

• Debe promoverse el desarrollo de prácticas preventivas

• Debe promoverse permanentemente el diálogo para identificar objetivos, definir acciones y brindar retroalimentación

Como cualquier otro esfuerzo de cambio y de búsqueda de la excelencia, en la gestión social no existe una forma única para su implementación. Cada empresa, ONG o institución debe adaptarla a sus características. Este esfuerzo requiere de algunas condiciones previas como el compromiso de actuar con buena fe, realizar una gestión transparente y ética, desarrollar sus propios mecanismos auto reguladores que permitan la obtención de sus objetivos económicos y al mismo tiempo favorezcan la justicia social.

La última iniciativa internacional orientada a la implementación y difusión de buenas prácticas de responsabilidad social es la recién publicada ISO 26000 (2010). ISO 26000 de Responsabilidad Social constituye una guía mediante la cual cualquier institución (empresa, Estado o sociedad civil) puede iniciar su recorrido hacia un comportamiento socialmente responsable. En el marco de ISO 26000 Perú cuenta con su propia norma técnica: “Norma Técnica Peruana – ISO 26000 – 2010 – INDECOPI”. Cabe mencionar que a diferencia de otras normas ISO, esta última no es certificable.

Esta norma busca promover el entendimiento y el desarrollo de relaciones armoniosas entre las diferentes partes interesadas o grupos de interés: consumidores, gobierno, industria, trabajadores, organizaciones no gubernamentales (ONGs), servicios, apoyo, investigación y otros.

La guía brinda información sobre diferentes temas relacionados a la RS orientando a las organizaciones para que integren las normas a sus operaciones internas así como a su área de influencia externa. Este es un proceso gradual y por lo tanto cada empresa podrá adaptarla a su propio ritmo según sus propias condiciones y características.

En la implementación de la RS existen algunas materias fundamentales que deberían ser abordadas por las organizaciones desde un enfoque sistémico, poniendo especial atención en su interdependencia.

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Fuente: Norma Técnica Peruana – ISO 26000 – 2010 – INDECOPI

Para facilitar que estos temas fundamentales sean tomados en cuenta, ISO 26000 ha definido algunos principios fundamentales tal como se puede ver a continuación.

Principios de Responsabilidad Social ISO 26000

1. Rendición de cuentas: una organización debería responder por los impactos que producen sus acciones y decisiones y por las acciones realizadas para prevenir la repetición de impactos negativos involuntarios o imprevistos

2. Transparencia: una organización debe ser transparente en las decisiones y actividades que tienen impacto sobre la sociedad y el medio ambiente, brindando información suficiente y oportuna para que las partes interesadas puedan evaluar con exactitud el impacto de sus decisiones sobre sus intereses

3. Comportamiento ético: el comportamiento de la organización debe basarse en los valores de la honestidad, equidad e integridad. Estos valores implican la preocupación por las personas, animales y medio ambiente y el compromiso de tratar los impactos generados

4. Respeto a los intereses de las partes interesadas: una organización debería responder a los intereses de sus partes interesadas

5. Respeto al principio de la legalidad: una organización debería aceptar que este principio es obligatorio, pues ningún individuo u organización está por encima de la ley. Este principio se contrapone al ejercicio arbitrario del poder

6. Respeto a la normativa internacional de comportamiento: una organización debe respetar la normativa internacional sobre todo en situaciones en las que la ley o su implementación no proporcione las salvaguardas ambientales o sociales adecuadas

7. Respeto a los derechos humanos: una organización debe respetar los derechos humanos y reconocer tanto su importancia como su universalidad, es decir que son aplicables de forma indivisible en todos los países, culturas y situaciones

Fuente: Norma Técnica Peruana – ISO 26000 – 2010 – INDECOPI

En conclusión, los conceptos y principios presentados anteriormente permiten comprender cómo la responsabilidad social y el desarrollo sostenible están ligados. La operativización eficaz de estos conceptos y principios con seguridad contribuirán a que se cumplan las aspiraciones de la sociedad en su conjunto.

El Estado como ente socialmente responsable, ha establecido a través del MEM un marco normativo con el fin de generar las condiciones para que se pueda desplegar un relacionamiento adecuado entre el titular minero, la población y sus autoridades teniendo como propósito que la actividad

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minera contribuya al desarrollo sostenible de la población que se encuentra en las áreas de la actividad.

A continuación se presentan las principales normas promulgadas para la actividad minera, cuyo objetivo es orientar las contribuciones del sector hacia la inversión para el desarrollo sostenible.

3.2 Normatividad y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero Asumir prácticas comprometidas con la responsabilidad social y el desarrollo sostenible requiere que los estilos de gestión se vayan adaptando para lograr el equilibrio entre los componentes económicos, ambientales, sociales, culturales y políticos.

El MEM, como entidad promotora de la actividad minera en el Perú y responsable de promover su desarrollo armónico con los intereses de la población y con la protección del medio ambiente, contribuyó a formular varias normas que promueven el desarrollo de una gestión social y ambiental de excelencia de parte del titular minero. Las más emblemáticas son la Ley del Canon Minero (2001), La Declaración Jurada de Compromiso Previo (D.S. N°042-2003-EM y su modificatoria D.S. N°052-2010-EM); la ley de Regalías Mineras (2004), los fideicomisos sociales (2004), (cambiados a Fondos Sociales en el 2008) y el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (2006).

Es importante resaltar que asumir estos estilos de gestión y contribuir con el desarrollo local no sólo es responsabilidad del titular minero, sino del Estado y que uno de sus roles más importantes para lograr el cumplimiento de la normativa vigente es definir y ejercer adecuadamente acciones eficaces de seguimiento y fiscalización.

A continuación se presentan brevemente las principales herramientas que el Estado creó en la última década para que la actividad minera contribuya al desarrollo sostenible.

3.2.1 Canon Minero

El canon minero se estableció mediante la Ley Nº 27506 en el año 2001, posteriormente fue modificada por la Ley Nº 28077 en el 2003. El canon minero se constituye con el 50% del impuesto a la renta de tercera categoría que aporta la empresa minera. Este monto es transferido anualmente por el MEF a los gobiernos sub nacionales como parte de su presupuesto.

En la Ley Nº 28077 del 2003 se establecieron los porcentajes en los cuales debería repartirse el canon.

10% Para los gobiernos locales del distrito o distritos donde se explota el recurso natural. De ello, 30% debe destinarse a la inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades de la zona

25% Entre los gobiernos locales distritales y provinciales de la zona donde se explota el recurso natural

40% Para los demás gobiernos locales distritales y provinciales del departamento donde está la mina

25% Para el Gobierno Regional de la zona donde se explota el recurso natural el cual destina el 20% de este monto a las universidades del departamento

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El canon minero puede usarse exclusivamente para el financiamiento o co-financiamiento de proyectos de inversión u obras de infraestructura de impacto regional y local. Por ejemplo:

• Mantenimiento de infraestructura generada por proyectos de impacto regional y local

• Elaboración de perfiles correspondientes a proyectos de inversión pública enmarcados en Planes de Desarrollo Concertado

• Para el caso de la inversión del Gobierno Regional en las universidades de su jurisdicción, el dinero está destinado a la inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional

En el siguiente gráfico se pueden observar los recursos generados por el Canon Minero que fueron transferidos a los gobiernos regionales, provinciales y locales anualmente entre 2001 y 2010.

Transferencias Canon Minero 2001-2010 (Nuevos Soles)

Fuente: MEF, Consulta de Transferencia a los Gobiernos Nacional, Regional y Local, (Elaboración propia)

De acuerdo a la información anterior, en los últimos 10 años las zonas donde se desarrolla la minería formal recibieron en conjunto S/ 19 489 098 014. Es importante mencionar que el aporte del canon minero representa en algunos lugares más del 50% del presupuesto regional o local. De acuerdo al Reporte Nacional Nº 13 – Vigilancia de industrias extractivas del Grupo Propuesta Ciudadana, el canon representa para el presupuesto regional de Cajamarca el 55%, para el de Puno el 62%, por mencionar algunos.

A pesar de este importante aporte económico muchas de las zonas en las cuales se desarrolla la actividad minera siguen mostrando altos niveles de pobreza.

En la tabla a continuación se presenta algunos datos, a modo de referencia, sobre la incidencia de pobreza en regiones que reciben canon minero. Se puede observar que de las 21 regiones que reciben canon minero ocho siguen teniendo cerca o más de la mitad de su población en estado de pobreza. El caso más preocupante siendo la región de Cajamarca la que a pesar de ser la cuarta región que recibió más Canon Minero entre 2001-2010 sigue con cerca del 50% de su población en estado de pobreza.

Comentario [RM1]: Incluir a la bibliografía al final

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Región Monto Canon (2001-2010) Incidencia Pobreza 2010

Cajamarca (4/21)* S/. 651,426,183 49.1%

Puno (7/21) S/. 343,739,764 56.0%

Cusco (9/21) S/. 215,126,367 49.5%

Huancavelica (13/21) S/. 30,848,273 66.1%

Ayacucho (14/21) S/. 28,612,033 55.9%

Apurímac (15/21) S/. 18,620,257 63.1%

Huánuco (18/21) S/. 6,009,719 58.5%

Amazonas (20/21) S/. 569,530 50.1%

Fuente: MEF Transferencias y ENAHO 2010 - * Ranking decreciente del recurso Canon Minero. Elaboración propia.

Las razones tradicionalmente dadas para tal situación es la poca capacidad de las autoridades locales (región, provincia o distrital): i) para elaborar proyectos viables en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), ii) para ejecutar los proyectos que lograron aprobarse, iii) para seleccionar las prioridades de inversión ya que a veces responden a intereses políticos más que a los intereses de la mayoría de la población.

Es importante señalar que el uso del canon ha tenido varias modificaciones durante los años 2009 y 2010. Estas modificaciones, a través de decretos de urgencia, han tenido el propósito de facilitar el gasto de los recursos transferidos a los gobiernos locales y regionales.

Normas que

modifican uso

del Canon

Objetivo Publicación

DU Nº 051-2009 Faculta a los gobiernos regionales a celebrar convenios entre ellos, y otras instancias del Estado, para cofinanciar proyectos de inversión para obras de infraestructura e incluye además a obras relacionadas a la seguridad y defensa nacional.

23/04/2009

DU Nº 060-2009 Amplía de 20% a 50% el monto máximo de recursos del canon, sobre canon y regalía minera que pueden ser usados para el mantenimiento de infraestructura de impacto regional y local, priorizando la infraestructura básica.

Además los gobiernos locales que tengan autorización legal expresa sobre uso del canon, podrán usar un 30% adicional de los recursos que perciban a los gastos por el mismo concepto.

14/05/2009

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DU Nº 069-2009 Autoriza a gobiernos locales y regionales a usar los recursos del canon, sobre canon y regalía minera para el mejoramiento de la vivienda de hogares en situación de pobreza extrema, a través de la implementación de cocinas mejoradas certificadas, provisión de agua segura y manejo de excretas.

28/06/2009

DU Nº 105-2009 Faculta, previa aprobación del consejo municipal o regional, que se destine hasta el 10% de los ingresos provenientes de recursos determinados, como el canon minero, al financiamiento de programas de vivienda en los ámbitos urbanos y rurales para el 2010.

Ley 29465 de Presupuesto Público del 2010, disposición 30

Autoriza a gobiernos regionales a utilizar los recursos del canon, sobre canon y regalía minera de los distintos niveles de gobierno beneficiados para atender el servicio de la deuda derivados de endeudamientos, contratadas o garantizadas por el Gobierno Nacional, destinadas a financiar obras de infraestructura en la respectiva región, siempre que beneficien a no menos del 15% o a 3 o más provincias de la región y que el plazo de cancelación no sea más de 25 años.

DU Nº 015-2010 Autoriza la utilización de recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalía minera para actividades de emergencia en lo que respecta a limpieza, remoción de escombros, a través de la contratación de combustible necesario para el funcionamiento de las maquinarias y de ser necesario para el alquiler de dichas maquinarias.

21/02/2010

DU Nº 025-2010 (modificación de art. 1 y 3 de DU 069)

Amplía la intervención para los pobres en general (antes sólo pobreza extrema) y del ámbito nacional (antes sólo sierra). Señalando que los usuarios serán seleccionados en base al mapa de pobreza del INEI e ya no sobre el padrón de hogares elaborado por las instituciones públicas de la zona.

/04/2010

DU Nº 026-2010 Eleva del 5% al 10% el porcentaje para fondos de inversión o gasto social a comunidades campesinas y nativas sólo para los gobiernos regionales. Asimismo pone como limite a esta inversión o gasto social 100 Unidades Impositivas Tributarias (UITs) es decir 360,000 Nuevos Soles.

DU Nº 030-2010 Amplía los presupuestos para alquiler de vehículos para transporte de agua potable para consumo humano, cuando no exista posibilidad de aprovisionamiento en el mismo lugar de emergencia debido a los daños ocurridos por los desastres naturales, estableciéndose que los montos máximos a usar serán determinados por Resolución Suprema de la PCM.

23/04/2010

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DU Nº 040-2010 Autoriza la transferencia de partidas en el presupuesto del sector público para el año fiscal 2010, así como el uso del canon, sobre canon y regalía minera, a favor de los gobiernos regionales para la contratación de docentes.

12/06/2010

Fuente: Vigilancia de las Industrias Extractivas. Reporte Nacional Nº 13 – 2011. Publicación del Grupo Propuesta Ciudadana.

De acuerdo al grupo Propuesta Ciudadana, en el reporte nacional Nº 13 el promedio de inversión a nivel nacional para el 2010 es de 61%, lo que supera el 54% alcanzado en el 2009. Tal vez esta mejora en la ejecución del gasto se debe a las facilidades generadas con las diversas modificaciones sobre el uso del canon en ese período (2009-2010). Sin embargo, es importante señalar que aún no se cuenta con la información suficiente para evaluar la calidad de dicho gasto realizado.

Las modificaciones realizadas a través de los DU, facilitan el acceso a recursos para cubrir necesidades importantes o urgentes en las regiones. Sin embargo, la falta de precisiones en algunos casos, como cuáles son los criterios para determinar qué es un impacto local o regional, situación de pobreza, montos para inversión en actividades urgentes para solucionar situaciones producidas por algún desastre, seguridad y defensa nacional e incluso la contratación de docentes, podrían disminuir la efectividad del uso de los recursos del canon en inversión para el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, también es pertinente señalar que si bien es cierto es necesario resolver la carencia de muchas necesidades de la población, como la educación, la obligación de su cobertura es responsabilidad del Estado, el cuál además debe garantizar su sostenibilidad.

Finalmente, es necesario reflexionar acerca de que la minería es un recurso no renovable. Es decir en algún momento se agotará y por ende los recursos que provengan de la actividad minera tendrán el mismo destino. Por lo que citando a Epifanio Baca, coordinador de Vigilancia Ciudadana/Propuesta Ciudadana, puede concluirse que: “La idea no es gastar por gastar, sino usar mejor los recursos. Ojo, llegará un momento en que los recursos naturales se agoten, para entonces debemos haber desarrollado actividades productivas que permitan suplir los ingresos que hoy genera la minería”28

3.2.2 Declaración Jurada de Compromiso Previo – (D.S N° 042-2003-EM/DM y D.S N° 052-2010-MEM/DM)

Siendo responsabilidad del Estado, y en particular del MEM, velar para que el aprovechamiento de los recursos naturales se realice en armonía con los intereses del país y del bien común, se promulgó el D.S 042-2003-EM/DM. Con este decreto se estableció un marco de referencia para el desarrollo de las actividades mineras en un nivel de excelencia, tanto en relación con la población como con el entorno.

El decreto estipula que el titular minero tiene que comprometerse con las poblaciones locales mediante seis compromisos referidos a: i) producción minera en un marco de excelencia ambiental; ii) respeto frente a las instituciones, autoridades y población local; iii) diálogo continuo con las autoridades y poblaciones locales; iv) fomentar preferentemente la contratación y capacitación de la mano de obra local; v) adquirir preferentemente bienes y servicios de la zona; y vi) colaborar en la creación de oportunidades de desarrollo más allá de la vida de la actividad minera.

