Gestión Tecnológica y

Desarrollo Universitario

Centro Interuniversitario de Desarrollo - CINDA

Centro interuniversitario de desarrollo CINDA

Santiago, Chile

Diciembre de 1994

Este material se utiliza con fines exclusivamente didácticos

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ÍNDICE

Presentación 9

Introducción 13

PRIMERA PARTE: POLÍTICAS, MECANISMOS Y FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA

1. El Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico. Informe CINDA 23

2. Instrumentos de Política Científica y Tecnológica. Orlando Mason Kalajzich 37

3. Financiamiento y Contribución de las Universidades a la Investigación Científica y Tecnológica. Andrés Sanfuentes Vergara 79

4. Financiamiento de las Actividades de Investigación y Desarrollo. Iván Lavados Montes 91

5. La Administración de la Actividad Científica y Tecnológica en la Universidad.Raúl Cañas Cruchaga y Ricardo Reich Albertz 101

6. Regulación Jurídica de la Actividad Científica y Tecnológica. Iván Lavados Montes y Patricia Núñez Figueroa 119

SEGUNDA PARTE: UNIVERSIDAD Y SECTOR PRODUCTIVO

1. La Prestación de Servicios Universitarios. Angel Muga Naredo 163

2. Gestión de la Vinculación Universidad - Sector Productivo. José Luis Solleiro 187

3. Regulación Académica de la Vinculación. Mario Waissbluth Subelman 217

4. Desarrollo de los Modelos de Vinculación Universidad - Sector Productivo. Carlos Martínez Pavez 231

5. Nuevas Formas de Vinculación Universidad - Sector Productivo: Experiencia con Incubadoras y Parques Tecnológicos Latinoamericanos. Silvio Aparecido dos Santos 249

6. La Relación Universidad - Sector Productivo: Visión Latinoamericana. Iván Lavados Montes 271

TERCERA PARTE: GESTION E INNOVACIÓN TECNOLÓGICAS

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1. Tecnología y Desarrollo Tecnológico. Joaquín Cordua Sommer 283

2. Roles Críticos para la Innovación. Fernando M. Machado y Guillermo Velásquez L. 305

3. Planeación Estratégica y Planeación Tecnológica. Arturo García Torres 323

4. Gestión Estratégica de la Tecnología. Nicolás Majluf 389

5. El Paquete Tecnológico y la Innovación. Mario Waissbluth, Gustavo Cadena, José Luis Solleiro, Fernando Machado y Arturo Castaños 437

6. La Gestión de Centros de Tecnología de la Empresa. Jacques Marcovitch 529

7. Creación de Empresas de Base Tecnológica. Julián Pavón y Andrés Muñoz Machado 561

8. Financiamiento de Empresas de Tecnología Avanzada. Carl Russell 603

9. Formulación y Evaluación de Proyectos. Ernesto R. Fontaine 609

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Primera Parte: Políticas, mecanismos y financiamiento de la actividad científica y tecnológica1. EL SISTEMA DE DESARROLLO CIENTIFICO Y TECNOLOGICO*

Informe CINDA

I. Conceptos y consideraciones preliminares

En el presente informe se entenderá como Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico al conjunto de actividades relacionadas con el contenido, la forma y el ritmo de la generación de conocimientos y de su empleo para lograr los objetivos de una sociedad determinada.

La amplitud de la formulación anterior presenta la característica común a cualquiera definición preliminar, que al tratar de incluir todos los aspectos significativos, adquiere un grado de generalidad apreciable. La definición entregada responde, sin embargo, a la realidad que se define, porque resulta difícil concebir alguna actividad que no incida directa o indirectamente en el desarrollo científico y tecnológico.

Para penetrar en la complejidad de un sistema se hace necesario moderarlo, es decir, elaborar una representación conceptual de su realidad. No se trata en muchos casos de preparar un modelo matemático, sino un marco de análisis.

El modelo que se adopte debe considerar no sólo la mayor o menor complejidad que surge de la cantidad de elementos propios del sistema o vinculados con él, sino además la que proviene de su dinámica, entendida como la forma en que cada actividad se interrelaciona con las restantes a lo largo del tiempo. El desarrollo científico y tecnológico, tal cual se entiende en este informe, es, pues, un proceso en permanente cambio.

En teoría, un modelo puede acercarse a la realidad tanto cuanto se desee. Para lograrlo, basta incorporar en él un número creciente de variables relevantes que lo van enriqueciendo. Pero este enriquecimiento tiene un costo ocasionado por el incremento muy rápido de interrelaciones entre dichas variables, el que se traduce en dificultades para su manejo e interpretación. En estas condiciones, el modelo deja de ser una herramienta útil para el análisis de los fenómenos y la consiguiente extracción de conclusiones válidas para la adopción de decisiones. Por lo expuesto, la construcción de un modelo adecuado estriba en alcanzar una representación conceptual de la realidad que concilie un grado de realismo suficiente con una adecuada operacionalidad.

El modelo de análisis que se usa en el presente informe ha sido construido teniendo a la vista estas consideraciones.

Por otra parte, se ha formulado un modelo funcional que prescinde inicialmente de consideraciones institucionales. Esto es así porque la mayor parte de las instituciones que forman el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico de un país cumple una serie de actividades de muy distinta naturaleza.

La caracterización de un sistema sobre la base de las instituciones existentes dificultaría el análisis con la diversidad de sus objetivos, incorporando variables ajenas al desarrollo científico y tecnológico.

Por ejemplo, una universidad cumple funciones culturales que le son propias, pero que al desarrollo científico y tecnológico no le son relevantes. Analizar esto último a partir de la “institución universidad”, exigiría considerar innumerables funciones y subfunciones extrañas al sistema.

Un modelo funcional, que sitúa su centro de gravedad en la naturaleza de las actividades que se cumplen en un sistema, en lugar de atender la realidad institucional existente, resulta válido para cualquier país o región. Su aplicación al ámbito respectivo, y su ejemplificación, son los factores que le confieren una dimensión andina en el presente informe.

II. Estructura del sistema de desarrollo científico y tecnológico

Tal como se ha dicho, el sistema abarca desde la generación e incorporación de conocimiento hasta su utilización para alcanzar los objetivos que una sociedad se ha fijado. Se trata, entonces, de actividades coordinadas para usar el conocimiento, que deben analizarse en la medida que sirven al proceso.

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Será preciso olvidar los objetivos propios de cada actividad para centrar la atención en aquellos que la ligan a las demás actividades del sistema. Si se trata de la producción de bienes, habrá que centrar la atención en el uso que se haga de la tecnología.

No cabe duda de que incorporar conocimiento en la producción de bienes y servicios requiere definir previamente qué bienes y servicios se desea obtener. Este tipo de definiciones corresponde a la decisión soberana de cada país. Pero una vez tomada la decisión, el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico de ese país debe estar en condiciones de responder a ella.

Tales actividades pueden agruparse en el cumplimiento de la función de educación, y las de incorporación, intermediación y utilización de conocimiento con el fin de producir bienes o servicios. Estas actividades o funciones deben identificarse con prescindencia de la entidad que puede aparecer cumpliéndolas. Parte de la función educativa puede cumplirse, por ejemplo, en una empresa del sector productivo en la medida que ésta capacite o instruya a sus trabajadores.

A raíz de lo expuesto, se identificarán en el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico los siguientes subsistemas, que corresponden a las actividades o funciones que se viene de mencionar:

a. Subsistema de Incorporación de Conocimiento.b. Subsistema de Intermediación de Conocimiento. c. Subsistema de Utilización de Conocimiento o de Producción de Bienes yServicios. d) Subsistema de Educación.

El sistema podría organizarse identificando un número mayor de funciones relacionadas con el desarrollo científico y tecnológico.

Se ha preferido preservar la operacionalidad del modelo, integrando las funciones en las cuatro propuestas, que son suficientes para analizar los problemas más importantes.

Se entiende por Subsistema de Incorporación el conjunto de actividades que, por diversas vías, introduce conocimiento científico y tecnológico al sistema. Esta introducción puede ocurrir por la creación de conocimiento nuevo, original o por medio de la captación del conocimiento científico y tecnológico producido en el extranjero. En otras palabras, para los fines del modelo se denomina incorporación de conocimiento la introducción de éste en el sistema escogido, aunque dicho conocimiento no constituya el resultado de actividad creativa local. La actividad creativa incluye la investigación básica, la aplicada y la que tiene por objeto el diseño de procesos o productos nuevos.

En cuanto al Subsistema de Intermediación, se le define como el conjunto de actividades que tiene por objeto la ubicación, recopilación, elaboración y adecuación de conocimiento preexistente o accesible sobre la base de técnicas conocidas para su aplicación a la solución de problemas concretos en la producción de bienes y servicios. Algunas actividades comprendidas en este subsistema tienen características análogas a otras que se incluyen en el Subsistema de Incorporación y su diferenciación en las áreas de proximidad resulta difícil in abstracto. En efecto, la distinción precisa de cuánto una actividad de investigación y desarrollo deja de serlo, para convertirse en intermediación de conocimientos, es muy sutil.

El Subsistema de Utilización de Conocimiento o de Producción de Bienes y Servicios se presenta como el conjunto de funciones que tiene por objeto la generación de bienes y servicios usando para ello de conocimiento científico y tecnológico. En otras palabras, este subsistema es el usuario final del conocimiento, que lo aplica y transforma en bienes y servicios. En el subsistema queda comprendida, pues, la actividad productiva de bienes y servicios, sea ella pública o privada, incluso aquellas que producen servicios que no son susceptibles de transacciones en el mercado.

El Subsistema de Educación, para los efectos del modelo, se ha concebido como el conjunto de actividades que tiene por objeto la formación o el perfeccionamiento de los recursos humanos que deben desempeñarse en el sistema. Así, la formación y especialización de ingenieros y técnicos, la formación de administradores de distintos niveles, la creación de una percepción social del papel de la ciencia y la tecnología, quedan comprendidas en este subsistema.

Corresponde ahora referirse a un elemento del modelo que aún no se ha explicado: las finalidades que persigue el sistema. Hasta aquí se han identificado los objetivos de cada subsistema. Falta, en consecuencia, retomar el tema de objetivos referidos al sistema en su conjunto, los que se vinculan con una sociedad determinada. A su vez, éstos deben compatibilizarse con los objetivos globales que dicha sociedad persiga.

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La actividad o función de fijación de objetivos es externa al sistema, toda vez que éste existe sólo para darles cumplimiento. Quien fija los objetivos requiere, como condición de eficiencia, de la posibilidad de controlar su obtención, evaluando y actuando inductiva o correctivamente sobre el sistema. Incluso deberá, en caso de inexistencia o debilidad de un subsistema, adoptar medidas para crearlo o fortalecerlo. Este conjunto de actividades es el que en el presente informe se denomina Sistema de Gobierno, concepto funcional independiente de la forma o niveles en que se cumple.

Gobierno, pues, en este informe, no coincide necesariamente con la institucionalidad del Gobierno de un país. Para evitar confusiones, cuando se quiere aludir a la “institución Gobierno”, se usará la expresión “Estado”, “estatal” u otras similares.

La concepción funcional del Gobierno conducirá, entonces, a identificar modalidades diferentes según se trate del sistema en su conjunto, de uno o más subsistemas, de interrelaciones entre ellos, de sectores o de unidades de ejecución.

A continuación se presenta un esquema que procura ilustrar lo expuesto:

Gobierno

– Subregional para la integración de los Sistemas nacionales de Desarrollo Científico y Tecnológico.

– Nacional para conducir e interrelacionar el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico de un país.

– de un subsistema para conducir y articular una o más de las funciones básicas (educación, incorporación, intermediación, utilización).

– de un sistema sectorial

para conducir el funcionamiento de un subsistema respecto de un sector determinado (industria, minería, infraestructura física, salud, agricultura).

– de unidades para conducir entidades ejecutoras de las actividades de un subsistema (empresas, escuelas, centros de investigación).

Queda en evidencia que no todas las funciones de Gobierno coinciden con las responsabilidades que tradicionalmente se asigna al Estado.

III. Modelo de operación del sistema

Con el objeto de adquirir una visión aproximada de las vinculaciones internas del Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico, y de éste con el Sistema de Gobierno, se incluye una representación gráfica del modelo.

Básicamente, puede decirse que el sistema se caracteriza por el procesamiento de conocimiento e información que fluye entre los subsistemas. Este flujo de conocimiento es precisamente el vínculo o ligamento cuya presencia permite identificar la existencia del sistema como tal. En el caso de los países en vías de desarrollo, un volumen apreciable de éste proviene del extranjero y se incorpora al sistema.

El Subsistema de Educación transmite conocimiento generalizado aplicable a una cantidad de situaciones similares. Profesionales y técnicos llevan este tipo de conocimiento a los demás subsistemas.

El Subsistema de Intermediación cumple sus funciones mediante la entrega al Subsistema de Utilización, de conocimiento ad hoc, esto es, particularizado, al mismo tiempo que mediante la demanda de conocimiento generalizado a los Subsistemas de Educación e Incorporación.

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El Subsistema de Utilización, por su parte, demanda conocimiento de los Subsistemas de Intermediación e Incorporación, y recursos humanos con un determinado tipo de conocimientos al Subsistema de Educación.

Reflexiones similares pueden hacerse respecto del Subsistema de Generación y del Sistema de Gobierno.

Junto con estos flujos de conocimiento se producen contraflujos de recursos financieros que permiten operar a los distintos subsistemas.

Tanto el conocimiento como los recursos financieros se expresan o fluyen formalmente incorporados en “vehículos” que pueden ser, por ejemplo, recursos humanos, documentos, maquinarias, equipos, etc.

La presencia de un flujo y un contraflujo en el sistema permite considerar el modelo como un mecanismo de mercado, especialmente cuando se trata de tecnología, que es un conocimiento con características muy similares a las de una mercancía. En el curso del informe se usará esta forma de análisis cuando sea más ventajosa, como puede ocurrir en las interrelaciones del Subsistema de Utilización con el de Intermediación. En cambio, podría no ser útil para examinar las interrelaciones entre los Subsistemas de Incorporación y Educación.

Es menester advertir que el Sistema de Gobierno, además de participar en el flujo de conocimiento, desempeñará una labor muy importante sobre los distintos subsistemas, consistente en la fijación de objetivos a través de normas, orientaciones y políticas, de controles y recursos. A tal efecto, el Sistema de Gobierno inducirá flujos usando primordialmente mecanismos jurídico-administrativos (leyes, reglamentos, instrucciones) y económico-financieros.

La función de Gobierno comprenderá, entonces, la creación de aquellas partes del sistema que no existen y la acción reguladora de lo existente.

La realidad demuestra que estas funciones del Sistema de Gobierno no siempre se cumplen. Su cometido radica generalmente en el Estado y sus agentes, quienes no siempre disponen de una cabal comprensión del papel de la Ciencia y la Tecnología en los procesos productivos y en el desarrollo integral o que, teniéndola, no logran actuar efectivamente con los distintos subsistemas.

El papel de la planificación parece muy importante en la relación que debe producirse entre el Sistema de Gobierno y el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico. Tanto dentro del modelo como de la actividad que cumple el Estado, la planificación aparece como uno de los mecanismos o instrumentos de política más relevantes en la actualidad.

No obstante, la planificación suele despertar resistencia cuando se piensa en términos de mercado. Se dice que el juego entre oferta y demanda en el mercado produce una relación real y beneficiosa, que resulta alterada artificialmente mediante la planificación.1

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En el presente trabajo, planificación y mercado aparecen perfectamente compatibles y complementarios. La operación de una estructura de mercado no suele producirse de manera natural y espontánea. Así, puede decirse que la planificación del desarrollo científico y tecnológico tiene por objeto crear las condiciones para que el mercado de conocimiento pueda operar y, una vez creadas, regular su dinámica de modo que se mantenga una relación permanente de encuentro armónico a lo largo del tiempo.

El concepto de planificación que se maneja en este informe involucra no sólo la definición de objetivos –con todos sus supuestos– sino también la adopción de medidas u operación de instrumentos relativos a una realidad dada para alcanzar tales objetivos. Es en esta perspectiva donde planificación y mercado se encuentran como mecanismos interconectados que pueden actuar no sólo sin excluirse sino además complementándose.

IV. Desajustes del sistema de desarrollo científico y tecnológico

A. Aspectos generales

La falta de adecuación o coordinación del Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico no puede atribuirse a dificultades originadas en un solo subsistema o en una situación aislada. Ella es el producto de un conjunto de causas que se entrelazan y coexisten. Incluso insuficiencias originadas en uno de los elementos del sistema tienen efectos sobre los restantes, produciendo desajustes globales.

A lo largo de este informe se ha insistido en el efecto que sobre el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico de un país tiene la carencia de capacidad de gestión tecnológica por parte del Subsistema de Utilización de Conocimiento. Es posible, sin embargo, describir desajustes que dependen de factores que se ubican en subsistemas distintos del de producción, y en el propio Sistema de Gobierno, que aunque pueden tener menor importancia relativa que las deficiencias del Subsistema de Utilización, impiden o entraban el armónico funcionamiento del sistema en su conjunto.

En este informe se entiende por desajuste del sistema el entorpecimiento o dificultad en el flujo de conocimientos, que originados o introducidos a un país por el Subsistema de Generación, son organizados en relación con problemas concretos por el Subsistema de Intermediación y, finalmente, utilizados por el Subsistema de Producción. En cada una de estas etapas es necesaria la presencia de personal calificado para cumplirlas. El desajuste puede existir aun cuando el desarrollo aislado de cada uno de los elementos e instrumentos que intervienen en la operación global sea en sí mismo bueno.

Es más, uno de los factores que con más frecuencia puede producir el desajuste, es la falta de coordinación entre las funciones propias de cada subsistema y su función parcial como integrante del sistema global. En el Subsistema de Educación este punto puede ejemplificarse con facilidad: se trata de un sector de actividad que tiene objetivos propios y está sometido a influencias e impulsos provenientes de situaciones ajenas al desarrollo científico y tecnológico. Interviene parcialmente en dicho desarrollo proporcionándole el personal que requiere para su funcionamiento. Por eso, con mucha frecuencia ocurre que necesidades vinculadas con los objetivos propios de la educación o con estímulos sociales orientan la educación en direcciones irrelevantes y aun contradictorias con las necesidades del desarrollo científico y tecnológico.

En tal sentido, el ingreso a la universidad en los países andinos está mucho más condicionado por las apetencias sociales por obtener un título universitario “de prestigio” que por los reales requerimientos de personal calificado en el área.

Naturalmente, es el Sistema de Gobierno el que debe organizar y orientar a los diversos subsistemas, elementos e instrumentos disponibles para lograr un flujo armónico y fluido de conocimientos. Esto requiere operaciones de largo plazo para generar, establecer y desarrollar los elementos y subsistemas, y orientaciones y acciones de corto plazo para lograr los objetivos económicos y sociales que se asignen. La articulación entre planificación y operaciones de mercado resulta muy importante para mantener ajustado el Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico.

De acuerdo con lo expuesto, puede afirmarse entonces que la inadecuación o desajuste del Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico puede encontrar su origen:

a. En las características estructurales de cada uno de los subsistemas y su grado de desarrollo.b. En las interrelaciones de cada subsistema con los restantes, considerando la tensión que se

origina entre objetivos propios del subsistema y objetivos relevantes al conjunto.

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c. En el ejercicio de la función de Gobierno del Sistema.

Cada uno de los tipos de desajuste presenta características propias y, en consecuencia, las acciones correctivas serán más eficaces si utilizan mecanismos específicos.

B. Subsistema de utilización

Las características de este subsistema han sido ya analizadas en el curso del presente informe. Ahora bastará detenerse en aquellas que son más relevantes en cuanto determinan deficiencias o dificultades en el flujo del conocimiento, que son las siguientes:

a. Falta de capacidad de gestión tecnológica.b. Condiciones ambientales desfavorables a la adecuada selección, adaptación e innovación

tecnológicas.

Los efectos de estas características se resumen en los números siguientes.

i. En primer lugar, la falta de capacidad de las empresas para explicitar su demanda tecnológica determina que el Subsistema de Incorporación acentúe su tendencia a funcionar independientemente de necesidades económicas y sociales. Por otra parte, la oferta local de conocimiento disponible es desaprovechada por falta de capacidad de absorción y utilización de dicho conocimiento.

ii. La demanda proveniente del Subsistema de Utilización opera preferentemente en proyectos nuevos y descuida innovaciones en empresas que ya están en funciones. Por otra parte, se orienta principalmente al exterior, lo que determina:

a. Que la compra de tecnología “en paquete” le resulta más fácil y adecuada, por lo que no genera presión por la producción local de soluciones tecnológicas, ni aun en aquellos niveles de dificultad y campos en que ello sería posible.

b. Que la postergación de las empresas de intermediación locales desincentiva su creación, permanencia o perfeccionamiento funcional y técnico.

iii. La demanda que emana del Subsistema de Utilización hacia el de Educación es demasiado general y de corto plazo, de modo que no tiene trascendencia para la fijación de objetivos y métodos educativos concretos.El Subsistema de Educación orienta entonces su acción más hacia el cumplimiento de sus objetivos propios y a la satisfacción de la demanda social por títulos de prestigio, que a la satisfacción de necesidades del sector de producción de bienes y servicios.Esta incapacidad de explicitar requerimientos por parte de los sectores productivos puede ejemplificarse con el caso del conjunto de los “Centros Regionales Universitarios” creados en Chile, aproximadamente a partir de 1960. Las comunidades de provincia se movilizaron para lograr que las universidades chilenas establecieran unidades de ese nuevo tipo de establecimiento de enseñanza superior. El propósito de la iniciativa fue compensar la absorción centralista de la capital del país y de otras dos ciudades sobre la inmensa mayoría de los profesionales universitarios, mediante la formación de profesionales y técnicos universitarios especialmente entrenados para atender problemas regionales. Las Asociaciones de Productores de las regiones fueron entusiastas promotoras de esos Centros Regionales desde sus orígenes, toda vez que sentían el efecto negativo de la falta de recursos humanos calificados y la escasez de oportunidades de formación para los egresados de la enseñanza media local. Sin embargo, la incapacidad del sector productivo para definir con precisión sus necesidades de corto plazo, y mucho más las de mediano y largo plazo, determinó que los Centros Regionales ofrecieran principalmente carreras auxiliares de las tradicionales, que era más fácil dar con los recursos disponibles en la región. Con ello, pronto las unidades productivas advirtieron que los objetivos perseguidos no se alcanzaban, y en cambio se generaba frustración en los educandos, los que una vez titulados enfrentaban un mercado ocupacional en que no tenían cabida.

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iv. Por último, puede señalarse que, debido a las condiciones ambientales en que se mueven las empresas del sector productivo, sus horizontes de tiempo les impiden inducir creación tecnológica o capacidad de oferta local de conocimiento, porque éstas necesitan de plazos mayores para desarrollarse.

C. Subsistema de Intermediación

El Subsistema de Intermediación es el que presenta el menor grado de desarrollo en el Area Andina. Incluso en la actualidad no cumple algunas de las actividades que se describen en el modelo. Su grado de avance es, además, distinto en los diversos sectores productores de bienes y servicios.

Las principales consecuencias que derivan de su debilidad se proyectan sobre el funcionamiento del sistema en su conjunto. En los números siguientes se enuncian tales problemas.

i. Las empresas de consultoría no se han desarrollado de un modo uniforme. Algunas actividades tales como los estudios de factibilidad, financiamiento, organización, etc., se cumplen mejor que otras más orientadas a producir innovación tecnológica, como son las de diseño de productos y procesos.Sectorialmente, el desarrollo de estas empresas tampoco es homogéneo. Existen en mayor número y mejor nivel en algunos sectores, como, por ejemplo, infraestructura y vivienda, que en otros como procesos industriales. En los sectores sociales como salud y educación, sólo se encuentran algunas unidades menores, no siempre eficientes y confiables. La situación en agricultura es relativamente mejor en todos los países del Area Andina.

ii. El contacto de las empresas de Consultoría con el Subsistema de Incorporación no es adecuado. Ello se debe a cierto desconocimiento y desconfianza hacia los institutos de investigación locales y en parte a las prácticas restrictivas que caracterizan el financiamiento internacional de proyectos y la transferencia de tecnología.

iii. Las unidades de información y documentación se han originado en los países andinos preferentemente a partir de centros científicos disciplinarios, o teniendo en vista sus objetivos, organización y métodos de trabajo. Esto ha contribuido a que el servicio al sector productivo haya tenido poco desarrollo.

iv. Hay en los países andinos algunos servicios de Control Técnico. No obstante, su vinculación con las empresas es insuficiente. Ello se debe a que las grandes empresas están generalmente vinculadas a controles técnicos foráneos. Por otra parte, la receptividad de las empresas medianas y pequeñas frente a los Servicios de Control Técnico existentes es baja, debido a la falta de conciencia sobre el problema de calidad y por no estar los servicios diseñados de acuerdo con sus necesidades.Algunos importantes Servicios de Control Técnico no son usados por empresas ajenas a la organización administrativa de la cual dependen, porque no se han diseñado mecanismos operacionales que faciliten su uso.

D. Subsistema de incorporación

En el Area Andina este subsistema tiene dos características que es necesario destacar:

a. Se ha desarrollado en función de estímulos independientes de los sectores productivos de bienes y servicios.

b. Sus actividades son con frecuencia irrelevantes para las necesidades del Subsistema Productivo, a lo menos en el corto y mediano plazo.

Las actividades científicas nacieron en los países andinos como resultado del interés personal de ciertos investigadores, habitualmente formados en países más desarrollados; o de las necesidades de enseñanza de ciertas profesiones y carreras como medicina o ingeniería que incorporan ciencias básicas en sus currículos. Si se toma como ejemplo medicina y salud, puede encontrarse que las disciplinas biológicas no nacieron para respaldar la solución de problemas sanitarios, epidemiológicos o de nutrición, sino con

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fines docentes. Lo propio puede confirmarse en el desarrollo de matemáticas, física y química, frente a la ingeniería.

En los párrafos siguientes se señalan algunas consecuencias de esta situación.La actividad científica y tecnológica se desarrolla con independencia de las necesidades productivas

locales, y se vincula, en cambio, estrechamente con el flujo mundial del conocimiento, determinado por las necesidades de los países más avanzados. La creación disciplinaria que predomina sobre la problemática específica local produce como efecto adicional que cuando es requerida para enfrentar un problema productivo o de servicio, se advierte con frecuencia la falta de desarrollo de algunas disciplinas que, aunque importantes para la solución de dicho problema o la prestación del servicio, no tuvieron una personalidad líder que las instalara, no dispusieron de aportes externos o no formaban parte de los currículos de las carreras con más empuje científico.

En todo caso es conveniente que el Subsistema de Incorporación, aun cuando no reciba demandas específicas desde los Subsistemas de Intermediación y de Utilización, oriente al menos parte de sus actividades a la descripción y análisis de los recursos naturales renovables y no renovables locales, o a ciertas situaciones derivadas de características culturales y geográficas del medio. Ello podría conferir orientación al desarrollo de ciertas ciencias.

No obstante, la labor de generación con el objetivo descrito anteriormente es magra, debido a una excesiva vinculación con el invisible college mundial, originada en la atadura metodológica, financiera y personal de los primeros científicos con los centros o universidades en que estudiaron, y mantenida a través de los años por el envío de discípulos a los mismos centros, por la recepción de profesores de la misma procedencia y aun por el apoyo de tales centros frente a instituciones que financian actividades científicas.

Por lo expuesto, los problemas ajenos a los experimentados por los países líderes en el avance mundial del conocimiento se ven postergados frente a aquellos cuya solución responde a las necesidades de esos países.

En los países andinos existen numerosos institutos de investigación tecnológica que dependen del Estado directa o indirectamente. Ellos nacieron en general para resolver problemas nacionales prioritarios, pero se estructuraron manteniendo una relación débil con los sectores a que debían servir. Muchas veces ha resultado imposible generar mecanismos de relación que posibiliten una articulación funcional entre su trabajo y las necesidades sectoriales de conocimiento. Posiblemente contribuya a esto el hecho de que en los referidos institutos trabajan científicos formados en la tradición académica, los que con frecuencia llegan a desempeñarse en la dirección de la institución. Faltos de una orientación externa clara y eficiente, financiados con independencia del uso que se haga de sus resultados, y siguiendo en mucho las prácticas de las unidades universitarias de investigación, estos institutos se han independizado en gran medida de las necesidades productivas, y definen internamente su trabajo más en la línea de avanzada del conocimiento que en la solución de problemas prácticos locales.

Un estudio realizado por la CONICYT chilena en 1970, mostraba que más del 80% de los proyectos de investigación realizados por institutos dependientes del Estado, entre 1967 y 1969, se originaba internamente, en tanto que sólo unos pocos proyectos estaban referidos a demanda del sector productivo correspondiente.

PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN HECHOS POR INSTITUCIONES DEL ESTADO EN 1968-69, SEGÚN DISCIPLINA Y SECTOR SOLICITANTE

Iniciativa interna Gobierno Empresas Otros Total

Tecnología y Ciencias de la ingeniería

78 9 0 2 89

Tecnología y Ciencias médicas

46 1 0 0 47

Tecnología y Ciencias agropecuarias

68 46 7 2 123

TOTAL 192 56 7 4 259

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Fuente: CONICYT. “organismos Nacionales para la promoción, coordinación y ejecución de las investigaciones”. Santiago, 1970.

La tabla revela asimismo diferencias en la relación entre los sectores y los correspondientes institutos de investigación. La mejor relación está en agricultura, lo que puede deberse a las características económicas y productivas propias de ese sector, ya que fue el primero en desarrollar capacidad de gestión tecnológica, y por lo tanto estaba en condiciones de explicitar demandas específicas desde el sector productivo.

Finalmente, puede señalarse que el Subsistema de Incorporación en los países andinos no ha desarrollado los métodos y las vías que le permitan interesar a los sectores productivos en sus trabajos. El desajuste en las relaciones entre oferentes y demandantes de conocimiento se origina principalmente, según se ha visto, en defectos de la demanda. No obstante, es probable que el uso adecuado de mecanismos de promoción y “venta” pueda lograr la incorporación de conocimientos a la actividad productiva, sea directamente o mediante estímulos a una demanda pasiva o implícita.

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2. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA*

Orlando Mason Kalajzich**

Resumen

El documento analiza los instrumentos de política que se pueden emplear para sustentar la investigación de las instituciones académicas y técnicas y para promover la innovación en el sector productivo. Diferencia los marcos organizacionales que apoyan las actividades científicas y tecnológicas de los dos tipos de instituciones e identifica instrumentos de política –en particular de mercadeo, financieros y de capacitación– que parecen facilitar una mejor complementación de las dos vertientes de progreso técnico.

Introducción

La instrumentación de las políticas científicas y tecnológicas en América Latina, a comienzos de la década de los 90, se plantea en un contexto definido por:

● Una aceleración del cambio tecnológico basado en descubrimientos científicos recientes, acompañada de una integración mundial de la producción y de los mercados.

● Una presencia creciente de lo tecnológico en las relaciones económicas y políticas internacionales.

● Un relativo desconocimiento de los procesos de innovación y cambio tecnológico y de los instrumentos de política que pueden influir sobre ellos, tanto en los países industrializados como en los países en vía de desarrollo.

● Una creciente apertura de las economías latinoamericanas, acompañada de un aumento de las exigencias de competitividad en la empresa y de condiciones favorables a una dinámica empresarial de base técnica.

● Un desarrollo científico y tecnológico regional muy heterogéneo según país, sector, institución, campo técnico o disciplina científica, pero en general incipiente y caracterizado por una escasa vinculación con el desarrollo económico y social.

● Una revisión del papel del Estado en el fomento del desarrollo, acompañado de una presión de autofinanciamiento en las instituciones académicas y técnicas.

En este contexto es claro que no cabe esperar respuestas definitivas ni universalmente válidas en cuanto a cuáles son los instrumentos de política más adecuados para promover el progreso científico y tecnológico en los países de la región. Pero, al mismo tiempo, dicho contexto genera la necesidad de identificar vías para un aprendizaje en la acción que permita atender requerimientos técnicos y económicos inmediatos y avanzar con pragmatismo y flexibilidad en la formulación de mejores respuestas.

