OBS Business School presenta los Costes y riesgos del gobierno en funciones

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Costes y riesgos durante el gobierno en funciones

Titulación:

Autor: David Bajona- Politólogo y Colaboradorde OBS Business School

Introducción

El Gobierno en funciones y la formación del nuevo Gobierno

Factores de riesgo económico durante un Gobierno en funciones

Aproximación al impacto económico

Conclusiones

Bibliografía y fuentes

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Índice

Cabe decir, en estas líneas preliminares, que la política española reciente nos ha mostrado cómo la realidad política puede superar las previsiones que fundamentaron el diseño de las instituciones y sus normas y procedimientos. Tras un largo período “sin Gobierno” (aunque haberlo, habíalo) y dos elecciones generales, las asunciones comunes sobre cómo proceder durante el período interregno han sido trituradas por la realidad. Así, actores políticos, mediáticos y grupos de interés, han tenido que recomponer sus análisis y prioridades con respecto al período entre Gobiernos. Un intervalo de tiempo que en España se situaba, desde la legislatura constituyente hasta la IXª, en 36 días de media. Una cifra muy lejana, en tamaño e implicaciones, al período de 316 días entre el final de la Xª legislatura, la fallida XIª legislatura y el inicio de la XIIª.

Tras este largo periodo de interinidad urge recobrar el debate sobre los costes que para la economía puede suponer tanto tiempo sin un Gobierno con plenas capacidades. Una discusión que ha pasado de tener una enorme vivacidad durante el periodo “sin Gobierno” a desaparecer entre las urgencias de la actualidad política.

Este papel tratará de analizar los riesgos y costes que puede suponer para la economía, y en consecuencia, para el ciudadano, un largo período de tiempo con un Gobierno en funciones, e identificar los factores que intervienen en la composición de los mismos.

Introducción

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Costes y riesgos durante el gobierno en

funciones


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La Constitución no fija límitesCuando el Gobierno cesa, éste continúa en funciones hasta la toma de posesión de un nuevo ejecutivo. Ésta situación, en que el país sigue disponiendo de un Gobierno mientras los actores políticos e instituciones llamados a ello conforman uno nuevo, es común entre las democracias liberales que, de un modo u otro, han limitado la capacidad de obrar del ejecutivo cesante.

En España, el marco legal ha evolucionado respecto al tratamiento jurídico de este período de interregno. Así, mientras que los constituyentes no establecieron una limitación explícita en el texto constitucional, el legislativo sí estableció, posteriormente, un catálogo explícito de límites al Gobierno en funciones en la Ley del Gobierno.

Así, la Constitución, en su artículo 101 del Título IV, sólo establece los motivos por los que el Gobierno debe cesar (tras las elecciones generales, tras la pérdida de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente) y que “el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”.

La Ley de Gobierno sí los fijaEn cambio, la Ley 50/1997 de 27 de noviembre establece una retahíla de obligaciones y prohibiciones hacia el ejecutivo ya cesado pero aún in office. En primer lugar establece su obligación de colaborar y facilitar la formación del nuevo ejecutivo y el consiguiente traspaso de poderes. Acto seguido, se limita genéricamente su actividad “al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”. Esta disminución genérica de las capacidades ejecutivas se refuerza con impedimentos concretos muy claros:

• El presidente en funciones no puede proponer al Rey la disolución de las cámaras o un referendo consultivo (nótese que tras el fracaso en la constitución de un nuevo ejecutivo en la fallida XIª Legislatura, fue el Rey quién disolvió las Cortes).

• El presidente en funciones no puede plantear una moción de confianza parlamentaria.

• No es posible aprobar un proyecto de ley de presupuestos.

• Impide la presentación de proyectos de ley al Congreso o al Senado.

A estos condicionantes debe añadirse la imposibilidad de nombrar a altos cargos, una limitación no menor con efectos importantes. De hecho el gabinete en funciones del Presidente Rajoy inició su período interino con 13 ministros y lo terminó con 10, dada la imposibilidad de cubrir las bajas. En estos casos debe designarse a otro miembro del gabinete para ocuparse de las carteras ministeriales vacantes.