28

Diario La república, 5 de Julio 2011- pag.10

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La Resolución Ministerial N°356-2004-MEM-EM aprobó los formatos de Declaración Jurada de Compromiso Previo y Declaración Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible en lo que se refiere a las concesiones de beneficios para el caso de concesiones aprobadas y en trámite. En el caso de la formulación de nuevos petitorios de concesiones mineras o beneficios se emitió la Resolución Jefatural N° 00002-2004-INACC/J (hoy INGEMMET) que aprobó el formato de Compromiso Previo, con lo cual el titular se compromete con las poblaciones. Ambas resoluciones fueron emitidas en cumplimiento del Decreto Supremo N° 042-2003-MEM/DM.

En 2008 se emitió la Resolución Ministerial Nº 192-2008-MEM/DM aprobando un nuevo formato de Declaración Jurada Anual (DJA) lo cual permitió que se implemente el Anexo IV a la Declaración Anual Consolidada (DAC) electrónica.

El Anexo IV permite dar a conocer la inversión social ejecutada por los titulares en nueve rubros específicos durante el año precedente a la DJA. El Anexo IV cuenta con dos secciones: 5.1 Balance Social – Programas de largo plazo; y 5.2 Proyectos, Equipamientos y Donaciones.

Las actividades reportadas anualmente se refieren en principio a los programas, medidas, acciones y actividades que el titular ha presentado en sus respectivos estudios ambientales. Dichos programas, medidas, acciones y actividades son a su vez el reflejo del compromiso previo adquirido por el titular. No obstante, el titular puede asumir nuevos compromisos con la población local posteriores a la aprobación de los estudios ambientales y dichas actividades deben ser reportadas anualmente.

En 2010, mediante el D.S. 052-2010 –EM/DM, se modifica el D.S 042-2003-EM/DM, ampliando los alcances de sus principios con el objetivo de orientar las actividades de los titulares mineros a niveles de excelencia en su gestión social y ambiental.

Con este decreto se busca promover el desarrollo de relaciones armoniosas entre los principales actores involucrados, y permitir una mejor coordinación entre la empresa privada y el Estado para potenciar la contribución de la actividad minera en la mejora de la calidad de vida de la población de su área de influencia. El espíritu de este decreto se alinea con las nuevas prácticas empresariales de países desarrollados, así como de los entes financieros nacionales e internacionales.

Principios del D.S. Nº 052-2010-MEM/DM

Enfoque de Desarrollo Sostenible: contribuye al desarrollo sostenible y procura la participación activa y conjunta de y con la población de las áreas de influencia

Excelencia ambiental y social: búsqueda de la gestión social y ambiental con excelencia y uso y manejo responsables de los recursos naturales para impulsar el desarrollo sostenible

Cumplimiento de acuerdos: asumidos en convenios, actas, contratos y estudios ambientales por parte de todos los involucrados

Relacionamiento responsable: respeto a personas e instituciones, autoridades, costumbres y culturas locales y promoción de acciones que fortalezcan la confianza a través de procesos participativos y de prevención y gestión de conflictos, así como la utilización de mecanismos alternativos de solución de conflictos Empleo local: fomento preferente de la contratación local de acuerdo a los requerimientos del titular en las diversas etapas del ciclo minero y de forma consensuada con la población

Desarrollo económico: contribución a través de la adquisición preferente de bienes y servicios locales y la promoción de iniciativas empresariales que busquen la diversificación de las actividades económicas de la zona

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Diálogo continuo: y oportuno con las autoridades locales, la población del área de influencia y sus organismos representativos, bajo un enfoque intercultural de modo que permita la participación de todos los actores

La OGGS ha elaborado la “Guía para la presentación del Anexo IV de la DAC: Declaración Jurada

Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible”, la cual se puede consultar en la página web del MEM. Ahí se explica cómo realizar la declaración jurada anual y cuáles son los objetivos que se busca conseguir con las inversiones vinculadas al Compromiso Previo. Como se ha mencionado antes, son nueve los rubros que el MEM ha priorizado para el desarrollo de actividades que contribuya al desarrollo sostenible.

• Educación: el objetivo es promover mejores condiciones y calidad en la enseñanza para toda la población estudiantil, especialmente para la población más vulnerable

• Salud: el objetivo es mejorar la calidad de la atención, ampliar la cobertura y promover estilos de vida saludables

• Nutrición: el objetivo es lograr una mejor seguridad alimentaria de la población infantil y de las madres gestantes

• Gestión ambiental: el objetivo es promover el cuidado del medio ambiente, así como promover la participación de la población en la gestión ambiental

• Infraestructura básica: el objetivo es la ampliación de la cobertura de energía eléctrica, agua y saneamiento; la construcción y mantenimiento de vías de acceso, especialmente en el ámbito rural

• Desarrollo de capacidades de gestión: el objetivo es la formación de capital humano y social, para que la población en general y sus autoridades desarrollen capacidades en el manejo de proyectos y elaboración de presupuestos, entre otras cosas

• Generación de empleo: el objetivo es facilitar y promover el empleo local

• Economía local: el objetivo es potenciar las capacidades productivas de la zona, crear empresas con actividades diferentes a la minería y adquirir bienes y servicios locales

• Promoción de la cultura y costumbres locales: el objetivo es revalorizar las prácticas culturales y aprovechar la recuperación de las costumbres locales

Desde el año 2008 las inversiones realizadas en el marco del Compromiso Previo se registran en el Anexo IV de la DAC (declaración en línea). La información sistematizada que declara anualmente el titular minero le permite al MEM contar con información de primera mano sobre las inversiones asumidas por el titular minero con el desarrollo sostenible (a partir del 2007).

El formato del Anexo IV - Declaración Jurada Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible, que forma parte de la DAC, contiene dos secciones:

1. Balance Social - Programas a largo plazo: se refiere al conjunto de proyectos orientados a la consecución del desarrollo sostenible local, en los cuales intervienen recursos humanos, tecnológicos, materiales y financieros. Ejemplo: Programa para el mejoramiento de la calidad de la educación en la comunidad XYZ.

2. Proyectos, Equipamiento o Donaciones: se refiere a las actividades de corto plazo, que podrían estar o no dentro del marco de desarrollo de un programa a largo plazo (Balance Social).

En la Guía para la presentación del Anexo IV de la DAC, se explica además en qué consiste cada una de las actividades a corto plazo.

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• Proyecto: es esencialmente un conjunto de actividades interrelacionadas que tiene objetivos específicos, con un inicio y final definidos, y que optimiza la utilización de recursos limitados para lograr los resultados deseados

• Equipamiento: consiste en la entrega de bienes, equipos y maquinarias que facilitan la prestación de servicios básicos a los entornos donde se realiza la actividad minera

• Donación: son las aportaciones del titular minero realizadas con carácter voluntario y que no están articuladas en un programa o proyecto

Así por ejemplo se puede tener un “Programa para el mejoramiento de la calidad de la educación en la comunidad de XYZ” que incorpora el “Proyecto de elaboración de diagnóstico de la educación en XYZ”. Dicho proyecto incluye a su vez varios elementos, tales como: i) Capacitación docente; ii) Formación de escuela de padres; iii) Pago de honorarios a docentes.

Dada la importancia de orientar eficazmente la inversión del titular minero se señalan a continuación algunas recomendaciones a la OGGS, que contribuirán a un mejor cumplimiento de la norma sobre el compromiso previo.

• Sensibilizar a los funcionarios del MEM sobre la importancia de constatar que el titular minero utilice los criterios propuestos por el MEM en la definición de los compromisos en las diferentes fases de desarrollo de la actividad. Por ejemplo, cuando se solicita el petitorio minero (INGEMMET), durante la

evaluación de los EA (DGAAM y DREM29

); y a la presentación del Anexo IV – DAC (OGGS)

• No olvidar que los compromisos contenidos en los diferentes documentos que forman parte de los EA se vuelven vinculantes una vez que se aprueban los EA y que la OGGS tiene la responsabilidad de hacer el seguimiento de los compromisos sociales

• Es importante sensibilizar a la DGAAM para que en el momento de evaluar los compromisos de los EA, se constate que existe información suficiente para realizar su posterior seguimiento

• Es importante sensibilizar a la DGAAM para que en el momento de evaluar los EA, se tengan en cuenta las pautas contenidas en el R.M 167-2008-MEM (Términos de Referencia para la fase de exploración) y las que se encuentran en la guía de relaciones comunitarias, a fin de facilitar el seguimiento posterior de los compromisos sociales presentados

Es pertinente aclarar que en el Anexo IV de la DAC solo se declaran compromisos asumidos como resultado de:

• La implementación de políticas de RS por el titular minero

• El establecimiento de contratos, convenios o acuerdos

• Lo establecido en los estudios ambientales

No se declara en el Anexo IV información del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o de los fondos sociales. Para mayor información se puede consultar la Guía de Orientación para la presentación del Anexo IV de la DAC en: http://www.minem.gob.pe/dggs1/ini_guia.asp.

El uso del formato de declaración jurada del Anexo IV de la DAC ha permitido desde 2008:

• Estandarizar la información presentada por los titulares mineros en sus declaraciones juradas a través de un sistema unificado

29 Cabe mencionar que para los procedimientos regionales en el caso de la pequeña minería y la minería artesanal

29 la documentación a

consultar para las acciones de seguimiento de los compromisos del titular minero son el Estudio de Impacto Ambiental semi detallado (EIAsd) y la Declaración de Impacto Ambiental (DIA). (Para mayor información sobre estos procedimientos consultar en: http://extranet.minem.gob.pe/guiaregional/index_html?ls_preguntaID=529)

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• Sistematizar la información sobre aspectos sociales según: titular minero, rubro, localidad o región

• Contar con información que fortalezca la definición de estrategias de intervención e identificación de temas críticos en la implementación de los compromisos sociales

• Fortalecer el proceso de toma de decisiones, de parte de los principales actores involucrados, sobre aspectos sociales a través del uso adecuado de la información

• Difundir los beneficios de la actividad minera

En la Tabla 12 se muestra un ejemplo del tipo de estadísticas que se puede generar a partir de la información contenida en el Anexo IV. Dicha información es accesible a través del DATAMART (http://intranet2.minem.gob.pe/datamart/dac_publico/datamart_index.htm). En el ejemplo presentado se identificaron los montos de inversión social declarados como donaciones por los titulares mineros. La data se organizó por regiones y en orden decreciente para las 12 regiones con mayores contribuciones de este tipo

Ranking de donaciones por región 2007 – 2009 ($US)

Como se puede observar en la tabla anterior, los montos destinados a donaciones han ido disminuyendo paulatinamente en todas las regiones a excepción de Moquegua y Ancash. En el mejor de los casos este comportamiento podría significar que los titulares mineros están orientando sus inversiones de manera más ordenada y eficaz hacia el desarrollo local. Es evidente que esta suposición solo podrá ser confirmada o negada si la OGGS desarrollará un análisis permanente de la información que se obtiene a través de las declaraciones de los titulares mineros. Este análisis debería orientarse a evaluar la calidad de las inversiones realizadas en términos de aporte al desarrollo local sostenible.

La información contenida en el Anexo IV puede ser revisada a través de la página web del MEM en virtud de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en el link de la Dirección General de Minería:(http://intranet2.minem.gob.pe/datamart/dac_publico/datamart_index.htm). Puede consultarse además en publicaciones como “Minería Peruana: Contribución al Desarrollo Económico y Social” documento elaborado anualmente por el IIMP y el MEM en virtud de un convenio suscrito el año 2008.

La OGGS de acuerdo al Reglamento de Organización y funciones del MEM, en su artículo Nº 51, es la responsable del seguimiento de los compromisos sociales. Responsabilidad que asume en estrecha

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coordinación con la Dirección General de Minería (DGM) y la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM). En la sección 3.2.6 se presentarán pautas para apoyar en la implementación de un proceso de seguimiento de la inversión social vinculada al Compromiso Previo.

3.2.3 Regalía Minera – Derecho de extracción de recursos no renovables (2004)

La Ley Nº 28258 y su reglamento aprobado D.S. Nº 157-2004-EF, establece la Regalía Minera como una contraprestación económica que los titulares mineros de la Gran y Mediana Minería pagan mensualmente al Estado como compensación por la extracción o uso de un recurso no renovable. Es importante señalar que no están sujetos al pago de la regalía, las empresas mineras que cuentan con convenios de estabilidad tributaria.

Esta ley tiene su sustento en el Artículo 66 de la Constitución del Perú que establece la propiedad del Estado sobre los recursos naturales renovables y no renovables y el derecho de fijar las condiciones para su concesión o utilización a través de leyes.

Las regalías se calculan sobre la base del valor de los concentrados o su equivalente según los siguientes rangos:

• 1% hasta US$ 60 millones anuales

• 2% del exceso de los US$ 60 millones anuales, hasta US$ 120 millones

• 3% a partir del exceso de los US$ 120 millones

El 100% del monto obtenido por concepto de regalía minera se distribuye de acuerdo a los siguientes porcentajes y criterios:

20% Para la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra en explotación el recurso natural, de los cuales el 50% será invertido en las comunidades donde se explota el yacimiento

20% Para la municipalidad provincial o municipalidades provinciales donde se encuentra en explotación el recurso natural

40% Para las municipalidades distritales y provinciales del departamento o departamentos de las regiones donde se encuentra en explotación el recurso natural

15% Para el o los gobiernos regionales donde se encuentra en explotación el recurso natural

5% Para las universidades nacionales de la región donde se explota el recurso natural

La utilización de la regalía minera está definida por el artículo 9 de la Ley que expresa: “Los recursos que los Gobiernos Regionales y Municipalidades reciban por concepto de regalía minera serán utilizados exclusivamente para el financiamiento o co-financiamiento de proyectos de inversión productiva que articule la minería al desarrollo económico de cada región para asegurar el desarrollo sostenible de las áreas urbanas y rurales. Los recursos que las universidades nacionales reciban por

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concepto de regalía serán destinados exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica.”

Al igual que el Canon Minero las regalías mineras representan un importante aporte en los presupuestos de los gobiernos locales y regionales para el desarrollo de proyectos de inversión. El financiamiento de estos proyectos está también sujeto a los criterios del SNIP.

En la siguiente gráfico se puede observar la evolución de las transferencias de las regalías durante el período 2005-2010. Los montos transferidos por concepto de regalías han crecido de manera sostenida desde 2005. La transferencia global por este concepto ha sido de S/ 2 541 389 147.

Transferencias de Regalías Mineras 2005-2010 (Nuevos Soles)

Fuente: MEF, Consulta de Transferencia a los Gobiernos Nacional, Regional y Local (Elaboración propia)

Estas transferencias constituyen recursos significativos para los gobiernos locales. Por ejemplo, en el 2010 la suma transferida a los gobiernos locales por este concepto ha sido de S/. 483 682 618.

En la sección 3.2.6 se presentarán recomendaciones para que OGGS apoye en mejorar la capacidad de gastos de las autoridades regionales y locales.

3.2.4 Fondos Sociales (2004)

Los Fondos Sociales, antes llamados Fideicomisos Sociales (2004) se constituyeron en su mayoría con el 50% del monto pagado por las empresas por el derecho de exploración y explotación de yacimientos.

Los Fondos Sociales provienen del aporte de los siguientes proyectos mineros: La Granja, Alto Chicama, Michiquillay, Las Bambas, Toromocho, Yuncan. Estos fondos están destinados a la ejecución de programas para atender las prioridades sociales de la población asentada en la zona de influencia establecida en los convenios de dichas empresas. Para mayor información acerca de las prioridades y destino de los recursos del fondo revisar los artículos 8 y 9 del D.S Nº 082-2008-EF, de igual forma se

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puede revisar en el Anexo 1 del mismo decreto un formato del convenio que se firma entre la empresa y el Estado.

La figura de Fondo Social se crea el año 2008 mediante el D.L. Nº 0996. Posteriormente se emite el D.S. Nº 082-2008-EF, reglamento del Fondo Social, en el cual se establecen los responsables de la administración de los fondos, sus funciones y sus prioridades de inversión. Participan de la gestión del fondo la empresa minera que transfiere los recursos, el Consejo Ejecutivo del Fondo Social que administra los recursos y los Comités Comunales de la población beneficiaria.