Durante la última década los países de la región han estado particularmente activos en el desarrollo de instrumentos de política que permitan proyectar al hacer productivos los recursos científicos y tecnológicos generados en el marco de las instituciones académicas y técnicas. Entre dichos instrumentos figuran políticas institucionales y disposiciones reglamentarias que facilitan la venta de servicios por parte de las instituciones académicas y técnicas; centros de innovación que apoyan el patentamiento y comercialización de tecnología; incubadoras, de académicos y tecnólogos, o de las instituciones que los cobijan, y líneas de crédito para la contratación de servicios técnicos por la empresa.

La preocupación con el accionar técnico en el ámbito productivo fue precedida por dos décadas en que se enfatizó el desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas en instituciones académicas y técnicas, y de intentos de inducir y apoyar desde fuera una acción de la empresa orientada a mejorar la transferencia de tecnología importada y la innovación tecnológica local.

La empresa es la que en última instancia decide cuál es la tecnología y cuáles son los proveedores de bienes y servicios de alto contenido tecnológico que van a emplear en su actividad productiva. Hasta ahora la empresa ha favorecido el suministro externo respecto al desarrollo propio o la contratación local, no sólo por lo reducido de la oferta tecnológica interna, sino también por otros factores entre los que priman consideraciones comerciales y financieras. Los mismos factores, sumados a la aceleración y globalización

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del cambio tecnológico hacen prever que la empresa regional continuará descansando en alto grado en el suministro externo de tecnología, Pero el aumento de presión competitiva en el mercado interno y el incentivo económico del mercado externo hacen prever también que la empresa regional tenderá a realizar una mayor actividad tecnológica propia, generalmente acompañada de una mayor contratación local con instituciones académicas y técnicas. De hecho, ya se observa en varios países una demanda creciente de la empresa por capacitación para su propia acción tecnológica, por apoyo técnico externo para sus actividades y por la adopción de instrumentos de política que promuevan la innovación tecnológica empresarial.

La dinámica tecnológica empresarial en la región es aún muy incipiente y tiende a concentrarse en la gran empresa y en un reducido número de industrias de base tecnológica. Frente a ello muchos países se están planteando la interrogante de en qué casos, en qué forma y por cuáles medios se debe apoyar la acción tecnológica de la empresa, en particular la mediana y pequeña. La respuesta a esta interrogante es relevante no sólo en términos de modernización y crecimiento productivo, sino también en términos del desarrollo sostenido de las capacidades científicas y técnicas de los países de la región, dadas las relaciones de apoyo mutuo que existen entre ambos desarrollos.

Existen legítimas diferencias en la naturaleza de las actividades científicas y tecnológicas en función del aporte de las mismas a los distintos objetivos institucionales de las empresas y de las instituciones académicas y técnicas. Dichas diferencias deben ser reconocidas en el diseño de instrumentos a los efectos de facilitar el desarrollo de cada una de ellas, a la vez que el establecimiento de las relaciones de apoyo mutuo que deben existir entre ambos tipos de actividades.

Para lograr un desarrollo balanceado e interdependiente de las actividades científicas y tecnológicas de la empresa y de las instituciones académicas y técnicas, se requiere superar barreras institucionales, financieras y comerciales. La superación de estas barreras puede exceder el espacio propio de las políticas científicas y tecnológicas. En sus aspectos más fundamentales, superar esas barreras puede depender de consideraciones macroeconómicas y de una adecuada armonización con políticas sectoriales, en particular con las políticas educacional e industrial.

En primer término se explora la gama de políticas y factores contextuales que inciden sobre del progreso técnico de los países de América Latina, a la luz de las relaciones entre el hacer científico y tecnológico y otras dimensiones del desarrollo.

A continuación se analiza la experiencia adquirida tanto en países industrializados como en desarrollo respecto al diseño y uso de instrumentos con efecto en el hacer científico y tecnológico de las instituciones académicas y técnicas. Ellos se podrían designar como de política de investigación científica y servicios técnicos, de política de investigación o política científica.

En seguida se analizan las mismas experiencias en relación a instrumentos con efecto en la transferencia de tecnología y la actividad innovativa en el sector productivo. Ellos se podrían designar como de política de transferencia e innovación tecnológica o política tecnológica.

Finalmente, se exploran las relaciones entre la promoción de la transferencia e innovación tecnológica en la empresa y la investigación en instituciones académicas y técnicas, buscando una mejor complementación entre las dos vertientes de progreso científico y tecnológico.

Políticas con efecto sobre las actividades científicas y tecnológicas

Una visión de conjunto

La investigación científica, la innovación tecnológica y las otras actividades que constituyen el hacer científico y tecnológico son componentes centrales de todo esfuerzo por un desarrollo autosostenido. Los impactos de estas actividades son múltiples y afectan todas las dimensiones del desarrollo de los países, así como sus relaciones internacionales.

Desde el punto de vista de la sociedad como un todo, las actividades científicas y tecnológicas han probado ser una excelente inversión. Pero una fracción importante de dichas actividades sólo rinden resultados en el mediano y largo plazo; requieren recursos gerenciales, técnicos y económicos que exceden los disponibles en muchas empresas; presentan incertidumbres y riesgos particularmente elevados; generan productos que no se pueden adquirir con facilidad o plenamente, y originan beneficios que son de difícil apropiación privada (6).

Lo anterior explica por qué los gobiernos de los países desarrollados y un número creciente de países en desarrollo han venido adoptando diversas medidas tendientes a promover y sustentar la ejecución de

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actividades científicas y tecnológicas, tanto en instituciones académicas y técnicas, como en las empresas del sector productivo (7), (9), (13), (16).

Ciencia y Tecnología en las Políticas de Desarrollo

El cambio tecnológico –definido como el proceso a través del cual las sociedades adquieren y ponen en práctica nuevas y mejores formas de producir nuevos y mejores bienes y servicios– es reconocido actualmente como una determinante central del crecimiento económico y del desarrollo en todas sus dimensiones. La nueva y mejor tecnología se adquiere tanto por transferencia desde el exterior como por adaptación y generación local. La puesta en práctica de nueva tecnología se inicia con una innovación productiva, que puede ser mayor o incremental y se generaliza mediante la posterior difusión local y externa.

El proceso de cambio tecnológico se nutre de descubrimientos científicos de antigua o reciente generación y del aprendizaje en la práctica productiva. En tiempos recientes se observa en algunos campos tecnológicos tales como informática y biotecnología, una creciente vinculación entre descubrimientos científicos recientes e innovación productiva, a la vez que una aceleración del cambio tecnológico a nivel mundial.

Por su parte, la investigación científica contribuye al desarrollo no sólo en términos de descubrimientos eventualmente utilizados en la producción, sino también a través de múltiples canales entre los que se destacan el educacional y el cultural. Al respecto cabe señalar que el análisis comparativo de las varias teorías económicas muestra convergencia en asignarle a la conjunción de cambios culturales y tecnológicos el papel de iniciadores de los procesos de crecimiento económico y desarrollo (2). Y es reconocido que la actividad científica tiene un impacto mayor en ambas dimensiones del desarrollo.

La generalización del uso de nueva o mejor tecnología afecta a vastos y diversos sectores de la población. Vía generación y sustitución de empleo, cambios en los requerimientos de capacitación del personal y reubicación de actividad productiva, el cambio tecnológico afecta el nivel y la distribución del ingreso. La introducción y diversificación de productos, afecta las posibilidades de consumo. Progresos en la calidad y costo mejoran las posibilidades de exportación y la competitividad con productos importados o locales en el mercado interno. Cambios en las características de los insumos, transformación y productos afectan el medio ambiente. Y el cambio tecnológico impacta también en forma muy marcada las dimensiones culturales, educacionales y políticas del desarrollo de los países, así como sus relaciones internacionales.

Así como el cambio tecnológico atañe todas las dimensiones del desarrollo, la experiencia contemporánea muestra también que lo que se puede hacer en materia de cambio tecnológico depende del grado, característica y circunstancias del desarrollo de cada sociedad, en todas sus dimensiones. O sea, que la viabilidad y conveniencia de un determinado proceso de cambio tecnológico es función de la realidad política, cultural, educacional, científica, tecnológica, económica, social, ambiental y de relaciones externas de cada comunidad o país, y de las políticas que afectan todas estas dimensiones del desarrollo.

Los países, regiones y sectores nacionales difieren en sus necesidades, recursos y circunstancias de desarrollo. Estas características, a su vez, varían con el tiempo. En consecuencia, existen diferencias también en las características del cambio tecnológico que es más conveniente y viable fomentar en cada comunidad de un determinado período.

Lo anterior sería relevante si las sociedades no pudieran influir sobre la dirección y ritmo del cambio tecnológico. Pero la experiencia de los últimos cuarenta años muestra que los países pueden predominar sobre muchas de las características de dicho cambio, mediante el desarrollo de recursos humanos e institucionales, la canalización de recursos financieros y el establecimiento de incentivos y restricciones de diversa índole.

En la actualidad, especialmente en los países de mayor desarrollo científico y tecnológico, muchos sostienen que las próximas décadas estarán caracterizadas no sólo por la posibilidad, sino también por la necesidad de actuar en forma prospectiva frente al cambio tecnológico.

Actuar en forma reactiva como se ha hecho en el pasado ya no sería suficiente, dada la aceleración y globalización del cambio tecnológico y su enorme impacto económico y social (30).

Desde el punto de vista del gobierno, la necesidad de anticipar el impacto del cambio tecnológico sobre el desarrollo se suma a la reconocida gran necesidad de fomentar la investigación e innovación. Tanto la teoría económica como la práctica de los países de mayor desarrollo han reconocido que, dadas las

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características intrínsecas y de producción, distribución y uso del conocimiento, el mercado tiende a asignar menos recursos a las actividades científicas y tecnológicas de lo que es socialmente deseable.

Si bien las motivaciones de los gobiernos para invertir en investigación e innovación no son sólo económicas –prestigio y seguridad han sido muchas veces las consideraciones dominantes– esa motivación ha desempeñado siempre un papel central. Y han sido también consideraciones económicas las que en buen grado han justificado el fomento de este tipo de actividades. Entre ellas, los problemas de divisibilidad, inapropiabilidad, incertidumbre de la función de producción y falta de transparencia del mercado de tecnología. El otro fundamento ha sido el impacto de la actividad científica y tecnológica en la formación de recursos humanos, el establecimiento de capacidades técnicas institucionales y la generación de conocimientos de aplicación general, todos los cuales revisten el carácter de recurso social.

Políticas con efecto en las actividades científicas y tecnológicas

Una política científica y tecnológica explícita es una declaración oficial sobre un tema de ciencia y tecnología (31). Ejemplos de políticas comúnmente presentes, tanto en los países industrializados como en los de América Latina, son: (10)

● Institucionalizar al más alto nivel político la formulación de políticas científicas y tecnológicas específicas y concertar acciones conjuntas o paralelas con el sector privado.

● Aumentar la inversión pública y privada en ciencia y tecnología.● Vincular el desarrollo científico y tecnológico al desarrollo económico y social a nivel nacional,

regional y sectorial.● Asignar y promover la asignación de recursos a áreas temáticas y proyectos de interés prioritario.● Impulsar la innovación tecnológica en entidades públicas y privadas.● Mejorar la transferencia, asimilación y adaptación de tecnología importada y desarrollar

mecanismos de protección de la propiedad intelectual.● Utilizar el poder financiero y de compra de las instituciones estatales para promover las

actividades de investigación, desarrollo e ingeniería.● Desarrollar recursos humanos vía la formación y la participación local en la investigación

científica y el cambio tecnológico.● Apoyar la generación y difusión de información útil para la investigación e innovación,

particularmente en el sector productivo.● Establecer mecanismos de normalización, certificación y control de calidad.● Participar en la cooperación internacional en ciencia y tecnología.

No todas las políticas e instrumentos que influyen sobre el hacer científico y tecnológico son el resultado de políticas explícitas. Sagasti y Aráoz distinguen tres tipos de influencia:

● Políticas científicas y tecnológicas explícitas y sus instrumentos.● Políticas científicas y tecnológicas implícitas y sus instrumentos.● Factores contextuales.

Estos últimos son consecuencia, entre otras cosas, de la historia, las características sociales, la dotación de recursos y la geografía del país. Pueden referirse a aspectos macroeconómicos, culturales y sociales, así como a las características de las empresas, de los institutos de investigación, etc., que son el resultado de la evolución del país.

Sagasti (1978) (32), en su informe comparativo central del Proyecto STPI, analiza la experiencia de diez países en desarrollo en materia de instrumentos de política científica y tecnológica. La comparación de dichas experiencias pone en evidencia que los instrumentos de otras políticas –en particular la económica– ejercen en muchos casos una influencia mayor sobre el hacer científico y tecnológico que las políticas e instrumentos diseñados explícitamente con ese fin.

En sus comentarios finales, Sagasti destaca la necesidad de analizar el impacto de los instrumentos de política y de otras fuentes de influencia sobre el cambio tecnológico y el desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas, haciendo hincapié en el eslabonamiento de los efectos de las condiciones macroeconómicas, los factores contextuales, las políticas gubernamentales, las características de las ramas

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industriales, y la conducta tecnológica de las empresas industriales en el nivel macroeconómico. Destaca también la necesidad de considerar la naturaleza e interacción de las instituciones y organizaciones comprometidas con el diseño y la implementación de políticas de ciencia y tecnología.

Estrategias para el progreso técnico

Máximo Halty-Carrere (1979) (15) diferencia entre políticas (que responden al porqué y para qué) y estrategias (que responden al cómo, dónde y cuándo). Las políticas proveen objetivos y guía general; las estrategias definen las principales opciones y prioridades.

Según dicho autor, los componentes básicos de la estrategia tecnológica estarían dados por los elementos de la política de desarrollo tecnológico, los que en términos de estrategias serían:

● Promover la utilización de la oferta tecnológica local, reforzando la infraestructura tecnológica y mejorando los vínculos entre los sectores tecnológico y productivo.

● Mejorar la evaluación de alternativas tecnológicas, selección más adecuada de tecnología, adaptación apropiada de tecnología extranjera y negociación más efectiva de la compra de tecnología.

● Balancear ambos insumos de modo de incorporar gradualmente más tecnología local en la mezcla tecnológica.

● Promover la demanda por cambio tecnológico y orientar adecuadamente su ritmo (cuánto), concentración (dónde) y dirección (qué tipo) a través de mecanismos adecuados de difusión.

Halty-Carrere analiza las estrategias de desarrollo tecnológico adoptadas por países desarrollados, y en desarrollo y concluye que, partiendo de distintos enfoques, ellos confluyen a la combinación de:

● Apoyo horizontal en toda la gama de actividades científicas y tecnológicas.● Esfuerzo adicional en disciplinas y campos tecnológicos vinculados a los sectores de actividad

productiva de mayor interés para cada país.

El autor sugiere adoptar estrategias mixtas. A nivel de sectores de especialización, la acción implicaría una progresión en sectores productivos y actividades tecnológicas con crecientes exigencias técnicas, económicas y organizacionales. Más recientemente, Waissbluth y Gutiérrez Arce (1982) (37) desarrollan este tipo de enfoque para el caso de México.

Instrumentos de política

Para implementar las políticas y estrategias científicas y tecnológicas los países industrializados y de la región han empleado una amplía gama de instrumentos de política.

Un instrumento de política puede ser visto como el conjunto de modos y medios utilizados para poner en práctica una política determinada. Puede comprender:

● Dispositivo o instrumento legal, que establece obligaciones, derechos, recompensas y sanciones (leyes, decretos, estatutos, reglamentos, contratos, convenios).

● Estructura institucional, que asigna responsabilidad y autoridad (participantes, funciones, atribuciones).

● Mecanismo operativo, que define cómo se hacen las cosas (secuencia de actividades en la toma de decisiones, instancias de participación institucional, variables y criterios de decisión, metodologías de análisis, procedimientos para la canalización de recursos).

Los mecanismos operativos son los que hacen realidad las políticas y en muchos casos la modifican substancialmente (31) y (23).

Existen diferencias entre países en cuanto a la naturaleza de las actividades e instituciones apoyadas, así como en cuanto a los instrumentos de política empleados por los diversos gobiernos (Ver Rothwell, 1984 (29); Lederman, 1987 (22) y UNCTAD, 1984 (35). Pero todos los países desarrollados y un número creciente

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de países en desarrollo han venido apoyando la actividad científica y tecnológica, tanto de las instituciones académicas y técnicas como de las empresas.

Ejemplos de instrumentos asociados a políticas científicas y tecnologías específicas son:

● Oficinas de evaluación tecnológica de los congresos.● Comisiones de coordinación institucional para apoyar mediante la actividad científica y

tecnológica la puesta en práctica de las políticas industrial y educacional.● Becas para formar y actualizar científicos, ingenieros y administradores.● Aportes gubernamentales para establecer capacidades de investigación y suministro de servicios

técnicos.● Fondos competitivos para sustentar la investigación de excelencia.● Centros y reglamentos universitarios que facilitan proyectar al sector productivo los recursos

humanos, capacidades institucionales y conocimientos generados en las instituciones académicas y técnicas.

● Información sobre demanda tecnológica en proyectos de inversión y mecanismos de vínculo entre empresas y oferentes de consultoría, ingeniería, investigación y bienes de capital.

● Asistencia técnica a empresarios para mejorar la importación y exportación de tecnología.● Creación de líneas de crédito para financiar la ejecución de actividades de investigación,

desarrollo, ingeniería y gestión para la transferencia e innovación tecnológica en la empresa.● Premios y programas de televisión para generar una valoración social de la investigación

científica, la actividad inventiva y el esfuerzo innovativo empresarial.

Impacto agregado de las políticas e instrumentos de política

En una evaluación de las políticas e instrumentos empleados por los países industrializados, Rothwell (1984) (29) concluye que las principales dificultades de las políticas nacionales de innovación están relacionadas con:

● Falta de conocimiento de la operación del mercado entre los formuladores de políticas del sector público.

● Concentración de subsidios en la gran empresa.● Actitud pasiva de los gobiernos respecto a la distribución de información sobre instrumentos de

política. El resultado es baja participación de empresas medianas y pequeñas y preponderancia de empresas grandes consultadas durante el diseño de los instrumentos.

● Carencia de un conocimiento práctico o de una conceptualización más imaginativa del proceso de innovación industrial entre los formuladores de políticas. Tiene como resultado una visión estrecha de la innovación, muy orientada hacia I&D, en detrimento de otros aspectos muy importantes, como son adquisiciones públicas orientadas a la innovación.

● Falta de coordinación –y en algunos casos de cooperación– entre diversas reparticiones públicas.● Las políticas de innovación e industrialización en algunos países han sido sometidas con

frecuencia a cambios mayores, de acuerdo con dogmas políticos, más que en respuesta a cambios en las condiciones o necesidades industriales o económicas.

Por su parte, Lederman (1987) (22) en un análisis comparativo de las políticas y prioridades en ciencia y tecnología de países industrializados concluye que las principales críticas están relacionadas con:

● Falta de cooperación entre las instituciones académicas y la industria en investigación, educación e intercambio de información.

● Baja movilidad de los investigadores entre instituciones, reduciendo la transferencia de habilidades para la investigación e información técnica.

● La investigación académica no está suficientemente vinculada con la educación o con las necesidades industriales.

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● El número de nuevas empresas pequeñas de alta tecnología es insuficiente porque los profesionales técnicos son reacios a tomar riesgos, los mercados de capital no son efectivos, y la actitud social es adversa.

En América Latina y en otros países en desarrollo diversos analistas han identificado deficiencias semejantes en la concepción e instrumentación de políticas científicas y tecnológicas. A nivel agregado las críticas más frecuentes en los países en desarrollo incluyen:

● Reducida participación de las organizaciones académicas y técnicas locales en el suministro de servicios tecnológicos o tecnología a la empresa.

● Lo reducido de la actividad tecnológica propia de las empresas.● Debilidades en la selección, compra, asimilación, adaptación y mejora incremental de la

tecnología importada.

Los gobiernos de América Latina han realizado un esfuerzo significativo en el establecimiento de marcos legales, institucionales y operacionales para diseñar y poner en práctica una amplia gama de instrumentos de política científica y tecnológica. Los resultados han sido parciales, en gran parte debido a las influencias contrarias y dominantes ejercidas por otras políticas, en particular por las económicas e industriales.

Además del efecto contradictorio de otras políticas existen también aspectos contextuales que ejercen una marcada influencia sobre la viabilidad del progreso científico y tecnológico. Tanto estos factores contextuales como su evolución con el tiempo, deben ser considerados explícitamente si se desea aumentar la eficacia y eficiencia de los instrumentos de política científica y tecnológica. Entre los aspectos contextuales cobran particular importancia las características de las instituciones que ejecutan y fomentan las actividades científicas y tecnológicas.

Actividades e instituciones

A comienzos de los años sesenta, la política científica y tecnológica se identificaba casi exclusivamente con la investigación y desarrollo. La preocupación se centraba en lo académico-técnico y se refería fundamentalmente a la formación de científicos e ingenieros, la dotación de laboratorios y el financiamiento de la investigación. La labor promocional del gobierno se centraba en la investigación y el esquema institucional adoptado para ella fueron los Consejos Nacionales y otros Organismos Centrales de Ciencia y Tecnología. Se aceptaba una dinámica de simple secuencialidad entre actividades científicas, tecnológicas y productivas, la cual se creía igualmente aplicable en todas las instituciones, sectores, países y contextos internacionales.

Hoy se reconoce una amplia gama de actividades de gestión, investigación, desarrollo, ingeniería, y servicios técnicos asociadas a la asimilación y generación de conocimiento científico; a la transferencia, asimilación, mejora incremental y adaptación de tecnología importada, y a la invención, innovación y difusión de tecnología generada localmente.

Las actividades son ejecutadas por muy diversas instituciones, entre las que se incluyen universidades; centros de investigación científica; institutos tecnológicos; firmas de consultoría e ingeniería; servicios de información y asistencia técnica; servicios de metrología, normalización y control de calidad; empresas; instituciones financieras, y organismos de gobierno responsables de la formulación e instrumentación de diversas políticas, todos los cuales interactúan regularmente con instituciones semejantes de diversas regiones del mundo.

Se reconoce que en las decisiones de tales instituciones influyen factores técnicos, económicos, legales, organizacionales, financieros, políticos, culturales, educacionales, sociales, ambientales y de relaciones internacionales. Se percibe con mayor claridad la relación entre la naturaleza de las actividades científicas y tecnológicas que resultan viables en cada institución y las etapas de desarrollo de la tecnología, instituciones y mercados en los diversos contextos sectoriales, nacionales e internacionales. Se aprecian mejor las diferencias e interdependencias entre el desarrollo de capacidades institucionales y la participación institucional efectiva en los procesos de avance científico y cambio tecnológico a nivel mundial.

Diferenciación y complementación de misiones institucionales en el progreso técnico

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Los instrumentos de política para el progreso técnico buscan influir las decisiones de individuos que operan en instituciones que presentan marcadas diferencias de identidad y misión. Dada esta realidad, para que los instrumentos de política puedan ser eficaces y efectivos no es suficiente conocer la naturaleza de las actividades científicas y tecnológicas que es necesario promover en un determinado período, lo que de por sí es muy difícil. Tanto o más importante es la comprensión de la naturaleza y misión de las instituciones involucradas. Ello, para los efectos de evaluar la viabilidad de promover y ejecutar los diversos tipos de actividades científicas y tecnológicas en el contexto de los objetivos, estrategias, estilos de acción y recursos gerenciales, técnicos y financieros con que cuentan las instituciones involucradas.

Según se ha señalado, la conceptualización de la política científica y tecnológica en América Latina ha avanzado en la diferenciación de las actividades, agentes locales y externos y factores que influyen sobre el progreso científico y tecnológico, así como en el reconocimiento de la heterogeneidad de situaciones en el desarrollo de la tecnología, instituciones, sector y país. Pero la experiencia de la última década muestra la necesidad de diferenciar mejor entre las políticas e instrumentos orientados a mejorar la actividad científica y tecnológica que se realiza en las instituciones académicas y técnicas, de aquella que se realiza en la empresa y otras entidades que producen bienes y servicios.

Los dos grupos de instituciones presentan marcadas diferencias. En particular, las instituciones académicas y técnicas son instituciones sin fines de lucro que tienen una responsabilidad central en la formación de recursos humanos y en el establecimiento de capacidades locales en disciplinas científicas y campos tecnológicos. La empresa, por su parte, tiene una misión central en la producción, crecimiento económico y generación de utilidades.

Las diferencias entre los dos grupos de instituciones se hacen presente también en las características de las instituciones responsables de administrar los instrumentos de política que apoyan su hacer científico y tecnológico.

En el caso de la investigación en instituciones académicas y técnicas se trata de fundaciones, consejos y otros organismos cuyo principal objetivo es promover la formación de recursos humanos, el establecimiento de capacidades institucionales y la investigación local. Dichas instituciones mantienen vínculos preferentes con los Ministerios de Educación y otras entidades políticas del hacer educacional y técnico.

En el caso de la transferencia e innovación tecnológica en la empresa, se trata de ministerios, instituciones financieras y otros organismos que promueven y regulan la actividad productiva. Entre ellos, los organismos de gobierno que formulan las políticas y administran los instrumentos que más afectan la conducta empresarial. Entre esas políticas e instrumentos figuran los de política económica (propiedad, mercados, financiamiento, inversiones extranjeras) y política fiscal (presupuesto del gobierno central y de organismos descentralizados, fondos especiales, impuestos a la renta, consumo, utilidades, propiedad).

Las diferencias entre los dos grupos de instituciones se reflejan en la dificultad de establecer marcos organizacionales que permitan promover ambas líneas de acción en forma balanceada, respetando la identidad y misiones de cada grupo institucional, pero al mismo tiempo facilitando el establecimiento de las relaciones de apoyo mutuo que deben existir entre ellos.

El refuerzo equilibrado de la acción técnica de cada grupo institucional se percibe cada vez más como una condición estrictamente necesaria para un desarrollo científico y tecnológico autosostenido en los países de la región.

En ausencia de una mayor actividad tecnológica de la empresa, las instituciones académicas y técnicas corren el riesgo de continuar formando recursos humanos, dotando laboratorios y realizando investigaciones que encuentren poca aplicación en el hacer productivo. En las condiciones actuales, ello implica una reducción de la actividad investigativa por académicos y profesionales. El resultado sería una menor transferencia de conocimientos y habilidades requeridos por la empresa para asimilar y adaptar su tecnología, modernizar su actividad productiva y mejorar su competitividad.

Misiones institucionales y viabilidad de las actividades científicas y tecnológicas

Las diferencias de misión institucional se reflejan en los valores, actitudes, métodos de trabajo, formas de organización, plazos, recursos y tipos de actividad técnica, magnitud de las inversiones, retornos esperados y percepción de incertidumbres y riesgos que caracterizan a cada institución.

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Por ello, la diferenciación según misiones institucionales resulta imprescindible para asegurar la coherencia, y en consecuencia la viabilidad de ejecución de los diversos tipos de actividad técnica con las otras actividades que cada institución realiza.

Por ejemplo, las instituciones académicas deben desarrollar su acción investigativa en directa correlación con sus actividades educacionales y de desarrollo de disciplinas científicas y campos técnicos. La generación y venta de tecnología y servicios tecnológicos estará necesariamente limitada y deberá ser coherente con la formación de académicos, investigadores y profesionales y con el establecimiento de capacidades en disciplinas científicas y campos técnicos.

De igual manera, la empresa deberá realizar sus actividades de gestión tecnológica, investigación, desarrollo e ingeniería en forma coherente con sus objetivos productivos y de mercado.

La conceptualización de la política científica y tecnológica ha enfatizado el análisis funcional, clasificando actividades según el carácter y potencial de uso del conocimiento generado y a los agentes según su papel en la producción y distribución de cada tipo de conocimiento. Estas clasificaciones han servido de base para asociar a ellas instrumentos de política que promuevan cada función, con bastante independencia analítica respecto a la institución que las realiza. Sin embargo, es claro que una misma actividad de investigación, desarrollo o ingeniería puede tener una orientación netamente utilitaria en la empresa y una puramente formativa en una universidad o instituto tecnológico.

En general, la actividad científica y tecnológica puede responder a muy diversas motivaciones, entre ellas la búsqueda de conocimiento, poderío militar, prestigio, satisfacción de necesidades sociales, competitividad empresarial, lucro privado, formación de profesionales e investigadores. Al mismo tiempo, la actividad científica y tecnológica tiende a ejercer efectos simultáneos en varias de dichas dimensiones, independientemente de las motivaciones específicas que las originan.

El hacer científico y tecnológico es, en consecuencia, uno que puede responder simultáneamente a diversas motivaciones y que puede ejercer varios efectos primarios al mismo tiempo. En estas circunstancias, la clasificación funcional de actividades científicas y tecnológicas y agentes que las realizan adolece de dualidades no resueltas.

Las dualidades funcionales se reflejan, entre otros aspectos, en conflictos institucionales sobre responsabilidades en el fomento de las diversas funciones y en el debate sobre la conveniencia o no de diferenciar funcionalmente entre política científica y política tecnológica (4).

Por otra parte, así como existen dualidades funcionales existen también dualidades institucionales respecto al desempeño de las diversas funciones. Así como una misma función científica y tecnológica puede ser desempeñada por diversas instituciones, cada institución ejecuta normalmente una gama amplia de funciones. De aquí que toda taxonomía resulte más bien arbitraria.

Desde el punto de vista de la instrumentación de políticas resulta, sin embargo, mucho más útil disponer de taxonomías que descansen en la estructura institucional. Ello define clientelas organizadas, interlocutores políticos y canales para la asignación de recursos, además de forzar el análisis de viabilidad institucional de las actividades en función de la identidad y misiones centrales de las instituciones involucradas.

Ámbitos institucionales y políticas con efecto en las actividades científicas y tecnológicas

Desde el punto de vista del ámbito institucional, el progreso científico y tecnológico en América Latina ha mantenido dos corrientes centrales de acción:

● Las actividades científicas y tecnológicas en las instituciones académicas y técnicas.

Hasta ahora han tenido como propósito principal el desarrollo de capacidades científicas y tecnológicas, vale decir, el desarrollo de recursos humanos, institucionales y de conocimiento en disciplinas científicas y campos tecnológicos de aplicación general. La actividad se ha centrado en investigaciones científicas y desarrollos tecnológicos básicos, así como en el suministro de servicios técnicos. Ha constituido un eje central de acción en el desarrollo de las capacidades con que los países de la región pueden participar activamente en el progreso científico y en el cambio tecnológico. La acción en estas instituciones ha estado controlada básicamente por consideraciones técnicas, sus resultados son utilizados directamente sólo por investigadores y profesionales y sus efectos directos en el corto y mediano plazo se hacen sentir más que nada en los profesionales e instituciones involucrados. Es en este campo donde los gobiernos

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latinoamericanos han actuado en forma amplia y directa mediante instrumentos de política explícita para ciencia y tecnología que han tenido un marcado efecto en el desarrollo de capacidades. Este ámbito de acción puede ser identificado como de la política de investigación científica y servicios técnicos, política de investigación, o política científica.

● Las actividades científicas y tecnológicas en las empresas y otras entidades del sector productivo.

La acción en estas instituciones ha sido preponderantemente tecnológica y vinculada a la actividad productiva de la empresa industrial o de servicios. Ha descansado fundamentalmente en la transferencia, asimilación y adaptación de tecnología desde el exterior. Las actividades están controladas básicamente por consideraciones de mercado y rentabilidad. Los efectos directos se hacen sentir en el mediano plazo sobre amplios sectores de la población. En este campo los gobiernos han actuado en forma limitada e indirecta, configurando políticas implícitas derivadas del impacto de los instrumentos de política económica e industrial. En general, los instrumentos de la política económica han tenido un impacto mucho más significativo en el hacer tecnológico asociado a la producción que los instrumentos de la política científica y tecnológica explícita. Este ámbito de acción puede ser designado como de la política de transferencia e innovación tecnológica o política tecnológica.

Marco organizacional para el fomento de la investigación e innovación

Para promover ambas líneas de acción en forma balanceada y complementaria, las opciones institucionales que han venido tomando forma en América Latina reflejan la necesidad de diferenciar entre:

● Un marco para la promoción de la actividad científica y tecnológica en instituciones académicas y técnicas, que en la generalidad de los casos corresponde a los consejos y otros ONCYT ya existentes en los países de la región y a los fondos asociados a dichas organizaciones.