Y la jurisprudencia los refuerzaPero estas concreciones no resuelven, en la práctica, las dudas o interpretaciones que puedan darse sobre que son “asuntos de despacho ordinario”, “razones de interés general” o “casos de urgencia debidamente acreditados”. Por lo que existe jurisprudencia a tener en cuenta en el análisis de las capacidades del Gobierno en funciones. En este sentido cabe citar las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2013, 2 de diciembre de 2005 y 20 de septiembre de 2005. El Tribunal Supremo, entre otras cuestiones, establece que el Gobierno cesante no puede comprometer la línea política del futuro “nuevo” Gobierno, puesto que “el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Ejecutivo. Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya”. También sentencia el Supremo que el control al Gobierno en funciones deberá ser judicial.

El proceso para investir presidenteAl marco jurídico del Gobierno en funciones, debe añadirse, para permitir un análisis completo, el procedimiento para la formación del nuevo Gobierno. En primer lugar debe tenerse en cuenta que la elección de un nuevo Gobierno depende de la mayoría positiva del parlamento, a diferencia de otros sistemas (como el del parlamentarismo negativo, en que se nombra al gabinete y luego se le otorga confianza en el Parlamento). En el caso español, una mayoría de miembros del Congreso debe elegir a un candidato a Presidente. Éste, de resultar elegido, tomará posesión y conformará su gabinete.

Las implicaciones, aunque nos parezcan obvias por estar familiarizados con ellas, conviene señalarlas: la elección o investidura del presidente del Gobierno depende del apoyo parlamentario mayoritario (absoluto en primera votación y simple en segunda vuelta) y de la asunción del programa de Gobierno de éste por la mayoría que lo elige. La determinación del candidato que debe someterse a pleno de investidura para ser elegido depende del Rey, como jefe del Estado, precedida por consultas entre los líderes parlamentarios. Estas consultas pueden darse en paralelo a la formación del nuevo Congreso y posterior elección de su Mesa y Presidente. Si transcurren dos meses tras una primera votación de investidura sin que ningún candidato prospere, deberán convocarse nuevas elecciones.

El proceso para la elección de Presidente del Gobierno y subsecuente formación del mismo es pues lineal, disponiéndose de un largo periodo de tiempo si se da la situación de agotar los plazos. Cabe tener en cuenta que habrá que sumar a los dos meses los días previos a la sesión de constitución del Congreso y

posteriores a las elecciones. También hay que considerar que el período sin Gobierno se alargará por la convocatoria de elecciones y la realización de las elecciones generales. Tras lo cual se reiniciaría el ciclo de constitución del Congreso y consultas reales. Un ciclo que supuso en España 6 meses completos, de las elecciones del 20 de diciembre de 2015 a la investidura de Mariano Rajoy el 29 de octubre de 2016.
















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Este último factor, el tiempo, es muy relevante. A unos pocos meses vista, la merma de la capacidad del Gobierno para tomar decisiones afectará a los sectores que dependen directamente de estas decisiones. Pero para periodos de tiempo mayores estas dificultades afectaran indirectamente a otros sectores, menos conectados o dependientes de lo publicado en el Boletín Oficial del Estado. La paralización de decisiones empresariales como inversiones o contratación de nuevos puestos de trabajo en empresas cuya actividad está ligada al gasto público, con el tiempo repercutirá en la actividad de sus proveedores e indirectamente en otros sectores.

Por lo tanto, cabe entender los costes de mantener al Gobierno en funciones como la suma de los costes de oportunidad que se derivan de decisiones no tomadas y gastos no producidos por el sector público. Estos costes de oportunidad afectaran a más sectores y serán mayores por acumulación, cuanto más tiempo transcurra.

Todos estos argumentos fueron citados por la mayoría de analistas y responsables empresariales, en sus declaraciones públicas durante el período entre investiduras fallidas. Entre ellas destacaría el análisis del servicio de estudios del BBVA, que calculó en el segundo trimestre de 2016 el coste de mantener al Gobierno en funciones en ocho décimas del PIB, a causa de la incertidumbre. Incluso el Presidente y miembros Gobierno en funciones apremiaban a la disposición de pacto de los adversarios políticos, so pena de incurrir en graves perjuicios para la economía española.

Limitaciones ejecutivasComo hemos visto anteriormente, un Gobierno en funciones tiene serias limitaciones ejecutivas. Un análisis enfocado a los efectos económicos de la situación de interinidad destaca sobre todo la imposibilidad de presentar y aprobar un nuevo presupuesto. Ello conlleva la necesidad de prorrogar los anteriores presupuestos si el periodo en funciones se alarga lo suficiente. Éste ha sido el caso para los Presupuestos Generales del Estado para 2017, prórroga del PGE de 2016, que sí fue aprobado en octubre de 2015.