De acuerdo al artículo Nº 8 del referido reglamento, se establecen dos prioridades: i) proyectos orientados al desarrollo de capacidades humanas y provisión de servicios básicos que contribuyan a reducir los niveles de desnutrición en la población infantil, elevar los estándares de calidad de la educación y la salud, aumentar la provisión de servicios de saneamiento y energía; y ii) proyectos relacionados a la generación de empleo, como construcción, mantenimiento de vías de acceso y caminos rurales, generación de infraestructura básica agropecuaria, obras de telecomunicaciones, así como desarrollo de cadenas productivas.

De acuerdo al artículo Nº 9 del mismo reglamento la distribución del fondo se realiza de la siguiente manera:

5% Para financiamiento de proyectos de carácter social en favor de la población perteneciente a la municipalidad o municipalidades provinciales donde se desarrolla la actividad relacionada al proceso de promoción de la inversión privada, siempre y cuando dicha municipalidad o municipalidades esté o estén comprendidas en la zona de influencia. En caso que exista más de una municipalidad provincial, los recursos destinados a la ejecución de proyectos entre cada municipalidad se realizará por partes iguales

10% Para financiamiento de proyectos de carácter social en favor de la población perteneciente a la municipalidad o municipalidades distritales donde se desarrolla la actividad relacionada al proceso de promoción de la inversión privada, siempre y cuando dicho municipio o municipios estén comprendidos en la zona de influencia. En caso que exista más de una municipalidad distrital, los recursos destinados a la ejecución de proyectos entre cada municipalidad se realizará en partes iguales

85% Para financiamiento de proyectos de carácter social en favor de la población perteneciente a los centros poblados y/o comunidades campesinas donde se desarrolla la actividad relacionada al proceso de promoción de la inversión privada, siempre y cuando dichos centros poblados y/o comunidades campesinas estén comprendidos en el área donde se desarrolla la actividad relacionada al proceso de promoción de la inversión privada, dentro de la zona de influencia

Cabe señalar que, de acuerdo al artículo 21 del Reglamento del Fondo, desde el año 2009 la OGGS es responsable de hacer el seguimiento a los programas de inversión de los fondos sociales. Este seguimiento lo realiza a través del análisis de los informes cuatrimestrales que entregan los responsables de los fondos.

Estos informes son realizados a través de una herramienta electrónica que se está usando desde junio 2010. De acuerdo al informe de seguimiento a Agosto 2010, preparado por la OGGS, tal como se puede observar a continuación, la transferencia de los fondos alcanzó S/. 697,8 millones (US$ 240 millones) de los cuales se ha ejecutado el 38.83% de estos fondos.

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Transferencias fondos sociales del sector minero (Agosto 2010)

Fondo Social Monto transferido Monto Comprometido Monto Ejecutado

S/ % S/ % S/ %

Michiquillay 238,002,975 32.80 0 0

Las Bambas 133,159,895 18.35 66,353,463 9.14 23,083,263 7.66

Alto Chicama 304,440,261 41.95 198,678,809 27.38 82,461,998 27.35

Yuncan 27,892,797 3.84 27,873,676 3.84 15,195,265 5.04

Toromocho 2,919,032 0.40 0 0

La Granja 19,285,383 2.66 8,574,703 1.18 708,346

0.23

Total 725,700,343 100.00 301,480,651 41.54 121,448,872 40.28

Fuente: Presentación Balance Fondos Sociales OGGS- MEM, Elaboración propia

De acuerdo a esta información, del total de montos depositados se ha comprometido casi el 42% y de esto solo se ha ejecutado el 40%. De acuerdo a información del MEM, la población beneficiada por los programas y proyectos de los fondos sociales es de 365,790 personas de cuatro regiones: Cajamarca, La Libertad, Apurímac y Junín.

La ejecución de estos fondos ha tenido como principales causas de su demora en la ejecución, la dificultad de establecer el diálogo entre la población y titulares mineros, especialmente en el momento de elegir a los responsables del manejo de los fondos.

En la sección 3.2.6 se presentarán algunas recomendaciones para mejorar el seguimiento y el análisis del uso de los Fondos Sociales lo cual redundará en un mejor desempeño de los Fondos Sociales con el desarrollo local sostenible.

3.2.5 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo – Aporte Voluntario

El Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) surge como la contrapropuesta de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE) a la propuesta del presidente Alan García de establecer impuestos a la sobre ganancia de las empresas mineras.

En diciembre 2006 se firma el convenio entre el gobierno peruano y la SNMPE para implementar esta nueva contribución de la minería a través de un aporte voluntario. El formato de Convenio del aporte fue aprobado por el D.S Nº 071-2006-EM, al cual se le ha hecho una última modificación en junio del 2010 a través del D.S. Nº 034-2010-EM.

El PMSP es un aporte extraordinario y temporal, pues debe realizarse por cinco años consecutivos. Este aporte voluntario se da en caso que la empresa haya firmado el convenio mencionado anteriormente y si la empresa ha tenido utilidades durante el año fiscal en cuestión y si existen “precios extraordinarios” durante el año de referencia. A la fecha no se ha tomado aún la decisión de ampliar el PMSP.

El PMSP, también conocido como “Aporte Voluntario”, se constituye en un fondo al cual contribuyen actualmente 39 empresas, cuyo objetivo al igual que las otras herramientas antes mencionadas es apoyar los esfuerzos públicos de lucha contra la pobreza, mediante el financiamiento de obras y proyectos de inversión social en las zonas de influencia de los proyectos mineros.

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Los rubros en los que se prioriza la inversión son: nutrición y alimentación de menores y madres gestantes; educación primaria y programas de apoyo educativo y de capacitación técnica; salud, desarrollo y fortalecimiento de capacidades de gestión pública, promoción de cadenas productivas y/o proyectos de desarrollo sostenible, infraestructura básica y obras de impacto local o regional con uso intensivo de mano de obra local.

Los aportes están destinados a dos fondos: uno local y otro regional. El monto depositado que voluntariamente aportan las 39 empresas adheridas al PMSP se distribuye de acuerdo a porcentajes establecidos en el convenio.

De acuerdo al informe de Evaluación de medio término (2007-2009), elaborado por la comisión sectorial “El Monto Depositado que voluntariamente aportan las 39 empresas adheridas al PMSP se distribuyen de la siguiente manera a Diciembre del año 2009: 62 % al Fondo Local, 37 % al Fondo Regional y 1% a la Comisión de la Verdad y Reconciliación”.

Transferencias de recursos del PMSP 2006 – 2010 (Nuevos soles)

Años Fiscal Montos

depositados

Montos

Comprometidos

Montos

Ejecutados

2006 516,807,222 411,112,369 377,503,803

2007 475,813,126 520,517,379 398,188,673

2008 396,218,972 366,256,861 234,365,851

2009 400,813,968 281,410,242 126,982,107

2010 1,221,606 S/D S/D

Total 1,790,874,896 1,579,296,853 1,137,040,435

Fuente: DATAMART/OGGS

De manera general, tal como puede revisarse en Tabla 14, de los montos depositados se ha llegado a ejecutar el 63.5%.

Con el fin de maximizar el impacto social del PMSP, se creó una comisión sectorial (R.M. Nº 324-2007-MEM/DM y por RM Nº 56-2007-MEM/DM), presidida por el Viceministro de Minas. Su función es hacer el seguimiento de la ejecución de los fondos. Actualmente este seguimiento se hace a través de los informes de auditoria que se realizan a solicitud de los titulares mineros, cuyos resultados son remitidos a la comisión.

De acuerdo a la evaluación de medio término del PSMP (2007-2009), a diciembre del 2009 el monto global depositado, correspondiente a los aportes de los ejercicios fiscales del 2006 al 2008 fue de S/.1,388,342,548.16. De este monto se ha ejecutado S/.728,890,186.22, lo cual representa el 52%.

En el cuadro a continuación se puede apreciar la distribución del aporte voluntario según el rubro de inversión, el tipo de fondo (local o regional) y el avance en la ejecución de los recursos comprometidos.

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Distribución aportes del PMSP (Nuevos soles)

Fuente: Evaluación de medio término PMSP (2007-2009) OGGS-MEM

Como puede observarse tanto a nivel local como regional, el rubro en el que se está ejecutando mayor cantidad de proyectos (162) es el de educación. En montos de dinero, este rubro ocupa el segundo lugar de destino de fondos, después de infraestructura. Un aspecto que valdría la pena evaluar es si el impacto de estas inversiones se diluye por el elevado número de proyectos.

Por otro lado es importante resaltar que en el rubro de “desarrollo y fortalecimiento de capacidades” a pesar de que es el rubro en el cual se ha invertido menor cantidad de dinero es donde se ha logrado uno de los mayores avances en su ejecución. Es importante señalar que esta inversión está destinada al desarrollo de capacidades para los profesores del sector educación y que la inversión en el desarrollo de capacidades de gestión y técnicas, especialmente las referidas a la formulación de proyectos, no se ha potenciado aún.

Como se ha podido ver a lo largo de las secciones anteriores, el Estado en general y el MEM en particular han desarrollado a lo largo de los años, políticas y herramientas para que la distribución de la riqueza generada por la explotación de los recursos minerales incluya a otros actores además de los proponentes de la actividad. Entre el 2001 y el 2010, el sector minero ha contribuido con S/. 25 440 261 119, distribuido entre las cinco herramientas, Canon Minero, inversiones sociales del Anexo IV, Regalías Mineras, Fondos Sociales y aportes voluntarios del PMSP, que el Estado ha ideado para asegurar que la actividad minera beneficie a las poblaciones de las áreas de influencia donde se realiza la actividad.

Contribución de la Minería con el Desarrollo Sostenible (Nuevos Soles)

Concepto Monto

Canon Minero (2001-2010) 19 489 098 014

Anexo IV-DAC (2007-2009) 893 198 719

Regalías Mineras (2005-2010) 2 541 389 147

Fondos Sociales transferidos (2004-2010) 725 700 343

PMSP depositados (2006-2010) 1 790 874 896

Total 25 440 261 119 Fuentes: MEF, Transferencias Canon y Regalias, Anexo IV-DAC, OGGS, Fondos Sociales y PMSP.

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El volumen de todos los aportes que realiza la minería llama necesariamente a la reflexión acerca de cuáles son las razones por las que en algunos casos se ha logrado un impacto positivo importante en las condiciones de vida de la población asentada en el área de influencia de la empresa minera, y por qué en otros lugares, a pesar de realizarse importantes inversiones sociales, estas no están produciendo los efectos deseados.

3.2.6 Seguimiento de las inversiones para con el desarrollo sostenible – Recomendaciones

La Constitución Política del Perú establece el derecho para las instancias descentralizadas de “recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado, en la

explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”30.

El respeto a este derecho a través del aporte financiero de las empresas mineras se ha venido cumpliendo, tanto es así que el monto global del aporte al año 2009, según revista del IIMP-MEM, representa un total de 8,665 millones de soles.

Lamentablemente la ejecución de ese gasto no está siendo eficiente. Aunque las autoridades locales y regionales de los lugares en donde se desarrolla la minería han visto crecer sus ingresos, aún no han desarrollado las capacidades necesarias para convertirlos en desarrollo local sostenible.

Canon Minero y Regalías Mineras

En el caso de las inversiones que se realizan gracias al canon y las regalías mineras, estas no están adecuadamente difundidas, por lo que la población no solo desconoce el tipo de obras o beneficios obtenidos con la inversión del canon, sino que además desarrolla sentimientos de desconfianza acerca del manejo de dichos fondos.

La mayor dificultad por la que atraviesan los gobiernos locales y regionales para hacer uso de los fondos de canon, está vinculada a las deficiencias que existen en la presentación de proyectos de inversión pública ya que no cumplen adecuadamente con los criterios del SNIP impidiendo que los recursos sean utilizados.

A continuación se presentan algunas sugerencias de cómo podría contribuirse al mejoramiento de esta situación.

De parte del Estado:

• Difundir las prioridades de inversión de acuerdo a las necesidades del país

• Difundir los criterios que se utilizan para definir los montos que se transfieren a las regiones por concepto de canon

• Difundir cuál es el circuito que sigue el aporte del titular minero hasta que llega a los gobiernos locales y regionales

• Difundir la necesidad de la elaboración de planes concertados de desarrollo local, para que sirvan de guía en la priorización de las inversiones

• Desarrollar capacitaciones permanentes para dotar a los funcionarios públicos de conocimientos técnicos y de gestión

• Desarrollar capacitaciones dirigidas especialmente al diseño e implementación de proyectos de inversión de acuerdo a los criterios del SNIP

30 Artículo 77 de la Constitución Política del Perú (1993)

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La OGGS en particular podría desarrollar actividades de capacitación para autoridades y población en general sobre la importancia de la inversión social para el desarrollo de la comunidad, también sobre la importancia y criterios para una inversión sostenible y por último sobre la necesidad de la participación activa de la población en la toma de decisiones sobre los destinos de la inversión.

La OGGS podría establecer alianzas estratégicas con medios de comunicación a nivel nacional, regional y local, para que apoyen las campañas de difusión y educación que realiza el sector.

De parte de la población:

• La población debería preocuparse por desarrollar las capacidades necesarias que le permitan elevar la calidad de las decisiones que definen sus posibilidades de desarrollo

• La población podría asumir la responsabilidad de informarse acerca de los recursos financieros que existen de parte de la actividad minera

• La población podría asumir la responsabilidad de conformar comités de monitoreo para hacer seguimiento al destino de los fondos, así como al avance de los proyectos y programas que son financiados a través del mismo

Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo –PMSP y Fondos Sociales

El PMSP es el aporte económico que proviene de la actividad minera con mayor porcentaje de ejecución. A diciembre del 2009, esta ejecución representaba el 63.5 % del monto comprometido. Caso contrario es lo que sucede con los fondos sociales de los cuales solo se ha ejecutado el 39% de los fondos transferidos.

Más allá de las eficiencias logradas, lo cierto es que es necesario mejorar la capacidad de gasto en todos los fondos. Para ello y a riesgo de ser repetitivos, lo más importante es que se continúe invirtiendo en el desarrollo de capacidades de la población y de sus autoridades. Lo cual debería ser preocupación de todos los principales actores involucrados.

A continuación se presentan algunas sugerencias para mejorar la eficiencia del uso de dichos fondos.

De parte del Estado sería recomendable fortalecer el uso y diseño del Sistema de Reporte Electrónico del PMSP.

En cuanto al uso de los contenidos actuales de la Ficha Resumen de Proyectos, podría usarse la definición del problema central para obtener un listado de los rubros de atención priorizados y analizar su coherencia:

• Con los objetivos, específicos, generales y las metas establecidas

• Con los planes de desarrollo local

• Con los indicadores de NBI y de pobreza

• Con la existencia de otros proyecto similares a fin de potenciar esfuerzos

En cuanto al diseño del SRE es importante incluir recuadros que recuerden al usuario llenar la información y recomendaciones acerca de la declaración de objetivos, tales como:

• Redactar los objetivos claramente, de manera que pueda reconocerse con facilidad lo que persiguen, cuál es el beneficio a obtener o de qué manera inciden en el problema central

• Recordar que estos objetivos deben ser cuantificables o al menos comprobables

• Que deben tener un periodo de ejecución determinado, es decir fecha de inicio y fecha de fin

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Teniendo en cuenta estas recomendaciones se debería incluir en el diseño de la ficha, espacios en los cuales fuera posible especificar:

• Cómo serán monitoreados los esfuerzos para el logro de objetivos

• De ser posible, incluir indicadores o valores de comprobación que permitan evaluar el avance

• Definir cuáles serán los mecanismos de comprobación

• Cada cuánto tiempo y quién será el responsable del seguimiento

De igual forma —a pesar de que se podría considerar que en el recuadro de metas se toma en cuenta información al respecto— sería importante que se especifique qué cambios o efectos se desea lograr con el desarrollo del proyecto. Así mismo, al igual que en la declaración de objetivos, lo que se declare al respecto debe permitir su rápida identificación y su cuantificación para así posteriormente medir los efectos logrados y evaluar la eficiencia de las inversiones realizadas.

