MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO … · propio del Estado de derecho. el derecho...

2013

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Christian Guzmn Napur

InstItutoPacfIco


Autor:Christian Guzmn Napur

Primera Edicin - Junio 2013

Copyright 2013 : Instituto Pacfico S.A.C.

Diseo, Diagramacin y Montaje: Luis Ruiz Martnez Georgina Condori Choque Ricardo De la Pea Malpartida Pedro Luis Miranda De la Cruz Billy Solano Anchante

Edicin a cargo de : Instituto Pacfico S.A.C. - Ao 2013 para su sello editorial Pacfico Editores Jr. Castrovirreyna N 224 - Brea Central: 332-5766 E-mail: [email protected]

Tiraje: 3,500 ejemplareses

Registro de Proyecto Editorial : 11501051300442

ISBN : 978-612-4118-59-3

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N : 2013-07802

Impresin a cargo de: Pacfico Editores S.A.C. Jr. Castrovirreyna N 224 - Brea Central: 330-3642

Derechos reservados conforme a la Ley de Derecho de Autor.Queda terminantemente prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio, ya sea electr-nico, mecnico, qumico, ptico, incluyendo el sistema de fotocopiado, sin autorizacin escrita del autor e Instituto Pacfico S.A.C., quedando protegidos los derechos de propiedad intelectual y de autora por la legislacin peruana.

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CAP. I

CAP. V

CAP. III

CAP. II

CAP. IV

CAP. VI

CHRISTIAN GUZMN NAPUR

IntroduccIn

La adecuada regulacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, as como de la tramitacin del procedimiento administrativo es de importancia me-dular para el derecho pblico en general y el derecho administrativo en particular. Ello porque la reglamentacin de dichas materias debe asegurar la obtencin de este delicado equilibrio que debe existir entre los intereses de los administrados y el llamado inters general, concepto este ltimo que tiende a identificarse con los de inters pblico o bien comn, y que consiste en aquello que beneficia favorablemente a la colectividad en su conjunto. Preferimos emplear el trmino inters general, que es el que permite definir mejor cmo es que debe emplearse el derecho administrativo.

En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funcionamiento de la Administracin Pblica y del procedimiento administrativo es muy clara, puesto que se pretende establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin Pblica sirva para la proteccin del inters general, buscando de esta manera al mismo tiempo garantizar los derechos e intereses de los administrados, y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general1. Ello se ha hecho an ms evidente con la promulgacin de la Ley N. 29060, Ley del Silencio Administrativo; as como del Decreto Legislativo N. 10292, de ms reciente data, y que modifica ambas normas legales, con la finalidad de mejorar la regulacin que estas contienen, con resultados ms bien mixtos, como vamos a acreditarlo en el presente trabajo.

En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante la desaparicin de un paradigma, que es el de la preferencia del inters general sobre los inte-reses de los administrados, que permite que dichos intereses sean tutelados de manera simultnea por la Administracin Pblica; a travs del sometimiento de esta a los principios propios del Estado de derecho.

1 Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General: Artculo III.- Finalidad La presente Ley tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la ac-

tuacin de la Administracin Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.

2 Decreto Legislativo emitido al amparo de la Ley N. 29157, que delega en el Poder Ejecu-tivo la facultad de legislar sobre materias especficas, con la finalidad de facilitar la imple-mentacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda.

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Originalmente, la Administracin Pblica en especial, aquella ms influida por la corriente europeo-continental del derecho pblico gozaba de amplias facultades, que le permitan un dominio ms o menos claro sobre los adminis-trados, como la potestad reglamentaria o la autotutela, entre otros. Este dominio originaba, en no pocas oportunidades, que la Administracin actuara sin tomar en cuenta los derechos e intereses de los particulares, comportndose entonces de manera arbitraria3. Como resultado, el derecho administrativo deba otorgar ciertas prerrogativas especiales a los particulares que les permitan cierto equili-brio respecto a las facultades de subordinacin que mostraba la Administracin.

En primer trmino, debe tenerse en cuenta un principio tan importante como el de la Primaca de los Derechos Fundamentales, nacido en los albores del constitu-cionalismo moderno y componente primordial de lo que conocemos como Estado de Derecho. Esta primaca implica, por lo menos para el sistema democrtico liberal moderno, que los derechos fundamentales deben ser preferidos sobre cualquier otro bien jurdico que no goce de dicha categora4. Ello evidentemente no puede ser desconocido por el accionar de las entidades pblicas.

Por otro lado, es evidente que la Administracin Pblica tiene como finalidad primordial la satisfaccin del inters general, a travs de los mecanismos que el ordenamiento jurdico le facilita. La funcin administrativa constituye, como vere-mos seguidamente, la plasmacin de dicha bsqueda de tutela de los intereses de la colectividad, que es como se define al inters general; cuya definicin no es obvia, sino que requiere de una construccin jurdica. Esta resulta ser la funcin ms amplia que se utiliza en la esfera pblica, que adems no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser ejercida por los particulares.

Sin embargo, la funcin que venimos describiendo debe regularse adecuada-mente, a fin de establecerse de manera acorde con el ordenamiento jurdico propio del Estado de derecho. el derecho administrativo, como rama del derecho pblico interno, est compuesto por normas jurdicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo, la actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos, los entes descentralizados territorialmente gobiernos locales y regionales y los entes pblicos no estatales. Es su tarea arbitrar los cauces jurdicos nece-sarios para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realizacin de los intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de los particulares.

Adems, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de la Adminis-tracin Pblica y el procedimiento administrativo, propende al bienestar general, puesto que permite que el administrado acceda con mayor facilidad y por ende,

3 Un texto de especial importancia para entender esto es Gonzlez Prez, Jess, Administra-cin pblica y libertad, UNAM, Mxico D.F., 2006.

4 Sobre el particular: laPorta, Francisco, Sobre el concepto de derechos humanos, en Doxa 4, Universidad de Alicante, Alicante, 1987, pp. 36 y ss.; rawls, John, Teora de la justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1995, pp. 67-69. Tambin: Guzmn naPur, Chris-tian, El principio de preferencia por los derechos fundamentales: un intento de fundamenta-cin lgica, en Revista Jurdica del Per, N. 27, Trujillo, 2001.

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a un menor costo a la Administracin Pblica. Ello a su vez permite reducir la informalidad, que genera desarrollo econmico y social, en especial en un pas en el cual la ausencia de formalidad es muy alta, que mpide la incorporacin a la legalidad de un conjunto muy alto de personas, naturales y jurdicas.

Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, as como sus normas conexas, consagra principios de aplicacin inmediata, no solo al proce-dimiento administrativo como tal, sino tambin a todo el Derecho Administrativo en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel del principio del debido proce-dimiento tributario directo del derecho al debido proceso en sede administra-tiva, el principio de impulso de oficio, el principio de razonabilidad, el principio de imparcialidad, el principio de informalismo o el principio de presuncin de veracidad.

Finalmente, la Administracin debe adecuarse al denominado principio de legali-dad. En el Estado de derecho se ubica a la Administracin como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin5. Es una Administracin sometida al Derecho y, aunque est habilitada para dictar reglas generales, estas estn subordinadas a la ley6. El principio de legalidad es el pivote del derecho administrativo y del derecho pblico en general, dado que sin el mismo toda la normativa administrativa, as como la doctrina sobre el particular, careceran por completo de razn de ser.

Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento Administrativo General, regulan el accionar de la Administracin Pblica sobre la base de princi-pios generales; establecen una adecuada regulacin de un elemento bsico en el derecho pblico que es el acto administrativo; sealan una amplia normatividad sobre el propio procedimiento administrativo, su iniciacin, ordenamiento, instruc-cin, terminacin y la ejecucin de las resoluciones administrativas, al amparo del principio de ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos respecto a los procedimientos de revisin que realiza la Administracin, operen estos a pedido de parte o de oficio.

Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo General regula de manera general procedimientos especiales de particular importancia en la Administracin Pblica moderna, como son el procedimiento trilateral y el procedimiento san-cionador. Finalmente, la norma materia de estudio establece normativa precisa

5 Sobre el particular es pertinente ver: Beladiez rojo, Margarita, La vinculacin de la Admi-nistracin al derecho, en Revista de Administracin Pblica, N. 153, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2000.

6 Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General: Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes prin-cipios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Adminis-trativo:

1.1. Principio de legalidad. Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

(...).

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correspondiente a la responsabilidad de la Administracin Pblica desterrando definitivamente aquella concepcin monrquica que pretenda asegurar que el Estado no era susceptible de cometer errores y respecto a la responsabilidad del personal que trabaja para ella.

Finalmente, la celebracin del Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos ha dado lugar a la emisin de un conjunto de decretos legislativos al amparo de la Ley N. 29157, destinados a implementar dicho acuerdo tambin llamado Tratado de Libre Comercio o TLC entre los que se encuentra el De-creto Legislativo N. 1029, pero que tambin incluye normas que han modificado sustancialmente el funcionamiento de la Administracin Pblica en su conjunto, hecho que evidentemente no puede ser dejado de lado. Dichas modificaciones incluyen la regulacin de diversos sistemas administrativos, normas sectoriales en diversas materias, la reforma de normas procesales particularmente las referidas al proceso contencioso administrativo e incluso la reforma de la es-tructura y funciones de la Administracin Pblica.

En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer posible un anlisis de los temas generales relativos al funcionamiento y estructura de la Administracin Pblica, as como las instituciones jurdicas que conforman el estudio del procedimiento administrativo, en el marco de las diversas normas legales de la materia, en especial la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Ley del Silencio Administrativo. La perspectiva del estudio es amplia, puesto que incluye no solo la doctrina y la jurisprudencia ms importante sobre el parti-cular, sino adems el apoyo de otras ramas del saber humano, como la gestin pblica de especial relevancia para determinar jurdicamente la organizacin de la Administracin, la ciencia poltica, la economa, e incluso, la filosofa poltica y la sociologa.

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ABrEVIAturAS Y norMAS cItAdAS En EStA oBrA

CAP Cuadro para Asignacin de Personal.CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.CIAEF Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros.CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales.COES Comit de Operacin Econmica del Sistema Elctrico Interconectado Nacional

(ver Ley N 28832).COSEP Consejo Superior del Empleado Pblico.DCF Disposicin Complementaria Final.D. Leg. N 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector

Pblico (24 de marzo de 1984).D. Leg. N 604 Ley de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Estadstica e Infor-

mtica (3 de mayo de 1990).D. Leg. N 728 Ley de Fomento del Empleo (12 de noviembre de 1991).D. Leg. N 757 Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (13 de noviembre de

1991).D. Leg. N 776 Ley de Tributacin Municipal (31 de diciembre de 1993).D. Leg. N 955 Decreto Legislativo que regula la Descentralizacin Fiscal (5 de febrero de 2004).D. Leg. N 969 Modifican el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto

Supremo N 135-99-EF y modificatorias (24 de diciembre de 2006).D. Leg. N 1014 Decreto Legislativo que establece medidas para propiciar la inversin en materia

de servicios pblicos y obras pblicas de infraestructura (16 de mayo de 2008).D. Leg. N 1017 Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado (4 de junio

de 2008).D. Leg. N 1023 Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del

sistema administrativo de gestin de recursos humanos (21 de junio de 2008).D. Leg. N 1024 Decreto Legislativo que crea y regula el cuerpo de gerentes pblicos (21 de junio

de 2008).D. Leg. N 1029 Decreto Legislativo que modifica la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-

neral - Ley N 27444 y la Ley del Silencio Administrativo - Ley N 29060 (24 de junio de 2008).

D. Leg. N 1031 Decreto Legislativo que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado (24 de junio de 2008).

D. Leg. N 1033 Ley de organizacin y funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Com-petencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - Indecopi (25 de junio de 2008).

D. Leg. N 1034 Ley de Represin de Conductas Anticompetitivas (25 de junio de 2008).D. Leg. N 1044 Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represin de la Competencia Desleal

(26 de junio de 2008).D. Leg. N 1057 Decreto Legislativo que regula el rgimen especial de contratacin administrativa

de servicios (28 de junio de 2008).D. Leg. N 1067 Decreto Legislativo que modifica la Ley N 27584, Ley que regula el proceso

contencioso administrativo (28 de junio de 2008).D. Leg. N 1068 Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado (28 de junio de

2008).D. Leg. N 1071 Decreto Legislativo que norma el arbitraje (28 de junio de 2008).D. Leg. N 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional

de Planeamiento Estratgico (28 de junio de 2008).D. Leg. N 1091 Decreto Legislativo que promueve los servicios especializados en elaboracin

de estudios de preinversin y evaluacin de proyectos de inversin pblica, y que modifica la Ley N 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (28 de junio de 2008).

D. Ley. N 17537 De la Representacin y Defensa del Estado en Juicio (27 de marzo de 1969). Derogado por el Decreto Legislativo N 1068 (28 de junio de 2008).

D. Ley. N 20316 Ley Orgnica del Instituto Nacional de Administracin Pblica (12 de diciembre de 1973).

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CAP. V

CAP. III

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D. Ley. N 25650 Crean el Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico (12 de agosto de 1992).D. Ley. N 25868 Ley de Organizacin y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Compe-

tencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual - Indecopi (24 de noviembre de 1992).

D. Ley. N 26111 Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (30 de diciembre de 1992). Derogada por el num. 1 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).

D.S. N 070-89-PCM Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa (2 de setiembre de 1989). Derogado por el num. 2 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).

D.S. N 005-90-PCM Aprueban el Reglamento de la Carrera Administrativa (18 de enero de 1990).D.S. N 002-94-JUS Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Ad-

ministrativos (31 de enero de 1994). Derogado por el num. 1 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).

D.S. N 003-97-TR Texto nico Ordenado del D. Leg. N 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (27 de marzo de 1997).

D.S. N 034-2001-PCM Establecen procedimientos mediante los cuales el FONAFE delimita y autoriza el desarrollo de actividades empresariales que con carcter subsidiario realiza el Estado (18 de julio de 2001).

D.S. N 088-2001-PCM Establecen disposiciones aplicables a las Entidades del Sector Publico para desarrollar actividades de comercializacin de bienes y servicios y efectuar los cobros correspondientes (14 de diciembre de 2007).