● Un marco para la promoción de la actividad tecnológica y científica de las empresas y otras entidades del sector productivo. Este está crecientemente asociado a los Ministerios de Economía e Industria y a las instituciones que financian actividades técnicas como parte de las actividades de preinversión e inversión de las empresas.

● Un marco de coordinación general del esfuerzo científico y tecnológico nacional, crecientemente asociado a Ministerios de Ciencia y Tecnología y Secretarías de Presupuesto.

Dinámica de desarrollo y efecto de los instrumentos

Otra consideración central en el diseño y puesta en práctica de instrumentos es la dinámica de desarrollo a nivel de tecnología, instituciones, sector y país en el cual se desea insertar el esfuerzo promocional. Esta dinámica afecta tanto la oportunidad como la duración de los estímulos.

Según se ha señalado, el cambio tecnológico y los procesos de innovación tecnológica y avance científico que lo sustentan afectan el desarrollo en todas sus dimensiones. A la vez, el ritmo y orientación viable del cambio tecnológico está dictado no sólo por la madurez de la tecnología y lo ya logrado en el plano técnico por cada institución, sino también por el contexto institucional, económico, social, educacional, cultural, político, ambiental y de relaciones internacionales en que se desean realizar las actividades. Y lo que es viable varía con el tiempo y cambia también en un determinado momento según la tecnología, empresa, sector y país.

Cada tecnología tiene su propio ciclo de innovación, generalmente asociado a los ciclos de vida de los productos. Cada empresa o institución técnica sigue su propia secuencia de desarrollo de capacidad de gestión y ejecución tecnológica. Cada sector experimenta su propia realidad de desarrollo y cambio tecnológico a nivel local y mundial. Cada país experimenta a nivel agregado diversas fases en el progreso de sus capacidades científicas y tecnológicas y en el énfasis de su empuje para el de desarrollo, en particular de sus esfuerzos de avance económico.

Diversos estudios ponen en evidencia que la sustentación del progreso técnico requiere que el paso de una a otra etapa de desarrollo sea acompañado por cambios simultáneos e interdependientes en un conjunto de variables. Entre dichas variables figuran aquéllas relacionadas con tipos de innovación,

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capacidades gerenciales y técnicas requeridas, formas de organización, mecanismos de financiamiento y organización del mercado.

Las secuencias de desarrollo y condiciones de apoyo de los varios tipos de innovación asociadas al ciclo de vida de los productos fueron analizadas por Hill y Utterbatck (1979) (16) y Abernathy (1979) (1). Las secuencias asociadas a las estrategias competitivas de la empresa fueron analizadas por Freeman (1982) (12). Las secuencias asociadas a la transferencia, asimilación, mejora incremental y adaptación de tecnología en países en desarrollo han sido analizadas por Jorge Katz (1980). Las secuencias asociadas al desarrollo y cambio tecnológico en los diversos contextos sectoriales han sido analizadas por Máximo Halty-Carrere (1978) (15). Las secuencias a nivel agregado nacional en países en desarrollo han sido analizadas por Kim (1984) (20) y más recientemente por la Corporación de Promoción Universitaria (1989) (10). Los ciclos tecnológicos a nivel mundial han sido analizados por Freeman (1988) (12) y los efectos del ciclo más reciente sobre la región latinoamericana han sido comentados por Carlota Pérez y otros (1988).

Dada la dinámica de desarrollo y cambio tecnológico, el aumento de eficacia y eficiencia de los instrumentos de política depende en buen grado de la capacidad de ajustarlos a las circunstancias del desarrollo y cambio tecnológico por las que atraviesa cada tecnología, empresa, sector y país y a los cambios en dichas circunstancias (11).

Independientemente de la dirección particular que una sociedad quiera imprimir a su desarrollo, es claro que los intentos de acelerarlo no pueden situar la acción de fomento en un nivel mucho más avanzado que el existente. Si así fuera, lo generado no podría autosustentarse, dada la carencia de apoyo en otras dimensiones del desarrollo y la existencia de una situación contextual desfavorable. En el otro extremo, el fomento de una actividad técnica que se está realizando en forma espontánea y generalizada es un uso ineficiente de recursos.

En el estado actual de desarrollo tecnológico e industrial de América Latina, la mayoría de las empresas centran sus actividades tecnológicas –formales e informales– en la transferencia, asimilación y adaptación de tecnología importada. Sólo unas pocas empresas líderes han incorporado en sus estrategias una acción sistemática en desarrollo de tecnología. Dado que asimilación y adaptación son fundamentalmente actividades de ingeniería, la demanda de desarrollo tecnológico y de investigación que ellas establecen son muy limitadas y al igual que las de tecnología, tienden a ser abastecidas desde los países industrializados.

Por su parte, la actividad científica y tecnológica de las instituciones académicas y técnicas se centra en investigaciones científicas y en desarrollos tecnológicos básicos y está orientada fundamentalmente por los requerimientos de formación de profesionales e investigadores y las tendencias de la investigación científica y tecnológica a nivel mundial.

La complementación entre los dos grupos de instituciones se da fundamentalmente vía la formación profesional y la transferencia, por su intermedio, de conocimiento tecnológico de aplicación general empleado en la empresa para asimilar y adaptar la tecnología importada.

Si en los sectores productivos más críticos la empresa está en una fase de asimilación de tecnología importada, el apoyo a la acción propia y contratada en gestión tecnológica e ingeniería de diseño y producción puede ser para las empresas mucho más crítica que la ampliación de sus capacidades de investigación y desarrollo. En dichas circunstancias, el fomento de I&D en la empresa sería irrelevante en la gran mayoría de los casos.

Para algunos países de la región y en algunos sectores específicos, el énfasis en la actualidad puede estar en I&D y en el perfeccionamiento de capacidades locales en campos científicos y tecnológicos de punta. Para otros países menos desarrollados, o para otros sectores en los países más avanzados, es muy probable que lo crítico sean actividades de ingeniería y el énfasis esté en la aplicación de nuevas tecnologías, en particular de diseño y manufactura.

En otro plano, es necesario tener presente también las diferencias en las capacidades gerencial, técnica y económica entre empresas. En un mismo contexto, la pequeña y mediana empresa puede tener tantas dificultades con un programa de asimilación de tecnología y aseguramiento de calidad como la gran empresa con un programa de adaptación mayor o desarrollo propio de tecnología.

Al considerar lo anterior es necesario tener presente que algunos de los países desarrollados más exitosos en la promoción del progreso técnico son países como Japón, en que el Gobierno promueve y respalda en forma muy decisiva las etapas tempranas de un nuevo desarrollo tecnológico. Pero reduce a la brevedad su accionar, dejando a la empresa asumir una fracción claramente mayoritaria de la inversión en el desarrollo tecnológico.

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Instrumentos de política científica(con efecto en las actividades científicas y tecnológicas de las instituciones académicas y técnicas)

En sus aspectos más sustantivos, las políticas y los instrumentos de política con efecto en estas instituciones están orientadas a:

● Formar y actualizar recursos humanos: académicos, investigadores, profesionales (científicos, ingenieros y administradores).

● Establecer capacidades institucionales locales –vía mecanismos organizacionales, dotación de laboratorios y realización de investigaciones– en toda la gama de disciplinas científicas y campos técnicos, con un desarrollo complementario en los campos y disciplinas de mayor potencial o interés para cada país.

● Sustentar la investigación científica y tecnológica de excelencia.● Promover la proyección al sector productivo de los recursos humanos, capacidades

institucionales y conocimientos generados en las instituciones académicas y técnicas.

Instrumentos

Los gobiernos de los países desarrollados y los de América Latina han empleado una amplia gama de instrumentos para estos fines. Entre ellos:

● Concertación de programas científicos y tecnológicos.● Becas para formación superior y permanencias institucionales. Fondos competitivos para

investigación individual.● Fondos para el desarrollo de capacidades institucionales. Programas de cooperación

internacional.● Facilidades para la importación de materiales y equipos.● Tratamiento fiscal favorable de donaciones privadas para investigación a las universidades y

otras instituciones sin fines de lucro.● Contratación de investigaciones por el gobierno.● Disposiciones reglamentarias que promueven y regulan el uso de tiempo individual y la

participación de investigadores e instituciones en los ingresos que se generan como producto de la venta de servicios técnicos y tecnología.

● Programas de formación y actualización profesional con participación de empresas.● Creación de institutos en campos tecnológicos intensivos en investigación científica.● Establecimiento de centros que apoyan la venta de servicios a la vez que el patentamiento y

licenciamiento de tecnología por parte de académicos y técnicos.● Establecimiento de incubadoras empresariales y parques tecnológicos que facilitan el montaje de

empresas por parte de académicos y técnicos y de profesionales altamente calificados provenientes del sector productivo.

● Participación directa de institutos tecnológicos y otras entidades técnicas en el montaje de empresas que demuestran la viabilidad de tecnologías transferidas, adaptadas o desarrolladas por organizaciones técnicas locales.

● Financiamiento blando y tratamiento fiscal favorable para la contratación por la empresa de servicios de capacitación, gestión tecnológica, consultoría técnica, investigación y desarrollo o el licenciamiento de tecnología suministrada por organizaciones académicas y técnicas locales.

● Información sobre requerimientos técnicos en compras gubernamentales con alto contenido científico-tecnológico y financiamiento concesional o contingente para el desarrollo de prototipos y conceptos de procesos.

● Financiamiento contingente para el establecimiento de empresas de base tecnológica por parte de académicos y tecnólogos.

● Financiamiento blando y tratamiento fiscal favorable a compañías de capital de riesgo especializadas en el desarrollo de empresas de base tecnológica.

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● Redes institucionales y otros mecanismos para facilitar el intercambio multinacional de conocimientos y para complementar habilidades y dotaciones de laboratorios. Ejemplos son las redes apoyadas por CYTED-D, OEA, PNUD y UNESCO.

● Canalización de recursos de cooperación financiera internacional para sustentar las actividades científicas y tecnológicas de las instituciones académicas y técnicas. Colombia y Costa Rica se sumaron durante el último decenio a Argentina, Brasil y México como recipientes de préstamos para ciencia y tecnología del BID. Venezuela y otros países están en etapas avanzadas de negociación de sus préstamos.

Efecto agregado de los instrumentos

En la mayoría de los países de la región las décadas de los sesenta y setenta fueron años caracterizados por:

● Enfasis en la formación de recursos humanos, dotación de laboratorios y promoción de la investigación, con buenos resultados en los tres aspectos.

● Intentos poco exitosos de lograr una vinculación entre las instituciones académicas y técnicas y el sector productivo vía la oferta de servicios y tecnología a las empresas.

● Pérdidas de personal calificado y de capacidades institucionales por migración interna o externa y por obsolescencia técnica de conocimientos y equipos.

Formación de recursos humanos, dotación de laboratorios y promoción de la investigación

El esfuerzo científico y tecnológico de las instituciones académicas y técnicas de América Latina, durante los últimos treinta años, ha sido importante y ha realizado una contribución significativa, entre otros aspectos, en cuanto a:

● Atracción y retención de científicos e ingenieros de alto nivel en la región. Formación de profesionales e investigadores.

● Transferencia a la empresa de tecnologías precompetitivas, vía la formación actualizada de profesionales.

● Creación de un marco institucional para promover, gestionar y ejecutar la actividad técnica.● Generación y difusión de conocimiento científico.● Vinculación internacional de los investigadores de América Latina entre sí y con los del exterior.● Mejor comprensión científica de los cambios tecnológicos recientes y● Difusión del método científico y valoración cultural de la actividad investigativa, asociada a la

presencia y prestigio internacional de muchos investigadores latinoamericanos.

Suministro de servicios técnicos y tecnología al sector productivo

A pesar de los avances en el desarrollo de recursos humanos, de capacidades institucionales y de investigaciones, la contribución directa de las instituciones académicas y técnicas a la tecnología empleada en la producción de bienes y servicios ha sido hasta ahora reducida. Son muchos los factores de índole político, cultural, social, económico, institucional, legal y técnico que han contribuido a ello.

Una de las principales barreras ha sido la carencia de incentivos a la venta de servicios al desarrollo empresarial por parte de académicos y técnicos. Otra ha sido la carencia de demanda real de la empresa por el tipo de asesoría a los servicios de I&D que han ofrecido hasta ahora la mayoría de las instituciones académicas y técnicas de la región. El grueso de la demanda tecnológica de la empresa se satisface con consultoría, licenciamiento, ingeniería y bienes de capital suministrados desde el exterior. El reducido suministro tecnológico local proviene de entidades creadas por la propia empresa o de consultores independientes y muy poco de las instituciones académicas y técnicas existentes.

La carencia de incentivos a la actividad de consultoría y a las iniciativas empresariales de los académicos y técnicos está empezando a cambiar. El cambio se traduce en el establecimiento de un conjunto de medidas que contribuye a establecer dos ámbitos posibles de excelencia científica y la venta de servicios técnicos de excelencia a la empresa y gobierno, incluyendo el desarrollo de empresas tecnológicas por parte

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de los académicos y técnicos. Uno de los aspectos más sobresalientes de este desarrollo es que estas dos líneas de acción no parecen ser mutuamente excluyentes. De hecho, la información disponible sugiere que centros activos en el suministro de servicios de investigación tecnológica son también los más activos en la investigación científica de excelencia. Un buen ejemplo de ello es el Instituto de Biotecnología Industrial de la UNAM, ubicado en Cuernavaca, México.

Ejemplos de instituciones que parecen haber alcanzado consenso institucional, y que han establecido los esquemas organizacionales, reglamentaciones y la diversidad de incentivos y normas para la proyección empresarial, son la Universidad de Campinas en Brasil, la Universidad de los Andes en Colombia, la Universidad Católica en Chile, la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad de São Paulo en Brasil. Ello implica, entre otros aspectos, el establecimiento de políticas institucionales claras para la actividad investigativa, tiempo para consultoría, apoyo a la comercialización de servicios y resultados técnicos, participación en los beneficios económicos de la investigación, apoyo a iniciativas empresariales de los académicos y técnicos, apoyo a la creación de institutos interdisciplinarios, y apoyo a empresas de alta tecnología para que se instalen en las cercanías de las instituciones académicas y técnicas.

La venta de servicios a la empresa se ha acentuado también en los institutos tecnológicos y se refleja en un creciente grado de autofinanciamiento en instituciones tales como INTEC en Chile o el Instituto de Investigaciones Eléctricas en México.

Una de las experiencias de mayor interés es la asociada a la decisión de algunos institutos de comercializar directamente, con propósitos demostrativos, tecnologías transferidas selectivamente y adaptadas a las condiciones locales. Un ejemplo destacado de este enfoque es el constituido por la experiencia de la Fundación Chile.

Acción tecnológica y requerimientos de apoyo técnico por parte de la empresa

Paralelamente, la creciente presión competitiva sobre la empresa convencional está generalizando una preocupación de ellas con la gestión de calidad, la asimilación y mejora incremental de la tecnología instalada y la búsqueda de mejor tecnología. Esta acción tecnológica de la empresa está a su vez generando una demanda por servicios de las instituciones académicas y técnicas. En forma característica, ella se inicia con capacitación y servicios técnicos rutinarios, pero tiende gradualmente a tareas de mayor complejidad técnica.

El desarrollo de la capacidad de gestión y ejecución de actividades técnicas en la empresa es una condición necesaria para lograr un desarrollo de capacidades científicas y técnicas y un cambio tecnológico estable y autosostenido en América Latina y el Caribe. El hacer tecnológico de las instituciones académicas y técnicas está necesariamente restringido por sus responsabilidades en la formación de recursos humanos y en el desarrollo de disciplinas científicas y campos técnicos, como también por el tamaño económico de estas instituciones.

La experiencia indica que los programas de desarrollo y cambio tecnológico en la empresa llevan rápidamente a establecer una demanda de conocimiento y de servicios de asesoría e investigación que se proyecta muy favorablemente sobre la actividad investigativa académica y técnica. Ello, vía demanda por profesionales e investigadores bien capacitados; ingreso para los académicos e instituciones técnicas; recursos para la educación superior y la investigación, y proyección empresarial de académicos y técnicos, entre otros aspectos.

Combinando con el apoyo de diversos mecanismos financieros y otros instrumentos de política y los cambios organizacionales en las instituciones académicas y técnicas, la presión competitiva sobre la empresa está generando una creciente cooperación técnica entre dichas instituciones en áreas tales como capacitación.

En algunos casos la cooperación técnica está empezando a plantear los problemas propios de una rápida migración de académicos de alto nivel hacia la empresa.

Ello ha generado iniciativas empresariales tendientes a formación de profesionales e investigadores y de vínculo internacional con avances técnicos recientes. Un ejemplo de esta acción tendiente a mantener y reforzar grupos académicos en áreas claves para el desarrollo industrial lo constituye el Programa de Master en Polímeros que desarrollan la UNAM, UAM y Universidad de Guanajuato en cooperación con un grupo de empresas lideradas por RESISTOL y el apoyo de FONEI/NAFINSA. Mediante la contratación de profesores como consultores en forma permanente y como investigadores durante los años sabáticos, a la vez que mediante la contratación de investigaciones, las empresas están contribuyendo a mantener y reforzar grupos técnicos tanto en la universidad como en la empresa.

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Acción de los gobiernos

Para facilitar estas y otras iniciativas de las instituciones académicas y técnicas y de las empresas, los gobiernos han establecido mecanismos de financiamiento y de otra índole que promueven las actividades científicas y tecnológicas de ambos grupos de instituciones. En particular, y tanto en los países desarrollados como en muchos países de América Latina, durante la década de los ochenta los gobiernos han prestado especial atención a promover y facilitar la venta de servicios y la proyección empresarial directa de académicos y tecnólogos y la innovación tecnológica en la empresa.

Estos mecanismos están mostrando ser eficaces y efectivos en la realidad actual de muchos de los países de la región, en un contexto de restricción del financiamiento fiscal para las instituciones académicas y técnicas de la región; reconocimiento del valor social de la dinámica empresarial de base tecnológica, y creciente presión competitiva y oportunidades de exportación para las empresas.

Instrumentos de política tecnológica(con efecto en las actividades científicas y tecnológicas de las empresas y otras entidades del sector productivo)

Las decisiones sobre actividades técnicas de las empresas son influidas por instrumentos de política relacionados con muy diversas dimensiones del desarrollo. Entre ellos:

● Instrumentos de política económica.● Instrumentos de política científica (con efecto en las actividades científicas y tecnológicas de las

instituciones académicas y técnicas). ● Instrumentos de política educacional.

Instrumentos de política económica

La experiencia de países desarrollados y en desarrollo durante los últimos dos decenios pone en evidencia que los instrumentos con mayor impacto en la actividad científica y tecnológica de la empresa y de otras entidades que producen bienes y servicios son los de índole económica. Dichos instrumentos pueden contribuir a:

● Reforzar la capacidad de gestión tecnológica y financiera empresarial.● Dar mayor transparencia al mercado para bienes y servicios de alto contenido tecnológico.● Reducir los costos, riesgos y plazos de ejecución de las actividades de investigación, desarrollo e

ingeniería, así como el tamaño de la inversión en innovación tecnológica.● Garantizar la apropiación de los resultados del esfuerzo técnico y facilitar la difusión de

innovaciones.

Entre las acciones en materia de instrumentos de política económica se incluyen:

● Incorporación de medidas de fomento tecnológico en el diseño de instrumentos de política industrial. En particular de los relacionados con exportaciones industriales; financiamiento industrial; modernización y reconversión industrial, y desarrollo de la mediana y pequeña industria.

● Desarrollo del mercado tecnológico. Incluye identificación de los requerimientos técnicos en los programas de inversión gubernamental; integración de programas técnicos con base en el presupuesto de gasto corriente; organización de compras gubernamentales; mecanismos de información interempresarios sobre demanda y oferta de bienes y servicios de alto contenido tecnológico; apoyo a la organización de consorcios tecnológicos y productivos locales o multinacionales; facilidades para la importación y exportación de tecnología; servicios de normalización, metrología y control de calidad.

● Financiamiento. Incluye una amplia gama de mecanismos que apoyan desde la formación de investigadores hasta la demostración comercial de productos y procesos perfeccionados,

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adaptados o desarrollados localmente. Entre los mecanismos figuran capital de riesgo y garantías a usuarios, así como apoyo a la formación de consorcios y parques tecnológicos.

● Estímulos fiscales. Los más destacados son multiplicadores de los gastos en I&D e innovación y la depreciación acelerada de equipos e instalaciones, tanto para la transferencia, asimilación y adaptación de tecnología importada como para el desarrollo local de tecnología.

● Propiedad intelectual y difusión de innovaciones. Incluye sistemas de patentes, marcas, propiedad intelectual. Registros de contratos e inversiones extranjeras. Cooperación técnica y financiera internacional.

● Apoyo a la gestión tecnológica empresarial. Incluye capacitación y asesoría en gestión tecnológica; servicios de información y asistencia técnica. Creación de centros de innovación e incubadoras tecnológicas.

Instrumentos de política científica y educacional

● Formación de recursos humanos y desarrollo de capacidades institucionales en disciplinas científicas y campos tecnológicos de frontera. Incluye todas las formas de apoyo gubernamental a la actividad científica y tecnológica de instituciones académicas y técnicas, incluyendo apoyo a la venta de servicios, licenciamiento de tecnología y desarrollo de empresas de base tecnológica, como también creación de interfases para ello.

● Actualización profesional, capacitación en el trabajo, educación vocacional y técnica y enseñanza de las ciencias en la educación primaria y secundaria.

● Premios y otros medios de valoración social de la actividad inventiva y de la capacidad innovativa empresarial.

Mecanismos de financiamiento

Entre los instrumentos arriba indicados cobran particular interés los mecanismos de financiamiento de las actividades científicas y tecnológicas de la empresa. El financiamiento puede provenir de:

● Capital propio de las empresas. ● Créditos financiados con fondos especiales gubernamentales. ● Capital de riesgo (venture capital). ● Incentivos fiscales. ● Subvenciones. ● Capital extranjero, que generalmente aporta también tecnología.

Martínez (1988) (23) identifica fuentes de recursos para las actividades científicas y tecnológicas y describe mecanismos de asignación financiera.

Crédito con fondos especiales gubernamentales

Las líneas de crédito financiadas con fondos especiales gubernamentales operados por instituciones públicas y privadas apoyan diversos aspectos del progreso tecnológico de la empresa. Las actividades pueden ser ejecutadas por la propia empresa o por consultores, firmas de ingeniería, institutos tecnológicos, centros de información y asistencia técnica, universidades e instituciones de investigación en general. Muchos fondos financian contratación local y externa. Entre las actividades que se pueden financiar figuran:

● Programas y proyectos de la empresa orientados a mejorar la transferencia, asimilación, adaptación, desarrollo, aplicación y comercialización de tecnología. Entre estas actividades se incluyen:● Formación local y externa de directivos, ingenieros e investigadores de empresas.● Estudios y análisis para la gestión tecnológica. (Estudios prospectivos y de planificación

tecnológica. Selección, desagregación y negociación de tecnología. Preparación de

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programas para la asimilación, adaptación y desarrollo de tecnología. Patentamiento y registros.)

● Licenciamiento de tecnología local y externa.● Ingeniería de diseño y manufactura para asegurar calidad, optimizar operaciones y adaptar

tecnología.● Desarrollo de proveedores y de servicios técnicos a clientes.● Desarrollo de tecnología de diseño, producto, proceso, maquinaria, equipo, mecanismos,

sistemas, operación, pruebas y mantenimiento. Incluye desarrollo de prototipos y pruebas de procesos llegando a plantas piloto comerciales cuando se trata de innovación.

● Instalación y operación de centros de I&D en la empresa, incluyendo la formulación y ejecución de programas integrales de desarrollo tecnológico y la organización de consorcios tecnológicos.

● Equipamiento y operación de empresas de consultoría e ingeniería.● Equipamiento y operación de fabricantes de maquinaria y equipo, en particular de equipos

intensivos en ingeniería de diseño u operación.● Garantías a empresas y otros usuarios contra pérdidas incurridas por uso de tecnología,

ingeniería o bienes de capital con alto contenido de tecnología generada localmente.● Líneas de crédito y garantías a entidades financieras privadas para costear programas

tecnológicos en las empresas.● Capital social y préstamos a empresas de capital de riesgo orientadas a industriales de base

tecnológica, incluyendo comercializadoras de bienes y servicios con alto contenido tecnológico.El financiamiento puede revestir diversas características:

● Financiamiento convertible en participación accionaria.● Participación accionaria con cláusula de recompra.● Participación en los resultados del proyecto.● Participación en los resultados de la empresa. ● Líneas de crédito.● Contratos para investigación y desarrollo de iniciativas de la institución de fomento.● Créditos condicionados con prepago en función de posibles ventas de tecnología y productos.

Los fondos y las instituciones que los operan procuran ajustar las condiciones de los préstamos al carácter de la empresa, los plazos y riesgos asociados a las actividades tecnológicas y la prioridad técnica, económica y social de las actividades técnicas y productivas involucradas.

Las condiciones de préstamo más características son:

● Monto de 80%, pudiendo llegar hasta 100%.● Tres o cuatro años de gracia (o duración del proyecto).● Ajuste según índice inflacionario.● Plazos de pago de 4 a 13 años a partir de la terminación de los proyectos.● Garantías de hasta 90% del crédito e interés.● Cuando se contratan instituciones nacionales sin fines de lucro, las subvenciones pueden llegar a

30%-50%, dependiendo del riesgo, valor innovativo y prioridad nacional.● Los aportes de capital generalmente llegan hasta 20% del capital social o 35% del monto de

proyecto.

Capital de riesgo (venture capital)

Los aportes de fondos por parte de firmas de capital de riesgo para el desarrollo de proyectos tecnológicos e innovación productiva de la empresa pueden adoptar varias modalidades, algunas de las cuales han sido también incorporadas en el financiamiento otorgado con fondos especiales:

● Participación en el capital social.● Deuda convertible.● Préstamos sin garantías reales.● Préstamos con prepago condicionado al grado de éxito del emprendimiento.

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Las firmas de capital de riesgo con énfasis en emprendimientos de base tecnológica son un mecanismo de financiamiento comparativamente reciente en la región. Existen experiencias en Brasil, México y Chile de empresas de capital de riesgo que incluyen, pero no se orientan exclusivamente, a empresas tecnológicos. En otros países en desarrollo existen experiencias positivas, en Corea e India, entre otros. La participación de los gobiernos en este tipo de empresas es promocional y crediticia. Cuando participa directamente, el aporte gubernamental generalmente no excede de 20% del capital social de las firmas de capital de riesgo.

El buen funcionamiento de las firmas de capital de riesgo supone la existencia de marcos legales, fiscales y monetarios favorables a la iniciativa empresarial. Supone también la adopción de programas de gobierno diseñados especialmente para beneficiar a la pequeña empresa. Entre los factores que afectan las operaciones de capital de riesgo se mencionan:

● Calidad en la gerencia de negocios y cuadros profesionales pequeños y ágiles, con buena motivación y compensación en proporción al éxito.

● Una análisis cuidadoso de los proyectos de inversión para establecer la habilidad de la gerencia, las cualidades de sus productos, sus mercados, y sus técnicas de producción y mercadeo.

● La existencia de alternativas de desinversión, de modo de hacer efectivas las posibles ganancias y preparar la inversión en nuevos emprendimientos.

● En el caso particular de empresas de base tecnológica, es de fundamental importancia complementar las capacidades de los promotores técnicos con experiencia en la gestión de negocios.

Capital previo a emprendimiento (pre-venture capital)

En los Estados Unidos y otros países desarrollados las firmas de capital de riesgo, incluso las especializadas en emprendimientos tecnológicos, han ido perdiendo el carácter de “padrinos” empresariales para tecnólogos con capacidad innovativa. Las firmas tienden a enfatizar la fase de difusión temprana de nuevas tecnologías, la que en general es menos riesgosa, requiere mayores inversiones y ofrece aun rentabilidades elevadas.

En parte debido a lo anterior, en dichos países han ido cobrando creciente importancia mecanismos que le financian a la empresa –en particular a pequeñas empresas constituidas por académicos y técnicos– el desarrollo de prototipos y pruebas de laboratorio conducentes al patentamiento de productos y procesos comercializables. Este tipo de financiamiento, que es previo al de emprendimiento comercial (pre-venture capital), reviste el carácter de donación o de riesgo compartido.

Entre los programas más conocidos figura el Programa de Innovación de la Pequeña Empresa (SBIR), auspiciado por la Fundación Nacional de Ciencias (NSF), los Institutos Nacionales de Salud (NIH), el Departamento de Defensa y otras ocho agencias del Gobierno de los Estados Unidos. Este es un Programa modelo que ha sido evaluado muy favorablemente y que está siendo adoptado por otros países industrializados.

Incubadoras de empresas tecnológicas

Estos son instrumentos que facilitan la organización y reducen los costos de desarrollo e inversión inicial en emprendimientos de base tecnológica.

Las incubadoras pueden proporcionar una amplia gama de servicios. Las más básicas incluyen:

● Oficinas y salas de reuniones.● Servicios de recepción y secretariales.● Equipo computacional y de comunicaciones.

En el otro extremo están los servicios completos para la actividad innovativa, verdaderos centros de innovación empresarial que incluyen:

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● Asesoría en gestión tecnológica y comercial para inventores e innovadores en áreas tales como gestión de empresas tecnológicas, comercialización, previsión tecnológica, estrategias de innovación.

● Suministro de catálogos y acceso a bancos de datos sobre tecnología, productos, empresas y mercados.

● Divulgación de inventos y resultados de su aplicación.● Suministro de avales técnicos y vinculación del inventor con firmas de capital de riesgo,

instituciones financieras o promotoras de la innovación.● Acceso a servicios de investigación, ingeniería, metrología y control de calidad.● Realización de cursos y seminarios.

Parques tecnológicos

Junto con reducir costos e inversión iniciales, los parques promueven la sinergia tecnológica, producto de la integración y mutua alimentación de las capacidades y recursos existentes en varias empresas y centros de investigación.

Muchos de los parques incluyen las facilidades de las incubadoras de innovación y agregan instalaciones y equipo compartido para IDI, así como para la instalación de plantas industriales y oficinas de empresas. Entre los elementos que influyen en el éxito de los parques tecnológicos figuran:

● Proximidad y vínculos con centros de investigación y educación superior en que exista un ambiente favorable a la acción empresarial.

● Existencia de un empresariado dinámico interesado en asesorar y apoyar el desarrollo de empresas de base tecnológica.

● Existencia de mecanismos de financiamiento para empresas tecnológicas.● Mercado y canales de comercialización para productos y servicios tecnológicos.

Evaluación de los instrumentos que influyen en las decisiones tecnológicas de la empresa

No existen muchas evaluaciones formales de la eficacia o eficiencia de los instrumentos de política científica y tecnológica en países desarrollados o en desarrollo. Las que se han efectuado (14) (29) coinciden en destacar el papel de:

● Compras gubernamentales y otras medidas con efecto en el mercado de bienes y servicios de alto contenido tecnológico. Este tipo de mecanismo ha ejercido una influencia muy favorable en países como los Estados Unidos y Corea. Diversos factores contextuales han limitado la aplicación de estos instrumentos en los países de la región, aun cuando existen experiencias favorables en Brasil.

● Mecanismos de financiamiento con fondos especiales. Contribuyen a promover y facilitar la acción tecnológica de la empresa industrial y a vincularla con las organizaciones técnicas locales y externas. La oportunidad y monto de los fondos es aún más significativo que bajas tasas de interés. La asistencia técnica especializada y garantías son también factores muy relevantes. Para que sean efectivos es necesario asegurar la continuidad de los mecanismos y apoyar toda la secuencia de acción tecnológica, ajustando las condiciones a las realidades de cada caso (ver Pelucio, 1980).

● Capacitación y asesoría en gestión tecnológica, incluyendo la asesoría técnica de los registros de transferencia de tecnología (ver LANFI, 1988) (21) y (Goodman y Pavon, 1984) (14).

● Los instrumentos fiscales, en cambio, no parecen haber ejercido una influencia muy decisiva hasta ahora, debido en parte a las complejidades administrativas asociadas a su uso, en particular en el contexto económico que ha caracterizado a los países de la región. Existe un interés renovado en este tipo de instrumentos entre las grandes empresas que están expandiendo sus laboratorios y actividades de I&D.