Mención aparte merece el hecho que la OGGS debe desarrollar esfuerzos concretos para sensibilizar al titular minero, a la población y a sus autoridades a definir proyectos y destinar fondos teniendo en cuenta los siguientes criterios:

• Que se orienten a beneficiar a la población más pobre o vulnerable

• Que promueva la participación activa de la población en todas sus etapas, desde la decisión sobre qué invertir hasta ser co-responsable de su implementación

• Que se identifique la presencia de otras instituciones con proyectos similares para lograr sinergias y potenciar los impactos a lograr

• Que se enfoquen en lograr la sostenibilidad desde el inicio, poniendo especial énfasis en el desarrollo de capacidades de gestión de los miembros de la localidad

• Que se establezca como requisito el compromiso de replicar la experiencia desarrollando actividades tipo padrinazgos a ser parte de su forma de relacionamiento

En el caso especifico de los Fondos Sociales, como se mencionara en paginas anteriores, la mayor dificultad para su implementación ha sido la falta de costumbre de sentarse a conversar juntos población y titular minero. Otra dificultad ha sido el decidir cómo se destinarán y usarán los recursos. Si bien es cierto la norma establece dos prioridades de atención, aún deja algunos vacíos respecto a los criterios para la formulación de proyectos y sobre la propiedad de los fondos. A continuación se realizan algunas recomendaciones que sería conveniente tener en cuenta para mejorar la eficiencia de su implementación.

• Es necesario que se definan criterios específicos y no solo seguir el ciclo del proyecto

• Es necesario poner énfasis en la necesidad de que en los proyectos que se formulen, puede identificarse con claridad el objetivo a lograr, el impacto deseado, objetivos claramente definidos y medibles

• Definir medios de comprobación y verificación de avance

• Establecer criterios claros acerca del destino de los fondos, teniendo en cuenta que las necesidades en salud y educación sufren de deficiencias estructurales cuya mejora no solo puede tardar años, sino que podría consumir todos los fondos existentes

• Es necesario para hacer el seguimiento de dichos fondos, contar con información que permita evaluar la eficiencia del uso de los fondos y no solamente la comprobación de la ejecución del monto

• Es conveniente contar con personal suficiente que no solo haga el seguimiento de la ejecución de los fondos, sino que realice tareas de acompañamiento para mejorar la calidad de la inversión.

Finalmente un aspecto importante es que en el momento de tomar la decisión de elaborar un sistema de información o una herramienta informática de recolección de datos, la responsabilidad de responder las siguientes preguntas recae tanto en la persona que diseña el sistema como en la persona que solicita: ¿Para qué se necesita?, ¿Qué información quiero obtener? ¿Qué tipos de

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reportes voy a usar? ¿Cuál es el uso que se dará a dichos reportes? ¿Qué tipo de decisiones se va a apoyar? ¿Qué tipo de decisiones quiero tomar con la información? La etapa de identificación de requerimientos es la más importante y es en esta etapa que el diseñador debe hacer que el solicitante se convierta en el dueño del sistema para que realmente el uso de la herramienta informática sea sostenible.

Inversiones Sociales (Anexo IV- DAC - Compromiso Previo)

La información con la que cuenta la OGGS ofrece múltiples e interesantes actividades que además de servir como fuente de información para su difusión e investigación, puede utilizarse para mejorar la eficiencia en las inversiones que realiza el titular minero como parte del enfoque preventivo de la gestión social.

La eficaz sistematización y análisis de la información contenida en el Anexo IV podría permitir a la OGGS:

• Identificar los rubros que han recibido mayor volumen de inversión

• Sistematizar la información acerca de la inversión social en el subsector minero y difundirlas

• Generar confianza en la población respecto al cumplimiento de compromisos de parte del titular minero

• Difundir y reconocer los esfuerzos de la actividad minera para con el desarrollo sostenible

Más allá de registrar cuáles son las inversiones sociales realizadas por los titulares mineros en sus áreas de influencia, en un enfoque preventivo de gestión social la DJA debería servir para que OGGS pueda realizar el seguimiento del Compromiso Previo.

Realizar acciones de seguimiento permite a la autoridad competente establecer el contacto con los diferentes actores involucrados a fin de conocer su experiencia en el proceso de cumplimiento de los compromisos establecidos. A su vez este conocimiento permitirá la identificación de mejores prácticas para difundirlas y promover su réplica en el sector minero-energético.

Asimismo, si en el proceso de seguimiento la OGGS identifica casos de incumplimiento, se presenta la oportunidad de hacer un manejo preventivo pues el D.S 052-2010-EM indica como principio que en estos casos las partes deberán esforzarse por priorizar primero el diálogo, después optar por el uso de mecanismos alternativos a la solución de conflictos (negociación directa, intermediación, conciliación y arbitraje) y como última alternativa optar por la vía judicial. Todo aquello conducente a la promoción de una cultura de paz en el sector minero.

Dentro de este enfoque preventivo, el Artículo Nº 3 del D.S. Nº052-2010-MEM/DM indica cómo incluir los principios del decreto supremo en los estudios ambientales.

“Artículo 3.- Del cumplimiento de los principios en los estudios ambientales. Los estudios ambientales para la realización de actividades mineras deberán contener los planes o programas a través de los cuales se detallen las actividades para el cumplimiento de los compromisos señalados en el artículo 1 del presente decreto supremo. Las propuestas y el detalle de las actividades a desarrollar, estarán en función a las características y alcance del proyecto y a las características de la población, considerando una clara identificación de la población involucrada, cronogramas de ejecución, responsabilidades y montos estimados de inversión. El Ministerio de Energía y Minas establece criterios más específicos en las Guías Ambientales o de Relaciones Comunitarias correspondientes”.

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Para que la OGGS pueda realizar un adecuado seguimiento a los compromisos de los titulares mineros, es necesario que en la definición de los contenidos de los mismos sea posible identificar información básica, tal como:

• Definición clara de sus objetivos y metas

• Fecha de inicio y de culminación del proyecto, acuerdo o convenio

• Cronograma de ejecución de compromisos

• Responsables

• Monto de inversión

• Identificación precisa de la localidad en la que se ejecutará

• Número de beneficiarios

• Indicadores que permitan su seguimiento

• Medios de verificación

Uno de los aspectos que es necesario analizar, con el fin de mejorar las pautas para orientar la contribución de la actividad minera al desarrollo local sostenible, es el destino de dicha contribución.

Por ejemplo, en el caso de las inversiones sociales realizadas directamente por los titulares mineros (Anexo IV-DAC), actualmente existen algunas inversiones destinadas únicamente a la compra de alimentos que, a pesar del bienestar que producen, constituyen solo un paliativo a la pobreza. Es necesario que tanto el titular minero como la población en su conjunto, comprendan la importancia de realizar inversiones que generen valor económico y social y que puedan llegar a reproducirse, incluso sin el aporte de la minería en el mejor de los casos.

Otro aspecto importante tiene que ver con la calidad de la inversión. Para lograr el máximo impacto hacia el desarrollo sostenible es importante que las inversiones que se realicen formen parte de un concepto de intervención integral y no sean un aporte aislado. Por ejemplo, la compra de alimentos puede formar parte del aporte de la empresa para mejorar la dieta de la población, pero el aporte de esta contribución termina cuando se consume el producto.

Si por el contrario este aporte formara parte de una estrategia de intervención en la cual el titular minero brindara un apoyo puntual con la compra de alimentos mientras la población está comprometida con producir o recuperar el uso de productos locales, sí podría considerarse este aporte como una inversión para el desarrollo sostenible. Más aún, si paralelamente se apoyara en la revalorización de los conocimientos tradicionales y técnicas de producción local que pudieran contribuir de manera eficiente a elevar la productividad o incluso a mejorar la calidad de los productos o ayudar en el mejoramiento de la infraestructura requerida para dicha producción. Además, se podría incluir un componente cuyo objetivo sea difundir el valor altamente nutricional de los productos nativos, las ventajas de producirlos y consumirlos en su economía y la revalorización de sus prácticas y costumbres ancestrales.

Todas las acciones anteriores podrían estar enmarcadas en un proyecto cuyo objetivo final sea el contribuir a la disminución de la desnutrición infantil y en última instancia su erradicación. Lo cual de hecho sería un aporte eficaz para el desarrollo sostenible. Al estar articuladas entre sí, estas acciones sí representan esfuerzos sostenibles y de largo plazo, además de estar sustentadas en recursos y técnicas locales y favorecer el desarrollo de capacidades en la población.

Resumiendo, idealmente las inversiones del titular minero en temas de nutrición deberían apuntar hacia un enfoque integrador en vez de paliativo. Es decir pasar de entregar alimentos a apoyar a las poblaciones vulnerables para que puedan conseguir satisfacer sus necesidades calóricas (seguridad alimentaria) y dejar de ser participes de un circuito indefinido de prácticas asistencialistas.

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Para que los funcionarios de la OGGS o los funcionarios competentes puedan acompañar al titular minero o promover el desarrollo de acciones como las mencionadas en los párrafos anteriores, es necesario que se pueda contar con herramientas que permitan monitorear cómo va progresando la calidad de la inversión del titular minero. Para ello, es muy importante contar con indicadores que identifiquen esta progresión. A continuación se presenta una sugerencia de cómo construir y monitorear estos indicadores de manera que se puedan identificar, y al mismo tiempo orientar los niveles de eficiencia de la inversión de los titulares mineros en el desarrollo sostenible.

Indicador de desempeño de inversiones sociales en nutrición

Indicador: Nutrición

Nivel 1: Se invierte en donaciones de alimentos para grupos vulnerables según identificación previa

Nivel 2: Se cuenta con un diagnóstico de la situación de la desnutrición en el área del proyecto con público identificado, prácticas y limitaciones nutricionales (Línea de Base)

Nivel 3: Se cuenta con un programa de nutrición social (con línea base, objetivo, metas, presupuesto, criterios, sistema de seguimiento de resultados) alineados con los programas de las instituciones especializadas

Nivel 4: El programa se articula a un plan global para promover estilos de vida saludable para las familias vulnerables (con prácticas nutricionales inadecuadas)

Medios de verificación

Mapa de grupos sociales vulnerables según grupos genéricos (niños menores de 3 años y madres gestantes)

Diagnóstico orientado a la focalización de la inversión alimentaria que incluye recomendaciones de acciones especificas

Reporte monitoreo sobre ejecución de programas, avances y resultados con relación a líneas de base estipuladas

Documentos de convenios interinstitucionales para la ejecución de programas en implementación o implementados

Fuente: Informe final de Actividad S.5 Elaboración de Indicadores Cualitativos para el Seguimiento y Evaluación del Impacto Socioeconómico de los Compromisos Vinculados con el D.S. N° 042-2003-MEM/DM y D.S. N° 052-2010-EM. PERCAN -MEM, elaborado por Renée Ménard

En el ejemplo anterior se puede observar la progresión en cuanto a realizar inversiones dirigidas a la reducción de la desnutrición crónica de niños y madres gestantes, promoción de comportamiento de nutrición y alimentación saludable, desarrollo y fortalecimiento de capacidades para la gestión alimenticia y nutricional en las zonas donde se localizan las actividades de los titulares mineros.

En el nivel 1 se encuentra lo mínimo, es decir que se realiza una inversión que responde quizás a una solicitud coyuntural; en el nivel 2, se registra que esta inversión responde a la identificación de una necesidad concreta producto de un diagnóstico; el nivel 3 refleja que esta inversión constituye un esfuerzo planificado y diseñado, realizado dentro de un marco lógico con objetivos y metas alineados, con un enfoque de desarrollo sostenible, tiene planificación y recursos asignados e incluso cuenta con herramientas de seguimiento ad-hoc; en el nivel 4 las acciones se planifican y realizan en concordancia con los planes de desarrollo local, regional y las prioridades a nivel nacional (Objetivos del Milenio).

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Asimismo, el tema de la nutrición tiene varias aristas. Tienen relevancia la educación, el acceso a ingresos y/o recursos suficientes (agricultura, ganadería, productos de buena calidad, entre otros), contar con una infraestructura básica y productiva adecuadas, revalorización de los alimentos nativos (altamente nutritivos) que han sido desplazados por alimentos de menor calidad nutritiva. Todos estos son aspectos en los cuales el titular minero podría decidir invertir. La diferencia entre un apoyo paliativo y el espíritu del D.S. N°052-2010-EM está en la articulación de las inversiones realizadas por el titular, así como el sumar esfuerzos con otros proyectos y/o inversiones existentes o potenciales para convertirse en palanca para el desarrollo local sostenible y concertado.

Las inversiones sociales pensadas dentro de un marco similar al ejemplo que la siguiente gráfico, permiten identificar las acciones requeridas, ordenar y priorizar los esfuerzos necesarios y buscar aliados estratégicos para compartir y/o potenciar la inversión. Este marco permite programar actividades y acciones en el corto, mediano y largo plazo, así como concertar con la población y las autoridades estableciendo las bases para conseguir el compromiso de todos los actores correspondientes para llevar a cabo esta acción.

Ejemplo de Proyecto que articula varios rubros de inversión

Generar el espacio para que se den estos resultados es responsabilidad del MEM y específicamente de la OGGS. Esta confluencia se reflejará en la capacidad que tengan todos los actores de convivir pacifica y productivamente teniendo como eje de las relaciones que se instituya el bien común, donde empresas, población y Estado colaboran en la lucha contra la pobreza y las causas estructurales de exclusión e inequidad.

El gran reto en la implementación de las estrategias de gestión social de parte de la OGGS, será promover el enfoque preventivo en las condiciones que orienten la inversión hacia el desarrollo sostenible. Una de las condiciones más importantes es el establecimiento de un clima de confianza

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en el cual los principales actores involucrados puedan dialogar y establecer consensos en pos del bienestar general de la sociedad. Dicho de otra manera, se tienen que invertir esfuerzos en lograr la convivencia sustentable en las áreas donde se desarrolla la actividad minera.

La forma más simple de lograr las condiciones mencionadas en el párrafo anterior es fortalecer la asunción de la RS de parte de los titulares. Para ello es necesario que la OGGS se relacione con ellos y desarrolle un seguimiento a las acciones de RS que el titular realice teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

• Estos esfuerzos están orientados por políticas de la empresa

• Las inversiones a realizar han sido consideradas como parte del presupuesto general de la empresa

• La inversión realizada o a realizar cuenta con un proyecto expresamente diseñado para ello

• Para su orientación y diseño se ha tomado en cuenta la opinión de la población y de sus autoridades

• El proyecto cuenta con objetivos claros y medibles

• Se ha elaborado una línea de base previa o se tendrá algún grupo de control para evaluar los avances

• Se han diseñado herramientas para evaluar su avance

• Se han definido mecanismos para informar acerca de los avances

La información que la OGGS obtenga sobre estos aspectos le indicará sobre qué factores tiene que incidir, sea a través de capacitaciones o charlas de sensibilización directa o a través del fortalecimiento de las políticas existentes, para ir logrando elevar paulatinamente la efectividad de la inversión en desarrollo sostenible y por ende en el apoyo a la lucha contra la pobreza.

3.3 Convivencia Sustentable y Desarrollo Sostenible En el Perú la desconfianza es una característica que marca las relaciones que se establecen entre los diferentes actores de la sociedad. Por ello, el diálogo se convierte en el puente necesario para que la interacción entre la población y sus autoridades, con el Estado y con el titular minero se transformen en relaciones armoniosas.

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La consideración de estos elementos tiene como base que las responsabilidades con el medio ambiente, con la mejora de condiciones de vida y con el desarrollo sostenible local son aspectos que no pueden ser asumidos por ninguna institución o actor local de manera individual o aisladamente.

Por ello la población, la empresa y el Estado deben emprender esfuerzos para establecer y desarrollar relaciones beneficiosas para todos, lo cual es posible teniendo como premisa la implementación de un diálogo democrático y el que cada uno asuma responsablemente el rol que le toca desempeñar.

El concepto de convivencia sustentable alude a la necesidad de que los diferentes actores que conviven en una sociedad dada se reconozcan, se respeten, interactúen desarrollando comportamientos colaborativos y logren definir una visión de desarrollo común.

De acuerdo a la Guía para la convivencia sustentable31, los procesos de convivencia sustentable son aquellos en los cuales es posible desarrollar “un sistema cultural donde los individuos, organizaciones, instituciones y otros agentes sociales conforman un sistema fundado en lazos de confianza y cooperación, ligados a un sentido de identidad y tendientes al desarrollo común”

Lograr el desarrollo de este proceso no es fácil, ya que es una decisión voluntaria y el asumirla depende del compromiso cabal y continuo de los diferentes actores con el bien común. Por ello es importante contar con algunas pautas que permitan fomentar su desarrollo y que sean útiles tanto para la OGGS como para el titular minero en la implementación de sus estrategias de gestión social.