D.S. N 066-2003-PCM Fusionan la Subjefatura de Informtica del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica - INEI y la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de su Secretara de Gestin Pblica (28 de junio de 2003).

D.S. N 043-2003-PCM Aprueban Texto nico Ordenado de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (24 de abril de 2003).

D.S. N 043-2004-PCM Aprueban lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Cuadro para Asig-nacin de Personal - CAP de las Entidades de la Administracin Pblica (18 de junio de 2004).

D.S. N 033-2005-PCM Aprueban Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (19 de abril de 2005).

D.S. N 043-2006-PCM Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF por parte de las entidades de la Administracin Pblica (26 de julio de 2006).

D.S. N 027-2007-PCM Define y establece las Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional (25 de marzo de 2007).

D.S. N 079-2007-PCM Decreto Supremo que regula la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedi-mientos administrativos por parte del Estado (14 de diciembre de 2007).

D.S. N 096-2007-PCM Decreto Supremo que regula la fiscalizacin posterior aleatoria de los procedi-mientos administrativos por parte del Estado (14 de diciembre de 2007).

D.S. N 075-2008-PCM Reglamento del Decreto Legislativo N 1057, que regula el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios (25 de noviembre de 2008).

D.S. N 064-2010-PCM Decreto Supremo que aprueba la metodologa de determinacin de costos de los procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad comprendidos en los Textos nicos de Procedimientos Administrativos de las Entidades Pblicas, en cumplimiento del numeral 44.6 del artculo 44 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (5 de junio de 2010).

D.S. N 007-2011-PCM Decreto Supremo que aprueba la Metodologa de Simplificacin Administrativa y establece disposiciones para su implementacin, para la mejora de los pro-cedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad (28 de enero de 2011).

D.S. N 023-2011-PCM Reglamento de la Ley N 29622, Reglamento de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los rganos del Sistema Nacional de Control (18 de marzo de 2011).

D.S. N 004-2013-PCM Aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (9 de enero de 2013).

D.U. N 020-2006 Dictan Normas de Austeridad y Racionalidad en el Gasto Pblico (12 de agosto de 2006).

D.U. N 099-2009 Establecen como das hbiles para el cmputo de determinados plazos admi-nistrativos a los das sbados, domingos y feriados no laborables (22 de octubre de 2009).

FAG Fondo de Apoyo Gerencial al Sector Pblico.FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado.

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CAP. V

CAP. III

CAP. II

CAP. IV

CAP. VI


INAP Instituto Nacional de Administracin Pblica.INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Proteccin de la Propiedad

Intelectual.INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica.Ley Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444, de 11 de abril de

2001).Ley N 23733 Ley Universitaria (17 de diciembre de 1983).Ley N 24041 Servidores pblicos contratados para labores de naturaleza permanente, que

tengan ms de un ao ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el Captulo V del Decreto Legislativo N 276 y con sujecin al procedimiento establecido en l (28 de diciembre de 1984).

Ley N 25035 Ley de Simplificacin Administrativa (11 de junio de 1989). Derogada por el num. 2 de la 6 DCF de la Ley N 27444 (11 de abril de 2001).

Ley N 25323 Ley que crea el Sistema Nacional de Archivos (11 de junio de 1991).Ley N 26507 Declaran en disolucin al Instituto Nacional de Administracin Publica (20 de julio

de 1995).Ley N 26520 Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo (8 de agosto de 1995).Ley N 26960 Ley que establece normas de regularizacin de la situacin del personal de la

Sanidad de la Polica Nacional (30 de mayo de 1998). Declarado inconstitucional en parte por la STC N 004-2000-AI/TC, de 15 de junio de 2001).

Ley N 26979 Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva (23 de setiembre de 1998). TUO aprobado por el Decreto Supremo N 018-2008-JUS (6 de diciembre de 2008).

Ley N 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (28 de junio de 2000).Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General (11 de abril de 2001).Ley N 27584 Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo (7 de diciembre de 2001).Ley N 27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (30 de enero de 2002).Ley N 27685 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la

Repblica (23 de julio de 2002).Ley N 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin (20 de julio de 2002).Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la

Repblica (23 de julio de 2002).Ley N 27803 Ley que implementa las recomendaciones derivadas de las comisiones creadas

por las Leyes N 27452 y N 27586, encargadas de revisar los ceses colectivos efectuados en las Empresas del Estado sujetas a Procesos de Promocin de la Inversin Privada y en las entidades del Sector Pblico y Gobiernos Locales (29 de julio de 2002).

Ley N 27815 Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica (13 de agosto de 2002).Ley N 27867 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (18 de noviembre de 2002).Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades (27 de mayo de 2003).Ley N 28032 Ley de eliminacin de barreras burocrticas en favor de la competitividad de los

agentes econmicos (19 de julio de 2003).Ley N 28112 Ley marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico (28 de noviembre

de 2003).Ley N 28165 Ley que modifica e incorpora diversos artculos a la Ley de Procedimiento de

Ejecucin Coactiva N 26979 (10 de enero de 2004).Ley N 28175 Ley Marco del Empleo Pblico (19 de febrero de 2004).Ley N 28237 Cdigo Procesal Constitucional (31 de mayo de 2004).Ley N 28245 Ley marco del sistema nacional de gestin ambiental (8 de junio de 2004).Ley N 28274 Ley de incentivos para la integracin y conformacin de regiones (9 de julio de

2004).Ley N 28522 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional

de Planeamiento Estratgico - CEPLAN (25 de mayo de 2005). Derogado por el Decreto Legislativo N 1088 (28 de junio de 2008).

Ley N 28611 Ley General del Ambiente (15 de octubre de 2005).Ley N 28716 Ley de Control Interno de las entidades del Estado (18 de abril de 2006).Ley N 28832 Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica (23 de julio

de 2006).Ley N 28996 Ley de eliminacin de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversin privada

(4 de abril de 2007).Ley N 29060 Ley del Silencio Administrativo (7 de julio de 2007).

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CAP. V

CAP. III

CAP. II

CAP. IV

CAP. VI


Ley N 29091 Ley que modifica el prrafo 38.3 del Artculo 38 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y establece la publicacin de diversos dispositivos legales en el Portal del Estado Peruano y en portales institucionales (26 de setiembre de 2001).

Ley N 29157 Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas ma-terias relacionadas con la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad econmica para su aprovechamiento (20 de diciembre de 2007). Esta norma ya no forma parte del ordenamiento vigente, segn el artculo 5 de la Ley N 29477, de 18 de diciembre de 2009).

Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (20 de diciembre de 2007).Ley N 29325 Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (5 de marzo

de 2009).Ley N 29555 Ley que implementa la incorporacin progresiva de las plazas y presupuesto de

los rganos de Control Institucional a la Contralora General de la Repblica (13 de julio de 2010).

Ley N 29571 Cdigo de proteccin y defensa del consumidor (2 de setiembre de 2010).Ley N 29622 Ley que modifica la Ley Nm. 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de

Control y de la Contralora General de la Repblica, y ampla las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional (7 de diciembre de 2010).

Ley N 29806 Ley que regula la contratacin de personal altamente calificado en el Sector Pblico y dicta otras disposiciones (24 de noviembre de 2011).

Ley N 29849 Ley que establece la eliminacin progresiva del Rgimen Especial del Decreto Legislativo 1057 y otorga derechos laborales (6 de abril de 2012).