Eficacia de los instrumentos de política para promover las actividades científicas y tecnológicas de la empresa

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Según se ha señalado (8), (17), (18), (24), (25), (26), (27), (33), (34), (36), la asignación de recursos públicos al desarrollo tecnológico encuentra su fundamentación teórica en las características intrínsecas, de producción y de comercialización del bien, conocimiento y su fundamentación práctica en lo que es y ha sido la experiencia de todos los países industrializados.

Los problemas de divisibilidad, apropiabilidad, transparencia del mercado, e incertidumbres técnicas, económicas y de plazos en la función de producción, contribuyen a que el mercado tienda a asignar al desarrollo tecnológico menos recursos de lo que sería socialmente deseable.

El problema de encontrar mecanismos de asignación alternativos es particularmente complejo. Las características arriba indicadas varían marcadamente en función de la naturaleza y estado de evolución de los productos y procesos, de las capacidades técnicas involucradas, de las formas de organización productiva y de los mercados. En estas circunstancias las políticas y la mayoría de los instrumentos de política tienden a promediar situaciones, dando más incentivos de los necesarios en algunos casos, menos de los necesarios en otros.

Para aumentar la eficacia y eficiencia en la asignación de recursos públicos a la promoción del desarrollo y cambio tecnológico, se requiere un conocimiento detallado de la situación tecnológica y de lo que el esfuerzo tecnológico podría aportar tanto a la empresa como al país. En otras palabras, se requeriría una evaluación: formal, de la viabilidad técnica de obtener los resultados; empresarial, de usar la tecnología resultante en la producción, y social, de generalizar la nueva práctica productiva. Y se requeriría también disponer de una gama de mecanismos que permitieran modular el incentivo en función de la disparidad percibida entre la rentabilidad privada y social en cada caso.

Ninguno de los instrumentos de política conocidos parece satisfacer plenamente las exigencias arriba indicadas. Pero el montaje de mecanismos de financiamiento permite una evaluación técnica, privada y social formal. Y permiten también apoyar, combinando mecanismos de mayor o menor incentivo, las actividades específicas presentes en cada proyecto de desarrollo tecnológico industrial.

Los más significativos entre los mecanismos de financiamiento de las actividades tecnológicas del sector productivo son aquéllos operados por instituciones financieras vinculadas a la preinversión e inversión industrial. Estas instituciones proporcionan asistencia técnica y financiera, a la vez que vinculación institucional entre sí a tecnólogos, instituciones académicas y técnicas, empresas industriales y de capital de riesgo para la sustentación de la innovación y el cambio tecnológico en el sector productivo. Las más destacadas entre estas instituciones son FINEP de Brasil y FONEI de México, esta última ahora integrada como Gerencia de Desarrollo Tecnológico de NAFINSA. Más incipiente son las experiencias del Banco de la Provincia de Buenos Aires de Argentina, la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO, de Chile, y el Fondo Nacional para la Innovación Tecnológica, FINTEX de Venezuela. El Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales “Francisco José de Cladas”, COLCIENCIAS, de Colombia, ha creado una ventanilla para este tipo de actividades en cooperación con instituciones financieras del país.

Dichas entidades financieras mantienen un contacto permanente con las empresas y con el accionar de ellas en el mercado. En consecuencia están en condiciones de promover lo tecnológico en forma coherente con otros objetivos de desarrollo de la empresa. La naturaleza de estas instituciones tiende también a favorecer una mayor coherencia entre las políticas científico-tecnológicas y económico-sociales. La principal limitación de los instrumentos operados en este contexto institucional es el bajo grado de aceptación de las incertidumbres y riesgo, así como de las reducidas garantías reales muchas veces asociadas a la innovación tecnológica en los países de la región. Una limitación que afecta en particular a la mediana y pequeña empresa es la complejidad administrativa de las operaciones de crédito.

Eficiencia de los mecanismos financieros como instrumentos de política tecnológica

Tres de los factores que explican la influencia de los mecanismos financieros en el progreso tecnológico y que ponen de relieve la importancia de perfeccionar tanto los mecanismos como la gestión de proyectos tecnológicos en instituciones financieras son:

● En la gran mayoría de los casos, la incorporación de tecnología a la producción de bienes y servicios requiere inversiones en la instalación, ampliación o mejora de unidades para la producción de bienes y servicios. El grueso de las decisiones tecnológicas sobre tecnología de producto y proceso y sobre proveedores de bienes y servicios de alto contenido tecnológico, tales

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como ingeniería y equipos, se adoptan en la fase de estudios de preinversión, que es el momento cuando la empresa tiende a establecer uno de sus principales diálogos técnicos con el aparato financiero.

● La fase de preinversión es la etapa donde las políticas públicas sobre desarrollo industrial y tecnológico se integran y adquieren una dimensión concreta vía el carácter de las líneas de crédito y criterios de evaluación de los proyectos tecnológicos e industriales. En consecuencia, es en este ciclo que se define en buen grado si las políticas públicas y las instituciones financieras contribuyen en forma coherente al progreso tecnológico e industrial.

● La institución financiera conoce la óptica empresarial y tiene experiencia en evaluación de inversión. Dado que la mejor forma de evaluar proyectos tecnológicos es evaluar su efecto sobre los proyectos de inversión que utilizarían la tecnología resultante, esta capacidad de evaluación resulta crítica para orientar el esfuerzo tecnológico, y también para asegurar la coherencia entre el manejo del factor tecnológico y el de los otros factores a nivel de la empresa.

Viabilidad de la promoción del progreso tecnológico por las instituciones financieras (5)

Por otra parte, existe un conjunto de condiciones que viabilizan la acción promocional del progreso técnico de la empresa por parte de las instituciones que operan mecanismos financieros de la preinversión e inversión productivas.

Los mecanismos financieros, sobre todo los del desarrollo industrial, están asociados a entidades públicas y privadas que tienden a mantener niveles de excelencia gerencial y técnica. Este personal mantiene un diálogo permanente con el personal directivo y técnico de las empresas industriales, así como con el personal de firmas consultoras y de ingeniería, proveedores de bienes de capital, y otras organizaciones de los sectores técnico y productivo locales y del exterior.

Como resultado de su interacción con esas organizaciones, las instituciones que operan mecanismos de financiamiento del desarrollo constituyen de por sí mecanismos de articulación entre oferentes y usuarios de servicios de alto contenido tecnológico. Además, dichas instituciones sustentan también –tanto por demanda de servicios como por financiamiento institucional– otros de los principales mecanismos de articulación entre capacidades tecnológicas y requerimientos tecnológicos en producción. Entre ellos, las firmas consultoras y centros especializados en gestión tecnológica y los propios grupos de gestión tecnológica dentro de las empresas.

Sumado a la disponibilidad de recursos propios de una entidad financiera, una visión de más largo plazo y una mayor estabilidad de acción que otras entidades públicas o privadas, lo anterior configura un potencial de acción tecnológica difícilmente igualable en el marco de otras instituciones.

Apoyo gubernamental a la acción técnica de la empresa y progreso científico y tecnológico en América Latina

Los cambios de contexto, la evolución de las instituciones y la aplicación de nuevos instrumentos y mecanismos están cambiando la fisonomía del hacer científico y tecnológico en los países de la región, sobre todo en el ámbito de las instituciones académicas y técnicas. Pero la proyección productiva del hacer científico y tecnológico de dichas instituciones está limitada por el necesario balance con la misión educacional y de sustentación del avance científico y tecnológico local, así como por el tamaño económico de las instituciones académicas y técnicas.

Existe, en consecuencia, una percepción crecientemente compartida que no es posible lograr la modernización del sector productivo –y un progreso estable del hacer científico y tecnológico de las instituciones académicas y técnicas locales– a menos que la empresa amplíe y refuerce sus capacidades de gestión y ejecución de actividades tecnológicas.

La mayoría de los países desarrollados y un número creciente de países en desarrollo han reconocido el papel central de la empresa en el progreso tecnológico y han aplicado instrumentos de política tendientes a promover y sustentar la innovación tecnológica y la difusión de innovaciones en las empresas, como los ya indicados. Los estilos de acción varían, pero en general implican un fuerte apoyo a las actividades científicas y tecnológicas de las empresas.

Apoyo gubernamental a la acción tecnológica de la empresa

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El apoyo gubernamental a las actividades tecnológicas de la empresa ha encontrado sustento teórico y práctico en países industrializados y en desarrollo, aun cuando en ambos planos existen debilidades conceptuales y factuales que impiden una evaluación rigurosa de la eficacia y eficiencia de los instrumentos adoptados. Debido a ello revisten particular interés los mecanismos financieros, que pueden ajustar el nivel de apoyo a los riesgos, beneficios esperados y relevancia de cada proyecto tecnológico. Junto a ello, este tipo de mecanismo facilita aportar asistencia técnica en gestión tecnológica, contactos con empresarios y organizaciones técnicas y la armonización de instrumentos de política tecnológica e industrial.

En América Latina la promoción del hacer tecnológico de la empresa ha encontrado hasta ahora un apoyo limitado tanto en los niveles decisionales de la propia empresa e instituciones académicas y técnicas como de las entidades que fomentan el desarrollo científico-tecnológico y económico-social. Ello se explica tanto por las realidades contextuales como por diferencias en la identidad y misión central de los organismos involucrados.

Según se ha señalado, las diferencias entre los dos tipos de instituciones ha hecho difícil establecer marcos organizacionales que permitan promover ambas líneas de acción en forma balanceada y complementaria. Para ello es necesario respetar la identidad y misiones centrales de cada grupo institucional, pero al mismo tiempo facilitar el establecimiento de las relaciones de apoyo mutuo que deben existir entre ellos.

Marco organizacional para el fomento de la investigación e innovación

Los gobiernos de la región han adoptado esquemas institucionales que reflejan la necesidad de diferenciar entre:

● La promoción de la actividad científica y tecnológica en instituciones académicas y técnicas.● Un marco para la promoción de la actividad científica y tecnológica de las empresas y otras

entidades del sector productivo.● Un marco de coordinación general del esfuerzo científico y tecnológico nacional, crecientemente

asociados a Ministerios de Ciencia y Tecnología y Oficinas de Presupuesto.

La adopción de nuevos esquemas organizacionales a nivel gubernamental se ha desarrollado en paralelo con cambios en el contexto económico y tecnológico y con la evolución de la empresa e instituciones académico-técnicas.

Los ajustes en las políticas de desarrollo de los países de la región están modificando las bases de financiamiento de las instituciones académicas y técnicas. Ello, sumado al proceso interno de maduración de las universidades, institutos tecnológicos y otras organizaciones técnicas, ha llevado a la adopción de medidas que promueven y facilitan una mayor acción tecnológica para el sector productivo.

Por su parte, en el sector productivo la creciente apertura de las economías está generando una presión competitiva y oportunidades de exportación. Frente a ellas, una fracción importante de la empresa regional está iniciando un proceso sistemático de modernización en secuencias que, partiendo por asimilación, avanzan hacia adaptación y desarrollo tecnológico propio.

Requerimientos de eficacia y eficiencia en el diseño de los instrumentos de política científica y tecnológica

Para la próxima década los gobiernos de los países de la región enfrentan la compleja tarea de promover y facilitar el progreso científico y tecnológico en un contexto caracterizado por:

● Cambio tecnológico acelerado y globalización de la producción y comercio, con procesos de innovación que exigen fuertes recursos técnicos y económicos y rápida amortización de los gastos. Frente a ello se exploran las posibilidades reales de integración de capacidades técnicas y mercados de los países de la región.

● Agudización del potencial de conflicto político, comercial y técnico internacional asociado con la propiedad intelectual y el impacto ambiental de las nuevas tecnologías.

● Necesidad de percibir, oportunamente, tendencias de cambio tecnológico con efecto en la generación de oportunidades de inversión, sustitución de materias primas, relocalización

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industrial y otras variables que afecten positiva o negativamente el desarrollo de los países del área.

● Gran heterogeneidad según etapa de madurez de la tecnología; tamaño y etapa de industrialización de las empresas; desarrollo de las capacidades técnicas locales, y características del cambio tecnológico mundial en los diversos sectores de actividad productiva. Ello complica la selección de instrumentos de política adecuados para cada realidad, dificulta la integración de esfuerzos a nivel multinacional y dispersa recursos en la acción interna.

● Reducida disponibilidad de recursos de inversión, tanto para la actividad científica y tecnológica como para la actividad productiva.

Lo anterior exige un aumento de eficacia y eficiencia en el diseño y puesta en práctica de instrumentos de política científica y tecnológica.

Papel de las instituciones y mecanismos financieros en la investigación e innovación

Según se ha señalado, la justificación del apoyo gubernamental a la actividad técnica de la empresa varía marcadamente en función de la naturaleza y estado de evolución de los productos y procesos, de las capacidades técnicas involucradas, de las formas de organización productiva y de los mercados. En estas circunstancias, las políticas y la mayoría de los instrumentos de política tienden a promediar situaciones, dando más incentivos de los necesarios en algunos casos, menos de los necesarios en otros.

El montaje de mecanismos de financiamiento permite una evaluación técnica, privada y social formal. Y permiten también apoyar, combinando mecanismos de mayor o menor incentivo, las actividades específicas presentes en cada proyecto de desarrollo tecnológico industrial.

Las contribuciones de las instituciones que operan mecanismos de financiamiento a la actividad tecnológica de la empresa y a la vinculación de la empresa con las capacidades técnicas locales y del exterior pueden ser múltiples y decisivas. Entre estas contribuciones figuran:

● Promover la acción tecnológica entre los empresarios y canalizar asesoría en gestión tecnológica a las gerencias generales y técnicas.

● Financiar las actividades de gestión tecnológica, ingeniería, e I&D de la empresa orientadas a mejorar la transferencia, asimilación, adaptación, desarrollo, aplicación y comercialización de tecnología.

● Financiar la contratación por la empresa de servicios de gestión tecnológica por parte de firmas consultoras, institutos, servicios de información y asistencia técnica, centros de calidad y otros grupos técnicos que pueden complementar las capacidades de gestión tecnológica de la empresa.

● Calificar y financiar proveedores y financiar la adquisición por la empresa de tecnología, servicios de ingeniería e I&D y bienes de capital de origen local y externo.

● Asegurar a empresas y otros usuarios contra pérdidas incurridas por uso de diseños, procesos, ingeniería y bienes de capital con alto contenido de tecnología generada localmente.

● Financiar la formación técnica local y externa de directivos, ingenieros y científicos de las empresas.

● Asesorar, costear y asegurar a otras entidades financieras para que contribuyan a programas tecnológicos de las empresas.

● Financiar y participar en el capital social de empresas de capital de riesgo y comercializadoras de bienes y servicios con alto contenido tecnológico de origen local.

Para el financiamiento del desarrollo e innovación tecnológica en la empresa las entidades financieras generan diversas líneas de crédito. En ellas se procura mantener una correlación entre las condiciones de financiamiento (costos, plazos y formas de pago, proporción a ser financiada por la empresa, etc.) y las características de las actividades que están siendo financiadas (plazos de maduración; magnitud de las inversiones; incertidumbres técnicas y económicas; grado en que la empresa puede apropiarse de los resultados; relevancia técnica, económica y social).

Otras consideraciones centrales en el diseño de los mecanismos de financiamiento han sido asegurar la continuidad de los mismos y ofrecer apoyo para todas las fases y actividades en la cadena de desarrollo tecnológico de la empresa, desde capacitación en gestión a primera aplicación comercial de tecnología

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mejorada, adaptada o desarrollada localmente. Ello porque la empresa no inicia una acción de este tipo a menos que sepa que contará con apoyo para completar todas las actividades necesarias para llegar al mercado.

Cabe destacar que las instituciones que operan mecanismos de financiamiento ejercen una marcada influencia sobre el progreso tecnológico de los países de la región, independientemente de si la institución o el país que los cobija hayan adoptado o no políticas explícitas respecto al desarrollo y cambio tecnológico.

La influencia responde a las pautas sobre tipos de actividades e instituciones que pueden ser financiadas y los criterios sobre garantías reales, plazos de gracia, fuentes de recursos tecnológicos, y otros que se aplican en la evaluación de solicitudes de crédito industrial. Las pautas al respecto determinan en buen grado la viabilidad del esfuerzo tecnológico interno de las empresas que solicitan crédito, así como de la participación de la capacidad técnica local en el desarrollo industrial, y en consecuencia, el desarrollo de los recursos tecnológicos locales.

Lo anterior sugiere que el perfeccionamiento de los mecanismos y la capacidad de gestión de proyectos tecnológicos de las entidades financieras puede contribuir en forma significativa a consolidar el avance industrial y técnico en los países de la región.

Algunas consideraciones centrales en el diseño de mecanismos financieros para el progreso técnico en la empresa

– Aspectos técnicos

La capacidad más crítica para la operación de mecanismos de financiamiento del desarrollo tecnológico industrial es la capacidad de gestión tecnológica. Vale decir, de la capacidad necesaria para formular los requerimientos tecnológicos en producción; organizar la adquisición de tecnología por esfuerzo propio y contratación local e internacional, y coordinar la integración de los nuevos recursos tecnológicos con las actividades de la empresa.

Existe poca experiencia en la gestión del desarrollo e innovación tecnológica industrial tanto en la propia empresa como en el sistema financiero y las instituciones académicas y técnicas de la región. Las capacidades al respecto parecen estar concentradas en un reducido número de empresas, grupos consultores y firmas de ingeniería.

Es por ello también que una de las contribuciones centrales de las instituciones que operan mecanismos de financiamiento al desarrollo tecnológico e industrial es la labor de promoción, apoyo a la capacitación y canalización de asesoría en gestión tecnológica. Esta labor está dirigida a empresas industriales, proveedores tecnológicos y otras entidades financieras e incluye la vinculación de estas entidades en el proceso de financiamiento del desarrollo tecnológico industrial.

A través de dicha acción, las entidades que operan mecanismos de financiamiento tecnológico pueden contribuir al perfeccionamiento de la gestión tecnológica y a la vinculación entre sí de los directivos de empresas, firmas de consultoría, servicios técnicos y otras instituciones financieras. Los grupos así conformados pasan a constituir un núcleo organizacional al cual se pueden vincular empresarios, gerentes y técnicos que tienen interés en desarrollar tecnología y empresas tecnológicas.

– Aspectos organizacionales

En el caso de financiamiento gubernamental para el desarrollo tecnológico industrial y tomando como ejemplos los casos de varios países de desarrollo intermedio se puede decir que existen dos extremos de diseño institucional, cada uno de ellos con sus ventajas y desventajas.

En el primer caso los mecanismos para el financiamiento de proyectos tecnológicos industriales pueden ser operados por instituciones que prestan directamente a los usuarios. Dado que permite concentrar recursos de gestión tecnológica y reduce las exigencias de coordinación institucional, esta opción facilita iniciar acciones con mayor celeridad. El inconveniente es que tiende a circunscribir la experiencia de financiamiento de proyectos tecnológicos industriales a sólo una institución financiera, con reducida participación de otras instituciones del sistema financiero público o privado.

La alternativa es que el financiamiento gubernamental de proyectos tecnológicos industriales opere sólo como mecanismo de segundo piso, vale decir financiando sólo a través de la banca y otras instituciones financieras públicas y privadas. El problema en este caso es que se requiere un mayor desarrollo inicial de

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capacidades de gestión y de vínculos institucionales, todo lo cual tiende a demorar la acción de financiamiento. La ventaja es que se logra un mayor grado de difusión institucional de las nuevas prácticas de financiamiento.

Dado que en cualquier caso sería necesario empezar generando capacidades de gestión y experiencia operativas en la entidad que canalizará el financiamiento gubernamental de este tipo de actividades, una opción viable es generar mecanismos que puedan ser operados tanto directamente como a través de otras instituciones. Luego de un despegue basado en financiamiento directo, se puede ampliar el ámbito de acción a otras instituciones financieras públicas y privadas.

– Proceso decisional

La evaluación de propuestas de financiamiento puede ser efectuada por un grupo reducido de actores que operan los mecanismos o en niveles crecientes de participación corporativa y de otras instituciones, incluyendo evaluación técnica externa. Cuando se trata de financiamiento muy blando –que puede llegar a ser concesional– con escasas garantías reales, la institución que opera los mecanismos procura que el proceso sea lo más abierto posible. Aun cuando se adopten todas las medidas del caso para asegurar confidencialidad, en un ámbito técnico y empresarial que cuenta con un número reducido de participantes en este tipo de proyectos, la evaluación “abierta” tiende a inhibir la participación empresarial.

La alternativa es financiamiento más duro, cuya contribución central es transformar el desarrollo tecnológico en sujeto de crédito, aun cuando las condiciones sean cercanas a la de otros préstamos industriales. En el caso de financiamiento más duro, las instituciones están dispuestas a adoptar formas de evaluación más “cerrada”, pero en este caso y justamente por tratarse de un tipo de financiamiento comparativamente novedoso, las instituciones financieras buscan reducir la incertidumbre y riesgos.

En los casos de Brasil y México, este enfoque ha llevado a retornos del orden de 98% en los préstamos. Debido a ello existe preocupación en las instituciones financieras sobre si las mismas características del financiamiento otorgado han llevado a las empresas a incorporar preferentemente proyectos de baja incertidumbre técnica y económica o reducido monto o ambos, lo cual puede ir asociado a impactos tecnológicos y económicos menores que los deseables.

El problema de balance entre estos dos extremos puede ser crucial en algunos casos. Para proyectos tecnológicos industriales que presenten una buena posibilidad de apropiación privada de los resultados es posible que la mejor alternativa sean empresas de capital de riesgo, las que a su vez pueden contar con financiamiento parcial gubernamental.

Estrategia para el diseño y puesta en práctica de los mecanismos de financiamiento

Varios factores recomiendan que la adopción de esquemas instrumentales vaya precedida de un análisis cuidadoso de la viabilidad de los esquemas en función de las diferencias más relevantes de contexto y de la disponibilidad de los factores más críticos, en relación a los tipos de innovación que cabe esperar en cada sector y país. Entre dichos factores figuran el relativo desconocimiento de las características de los procesos de desarrollo y cambio tecnológico en los países de América Latina; la falta de evaluación del impacto de los instrumentos de política empleados tanto por los países industrializados como en desarrollo; las marcadas diferencias de contexto económico, social y político, y las restricciones en materia de capacidades técnicas, gerenciales y financieras.

La falta de conocimiento respecto a los procesos e instrumentos de política recomienda que en el diseño de instrumentos se reconozca la necesidad de aprender en la acción, de avanzar progresivamente en la cobertura sectorial y en los grados de complejidad de las actividades tecnológicas involucradas.

El caso de la pequeña y mediana empresa

En la mayoría de los países avanzados de economía de mercado se han adoptado recientemente medidas para estimular la innovación en empresas medianas y pequeñas. Se justifican sobre la base de su potencial como fuente de innovación, capacidad de generación de empleo, aumento de competitividad en mercados internacionales y medio para la regeneración industrial de áreas o regiones de menor desarrollo económico relativo (ver Rothwell 1984) (29). Entre estas medidas figuran:

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● Provisión de asistencia técnica y servicios de información sobre mercados.● Provisión de créditos para el desarrollo.● Concesiones impositivas.● Asistencia a exportaciones.● Establecimiento de esquemas diseñados para vincular las empresas a la infraestructura

gubernamental de I&D.

Al considerar lo anterior es necesario tener presente que en los países de la región:

● Con excepción de la empresa de base tecnológica, la pequeña empresa de los países de la Región generalmente está en las fases de compra y asimilación de tecnología, su acción tecnológica es informal y, en general, no hace uso de los instrumentos de política.

● Las empresas medianas que realizan asimilación y adaptación de tecnología son las que más usan los programas de investigación y servicios de apoyo de las instituciones académicas y técnicas. Coinciden con las empresas grandes en cuanto al uso de los recursos financieros de los fondos. Pero tienen un nivel bajo de utilización de otros instrumentos importantes tales como los de desarrollo de proveedores (ver LANFI, 1988) (21).

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BIBLIOGRAFÍA CITADA

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24. Medina Gómez, El Financiamiento al Desarrollo Tecnológico en México, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT, México, 1985.

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27. Rattner, H. (Coordinador), Instituciones Financieras y Desarrollo Tecnológico Autónomo. International Development Research Centre y Fudação Instituto de Pesquisas Económicas, São Paulo, octubre de 1987.

28. Rothwell, R. and Zegveld, W. Industrial Innovation and Public Policy. London, Frances Printer, 1981.29. Rothwell, R. Difficulties of National Innovation Policies, en Science and Technology Policy in the

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37. Waissbluth, M. y Gutiérrez Arce, I. Elementos para una estrategia de desarrollo científico y tecnológico. Ciencia y Desarrollo, México, año VII, Nº 45, jul.-agosto, 1982.

BIBLIOGRAFÍA COMENTADA

1. Choi, H. Mobilization of Financial Resources for Technological Development, Technological Forecasting and Social Change, 31 (1987). Examina los mecanismos de financiamiento para el desarrollo científico y tecnológico en países en desarrollo. Describe la experiencia de Corea y comenta sobre el papel de las instituciones financieras como mediador entre la industria y la investigación.

2. Goodman, R. A. and Pavon, J. ed., Planning for National Technology Policy, Praeger, New York, 1984. Propone un modelo para un proceso de planificación tendiente a facilitar y promover el desarrollo tecnológico, analiza la efectividad de los instrumentos de política científica y tecnológica empleados en España y propone un conjunto de medidas que sería necesario adoptar en forma simultánea e interdependiente para promover el progreso tecnológico del país.

3. Junta del Acuerdo de Cartagena, El Financiamiento para el Desarrollo Tecnológico. Lima, enero, 1989. Presenta un resumen de informes nacionales de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Analiza la experiencia de Argentina, Brasil, Corea, India, México y el Reino Unido. Propone formas de financiamiento que podrían ser sujeto de programas por parte de JUNAC y la Corporación Andina de Fomento (CAF). Los estudios fueron realizados con auspicio del IDRC de Canadá.

4. Kim, H. Technological Development Strategies and Experiences in Korea. World Bank, 1984. Describe el desarrollo industrial y tecnológico de Corea del Sur y analiza las políticas e instrumentos empleados. Comenta sobre el papel del gobierno y de las industrias, destacando el papel central de la empresa en el desarrollo tecnológico del país. Formula un modelo de desarrollo tecnológico.

5. Lederman, L. Science and Technology Policies and Priorities: A Comparative Analysis, Science, 237 (1987). Analiza las políticas de investigación de Francia, Alemania, Japón, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos, identifica deficiencias y comenta sobre las medidas correctivas propuestas en dichos países.

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6. Medina Gómez, El Financiamiento al Desarrollo Tecnológico en México. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT, México, 1985. Analiza el proceso de desarrollo tecnológico, caracteriza el financiamiento para ese desarrollo y analiza los mecanismos de financiamiento existentes en el país a la fecha del estudio. El Apéndice 2 incluye referencias de carácter internacional. Entre ellas, ANVAR, Francia; NRDC, Gran Bretaña; NRDC, India; JRDC, Japón; CAICYT, España; CDTI, España; DFT, Corea del Sur; OCS, Israel; SITRA, Finlandia; STU, Suecia; SOFINNOVA, Francia; SOFINNOVA, España, WFG, Alemania Federal; KTDC, Corea del Sur.

7. Rattner, H. (Coordinador), Instituciones Financieras y Desarrollo Tecnológico Autónomo. International Development Research Centre y Fundação Instituto de Pesquisas Económicas, São Paulo, octubre de 1987. Analiza la experiencia del BNDES, Banco Nacional de Desarrollo Económico y FINEP, Financiadora de Estudios y Proyectos de Brasil en el financiamiento del desarrollo tecnológico del país.

8. Rothwell, R. Difficulties of National Innovation Policies, en Science and Technology Policy in the l980’s and Beyond. London, Longman, 1984. Compara las políticas de innovación de seis países desarrollados e identifica las principales deficiencias de concepción y ejecución.

9. United Nations Conference on Trade and Development. Reports on UNCTAD Activities in the Development and Transfer of Technology. Policies and Instruments for the Promotion and Encouragement of Technological Innovation. Génova, UNCTAD, 1984. Analiza el proceso de innovación tecnológica y reseña las políticas e instrumentos adoptados por países desarrollados y en desarrollo. Enumera medidas directas e indirectas para la promoción de la innovación tecnológica y detalla incentivos financieros y medidas fiscales en algunos países seleccionados.

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3. FINANCIAMIENTO Y CONTRIBUCIÓN DE LAS UNIVERSIDADES A LA INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA*

Andrés Sanfuentes Vergara**

1. La investigación como un servicio económico

La investigación científica y tecnológica puede ser examinada como un servicio económico, en el sentido de que se provee en condiciones de escasez; es decir, para su producción se requiere utilizar una serie de insumos y factores productivos que tienen usos alternativos y su disponibilidad es demandada, ya sea por agentes individuales o por la sociedad como un todo.

Es claro que este servicio tiene algunas peculiaridades que hacen algo más complejo su análisis. Antes de entrar a comentar estos rasgos específicos conviene detallarlos brevemente:

a. La investigación científica y tecnológica constituye un proceso en que sus etapas difícilmente se pueden separar con claridad. Aun más compleja es la disociación de este proceso en diferentes servicios segmentables para fines de su utilización práctica. Al respecto, presenta problemas insalvables la pretensión de realizar cortes tanto en el desarrollo científico en sus sucesivas fases de formulación teórica y verificación empírica, como en las aplicaciones concretas a la realidad que pueden surgir como una secuencia natural de los avances en las ciencias. Por lo tanto, no siempre resulta fácil hacer la segmentación entre los aspectos científicos y los tecnológicos, concebidos estos últimos como la utilización práctica de los planteamientos abstractos que caracterizan la formulación de teorías. Como consecuencia, en estas actividades existen dificultades serias para calcular costos y determinar precios.

b. La masa de conocimientos científicos y tecnológicos está constituida por un conjunto de servicios de naturaleza muy diferente: una parte de ella está conformada por aquellos que la teoría económica define como “bienes públicos”, mientras otros corresponden a “bienes privados” y unos terceros pueden ser calificados como bienes “semipúblicos”. Cada una de estas categorías lleva a consecuencias muy diferentes en términos de las condiciones en las cuales deben ser producidos, distribuidos y financiados.

c. Sobre todo cuando el desarrollo de la investigación se realiza en las universidades, que también cumplen una función docente y actividades de extensión, resulta sumamente complicado establecer a cuál de esas diferentes tareas corresponden las diversas operaciones realizadas, ya que existen superposiciones o usuarios conjuntos, lo cual lleva a enfrentar dificultades cuando se trata de asignar costos a dichas tareas o especificar la identidad de los usuarios y los beneficios concretos que reciben como consecuencia del quehacer universitario.

Los diferentes usuarios

Tal como se ha mencionado, la teoría económica clasifica los bienes y servicios producidos en “públicos” y “privados”. Los bienes privados son aquellos que cumplen con dos condiciones:

a. Son de consumo rival, es decir, la utilización de un servicio por un individuo impide que otro también pueda usarlo simultáneamente.

b. Se les puede aplicar el principio de la exclusión, o sea, existen mecanismos para poder seleccionar a aquellos que van a consumir el servicio de quienes quedarán marginados de sus beneficios, ya sea mediante el precio que se cobra al usuario o a través de algún proceso de racionamiento entre los potenciales interesados. En general, se puede establecer que en estos casos el intercambio entre productores y consumidores se realiza en forma eficiente a través de transacciones efectuadas en mercados descentralizados.

Por el contrario, en el caso de los bienes públicos las condiciones anteriores no ocurren:

a. Se trata de bienes o servicios de consumo no rival, en el cual diferentes usuarios pueden beneficiarse simultáneamente, sin generarse perjuicios mutuos.

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b. No se puede utilizar el principio de la exclusión, ya sea por mera imposibilidad o porque el costo administrativo de aplicarlo resulta ser muy oneroso en relación a los beneficios que se pueden derivar.

Por lo tanto, en este caso la producción debe organizarse de tal forma que el bien o servicio sea provisto por el Estado, tanto porque no conviene a la sociedad que se transe en el mercado, como por la imposibilidad de encontrar procedimientos que permitan seleccionar eficientemente entre los usuarios potenciales.