31 Convivencia Sustentable con la Comunidad. Publicación de Acción RSE y de Casa de la Paz, Septiembre 2006

Requerimientos para la

convivencia sustentable

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Pautas para promover la convivencia sustentable

La implementación de estas pautas durante el ejercicio de sus funciones es responsabilidad del MEM y en particular de la OGGS. Para poder llevar a cabo estas acciones y promover el desarrollo de la convivencia sustentable, que no es otra cosa que la apertura al diálogo, el desarrollo de relaciones armoniosas y la búsqueda de consensos, la OGGS deberá esforzarse por:

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Un aspecto importante para el éxito del relacionamiento es que los funcionarios de la OGGS desarrollen las capacidades necesarias como facilitadores del diálogo.

Pasar de relaciones competitivas (perder/ganar) a relaciones colaborativas y beneficiosas para todos no es algo espontáneo. Promover la convivencia sustentable requiere de una intervención ordenada, concreta y continua de parte de la OGGS y de que cada actor asuma su responsabilidad para con el bien común.

Una eficaz intervención de la OGGS traerá beneficios para el desarrollo local, el desarrollo de relaciones armoniosas basadas en el respeto, e incluso mejoras en el cumplimiento de las normas existentes.

Sin embargo, lograr una convivencia armónica es decisión y responsabilidad de todos los actores involucrados. Es resultado de un proceso paulatino el cual se irá construyendo según las particularidades de cada lugar con el intercambio de visiones y propuestas. En algunos casos un logro será la consecuencia de que los diferentes actores involucrados posean una visión común y en otros será resultado del esfuerzo que se haga por resolver una situación de confrontación o al menos de tensión que obstaculice el logro de los objetivos de un grupo o de todos.

Una condición previa al desarrollo de la convivencia sustentable es generar condiciones para que los diferentes grupos de interés se acerquen y establezcan relaciones mínimas de confianza que permitan un intercambio.

Entre las condiciones más importantes está la existencia y cumplimiento de un marco jurídico claro y la existencia de espacios en los que los grupos involucrados puedan expresarse y relacionarse sin temer sufrir algún tipo de represalia por lo que expresan.

La interacción de los grupos involucrados producirá inevitablemente tensiones. Por lo que otra condición importante es establecer previamente los mecanismos para tomar acuerdos y resolver diferencias que gocen de la aceptación de la mayoría de los involucrados.

Para concluir está sección, es importante resaltar los resultados de un eficiente proceso de convivencia sustentable, tal como están resumidos en la “Guía de Convivencia Sustentable con la

Comunidad” publicada por Acción RSE y Casa de la Paz32.

• Reducción de los niveles de conflicto y tensión entre los actores

• Incremento de los beneficios ambientales, materiales y sociales para las partes

• Proceso de generación de acuerdos: importa la vigilancia del cumplimiento de los acuerdos asumidos y, más aún, la forma en que fueron establecidos

• Participación coordinada en el diseño y ejecución de acciones orientadas al desarrollo del territorio y mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de las personas

• Sustitución paulatina de la actual cultura de descalificación y confrontación por una de confianza y colaboración.

Implementar y hacer respetar las condiciones antes mencionadas para el desarrollo de la convivencia sustentable es parte de las responsabilidades que asume la OGGS de acuerdo a su Plan Estratégico.

32 Idem 15

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A su vez, la convivencia sustentable permitirá que la RS de los titulares mineros contribuya con mayor contundencia al desarrollo sostenible, ya que se logra una mayor predisposición para actuar de manera colaborativa.

Llevar a cabo estos esfuerzos implica un cambio de paradigma en el MEM, cambio que tendrá éxito si la alta dirección se compromete con su implementación. Este compromiso implica proveer los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el ejercicio de las funciones de OGGS en un enfoque de manejo preventivo y del establecimiento de políticas que permitan implementar una estrategia de gestión social transversal en el MEM.

3.4 Responsabilidad Social y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero

Como se ha dicho anteriormente, el MEM tiene la responsabilidad de promover el desarrollo de la actividad minera en el Perú. La actividad minera para desarrollarse de manera sostenible requiere como condición fundamental obtener la viabilidad social. Para el MEM la estrategia elegida para lograr aquello tiene como base el lograr la contribución eficiente de la empresa minera en el desarrollo local. Lo que a su vez le permitirá al Estado ganar en credibilidad y mejorar su imagen.

Como se ha visto en la sección 3.2, el MEM ha establecido un marco normativo para orientar la actividad minera hacia comportamientos socialmente responsables. El esfuerzo más reciente es la promulgación del D.S. 052-2010-EM en el cual se dio mayor precisión a los principios que debe cumplir el titular minero para contribuir con el desarrollo sostenible.

El que los titulares mineros asuman e implementen eficazmente políticas de responsabilidad social y desarrollen una gestión orientada al desarrollo sostenible, no solo es, ni será, resultado del cumplimiento de la norma sino de la comprensión de la necesidad de adoptar nuevos estilos de gestión que permitan la viabilidad y sostenibilidad de su actividad empresarial.

Se ha publicado recientemente la guía ISO 26000, la cual contiene los principios y recomendaciones para que las empresas, entre otros actores, asuman comportamientos responsables con el desarrollo social y cuidado ambiental de la localidad en la cual desarrolla su actividad empresarial.

Tomando en cuenta los criterios contenidos en la guía ISO 26000, una empresa es socialmente responsable cuando:

• Asume una preocupación por el desarrollo y bienestar de sus colaboradores, sus familias y por la comunidad en la cual se asienta la empresa

• Sus productos y servicios contribuyen al bienestar de la sociedad en una visión de desarrollo sostenible

• Sus prácticas de gestión van más allá de lo exigido por la ley, y están orientadas por un comportamiento respetuoso con las personas y el medio ambiente

• Desarrolla actividades para apoyar a los sectores más necesitados

El asumir la práctica de la RSE para las empresas mineras en el Perú puede no ser fácil en un principio porque requiere de un cambio estructural, no solo de los procesos de gestión técnicos y administrativos, sino de algo más importante: su cultura organizacional y las prácticas que resultan de ella.

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Una empresa que incorpora la RSE como parte integral de su gestión está asumiendo:

• Desarrollarse de acuerdo a estándares con niveles de excelencia

• El compromiso de brindar información clara y transparente sobre su quehacer

• El compromiso de elaborar informes sobre su gestión económica, social y ambiental

• Incorporar la RS en los estilos de gestión social y ambiental de la empresa

• Involucrar a toda la organización en la práctica de la RS

Además de ello la empresa tiene que enfrentar muchos arquetipos como vencer la resistencia de algunos de sus integrantes que no identifican aún la necesidad de generar valor social como una de las garantías de su inversión y aún no llegan a comprender que las prácticas de RS son una oportunidad para prevenir conflictos y favorecer la viabilidad de su actividad empresarial.

3.4.1 Razones para asumir la Responsabilidad Social Empresarial

Actualmente son cada vez más las empresas que están asumiendo la práctica de la RSE. La pertenencia a este grupo de empresas ha significado a cada una mayores exigencias para desarrollar una gestión empresarial hacia niveles de excelencia y pertenecer a un grupo líder, lo que ha beneficiado su imagen y añadido valor a su nivel de competitividad.

Existen muchas razones para asumir la responsabilidad social, que van desde una postura netamente ética hasta la preocupación por cumplir los objetivos económicos de la empresa.

Una empresa que asume una gestión socialmente responsable logra beneficios como: mejorar su imagen; establecer mejores relaciones con los diferentes grupos de interés; recibir información de calidad de parte de los actores sociales involucrados en su negocio; esto a su vez enriquecerá la calidad de sus procesos en la toma de decisiones y mejorará las decisiones mismas internas y externas redundando en la mejora de su rendimiento económico.

Sin importar quién asuma la RS (empresa, Estado, sociedad civil), su implementación es un esfuerzo paulatino que requiere orden y compromiso. Se inicia con la conciencia de su significado, los resultados deseados, los compromisos a asumir, además de un compromiso ético.

“Una organización que viva según los cinco valores básicos: igualdad, libertad, diálogo, respeto y

solidaridad estará mejor preparada para el futuro. Los componentes de una empresa ética:

1. Vivir de acuerdo con los cinco valores fundamentales

2. Una cultura organizacional con valores comunes para sus miembros

3. Luchar por alcanzar la satisfacción de todos los agentes involucrados en la empresa (accionistas,

directivos, empleados, proveedores y clientes)

4. Asumir la responsabilidad social por sus actuaciones

5. Pesa más el contrato moral entre la empresa y sus integrantes y asociados que el mero contrato legal”

Fuente: López, Carlos, “La ética como ventajas competitivas”33

En el subsector minero la práctica de una “nueva minería” va tomando paulatinamente mayor protagonismo. En ella se ha incorporado a la preocupación por lograr sus objetivos económicos, el desarrollo de su actividad empresarial en armonía con el medio ambiente y la aplicación de nuevos conceptos de gestión, en los cuales tiene especial importancia la contribución de las empresas al desarrollo humano y al desarrollo local. Esta nueva tendencia ha facilitado, al ser coherente con este

33 http://www.gestiopolis.com/canales/gerencial/articulos/no%202/etica.htm

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nuevo estilo de gestión, la implementación de prácticas socialmente responsables por parte de las empresas del sector.

Son varios los beneficios que trae la implementación de una genuina responsabilidad social empresarial.

En el ámbito internacional, ya no es suficiente presentar informes económicos para evaluar la performance de una empresa. Hoy se requiere otro tipo de información. Por ejemplo, revelar cómo se está manejando internamente la empresa o si existe una preocupación explícita de parte de la empresa para procurar un buen ambiente de trabajo, salarios justos y posibilidades de desarrollo profesional y personal a sus trabajadores. De igual manera se espera que exista el mismo nivel de preocupación para proveer bienestar a la comunidad en general.

Un comportamiento positivo en estos aspectos permite a la empresa ingresar a un nuevo segmento de líderes empresariales lo que beneficia su imagen y favorece la posibilidad de establecer alianzas estratégicas que permiten palanquear el desarrollo sostenible en un esfuerzo conjunto e incluso la posibilidad de acceder a nuevas fuentes de financiación.

Un mejoramiento en la imagen de la empresa, derivada de la implementación de una genuina responsabilidad social, permite a la empresa no solo fortalecer la fidelización de sus clientes actuales sino ganar nuevos clientes que prefieren comprar en empresas socialmente responsables. Además, le permite también retener a su personal y atraer a nuevos profesionales que buscan trabajar en empresas socialmente responsables.

Un comportamiento socialmente responsable permite mejorar las relaciones con los diferentes grupos de interés involucrados, así como compartir información de manera transparente y oportuna, y explorar opciones de trabajo conjunto más allá de la actividad económica de la empresa.

El mejorar y mantener buenas relaciones con grupos con intereses aparentemente contrapuestos a los de la empresa, puede evitar acciones violentas en contra de la empresa, como por ejemplo los bloqueos o paralizaciones promovidos por grupos opositores de la actividad empresarial.

La preocupación por parte de la empresa para mitigar y controlar los impactos al medio ambiente hace que la empresa invierta en la adquisición, investigación y/o desarrollo de nueva tecnología más eficaz y eficiente para el desarrollo de su actividad empresarial y la conservación y preservación de su entorno. Por lo general la nueva tecnología contribuye a mejorar la eficiencia de los procesos productivos lo cual reducirá los costos de operación.

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Asumir este tipo de comportamiento, que otorga a la empresa un mejor posicionamiento en las percepciones de los diferentes grupos de interés, no solo compete a las grandes empresas. Las empresas de cualquier tamaño pueden obtener los mismos beneficios. Es importante recalcar que la decisión de las empresas de comprometerse con la responsabilidad social es un camino que cada una tomará de acuerdo a sus propias características y posibilidades. Es importante recordar que no existe una receta única para la implementación y éxito de la RSE.

Así la norma ISO 26000 es un conjunto de recomendaciones y no es una receta. Dicha norma constituye en realidad un conjunto de buenas prácticas sustentadas en principios cuya práctica es recomendable para lograr un buen relacionamiento con los diferentes grupos de interés presentes en la sociedad. Cada empresa debe analizar cuáles de estas prácticas le conviene implementar desde un enfoque de mejoramiento continuo.

Según los autores Bestraten y Pujol34 la RSE es un conjunto de responsabilidades para las cuales reconocen tres niveles que representan un continuo avance. Los autores opinan que no se debería pasar de un nivel a otro sin haber cumplido con lo anterior.

Responsabilidades primarias: son las que se consideran obligatorias en el cumplimiento de la normativa existente:

• Brindar productos y servicios de calidad a precios justos

• Crear riqueza en la empresa y en la sociedad

• Brindar condiciones de trabajo dignas

• Respetar los derechos de los trabajadores

• Favorecer su desarrollo personal y profesional

• Asumir los impactos negativos sobre el medio ambiente

• Promover empresas sostenibles

• Cumplir con la normativa existente

• Pagar sueldos y salarios justos

34 Bestratén, Manuel y PUJOL, Luis. 2004 “Responsabilidad social de las empresas (Iy II). Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España, Centro Nacional de Condiciones de Trabajo [www.mtas.es/inst./ntp/ntp_643.htm]

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Responsabilidades secundarias: son aquellas que van más allá de lo obligatorio y requieren la preocupación especial de la empresa. Según Bestratén y Pujol se dividen en responsabilidades para con los trabajadores y para con la comunidad.

Trabajadores Comunidad

� Ofrecer calidad de trabajo en equilibrio con la vida extra laboral

� Favorecer la iniciativa, la autonomía y la creatividad en el trabajo

� Proporcionar empleos estables, en lo posible

� Favorecer el crecimiento intelectual y profesional

� Facilitar asistencia para la salud, más allá de lo exigible

� Aportar información sobre la empresa en todos los aspectos pertinentes

� Reconocer el esfuerzo y los logros alcanzados

� Dar empleo a la comunidad local � Mejorar el medio ambiente más allá de

sus propias operaciones � Promover valores para un entorno social

más humano � Facilitar la integración a la sociedad de

personas con habilidades especiales � Ayudar a los proveedores a mejorar sus

servicios � Asesorar a la comunidad en la

adquisición de conocimientos especializados

� Colaborar con la formación técnico profesional de los jóvenes

Responsabilidades terciarias: son aquellas que no tienen que ver con la actividad de producción de bienes o servicios de la empresa y que buscan impactar positivamente en la comunidad y lograr la viabilidad social. Algunas empresas ejecutan estas actividades antes que cumplir con las primarias y secundarias por lo cual no pueden ser consideradas como parte de la aplicación de políticas de responsabilidad social. Entre las actividades que se realizan en este grupo se puede mencionar:

• Apoyar el desarrollo de actividades culturales, desde espacios para la recreación como parques hasta el apoyo de una fiesta patronal

• Financiar un comedor popular

• Apoyar el desarrollo de obras de infraestructura básica

• Colaborar con instituciones educativas a través de becas

La RSE, para ser sostenible y eficaz, debe iniciarse primero al interior de la misma empresa, teniendo en cuenta que la responsabilidad de la empresa es en primer lugar con sus trabajadores y con sus clientes. Si esta premisa no se cumple, la empresa bien podría desarrollar variadas actividades para contribuir con el bienestar de la comunidad, pero no sería una empresa socialmente responsable.

En el ámbito minero el avance en la práctica de una gestión socialmente responsable se ha reflejado principalmente en los compromisos que establece el titular minero con la población a través de la inversión social y el involucramiento de la población a través de la promoción de la participación ciudadana.

3.4.2 Ejemplo de contribución del subsector minero al desarrollo local sostenible

El objetivo de la OGGS promoviendo la RS es lograr la eficaz inversión social para el desarrollo sostenible. Para ello pueden identificarse algunas responsabilidades que los principales actores involucrados en el sector podrían asumir, siempre dentro del marco de su competencia o ámbito de influencia.