Ley N 29873 Ley que modifica el Decreto Legislativo 1017 que aprueba la Ley de Contrata-ciones del Estado (1 de julio de 2012).

Ley N 30011 Ley que modifica la Ley N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (26 de abril de 2013).

LOPE Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158, de 20 de diciembre de 2007).MAPRO Manual de Procedimientos.MOF Manual de Organizacin y Funciones.OEFA Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental.ONP Oficina de Normalizacin Previsional.ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales.OSCE Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (desde el 2009).OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera.OSIPTEL Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones.OSITRN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso

Pblico.PROINVERSIN Agencia de Promocin de la Inversin Privada.PROMPER Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo.PRONIED Programa Nacional de Infraestructura Educativa.RENIEC Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.Res. N 459-2008-CG Aprueban Reglamento de los rganos de Control Institucional (30 de octubre

de 2008).R.M. N 048-2013-PCM Aprueban el Plan Nacional de Simplificacin Administrativa 2013-2016 (22 de

febrero de 2013).ROF Reglamento de Organizacin y Funciones.SEACE Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado.SEIN Sistema Elctrico Interconectado Nacional (ver Ley N 28832).SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica.STC Sentencia del Tribunal Constitucional.SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos.SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento.SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria.TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos.UIT Unidad Impositiva Tributaria.



CAP. I

CAP. VIII

CAP. XV

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CAP. XIX

Captulo I

LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

Sumario: 1. Las funciones del Estado. 2. Las tres funciones y la funcin administrativa. 3. La funcin administrativa. Su definicin. 3.1. El punto de vista orgnico o estructural. 3.2. El punto de vista material o sustancial. 3.3. Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de vista funcional. 3.4. El mbito de la funcin administrativa. 3.5. El principio de lega-lidad. 3.6. El control administrativo. 4. Las actividades de la Administracin Pblica. 4.1. Actividad de limitacin de derechos. 4.2. Pueden limitarse todos los derechos? 4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la Administracin. 4.4. Actividad prestacional. 4.5. Actividad de fomento. 4.6. Actividad normativa. 4.7. Actividad sancionadora. 4.8. Actividad cuasijurisdiccional. 4.9. Actividad arbitral. 5. A modo de conclusin.

A fin de entender a cabalidad el objeto de regulacin del derecho administra-tivo, es necesario determinar de manera previa qu es lo que se entiende por Administracin Pblica. Ahora bien, hoy en da los especialistas entienden que dicha definicin debe partir de la funcin que la misma desempea, teniendo en cuenta que es imposible definir a la Administracin Pblica a partir de un criterio orgnico, en particular porque como resultado del mismo tiende a con-fundirse Administracin Pblica con Estado, cuando no constituyen lo mismo. De hecho, existen reparticiones del Estado que no constituyen Administracin Pblica. A su vez, existen entidades administrativas o reguladas por el de-recho pblico que no forman parte del Estado.

Asimismo, la norma peruana, en especial la Ley del Procedimiento Adminis-trativo General, no define de manera expresa que es lo que debe entenderse por Administracin Pblica, limitndose a enumerar lo qu la norma considera que constituyen entidades de la Administracin Pblica. Finalmente, nuestras normas no definen cabalmente qu es lo que debe entenderse por funcin ad-ministrativa, no obstante mencionarla en reiteradas oportunidades, en diversas normas legales.


captulo I: la FuNcIN aDMINIStRatIVa14

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CAP. XIX

1. LAS FUNCIONES DEL ESTADODefinimos Estado como la entidad jurdica ubicada en un mbito fsico de-terminado y que ejerce poder respecto de un conjunto de personas. En la terminologa de Jellinek1, el espacio fsico en mencin se denomina territorio, al conjunto de personas se le denomina pueblo o poblacin y al poder que el Estado ejerce se le conoce como poder poltico. Es evidente que la ausencia de cualquiera de dichos elementos determina que la entidad ante la cual nos encontramos no es un Estado. Ahora bien, se define en general como poder a la capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las dems personas, estando el poder poltico caracterizado por la coercin que se puede ejercer sobre la poblacin a travs del uso de la fuerza, legitimada por el Derecho.

A su vez, en el derecho pblico, se define como Estado de derecho a la forma de Estado en que los derechos fundamentales de los ciudadanos se encuen-tran adecuadamente protegidos2, por lo cual resulta indispensable para la subsistencia de la sociedad. Si bien ello implica que el Estado se someta al ordenamiento jurdico, esto no constituye un fin en s mismo, sino ms bien el medio para obtener dicha proteccin. En consecuencia, el Estado de derecho es la forma en la cual se manifiesta jurdicamente el constitucionalismo moderno, puesto que en el mismo el poder poltico que como ya lo hemos sealado es un elemento constitutivo del Estado se encuentra regulado a travs de una norma jurdica denominada Constitucin.

En este orden de ideas, a fin de asegurar la existencia del Estado de derecho se ha hecho necesario, entre otros principios que ya hemos mencionado en la introduccin del presente texto, la denominada Separacin de Poderes, en su concepcin clsica. Como resultado de dicho principio, cada una de las funciones matrices del Estado (sea dicha funcin la legislativa, la ejecutiva o la judicial) ha de tener un titular distinto, siendo dicho titular al que se dio en llamar Poder.

Los orgenes ms remotos de la separacin de poderes podemos encontrarlos incluso en Aristteles. En la Poltica, Aristteles distingui tres direcciones del poder del Estado: la que legisla, el soberano y el juez; a los cuales corresponda la deliberacin, el mando y la justicia, respectivamente, y a las que corresponda a la organizacin poltica del momento3. Sin embargo, Aristteles no defina una adecuada distribucin de facultades ni le daba a la divisin de funciones una importancia fundamental en la conservacin de la libertad de los pueblos.

1 Jellinek, Georg, Teora general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1954, pp. 295 y ss.2 entrena Cuesta, Rafael, Notas sobre el concepto y clases de Estado de derecho, en

Revista de Administracin Pblica, N. 33, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1960, p. 36.

3 strauss, Leo y Cropsey, Joseph (comps.), Historia de la filosofa poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1993, p. 135.



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CAP. XXVIII

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En este sentido, es de especial importancia la definicin del principio que venimos describiendo por parte de Montesquieu, quien a su vez se basa en postulados como los de Harrington4, Bolingbroke y, en especial, de John Locke5. Segn Montesquieu, en particular, el reparto del poder del Estado es necesario para evitar la acumulacin del mismo en una sola mano, de tal manera que el mismo sea ejercido de manera desptica. Para ello, Montesquieu propone que dicho poder debe dividirse en tres partes, cada una con una misin especfica y diferente, que supongan un equilibrio y contrapesen la actuacin de las dems6. Como resultado, la divisin de poderes en tres (legislativo, ejecutivo y judicial) y su adscripcin a instituciones diferentes es garanta, segn Montesquieu, contra un gobierno tirnico y desptico7.