Adicionalmente, la imposibilidad de presentar proyectos de ley impide al ejecutivo gozar de iniciativa legislativa. Esta situación conlleva la parálisis de cualquier tipo de reforma económica de cierto calado. Bajando de nivel, las decisiones gubernamentales más concretas pueden ser sometidas al escrutinio de los tribunales que pueden decidir si éstas condicionan la futura línea política del próximo ejecutivo, si son o no de “despacho ordinario” o si responde a una “urgencia debidamente acreditada”.

Factores que pueden afectar la economíaEntonces, ¿cómo afectará un Gobierno con sus capacidades mermadas a la economía? En primer lugar no todos los sectores económicos se verán afectados del mismo modo. Aquellos sectores con decisiones de la administración pendientes, aquellos más dependientes de la regulación o los que se alimentan del gasto público directo se verán más afectados por la previsible inacción del Gobierno. Estaríamos hablando de sectores como el de defensa, construcción de obra pública, el financiero y el energético.

Un segundo frente vendría dado por la incapacidad de asumir decisiones comunitarias en el plano europeo. Los objetivos de gasto y déficit de la Unión Europea y otras directrices que deben ser observadas, dependen de los objetivos establecidos en los Presupuestos Generales del Estado y de su ejecución durante el curso fiscal. La incapacidad de aprobar nuevos presupuestos hará depender el cumplimiento de los objetivos de Bruselas de presupuestos prorrogados, un ejercicio siempre delicado.

En suma, la afectación a la economía dependerá de varios factores:

- El peso de los sectores más dependientes del gasto público.

- El peso de los sectores más dependientes de la regulación.

- Decisiones pendientes de carácter económico, paralizadas por las limitaciones al Gobierno.

- El efecto de final de ciclo sobre los altos cargos y la imposibilidad de sustituirlos.

- El tiempo transcurrido. Cuanto más se alargue la interinidad del Gobierno, más altas serán las probabilidades que los anteriores factores tengan más impacto sobre la economía.


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Este último factor, el tiempo, es muy relevante. A unos pocos meses vista, la merma de la capacidad del Gobierno para tomar decisiones afectará a los sectores que dependen directamente de estas decisiones. Pero para periodos de tiempo mayores estas dificultades afectaran indirectamente a otros sectores, menos conectados o dependientes de lo publicado en el Boletín Oficial del Estado. La paralización de decisiones empresariales como inversiones o contratación de nuevos puestos de trabajo en empresas cuya actividad está ligada al gasto público, con el tiempo repercutirá en la actividad de sus proveedores e indirectamente en otros sectores.

Por lo tanto, cabe entender los costes de mantener al Gobierno en funciones como la suma de los costes de oportunidad que se derivan de decisiones no tomadas y gastos no producidos por el sector público. Estos costes de oportunidad afectaran a más sectores y serán mayores por acumulación, cuanto más tiempo transcurra.

Todos estos argumentos fueron citados por la mayoría de analistas y responsables empresariales, en sus declaraciones públicas durante el período entre investiduras fallidas. Entre ellas destacaría el análisis del servicio de estudios del BBVA, que calculó en el segundo trimestre de 2016 el coste de mantener al Gobierno en funciones en ocho décimas del PIB, a causa de la incertidumbre. Incluso el Presidente y miembros Gobierno en funciones apremiaban a la disposición de pacto de los adversarios políticos, so pena de incurrir en graves perjuicios para la economía española.

Limitaciones ejecutivasComo hemos visto anteriormente, un Gobierno en funciones tiene serias limitaciones ejecutivas. Un análisis enfocado a los efectos económicos de la situación de interinidad destaca sobre todo la imposibilidad de presentar y aprobar un nuevo presupuesto. Ello conlleva la necesidad de prorrogar los anteriores presupuestos si el periodo en funciones se alarga lo suficiente. Éste ha sido el caso para los Presupuestos Generales del Estado para 2017, prórroga del PGE de 2016, que sí fue aprobado en octubre de 2015.

Adicionalmente, la imposibilidad de presentar proyectos de ley impide al ejecutivo gozar de iniciativa legislativa. Esta situación conlleva la parálisis de cualquier tipo de reforma económica de cierto calado. Bajando de nivel, las decisiones gubernamentales más concretas pueden ser sometidas al escrutinio de los tribunales que pueden decidir si éstas condicionan la futura línea política del próximo ejecutivo, si son o no de “despacho ordinario” o si responde a una “urgencia debidamente acreditada”.