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Responsabilidades según actor involucrado

Actores Responsabilidades

Autoridades

centrales y

locales

• Definir políticas y marco normativo claro y suficiente para el desarrollo de la actividad minera en un marco de excelencia ambiental y justicia social

• Proveer de infraestructura básica a la localidad

• Contar con personal capacitado y recursos materiales suficientes para el desarrollo eficiente de sus funciones

• Definir lineamientos estratégicos de lucha contra la pobreza y desarrollo local

• Desarrollar mecanismos de fiscalización para la gestión ambiental y social

• Generar mecanismos eficientes de coordinación vertical y horizontal con las autoridades y población locales

• Conocer la realidad económica y social de la localidad

• Implementar y desarrollar mecanismos de comunicación, coordinación y participación permanentes

• Fortalecer las organizaciones de base

Población y

sociedad civil

• Conocer su realidad económica y social

• Identificar con claridad sus intereses y preocupaciones

• Participar activamente en el desarrollo de planes y propuestas

• Definir prioridades de desarrollo acordes con un enfoque de desarrollo sostenible

• Desarrollar capacidades de autogestión

• Fortalecer su organización y representatividad

• Esforzarse por enfocarse en el bien común

• Desarrollar de actitudes colaborativas

Titular minero • Desarrollar sus actividades en un marco de excelencia ambiental y social

• Procurar el bienestar y desarrollo del personal al interior de la empresa

• Facilitar mecanismos de coordinación horizontales con población y autoridades locales

• Apoyar en el desarrollo de capacidades de gestión y tecnológicas para la población en general

• Desarrollar mecanismos de comunicación permanente con la comunidad

• Involucrar a la población en la toma de decisiones sobre aspectos que la afecten

• Apoyar el avance de proyectos de desarrollo local consensuados con la comunidad y sus autoridades

• Aportar a proyectos de desarrollo local consensuados con la comunidad

En este cuadro se ha puesto énfasis en aquellas acciones que pueden contribuir mejor en la selección y definición de los destinos de la inversión que realiza el titular minero por dos razones: i) existe un reclamo permanente de la población en cuanto a la redistribución de la riqueza y ii) muchas de las inversiones que se realizan no aportan al desarrollo sostenible.

Es importante resaltar que el titular minero, con el fin de mantener buenas relaciones con la comunidad, a veces financia obras que responden a deseos, expectativas y solicitudes expresadas por la población pero que no contribuyen al desarrollo local sostenible. Por ejemplo, el financiamiento de un coliseo de gallos cuando la población no tiene acceso a agua potable, desagüe, energía y que una parte de su población sufre de desnutrición o malnutrición.

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Una primera observación que podría hacerse es que esta inversión no debería declararse como inversión social para con el desarrollo social. Otra observación podría ser que si esta inversión solo responde al interés de un grupo pequeño de la población, podría ser fuente de conflicto ya que disminuye los recursos disponibles que podrían orientarse a beneficiar a la mayoría de la población.

A pesar de las dificultades antes mencionadas la preocupación de algunas empresas por contribuir al desarrollo de las comunidades en las cuales se encuentran asentadas, forma parte del nuevo estilo de gestión empresarial que se viene implementando paulatinamente en el país. Ejemplos de la implementación de estos nuevos estilos de gestión son las empresas Barrick, La Poderosa y Xstrata, por nombrar algunas.

Un aspecto importante a destacar en estos esfuerzos es la participación conjunta en el financiamiento de actividades de desarrollo sostenible de la empresa minera con las autoridades locales.

Ejemplo de ello, es el caso de la Compañía Minera Barrick Misquichilca S.A que asumió el 80% del monto total del financiamiento de proyectos en el rubro educación en beneficio de los pobladores del distrito de Sanagoran, y la Municipalidad que asumió el 20% restante.

Visto lo anterior, es necesario que la OGGS desarrolle esfuerzos para sensibilizar al titular minero, a las autoridades y a la población en general en la necesidad de priorizar el desarrollo de programas y/o proyectos que permitan mejorar la calidad de vida de la comunidad. Esto incluye también contribuir en el fortalecimiento de las capacidades técnicas y de gestión de la población y de sus autoridades.

Para que esto se cumpla es necesario que desde el MEM (OGGS y DGAAM) se desarrollen los criterios para definir qué es, o qué no es una inversión para el desarrollo sostenible, definir indicadores para evaluar la calidad de la inversión, desarrollar e implementar mecanismos de monitoreo de desarrollo de proyectos para evaluar sus avances. Es importante además resaltar la importancia de usar, como documentos orientadores de la inversión, los planes de desarrollo local y regional.

A continuación se presentan algunas razones que el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial (BM) proporcionan, en su Kit de Herramientas, para explicar por qué algunos proyectos no han sido sostenibles:

• “Fueron elegidos por el personal o por las élites locales

• Fueron construidos y administrados por foráneos con poca participación de la comunidad y de sus autoridades

• Fueron accesibles sólo para los miembros más influyentes de la comunidad

• La tecnología o conocimiento para el mantenimiento del proyecto no está disponible localmente

• Se acostumbró a la comunidad a que la empresa minera le provea de recursos con lo se generó una relación de dependencia poco saludable

• Las capacidades de la población para manejar el programa no fueron incrementadas, por lo cual hubo una declinación progresiva en el cumplimiento de sus objetivos”

Teniendo en cuenta estas observaciones se presentán a continuación algunas recomendaciones que la OGGS podría difundir, a modo de buenas prácticas, para apoyar la toma de decisiones de los principales actores involucrados en la selección de proyectos de desarrollo local.

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• Que las necesidades sean identificadas previamente con la población y que esto guarde coherencia con: lo identificado en la línea de base, lo declarado en el compromiso previo, lo considerado en los planes de participación ciudadana, de relacionamiento con la comunidad y estudios ambientales, entre otros

• Que la población y sus autoridades se hagan responsables de manera conjunta con el titular minero de sus resultados

• Que el proyecto a desarrollar beneficie y responda a los intereses de la mayoría de la población

• Que el proyecto se oriente al desarrollo de capacidades de gestión, técnicas y sociales, específicamente en el desarrollo y ejecución de proyectos, toma de decisiones participativa, manejo de controversias, desarrollo de emprendimientos (pequeña y micro empresas), entre otros

• Que posibiliten el desarrollo de actividades económicas sostenibles alternativas a la minería

• Que de manera preferente, para fortalecer la sostenibilidad del proyecto, se sustente en los recursos, conocimientos y prácticas de la localidad

• Que privilegie para su implementación el desarrollo de alianzas con otros grupos de interés como ONG´s, entidades financieras internacionales, otros sectores del Estado, entre otros

Un ejemplo de cómo tener en cuenta estas recomendaciones es la experiencia de Xstrata Copper, en Tintaya – Provincia de Espinar, la cual ha desarrollado actividades participativas con el fin de involucrar a la población en la toma de decisiones para la selección de proyectos de desarrollo local para la implementación del marco del Convenio Marco que se firmó entre la empresa y la Provincia de Espinar.

Esta buena práctica, que se describe brevemente a continuación, demuestra el esfuerzo de la empresa por generar relaciones armoniosas y el desarrollo local concertado.

Fortalecimiento de las prácticas democráticas y de concertación:

Talleres participativos para la priorización de proyectos y distribución presupuestal35

Entre enero y mayo de 2010, se realizaron 34 talleres participativos, con la participación de 2 200 participantes, en los cuales se aprobaron 168 proyectos. El beneficio adicional de la implementación de este tipo de mecanismos de PC, es el empoderamiento de la comunidad y el fortalecimiento de sus capacidades de gestión y planificación mediante la práctica. Metodología de los talleres:

• En el primer taller, se explica cómo se efectuará el proceso de identificación y distribución presupuestal sobre la base del Programa de Desarrollo Concertado de la Provincia Espinar

• En el segundo taller, las comunidades exponen y sustentan sus propuestas de proyectos priorizados

• En el tercer taller, las comunidades proceden a la calificación participativa de los proyectos con el apoyo del equipo técnico de Xstrata

• En el cuarto taller, se asigna el presupuesto y las comunidades designan a la entidad ejecutora

En este ejemplo se puede observar el esfuerzo de la empresa no solo por invertir en el desarrollo de la localidad, sino por estimular la co-responsabilidad de la población y las autoridades locales en la toma de decisiones. De esta forma la empresa fomenta el desarrollo de capacidades y el empoderamiento de la población a través de su activa participación en el desarrollo y selección de propuestas.

El éxito de iniciativas como el ejemplo mencionado tiene como base la decisión de la empresa de asumir responsabilidades más allá de las económicas. Como resultado de esta decisión ha sido posible el desarrollo de buenas relaciones entre la empresa minera, la población y sus autoridades, lo

35 Fuente: Convenio Marco, publicación de Xstrata Tintaya S.A. – Año IV Nº13 Agosto 2010

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que ha facilitado el trabajo conjunto que se ha visto reflejado en mejores condiciones de vida para la población asentada en su área de influencia.

3.4.3 Promoviendo la RS en el subsector minero

Los esfuerzos de una gestión social integral, involucran necesariamente los esfuerzos por el fortalecimiento de prácticas preventivas. Estas prácticas tienen como objetivo lograr establecer las condiciones para el desarrollo de una actividad minera sostenible.

En ello un aspecto importante es comprender que una gestión ambiental de excelencia no es un esfuerzo aislado sino que forma parte de la visión integral de un nuevo estilo de gestión.

Teniendo en cuenta que el desarrollo de la actividad minera plantea la posibilidad de generar un impacto negativo en el medio ambiente y de afectar incluso la salud de las personas, un aspecto importante en su relacionamiento y en la obtención de la licencia social es la definición de medidas claras de cómo se evitará o mitigará el daño y cómo se contribuirá con la preservación del medio ambiente.

Por ello es recomendable impulsar en el subsector minero el conocimiento y aplicación de enfoques preventivos. Esta tarea podría ser asumida por la OGGS como parte de sus esfuerzos para ser más proactivos e implementar acciones encaminadas a lograr un mejor relacionamiento entre los principales actores involucrados en la actividad minera.

Para tal efecto se puede recurrir a la Guía del Pacto Global36, un documento elaborado por la Oficina del Pacto Global de Argentina, PNUD y CEPAL, cuyo objetivo es difundir formas prácticas para el aprendizaje y aplicación de los nueve principios del Pacto Global (ver en sección 1). Aquí sólo se hará referencia a algunas reflexiones y recomendaciones que se hallan contenidas en esta guía en relación al cuidado del medio ambiente.

La idea fundamental que se propone en la guía es que, especialmente desde el punto de vista empresarial, resulta más rentable adoptar medidas preventivas que garanticen que no se va a causar un daño al medio ambiente que reparar los daños ocasionados. Bajo la misma óptica se propone que las empresas deberían considerar lo siguiente:

• La inversión en métodos de producción no sostenibles, es decir que agoten los recursos y degraden el medioambiente, produce una rentabilidad menor a largo plazo que la inversión en instalaciones eco sostenibles

36 http://www.pactoglobal.org.ar/userfiles/file/Guia%20del%20Pacto%20Global.pdf

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• La mejora del rendimiento ambiental supone un riesgo financiero inferior, una consideración importante a tener en cuenta por parte de las aseguradoras

• La investigación y el desarrollo en productos respetuosos con el medio ambiente pueden producir considerables beneficios a largo plazo

En resumen, los titulares mineros al adoptar esta óptica estarían implementando buenas prácticas que van más allá del marco legal vigente en una clara gestión social preventiva antes que reactiva.

Como se señalara anteriormente, actualmente los problemas que podría tener el desarrollo y sostenibilidad de la actividad minera en el Perú no tienen sus fuentes en la escasez de recursos, sino en los problemas socio ambientales que se producen cuando entran en tensión los intereses de la población con los de los grupos empresariales y/o políticos.

En el siguiente cuadro se pueden apreciar distintos aspectos a considerar para el desarrollo de una minería sostenible.

Aspectos a considerar para el desarrollo de una minería sostenible

Actor Sociales Económicos Ambientales Legales y políticos

Estado Redistribución equitativa de la riqueza

Recaudación y distribución de aportes de la actividad minera (canon, regalías)

Control y mitigación del daño especialmente en recursos críticos

Marco normativo claro y justo Herramientas de verificación del cumplimiento de la norma Clima de estabilidad

Comunidad Participación en los procesos de planificación en aspectos que le competan

Oferta de servicios a la empresa Oferta de mano de obra Desarrollo de actividades productivas con recursos locales

Responsabilidad y activa participación en el cuidado y vigilancia del medio ambiente

Respeto y cumplimiento de los compromisos asumidos y de la norma vigente

Empresa Priorización de la fuente de empleo local Desarrollo de programas de capacitación

Inversión para el desarrollo local sostenible

Uso de tecnologías adecuadas Racionalización en el uso de recursos

Cumplimiento y respeto a las normas existentes Coordinación con autoridades centrales y locales Criterios claros para la contratación de personal

Por lo mencionado anteriormente es importante llamar la atención a la alta dirección sobre la necesidad de desarrollo permanente de los funcionarios y autoridades del sector y la ventaja de la permanencia de los funcionarios eficientes para lograr el desarrollo de una práctica coherente e institucionalizada. Paralelamente a los esfuerzos para implementar la estrategia de gestión social, la OGGS deberá desarrollar acciones concretas encaminadas a ampliar la visión de los titulares mineros y de la población sobre la oportunidad que significa apostar por la práctica de la RS y participar activamente en su implementación.

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Teniendo en cuenta todo lo mencionado en los párrafos anteriores, se presentan algunas recomendaciones que la OGGS podría tener en cuenta para el desarrollo de proyectos relacionados a aspectos ambientales a fin de lograr una mayor eficiencia en su implementación.

• Desarrollar capacidades y transferir tecnologías ambientalmente adecuadas integrándolas con los conocimientos y prácticas de la zona

• Promover el uso eficiente de las fuentes de energía, agua, suelo y promover el uso de fuentes de energía alternativas como paneles solares cuando es adecuado

• Promover el reciclamiento de algunos recursos considerados críticos como el agua, el enriquecimiento del suelo en una óptica de desarrollo sostenible

• Orientarse a la protección de especies animales y vegetales en peligro de extinción y a la recuperación y promoción del uso de productos locales

• Promover y capacitar sobre el valor agregado de productos locales y regionales y en la identificación y desarrollo de cadenas productivas

• Promover la protección de ecosistemas frágiles o el equilibrio de su ecosistema para no perder fuentes de trabajo ni de alimentación

• Promover la protección de santuarios naturales

Estas recomendaciones se presentan en razón de que la OGGS tiene la tarea de orientar las acciones de todos los actores involucrados hacia el desarrollo sostenible y al mismo tiempo de aminorar la conflictividad. En particular se hace referencia a los aspectos ambientales ya que de acuerdo a la Declaración de Río “…a fin de lograr un desarrollo sostenible, la protección del medioambiente

formará parte integral del proceso de desarrollo y no puede ser considerada como una parte aislada

del mismo”.

Ahora bien, un aspecto sumamente importante para lograr el desarrollo sostenible requiere como condición previa de una eficaz y genuina participación ciudadana. Esta participación necesita el desarrollo de capacidades en la población para que pueda aportar y opinar de manera efectiva sobre aspectos que la afectan positiva o negativamente.

Por ejemplo, mediante la implementación de eventos masivos de difusión de información de actividades de capacitación, la población puede obtener información útil sobre las condiciones y criterios para proveer de productos o servicios a la empresa minera, e incluso conocer las posibilidades de aprovechar los recursos locales existentes. De igual forma el desarrollo de eventos eficaces de PC permite a la población establecer prioridades de desarrollo de capacidades para trabajar en la actividad minera e incluso definir las posibilidades de contribución de la empresa minera para ello.

Para que las personas se animen a plantear las preocupaciones arriba mencionadas, debe haberse dado bases para el desarrollo de un clima de confianza. Este clima es posible si se han hecho los esfuerzos necesarios para establecer un proceso de comunicación eficaz y transparente entre los actores involucrados.

Esta posibilidad se inicia con la confianza en los esfuerzos desarrollados en promover la masiva participación, las reglas que permitan la expresión de los participantes y los esfuerzos para establecer los mecanismos para el establecimiento de acuerdos y garantías para el cumplimiento de los mismos. Si bien los acuerdos que se establezcan, dependiendo de su naturaleza, pueden tener un alcance de corto, mediano o largo plazo, es conveniente que estén enmarcados dentro de un esfuerzo por construir relaciones de largo plazo.