Se puede plantear, como ejemplo, la explotación de un predio agrícola que realiza una Facultad de Agronomía con finalidades de investigación; en concreto, el desarrollo de diferentes tecnologías de poda para una determinada variedad de nectarines. En este caso, los resultados de la investigación constituyen un bien público, si se considera que no hay posibilidad de que la Facultad pueda acaparar los conocimientos derivados de la experimentación1, ni tampoco resultaría eficiente venderlos a través de mecanismos de mercado. De allí que, desde el punto de vista de la correcta asignación de recursos, le corresponde al Estado financiar el avance tecnológico que está desarrollando la universidad, la cual debe transferir gratuitamente el producto de su investigación a los usuarios interesados.

Algo enteramente diferente ocurre con los nectarines producidos por la Facultad de Agronomía como un efecto secundario de su proyecto de investigación. Ellos constituyen bienes privados, en el sentido de que caen en la categoría de rivalidad en su consumo, desde el momento que su apropiación por un usuario específico impide que otro también pueda beneficiarse, al mismo tiempo que se les puede aplicar el principio de la exclusión, fijándoles un precio que permita seleccionar entre los consumidores potenciales. Por lo tanto, la Facultad debería vender los nectarines al precio de mercado, si se trata de maximizar el bienestar de la sociedad.

Los servicios que genera el proceso de investigación científica y tecnológica se pueden clasificar desde diferentes puntos de vista pero, desde un prisma económico, conviene separarlos en los siguientes:

a. Los conocimientos científicos. Si se entiende por ciencia al conjunto de conocimientos sistematizados a través de una metodología y de naturaleza eminentemente teórica, aunque verificables empíricamente, no cabe duda que caen en forma bastante precisa en la calificación de “bienes públicos”, definidos anteriormente, y, por lo tanto, en la categoría de aquellos servicios que tienen un valor económico que debe ser financiado por el Estado. Sin embargo, queda pendiente la cuestión de cómo determinar la cuantía de los recursos que se deben destinar a esta función y cómo distribuirlos entre los diferentes usuarios potenciales.Son las universidades las entidades especializadas en la preservación del patrimonio científico del país, así como en su promoción, desarrollo y difusión; por lo tanto, en ellas se centrará el análisis de esta función.

b. A pesar de las dificultades prácticas de hacer una distinción precisa, de definir una frontera, se debe diferenciar la ciencia de la tecnología, concebida esta última como la aplicación de los conocimientos teóricos2 a la realidad específica, con una finalidad utilitaria.

En la tecnología también se puede distinguir aquella que constituye un bien público de otra que conforma un bien privado. La diferenciación dependerá, nuevamente, de la aplicación de los principios de rivalidad y exclusión. Se pueden mencionar numerosos ejemplos de la producción de tecnología en las universidades que corresponden a la calificación de “bienes públicos”.

● La mayor parte de los avances en la medicina, desde el desarrollo de vacunas hasta los procedimientos clínicos para curar enfermedades. En este caso, el acrecentamiento del acervo de conocimientos constituye un “bien público”, mientras la aplicación de esta tecnología en la curación de un paciente individual sería un “bien privado”3. Por lo tanto, en la primera situación

1 Los sistemas de poda no son patentables y no hay manera de evitar que sean copiados por otros productores. Si bien no existiría rivalidad en la utilización del avance tecnológico propiamente tal, se generarían algunos efectos secundarios en el mercado de la fruta, en cuya producción los procedimientos de poda constituyen parte del costo.2 La tecnología también se basa en la información generada en la práctica productiva a través de observaciones, intuiciones y experimentación (CPU, 1986).3 O, en todo caso, un bien “semipúblico”.1

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el financiamiento debería ser de origen estatal, mientras en la atención médica específica a un enfermo correspondería un pago del propio beneficiado, ya sea con recursos propios o de su sistema de seguridad social.

● Las innovaciones en el campo de la ingeniería y la administración son una situación similar. El desarrollo de nuevos procesos industriales, los estudios sobre resistencia de materiales, el diseño de software, el desenvolvimiento de métodos contables como la corrección monetaria, las técnicas de análisis financiero y entrenamiento de personal también constituyen avances en la tecnología que caen en la categoría de “bienes públicos”. Por el contrario, la aplicación de estos avances de índole general, no excluyente, a situaciones y casos específicos, que beneficien a un usuario individual o a un grupo con intereses comunes, pasa a constituir un “bien privado” y que debe ser financiado por el interesado, tanto por consideraciones de eficiencia económica como de equidad distributiva.

● La difusión de información general a la comunidad también puede ser un ejemplo de avances tecnológicos que caen en la categoría de “bienes públicos”: fenómenos sísmicos y meteorológicos, datos estadísticos en variados campos, informes sobre la coyuntura económica, proyecciones sobre las variables macroeconómicas, sociales o el desarrollo urbano, constituyen ilustraciones sobre el particular.

El interés que despierta a algunos usuarios individuales el encargo de trabajos a las universidades, en la mayoría de los casos, se debe a que éstas pueden haber desarrollado buenas técnicas para avanzar en algunos campos o, al menos, pueden tener ventajas comparativas a otras entidades susceptibles de disponer de estas destrezas. A su vez, las posibilidades de aplicación concreta de las tecnologías desarrolladas globalmente pueden servir a las propias universidades para la etapa de experimentación o verificación empírica y, por lo tanto, para apoyar el avance tecnológico general, Sin embargo, este último aspecto no debe oscurecer el hecho de que se trata de “bienes privados”, por los cuales el usuario está dispuesto a pagar su precio porque obtiene beneficios, a lo menos, equivalentes al desembolso que debería realizar; por lo cual, la política adecuada que tendría que realizar la universidad cae en la categoría de “venta de servicios”, si se desea velar por la eficiencia social y la equidad. De otra forma se incurriría en el desperdicio de recursos y en la realización de transferencias de ingresos y de recursos de la sociedad a usuarios individuales, función que es impropia del quehacer universitario, sobre todo porque, probablemente, no favorecería a aquellos sectores que las políticas globales de carácter redistribuido han considerado como prioritarios.

2. El aporte global del estado para la investigación

Uno de los aspectos más difíciles de establecer es el de la cuantía de los recursos que el Estado debe destinar a la investigación científica y tecnológica, no en su calidad de usuario directo, sino como reemplazante de un mercado al que concurran productores y consumidores directos del bien en cuestión, o sea, en su función de determinar el monto que es necesario producir de este “bien público” que es la investigación.

El problema ha sido definido con precisión en términos teóricos. Supongamos que existen tres sectores sociales que tienen respectivamente funciones de demanda por servicios de investigación definidas como D1, D2 y D3. La producción se puede describir como realizada a costos constantes por “unidad”4 de servicio y alcanza a la magnitud 0A en el Gráfico Nº 1.

La demanda social (Ds) se obtiene mediante la suma vertical de las demandas sectoriales (D 1 + D2 + D3), ya que no hay rivalidad en el consumo, y la cantidad socialmente óptima que debería producirse sería OC, donde la demanda social se iguala al costo por unidad. El aporte estatal llegaría al área ABCO, con lo cual se cubrirían los costos totales de investigación. Sin embargo, en términos prácticos, existen varios problemas por resolver:

a. Cómo calcular las demandas por investigación de los distintos grupos que conforman la población.

4 Se supone que la investigación científica y tecnológica se puede reducir a unidades homogéneas mediante índices que permitan cuantificar los resultados obtenidos. Este, así como otros supuestos simplificadores, se formulan solamente con propósitos de facilidad expositiva.1

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b. Cómo evitar que los consumidores “escondan” sus verdaderas preferencias por el servicio que proveerá el Estado, si cada sector sabe que tiene que pagar, respectivamente t1, t2 y t3, para financiar los costos de la investigación que lo va a beneficiar, ya sea en la forma de un impuesto o de un aporte específico. Aquí surge el problema del “colado” (free rider) descrito abundantemente en la literatura, en el cual el usuario no confiesa sus verdaderas preferencias o se niega a pagar, pues sabe que no puede ser excluido del consumo de un “bien público” que ya ha sido producido.

La respuesta a ambos problemas es que la definición de la cuantía a producir, así como el financiamiento, no se resuelven mediante transacciones en el mercado sino a través del proceso político, es decir, mediante negociaciones en las cuales es necesario identificar en alguna forma la demanda social. Supongamos, en primer lugar, que los demandantes revelan sus verdaderas preferencias por este “bien público” llamado investigación científica y tecnológica. Si eso acontece se produciría un óptimo OC, el cual sería financiado mediante la tributación general, la cual gravaría a cada sector en la tercera parte del costo total, o mediante impuestos específicos que busquen establecer una mayor carga para aquellos destinatarios que deriven beneficios más elevados. Estos recursos se asignarían, mediante el presupuesto fiscal, a aquellas entidades encargadas de proveer la cuantía OC de investigación científica y tecnológica.

GRÁFICO Nº 1

Sin embargo, la solución anterior va a depender de los sistemas políticos que se utilicen en la toma de decisiones. Si se emplea la regla de la mayoría y cada sector tiene el mismo peso en la votación, se puede llegar a soluciones socialmente no óptimas y, por lo tanto, a una subinversión o sobreinversión en ciencia y tecnología.

El caso de subinversión aparece descrito en el Gráfico Nº 2. Si la decisión política se toma por mayoría, van a primar las preferencias del “votante mediano” (Atkinson y Stiglitz, 1980, y Browning y Browning, 1979), en este caso D2, el cual, de acuerdo a su demanda y al impuesto T = CMg/3 que debe pagar, optimiza su situación con una cantidad C2, la cual resulta algo excesiva para D1 y muy insuficiente para D3, ya que prefería C3. Sin embargo, el sistema de votación lleva a que D2 imponga sus preferencias, puesto que D1 se opone a una mayor producción que C2 y D3 es contrario a reducir la provisión por debajo de C2. Pero, desde un punto de vista social, observamos que la cantidad óptima a producirse debería ser C, en la

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cual la demanda social iguala a la oferta punto B. En este caso, la distinta intensidad de las preferencias de los tres grupos sociales lleva a la subinversión, ya que los sectores D1 y D2 imponen la mayoría (a pesar de su limitado interés por este bien público) a quien deriva importantes beneficios del desarrollo de esta actividad científica y tecnológica, tal como ocurre con D3.

GRÁFICO Nº 2

Para corregir esta situación el proceso político tiene una serie de resguardos que no es del caso analizar aquí, pero que van desde la negociación entre los representantes de los diferentes grupos sociales hasta las labores de convencimiento o transacción que puede realizar D3 sobre los otros grupos, de manera de incrementar la asignación de recursos estatales hacia este bien público.

También se puede dar un caso de sobreinversión, tal como el reflejado en el Gráfico Nº 3. En esta situación, dos grupos con fuertes preferencias por el bien público (D2 y D3) aplican su mayoría a un tercer sector que tiene una preferencia muy baja, obligándolo a contribuir en el financiamiento e igualdad de condiciones. Esta “tiranía de las mayorías” da origen a un gasto en Ciencia y Tecnología superior al óptimo social, ya que se impondrá una producción de C2 en vez de C.

Al nivel C2 los beneficios totales por unidad producida alcanzan a OE, mientras los costos suben a OF. Esta diferencia EF corresponde a la pérdida de bienestar para el grupo D1 que no deriva utilidad de la producción de C2, mientras debe pagar un impuesto unitario de OT.

GRÁFICO Nº 3

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En el caso de la producción de Ciencia y Tecnología la decisión acerca de la magnitud del gasto que debe realizarse le compete al Estado. En un régimen democrático le corresponde al gobierno proponer al Parlamento un monto determinado que debe ser aprobado por los congresales en su calidad de representantes de los grupos sociales (en este caso, D1, D2 y D3). Por lo tanto, son el gobierno y el Parlamento quienes deben determinar los costos y beneficios que tiene para la sociedad el proceso de investigación científica y tecnológica, decisión que estará condicionada por las características específicas que tenga el sistema político en materia de gasto público, es decir, el peso relativo del gobierno y el Congreso, la capacidad de la burocracia gubernamental para influir en las decisiones, la mecánica de aprobación presupuestaria, el grado de control recíproco entre los diferentes poderes del Estado, la capacidad del gobierno y el Parlamento para interpretar las demandas de los grupos sociales y las posibilidades de influir por parte de aquellos sectores directamente afectados (los productores y beneficiados por el gasto gubernamental en C y T).

Las universidades y otras entidades que actúan como generadoras de C y T tienen el papel de productoras, es decir, les corresponde la tarea de recibir los recursos financieros determinados por el Estado y dar origen a la cantidad de servicios C y T que la sociedad considera adecuado llevar a cabo. Sin ser parte del gobierno, actúan como instituciones en las cuales éste delega la tarea de la producción. Por lo tanto, constituye una tarea gubernamental el diseño de un sistema organizacional que permita realizar con eficiencia esta función, así como formular las políticas y efectuar los controles que aseguren el cumplimiento de los objetivos. De lo anterior se deduce que a las universidades no les corresponde tomar parte en las decisiones acerca de la cuantía de los recursos que la sociedad debe destinar a las labores de C y T, sino efectuar las tareas concretas de generar aquellos servicios que la sociedad les encarga producir.

A pesar de lo anterior, si se aceptan los planteamientos de Niskanen (1971) acerca de la función objetivo de las agencias productoras de servicios gubernamentales que operan sobre la base de presupuestos globales y, en general, de las entidades burocráticas, las universidades, en su calidad de productoras de investigación, estarán interesadas en influir en que la cuantía de los recursos que se les asigne sea la mayor posible y que la producción de C y T, considerada como un “bien público”, tenga un alto presupuesto. Si se postula el caso de que las universidades actuaran bajo consideraciones estrictamente económicas, dado un determinado nivel de eficiencia o productividad, esta finalidad les llevaría a tratar de ejercer presión sobre el sistema político, de manera que se asigne un monto global alto y creciente de recursos financieros para costear la investigación, tratando de influir en quienes toman las decisiones sobre el gasto público por la vía de publicitar y difundir los efectos benéficos que tiene para la sociedad un incremento de los fondos destinados a la C y T. Además, se organizarían para realizar el lobby que se requiera a fin de modificar las estimaciones de costo-beneficio que hayan efectuado los agentes estatales en quienes recae la toma de decisiones.

Al respecto, es bien conocido el argumento esgrimido por los productores de C y T en el sentido de que quienes tienen que tomar las decisiones acerca del nivel de gasto que el gobierno debe efectuar en investigación desconocen los verdaderos beneficios que tiene esta tarea para la sociedad en conjunto. Esta creencia puede tener distinto origen:

a. La ya descrita subinversión proveniente de un sistema político en que no sea “ponderada” de una manera adecuada la demanda de un grupo minoritario (Gráfico Nº 2). Esta situación, si bien es posible, es de ocurrencia poco probable, ya que tanto los demandantes de C y T, así como los oferentes, se encuentran entre los sectores sociales con mayor organización y capacidad de presión. En todo caso, en la medida que los políticos responsables de la asignación del gasto gubernamental no tengan un adecuado cálculo de los beneficios netos de la investigación, la solución se reduce a un problema de información. En el caso chileno, los escasísimos estudios realizados tanto por usuarios como por productores de C y T5 constituyen un indicio de que este tipo de razón no tendría fundamentos muy sólidos.

b. Otra explicación puede buscarse por el lado del “inmediatismo” en que puede caer la toma de decisiones respecto al gasto gubernamental, es decir, los frutos de la inversión en C y T sólo se recogerían a largo plazo y, normalmente, el Estado se ve enfrentado a intensas presiones por dar

5 Las entidades que han realizado estudios son: CONICYT, de carácter gubernamental, y la Corporación de Promoción Universitaria (CPU), organización privada que representaría la voz de los investigadores desde un punto de vista no institucional. Por otra parte, la escasa labor de las entidades gremiales y empresariales constituye un ejemplo de desinterés.1

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satisfacción a necesidades muy apremiantes y de corto plazo. Como consecuencia, el gasto en investigación puede verse postergado en el tiempo, como resultado de los desajustes entre los beneficios sociales netos de corto y largo plazo. Esta argumentación es difícilmente verificable; sin embargo, el carácter “fundacional” que han tenidos los últimos tres gobiernos chilenos (1964-1986) debiera haber constituido un argumento poderoso para atenuar estos ímpetus inmediatistas y, más bien, otorgar una atención equilibrada a las consideraciones de largo plazo.

c. También se ha argumentado que una de las limitaciones para disponer de elementos adecuados para estimar los beneficios de la investigación es la ineficiente intermediación entre usuarios y productores (CPU, 1986), sobre todo por el desconocimiento de parte de los demandantes acerca de lo que hacen las universidades, así como la ignorancia de estas últimas relativa a las necesidades de los primeros, lo que provoca “la insuficiente utilización que hace el sector productivo de la capacidad existente en las instituciones tecnológicas universitarias y estatales”. Es claro que este problema no se resuelve incrementando el gasto gubernamental en C y T, sino mejorando las tareas de intermediación, de tal forma que corresponda más adecuadamente la estructura de demanda con la de oferta. Si eso aconteciera, es de esperar que se realizara una readecuación de los recursos actuales de investigación, pero con un resultado que no es conclusivo respecto al monto global del gasto en C y T. Si el problema central es que parte significativa de las tareas de investigación no corresponde a la verdadera demanda social, el monto total de financiamiento debería reducirse. Pero si el problema es el desconocimiento por parte de los usuarios de los aportes que los investigadores están haciendo, una adecuada información traería consigo una expansión de la demanda y, por ende, un mayor gasto en C y T. En la actualidad, ambas situaciones coexisten y, por lo tanto, se requiere una reasignación de recursos, aparte de establecer cuál de ellas prima en términos generales.

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4. FINANCIAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO*

Iván Lavados Montes**

Antecedentes conceptuales

I. Modelo de desarrollo científico y tecnológico

Con el propósito de ordenar y orientar el análisis de los problemas relacionados con la generación y empleo de conocimiento, es útil describir, desde un punto de vista teórico y funcional, un modelo sobre el desarrollo científico y tecnológico6. En esta perspectiva puede considerarse que el Sistema está estructurado de la siguiente manera:

1. Subsistema de Creación e Incorporación de Conocimientos

Este Subsistema está integrado por el conjunto de actividades que, por diversas vías, introduce conocimiento científico y tecnológico al Sistema.

Para alcanzar su objetivo el Subsistema requiere cumplir dos tipos de actividades:

● Asimilar y almacenar conocimientos importados o creados localmente.● Difundirlos al Sistema y a la sociedad.

El modelo presenta, como hipótesis central, que la captación eficiente del conocimiento generado en el exterior sólo se logra a través de personas o grupos que efectivamente estén trabajando en un área o disciplina determinada.

Los principales problemas que enfrenta el Subsistema de Incorporación de Conocimientos en el continente, son los siguientes:

● La mayor parte de los esfuerzos están orientados al fortalecimiento de la infraestructura de investigación, dándosele importancia preponderante a investigaciones que responden a los intereses de las propias unidades de investigación y que no siempre concuerdan con el Sistema Productivo.

● Exige una separación de funciones entre el proceso educativo y el proceso de creación de conocimiento.

● Existen limitados mecanismos para transferir nuevos conocimientos de manera eficiente y con costos bajos.

2. Subsistema de Intermediación

Este Subsistema está integrado por el conjunto de actividades que toman el conocimiento general disponible y lo procesan para adaptarlo a la solución de problemas específicos. La función de intermediación tiene como responsabilidad dar respuesta a la demanda de conocimiento que se origina en el Subsistema de Utilización. Los principales problemas que afectan al Subsistema de Intermediación en América Latina son:

● Falta de correspondencia entre la tecnología demandada y la calificación profesional de los investigadores y especialistas.

● Ausencia de una demanda sostenida y eficiente por parte del sector productivo.● Deficiencia de sistema de controles de calidad y de servicios de ensayo.● Limitado volumen de usuarios que permita financiar costos de sistemas de información

tecnológica eficiente.● Dificultades para integrar equipos de carácter multidisciplinarios de consultoría.

6 Se ha tomado como base el Modelo de Desarrollo Científico y Tecnológico elaborado por CINDA.1

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3. Subsistema de Producción o Utilización

Este Subsistema está formado por el conjunto de acciones dirigidas a incorporar conocimiento, especialmente de carácter tecnológico, al proceso productivo. El concepto Sector Productivo se utiliza en una acepción amplia que incluye tanto a empresas públicas y privadas como a los organismos de gobierno e instituciones autónomas que real o potencialmente desarrollan conocimientos científicos y tecnológicos. Los principales factores que condicionan el funcionamiento del Subsistema de Utilización en la región son:

● El contenido y la inestabilidad de las políticas económicas que, en general, limitan el interés en el área tecnológica, y que normalmente no consideran de manera explícita la variable tecnológica.

● La baja incidencia de la tecnología en las utilidades de las empresas en relación a otras variables: aranceles, tipos de cambios, acuerdos salariales, etcétera.

● Limitación de los mecanismos especializados de financiamiento para el desarrollo tecnológico como: incentivos tributarios y financieros, préstamos de desarrollo tecnológico, aporte de capital de riesgo y subsidios a proyectos tecnológicos de prioridad nacional, regional o sectorial.

● Limitación capacidad de gestión tecnológica, tanto en las unidades de producción de conocimientos, como en la empresa.

4. Subsistema de Regulación

Este Subsistema está definido en el modelo como el conjunto de actividades o funciones cuyo fin es difundir los objetivos del Sistema de Desarrollo Científico y Tecnológico, hacer posible el intercambio de flujos al interior del Sistema y evaluar y controlar el cumplimiento de los objetivos fijados. Este Subsistema debería ser capaz de lograr los siguientes propósitos esenciales:

● Valorar socialmente la actividad científica y tecnológica.● Orientar el desarrollo científico y tecnológico de acuerdo a los requerimientos nacionales.● Estimular la actividad científica y tecnológica local.● Incorporar de manera adecuada la tecnología generada en el exterior.

5. Subsistema de Educación

Para los propósitos de este trabajo, este es el Subsistema de mayor interés.En el modelo descrito, el Subsistema de Educación está formado por el conjunto de actividades que

tiene por objeto la formación o el perfeccionamiento de los recursos humanos que deben desempeñarse en el Sistema.

Los objetivos específicos de este Subsistema son:

● Provocar conocimientos y destrezas a los distintos actores involucrados en las actividades de I&D: técnicos, ingenieros y administradores, investigadores y docentes.

● Dotar a estos actores de habilidades y aptitudes que incrementen su capacidad de aprender a desarrollar nuevos conocimientos científicos y tecnológicos y de impulsar el progreso y la innovación tecnológica.

● Promover una adecuada y positiva percepción social del papel de la ciencia y la tecnología en el desarrollo.

Los principales factores que afectan al comportamiento de este Subsistema en América Latina son:

● Falta de una adecuada valorización social de la actividad científica y tecnológica. Esta valorización es alta sólo respecto al ejercicio superior de la actividad. No ocurre lo mismo con actividades auxiliares y niveles intermedios.

● El proceso formativo en el sector terciario no da sólidos conocimientos científicos que permitan una especialización posterior de carácter tecnológico. Por otra parte, la especialización que se

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otorga está más vinculada a contenidos específicos que a orientaciones metodológicas que posibiliten una progresión interactiva.

● Predomina un tipo de educación informativa y no formativa, con un privilegio a la educación lineal y sistemática.

● La estructura educativa tiene mecanismos de evaluación formal, títulos y grados, dándose poca importancia a la evaluación de los productos educativos por parte del sector productivo.

II. Sectores Institucionales de las Actividades de I&D

En América Latina, los principales actores de la actividad de I&D son:

1. Universidades

Estas instituciones realizan la mayor parte de las actividades de investigación que se efectúan en la región. Las funciones y actividades de I&D de estos actores tienen objetivos diversos:

● Desarrollar la capacidad científica y tecnológica institucional y nacional. Este objetivo pretende lograr una capacidad científica y tecnológica mínima y generalizada y obtener una capacidad científica y tecnológica especializada en determinadas áreas.

● Aplicación de conocimientos científicos y tecnológicos a problemas socioeconómicos concretos. Este objetivo tiende a transferir conocimientos científicos, tecnológicos y directivos al sector productivo, considerando en una perspectiva amplia que incluye a todos los demandantes de servicios universitarios.

● Apoyo a actividades educativas. El objetivo educacional de la actividad de investigación pretende mejorar la docencia que las universidades prestan, especialmente en las áreas de desarrollo científico y tecnológico y en el nivel de postgrado.

● Además, es importante la función que cumplen las universidades en la difusión en la sociedad del conocimiento científico y tecnológico disponible.

2. Institutos Tecnológicos

Estos actores fueron creados en la década del 60. La mayor parte de ellos a través de proyectos de cooperación técnica internacional. Surgieron como expresión de la necesidad de vincular las actividades de I&D a los requerimientos del sector productivo y también para obviar dificultades y restricciones de las universidades para desarrollar este tipo de actividades.

En los últimos años, estos actores han ampliado sus actividades de servicios tecnológicos, debido a restricciones de los aportes fiscales correspondientes que les ha planteado desafíos de autofinanciamiento.

3. Corporaciones de Derecho Privado

Estos actores institucionales surgieron en la región en la década del 70 como consecuencia de dos factores principales. Por una parte, por la marginación de investigadores de las universidades y, por otra, debido a nuevas modalidades de la cooperación internacional que privilegia el financiamiento a organismos no gubernamentales.

Estas instituciones realizan una importante actividad de investigación en ciencias sociales, de carácter multidisciplinario y, en muchas ocasiones, en una modalidad de investigación-acción sobre problemas del desarrollo nacional.

4. Empresas Productivas

La actividad de I&D que realizan estos actores, por diversas razones que tienen que ver con los estilos de desarrollo de la región, no es significativa. En algunos países se han implementado mecanismos de exenciones tributarias que seguramente aumentarán los recursos de las empresas productivas en el financiamiento de las actividades de I&D.

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Fuentes de financiamiento de la Actividad Científica y Tecnológica

Las principales fuentes de financiamiento de la actividad científica y tecnológica utilizadas por los diferentes actores del sistema son las siguientes:

1. Los Recursos Institucionales

Corresponden a fondos de libre elección de las respectivas entidades que no están vinculadas necesariamente a un objetivo determinado.

Desde un punto de vista jurídico, se trata de recursos que en un momento forman parte del patrimonio de la respectiva institución.

Estos recursos tienen principalmente su origen en recursos fiscales, en excedentes de prestaciones de servicios, en overhead de proyectos internacionales, en retorno de inversiones y en endeudamiento.

En el caso de las universidades, también forman parte de estos recursos los ingresos que se obtienen por vía de aranceles.

Estos recursos se asignan a través de las Unidades de Investigación, que realizan el pago de remuneraciones de los investigadores y financian la infraestructura y los insumos requeridos. La otra vía de estos recursos son los fondos centrales de investigación que son asignados mediante concursos competitivos.

Los aportes fiscales son transferencias que el Estado realiza a las instituciones, especialmente a las universidades e institutos tecnológicos, para su desempeño. En los últimos años, en la región se ha producido una disminución de los aportes fiscales. Existen claras evidencias que el financiamiento de las actividades de I&D seguramente será de carácter selectivo, a través de mecanismos que introducen la idea de competitividad en el financiamiento corresponde.

Un componente importante de los recursos institucionales que podría adquirir mayor dimensión en el futuro está constituido por los retornos producidos por inversiones de capital pertenecientes a las instituciones. Existen experiencias de fondos patrimoniales, que se han constituido por aportes del gobierno, de empresas y de la cooperación internacional, que permiten el financiamiento sostenido de instituciones de investigación y desarrollo a través de la utilización de los excedentes financieros producidos en períodos determinados.

Para que este tipo de mecanismos tenga sustentabilidad e impacto se requiere de un volumen importante de recursos para producir intereses que cubran un porcentaje significativo de actividades de desarrollo de las respectivas instituciones. También es indispensable una gestión profesionalizada en el manejo de estos recursos en el mercado de capitales o en inversiones productivas.

Los excedentes de empresas que las instituciones de I&D constituyen es otro tipo de recursos institucionales. Existen empresas de variados tipos y propósitos: empresas creadas para proveer bienes y servicios a la institución que la creó; empresas de base tecnológica diseñadas para difundir contenidos tecnológicos, buscando su replicabilidad; empresas para desarrollar actividades propias de las instituciones de manera autónoma, y empresas que tienen un fin comercial para lograr ingresos financieros para la respectiva organización.

2. Fondos de desarrollo científico y tecnológico

En nuestros países, en general, existen tres fondos para apoyar el desarrollo científico y tecnológico.

2.1. Fondos de apoyo a la investigación

Estos mecanismos financian proyectos de investigación científica y tecnológica. Son evaluados por la calidad de las respectivas propuestas y, sobre todo, por el currículo de los investigadores. Son proyectos de grupos maduros y que no están sometidos a prioridades ni a criterios orientadores predeterminados.

En general, se asignan a personas naturales y su cuantía es pequeña.

2.2. Fondos de fomento

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Los proyectos que son apoyados con estos recursos son presentados por instituciones de investigación y desarrollo. En general, son proyecto grandes en su volumen y responden a prioridades nacionales. Las principales líneas que se financian son las siguientes:

● Desarrollo o actualización de actividades de capacitación y desarrollo.● Reconversión de instituciones de investigación. ● Especialización de capacidad de investigación en áreas prioritarias.

El principal criterio de evaluación es el de pertinencia.

2.3. Fondos de desarrollo tecnológico

Este tipo de fondo está destinado a estimular la inversión de empresas privadas en desarrollo e innovación tecnológica. Estas empresas pueden contratar con otros actores el total o parte del desarrollo de los respectivos proyectos.

Estos fondos apoyan las siguientes líneas:

● Adaptación de nuevas tecnologías. ● Inversión en infraestructura de I&D.● Garantías tecnológicas.

En la región existe la tendencia de aumentar sustancialmente los recursos de estos mecanismos.Los fondos competitivos son un elemento positivo en la medida que los recursos financieros que los

sustentan sean adicionales y no sustantivos del aporte fiscal de carácter institucional (situación que se está produciendo en la región). Además, es necesario que se consideren las distintas situaciones, realidades y contexto de las instituciones de investigación. Los fondos deberían estar orientados no sólo a proyectos de investigación propiamente tales, sino que también a la creación de infraestructura, instalaciones, equipos, y formación y capacitación de investigadores, profesionales y personal técnico.

3. Contratos y donaciones

Los actores de las actividades de I&D, principalmente universidades e institutos tecnológicos, suscriben contratos de prestación de servicios con el sector público y privado, los que dan origen a diversos tipos de actividades, servicios técnicos repetitivos, asesorías e informes técnicos y proyectos de transferencia e innovación tecnológica.

Diversas instituciones de la región han incrementado sustancialmente su financiamiento a través de la prestación de servicios. En ella pueden apreciarse que las mayores oportunidades se dan en proyectos de carácter multidisciplinario que posibilitan la integración de áreas y equipos de investigación en tomo a la solución de un problema específico. Estos proyectos pueden contribuir a legitimar esta actividad al obviar las críticas que aún subsisten sobre la realización de proyectos de carácter rutinario o que puedan ser desarrollados por profesionales egresados de la propia universidad.

Existen dos tipos de universidades e instituciones de I&D que han tenido éxito en estos trabajos. Aquellas que cuentan con densidad propia en la respectiva área y que vinculan adecuadamente su capacidad a la solución de un problema específico. También hay organizaciones que no teniendo tradición y capacidad propia logran, a través de una eficiente gestión de intermediación, vincular recursos humanos e infraestructura de investigación de otras instituciones a proyectos concretos de su interés.

En todo caso, un factor relevante y siempre presente en el éxito obtenido es la capacidad de gestión de las prestaciones científicas y tecnológicas de las instituciones.

Las instituciones de I&D también pueden recibir donaciones de personas jurídicas y naturales para trabajos de investigación, las que tienen un tratamiento tributario especial. Esta es una modalidad que puede representar un camino innovativo de financiamiento en la medida que se solucionen problemas que existen en la actualidad.