Montesquieu pretende estatuir un esquema de equilibrio de poderes el mismo que se encuentra ausente en Locke a partir del establecimiento de dos tipos de facultades. Refiere en primer lugar a la facultad de estatuir, que consiste en el derecho de ordenar o de corregir lo ordenado por otro. Este derecho es ms bien propio del poder legislativo, en materia de elaboracin de la ley. Por otro lado, refiere tambin a la facultad de impedir, la cual implica en realidad un poder de veto sobre los actos de otros rganos.

No obstante los orgenes y desarrollo antes precisados, debemos sealar ade-ms que el principio en la actualidad ha sufrido importantes modificaciones, en especial en el mbito europeo. Se entiende entonces que las funciones del Estado estn compartidas entre los diversos organismos del mismo, los cuales deben controlarse mutuamente. De ah parten principios como el de la interdependencia entre rganos del Estado, del cual dependen los diversos sistemas de gobierno existentes en los diversos pases del orbe8, desde el presidencialismo hasta el parlamentarismo.

4 Harrington, James, La Repblica de Ocana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 1987, p. 101 y ss. Montesquieu hace expresa referencia a Harrington en ciertos pa-sajes de El espritu de las Leyes.

5 loCke, John, Ensayo sobre el gobierno civil, Orbis, Barcelona, 1983, 143.6 Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los

asuntos que dependen del derecho de gentes, y el poder ejecutivo de los que pertenecen del derecho civil. Por el poder legislativo, el prncipe o el magistrado promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra o de la paz, enva o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a este poder judicial; y al otro, simplemente, poder ejecutivo del Estado (Montesquieu, Del espritu de las leyes, Tecnos, Madrid, 1972, p. 151).

7 Todo estara perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales de los nobles o del pueblo ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares (Mon-tesquieu, Del Espritu de las Leyes, cit., p. 151).

8 Al respecto, loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1979, pp. 54 y ss.



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2. LAS TRES FUNCIONES Y LA FUNCIN ADMINISTRATIVANormalmente, se considera que la funcin legislativa es la creacin de normas generales de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la funcin jurisdiccional es la decisin imperativa respecto a las contiendas generadas entre partes, determinando el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de funcin administrativa que pueda ser armonizado con los dos anteriores de manera definitiva en el contexto del principio de separacin de poderes. Inclusive, la funcin administrativa tiende a confundirse con la funcin gubernativa, la cual consiste en la direccin de la poltica general de gobierno, que son distintas por completo.

De hecho, hoy en da debemos considerar dejar de emplear el concepto de funcin ejecutiva como componente del principio que venimos analizando y reemplazarla por sus dos elementos tradicionales, que son eminentemente distintos entre s, la funcin administrativa y la funcin gubernativa o poltica. Mientras que la primera, que vamos a definir ms adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive al Estado; la funcin gubernativa le corresponde nica-mente al Poder Ejecutivo y, particularmente, al Presidente de la Repblica en tanto Jefe de Gobierno9.

Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de funcin jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar especficamente el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como veremos a continuacin, no resulta adecuado definir la funcin administrativa respecto a aquello que no es, vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa (o poltica) o funcin judicial o jurisdiccional.

3. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICINLa doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre funcin administrativa y Administracin Pblica, y define esta ltima como compuesta por aquellas entidades que realizan funcin administrativa, al margen de su estructura. Y es que, como lo hemos sealado anteriormente, existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades y rganos del Estado que no ejercen funcin administrativa, sino de otra ndole.

9 Constitucin de 1993: Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica: (...) 3. Dirigir la poltica general del Gobierno. (...).



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Adems del criterio negativo, que implica que administracin es lo que implica ni legislacin ni jurisdiccin el mismo que es eminentemente incompleto e incluso errneo, existen criterios distintos de tipo positivo que han sido pro-puestos para diferenciar las funciones pblicas: el criterio orgnico o estructural y el criterio material o sustancial, que fueron empleados durante mucho tiempo en el derecho comparado10, pero que hoy se encuentran en crisis como pasa-remos a demostrarlo seguidamente.

En este orden de ideas, es necesario indicar que la Ley de Procedimiento Administrativo General seala que la misma es de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente por Administracin Pblica, sino que la define a travs de las entidades que la conforman, empleando un criterio meramente orgnico11, que incluye a diversas entidades del Estado, como el Congreso o el Poder Judicial, las cuales no poseen como funcin matriz a la administrativa, no obstante que la misma se desarrolla tambin al interior de dichas entidades.

3.1. El punto de vista orgnico o estructuralDesde este punto de vista, podemos hacer la distincin respecto a la funcin pblica ejercida segn la actuacin sea realizada por un ente jurisdiccional, administrativo, gubernativo o legislativo, y determinar si nos encontraramos ante una funcin de tal o cual tipo. Este criterio es evidentemente insuficiente y, tomado literalmente, resulta ser errneo, por cuanto en los rganos legislativos y jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas, siendo posible

10 Muoz MaCHado, Santiago, Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin en la Administracin, en Revista de Administracin Pblica, N. 84, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1977, p. 526. Tambin: Martn-retortillo, Se-bastin, Presupuestos constitucionales de la funcin administrativa en el derecho posi-tivo, en Revista de Administracin Pblica, N. 26, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1958, p. 11.

11 El artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General sea-la que se entender por entidades de la Administracin Pblica a:- El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados;- El Poder Legislativo;- El Poder Judicial;- Los Gobiernos Regionales;- Los Gobiernos Locales;- Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren auto-

noma;- Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas activi-

dades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y,

- Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejer-cen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Esta-do, conforme a la normativa de la materia.



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incluso confundir funciones gubernativas con las administrativas, algunas veces ejercidas por los mismos funcionarios.

De hecho, los ministros son considerados funcionarios mixtos. Un ministro no posee facultades solamente administrativas, sino tambin polticas12. El ministro es un funcionario administrativo en tanto encargado de un sector de la Administracin Pblica13 dirigida por el Poder Ejecutivo, pero es a la vez un funcionario poltico, pues toma decisiones de manejo estatal de manera colegiada con el Consejo de Ministros y conjuntamente con el Presidente de la Repblica cuando refrenda sus actos. Ello genera responsabilidad poltica del ministro respecto a los actos presidenciales, puesto que sin el refrendo el acto es nulo. As, la responsabilidad poltica del ministro es de particular importancia para hacer efectivos los mecanismos de control poltico directo por parte del Congreso.

3.2. El punto de vista material o sustancialDesde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la descripcin ex-terna de los actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa, a travs de leyes; son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestin controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable; y son actos propios de la funcin ejecutiva tradicional aquellos que constituyen manifes-taciones concretas por oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislacin de la decisin estatal. A su vez, la funcin ejecutiva estara conformada por un componente gubernativo o poltico y por un componente administrativo, que son sustancialmente distintos entre s.

Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A primera vista, pue-de considerarse entonces que dicha funcin pblica es propiamente funcin ejecutiva, pues resulta ser la materializacin y puesta en prctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento14. Ello, sin embargo, no es en-teramente cierto, puesto que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo o ms propiamente, Gobierno, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, funcin administrativa. Los casos ms evidentes son los correspondientes a los entes constitucionales (que gozan de una intensa autonoma), as como las entidades descentralizadas territorialmente, como son los gobiernos locales o regionales.

12 rodrguez rodrguez, Libardo, Derecho administrativo, Temis, Santa Fe de Bogot 1995, p. 70.