Factores que pueden afectar la economíaEntonces, ¿cómo afectará un Gobierno con sus capacidades mermadas a la economía? En primer lugar no todos los sectores económicos se verán afectados del mismo modo. Aquellos sectores con decisiones de la administración pendientes, aquellos más dependientes de la regulación o los que se alimentan del gasto público directo se verán más afectados por la previsible inacción del Gobierno. Estaríamos hablando de sectores como el de defensa, construcción de obra pública, el financiero y el energético.

Un segundo frente vendría dado por la incapacidad de asumir decisiones comunitarias en el plano europeo. Los objetivos de gasto y déficit de la Unión Europea y otras directrices que deben ser observadas, dependen de los objetivos establecidos en los Presupuestos Generales del Estado y de su ejecución durante el curso fiscal. La incapacidad de aprobar nuevos presupuestos hará depender el cumplimiento de los objetivos de Bruselas de presupuestos prorrogados, un ejercicio siempre delicado.

En suma, la afectación a la economía dependerá de varios factores:

- El peso de los sectores más dependientes del gasto público.

- El peso de los sectores más dependientes de la regulación.

- Decisiones pendientes de carácter económico, paralizadas por las limitaciones al Gobierno.

- El efecto de final de ciclo sobre los altos cargos y la imposibilidad de sustituirlos.

- El tiempo transcurrido. Cuanto más se alargue la interinidad del Gobierno, más altas serán las probabilidades que los anteriores factores tengan más impacto sobre la economía.


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Indicadores macroeconómicosPero, ¿cuál fue el impacto real sobre la economía española? El cálculo de los costes reales del no Gobierno es una tarea compleja e ingente, que requiere de información muy detallada. El mejor modo de aproximarnos a los efectos económicos de esta situación es observando indicadores económicos. Los datos económicos podrán indicarnos en primer lugar si existe un retroceso económico, y en segundo lugar si este coincide en el tiempo con el periodo de interinidad. Periodo que correspondería a los tres primeros trimestres de 2016 (de las elecciones del 20 de diciembre de 2015 a la investidura del 29 de octubre de 2016).

En primer lugar, podemos analizar el principal indicador macroeconómico, el Producto Interior Bruto o PIB. A la recuperación de la economía iniciada en 2013 le siguen tasas de crecimiento que aumentan durante 2014 y 2015, pasando de incrementos interanuales del PIB del 0,6% al 3,6% al finalizar 2015. Durante los tres primeros trimestres de 2016, la tasa se mantiene por encima del 3%, disminuyendo levemente (4 décimas) a finales del tercer trimestre. Estos valores de la tasa de crecimiento del PIB pueden considerarse altos y en sintonía con los del año anterior. En consecuencia, no parece que durante el periodo de interinidad del Gobierno la economía en general haya padecido retroceso alguno y mantiene unas tasas de crecimiento acordes con la situación anterior a la entrada del Gobierno en situación de “en funciones”.

Otra variable importante, sobre todo en una economía tan dependiente del consumo interno como la española, es el paro. Las tasas de ocupación y desempleo muestran un recorrido similar al periodo anterior a entrar el Gobierno en funciones en que crece la ocupación y disminuye el paro. Sólo se percibe una ligera ralentización del crecimiento del empleo en el segundo trimestre de 2016.


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Trimestre1T 20142T 20143T 20144T 20141T 20152T 20153T 20154T 20151T 20162T 20163T 2016

Tasa anual (%)0,61

1,72,22,73,13,43,63,43,43,2

Tasa trimestral (%)0,40,40,60,71

0,80,90,80,80,80,7

Fuente: INE.

Tabla 1.Crecimiento interanual PIB.

En cuanto al consumo como tal, nos interesa conocer el gasto de los hogares para comprobar si los indicadores económicos macro como el PIB nos “tapan” algún tipo de impacto sobre las economías familiares. Para ello podemos recorrer a la tasa de variación del gasto en consumo de los hogares. El consumo familiar, como puede comprobarse, se sitúa en incrementos superiores a los años 2014 y 2015.

Atendiendo a estos datos no se aprecian impactos negativos significativos en el conjunto de la economía española ni sobre el gasto de los ciudadanos durante el periodo que coincide con el Gobierno en funciones. ¿Puede entonces afirmarse que el periodo de interinidad no ha tenido ningún efecto económico? Es discutible, pero si prestamos atención a otros indicadores diferentes de los macroeconómicos podemos apreciar algunos efectos.