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De manera resumida se puede decir que el desarrollo sostenible, en el entorno de la actividad minera, depende de la interacción que se establece entre los diversos factores ambientales, económicos y socioculturales a lo largo del desarrollo de la actividad minera. La eficaz gestión integral de estos factores puede contribuir a la viabilidad y sostenibilidad de la actividad empresarial, al buen clima al interior de la empresa y al establecimiento de buenas relaciones con los diferentes grupos de interés involucrados así como a la contribución al bienestar de cada uno de ellos. Por ejemplo, se puede lograr para la población calidad de vida y desarrollo local; para el Estado mejoramiento de su imagen y fortalecimiento de su presencia y para la empresa reducción de fuentes de conflictividad, entre otros.

El éxito de la gestión social y ambiental que pueda realizar la empresa minera no reemplaza ni exime la responsabilidad del Estado. Cualquier iniciativa que realice el MEM para promover la práctica de la RSE, debe tener presente que existen aspectos importantes que requieren ser resueltos y que son responsabilidad del Estado, como son:

• Disminuir la inequidad y exclusión en especial en las zonas mineras

• Contribuir a la definición de un ordenamiento territorial

• Contribuir al fortalecimiento de condiciones que faciliten el acceso o disposición de recursos económicos provenientes de la minería como el canon minero

• Fortalecer la presencia del sector y contribuir al desarrollo de capacidades de los funcionarios regionales

• Desarrollar esfuerzos para relacionarse con la población, demostrando preocupación por el desarrollo local

• Promover la educación de la población en el ejercicio de sus deberes y derechos

• Promover el respeto por las culturas y prácticas locales

• Promover la educación en el manejo de temas ambientales y los alcances de la actividad minera

• Definir reglas claras sobre el acceso y uso de recursos como tierra y agua

Para las empresas mineras hacer contribuciones a favor de la comunidad en la cual está asentada solo porque la ley lo requiere, no responde a lo que constituye la RSE. Asumir la RS de parte del titular minero será resultado de la comprensión de que cualquier inversión que realice para contribuir con el desarrollo de la comunidad redundará en su propio beneficio y que la RSE es una oportunidad para prevenir conflictos.

Por ello los esfuerzos del MEM deben orientarse a promover y generar las condiciones para que los titulares mineros asuman comportamientos socialmente responsables ya que la inversión en el bienestar de la comunidad es una consecuencia de este comportamiento. Finalmente, la consecuencia para la empresa de este relacionamiento responsable será la viabilidad social de su actividad.

Un comportamiento socialmente responsable genera condiciones apropiadas para el desarrollo de una convivencia armoniosa entre los diferentes grupos de interés. A continuación se presentan algunas acciones concretas, a modo de buenas prácticas, que podrían contribuir con alcanzar este resultado deseado.

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• El desarrollo de procesos de relacionamiento con la comunidad sensibles a sus intereses • La implementación de buenas prácticas en la gestión ambiental

• La práctica de toma de decisiones participativas

• La identificación oportuna de aspectos sensibles para los diferentes grupos de interés

• El establecimiento de normas y reglas claras de convivencia

• La definición desde el inicio de las formas e instancias a través de las cuales se resolverán los desacuerdos

• El enfoque en la necesidad de actuar y decidir en función del interés general de la sociedad

Estos pasos contribuyen a hacer del inicio de la implementación de la RSE un esfuerzo ordenado que favorece el desarrollo de relaciones armoniosas con la comunidad. De igual forma lograr la implementación de la RSE requiere que la empresa tenga en cuenta las siguientes buenas prácticas:

• La alta dirección debe estar convencida de la conveniencia de su implementación

• El área responsable de la RS debe estar completamente integrada a la organización y ser considerada tan importante como cualquier otra área de la empresa

• La elaboración de planes y acciones en beneficio de los diferentes grupos de interés deben definirse de manera participativa

• La implementación de las estrategias y planes de RSE debe sustentarse principalmente en los recursos de la empresa y de la comunidad

• Los programas y proyectos a desarrollar deben beneficiar a la mayoría de los grupos de interés presentes y permitir el desarrollo de sus capacidades

• Definir desde el inicio los canales de comunicación permanente más adecuados

• Garantizar el acceso a dichos canales de parte de los diferentes grupos de interés

• Difundir los esfuerzos de RSE de contribución con el desarrollo local

Teniendo en cuenta la importancia de las relaciones que la empresa establece con los diferentes grupos de interés involucrado, es pertinente señalar que a veces las empresas comenten el error de prestar atención solo a los grupos de mayor representatividad o mayor poder de negociación, lo que en la práctica le impide asumir adecuadamente la RS.

Una forma de solucionar esta posibilidad de error es aprovechar la presencia de las ONG´s en las zonas en donde se desarrolla la actividad minera. La relación que se ha desarrollado entre el titular minero y las ONG´s no siempre ha estado exenta de problemas. Sin embargo, existen experiencias positivas en las cuales ONG´s y empresa minera han desarrollado alianzas o han trabajado en conjunto. Por ejemplo, existen situaciones en las que la empresa ha encargado a alguna ONG la administración o utilización de recursos financieros (donaciones o fondos sociales) que la empresa minera destina para el desarrollo de actividades en beneficio de la comunidad en el marco de sus acciones de RSE.

Dada la situación actual en nuestro país y la importancia de una mayor eficiencia en la implementación de actividades con el desarrollo sostenible, el titular minero y las ONG’s tienen la oportunidad de aprovechar sus experiencias y recursos en pro de la comunidad en general.

La empresa podría aprovechar la experiencia de las ONG’s en el trabajo con la población para potenciar los resultados de sus intervenciones y la ONG podría asumir la responsabilidad de desarrollar una relación de colaboración con las empresas mineras en virtud de que ambas tienen como objetivo el beneficio de las poblaciones más necesitadas, o en el mejor de los casos la implementación de acciones enfocadas al bienestar de la sociedad en su conjunto.

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Establecer una relación colaborativa implica de parte de cualquier actor involucrado la decisión de establecer relaciones basadas en el respeto, la identificación de áreas comunes de acción y la transparencia en su gestión.

Como base para el establecimiento de relaciones entre ambas partes es importante tener en cuenta los siguientes factores a modo de buenas prácticas:

• Definir con claridad los objetivos del programa o proyecto a desarrollar

• Involucrar en la definición de objetivos a los diferentes grupos de interés involucrados

• Las intervenciones que se realicen deben estar enmarcadas en los planes estratégicos de la empresa y contribuir al logro de la misión de la misma

• Definir claramente las responsabilidades de ambas partes

• Definir canales de comunicación y coordinación permanentes

• Definir mecanismos de seguimiento y monitoreo de la intervención

• Establecer con claridad los resultados, plazos y responsables de la intervención

• Identificar con claridad los factores que podrían poner en peligro el éxito del programa o proyecto

Es importante señalar que una de las principales trabas para orientar el trabajo conjunto de la empresa minera con la ONG es considerar que la empresa solo es proveedora de fondos. Es necesario que la empresa desarrolle los mecanismos necesarios para evaluar la eficiencia y eficacia del destino y uso de los fondos.

Asimismo una práctica que limita el desarrollo de esta relación es que tanto la empresa como la ONG a veces diseñan sus intervenciones bajo una óptica de mecenazgo o filantropía. Avanzar hacia el logro de objetivos de mayor impacto, por ejemplo lograr el desarrollo local sostenible, implica para ambos actores asumir enfoques diferentes.

Al igual que en el caso del Estado, el contar con mecanismos de seguimiento y monitoreo eficientes para evaluar los avances logrados con el desarrollo de los proyectos y el uso de los fondos es un factor importante para ir mejorando los efectos de las inversiones sociales.

Promover la RSE implica de parte de los funcionarios del MEM, al igual que en el caso de la empresa minera, un compromiso personal más allá de la norma, en este caso más allá de lo establecido en sus funciones. Un aspecto que exigirá un esfuerzo especial de su parte para cumplir con las responsabilidades y objetivos de la OGGS es el desarrollo permanente de sus habilidades y una comprensión clara de los conceptos, espíritu y propósito de la normatividad existente.

Aspectos importantes a tener en cuenta para ir mejorando la calidad de la inversión social y el avance en prácticas socialmente responsable por parte de las empresas, los constituyen los esfuerzos que realiza el Estado para definir un marco regulatorio claro y los incentivos que se definan a futuro para promover este tipo de comportamiento entre los titulares y la población en general.

Por ejemplo, los principios que norman el compromiso previo del titular minero en el D.S.052-2010-EM aluden a la necesidad de promover en el titular minero: el respeto por la población y su entorno; la priorización de la inversión en el desarrollo sostenible; la equidad y la inclusión.

Lograr una promoción eficaz de la RS por parte de OGGS requiere diseñar e implementar una estrategia de gestión social bajo una visión de largo plazo, que promueva el desarrollo económico y financiero al igual que el desarrollo social y el cuidado ambiental. Es importante destacar que esta orientación se encuentra reflejada en el Plan Estratégico de la OGGS para el período 2007 – 2011.

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Como se ha mencionado anteriormente, el Estado y el MEM han promulgado normas específicas para orientar la inversión del titular minero hacia el desarrollo sostenible y estimular la práctica de la RS. Tal es el caso del D.S 052-2010-EM, la creación del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) y los Fondos Sociales.

El D.S.052-2010-EM contiene los principios a considerar para la declaración del compromiso previo. Define entre otros aspectos algunos criterios que facilitarán el seguimiento de los compromisos asumidos por el titular minero y proporciona información muy importante en relación al objeto de la inversión, los beneficiarios y los plazos.

La información que se ha recogido a través de las declaraciones juradas que realizan los titulares mineros, ha evidenciado que algunas de las inversiones que los titulares mineros realizan no contribuyen eficazmente al desarrollo de la comunidad y no son sostenibles. Por ende otro de los esfuerzos necesarios por parte del MEM es el desarrollo de criterios claros que permitan al titular minero elevar la calidad de su inversión en su propio beneficio (viabilidad social) y en el de la comunidad.

¿Cómo hacer en la práctica para ir avanzando en la calidad de la inversión que se realiza para el desarrollo local?

Se presentan a continuación algunas recomendaciones como buenas prácticas de RSE:

• La decisión sobre el destino de las inversiones a realizar debe haber sido tomada de manera consensuada con la población. Es decir es resultado de un proceso de participación ciudadana.

• Debe responder a una necesidad real de la población. En la medida de lo posible debe ser resultado de una carencia identificada en la línea de base social o formar parte de las propuestas de los Planes de Desarrollo Concertado (local, distrital, provincial y/o regional)

• Debe integrar a los planes de desarrollo local y priorizar el desarrollo de capacidades de gestión y técnicas para la población

• Debe en lo posible generar condiciones para su sostenibilidad sustentadas en los recursos y conocimientos de la zona

• Debe convocar y lograr el compromiso continuo de los diferentes grupos de interés

Asimismo, es importante destacar que también es elemental que se difunda y promueva la aplicación de los principios de la RS. Por ejemplo, promover la necesidad de buscar el diálogo y la búsqueda de consensos; también desarrollar la actividad minera en un marco de excelencia social y ambiental; utilizar servicios y mano de obra locales, entre otros.

Además de ello, la RS promulga la necesidad de desarrollar comportamientos al nivel de los estándares y buenas prácticas internacionales. En coherencia con las recomendaciones planteadas en el recuadro anterior, es importante que se promueva desde la OGGS la implementación de ciertas acciones básicas, como buenas prácticas, para asumir la RS.

• Definición de las políticas y objetivos básicos de la RS

• Diseño de estructura orgánica y definición de responsabilidades para su implementación

• Incorporación de los diferentes grupos de interés en la definición y asunción de responsabilidades para su implementación

• Difusión de resultados y sistematización de buenas prácticas

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La OGGS ha señalado en su Plan Estratégico la necesidad de desarrollar diagnósticos previos de algunas de las comunidades en las que se desarrolla la actividad minera e incluso de acompañar a la población y sus autoridades en la definición de acciones para el desarrollo local. Para tal efecto deberá hacer uso de diversas herramientas que le otorgarán la flexibilidad necesaria, dada la diversidad de actores existentes y teniendo además en consideración los escasos recursos del MEM.

Por ejemplo, en su afán para relacionarse tempranamente con la población es conveniente contar con información previa que permita conocer o elaborar diagnósticos sobre la población, sus necesidades y las posibles fuentes de conflicto, entre otros aspectos. Para ello puede hacer uso de herramientas de recolección de información como encuestas, entrevistas, grupos focales, cuya descripción puede revisarse en la “Guía de Participación Ciudadana para el Subsector Minero”, publicada por el MEM en el 2010.

Comités de Inversión social

Una forma de acompañamiento de parte de la OGGS, con el fin de contribuir a la selección de destinos de las contribuciones económicas de la minería o la elaboración de presupuestos, podría ser la instalación de comités integrados por las personas más representativas de la localidad, quien podría ser asesorado por la OGGS. Las personas que integren el comité se podrían seleccionar haciendo uso de la información obtenida en el diagnóstico, considerando a las personas que posean autoridad formal o no, que sean líderes positivos y que poseen capacidad para influir en la población.

El objetivo de la instalación de estos comités es fomentar por un lado la organización de la sociedad civil y por otro lado fomentar la cultura del diálogo y la participación responsable. Se busca propiciar el intercambio de ideas y la toma de decisiones consensuadas sobre aspectos específicos. Es interesante considerar que estos comités pudieran ser de carácter permanente, es decir convertirse en un espacio de diálogo que contribuya a elevar la calidad de las decisiones que se tomen en la localidad, hasta formar parte de su cultura y por qué no incorporarse paulatinamente a la estructura formal de la comunidad.

Una forma de acompañamiento para la conformación e instalación del comité, con el fin de obtener mayor confianza y aceptación de parte de la población, es que la OGGS realice esfuerzos permanentes de coordinación con las autoridades locales y que considere los siguientes pasos como buenas prácticas:

• Identificar a los actores relevantes

• Invitarlos a una reunión informativa en la cual se informará sobre los objetivos del comité

• Definir responsabilidades y alcances de la intervención de los miembros

• Definir mecanismos para sistematizar información y tomar decisiones

• Definir mecanismos para resolver desacuerdos

Con el fin que el comité sea más eficaz, es posible considerar adicionalmente la consulta a expertos o asesores para tratar temas que exijan mayores conocimientos técnicos. Es condición previa que el comité acuerde aceptar la opinión de los expertos.

Mesas de negociación

De igual forma es importante la generación de espacios de diálogo, con el fin de facilitar a los diferentes actores la posibilidad de intercambiar información y explorar alternativas, en especial cuando las partes no han logrado ponerse de acuerdo o incluso cuando ya no existe la posibilidad de

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diálogo directo. Uno de estos espacios podría ser una versión adaptada de las formales mesas de diálogo, que podría denominarse mesas de negociación.

La particularidad de estas mesas es que tendrían plazos definidos para desarrollar las propuestas necesarias. Las mesas de negociación pueden ser útiles cuando a las partes les interesa lograr acuerdos y mantener relaciones beneficiosas. Este espacio permite que las partes expongan en un ambiente neutral sus posiciones e intereses; exploran y generan más alternativas.

Es importante que las alternativas que se generen sean discutidas y evaluadas en función de cómo pueden satisfacer las expectativas de ambas partes. El objetivo de este espacio es facilitar la toma de decisiones satisfactorias para ambas partes. Dependiendo de los temas a tratar podría requerirse el apoyo y participación de expertos.

Para implementar una mesa de negociación es necesario:

• Definir los integrantes

• Definir la metodología

• Establecer el cronograma de reuniones

• Identificar los temas a tratar

• Conformar las comisiones de ser necesario

• Analizar los temas en cuestión

• Elaborar las alternativas

• Analizar y seleccionar las mejores alternativas

• Elaborar el plan de implementación

Identificación de necesidades y diagnóstico participativo

Un aspecto sumamente importante en la sostenibilidad de proyectos de desarrollo es que estos hayan sido decididos de manera conjunta con la población. Para ello es necesario el desarrollo de eventos masivos como por ejemplo asambleas o talleres participativos. Durante la implementación de estos eventos es importante hacer uso de algunas herramientas para facilitar la manifestación de opiniones, la elaboración de diagnósticos y el proceso de toma de decisiones por parte de la población.