La mayor parte de los estatutos sobre exenciones tributarias en América Latina no permiten una contraprestación explícita por el aporte recibido. Ello se debe al concepto jurídico de donación que tiene un elemento central de gratuidad. Ello hace necesario la existencia de contratos paralelos que dificultan el desarrollo y evaluación de los proyectos de investigación. También existen limitaciones sobre la cuantía de

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los aportes, autorizaciones muy engorrosas y restricciones para que personas naturales puedan acceder al sistema.

4. Cooperación internacional

La cooperación internacional ha sido una fuente de financiamiento importante para las actividades de I&D en la región.

En el período 1960-1975 estos recursos financiaron importantes proyectos que permitieron la consolidación de la infraestructura científica y tecnológica de los países y la formación de recursos humanos en el exterior.

Entre 1975 y 1990 este tipo de recursos disminuyó fuertemente en América Latina y los limitados financiamientos que existieron se usaron para apoyar proyectos específicos de I&D.

A finales de la década del 80, y principalmente en los primeros años del actual decenio, se han desarrollado iniciativas de cooperación internacional en ciencia y tecnología de gran trascendencia. Por una parte, los créditos concesionales otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo que han aumentado significativamente la inversión en ciencia y tecnología en la región, y han permitido el diseño y puesta en marcha de políticas y nuevos mecanismos de investigación y de innovación. Por otra parte, la realización de proyectos de investigación conjunta entre grupos de investigación de América Latina y de países desarrollados que han contado con recursos de cooperación de la Unión Europea, de países europeos y de Estados Unidos y Japón.

También son destacables los esfuerzos emprendidos por CYTED y por el MERCOCYT para realizar actividades de cooperación internacional en ciencia y tecnología utilizado esquemas de cooperación internacional.

Por último, una iniciativa fundamental es el acuerdo inicial que ha adoptado la Unión Europea para permitir la participación de científicos y técnicos de países seleccionados de América Latina en su IV Programa Marco.

La cooperación internacional en ciencia y tecnología será privilegiada en el futuro. Ello básicamente porque las nuevas dimensiones de la cooperación pueden vincularse adecuadamente a este sector: costos compartidos, operaciones triangulares, instituciones de administración conjunta.

Financiamiento para las actividades de I&D

Los planteamientos señalados con anterioridad, sobre elementos conceptuales y fuentes de financiamiento, permiten tener elementos para señalar criterios que deberían estar presentes en las políticas y mecanismos que pueden diseñarse para el financiamiento de la actividad científica y tecnológica. Al respecto puede destacarse lo siguiente:

I. Subsistema de creación de incorporación de conocimiento

En este Subsistema debería estar presente el concepto de calidad. Los indicadores que pueden calificar y evaluar esta actividad son conocidos y generalmente se usan en nuestras comunidades científicas y tecnológicas. Tal como se ha mencionado, la existencia de investigación científica y tecnológica valorada internacionalmente es indispensable, tanto para la creación autónoma de nuevos conocimientos como para la incorporación de conocimientos externos.

El financiamiento de las actividades de este Subsistema y de la formación de recursos humanos requeridos por él debería estar basado fundamentalmente en aportes fiscales. Este tipo de financiamiento se justifica debido a que los resultados que surgen de este subsistema usualmente constituyen bienes públicos cuya apropiación y beneficio es de toda la sociedad.

Los fondos competitivos también son una fuente adecuada para financiar estas actividades, cuyo propósito central es mejorar la capacidad científica y tecnológica disponible, tanto a nivel institucional como nacional. Puede postularse que los fondos competitivos deberían orientarse a proyectos de investigación, a la adquisición de equipamiento y a la formación de nuevos investigadores.

La cooperación internacional es sin duda un tipo de recurso que puede utilizarse para las actividades de investigación que están vinculadas a este subsistema. Tal como se ha expresado, en el futuro se abren

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perspectivas interesantes para utilizar estos recursos, especialmente en la formación de investigadores y en el financiamiento de proyectos conjuntos.

II. Subsistema de intermediación

Existe consenso en los estudiosos del tema que en la región es indispensable mejorar sustancialmente este Subsistema, superando las principales restricciones que él muestra: limitadas labores de consultoría y de información científica y tecnológica.

En el contexto señalado, la relación de universidades, institutos y centros de investigación y desarrollo tecnológico con el sector productivo de bienes y servicios es de la mayor importancia. Para este efecto, estudios realizados por CINDA han mostrado reiteradamente que es prioritario contar con capacitación de gestión profesionalizada, tanto en las universidades, institutos y centros como en las empresas.

El financiamiento de programas nacionales de promoción de la vinculación podría costearse con aportes fiscales y con recursos de la cooperación internacional.

Los contactos específicos de prestación de servicios obviamente deben ser pagados por el usuario respectivo.

III. Subsistema de utilización de conocimientos

Para el funcionamiento del sistema global y para el logro de los propósitos específicos de este Subsistema, se requiere de un manejo profesionalizado de la variable tecnológica.

La formación de profesionales en gestión tecnológica puede revestir en nuestros países dos modalidades: la primera está constituida por la introducción del tema de la Gestión Tecnológica en los contenidos curriculares de la formación de los profesionales más directamente vinculados con el tema: ingeniería, economía, administración, agronomía, etc. La otra forma es la realización de cursos de postítulo y de actividades de educación continuada para profesionales en ejercicio.

Los programas universitarios que introducen la gestión tecnológica en los currículos correspondientes, deberían ser financiados, en parte, a través del aporte fiscal, ya que los resultados de estos programas posibilitan el mejoramiento de todo el sistema científico y tecnológico.

Los programas de postítulo y de educación continuada para la formación de profesionales en ejercicio deberían ser financiados por las instituciones de origen de estos profesionales, ya que ellas tendrán un beneficio directo.

La cooperación internacional ha jugado y debería seguir jugando un rol importante en el apoyo de programas de formación de este tipo de recursos humanos, especialmente en lo que se refiere a la promoción inicial, a los arreglos institucionales, a la elaboración de materiales especializados y a la vinculación internacional de los programas.

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5. LA ADMINISTRACIÓN DE LA ACTIVIDAD CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA EN LA UNIVERSIDAD*

RAÚL CAÑAS CRUCHAGA**

RICARDO REICH ALBERTZ***

1. Introducción

El problema que aquí nos preocupa, la investigación universitaria y su administración, ha sido discutido en profundidad por científicos de diferentes lugares, y no es fácil, por consiguiente, contribuir en forma original a su estudio. El propósito de este trabajo es, en este sentido, bastante más modesto, ya que sólo se pretende contar algunas experiencias vividas por los responsables de los organismos de administración de la investigación de dos universidades chilenas: la Pontifica Universidad Católica de Chile y la Universidad de Concepción.

Hay elementos de juicio para creer que estas experiencias pueden servir para que otras universidades soslayen los problemas que se han enfrentado o, al menos, cuenten con antecedentes para tomar la decisión de cuál sistema podría implementarse. En el marco conceptual existe abundante literatura que a menudo ha sido escrita por personas que pueden no haber vivido el problema, pero que, sin embargo, poseen datos estadísticos, correlaciones, índices y cifras, en las cuales, por cierto, están ausentes los seres humanos envueltos (Saavedra, 1978(1)).

Por otra parte, como dice el profesor Saavedra, parece apropiado que el método científico esté presente también en las discusiones acerca de la ciencia, y para ello es indispensable que se cuente con evidencias empíricas directas, los “datos experimentales” del problema, que sólo pueden ser proporcionados en profundidad por los protagonistas de la historia. Es claro, desde luego, que con este sistema se corre el riesgo de la subjetividad, puesto que el actor es parte del problema y, por lo tanto, necesariamente cuenta su versión de él. No es posible ser al mismo tiempo actor y público. El riesgo de polarizar y aun de tergiversar –de modo involuntario– las experiencias vividas es grande, por cierto. No obstante, si se considera este material como un aporte para su estudio posterior por otros, con más independencia para juzgarlo y suficientemente preparados como para evaluarlos, el riesgo recién señalado pierde, en gran medida, su importancia.

A pesar de lo anterior, al hablar de administración de la investigación es preciso destacar que, de cualquier forma que se lleve a cabo, tiene que estar en función de una política general de desarrollo de la investigación científica, y ésta, a su vez, no puede estar divorciada de un programa o plan más general, que podría denominarse política académica.

Una buena administración de la investigación universitaria requiere de otros componentes del desarrollo académico institucional, los que en conjunto influirán en la calidad académica y, en consecuencia, en la investigación científica propiamente tal. A modo de ejemplo, se podría decir que, para conceptualizar el desarrollo de la investigación científica, es necesario considerar algunos puntos, tales como el desarrollo de programas de bibliotecas, entrenamiento de personal técnico, realización de cursos de posgrado, desarrollo de una política estable para la formación de nuevos científicos –fuera y dentro de la universidad– y elementos, en general, que configuran el apoyo académico.

Por otra parte, es necesario recordar que, por muy clara que sea la política académica y dentro de ella la de investigación científica, por muy eficiente que sea su administración en la universidad y que los componentes enunciados de la vida académica universitaria se desarrollen armónicamente, es imposible tener un adecuado desarrollo de la investigación científica si no se dispone de una serie de condiciones que se podrían considerar necesarias para lograr la investigación científica en una universidad.

Se estima útil detenerse un momento en las condiciones necesarias para el desarrollo de la investigación científica universitaria. Las que aquí se señalan son necesarias pero no suficientes, es decir, si ellas no se dan, es poco probable que se pueda garantizar el desarrollo de la ciencia (Cañas et al., 1979 (2))

A. Ciencia como programa a largo plazo; estabilidad

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Para lograr establecer una actividad científica válida en un país con una comunidad científica propia, localmente activa, es necesario realizar un esfuerzo sostenido que se caracterice por una prolongada estabilidad. Por consiguiente, es de la mayor importancia la permanencia de los científicos en sus cargos, ya que todo despido arbitrario de éstos atenta contra el desarrollo científico nacional.

Tanto los investigadores como los gobiernos deben procurar tener presente la necesidad de mantener la continuidad del proceso de desarrollo científico del país. Paralelamente, se requiere garantizar la continuidad de los presupuestos destinados a la tarea de investigación y un nivel de vida adecuado para los investigadores. En particular, debe garantizarse que perciban sueldos acordes con su jerarquía intelectual. Así, en algunos países, como por ejemplo en Brasil, las rentas de los científicos está asimiladas a las rentas efectivas más altas de la administración pública, como podría ser del Presidente de la Corte Suprema, Ministros de Estado, etc.

Otro punto importante para lograr una estabilidad científica nacional es la formación y contratación de nuevos investigadores. En este sentido, adicionalmente a las acciones internas de las universidades, podría existir un fondo especial del Gobierno para financiar concursos anuales de investigación.

B. Ciencia como parte de un sistema internacional

Los resultados de la investigación científica deben medirse con patrones internacionales: no se puede hablar de que hay ciencia “buena para un país”, la ciencia es internacional (Saavedra, 1979 (3)).

El contacto permanente con el exterior es indispensable para el desarrollo de la ciencia. De allí la necesidad de la oportuna adquisición de revistas y libros y de la comunicación entre los científicos de las diversas universidades, tanto a nivel nacional como latinoamericano y mundial. Los períodos sabáticos de profesores que, cumpliendo una etapa de trabajo en una universidad extranjera, vuelven con sus conocimientos actualizados, son un buen sistema de comunicación. También esto se consigue a través de la contratación de profesores visitantes de alto nivel, quienes, en la medida que se tengan mejores grupos de investigación, se interesarán por colaborar activamente en ella.

C. Libertad académica

La universidad, para ser fiel a su esencia, debe garantizar la libre expresión y confrontación de ideas en el ámbito que le es propio y en todas las disciplinas que en ella se cultiven. Si esto no se cumple se producirán, tarde o temprano, numerosos problemas, de todos conocidos, que se estima no necesario recalcar aquí. La universidad, con el objeto de salvaguardar esta libertad académica, debe incentivar a que el ambiente universitario sea esencialmente crítico y de diálogo.

En este contexto de libertad académica, y establecidas las políticas generales y particulares de desarrollo académico de la universidad, es necesario establecer que todo académico debe tener completa libertad en la selección de temas de investigación e igualdad de oportunidad para postular a su patrocinio institucional y a su financiamiento. Serán las Unidades Académicas, de acuerdo con sus planes particulares de desarrollo académico, y los organismos universitarios de administración y apoyo a la investigación, de acuerdo con criterios de prioridad preestablecidos, los que en definitiva sancionarán el apoyo institucional a dichas iniciativas académicas.

Basado en lo anterior, es que, a juicio de los autores, la administración de la actividad científica y tecnológica universitaria debe estructurarse más bien en base a criterios de prioridad que permitan garantizar la asignación y buen uso de los limitados recursos disponibles a iniciativas de calidad, que a prioridades definidas –llámense éstas líneas o áreas prioritarias de investigación– en que es fácil caer en posturas que contradicen el concepto de libertad académica arriba mencionado. En este sentido, conviene adelantar ya en este punto la importancia de definir con claridad estos criterios de prioridad, especialmente en lo que concierne a la calidad técnica y metodológica de las iniciativas de investigación y a la calidad y productividad académica de los autores, con el fin de asegurar una evaluación justa y decisiones que permitan optimizar el uso de los recursos disponibles. Es evidentemente más importante, a nivel administrativo de ciencia y tecnología, preocuparse de las metodologías que se utilizarán para cumplir con un determinado conjunto de objetivos que de los temas mismos propuestos.

El desarrollo de la ciencia requiere, como condición necesaria, de un mundo abierto, sin dogmas, en que las ideas se debatan con amplia libertad y perspectiva y en que, en particular, sólo sea posible imponer

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una nueva concepción teórica a través de una obligación rigurosa del método que caracteriza a la ciencia (Saavedra, 1979 (4)).

D. Jerarquías universitarias y estructuras de poder

El hecho que la investigación científica y la docencia sean los objetivos fundamentales de la universidad hace posible establecer una jerarquización entre los universitarios mediante el proceso de calificación académica. Los cargos ejecutivos de la administración académica, es decir, aquellos que conllevan el mayor poder en todos los niveles de la vida universitaria, deberán ser ocupados preferentemente por los académicos de las más altas jerarquías. No parece adecuado que cargos como los de Vicerrector o Director de Investigación, Vicerrector o Director de Docencia sean desempeñados por personas ajenas a la ciencia y que no tengan adecuado nivel académico dentro de la universidad.

Para hacer posible que los docentes de más alto nivel puedan desempeñar estas funciones, sin perder su oficio de científicos y sin convertirse en burócratas, las universidades deben contar con equipos técnicos permanentes en el desempeño de las funciones administrativas. Estos deberán estar al servicio de los académicos, ya que la función de la administración universitaria es servir los objetivos académicos de la institución. Así no se producirá lo que muchas veces sucede: la estructura administrativa parece preocuparse más por el orden de los documentos que por la calidad de ellos.

E. Estructura administrativa adecuada a las necesidades de la investigación

La organización administrativa de la universidad debe estar al servicio de la investigación y la docencia y, por lo tanto, debe adaptar sus métodos de trabajo a sus necesidades. La experiencia internacional demuestra que la estructura administrativa deja de ser eficiente cuando la población estudiantil excede un cierto tamaño máximo (se estima que este tamaño varía entre 10.000 y 20.000 estudiantes). Las universidades deben, en consecuencia, adecuar su estructura de administración considerando este fenómeno. En cuanto a los gastos de carácter burocrático, éstos no deben exceder un cierto porcentaje preestablecido del presupuesto de cada universidad. Para lograr esto es necesario racionalizar la estructura administrativa evitando su centralización excesiva, puesto que ella conduce a un aumento de la burocracia.

F. Independencia intelectual

Ha sido común, en la historia de los países latinoamericanos, oír a distinguidos administradores de la ciencia, planificadores de universidades o de gobiernos, y a técnicos en materias económicas, reflejar posiciones que indican claramente la no aceptación o incomprensión de la ciencia. La bibliografía recuerda a un Rector universitario que ofreció a un distinguido investigador –también latinoamericano– un pasaje para que se fuera a trabajar a otro país, ya que era “más barato” que proporcionarle los fondos necesarios para que continuara con un importante proyecto de investigación iniciado por su propia universidad. En otra ocasión, el jefe de una oficina de planificación a nivel de gobierno tomó una decisión que sabía significaba el fin del desarrollo de la física nuclear de ese país; en ese caso y momento argumentó con seriedad que con ese dinero podría comprar autobuses que servirían “a más gente”. En forma reciente, un alto representante de un Ministerio de Economía mantuvo, en un seminario con profesores universitarios, que no tenía importancia que emigraran todos los investigadores, porque cuando se necesitaran “se reimportarían” (Saavedra, 1979 (5)).

Esto demuestra una incapacidad para comprender la estructura intelectual del tiempo que se vive, época en que la ciencia, la cultura, la tecnología, el desarrollo económico y social están conectados entre sí por una multitud de ligazones, formando algo así como una red en que es imposible tocar uno de sus elementos sin que esta acción se transmita a todos los restantes; en que es imposible dañar o permitir que se dañe uno de ellos y evitar al mismo tiempo dañarle, por ese mismo acto o por otro, evitando el progreso que se declara interés preferente. No es posible hablar de independencia política si no existe también independencia cultural, económica, científica y tecnológica. Salam, en 1976 (6), indica que algunos imperios, que mucho sabían de colonialismo, demostraban entender bien la relación entre independencia y desarrollo científico y tecnológico cuando establecieron, por ejemplo, poco más de 30 colegios de arte y humanismo en Paquistán –en esa época con una población de alrededor de 40.000.000 de personas–, pero solamente uno de ingeniería y uno de agricultura.

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Se comete hoy un profundo error cuando se cree que la compra de una máquina, por más contemporánea y elaborada que sea, es equivalente a la compra de tecnología moderna. Lo que se está comprando en este caso no es sino una “caja negra” con un conjunto de botones que sirven para ponerla en marcha y regularla de acuerdo con lo dispuesto en un manual de operaciones entregado por el fabricante, pero que por sí sola nada aporta al conocimiento nacional.

El desarrollo, la independencia y el futuro dependen de la capacidad de aprender a pensar y producir por sí mismos, y para ello es indispensable la existencia de una sólida base científica nacional.

La investigación científica logra, a nivel de un país, que éste tenga mayor independencia intelectual. En general, el cultivo de la ciencia conlleva la capacidad de plantear problemas propios y resolverlos con originalidad.

En lo docente, debe recordarse que la rapidez de crecimiento del conocimiento, las aplicaciones de él derivadas y una educación apropiada a la época sólo puede ser impartida hoy por quienes participan activamente en tareas de investigación científica. En caso contrario, se puede encontrar que los conocimientos están “obsoletos”. Se calcula que más de la mitad de los conocimientos de un ingeniero, en un momento dado, estarán obsoletos en menos de diez años y que más de la mitad de lo que necesitará saber un decenio después de egresar aún no ha sido descubierto (Cañas et al., 1979 (7)).

II. Marco conceptual

A. Definición de la investigación científica

Muchas son las definiciones que se podrían dar de investigación científica. Sin embargo, todas ellas tienen algunos componentes comunes y que son, a juicio de los autores, lo esencial de cada una. La investigación científica es “una búsqueda sistemática de nuevos conocimientos” –búsqueda y no necesariamente creación– a la que se ha llamado así para indicar que no se trata de un proceso al azar de algo que ocurre de modo accidental, sino la aplicación de conocimientos adquiridos a través de un largo y duro aprendizaje. Esta aplicación obedece a un método estricto, en el que hay requerimientos lógicos precisos que deben ser satisfechos en cada momento. Por ejemplo, no constituye investigación científica la simple recopilación de antecedentes o datos y, por lo tanto, a posteriori, la posesión de un instrumento por sofisticado y costoso que sea no hace de su usuario necesariamente un científico, ni del recinto en que está ubicado un laboratorio de investigación.

Otro elemento importante para una definición de investigación científica se refiere al objetivo de esta actividad metódica. Debe ser uno y muy claro: aumentar el saber en términos de adquirir nuevos conocimientos. Por consiguiente, es necesario puntualizar que la investigación científica no consiste en reobtener algunos resultados de otros países, problema que es relativamente común en nuestras universidades (Saavedra, 1979 (8)).

Es frecuente leer en la prensa antecedentes acerca de un programa o proyecto que se ha realizado por primera vez en Latinoamérica. Esto es muy halagador para sus ejecutores, pero no necesariamente representa investigación científica, ya que puede no estar aportando un conocimiento nuevo a la humanidad. Valga la reiteración: no se hace ciencia cuando se repite un proceso que puede ser rutinario en otro país del mundo. De acuerdo a los componentes que se han incluido en esta definición, se puede indicar que se entiende por investigación científica aquella actividad metódica de búsqueda sistemática de nuevos conocimientos. Estos, una vez establecidos, se expresan normalmente en proposiciones de validez universal. En términos generales, se podría añadir que la investigación científica sigue la pirámide de conocimientos de Bacon, la cual a través de la inducción lograría enunciar principios y leyes generales que permitirían luego aplicarlos, haciendo uso del método deductivo. Ambas son investigación científica, la inducción y la deducción. Investigación y desarrollo tecnológico son, por consiguiente, parte de la investigación científica, y en relación a su función indivisible no es factible que haya desarrollo tecnológico si no se cuenta con la investigación apropiada.

Con todo, es necesario definir los conceptos. La National Science Foundation (NSF), en 1963, definió las siguientes actividades:

a. Investigación básica, en que el objetivo principal del investigador es obtener un conocimiento más completo de la materia objeto de estudio y no una aplicación práctica de la misma.

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b. Investigación aplicada, orientada a la aplicación práctica del conocimiento y que comprende proyectos de investigación dirigidos al descubrimiento de nuevos conocimientos científicos con objetivos específicos en relación a productos y procesos.

c. Desarrollo tecnológico, como el uso sistemático del conocimiento científico encaminado a la producción de materiales, dispositivos, sistemas o métodos útiles con inclusión de diseños y desarrollo de prototipos y procesos.

La falta de una distinción clara entre investigación básica, aplicada y desarrollo tecnológico es una consecuencia lógica de la naturaleza propia de la investigación, puesto que, en algunos casos, un proyecto puede contener elementos de los tres. Existe también un traslado natural de una forma a otra sin una línea de demarcación definida.

La Academia de Ciencias alemana hace, en cambio, mayores distingos y habla de una ciencia básica, ciencia básica orientada, ciencia aplicada y desarrollo. Sin embargo, se estima que con la definición de la NSF dada, queda el punto suficientemente claro.

B. Justificación de la investigación científica en países en vías de desarrollo

Aunque, en general, un universitario no desconocerá la importancia de la investigación científica, los autores estiman que es conveniente, al hablar de su administración, dar los argumentos de mayor relevancia para su justificación en países en desarrollo, ya que es común oír a no universitarios plantear que la investigación debe ser realizada por los países más desarrollados, los que por su estado de avance tienen más ciencia, y nuestros países limitarse a copiarla o comprarla.

La investigación científica es una actividad irrenunciable de un país, entre otras razones por el valor cultural que encierra. El término en vías de desarrollo o subdesarrollado no indica grado de desarrollo intelectual ni de inquietud cultural de un pueblo. La ciencia es un componente cada vez más importante de la cultura y es por esto que, a pesar de tratarse de países económicamente en vías de desarrollo, los gobernantes tienen la obligación de incentivar el desarrollo cultural que le permita al habitante medio entender la realidad en la cual el país está inserto y, también, que una de las funciones propias del hombre es conocerse mejor a sí mismo y al mundo que lo rodea. Así, en el campo de las ciencias sociales y humanas, la investigación nacional aleja el peligro de la interpretación de nuestras realidades de acuerdo a moldes foráneos. En el caso de los trabajos de investigación histórica, llevados a cabo por investigadores extranjeros, se suelen imponer interpretaciones que no consideran valores nacionales propios, distorsionándola. Evitando esto se podrá decir que un país es independiente culturalmente. Para alcanzar esta condición se requiere de investigación nacional de alta calidad, integrada con la comunidad científica internacional y acompañada de un sistema que permita que los conocimientos generados por la investigación lleguen al hombre medio. Al lograrse estos conocimientos se está contribuyendo a una mayor estabilidad y seguridad nacional en todos sus campos: industria, cultura, defensa y otros. En un sentido amplio, se podría decir que la mejor forma de cultivar e incentivar un pueblo, incluso valores patrióticos profundos, es que éste pueda sentir que lo que usa y de lo que depende haya sido ideado, investigado y desarrollado por científicos y tecnólogos de su propio país (Cañas y Couyoumdjian, 1979 (9)).

La investigación científica ha cobrado una dimensión extraordinaria en la actualidad y está concentrada en los países desarrollados. El 96% de los científicos que han existido en la historia de la humanidad están actualmente vivos y el 98% de ellos trabajan en países desarrollados. Por otra parte, hay tendencia a formar equipos de investigación más que a trabajar en forma aislada.

Seiler (1974 (10)) indica que el incremento de la investigación y desarrollo ha sido espectacular en países como los Estados Unidos. Este crecimiento es en la mayor parte de los casos de carácter exponencial y su porcentaje sigue una progresión constante. Las actividades de investigación y desarrollo se han multiplicado hasta el extremo que constituyen uno de los elementos principales en la economía estadounidense, alcanzando el 3% de su producto nacional bruto. Para todo efecto práctico, puede considerarse que la investigación es una nueva industria: la “industria del descubrimiento”. En efecto, la mayoría de los economistas norteamericanos consideran que la inversión en investigación y desarrollo es una de las causas determinantes del desarrollo económico nacional, así como de la expansión de empresas específicas (Slichter, 1958 (11)). Es casi axiomático que las empresas progresistas y más rentables del futuro serán las que actualmente asignen una alta prioridad a la investigación científica y desarrollo tecnológico.

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Latinoamérica paga anualmente el equivalente a 7.000 millones de dólares por concepto de royalties y patentes. Si bien es cierto que una proporción significativa de esta cifra corresponde al uso de marcas comerciales, hay que considerar, por otra parte, las compras indirectas de investigación por adquisición de equipos, ya que se está pagando la investigación y desarrollo que su fabricación involucra. Esto da una idea del volumen de la “industria del descubrimiento” (Cañas y Couyoumdjian, 1979 (12)).

Junto con recordar la alta rentabilidad de la investigación científica y el desarrollo tecnológico es necesario, a este nivel, caracterizar esta nueva “industria del descubrimiento”. Difiere de las industrias tradicionales, en que su producción son las nuevas ideas, nuevos procesos y nuevos avances en el conocimiento científico. Difiere también con la industria tradicional en que, a pesar de un arduo trabajo, puede darse la ausencia de nuevos avances tangibles o, incluso, en el caso de algunos descubrimientos, puede no determinarse el “valor” del resultado. Tal vez lo más importante aquí sea la normal incertidumbre que existe entre la producción y el esfuerzo invertido. Sin embargo, es necesario destacar que, a pesar de esta incertidumbre, la “industria del descubrimiento” sigue siendo en términos generales una de las industrias más rentables de la actividad económica y pareciera difícil, si no imposible, pretender desarrollar un país sin ésta. Este factor, sin embargo, aunque necesario, no es suficiente para lograr el desarrollo económico.

Por otra parte, al hablar de beneficio económico de la investigación, es necesario tomar en cuenta que no todas las investigaciones tendrán la misma rentabilidad. Así, por ejemplo, un problema tan amplio como el de investigación agrícola permite dar una idea de la rentabilidad global. La investigación agrícola aplicada es un proceso de generación de conocimientos cuyo propósito final es producir tecnología utilizable por el agricultor. Es un proceso en cadena, en el cual muchos resultados de fases previas son insumos para las que siguen. Lograrlos en forma de tecnologías aplicables requiere tiempo, pudiendo tardar una década o más en producirse. Además, la búsqueda de nuevas tecnologías necesariamente procede dentro de las fronteras permitidas por el conocimiento científico existente, lo que sugiere la necesidad de ampliar estas fronteras simultáneamente a través de la investigación básica, aplicada y el desarrollo tecnológico. En esto consiste básicamente la investigación científica y, en este caso específico, la investigación científica agrícola. La importancia económica de este tipo de investigación, como fuente de tecnología aplicable, reside en que permite la utilización de recursos productivos más baratos y abundantes en sustitutos, y otros más caros y escasos. Además, nivela la restricción sobre el crecimiento de la producción que imponen los usos rígidos de ciertos recursos. Hoy día es ampliamente reconocido el papel que desempeña la investigación agrícola y la importantísima contribución que ha hecho al desarrollo mundial en el curso de este siglo, particularmente en las últimas tres o cuatro décadas. En los Estados Unidos, por ejemplo, los rendimientos de maíz han aumentado de 15,3 quintales por hectárea a principios de los años 30 a 64,4 quintales por hectárea en 1978, de tal modo que, si bien la superficie sembrada de este cereal disminuyó en 36% entre esos años, la producción total aumentó en casi tres veces. Algo similar, aunque no tan espectacular, ha ocurrido con el total de la producción agropecuaria de ese país En Japón, entre tanto, los rendimientos de arroz aumentaron de 29,8 quintales por hectárea en 1938 a 39,7 entre 1963 y 1967.

Los resultados de Arndt y Ruttan (1975 (13)) muestran una rentabilidad o una tasa interna de retorno promedio de la investigación científica en el área agropecuaria de un 46%. (Ver cuadro).

Este resultado, en general, no se discute, y es así como en el crecimiento de la producción agrícola la tecnología se considera elemento indispensable. En general, la inversión en investigación ha sido una actividad socialmente muy rentable. Sin embargo, surgen algunos interrogantes. Por ejemplo, Echeverría (1979 (14)) afirma que no cualquier proyecto produce rentabilidad; de ahí la necesidad de evaluar, justificar y, aún más, anticipar resultados, porque desde el punto de vista del sector público obviamente la investigación compite con otros usos también prioritarios.

Por su parte, Schultz (1979 (15)) plantea que es imposible anticipar totalmente los resultados de la investigación y, por consiguiente, es difícil hacer una evaluación precisa de la rentabilidad económica de un proyecto de investigación. Muchos de éstos van a fallar o se van a interpretar como fracasos. Todo esto, tal como lo plantean Armijo y Cañas (1978 (l6)), se debe a que no es uno el criterio de optimización, sino que realmente, para poder hablar de prioridades en investigación, se debe usar aquellas técnicas de criterios múltiples en las que el término óptimum debe reemplazarse por el satisfactum.

RENTABILIDAD DE LA INVESTIGACIÓN AGRÍCOLA EN DIFERENTES PAÍSESPaís Rubro Período Tasa interna de retorno (%)

EE.UU. Maíz híbrido 1940-55 35-40EE.UU. Sorgo híbrido 1940-57 (20)

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EE.UU. Aves 1915-60 21 -25México Trigo 1943-63 90México Maíz 1943-63 35Sudáfrica Azúcar caña 1945-62 40Brasil Algodón 1924-67 77Colombia Arroz 1957-62 60-82Colombia Soya 1960-71 79-96Colombia Trigo 1953-73 11-12EE.UU. Agricultura global 1947-52 51EE.UU. Agricultura global 1967-72 34

Todo lo anterior no difiere fundamentalmente entre un país desarrollado y uno en vías de desarrollo. Sin embargo, a juicio de los autores, la responsabilidad que el investigador asume en una nación en vías de desarrollo es diferente. Tanto el cultivo de la ciencia como la formación del investigador significan un esfuerzo social considerablemente mayor debido, entre otras razones, a la presión de necesidades apremiantes tales como desnutrición, desempleo y falta de educación. Del mismo modo que el Estado debe destinar los fondos necesarios para la investigación, incluyendo la formación de nuevos investigadores, también éstos deben tener siempre presente el compromiso social que adquieren por este mismo hecho. El costo de formación del investigador, en términos del producto nacional bruto, es proporcionalmente mayor e incluso puede serio en términos absolutos cuando incluye perfeccionamiento en el exterior financiado desde el país.