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Trimestre1T 20142T 20143T 20144T 20141T 20152T 20153T 20154T 20151T 20162T 20163T 2016

Ocupación0,031,220,360,880,491,190,520,760,790,360,71

Paro-2,32-3,09-1,73-1,17-2,74-3,17-3,71-3,26-2,65-2,16-3,16

Fuente: INE.

Tabla 2.Tasas de

ocupacióny paro

desestacionalizadas.

20141,6

20152,8

3T 20153,3

4T 20153,2

1T 20163,4

2T 20163,2

3T 20162,8

Fuente: CEOE, informe trimestral de la economia española (diciembre 2016).

Tabla 3.Variación

anual del gasto en consumo

final de los hogares.


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La confianza empresarialLa incertidumbre como la causada por la falta de conocimiento de cuales van a ser las políticas del Gobierno a corto, medio y largo plazo, afecta al clima en el que los empresarios toman las decisiones. La confianza que éstos tienen en la buena marcha de la economía se traduce en su toma de decisiones, y puede medirse mediante índices basados en encuestas como el Índice de Confianza Empresarial Armonizado (ICEA). La evolución trimestral del ICEA nos muestra cómo en el primer trimestre de 2016 éste rompe su tendencia a crecer y disminuye 7 décimas, que no recuperará hasta el último trimestre de ese mismo año.


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Trimestre1T 20142T 20143T 20144T 20141T 20152T 20153T 20154T 20151T 20162T 20163T 20164T 2016

Índice ICEA113,9118,3123,0123,2123,2128,1131,2131,4129,7130,5131,2131,4

Fuente: INE.

Tabla 4.Confianza empresarial.

La confianza de los consumidoresLa confianza en la buena (o mala) marcha de la economía no es exclusiva de los empresarios. Tanto o más importante resultan las expectativas y las percepciones de los consumidores, categoría en la que podemos incluir al conjunto de la población. Para medir su nivel de confianza en la economía, disponemos del Índice de Confianza de los Consumidores (ICC) del INE. Este índice puede tomar valores entre 0 y 200, siendo los valores superiores a 100 indicativos de una percepción positiva de la economía, mientras los inferiores a 100 señalan una percepción negativa de la misma. Cabe señalar que el índice se compone de la valoración de la situación actual respecto a la que existía 6 meses antes y de las expectativas económicas del consumidor los próximos 6 meses.


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La evolución del ICC durante 2015-16 nos muestra un descenso significativo durante el periodo en que el país se encuentra gobernado de forma interina. El índice experimenta un acusado descenso entre el máximo de 107,4 puntos de diciembre de 2015 y los 90,7 de mayo de 2016, una diferencia de 16,7 puntos en cinco meses. Este descenso marca también el paso de los valores mayormente positivos de 2015 (cuya media se sitúa en 102,9) a los negativos de 2016, que no alcanzan el valor 100 hasta después de la formación del nuevo gobierno.

El gasto público directo: las licitaciones como ejemploLos sectores directamente dependientes del gasto público, como hemos indicado anteriormente, son los que antes van a notar las limitaciones del Gobierno en funciones. Uno de los más significativos es el de la construcción de obra pública. La licitación de obras por parte del estado puede cuantificarse y mostrarnos sus alzas y bajas. La evolución de las cantidades licitadas por la administración central en 2015 y 2016 muestra efectos muy claros de la ralentización de las licitaciones durante el tercer y cuarto trimestre de 2016. El tercer trimestre la licitación cae en 562 millones de €, y el cuarto se mantiene por debajo de los 560 millones de €. Cabe notar que existe un retraso debido a los procesos técnicos de contratación entre el impulso político para decidirla y su ejecución administrativa. Ello explicaría que sus efectos se noten tras un tiempo desde el inicio del periodo de Gobierno en funciones y no inmediatamente.

Comparando en lo posible los datos del ICC con los valores que toma el ICEA, podemos observar que para el mismo periodo 2015-2016, la respuesta del ICC al mismo entorno político-económico es de mayor sensibilidad a los cambios con mayores variaciones y de más alcance. Así, mientras el ICEA varia 0,62 puntos porcentuales entre el primer y segundo trimestre de 2016 (su mayor variación), El ICC en cambio, pierde 13,8 puntos porcentuales sólo en los tres primeros meses de 2016. La diferencia en la intensidad y el signo de las variaciones de los dos indicadores nos muestran una mayor vulnerabilidad del ánimo de los consumidores, que perciben de forma más acusada expectativas y valoraciones negativas de su situación respecto del contexto económico.