13 CosCulluela Montaner, Luis, Manual de derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1993, p. 209.

14 rodrguez rodrguez, Derecho administrativo, cit., p. 12.



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CAP. XIV

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CAP. XXVI

CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX

Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo o Gobierno, existen tambin entes y rganos que desempean funcin gubernativa o poltica, que como lo hemos sealado de manera reiterada consiste en la direccin de la poltica general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin15, lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de control, como veremos ms adelante. Atenerse a este criterio meramente material que estamos describiendo implicara afirmar que los tres poderes del Estado realizan las tres funciones matrices del mismo sin que exista un siste-ma de frenos y contrapesos (checks and balances), propios del principio de separacin de poderes en su formulacin actual.

3.3. Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa, desde el punto de vista funcional

La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms diver-sos organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no estatales. En primer lugar, debe considerarse que si bien la funcin administrativa es ejercida por el Estado, puede ser realizada por los particulares a travs de la delegacin, autorizacin o concesin de la autoridad estatal, debindoseles aplicar el derecho administrativo en esos casos. Los casos que se presentan son mltiples e incluyen a las empresas que prestan servicios pblicos lo cual puede discutirse sobre la base de las nuevas concepciones aplicables a los mismos, los colegios profesionales16 u otros entes de naturaleza corporativa17.

Si bien la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales. Como resultado, no es posible en primer trmino que los particulares puedan tomar decisiones de gobierno, no pudiendo dicha funcin delegarse u otorgarse en concesin a aquellos. Asimismo, es imposible que el Poder Judicial delegue su funcin jurisdiccional18, salvo el caso del arbitraje, que si bien constituye

15 Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, pp. 92-93.

16 Constitucin de 1993: Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad

de derecho pblico. La ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.17 Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado

Nacional. Lo que ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N. 28832, Ley para asegurar el desarrollo eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de Derecho Pblico; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado Nacio-nal (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa.

18 Constitucin de 1993: Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:

1. La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.



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CAP. XVI

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CAP. XXVII

CAP. XXVIII

CAP. XIX

jurisdiccin no implica delegacin por parte de los organismos jurisdiccionales sino ms bien una decisin tomada por las partes para someter su controversia a dicha jurisdiccin. Finalmente, la funcin legislativa solo puede delegarse en el Gobierno, a fin de que este pueda emitir decretos legislativos.

3.4. El mbito de la funcin administrativaAdems, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el mbito de las labores cotidianas de inters general. Es decir, dicha funcin implica el manejo de dichas labores en mrito de las facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administracin Pblica se relacionan direc-tamente con funciones de inters general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carcter concreto, inmediato y continuo19. Este permite distinguir la funcin administrativa de las actividades de inters privado, que pueden encontrarse reguladas por la Administracin Pblica, pero que no forman parte de la funcin que la misma ejerce.

Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la Administra-cin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin de la Administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados actos de administracin interna.

En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la fun-cin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino en la direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situa-cin de incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa, que precisamente es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.

3.5. El principio de legalidadAsimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los al-cances de lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia20.

No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la arbitral.

No hay proceso judicial por comisin o delegacin.(...).

19 Cassagne, Derecho administrativo I, cit., p. 81.20 santofiMio gaMboa, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, Universidad

Externado de Colombia, Bogot, 2004, T. I, p. 59.



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CAP. XIX

As, el principio de legalidad se convierte en el ms importante del derecho administrativo, e implica que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas dichas facultades21. Sobre este principio vamos a desarrollar con detalle en el siguiente captulo del presente manual.

La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el Parla-mento, subordinndose al mismo22; caso contrario, la Administracin carecera de control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada en forma expresa23.

3.6. El control administrativoAdems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples meca-nismos de control24, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control previo a medainte el principio de legalidad.

A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas por medio de la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso contencioso administrativo25 y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de los actos normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.

Este mecanismo de control es medular en el Estado de derecho, sin el cual no sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin26. Ello no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o gubernativos, no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado de una decisin arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional peruano.

21 Artculo IV, inciso 1, literal 1.1 del Ttulo Preliminar de la Ley.22 CosCulluela Montaner, Manual de derecho administrativo, cit., p. 35.23 oCHoa CardiCH, Csar, Los principios generales del procedimiento administrativo, en

AA.VV., Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley N. 27444, ARA, Lima, 2003, p. 53.

24 Sobre el particular: snCHez Morn, Miguel, El control de las administraciones pblicas y sus problemas, Espasa-Calpe, Madrid, 1991, p. 34 y ss.

25 Constitucin de 1993: Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de

impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa.26 loewenstein, Teora de la Constitucin, cit., pp. 305 y ss.



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CAP. XXVIII

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Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades de control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contra-lora General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensora del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE (el cual posee gran parte de las atribuciones del Consucode a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.

En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano, ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados, como el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los pre-supuestos participativos, entre muchos otros.

4. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICAA fin de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en m-rito de dicha funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En primer lugar, las actividades de la Administracin Pblica deben configurarse como obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman. En segunda lugar, ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la funcin guber-nativa, la funcin legislativa o la funcin jurisdiccional.

4.1. Actividad de limitacin de derechosPrimeramente, tenemos la llamada actividad de polica o actividad de limi-tacin de derechos, que implica la facultad de la Administracin de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del com-portamiento particular al inters general27, que restringe la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin de los mismos28.

Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su funcin la Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares29. Es en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin de que los particulares desempeen determinadas actividades. Pero la citada actividad no se restringe a ello, pues, la misma puede implicar adems el establecimiento de prohibiciones e incluso obligaciones de dar o hacer que afectan a los administrados.

27 Ver droMi, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, pp. 663 y ss.

28 parada Vsquez, Ramn, Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2002, T. I, pp. 380 y ss.

29 esCola, Hctor Jorge, Compendio de derecho administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1984, p. 912.



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CAP. XIX

ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Actividad de limitacin de derechos

Actividad prestacional

Actividad de fomento

Actividad normativa

Actividad sancionadora

Actividad cuasijurisdiccional

Actividad arbitral

Es la actividad de polica o actividad de limitacin de derechos, que implica la facultad de la Administracin de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuacin del comportamiento particular al inters general. Es en uso de la actividad limitadora que la Administracin Pblica puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeen determinadas actividades.

La actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al manejo de los servicios pblicos. Un ser-vicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad.

La actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones por parte de la Administracin P-blica a fin de promover o estimular la realizacin de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consideradas de inters general.

La actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas normas vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar.

Esta actividad permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.

Mediante esta, la Administracin Pblica se encarga de re-solver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de componer conflictos o resolver controversias entre particulares o entre estos y el propio Estado.

Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares, a travs de una decisin que resulta ser vinculante para las partes en conflicto.



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4.2. Pueden limitarse todos los derechos?Ahora bien, es por completo errneo afirmar que no existen derechos absolu-tos, puesto que se reconocen ciertos derechos que no admiten lmite alguno, como los derechos a la igualdad ante la ley30, a la libertad de conciencia, a la nacionalidad, a mantener reserva sobre sus convicciones polticas, filosficas, religiosas o de cualquiera otra ndole, o el derecho a no ser sometido a tortura o a tratos inhumanos o humillantes, entre otros. En consecuencia, respecto a dichos derechos no solo la Administracin Pblica, sino tambin el Estado carecen de capacidad para poderlos limitar.