Consideraciones como las anteriores implican una responsabilidad social frente a la comunidad que se agrega a la tarea propia del científico. De esta manera, el investigador de un país en desarrollo tiene –entre otras– las siguientes responsabilidades:

a. En primer lugar investigar. Esto parece obvio, pero no lo es tanto si se piensa en un investigador que prefiere dedicarse a labores mejor remuneradas fuera de la universidad o a tareas académicas de mayor prestigio aparente como podría ser la administración universitaria.

b. Formar nuevas generaciones de investigadores y de profesionales de alto nivel a través de cursos de pregrado y, en especial, de estudios y trabajos de posgrado. Debe, además, comunicar a los estudiantes universitarios lo que significa investigar en la frontera del conocimiento.

c. Comunicar los resultados de sus investigaciones, lo que como regla general deberá efectuarse en el contexto de la comunidad científica internacional. Esto sin perjuicio de los resultados que no sea posible o conveniente divulgar, como es el caso de las patentes.

d. Impartir o divulgar su conocimiento a la comunidad en general. Esto puede lograrse participando en la transmisión directa de los resultados de la investigación científica o, simplemente, con el uso del método científico en aplicaciones tecnológicas concretas. Para este efecto, las universidades deben adoptar las medidas que se requieran, de tal manera que los investigadores puedan asistir a otros sectores de la comunidad –minería, agricultura, industria– en el planteamiento y solución de problemas específicos. No obstante, siempre deben velar porque estas labores no vayan en desmedro de la labor académica sino, por el contrario, le sirvan de complemento. Esto es especialmente válido en algunas áreas de carácter más profesional como la ingeniería, la agronomía y la medicina, donde el profesor debe mantener un adecuado contacto con la realidad.

C. Objetivo de la universidad y papel que debe desempeñar su investigación científica

Si se analizan los organigramas de diferentes universidades se observa que están estructuralmente conformados para realizar diversas funciones y/o actividades, tales como docencia, investigación, administración financiera, administración de personal, actividades de difusión, deportes, radiodifusión, etc.

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Todas estas actividades pueden aparecer en un organigrama a iguales o semejantes niveles; sin embargo, la importancia o prioridad que una universidad otorgue a cada una de ellas no debe confundirse con el lugar que ocupe en dicho organigrama.

No todas las funciones o actividades que se realizan en una universidad son funciones propias, a pesar de que pueden ser necesarias.

En base a lo anterior, se pueden distinguir tres categorías de funciones o actividades que normalmente realizan las universidades.

1. Funciones esenciales o fundamentales

Son aquellas que corresponden al quehacer propio de la universidad y definen su razón de ser. Sin éstas, la universidad deja de existir como tal. Las funciones esenciales son, a juicio de los autores, sólo dos: la investigación y la docencia. Juntas conforman la función académica propiamente tal, que tiene como objetivo crear, analizar, criticar, renovar y transmitir los conocimientos superiores del hombre.

Si estas dos funciones esenciales de una universidad no son el centro y la razón de ser de ella, se pone seriamente en peligro su estabilidad, sometiéndola a potenciales riesgos de destrucción.

Por otra parte, cuando se afirma que las funciones fundamentales de una universidad son la investigación y la docencia, no se está indicando que la investigación sea más importante que la docencia o viceversa. Ambas tienen igual importancia. No puede haber universidad si la docencia que se imparte no está respaldada y complementada en la integración científica, y si la investigación y sus resultados no son adecuadamente transmitidos.

La docencia universitaria difiere de la docencia secundaria en que se apoya, al menos en parte, en el propio laboratorio. Si la docencia superior no posee esta característica, debería hablarse más bien de docencia terciaria, lo que indicaría más exactamente una característica secundaria, pero de nivel superior.

La docencia y la investigación científica son actividades que se favorecen mutuamente. Una institución carente de una de ellas no es propiamente una universidad. Una universidad sin investigación sólo puede impartir docencia repetitiva. Es importante saber enseñar o transmitir conocimientos, pero más importante aún es saber lo que se está enseñando, lo cual se logra en forma activa y profunda a través de la investigación.

El profesor universitario debe estudiar permanentemente. El conocimiento del estado actual de su especialidad garantizará una docencia a nivel adecuado. Existen carreras en las universidades latinoamericanas que no son propiamente universitarias, lo que implica una docencia no universitaria. Las universidades deberían reconocer el tipo de docencia que les es propia y tender a eliminar el resto.

La universidad, finalmente, debe procurar impartir la teoría de hoy con su correspondiente respaldo, fundamentalmente empírico, y sus aplicaciones tecnológicas más trascendentes con el objeto de formar los profesionales que el país requerirá en algunos años plazo. Esto no puede lograrse si no existe una buena investigación científica institucional (Cañas et al., 1979 (17)).

2. Funciones complementarias

Son aquellas funciones que por las características y estructuras de cada país han desarrollado las universidades como consecuencia de una necesidad regional o nacional, pero que no son necesariamente funciones propias de una universidad. Ejemplo de éstas son los conjuntos corales y de música sinfónica y cámara, radioemisoras, canales de televisión, conjuntos de teatro, etc.

Es indudable que todas estas actividades debieran existir a nivel regional y nacional –sería lo aconsejable–; sin embargo, no son necesariamente funciones propias de la universidad. Por otra parte, si la universidad deja de cumplir estas funciones, alguien deberá hacerse cargo de éstas por el beneficio innegable que ellas representan.

3. Funciones y actividades de apoyo

Son aquellas actividades que la universidad debe realizar para lograr que sus funciones propias puedan desarrollarse en la forma más eficaz y eficiente posible.

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Se pueden mencionar, entre otras, la administración financiera y de personal, las direcciones de docencia y de investigación y, en general, todas aquellas instancias administrativas que tienen como objetivo colaborar con el docente y el científico.

Esta tercera categoría, aunque no esencial a la función de una universidad, resulta imprescindible para que las funciones esenciales se realicen en la forma más adecuada posible.

Esta categorización resulta, por otra parte, bastante evidente; sin embargo, se ha querido enfatizarla con el fin de lograr una verdadera jerarquización de funciones, ya que muchas veces se confunden al discutir prioridades y presupuestos.

D. Relación de la investigación universitaria con los demás componentes del sistema científico y tecnológico del país

Todo plan nacional de desarrollo científico y tecnológico debe plantear la necesidad de que los esfuerzos del país, en el campo de la ciencia y la tecnología, y de las instituciones que tienen la responsabilidad de realizar actividad científica y tecnológica y prestar servicios de apoyo a la misma, combinen su acción de tal modo que configuren un verdadero sistema nacional. Es decir, equivale a señalar la necesidad de que se alcance una situación en que los recursos que el país destina a ciencia y tecnología se utilicen del modo más eficaz y eficiente posible, en tanto que las distintas actividades que esos recursos permitan realizar sean complementarias, acumulativas y de alta relevancia para el desarrollo nacional, entendido éste en sus aspectos económico, educacional, social y cultural.

Para alcanzar la situación descrita se puede optar entre dos alternativas de conducción del desarrollo científico y tecnológico básicamente distintas:

a. En que se recurre a instrumentos orientadores y al establecimiento de “reglas del juego” precisas, estables y conocidas, y donde se confía que los distintos participantes actuarán motivados por la comprensión del significado y finalidades de las orientaciones y reglas de juego prevalecientes, y

b. En que se recurre a instrumentos de dirección central y mecanismos imperativos que encauzan distintas acciones hacia los fines deseados.

Parece lógico afirmar que el sistema científico y tecnológico de un país debe organizarse según las mismas normas que rigen los restantes sistemas que conforman la realidad de ese país. En base a lo anterior y considerando la realidad latinoamericana, sólo se discutirá aquí la primera alternativa, es decir, el caso de organismos encargados de coordinar el sistema científico nacional.

Dentro de esta perspectiva se ha considerado que la universidad, en su quehacer científico y tecnológico, va más allá de la investigación vinculada a sus fines docentes inmediatos y debe tener presente las características y problemas que presenta el conjunto del sistema científico y tecnológico nacional para fijar los criterios de orientación y las políticas definidas a su actividad de investigación.

En un sistema científico y tecnológico nacional pueden distinguirse tres grandes grupos de instituciones que, considerando un rango apreciable de características que les son propias y la diferencian, admiten ser considerados como Subsistemas. Estos serían:

i. El Subsistema universitario.ii. El subsistema estatal.iii. El Subsistema privado.

La estrategia global de desarrollo nacional debe contemplar “reglas del juego” que determinen la adopción de decisiones en forma descentralizada. La acción de cada Subsistema debe ser autónoma; sin embargo, debe haber una orientación fundamental que permita una combinación óptima de esfuerzos y recursos para obtener resultados en forma adecuada.

Para que se dé esta coordinación existen ciertas condiciones que podrían considerarse favorables para que ella se produzca. Además, deberían cumplirse ciertos requisitos para que fuera mayor y se puedan utilizar ciertos instrumentos para facilitarla o inducir su fortalecimiento (Cañas y Pinto, 1978 (18)).

En esta oportunidad sólo se indicarán cuáles deberían ser, a juicio de los autores, las principales funciones que debe cumplir un organismo encargado de coordinar el sistema científico y tecnológico nacional.

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i) Facultades para convocar a los integrantes del Sistema: Un Sistema adecuado debe permitir la búsqueda de planteamientos de consenso para la solución de problemas de interés común nacional, o la proposición de políticas que actúen en pro del desarrollo científico y tecnológico nacional. Esta facultades las debe ejercer por propia iniciativa, a petición de cualquier integrante del Sistema o, incluso, a petición de integrantes externos al Sistema. Puede mencionarse aquí, por ejemplo, lo que está haciendo Chile en relación a diversos asuntos de interés común para los componentes del Sistema:

● Participación del país en diversos estudios relativos al medio ambiente, donde se tienen en funcionamiento varios comités vinculados a distintos proyectos del programa “Hombre y Biosfera” (Man and Biosphere o MAB), que es realizado con el apoyo de UNESCO y PNUMA.

● Coordinación de acciones, a nivel internacional, que permitan reforzar el conocimiento del estado de desarrollo científico del país. Así, se ha constituido un comité que organizará la conmemoración del sesquicentenario de la expedición de Darwin a América del Sur.

● Coordinación, a nivel nacional, de diversos proyectos relacionados con el análisis de los procesos de desertificación, para lo cual se ha establecido un Comité Nacional de Desertificación.

● Formación de equipos de científicos para estudiar programas de desarrollo científico y tecnológico.

ii) Administración de los recursos de cooperación técnica internacional de procedencia o destino oficial: Este mecanismo debe permitir la aplicación de una serie de medidas de coordinación a través del proceso de selección necesario para adoptar decisiones sobre la asignación de estos importantes recursos.

iii) Establecimiento de una red nacional de información científica y tecnológica: Esta función del organismo de coordinación del sistema científico y tecnológico del país debiera permitir coordinar en mejor forma la información existente en el país y, por consiguiente, ayudar en forma expedita a la docencia e investigación del sistema nacional.

Es común en América Latina la existencia de numerosas bibliotecas, pero dotadas en forma incompleta. Una red nacional de información permitiría poner a disposición de los científicos toda la información disponible a nivel nacional, lo que contribuiría a una mejor coordinación entre las partes del sistema.

iv) Administración de un fondo nacional de desarrollo científico y tecnológico: El objetivo de un fondo nacional de desarrollo científico y tecnológico debe ser fomentar la ciencia y la tecnología en el ámbito nacional. El organismo de coordinación no debiera conducir necesariamente la investigación por sí mismo, sino contribuir a su financiamiento a través de concursos anuales de proyectos de investigación científica y tecnológica. Esta asignación de recursos debiera ser temporal (mientras dure el proyecto) y los fondos ser canalizados a través de los conductos normales de investigación institucionales.

E. Características que debe tener el organismo de coordinación del sistema nacional de ciencia y tecnología

En general, casi todos los países latinoamericanos poseen organismos de coordinación de la investigación nacional con objetivos y funciones semejantes.

Son organismos de gobierno mediante los cuales cada Estado asume y cumple su rol frente al desarrollo científico y tecnológico nacional. Sus funciones generales son dos: asesorar en la planificación del desarrollo científico y tecnológico nacional y manejar –una vez aprobado los planes, políticas o programas del Gobierno– ciertos instrumentos de política científica y tecnológica que permiten regular la existencia y comportamiento del sistema.

A pesar de lo anterior, aquí se plantean las características de organización y funcionamiento básicos que, a juicio de los autores, debería tener un organismo con las funciones antes expuestas, sin referirse a ninguno en particular.

El organismo de coordinación debiera ser esencialmente desburocratizado y de coordinación entre los diferentes subsistemas, como al mismo tiempo de coordinación con las oficinas nacionales de planificación y los Ministerios.

Para cumplir con estos objetivos se plantea una organización basada en:

i) Un Director Ejecutivo

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ii) Un Consejo General.iii) Comisiones especializadas.

El Director Ejecutivo debiera ser un científico con capacidad administrativa, nombrado por el Presidente de la República y tener como funciones:

1. Coordinar con el Consejo de Ministros la política general nacional respecto al desarrollo de la actividad científica y tecnológica.

2. Proponer al Consejo General áreas prioritarias de desarrollo científico y tecnológico.3. Preparar y proponer al Consejo General el presupuesto anual. 4. Convocar a concursos anuales de proyectos de investigación. 5. Exponer una evaluación al Consejo General de cada uno de los distintos proyectos presentados a

concurso. Esta evaluación debiera efectuarse en base a normas aprobadas por dicho Consejo.

El Consejo General deberá ser presidido por el Director Ejecutivo e incluir representantes de los principales subsistemas de investigación nacional, tales como universidades, institutos de investigación, sector productivo y comunidad científica en general.

Este Consejo General debería tener como funciones:

1. Aprobar la priorización de áreas de desarrollo científico y tecnológico.2. Aprobar proyectos de dotación de infraestructura necesarios para el desarrollo de determinadas

áreas.3. Aprobar el presupuesto presentado por el Director Ejecutivo en base a proyectos prioritarios y no

prioritarios.4. Aprobar los concursos anuales de proyectos de investigación.5. En general, aprobar el financiamiento de cualquier iniciativa tendiente al desarrollo de la ciencia

y la tecnología.

El número de Comisiones especiales sería variable y estarían integradas por científicos de cada especialidad, velándose porque las comisiones incluyan representantes desde las ciencias básicas hasta las de aplicación tecnológica.

Estas comisiones deberían tener como función la de asesorar e informar al Director Ejecutivo y, a través de él, al Consejo General en materias que digan relación con el área de su competencia.

El financiamiento de este organismo de coordinación debería garantizarse por ley de la Nación, asignándose los recursos en base a una cifra representativa de crecimiento o de desarrollo nacional, como ser el producto nacional bruto u otro esquema.

Sistemas como el propuesto permiten asegurar un funcionamiento de la investigación científica y tecnológica autónomo y libre de presiones contingentes, esencialmente técnico y productivo.

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BIBLIOGRAFÍA

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contexto nacional en ciencia y tecnología”, Documento de trabajo. Reunión Comité Fundación Chile (mayo 23 de 1978).

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6. REGULACIÓN JURÍDICA DE LA ACTIVIDAD CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA*

IVÁN LAVADOS MONTES**

PATRICIA NÚÑEZ FIGUEROA***

Sistema de propiedad industrial

1. Ciencia, tecnología y derecho

Nuestro estudio intenta sistematizar un conjunto de instituciones jurídicas cuya finalidad es el regular aquellos productos, procedimientos u objetos que siendo obra de la inteligencia humana y revistiendo carácter científico o tecnológico, pueden ser aplicados al ámbito económico-industrial, para lo cual es necesario dilucidar previamente dos interrogantes:

1º Qué debemos entender por ciencia y tecnología.2º Por qué el ordenamiento jurídico regula la actividad inventiva en el ámbito científico y

tecnológico.

Desde tiempos pretéritos el hombre ha intentado definir ciencia, determinar el sentido y alcance de esta locución que pareciera ser absolutamente inteligible en el lenguaje común, pero difícil de explicar y aprehender desde un punto de vista ontológico.

Intentos como el que describimos los encontramos ya en la filosofía antigua, bástenos recordar el diálogo que Sócrates mantiene con Teeteto, en el diálogo “Teeteto, o de la Ciencia”.

Una interesante ilustración del problema lo realiza Bunge, en su libro sobre investigación científica7

quien, a través de un cuento, trata de ilustrar los distintos aspectos que engloba la ciencia y el quehacer científico, el que resumidamente dice así:

“Habiendo cuatro sabios del reino regresado de un largo viaje, le explicaban a su soberano acerca de la “cosa rara” que existía en otros reinos. Uno decía que la “cosa rara”, que llamaban ciencia, podía registrar y comprimir todos los hechos, la ciencia era un enorme registro. Indignado el soberano le preguntó a otro de los sabios y éste le dijo que ciencia no era un registro pasivo, sino un atareado molino de información que absorbía toneladas de datos en bruto y los elaboraba y presentaba en forma ordenada. El tercer sabio le dijo que la ciencia era como un juego esotérico, los que jugaban establecían sus reglas y las cambiaban de vez en cuando de un modo misterioso. Nadie sabía a qué jugaban ni con qué fin, pero era necesario admitir que la ciencia era como el lenguaje de un juego. No convencido el soberano en cuanto a qué era esta “cosa rara” le preguntó al cuarto sabio, quien le contestó que la “cosa rara” era un hombre que meditaba y ayunaba, tenía visiones e intentaba probar que eran erradas. Todos estos sabios fueron en definitiva decapitados por no poder explicar lo que era la ‘cosa rara’”.

No obstante ser la ciencia un concepto de difícil definición, existe a lo menos una cierta uniformidad de criterios en cuanto a los elementos que la caracterizarían: “conocimiento racional, sistemático, exacto y verificable”8.

En esencia, la ciencia sería “conocimiento”, pero un conocimiento con características especiales.Este conocimiento puede estar o no “dominado”, pero una vez dominado, y por consiguiente

organizado en un conjunto de otros conocimientos, éste puede ser “utilizado” en la producción; esto sería lo que llamamos tecnología9.

En este sentido, la mayoría de los autores concuerda con la noción de que la actividad tecnológica estaría orientada a producir bienes y servicios de utilidad económica, social y política10.

7 Bunge M. (1973). “La Investigación Científica”, citado por los profesores Raúl Cañas y Jaime Lavados, documento de trabajo “Aspectos Básicos de la Gestión Tecnológica”, Curso de Gestión Tecnológica PNUD/SECAB/CINDA, 1989.8 Bunge M.. “La ciencia, su método y su filosofía” (1975).9 Jaime Lavados y Raúl Cañas. “Aspectos básicos de la Gestión Tecnológica”, PNUD/SECAB/CINDA (1989).10 Gustavo Cadena, Mario Waissbluth, José Luis Solleiro. “Diseño y Administración de Proyectos de Innovación Tecnológica”, documento de trabajo “Curso de Gestión Tecnológica”, PNUD/SECAB/CINDA (1989).1

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Las razones por las cuales el Derecho protege la actividad intelectual que se plasma en el ámbito científico y tecnológico, son variadas.

Compartimos en este sentido el criterio de la mayoría de los autores, quienes consideran que existen relaciones entre ciencia, tecnología y desarrollo, siendo, en definitiva, tanto la ciencia como la tecnología, importantes herramientas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos.

Donde existen divergencias es en cuanto a la forma en que el Derecho debe entrar a regular las obras humanas aplicables al ámbito científico y tecnológico, tema que no abarcaremos. Bástenos sí destacar nuestra primitiva premisa: ciencia y tecnología son elementos indispensables para mejorar la calidad de la vida humana en el mundo moderno.

II. Naturaleza jurídica de la propiedad industrial

El derecho de dominio o propiedad ha experimentado una importante evolución, desde el punto de vista de su extensión, a través del tiempo. Es así como a la primitiva noción romana en que objeto del derecho sólo podían ser las cosas corporales, confundiéndose el derecho mismo con su objeto, un sector de la doctrina ha ido extendiendo la propiedad a las llamadas cosas incorporales (entendiendo por tales a los derechos, reales o personales), concepto recogido por algunas legislaciones, entre ellas la nuestra, y, por otro lado, prácticamente todos los ordenamientos jurídicos reconocen derechos de propiedad sobre los denominados bienes intangibles.

En este punto, importante parece formular ciertas precisiones en cuanto a la naturaleza jurídica de la propiedad industrial.

Creemos que la propiedad industrial no recae ni sobre cosas corporales ni incorporales, como aparece de la tradicional clasificación de las “cosas” contenida en el artículo 565 del Código Civil. Así, no compartimos el criterio desarrollado por parte de nuestra doctrina, que sostiene que “la propiedad intelectual es un derecho real mueble, toda vez que constituye un derecho de dominio que se ejerce sobre cosas incorporales muebles”11

En efecto, no es un derecho de dominio que se ejerza sobre cosas incorporales muebles, dado que las cosas incorporales en nuestro ordenamiento jurídico son los derechos, reales o personales, y estaremos de acuerdo en que una obra literaria, una invención o un signo distintivo no son en sí “derechos”.

El objeto de nuestro estudio es, más bien, la propiedad que recae sobre los llamados “bienes intangibles”, bienes que se caracterizan por ser creación del intelecto humano, que el legislador se ha preocupado particularmente de regular, y que tienen una naturaleza jurídica distinta a la propiedad que recae sobre las cosas corporales o incorporales.

Por otro lado, un interesante argumento esgrimido en tomo a la necesidad de atribuir el dominio de tales bienes a su autor intelectual estaría en la idea que “si las cosas fructifican para el dueño, con mayor razón las facultades internas, ya que éstas son más inherentes y propias al hombre que los bienes corporales”12. Aún más, se sostiene que “el dominio industrial excede la inviolabilidad del homónimo sobre la tierra desde que éste se ejerce en cosas que el hombre no ha creado, mientras que aquél recae sobre producciones que deben al hombre su existencia”13.

Sin embargo, este principio que aparece formulado en términos tan absolutos, “el autor intelectual es el dueño del producto de su actividad inventiva”, reconoce importantes limitaciones, sobre todo en el ámbito de los derechos de propiedad industrial, producto del interés social o público involucrado en el resultado ingenioso del trabajo humano, el que puede ser de particular relevancia para el progreso de la sociedad toda.

III. Concepto y características de la propiedad industrial

El régimen de protección de la actividad original del intelecto, desde un punto de vista jurídico, se divide en dos grandes ramas. Por una parte los derechos de autor, que incluyen toda creación artística y literaria y, por la otra, la propiedad industrial, que incluye las invenciones y signos distintivos.

11 Vladimir García-Huidobro Amunátegui. “Legislación sobre Propiedad Industrial. Análisis, jurisprudencia y guía práctica”. Editorial Jurídica (1992).12 Rafael Fernández Concha, “Filosofía del Derecho”, citado por José Luis Cea E., en “Tratado de la Constitución de 1980”(1988).13 Robustiano Vera. “Código Civil Chileno Comentado y Explicado”, citado por José Luis Cea, op. cit.1

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Es así como se ha sostenido que “la protección otorgada por la Propiedad Industrial se entiende en función de los derechos exclusivos para explotar industrial y comercialmente una patente, una marca o los secretos tecnológicos”14.

En definitiva, y teniendo presente los elementos anteriormente señalados, la Propiedad Industrial puede definirse como el conjunto de instituciones jurídicas a través de las cuales se reconoce a los particulares el uso exclusivo de conocimientos, formas o signos que, originados en el intelecto humano y revistiendo un carácter científico o tecnológico, son susceptibles de ser aplicados al ámbito industrial.

El contenido de la propiedad industrial comprendería dos aspectos: las nuevas creaciones y los signos distintivos. Las nuevas creaciones incluyen las patentes de invención, dibujos y modelos industriales. Los signos distintivos comprenden los nombres comerciales, enseñas y marcas15.

Para la doctrina, la propiedad industrial revestiría la misma calidad jurídica que la que recae sobre cosas materiales, sin embargo, sus peculiaridades y especial tratamiento surgirían de la naturaleza de las cosas sobre las cuales se aplica, de carácter inmaterial y producto del trabajo intelectual16.

La importancia con que los distintos ordenamientos jurídicos consideran el sistema de propiedad industrial, por lo menos a nivel latinoamericano, queda demostrada en el hecho de que ya en el siglo pasado trece países del continente contaban con normas sobre la materia: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, México, Venezuela, etc.17

Por otra parte, la mayoría de los países de la región están vinculados a tratados regionales, subregionales y bilaterales sobre propiedad industrial.

Los siguientes pertenecen al Convenio de la Organización Mundial de la Propiedad Industrial o al Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, México, Perú, República Dominicana, Uruguay y Chile.

IV. Situación actual del sistema de propiedad industrial a nivel mundial

En la actualidad el Sistema de Propiedad Industrial se encuentra en proceso de seguir importantes cambios respecto de la forma en que estaba concebido hasta ahora. En efecto, destacan autores 18 que existiría un complejo conjunto de factores que están transformando los patrones de creación y difusión de los conocimientos científico-tecnológicos a nivel nacional e internacional.

Básicamente, en el caso de los países industrializados, se estarían desarrollando estrategias tendientes a ampliar y fortalecer la protección de la tecnología, impulsando cambios sustanciales en la propiedad intelectual y la adopción de estándares universales, aplicables tanto a países desarrollados como en desarrollo, cuyo origen estaría en la actual “globalización de la economía mundial”, en las grandes pérdidas dejadas por las “copias ilegítimas”, y en los intereses de expansión de las mayores firmas de los países industrializados.

Los principales esfuerzos de los países desarrollados por obtener estándares universales en materia de propiedad industrial se centrarían en las siguientes materias:

a. En el campo de las patentes, Estados Unidos, la Comunidad Económica y el Japón postulan el patentamiento, sin excepción, de todos los productos y procesos que son nuevos, útiles y no obvios. Sin perjuicio que, en el caso de la Comunidad Económica, se excluye la patentabilidad de las variedades animales y vegetales, y que el Japón excluye la patentabilidad de las “sustancias manufacturadas a través de transformación nuclear”.Por otro lado, existiría un intento de los países desarrollados por limitar al máximo las llamadas “licencias no voluntarias”, como en el caso de los Estados Unidos, quien propende

14 José Luis Solleiro. “Administración de Proyectos de Innovación Tecnológica”. UNAM (1986).15 Clara de Jaimes. “Patentes de invención, dibujos y modelos industriales”, en “Las patentes y las marcas en la producción y el comercio”. SAIT (1987).16 A. Alessandri y M. Somarriva. “Curso de Derecho Civil. Tomo II”, redactado por A. Vodanovic (1974).17 Amplios antecedentes sobre el particular se encuentran en “La Situación de la Propiedad Industrial en los países de América Latina”. OMPI (1981).18 Carlos Correa. “Reflexiones del Sistema Internacional de Propiedad Intelectual: implicaciones para América Latina”, en “Tecnología, Comercio y Desarrollo en América Latina en los 90. Reflexiones de Caracas”. PRODEC-UNCTAD (1990), y “Propiedad intelectual, innovación tecnológica y comercio internacional”, Centro de Economía Internacional, Buenos Aires (1988).1

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que sólo se apliquen en una “emergencia racional” y sólo durante su existencia, o para remediar una violación, determinada por sentencia firme, de leyes antitrust.En cuanto a la duración de las patentes, los países desarrollados reclaman un plazo mínimo de veinte años desde la solicitud.

b. En el área de las marcas, los países industrializados coinciden en que su adquisición puede basarse en el registro o el uso, propiciando particularmente la adquisición por el uso de la marca.Por otro lado, una de las principales demandas de los países industrializados se centraría en la protección de las “marcas notorias”, incluso respecto de productos o servicios que no son similares a los protegidos.Finalmente, otro tema de potencial controversia sería la necesidad, impulsada por los países industrializados, de reconocer las marcas de servicios, privilegio que no existe en algunas legislaciones de los países no industrializados.En síntesis, los cambios propiciados miran a que las legislaciones de propiedad industrial a nivel mundial sean más homogéneas, lo que se explicaría, como lo señaláramos precedentemente, en la actual globalización de la economía a nivel mundial, producto de la apertura de los mercados nacionales.El escenario de discusión de estos trascendentales temas estaría actualmente centrado en las negociaciones del GATT, donde, en un futuro próximo, veremos el fruto de dichas negociaciones probablemente expresado en la modificación de muchas de las legislaciones de propiedad industrial de los países de la región.

V. Sistemas de patentes, modelos de utilidad, marcas y diseños industriales

En las páginas que siguen nos abocaremos al estudio de las principales instituciones que constituyen la propiedad industrial: patentes y modelos de utilidad, marcas, y modelos o diseños industriales, determinando las características de cada una de ellas y principalmente su tratamiento jurídico, tanto a nivel internacional como nacional, y en este último caso, analizando las normas constitucionales, legales y reglamentarias actualmente vigentes en nuestro ordenamiento jurídico en estas materias.

A. Sistema de patentes y modelos de utilidad

1. Concepto y características

1. En cuanto al origen histórico de las patentes, en 1474 aparece en la República de Venecia la primera Ley de Patentes que se conoce, la que establecía que un inventor de nuevas tecnologías, después de someterlas a las autoridades competentes, la podía usar en exclusividad durante diez años. Trataba, en el fondo, de garantizar al inventor el monopolio para su utilización, durante cierto período, a cambio de información suministrada al Estado.

De este modo se colocaron las bases para un moderno “instituto” de patentes, que definía un monopolio temporal y estaba garantizado por una nación. Basándose en este instrumento, fueron surgiendo gradualmente legislaciones sobre patentes. Así, en 1623 surge el Estatuto de Monopolios de Inglaterra, seguido posteriormente por una serie de leyes nacidas en otros países, como por ejemplo: Estados Unidos (1790), Francia (1791), Austria (1810), Rusia (1812)19.

2. Los regímenes de patentes tienen por objeto reglamentar el uso del resultado de una “actividad inventiva”, entendiendo por invención toda solución nueva a un problema técnico.

El problema podrá ser nuevo o estar planteado desde antes, pero la solución, para que merezca el nombre de invención, ha de ser nueva, es decir, no realizada antes por nadie o al menos si alguien la hubiere realizado que no la haya hecho pública, de manera que otros hayan podido tener acceso a ella.20

19 Arthur Camara Cardozo. “Consideraciones sobre el tema de la protección tecnológica en los países en desarrollo” en “Tecnología, Comercio y Desarrollo en América Latina en los 90. Reflexiones de Caracas”. PRODEC-UNCTAD (1990); P.C. Breur Moreno “Tratado de Patentes de Invención”, Buenos Aires (1957).20 Clara de Jaimes, op. cit.1

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En definitiva, la conducta normada a través del sistema de patentes “es la innovación tecnológica, la incorporación al sector productivo de tecnologías originadas interna o externamente, en tanto sean materias de registro en el país de aplicación”21.

La patente es un documento emitido, a solicitud, por una oficina gubernamental o regional que describe una invención y crea una situación jurídica en la que la invención patentada puede normalmente ser explotada sólo con la autorización del titular de la patente. Sin embargo, es necesario destacar que la protección que confiere la patente está limitada en el tiempo, es esencialmente “temporal”.

Existe, también, en materia de patentes, un privilegio especial que se concede en el caso de “invenciones menores”, denominado modelos de utilidad. De allí que todo lo expresado en este capítulo en materia de patentes es aplicable a los modelos de utilidad, con excepción de las situaciones que se señalan.

3. La patente presenta las siguientes características generales:

● Es un documento legal emitido por autoridad competente.● Otorga un privilegio exclusivo a una persona natural o jurídica para usar, vender y distribuir

durante un determinado período, el producto o los procesos patentados. ● Los terceros sólo pueden explotar el producto o proceso patentado con autorización expresa del

titular del derecho.● La protección de los derechos otorgados por la patente se limita a las fronteras nacionales. Las

personas que deseen gozar de la protección en varios países, deben solicitar la patente en cada uno de ellos, de acuerdo con sus respectivas normas.

Esta última característica es sin perjuicio de los tratados multi o bilaterales que pudiesen alterar el sistema.