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Mesene-15feb-15mar-15abr-15may-15jun-15jul-15

ago-15sep-15oct-15nov-15dic-15ene-16feb-16mar-16abr-16may-16jun-16jul-16

ago-16sep-16oct-16nov-16dic-16

ICC99,60

99100,4101,8103,1101,4105,6105,9106,199,8104,6107,499,195,292,691

90,796,394,897,391

90,799,4100,7

Fuente: INE.

Tabla 5.Evolución ICC 2015-2016.


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El factor político, la producción legislativaFinalmente, un dato no económico puede mostrarnos la crudeza del paro legislativo en términos prácticos. La actividad legislativa puede medirse por el output legislativo cuantitativo del Parlamento, y podemos cuantificar el número de iniciativas legislativas aprobadas durante un periodo. Aunque no podemos atribuir efectos económicos a las iniciativas parlamentarias sin un análisis cualitativo más profundo, sí podemos inferir que parte de la legislación aprobada los tendrá. En cualquier caso, la puesta literalmente a cero de la producción legislativa durante el primer trimestre de 2016 es notoria, seguida por una actividad minúscula durante los dos siguientes trimestres.

4T 2016553.828

3T 2016446.648

2T 20161.009.171

1T 20161.121.186

4T 2015992.075

3T 20151.009.279

2T 20151.182.807

1T 20151.111.956

Fuente: SEOPAN.

Tabla 6.Licitación del

estado en obra pública (miles

de €).

Real decreto legislativo

00170001

Reales decretos Leyes

44220115

Leyes legislativo

31124100000

Leyes orgánicas

42640002

Trimestre legislativo

1T 20152T 20153T 20154T 20151T 20162T 20163T 20164T 2016

Total legislativo

111733230118

Tabla 7.Iniciativas

legislatives aprobadas en

el Congreso.

El gasto público directo: las licitaciones como ejemploLos sectores directamente dependientes del gasto público, como hemos indicado anteriormente, son los que antes van a notar las limitaciones del Gobierno en funciones. Uno de los más significativos es el de la construcción de obra pública. La licitación de obras por parte del estado puede cuantificarse y mostrarnos sus alzas y bajas. La evolución de las cantidades licitadas por la administración central en 2015 y 2016 muestra efectos muy claros de la ralentización de las licitaciones durante el tercer y cuarto trimestre de 2016. El tercer trimestre la licitación cae en 562 millones de €, y el cuarto se mantiene por debajo de los 560 millones de €. Cabe notar que existe un retraso debido a los procesos técnicos de contratación entre el impulso político para decidirla y su ejecución administrativa. Ello explicaría que sus efectos se noten tras un tiempo desde el inicio del periodo de Gobierno en funciones y no inmediatamente.

Reflejando la incertidumbreEste frenazo legislativo tan acusado visibiliza una de las consecuencias de las limitaciones a las capacidades del ejecutivo, pero también pone de manifiesto uno de los aspectos que atribuimos al concepto de incertidumbre económica. La falta de estabilidad política (causa de la menor actividad legislativa) es un atributo importante en la generación de incertidumbre. Ésta afecta la toma de decisiones tanto empresariales como de consumo.

Una aproximación para medir la intensidad de la incertidumbre es acudir a cómo ésta es tratada por los medios de comunicación. Así es como Baker, Bloom y Davis (2015) construyen un método de análisis de la incertidumbre, a partir de la repercusión de palabras clave que reflejan la incertidumbre económica en los medios. Los tres economistas del NBER demostraron que la prensa escrita puede ser una fuente de datos válida para medir la incertidumbre, comparando sus datos con otros de origen macroeconómico. La incertidumbre política, concluyen, afecta de manera negativa la economía y su repercusión en la prensa puede servir de medida de esta incertidumbre. Sus resultados son además congruentes con otras teorías que subrayan el impacto económico negativo de los “choques de incertidumbre”.

¿Podemos utilizar esta aproximación para calibrar el peso de la incertidumbre en el periodo de gobierno en funciones? Sí, puesto que los medios, la prensa en este caso, va a reflejar y opinar sobre la incertidumbre política y sus derivadas económicas. En nuestro caso, vamos a emplear una metodología más sencilla que la de Baker, Bloom y Davis, que consistirá en detectar cuántos artículos de prensa recogen el concepto de incertidumbre económica en la prensa económica diaria española. Tras su recuento, calculamos la media y observamos su evolución en el periodo 2015-16.


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Tabla 6.Licitación del

estado en obra pública (miles

de €).