Por ejemplo, una herramienta útil para la elaboración de diagnósticos participativos es “El árbol de problemas o árbol causa-efecto”. Su uso es recomendable cuando existen muchas y variadas manifestaciones de problemas en una comunidad o población. Esta herramienta permite la elaboración fácil y rápida de diagnósticos, la identificación de las causas y efectos de las situaciones existentes y tiene como ventaja adicional que su dinámica facilita el involucramiento y compromiso de la población con los resultados obtenidos.

El procedimiento consiste en desarrollar un árbol para cada problema. Teniendo como referencia a un árbol, las raíces representan las causas directas e indirectas, el tronco es el problema central y las ramas son los efectos directos e indirectos. El efecto final se aplica en la parte superior de las ramas.

La idea es que se desmenucen los problemas de tal manera que puedan irse asociando con las causas que los originan desde lo más simple a lo más complejo. Como resultado de ello se llega a identificar el problema central, del cual se derivan otros árboles.

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Ejemplo “Árbol de problemas o Árbol causa - efecto”

Como resultado de la elaboración del árbol de problemas pueden identificarse muchos problemas, siendo necesario establecer las prioridades para su manejo. Para poder enfocarse en los más importantes se puede hacer uso de una herramienta para jerarquizar problemas.

Jerarquización de problemas

El uso de esta herramienta es fácil y rápido. Su uso permite la selección de problemas y su ordenamiento en función de los criterios que se considere convenientes, ordenándolos de acuerdo a los criterios de importancia que se determinen, como podrían ser el impacto socio-económico, costo, afectados o beneficiarios, entre otros.

Dada la simplicidad de su uso es una herramienta adecuada cuando se requiere la participación masiva de la población en la identificación y selección de los problemas importantes y significativos para la comunidad.

El procedimiento consiste en elaborar un listado con los problemas identificados y después proceder a ordenarlos de acuerdo a los criterios que se consideren pertinentes. Durante el proceso de

Efecto directo Aumento de

complicaciones

Efecto indirecto Insatisfacción de usuarios

Efecto indirecto Aumento de costos de atención

Efecto directo Demora en la atención

Efecto directo Deficiente manejo de

situaciones críticas

Problema Central Déficit de atención

en la unidad materno-infantil

Causa directa Infraestructura

inadecuada

Causa directa Capacidad de resolución

deficiente frente a situaciones críticas

Causa indirecta Ambientes inadecuados

Causa indirecta Ambientes insuficientes

Causa indirecta Equipamiento insuficiente

Causa indirecta Personal poco capacitado

Causa indirecta Deficiente atención en emergencia

Efecto final Alta tasa de mortalidad

materno -neonatal

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ordenamiento los participantes esbozan las razones para priorizar o posponer su solución. Terminado este proceso a través de votaciones sucesivas se elabora la lista final.

Otra forma de hacerlo es crear una lista de los principales problemas y otorgarles una calificación en una escala del 1 al 20 según su importancia o la urgencia de su atención. Los participantes otorgan las calificaciones que consideren convenientes. A continuación se realiza una suma de las calificaciones obtenidas y se ordena la lista de acuerdo al puntaje obtenido.

El aplicar eficazmente estas herramientas no solo depende de la experiencia en la implementación del proceso sino también en la relación y confianza que se establezca con la comunidad, no sólo en el proceso, sino también en la persona que llevará a cabo dicho proceso.

Generación de confianza

Ahora bien, ganar la confianza de la población también es un proceso, pero está claro que la escasez de recursos, en especial de personal y de disponibilidad de tiempo, puede dificultar la realización de dicho proceso. A continuación se indican algunas recomendaciones, a modo de buenas prácticas, que pueden facilitar la aplicación de las herramientas y el establecimiento de un nexo de confianza con la población.

• Presentarse de manera clara y transparente, explicando de manera sencilla, cuál es el rol a cumplir (facilitador – funcionario del MEM o DREM)

• Presentarse acompañado de alguna autoridad o líder de la comunidad para facilitar el acceso y para añadir validez al proceso

• Explicar los objetivos de la aplicación de la herramienta y la importancia y beneficios de su participación

• Explicar qué se hará con los resultados alcanzados

• Explicar la metodología y procedimiento a ejecutar así como las reglas de participación con el fin de generar confianza en el proceso

• Facilitar el acceso de la población a la información necesaria para que pueda participar activa y responsablemente

• Ser coherente con lo que se dice y con cómo se actúa, especialmente mantener la imparcialidad y cuidar de no dirigir o decir a los participantes qué decidir

• Si los temas son muy complicados, o involucran muchos subtemas, dividirlos para facilitar su discusión y la elaboración de alternativas

Todo lo tratado en este capítulo, no ha hecho sino poner en relieve una situación que ha sido puesta de manifiesto a través de los conflictos surgidos en el sector minero. El Estado y la empresa minera deben hacer visibles los esfuerzos permanentes que realizan para lograr la redistribución de la riqueza de la actividad minera.

Lograr que las inversiones que realice el titular minero contribuyan eficazmente al desarrollo sostenible, requiere desarrollar una gestión social efectiva, y el primer esfuerzo debe ser el que la OGGS asuma la responsabilidad de relacionarse tempranamente con los principales actores involucrados con el fin de desarrollar procesos de sensibilización que se enfoquen en la importancia del desarrollo de relaciones colaborativas entre los principales actores involucrados para lograr el desarrollo local y generar las condiciones para la paz social.

Para que la OGGS pueda desarrollar una mayor y eficiente labor en el campo es fundamental que cuente con los recursos humanos y materiales necesarios y suficientes que sostengan su actividad. El esfuerzo por desarrollar labores de acompañamiento, asesoría, difusión y capacitación de parte de

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los funcionarios de la OGGS fortalecerá el desarrollo de prácticas preventivas, que sin duda le permitirán disminuir las posibilidades de aparición de conflictos en el subsector minero, fortalecerán la presencia del Estado y mejorarán su imagen ante los diferentes actores involucrados.

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CONCLUSIÓN

La gran cantidad de recursos mineros que posee el Perú ha permitido que este sector económico se convierta en el principal contribuyente a los ingresos por divisas del país. A pesar de la importante contribución de la actividad minera a nivel macro económico, los conflictos en el sector minero han ido aumentando en frecuencia e intensidad en los últimos años.

El desarrollo de la actividad minera se enfrenta a la percepción que existe en la población acerca de que este intensifica los niveles de pobreza de los miembros más vulnerables, genera desigualdades socioeconómicas a nivel local, afecta de manera negativa directa o indirectamente los medios de subsistencia tradicionales locales y altera las dinámicas de relaciones al interior de la comunidad.

A ello se debe agregar la diversidad de intereses que existen entre los actores involucrados, incluso dentro de una misma localidad, así como la poca costumbre de escuchar y dialogar para optar por formas alternativas de resolución de discrepancias distintas al conflicto y a la violencia. A pesar de los avances en las normas, como el Reglamento de Participación Ciudadana y la obligatoriedad de implementación de algunos mecanismos de participación, la posibilidad de generar espacios de diálogo y una genuina participación ciudadana está aún incipiente.

Se puede afirmar que no es un reto fácil que tiene por delante el MEM. No obstante, es un reto que le conviene asumir si quiere cumplir cabalmente con su misión de promotor de la actividad minera ya que en la actualidad la sostenibilidad de la actividad requiere que sea viable económica, ambiental y socialmente.

Lograr una eficiente gestión social en el subsector minero no sólo es responsabilidad del MEM, sino también del titular minero. Si una empresa quiere asumir la responsabilidad social tiene que incorporarla dentro de las políticas de la empresa y declararlo en su misión. La práctica de la RSE empieza al interior de la organización y se extiende a los diferentes grupos de interés relacionados con la empresa. Es decir, hay que involucrar activamente a todos los niveles directivos, los accionistas, los trabajadores, las familias de los trabajadores, los proveedores, contratistas, a la comunidad en general y sus autoridades. Con ello se estará asumiendo que la RS representa una oportunidad para prevenir conflictos y facilitar su sostenibilidad.

A lo largo del manual se ha presentado distintas facetas que debería incorporar una gestión social integral en el MEM en pos de respaldar su misión de “Promover el desarrollo sostenible de las actividades energéticas y mineras, impulsando la inversión privada en un marco global competitivo, preservando el medio ambiente y facilitando las relaciones armoniosas del sector”.

Entre otros aspectos a incorporar, se puede mencionar la participación ciudadana, la búsqueda de consenso, la resolución de discrepancias, el enfoque preventivo, el manejo de conflicto y crisis, la responsabilidad social y el desarrollo sostenible.

Con el manual se quiso proporcionar a los funcionarios de la OGGS, el MEM y las DREMs un conocimiento común en cuanto a enfoques, estrategias, técnicas y herramientas para orientar y acompañar en su recorrido hacia el cambio de paradigmas que se requieren en cuanto a la gestión social en el subsector minero. En pos de lograr la viabilidad de la actividad minera, entendida en sus tres dimensiones antes mencionadas (económica, ambiental y social), el Estado (en este caso particular OGGS MEM y DREMs) necesita tomar el liderazgo para cambiar el enfoque de gestión social vista como el manejo de conflictos y crisis hacia uno que incluye y privilegia el manejo social

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preventivo en el subsector. Dicho de otra manera, una gestión social proactiva que apunta a lograr consensos entre los principales actores involucrados (población, empresa y Estado) en vez de reactiva para resolver conflictos y crisis que ponen en riesgo la viabilidad de la actividad minera.

El camino hacia una nueva gestión social en el subsector minero probablemente requiera consistentes y continuos esfuerzos de parte del MEM para liderar el cambio pero no tiene por qué recorrerlo solo. Es más, la nueva gestión social requiere que cada uno de los actores involucrados (población, sociedad civil organizada, empresa y Estado) participe activamente del cambio de paradigma en un esfuerzo compartido hacia la búsqueda del “Bien Común”.

Esto permitirá que se instale una nueva cultura de resolución de discrepancia que en vez de recurrir a la confrontación violenta y el entrampamiento en posiciones cerradas, privilegie el diálogo y la búsqueda de soluciones que traen beneficios a todos los involucrados.

Aunque el manual y demás material de capacitación que lo acompañan (guía del capacitador, presentaciones en powerpoint y bibliografía) ha sido elaborado para el público objetivo de los funcionarios que obran en el subsector minero (OGGS, MEM y DREM), nada impide que dicho material sirva también a los demás actores involucrados en el subsector u otros sectores de actividad ya que muchos de los conceptos, enfoques, estrategias, técnicas y herramientas son compartidos y/o adaptables a otros sectores de actividad.

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Oñate, J. J., Pereira, D., Suárez, F., Rodríguez, J. J., & Cachón, J. (2002). Evaluación Ambiental Estratégica: la evaluación ambiental de Políticas, Planes y Programas. Madrid: Ediciones Mundi-Prensa

ONU - Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD), Nuestro Futuro Común (Informe Brundtland), 1982

ORMACHEA CHOQUE, Iván: “Retos y Posibilidades de la Conciliación en el Perú: Primer estudio cualitativo. Propuesta de políticas y lineamientos de acción”. Editor: Consejo de Coordinación Judicial. Palacio de Justicia. 1998.

Oxfam Internacional, La participación ciudadana en la minería peruana: Concepciones, mecanismos y casos, Lima, septiembre 2009

PNUD, El enfoque Dialógico en el Abordaje de Conflictos Ambientales – Fondo Fiduciario Esaña – PNUD

Prodiálogo, Sección conflictos socio-ambientales http://prodialogo.blogspot.com/2009/04/seccion-conflictos-socioambientales.html

Responsabilidad social de las empresas: una contribución empresarial al desarrollo sostenible, http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/employment_rights_and_work_organisation/n26034_es.htm

Responsabilidad Social: Fundamentos para la competitividad empresarial y el desarrollo sostenible. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2008

ROBBINS, Stephen P.: “Comportamiento Organizacional”, Editorial. Prentice Hall, Sexta Edición 1994.

UNDP – IRC, Guía de Recursos: Transversalización del enfoque de género en la gestión del agua. http://www.un.org/esa/sustdev/inter_agency/gender_water/resourceGuide_Spanish.pdf

World Resources Institute(WRI), Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la Industria Extractiva y de Infraestructura. 2009.

PERCAN


ABREVIATURAS

ANA Autoridad Nacional de Agua

BM Banco Mundial EM Energía y Minas DAC Declaración Anual Consolidada DGAA Dirección General de Asuntos Ambientales DGAAM Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros DGM Dirección General de Minería

DIA Declaración de Impacto Ambiental DIGESA Dirección General de Salud Ambiental DJA Declaración Jurada Anual DM Dirección de Minería DP Defensoría del Pueblo DREM Dirección Regional de Energía y Minas DS Decreto Supremo EA Estudios Ambientales EIA Estudio de Impacto Ambiental EIAsd Estudio de impacto ambiental semi detallado ICMM Consejo Internacional de Minería y Metales (siglas en inglés) IFC International Finance Corporation INGEMMET Instituto geológico minero y metalúrgico. MEM Ministerio de Energía y Minas MINA: Ministerio de Agricultura MINA: Ministerio del Ambiente NBI Necesidades Básicas Insatisfechas OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OGGS Oficina General de Gestión social OGP Oficina General de Planeamiento OIT Organización Internacional del Trabajo OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas PC Participación Ciudadana PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú PMSP Programa Minero de Solidaridad con el Perú PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPC Plan de Participación Ciudadana. PR Protocolo de Relacionamiento. PRC Plan de Relaciones Comunitarias RJ Resolución Jefatural RM Resolución Ministerial RSE Responsabilidad Social Empresarial SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura (siglas en inglés) WRI World Resources Institute

PERCAN

Manual Gestión Social Anexo julio de 2011

ANEXO 1

ENFOQUE DIALÓGICO

PERCAN


FUENTE : Cabria Mellace, Ana, El enfoque dialógico en el abordaje de conflictos socioambientales. Aprendizajes de la práctica., Julio 2009.

PERCAN


ANEXO 2

TIPOS EMBLEMÁTICOS DE CRISIS SOCIALES

PERCAN


FUENTE: Cabrera, Myriam, Guía para el Manejo de Crisis y la Comunicación de Crisis – Las Industrias Extractivas y las Crisis Sociales, MEM-PERCAN 2008

PERCAN


ANEXO 3

SUGERENCIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

DE UN SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA

(SAT)

PERCAN


SUGERENCIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UN SISTEMA DE ALERTA

TEMPRANA (SAT)

Construir e implementar un SAT es una tarea compleja y su sola explicación podría constituir un módulo, por lo cual se darán algunas sugerencias a tener en cuenta para su implementación.

1. Si bien es cierto en algunos casos estos sistemas son diseñados por expertos y ellos son los responsables de su funcionamiento, sería recomendable incorporar a la población en su definición y en la identificación de información relevante.

2. Es necesario definir los tipos de conflicto sobre los cuales se va a recoger información, haciendo primero una clasificación general en función de algunos atributos e incluso es posible hacer una sub clasificación. Así por ejemplo en el caso del subsector minero se podría definir:

Clasificación general según: Sub clasificación Fase

Número de personas involucradas

O - 10 personas Número de familias

Latente

Ámbito geográfico Centro poblado Distrital Regional

Inicial

Fuentes de conflictividad Política Económica Ambiental Social

Estancamiento

3. Identificar sobre qué aspectos se va a recoger información, cómo, a quién se le pedirá la información.

4. Diseñar instrumentos de recolección de información estandarizados.

5. Identificar fase del conflicto: Latente, Manifiesto, Inicial, Estancamiento. Estas categorías pueden variar según los criterios de quienes diseñen la herramienta.

6. Establecer pautas claras sobre uso de herramientas, definición de criterios y conceptos.

7. Definir tiempos de recolección, análisis y entrega de información.

El SAT es una herramienta que debería ayudar a prevenir conflictos y crisis. Sin embargo, se podría presentar un problema en el momento de interpretar lo que es o no es importante o urgente. Esto depende de muchos factores entre los cuales está la cultura, la situación económica y social y por ello es tan importante incorporar a la población en su diseño e implementación..

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