Asimismo, existen derechos que no admiten determinadas modalidades de limitacin, como ocurre por ejemplo con las libertades informativas, las mismas que no admiten limitacin administrativa ni censura previa conforme lo sealado por el numeral 5 del artculo 2 de la norma constitucional. Otro tanto ocurre con la inviolabilidad de las comunicaciones, las cuales nicamente pueden ser materia de intervencin por mandato judicial. Estos derechos no son suscep-tibles de ser limitados por la Administracin.

4.3. Parmetros para la actividad limitadora de la AdministracinPor otro lado, es preciso sealar que esta actividad se encuentra sometida a un conjunto de parmetros a fin de que la misma no sea realizada de manera arbitraria, afectando derechos fundamentales. El primero de ellos es que solo la ley faculta a la Administracin para que la misma pueda limitar dichos de-rechos31. En consecuencia, esta facultad no puede ser atribuida a travs de ninguna otra norma, as tenga rango de ley, con menor razn a travs de una norma reglamentaria.

El segundo de ellos es que la limitacin a los derechos fundamentales no puede afectar al llamado contenido esencial32, que constituye el ncleo duro de los derechos, aquello que distingue a cada una de ellos y le da su especial naturaleza. De hecho, los derechos absolutos se encuentran conformados nicamente por contenido esencial, razn por la cual cualquier limitacin a los mismos resultara ilegtima.

30 El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin positiva es preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para generar igualdad material entre grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta obtener el equilibrio buscado; es un mecanismo establecido por la Ley.

31 garCa de enterra, Eduardo y fernndez, Toms Ramn, Curso de derecho admi-nistrativo, Civitas, Madrid, 2000, T. II, p. 112.

32 pareJo alfonso, Luciano, El contenido esencial de los derechos fundamentales en la jurisprudencia constitucional: a propsito de la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, N. 3, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 1981, p. 170; Hberle, Peter, La libertad fundamental en el Estado constitucional, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1997, pp. 116 y ss.



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Finalmente, la citada limitacin debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a los cuales nos referiremos de manera reiterada esta obra. La razonabilidad implica que la finalidad perseguida por la limitacin sea legti-ma en un Estado de derecho; mientras que la proporcionalidad asegura que el medio empleado se adece a dicha finalidad. A su vez, la proporcionalidad se encuentra conformada por tres criterios, idoneidad, necesidad y ponderacin.

4.4. Actividad prestacionalLa actividad prestacional de la Administracin es la que est referida al manejo de los servicios pblicos33. De hecho, durante mucho tiempo, y como resultado de la influencia de los autores franceses, la funcin administrativa se identificaba de manera plena con esta actividad, hasta que fue evidente que dicha funcin iba mucho ms all de la mera prestacin de servicios34. En general, se entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe necesariamente ser asegurada por la Administracin, por ser la misma de inters general.

Es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria, individualizada y con-creta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comu-nidad35. Ahora se entiende que el servicio pblico es un concepto instrumental, que se produce a travs de una ley (la llamada publicatio), que no debe afectar derechos fundamentales y adems que debe ser el resultado de la necesidad de regular de manera intensa una actividad determinada.

La necesidad de la regulacin intensa se entiende en una lgica de prestacin del servicio pblico no solo por el Estado, sino adems por los particulares. Es entonces que las empresas que prestan servicios pblicos desempean funcin administrativa por mandato de la Ley N. 27444, como ya lo hemos explicado ampliamente. Sin embargo, una vez que el concepto de titularidad del servicio pblico por parte del Estado sea superado, prestar un servicio pblico, en es-pecial si el mismo se ha privatizado, dejar de ser una actividad propia de la Administracin Pblica.

4.5. Actividad de fomentoLa actividad de fomento consiste en la realizacin de determinadas acciones por parte de la Administracin Pblica a fin de promover o estimular la realizacin de ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son consi-deradas de inters general36. Dicha actividad de la Administracin no implica

33 santofiMio gaMboa, Tratado de derecho administrativo, cit., T. I, p. 42.34 Muoz MaCHado, Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participa-

cin en la Administracin, cit., p. 523-524.35 Para una definicin de servicio pblico: ario ortiz, Gaspar; de la Cutara, J.M.;

Martnez, J.L., El nuevo servicio pblico, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 67-69.36 parada Vsquez, Derecho administrativo, cit., T. I, pp. 402 y ss.



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una imposicin sino una ayuda para la realizacin de la actividad econmica en cuestin37.

La actividad de fomento es desempeada a travs de diversas modalidades de incentivos. En primer lugar, tenemos las subvenciones y los subsidios, los mismos que constituyen incentivos econmicos, que se caracterizan por gene-rar un beneficio econmico directo a los particulares. La doctrina, sin embargo, establece limitaciones al establecimiento de incentivos econmicos, en especial porque implica preferir determinadas actividades respecto de otras.

Adems, son empleados los llamados incentivos jurdicos, como los convenios de estabilidad o la simplificacin administrativa, que no generan un beneficio patrimonial directo. Finalmente, la actividad de fomento puede ser realizada a travs del uso de los llamados incentivos honorficos, que incluye el otorgamiento de condecoraciones y premios que no son susceptibles de valoracin pecuniaria.

4.6. Actividad normativaLa actividad normativa de la Administracin consiste en la emisin de normas jurdicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley. Dentro de estas nor-mas vamos a encontrar aquellas denominadas en forma genrica reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen tambin los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. Pero adems, dentro de las normas administrativas se incluyen los instrumentos de gestin y las directivas, las cuales vamos a tratar ms adelante.

Es necesario sealar que esta actividad de la Administracin Pblica no im-plica una intromisin en la funcin legislativa otorgada originariamente al Par-lamento, puesto que la actividad normativa de la Administracin siempre va a implicar la emisin de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a esta. En consecuencia, es imposible que una norma emitida por la Administracin pueda modificar o dejar en suspenso una ley. Los decretos legislativos y de urgencia son emitidos por el Gobierno, no por la Administracin, gozando del rango de ley que les otorga la Constitucin. A esta actividad nos vamos a referir ampliamente ms adelante.

4.7. Actividad sancionadoraLa actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos. Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios

37 Sobre el particular: ario ortiz, Gaspar, Principios de derecho pblico econmico, Co-mares, Granada, 1999, pp. 287 y ss.



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que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios38, dada la naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.

Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la Admi-nistracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad; pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo. A esta actividad nos vamos a referir ampliamente al final de la presente obra.

4.8. Actividad cuasijurisdiccionalAdems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del Estado, por la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es suscepti-ble de revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de componer conflictos o resolver controversias entre particulares o entre estos y el propio Estado.

Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confu-sin no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes definidos de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede ser revisada de manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agre-garse que la funcin administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante componente de tutela del inters general. Tambin a esta actividad nos vamos a referir ampliamente al final del presente manual.

4.9. Actividad arbitralFinalmente, aun se discute la existencia de actividad arbitral en la Administracin Pblica. Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares39, mediante una decisin que resulta ser vinculante para las partes en conflicto. Esta actividad de la Administracin Pblica debe diferenciarse de la actividad cuasijurisdiccional en tanto esta ltima no implica el efecto de cosa juzgada que s generara el laudo arbitral.