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Como puede observarse, hasta el periodo preelectoral el promedio de artículos que manejan conceptos relativos a la incertidumbre es inferior a 100, cifra que crecerá hasta superar los 200 artículos (en junio de 2016) durante el periodo durante el que el Gobierno estuvo en funciones. La prensa, como puede observarse, recoge con intensidad los momentos en que la incertidumbre crece o disminuye puesto que las variaciones mes a mes pueden llegar hasta el 80% del valor del mes anterior.

Mesene-15feb-15mar-15abr-15may-15jun-15jul-15

ago-15sep-15oct-15nov-15dic-15ene-16feb-16mar-16abr-16may-16jun-16jul-16

ago-16sep-16oct-16nov-16dic-16

Artículos promedio89,373,761,056,393,793,098,370,7135,0106,094,7129,3168,3155,7142,0140,7129,0204,3188,3105,7111,0127,7140,3110,0

Fuente: Elaboración propia, sobre contenidos de las ediciones impresas de Expansión, El Economista y Cinco Días..

316 dias de gobierno en funciones. El fin del bipartidismo es la causa?La arquitectura institucional española, por lo que respecta a los procesos de cambio de Gobierno ha funcionado con relativa agilidad mientras el sistema político español respondía a una dinámica bipartidista. En el momento en que dos actores políticos más (Ciudadanos y Podemos) han captado partes importantes del electorado a los dos partidos tradicionales (PP y PSOE), rompiendo el bipartidismo, el cambio de Gobierno ha multiplicado por diez su coste en tiempo.

Pero la aparición de nuevos partidos en el tablero parlamentario no es la causa directa del bloqueo. Dos factores son aquí relevantes: la falta de cultura de coalición en la formación de Gobierno y el diseño de las instituciones. En primer lugar es evidente que los partidos acostumbrados a mayorías absolutas o casi, con apoyos de partidos que no están presentes en todo el territorio (y por tanto no compiten globalmente con ellos), no son socios fáciles y buscan minimizar su pérdida de peso institucional y político. Ello conlleva serias dificultades para un acuerdo rápido. En segundo lugar, los procedimientos y los plazos en que deben intervenir las instituciones como la Jefatura del Estado o el Congreso son generosos en tiempo y permiten las tácticas de desgaste al adversario. Es esta posibilidad, la de obtener márgenes de ventaja política, gracias al entorno institucional, la causa de tan largo periodo sin investir Presidente.

La política gana a la economía…Es por ello que el cálculo político se abre paso entre los factores de riesgo económico, consecuencia de la limitación de las capacidades del Gobierno. La gestión “en funciones” del Gobierno puede soslayar los inconvenientes más inmediatos, y alargar los plazos para maximizar presiones y capacidades negociadoras. Durante un periodo inicial sólo algunos sectores, los afectados por decisiones regulatorias pendientes o por decisiones de gasto, se verán afectados. Estos sectores trasladaran sus dificultades al conjunto de la economía en función de su capacidad de arrastre económico y tamaño. Por lo que puede decirse que durante los primeros dos o tres meses pueden contenerse los costes sobre el conjunto de la economía con facilidad.

…por un tiempo, el factor crucialCon el paso del tiempo la probabilidad de trasladar costes mayores a más sectores económicos aumenta. Es por ello que cuando Luís de Guindos, ministro de Economía, declaraba al Financial Times (10/6/2016): “No es lo ideal, pero nos podemos permitir seis meses de Gobierno en funciones”, asumía implícitamente este período como un máximo. Es decir, que más de seis meses sin Gobierno empezarían a pasar una factura significativa a la gestión económica del Gobierno. Esta visión es congruente con los buenos datos macroeconómicos, que permiten afirmar que el largo periodo en funciones del Gobierno no ha perjudicado la economía, pero que conviven con síntomas de evidentes problemas futuros como la disminución de la confianza empresarial o la paralización de decisiones legislativas y de gasto.

Conclusiones

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El nivel de riesgo y los costes también dependen del momento inicialDe reproducirse una situación de bloqueo político es importante el punto de partida. En octubre de 2015 el Congreso aprobó los PGE de 2016 días antes de disolverse las Cortes. Disponer de estos presupuestos ha permitido minimizar el impacto de la prórroga presupuestaria, limitada al ejercicio de 2017. Dos prórrogas consecutivas hubieran implicado una mayor distancia de las cuentas respecto de las necesidades reales. El punto de partida del periodo en funciones también cuenta y tiene un peso fundamental en el desarrollo posterior de los acontecimientos.

¿Una situación irrepetible?Sin cambios sustanciales en el mapa político ni en la arquitectura institucional actuales, no se puede descartar la repetición de un Gobierno en un dilatado periodo de interinidad. Convendría reformar en lo posible los procedimientos para acortar los plazos y recortar el deadline de dos meses antes de convocar elecciones. Ello evitaría el uso táctico de maximizar los plazos legales.

Otras opciones requerirían reformas de profundo calado, incluso constitucional. Podría por ejemplo, capacitar del Jefe del Estado para nombrar un gobierno técnico, ante un bloqueo político. También fórmulas de parlamentarismo negativo. Cambios de este tipo introducirían un coste a los partidos ante una situación prolongada de bloqueo y deberían servir de incentivo para llegar a un acuerdo en tiempo razonable. Pero aprobar este tipo de medidas requiere un consenso amplio, difícil de encontrar en el panorama político español.

De mantenerse la situación actual, dada la inexistencia de costes políticos directos al prolongarse un bloqueo, es posible que se repita esta situación. La paradoja es que mientras la economía y el contribuyente están sujetos a riesgos evidentes durante un periodo prolongado de Gobierno en funciones, la política no lo está.

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Conclusiones

El nivel de riesgo y los costes también dependen del momento inicialDe reproducirse una situación de bloqueo político es importante el punto de partida. En octubre de 2015 el Congreso aprobó los PGE de 2016 días antes de disolverse las Cortes. Disponer de estos presupuestos ha permitido minimizar el impacto de la prórroga presupuestaria, limitada al ejercicio de 2017. Dos prórrogas consecutivas hubieran implicado una mayor distancia de las cuentas respecto de las necesidades reales. El punto de partida del periodo en funciones también cuenta y tiene un peso fundamental en el desarrollo posterior de los acontecimientos.

¿Una situación irrepetible?Sin cambios sustanciales en el mapa político ni en la arquitectura institucional actuales, no se puede descartar la repetición de un Gobierno en un dilatado periodo de interinidad. Convendría reformar en lo posible los procedimientos para acortar los plazos y recortar el deadline de dos meses antes de convocar elecciones. Ello evitaría el uso táctico de maximizar los plazos legales.

Otras opciones requerirían reformas de profundo calado, incluso constitucional. Podría por ejemplo, capacitar del Jefe del Estado para nombrar un gobierno técnico, ante un bloqueo político. También fórmulas de parlamentarismo negativo. Cambios de este tipo introducirían un coste a los partidos ante una situación prolongada de bloqueo y deberían servir de incentivo para llegar a un acuerdo en tiempo razonable. Pero aprobar este tipo de medidas requiere un consenso amplio, difícil de encontrar en el panorama político español.

De mantenerse la situación actual, dada la inexistencia de costes políticos directos al prolongarse un bloqueo, es posible que se repita esta situación. La paradoja es que mientras la economía y el contribuyente están sujetos a riesgos evidentes durante un periodo prolongado de Gobierno en funciones, la política no lo está.


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Bibliografía y fuentes

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• Situación España. 2do Trimestre de 2016. BBVA Research https://www.bbvaresearch.com/wp-content/uploads/2016/05/Situacion-Espanna-2T16.pdf

• Informe trimestral de la economía española. Diciembre 2016. CEOE http://www.ceoe.es/es/informes/Actividad_Economica/informe-trimestral-de-la-economia-espanola-diciembre-2016

• Measuring economic policy uncertainty. Scott R. Baker, Nicholas Bloom y Steven J. Davis. National Bureau of Economic Research Working Paper series (2015)

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• Worstall, Tim. “Spain Has No Government For 10 Months - Economy Grows, Unemployment Falls To 18.9%”. Forbes, 27/10/2016. http://www.forbes.com/sites/timworstall/2016/10/27/spain-has-no-government-for-10-months-economy-grows-unemployment-falls-to-18-9/#5cd786ec5cb8

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• Penty, Charles y Tadeo, María. “No Government, No Problem: Firms Embrace Spain’s Policy Void”, Bloomberg, 4/9/2016. https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-09-04/no-government-no-problem-firms-dive-into-spain-s-policy-void

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• Datos estadísticos consultados en la base de datos del Instituto Nacional de Estadística www.ine.es

• Datos de licitación de obra pública consultados a la Asociación de empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras (Seopan). http://seopan.es/licitacion/

www.obs-edu.com

OBS Business School presenta los Costes y riesgos del gobierno en funciones

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