Asimismo, dado que el arbitraje constituye jurisdiccin de conformidad con lo establecido por la Constitucin y corroborado por un importante precedente del Tribunal Constitucional40, si la Administracin Pblica realizara actividad arbitral,

38 Morn urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Lima, 2008, p. 511.

39 ario ortiz, Principios de derecho pblico econmico, cit., p. 245.40 STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 de febrero de 2006.



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no nos encontraramos propiamente ante el ejercicio de funcin administrativa sino ante el ejercicio de funcin jurisdiccional. Con lo cual esta actividad arbitral no debera ser considerada como parte de la funcin administrativa si es que una entidad determinada actuara como rbitro en una controversia determinada.

De hecho, existen casos en los cuales la Administracin Pblica cumple el rol de administradora de arbitrajes, como ocurre por ejemplo en con el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE41; o los supuestos de arbitraje popular regulados por la actual Ley de Arbitraje, que eventualmente podran autorizar al Ministerio de Justicia a desempear esta actividad42. Sin embargo, en el Per no ocurre, a diferencia del derecho comparado43, que existan materias especficas en las cuales la Adminis-tracin Pblica interviene en calidad de rbitro para resolver un conflicto.

5. A MODO DE CONCLUSINEs preciso reconocer que en el mbito del principio de separacin de poderes definir el contenido de la funcin administrativa no ha sido tarea fcil, en especial si se tiene en cuenta que la misma se ha ido diferenciando paulatinamente de la funcin ejecutiva propiamente dicha, conforme las actividades de la Admi-nistracin Pblica se han ido incrementando y diversificando. De hecho, como lo hemos demostrado, la funcin gubernativa o poltica y la funcin adminis-trativa, tradicionalmente consideradas componentes de la funcin ejecutiva, son actualmente tan diferentes entre s que resulta por dems discutible seguir mantenindolas juntas.

Por otro lado, es preciso establecer con claridad los elementos diferenciales de la funcin administrativa. En primer lugar, si bien es una funcin pblica y en consecuencia, de inters general la misma no es privativa del Estado, pudiendo ser ejercida por los particulares mediando autorizacin del mismo. En consecuencia, resulta evidente que la Administracin Pblica no se encuentra ntegramente al interior del Estado, es errneo identificar ambos conceptos.

En segundo lugar, la funcin administrativa tiene relacin directa con los admi-nistrados, de tal manera que las actividades que desempea la Administracin Pblica los afectan de manera directa. Asimismo, dicha funcin se encuentra sometida al principio de legalidad, y en especial, a la ley emanada del Parla-mento. Finalmente, dicha funcin se somete a diversos mecanismos de control, que operan de manera ms intensa que aquellos que resultan aplicables al resto de funciones pblicas.

41 Artculo 233 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.42 Primera Disposicin Final del Decreto Legislativo N. 1071.43 Sobre el particular: gMez-reino y Carnota, Enrique, El arbitraje administrativo en

el derecho de la competencia, en Revista de Administracin Pblica, N. 162, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 7 y ss.



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Captulo II

LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

Sumario: 1. Generalidades. 1.1. Empleo de los principios generales. 2. La autonoma del derecho administrativo y el inters general. 2.1. El inters general y el cambio en el paradigma. 3. Los principios establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General. 3.1. Carcter no taxativo de la enumeracin de principios contenidos en la Ley. 3.2. El principio de le-galidad. 3.2.1. Origen del principio de legalidad. 3.3. El debido procedimiento administrativo. 3.3.1. El debido proceso en sede administrativa. 3.3.2. Los derechos constitucionales implcitos como sustento del debido proceso en sede administrativa. 3.3.3. El contenido del derecho al debido proceso en sede administrativa. 3.3.4. Elementos diferenciales. 3.3.5. Limitaciones al debido proceso en sede administrativa. 3.3.6. El componente sustantivo. 3.4. El principio de impulso de oficio. 3.4.1. Contenido del principio de impulso de oficio. 3.5. El principio de razonabilidad. 3.5.1. El principio de proporcionalidad. 3.5.2. La importancia los principios de razonabilidad y proporcionalidad. 3.6. El principio de imparcialidad. 3.6.1. Importancia del principio de imparcialidad. 3.7. El principio de informalismo. 3.8. El principio de presuncin de veracidad. 3.9. El principio de conducta procedimental. 3.10. El principio de celeridad en el procedimiento administrativo. 3.11. El principio de eficacia. 3.12. El principio de verdad material. 3.12.1. El caso particular de los procedimientos trilaterales. 3.13. El principio de participacin. 3.13.1. La importancia de este principio. 3.14. El principio de simplicidad. 3.15. El principio de uniformidad en el procedimiento administrativo. 3.16. El principio de predictibilidad. 3.16.1. Finalidad del principio de predictibilidad. 3.17. El principio de privilegio de controles posteriores. 3.17.1. Aplicacin del principio.

1. GENERALIDADESLos principios generales del Derecho desempean un rol sumamente importan-te en la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no solo interpretar las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica y facilitar la labor del operador del Derecho, al generar insumos para cubrir los vacos del derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general requiere un conjunto de principios, algunos que son comunes a otras ramas del derecho pblico y otros propios de la materia que venimos estudiando. Todos los principios administrativos rigen la actuacin de la Admi-nistracin Pblica de manera directa, teniendo un evidente efecto normativo en


captulo II: loS pRINcIpIoS QuE REGulaN la FuNcIN aDMINIStRatIVa30

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tanto permiten dirigir debidamente el poder de las entidades impidiendo que el mismo viole los derechos e intereses de los administrados.

1.1. Empleo de los principios generalesEn este orden de ideas, los principios generales que vamos a analizar servirn, en primer lugar, como un importante criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas establecidas en las normas administrativas44. En general, los principios generales del Dere-cho, as como aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las normas ah donde la aplicacin literal no es posible.

En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser usa-dos como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas de carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrati-vos al interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es taxativa, es necesario considerar que dichos principios debern ser empleados incluso como parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen procedimientos administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos administrativos sancionadores.

Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del Dere-cho, deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento adminis-trativo45, como herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin jurdica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho admi-nistrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera estricta al principio de legalidad.

2. LA AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL INTERS GENERAL

En este orden de ideas es necesario sealar que el ordenamiento jurdico administrativo integra un sistema orgnico que posee autonoma respecto de otras ramas del Derecho46, incluso de las provenientes del derecho pblico. Este principio genera varias consecuencias. La primera reside en el hecho de que el derecho administrativo posee principios propios que en la mayora de los casos no resultan aplicables a otras ramas del Derecho, en particular dado su carcter de derecho pblico. Por otro lado, el defecto o deficiencia de la ley debe ser cubierta inicialmente a travs del empleo de los principios generales del

44 Artculo IV, inciso 2 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.45 Sobre el particular: Morales luna, Flix, Principios jurdicos y sistemas normativos, en

Foro Jurdico, N. 1, Lima, 2002, pp. 153-154.46 Artculo V, inciso 1 del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27444.



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CAP. XXIII

CAP. V

CAP. XII

CAP. XIX

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