4. El sistema de regulación de patentes ha sido objeto de fuertes críticas, particularmente en el ámbito latinoamericano. Resumiendo los principales argumentos esgrimidos en contra del sistema que atribuye derechos de propiedad al autor de un invento a través de una patente, podemos señalar22:

a. Los beneficios que conlleva una innovación son básicamente sociales y, sin embargo, la patente es un derecho de propiedad en exclusiva que se concede a un único individuo u organización. De esta manera el propietario de una patente adquiere el monopolio en la elaboración del producto o en la utilización del proceso amparado.

b. En los países en desarrollo, las patentes no cumplirían el rol de posibilitar el conocimiento público de las principales innovaciones tecnológicas. Ello porque, desde esta línea de pensamiento, por definición estos países funcionarían a la zaga del proceso tecnológico internacional. Los productos y procesos que se introducen serían réplica de productos y procesos ya comercializados en el exterior. Por otra parte, en los países desarrollados existe la tendencia de no patentar las invenciones más “de punta”, precisamente para no permitir a los competidores el conocimiento de los nuevos inventos.

c. La igualdad de tratamiento a los nacionales y extranjeros, sistema adoptado por la mayoría de las legislaciones de la región, no diría relación con la desigualdad en el potencial científico y tecnológico, y con la capacidad de invención de los países desarrollados y de los en vías de desarrollo. Ello, en cifras, aparece representado por el hecho que el 94% de las patentes mundiales pertenecen a nacionales de países desarrollados. En los países en desarrollo, sólo el 15% de las patentes han sido otorgadas a sus nacionales y el 85% restante pertenece a extranjeros. En estos últimos países sólo se explotan entre el 5% y 10% de ellas23.

d. Finalmente, las patentes, en el caso de los países latinoamericanos, tenderían a constituirse en “meros monopolios de importación” impuesto por grandes empresas multinacionales.

21 INTAL - 1982.22 Carlos Contreras, “Transferencias de Tecnología a países en desarrollo”, ILDIS (1978). Jorge Katz, “Patentes, Corporaciones Multinacionales y Tecnología”, Desarrollo Económico, Vol. 12, Nº 75. Francisco Sagasti y Mauricio Guerrero, “El Desarrollo Científico y Tecnológico de América Latina” (1974). Francisco Caballero y Amparo Urbano, “El sistema de patentes como mecanismo de asignación de derechos de propiedad”, Revista Economistas No 38, junio-julio, 1989.23 Fuente: Documento UNCTAD, TD/B6AC/11/19 rev./pág. 44 (1983).1

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Sin embargo, a pesar de las severas críticas mencionadas, la posibilidad de eliminar el sistema de patentes no ha sido planteada en forma seria. Aún más, existe una fuerte tendencia a destacar los méritos del sistema de patentes, sobre todo en la última década. Entre las principales ventajas que se destacan encontramos las siguientes24:

a. El sistema de patentes permitiría estimular la actividad inventiva aplicada a la industria, al recompensar al autor o inventor de un nuevo producto o proceso con el privilegio del monopolio temporal de su producción y explotación. Sobre todo si se considera que muy raras veces las invenciones son resultado de una intuición genial o casual. Por regla general son el fruto de un largo proceso de experimentación, animado por el propósito de conseguir una nueva solución que suponga una invención y que implica fuertes inversiones.

b. El sistema de patentes constituiría una valiosa fuente de información técnica que mantendría informados tanto a innovadores como a empresas, evitando así costosas e inútiles repeticiones de experimentos.

c. Las patentes revelarían las Innovaciones tecnológicas antes que otras fuentes de información.d. Las patentes estarían protegidas sólo temporalmente de manera legal, por lo que una vez vencida

su vigencia, el invento puede ser explotado libremente.e. Las patentes poseerían también una gran importancia en la transferencia de tecnología, ya que

proporcionan información necesaria en la identificación y selección de tecnologías, pudiendo otorgar elementos que ayuden a la negociación de éstas.

En definitiva, se ha justificado el sistema básicamente porque representaría un incentivo a la generación de la actividad inventiva local, posibilitando, además, el conocimiento público de las principales innovaciones tecnológicas.

En síntesis, el principal obstáculo que se ha planteado al sistema de patentes sería la necesidad de la sociedad de acceder al nuevo conocimiento, evitando el problema del monopolio del mismo en manos de un solo individuo. Sin embargo, los sistemas jurídicos, conscientes de la dualidad de valores que juegan en el sistema de patentes, en que por una parte se encuentra el derecho del inventor y por la otra el interés social, solucionan el problema a través del otorgamiento de un derecho de carácter “temporal”, que trata de conciliar los intereses en pugna. En definitiva, “el carácter temporal de una patente constituye una verdadera solución de compromiso frente a la dualidad de sus efectos”25.

Producto de todo lo expuesto se estima que no es conveniente eliminar el sistema de patentes, porque si se administra en forma adecuada, bien puede convertirse en un canal de adquisición de conocimientos que permita, además, lograr un avance en las técnicas de producción26.

2. Orientación internacional

2.1. Convenio de París 27

A nivel internacional, la protección de la propiedad industrial se remonta al Congreso de Viena de 1873.

Sin embargo, la reciente integración de las economías nacionales en un sistema global, y la consecuente profundización de competencias en la escala internacional, hacen surgir por parte de las naciones más desarrolladas los intereses para crear un mecanismo más integrado para la protección de la tecnología, lo que conduce a la creación de la “Unión para la protección de la propiedad industrial”, conocida

24 Clara de Jaimes, op. cit. José L. Zepeda Peña, “El Sistema de Patentes”, en “Las patentes y las marcas en la producción y el comercio”, SAIT (1987).25 Francisco Caballero y Amparo Urbano. “El sistema de patentes como mecanismo de asignación de derechos de propiedad”, en Revista Economistas, Nº 38, año VII, junio-julio 1989.26 JUNAC. Presentación del Reglamento de Propiedad Industrial a la Comisión, noviembre, 1973.27 Véase M. Porzio, O. Agüero y S. Escudero en “Propiedad Industrial y Transferencia de Tecnología”, Curso de Gestión Tecnológica PNUD/SECAB/CINDA (1989).1

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como “Unión o Convenio de París” (lugar donde se firmó la Convención de 20 de marzo de 1883), verdadera piedra angular del sistema internacional de propiedad industrial.

Tres años más tarde se crearía la “Unión para la protección de las obras literarias y artísticas”, conocida como la “Unión de Berna”.

El Convenio de París ha sido objeto de múltiples revisiones, en Bruselas en 1900, en Washington en 1911, en La Haya en 1925, en Londres en 1934, en Lisboa en 1958, en Estocolmo en 1967 y finalmente fue enmendado en 1979.

Al contrario de lo que pudiere pensarse, el Convenio de París no regula el “fondo” de las instituciones de propiedad industrial ni entra en definiciones de los distintos conceptos o elementos que la constituyen, así como tampoco establece los derechos que corresponden a los titulares de los distintos medios de protección. Simplemente se limita a señalar un ámbito de protección, enumerando las diversas instituciones que conforman la propiedad industrial y estableciendo una obligación general para los Estados miembros de tener una legislación interna y una organización administrativa en materia de propiedad industrial.

La Convención se centra en el establecimiento de algunos principios y normas básicas, entre las cuales destacan las siguientes28:

a. Igualdad de tratamiento.Los nacionales de cualquier país signatario del Convenio gozan en todos los demás países de la Unión de la misma protección acordada por los Estados a sus propios nacionales.

b. Derecho de prioridad (que para algunos constituye la razón de ser del Convenio).Toda persona que haya presentado una solicitud de patente con los requisitos legales correspondientes en uno de los países de la Unión, goza de un derecho de prioridad válido por doce meses para reclamar iguales derechos en otros países.

c. Principio de independencia de las patentes y marcas comerciales.Las patentes y marcas solicitadas en los distintos países de la Unión son independientes de las patentes y marcas comerciales obtenidas para la misma invención o marca en otros países de la Unión.

d. Importación de bienes.La importación de bienes producidos en cualquiera de los países de la Unión con la tecnología inventada, que realice el titular de la patente, no produce la caducidad de la misma.

e. Licencias obligatorias.Cada país puede legislar con el objeto de conceder licencias obligatorias, cumpliéndose determinados requisitos.

f. Período de gracia.Debe existir un período de gracia no inferior a seis meses para el pago de los derechos prescritos para conservar la patente.

El Convenio de París regula además otros aspectos, tales como: el derecho del inventor para ser mencionado como tal en la patente, la posibilidad de obtener un privilegio, aunque el producto patentado u obtenido por un proceso patentado esté sometido a restricciones de venta y la obligación de explotación de la invención.

Además forman parte del sistema internacional de patentes otra serie de convenios, entre los cuales es necesario destacar:

1. El Convenio que estableció la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), que reúne la mayor cantidad de Estados adherentes que cualquier otro tratado de propiedad industrial (118 países adherentes).

28 Carlos Contreras. “Transferencia de Tecnología a países en desarrollo”. ILDIS (1978).1

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2. El Acuerdo de Madrid para la Represión de las Falsas Indicaciones de Origen de Productos (1891), de la cual son miembros 32 Estados.

3. Tratado de Cooperación en Materia de Patentes, celebrado en Washington en 1970, reservado para países miembros del Convenio de París, que cuenta con 49 Estados miembros.

4. Tratado de Budapest, sobre el reconocimiento internacional del depósito de microorganismos a los fines de procedimiento en materia de patentes (1977), reservado para países miembros del Convenio de París, y del cual son miembros 23 Estados.

5. Constitución de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (1979). En virtud de esta Convención se creó la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).

En 1974, la OMPI, el Organismo encargado de la administración del Convenio de París, decidió iniciar la octava revisión del tratado. Existía una voluntad seria de todo un vasto sector de la comunidad internacional que deseaba participar en forma más activa en la revisión y eventual modificación de un sistema que, no obstante su aceptación internacional, no había asistido a su generación. Sin embargo, a pesar de este interés inicial, por distintos motivos las negociaciones sobre la modificación de este tratado se fueron polarizando dada la disparidad de criterios e intereses de los Estados involucrados.

El centro de discusión actual en materia de propiedad industrial está radicado en el GATT, tema que fue llevado en 1986 (Ronda de Uruguay) por los países desarrollados, con el objeto de convenir normas mínimas para la protección de los derechos intelectuales, materia a la que nos refiriéramos precedentemente.

En nuestro país, el Convenio de París fue promulgado recientemente el 30 de septiembre de 1991.Durante mucho tiempo existieron fuertes críticas en el ámbito nacional por no haber Chile

promulgado el Convenio, vigente desde larga data en el ámbito internacional.Importante aparece el destacar que al enviar al Ejecutivo el proyecto del texto en virtud del cual se

aprobaba el Convenio de París, al Congreso, a principios de septiembre de 1990, sostuvo, entre los fundamentos para su promulgación, las favorables perspectivas que presentaba para Chile el transformarse en miembro de la Unión de París, principalmente en sus relaciones económicas y comerciales internacionales, al reforzarse nuestra posición de negociación tanto con los gobiernos como con las empresas extranjeras. Por otro lado, a juicio del Ejecutivo, la adhesión de Chile facilitaría a los inventores y a las empresas chilenas obtener y proteger sus derechos de propiedad industrial en el extranjero. Además, se puso especial énfasis en que el orden jurídico interno de la legislación chilena era plenamente compatible con el Convenio.

Creemos que en la práctica, la promulgación del Convenio de París ha apuntado precisamente a la concreción de los objetivos perseguidos por el Ejecutivo, señalados precedentemente.

2.2. Regulación Jurídica del Sistema de Patentes en América Latina. Principales Orientaciones

A continuación describiremos las principales disposiciones adoptadas por los países latinoamericanos en materia de regulación jurídica del sistema de patentes. Este estudio nos permitirá analizar comparativamente la situación de Chile con relación a los demás países de la región.

Hemos preferido efectuar este análisis a nivel de países latinoamericanos, por cuanto los dilemas y problemas que en general se han presentado en estos Estados en materia de regulación de los derechos de propiedad industrial, son similares a los nuestros. De allí que resulte interesante determinar cómo Estados con características similares al nuestro (países en desarrollo con caracteres culturales parecidos), han dado solución o han enfrentado esta situación.

Los antecedentes que a continuación se consignan fueron extraídos, principalmente, de las obras: “La Situación de la Propiedad Industrial en los países de América Latina” (1981), de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), y del “Régimen jurídico de la propiedad industrial en los países de la Aladi”, del Instituto para la Integración de América Latina y del Banco Interamericano de Desarrollo (1987), por ser las fuentes más documentadas y completas existentes en la materia.

a) Títulos otorgados

En todos los países de la región se conceden patentes de invención como títulos de protección de los derechos del autor sobre su invento. Pero además existen otros títulos de protección:

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● Títulos especiales destinados a proteger las mejoras o perfeccionamientos efectuados a una invención.

● Patentes precautorias o precaucionales, que se conceden a quien investiga un futuro y posible invento aún no concretado, con el objeto de evitar que un tercero, durante el período de investigación, se adelante y patente la referida invención.

● Patentes de reválida o confirmación, que se otorgan al titular de una patente en el extranjero.● Patentes de introducción y de importación, que permiten importar con exclusividad los productos

que incorporen la innovación patentada.● Patentes sobre modelos de utilidad, que constituyen una forma de protección jurídica existente

en ciertos países en los que se distingue entre “invenciones importantes”, amparadas por patentes, e “ invenciones pequeñas” o de “menor importancia”, amparadas precisamente por modelos de utilidad.

● Certificados de autor de invención o certificados de inventor, que son documentos emitidos a nombre de los inventores a quienes se les reconoce su calidad de tales, pero sus derechos exclusivos sobre la invención pasan a poder del Estado, a cambio de una recompensa honorífica.

● Resguardo o protección a procedimientos tecnológicos secretos.

b) Requisitos para el otorgamiento del derecho

Los requisitos que se exigen para el otorgamiento del derecho son los siguientes:

● Novedad, en todos los países de la región.La novedad exigida es novedad universal de la invención, salvo en Nicaragua, donde la legislación requiere sólo novedad nacional para que la invención sea patentable, y en Venezuela, país en el que tratándose de patentes de introducción sólo se exige novedad nacional.

● Aplicabilidad industrial en todos los países de la región, salvo en Costa Rica.● Nivel inventivo, es decir, que la referida invención no resulte “obvia” para los técnicos en la

materia.Este requisito sólo es exigido en algunos de los países en estudio, como en Argentina, Brasil, Chile y México.

c) Materias excluidas de protección

Las materias excluidas de protección son susceptibles de ser clasificadas en dos grupos:

1. Materias excluidas de protección por prohibiciones genéricas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como: orden público, moral, buenas costumbres, salud pública, etc.Este tipo de prohibiciones están contempladas en todas las legislaciones relativas a propiedad industrial de la región.

2. Materias excluidas de protección en virtud de disposiciones específicas.Dentro de esta categoría es posible subdistinguir dos situaciones:● Materias excluidas de protección por no ser consideradas invenciones.● Materias que, siendo consideradas invenciones, están expresamente excluidas de protección.

Las principales materias excluidas de protección por disposiciones específicas son aquellas que dicen relación con: planes financieros, productos farmacéuticos y análogos, descubrimientos puramente científicos, productos alimenticios, dietéticos, métodos quirúrgicos y terapéuticos, las variedades vegetales o razas animales.

d) Efectos derivados de solicitudes extranjeras

En general se otorgan títulos especiales para las patentes extranjeras que se presentan para la obtención de una patente en otro país, ya sea bajo la denominación de patentes de reválida, confirmación u otra semejante.

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En Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Perú y Venezuela se reconoce un derecho de prioridad o un período de gracia de un año, independientemente de los tratados aplicables, para que el titular de una patente en el extranjero pueda presentar una solicitud de patente para la misma invención en el país.

e) Requisitos de descripción y exposición de la invención. Exámenes de la solicitud de patente

1. En todos los países de la región es necesario, por imperativo legal, presentar una descripción suficiente y completa de la invención, así como los dibujos pertinentes.Además de este requisito general, en ciertos ordenamientos jurídicos se establecen otros requisitos, tales como:

● Necesidad de que la descripción o exposición de la invención sea suficiente para que ella pueda ser puesta en práctica.

● Indicación en la descripción de por lo menos un ejemplo de cómo llevar a la práctica la invención, o bien de la mejor manera conocida por el solicitante para ejecutarla.

2. Los exámenes de que pueden ser objeto las solicitudes son de dos tipos:

a. Exámenes de forma: en los que sólo se analiza si la solicitud misma cumple con los requisitos legales establecidos para su presentación ante la autoridad competente.

b. Exámenes de fondo: se entra directamente al estudio de los antecedentes que permiten determinar si se está en presencia de un invento susceptible de ser patentado (novedad, aplicabilidad industrial, etc.).

En Latinoamérica encontramos dos tendencias: efectuar exámenes de fondo y forma, o bien sólo de forma, como ocurre en tres países (Bolivia, Panamá y República Dominicana).

f) Requisitos de publicación y publicidad

1. En materia de publicación los países de la región utilizan dos diversos sistemas:

● En la mayoría de los casos la solicitud de protección de la invención se anuncia mediante publicaciones.En Brasil funciona un sistema de publicación diferida, en virtud del cual la solicitud se publica 18 meses después de la fecha de presentación, o antes si lo pide expresamente el solicitante.Las legislaciones de estos países (salvo en el caso de Brasil, Guatemala y Paraguay) establecen la posibilidad de presentar oposición inmediatamente después de la publicación de la solicitud (dentro de plazos que oscilan entre los 20 y 40 días después).

● Excepcionalmente en Argentina, México y República Dominicana sólo se publica el hecho de haberse concedido la patente, sin existir publicación previa de la solicitud para fines de oposición.

Las publicaciones se efectúan en el Diario Oficial, diarios de gran circulación en el país, o bien en boletines o gacetas publicados por la respectiva oficina de propiedad industrial.

2. En cuanto a la publicidad de la documentación de las patentes:

● Se lleva a cabo en alguna etapa de la tramitación de la solicitud, generalmente después de su publicación para efectos de oposición.

● En otros casos la publicidad tiene lugar después de la concesión del derecho.

g) Características del derecho concedido

1. En materia de duración del derecho concedido se distinguen dos orientaciones:

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● El establecimiento de un período fijo, de 1 a 20 años.● El establecimiento de períodos de vigencia variables que se regulan según lo solicitado por el

interesado.

Con respecto a patentes y otros títulos basados en patentes solicitadas u obtenidas en el extranjero, el período de vigencia normalmente está sujeto a la duración del derecho en el extranjero.

Estos plazos de duración, por regla general, se cuentan desde la fecha de concesión de los derechos o expedición del título.

El principio básico, seguido por la mayoría de los países, es el de pagar anualidades para mantener vigentes los derechos.

2. En materia de expropiación de los derechos emanados de una patente se siguen dos sistemas diversos:

● Países en que la posibilidad de expropiación de derechos sobre invenciones está contemplada en la misma legislación de propiedad industrial.

● Países en que la expropiación de derechos sobre invenciones es posible por aplicación de las normas generales existentes en materia de expropiación de bienes, y no por aplicación de reglas específicas contenidas en la normativa de propiedad industrial.

3. Con la sola excepción de Chile y Paraguay, en todos los países de la región se exige la explotación industrial de la invención dentro de determinados plazos.

La falta de explotación industrial en el plazo determinado por el legislador da lugar a la caducidad del derecho, la posibilidad de que terceros obtengan licencias no voluntarias que les permitan explotar la invención, o bien, a ambas medidas alternativamente.

4. En cuanto a la posibilidad de importar productos que incorporan o que hayan sido fabricados de acuerdo con la invención protegida, las legislaciones de algunos países establecen importantes limitaciones en este ámbito, dentro de las cuales destacan las siguientes:

● El titular de la patente no tendría el derecho exclusivo de importar el producto protegido (Colombia, Ecuador, Perú).

● No se consideraría la importación como explotación industrial, lo que adquiere relevancia respecto de la posibilidad de que caduquen los derechos emanados de una patente o bien se otorguen licencias no voluntarias a terceros (Brasil, México, Uruguay).

● En Venezuela, las llamadas patentes de introducción no darían derecho a impedir que otros importen al país objetos similares a los cubiertos por dichas patentes.

● En República Dominicana, la importación de productos parecidos a los protegidos por la patente es causal de pérdida de los derechos otorgados.

h) Transferencia de derechos inscritos

En todos los países se establece la necesidad de inscribir las transferencias de derechos sobre invenciones en organismos de la administración del Estado, normalmente denominados “Oficinas de Propiedad Industrial”.

La necesidad de inscribir la transferencia se visualiza como verdadera solemnidad establecida en atención a la naturaleza del acto o contrato, en términos tales que la omisión de la referida inscripción acarrea la nulidad absoluta de la transferencia.

En general, de lo expuesto podemos concluir que los derechos del autor sobre las creaciones de su intelecto, protegidos a través del sistema de patentes, son ampliamente reconocidos y amparados por las legislaciones de los países latinoamericanos. Sin embargo, estos derechos se encuentran sujetos a importantes limitaciones. Es así como los derechos otorgados a través de una patente no tienen el carácter de perpetuos para su titular, aún más, son derechos que conllevan una serie de obligaciones y limitaciones para el mismo: obligación de explotar industrialmente el invento, imposibilidad de limitar a terceros en su

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facultad de importar el producto protegido, limitaciones en cuanto a qué tipo de bienes pueden ser objeto de una patente, etc.

Relacionado con lo expuesto precedentemente, a partir de la década del ‘70 se sostuvo que las legislaciones latinoamericanas habían ido acogiendo importantes modificaciones en el régimen jurídico del sistema de patentes, modificaciones destinadas a mejorar el interés social menoscabo en los años anteriores, debido a la sobreprotección que otorgaban las legislaciones a los propietarios de los conocimientos 29. Al parecer se había interiorizado la noción de que las leyes de propiedad industrial, entre ellas las normas reguladoras de las patentes, desempeñan un importante papel en la creación de la infraestructura jurídica e institucional necesaria para el desarrollo económico, objetivo que sólo se lograría en la medida que tales leyes y reglamentos se adaptasen adecuadamente a los intereses del país en cuestión30.

Compartimos los criterios enunciados con anterioridad, sin embargo creemos que también es necesario encontrar el justo término medio que permita, por un lado, conciliar el interés social de lograr mayores adelantos que signifiquen mejorar las condiciones de vida de los miembros de la sociedad, y por otro, que eviten que la imposición de excesivas limitaciones y restricciones a los titulares de derechos sobre un invento provoquen un serio retraso en materia de innovaciones tecnológicas, producto de la falta de incentivos para el creador de una invención.

B. Sistemas de marcas

1. Concepto y características

1. La marca, desde un punto de vista jurídico, es un signo distintivo que permite a su titular (fabricante o comerciante) distinguir sus productos o sus servicios de los de la competencia.

En sentido económico, es un signo que tiende a proporcionar a la clientela una mercancía o un servicio cubierto públicamente con su garantía31.

La OMPI ha definido la marca como un signo que sirve para distinguir las mercancías de una empresa comercial o industrial. El signo puede consistir en una o más palabras, letras, números, dibujos, distintivos, etc.

Un Tribunal de Apelaciones de París, en fallo de mayo 29 de 1903, consagró un principio vigente hasta hoy y cuya importancia radica en haber sostenido el hecho de que la marca es independiente del nombre o razón social, ya que su individualidad permanece a pesar de los cambios que se suscitan en la sociedad o persona jurídica propietaria, incluso en casos tales como ser la marca el nombre del fundador de la sociedad32.

Por otra parte, la utilidad de la marca se manifiesta por su mismo fin, sirviendo para revelar la procedencia del producto, no es menos útil al consumidor que al fabricante o comerciante: al primero le permite reconocer el producto que ha merecido su confianza y que desea continuar empleando; al segundo le da el medio de retener su clientela, estableciendo la reputación de la casa de comercio que suministra los artículos con esa marca que los clientes reconocen33.

2. Existen diversos tipos o clases de marcas34:

● Marcas de productos, cuyo objeto es distinguir los productos de una industria.● Marcas de servicios, que son aquellas que distinguen los servicios otorgados por sus titulares.● Marcas para establecimientos comerciales.● Marcas para industrias o fábricas.● Marcas para predios rústicos.

29 Francisco Sagasti y M. Guerrero. “El Desarrollo Científico y Tecnológico en América Latina” (1974).30 “Plan de Acción Regional para la Aplicación de la Ciencia y la Tecnología al Desarrollo de América Latina”. Comité Asesor de las Naciones Unidas sobre Aplicación de la Ciencia y Tecnología al Desarrollo (1973).31 Ives Saint Gal. ‘Política General de una empresa para la Protección y Defensa de sus marcas en el Extranjero”.32 Fernando Dueñas Sierra. “Las marcas de fábricas y de servicios”, en “Las patentes y las marcas en la producción y el comercio”, SAIT (1987).33 Luis Claro Solar. “Explicaciones de Derecho Civil y Comparado”, tomo VI (1930).34 Santiago Larraguibel Z. “Derecho de Autor y Propiedad Industrial”.1

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● Marcas colectivas, que son todo signo visible designado como tal y que sirve para distinguir el origen o cualquiera otra característica común de productos o servicios de empresas diferentes que utilizan la marca bajo el control del titular.

● Marcas de reserva y marcas de defensa, cuyo objeto es evitar que una marca importante se debilite por dilución.

Así, tratándose de una marca de defensa, se procede a registrarla en todos los artículos del comercio. Al registrar las marcas de defensa en clases no utilizadas por el comerciante, se evitaría la dilución de la marca principal al ser éstas de defensa iguales a la que se trata de defender.

Asimismo, el comerciante que desee proteger su marca contra imitaciones, puede registrar como marcas una serie de ellas afines o similares a la que quiere defender. En este último caso estamos ante marcas de reserva.

3. Las funciones que usualmente se asignan al sistema de marcas son: la de distinción, la de protección, la de garantía de calidad, la de propaganda y la de indicación de proveniencia35.

La función básica de la marca es la de distinción, la de diferenciación de productos, “existe todo un proceso que arranca con la diferenciación del producto, continúa con su identificación a través de la marca y modelo, sigue con la información sobre el producto diferenciado, y termina con el esfuerzo de persuasión sobre el consumidor.

La marca es pues un eslabón fundamental en esta secuencia: diferenciación-identificación, información-persuasión36.

Desde el punto de vista del vendedor, sea éste productor o distribuidor, la función de la marca de identificación del producto con su origen le permite garantizar su experiencia y la calidad de sus productos. Por otra parte, la marca es la base sobre la cual el vendedor desarrolla la promoción de la venta de sus productos.

Desde el punto de vista del consumidor, la marca significa una cierta garantía de calidad uniforme que le simplifica y reduce el costo del proceso de recolección de información y búsqueda del producto adecuado, puesto que por experiencia, propia o transmitida por otros consumidores, puede asociar marcas con calidades. La información adicional para tomar la decisión de compra se restringe a la comparación de precios.

4. La legislación marcaria protege al titular del uso ilegítimo por terceros de los signos empleados para distinguir sus productos y servicios.

Los mecanismos existentes para proteger al titular de la marca amparan también al consumidor, al evitarle error en la elección de los productos y servicios que adquiere.

Esta protección al consumidor se expresaría más concretamente en los siguientes aspectos:

a. Las marcas constituyen una garantía de que la mercadería proviene de una fuente conocida.En el hecho, las marcas distinguen el producto y no necesariamente a la empresa que las produce o comercializa.

b. La marca significa una garantía de calidad.

Lo expuesto se manifiesta en la medida que existe una real competencia intramarcaria.Sin embargo, desde un punto de vista jurídico, no existen mecanismos que puedan hacer cumplir una

limitación o falta de calidad.Distinto a lo anterior es la existencia en algunos países de sistemas de certificación de calidad, cuya

función es la de atestiguar la calidad de los bienes que los ostentan.El uso de estas certificaciones se basa en la celebración de un contrato de licencia entre el organismo

normalizador y la empresa interesada, a través del cual se autoriza a ésta el uso del signo establecido, con la obligación de mantener un nivel y un control de calidad determinados.

En varios países el uso de estas certificaciones constituyen preferencias para las compras del producto por parte de los Estados.

2. Funciones de la marca

35 Hildegart Rondón. “La Cesión de la Marca”. Revista Mexicana Propiedad Industrial, Nº 5.36 Guido de Tella. “La manipulación de la demanda, el problema de las marcas”, en “Comercio de Tecnología y Subdesarrollo Económico”, México (1973).1

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La principal función de la marca, como ya lo señalásemos, es la de permitir la diferenciación de productos.

Sin embargo, también es importante el rol que desempeña la marca en materia de información y de comercio externo37.

2.1. Diferenciación de Productos

La diferenciación de productos dice relación con la preferencia que distintos grupos de compradores en un mercado manifiestan por los diversos productos que se ofrecen.

En la medida en que existe diferenciación, el grado de sustituibilidad de los productos (por parte de los consumidores) se reduce.

En mercados de productos homogéneos, donde la diferenciación es menor, la marca juega un papel más restringido y se limita a respaldar la garantía de calidad ofrecida por el productor y asegurar al consumidor la identificación y exigencias correspondientes.

En el caso de productos menos homogéneos, susceptibles de una mayor diferenciación, la marca desempeña un papel más amplio. Además de la identificación del producto con su origen y de la garantía de calidad, la marca constituye el vehículo para transmitir al consumidor todas la ventajas que el vendedor estime necesario poner en su conocimiento a fin de atraer sus preferencias.

La diferenciación de productos se puede originar en distintas causas.En primer lugar puede radicar en diferencias efectivas entre los productos ofrecidos por distintos

vendedores. Estas diferencias reales pueden ser de calidad, diseño o presentación.En segundo lugar, también pueden plantearse diferencias en características.En tercer lugar, la diferenciación de productos se origina en la promoción de ventas, y

fundamentalmente en la publicidad. Los vendedores tratan de hacer resaltar las cualidades de su producto, con la intención de atraer a los compradores. La publicidad puede tener carácter informativo, y en ese caso tiene un efecto positivo, ya que permite salvar en parte el problema de desinformación del consumidor al poner en su conocimiento las características del producto.

Sin embargo, con frecuencia la propaganda reviste un carácter persuasivo que va más allá de la mera información. El objetivo en estos casos es diferenciar el producto estableciendo su imagen en la mente del consumidor al poner en su conocimiento las características del producto a través de la ponderación de sus atributos, reales o ficticios, o simplemente a través de la repetición masiva de la propaganda.

En esta tercera fuente de diferenciación de productos, la marca resulta fundamental. Lo que se promueve ante los ojos del consumidor, ya sea de manera informativa o persuasiva, es la marca y los atributos que se asocian a los productos que la llevan.

En suma, existiendo la posibilidad de establecer una diferenciación de productos debido a diferencias efectivas entre éstos y por una cierta desinformación de los eventuales compradores, las empresas productoras o distribuidoras actúan esforzándose por hacer resaltar sus productos o sus marcas a través de una presentación atractiva, ofreciendo servicios adicionales, y tratando de captar la atención y las preferencias del consumidor al proporcionarle información y también tratando de convencerlo de que su marca representa un producto más deseable por su calidad, por el prestigio que otorga, o por otras razones menos directamente ligadas al producto mismo, como son la calidad de los servicios de venta o reparaciones, o la disponibilidad de repuestos. En todo caso, la heterogeneidad es un aspecto positivo, puesto que habrá consumidores que buscan fundamentalmente calidad, aun cuando signifique un mayor precio, y otros que tratarán de buscar el producto más barato, aun sacrificando la calidad. La marca asume en estos casos el papel de identificar productos, con su respectiva asociación de diseño-calidad-precio, sirviendo al productor para dar a conocer esas características, y al consumidor para elegir el producto que mejor satisfaga su necesidad.

En definitiva, en todo el proceso de diferenciación de productos la marca constituye un elemento de vital importancia, ya que permite asociar al producto con su origen, significa una cierta garantía de calidad uniforme, permite acopiar experiencias anteriores de los consumidores y, fundamentalmente, sirve para asociar características con productos informando al potencial comprador y es la base para una promoción persuasiva.

37 Amplios antecedentes sobre el particular, Iván Lavados M. “Efectos de las Marcas en Países en Desarrollo”. Trabajo preparado para OMPI, 1978.1

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De no existir marcas, el consumidor no sabría quién fabricó el producto adquirido, lo que lo llevaría a un costoso proceso de prueba y error para encontrar el producto adecuado a sus gustos y necesidades particulares38.

2.2. Información a los Consumidores

En relación al sistema de marcas tiene importancia la información acerca de la calidad de los productos, tanto en términos de su nivel como de su nacionalidad. El costo de producir y obtener dicha información depende, en gran medida, de la estructura del mercado39.

Para un mercado muy atomizado, con fuerte diferenciación de productos, con muchas características importantes de esos productos y con una tasa de innovación alta, es muy difícil y costoso obtener información confiable acerca de la calidad de ese mercado.

En ciertos mercados el problema se simplifica por la vía del conocimiento que tiene el comprador de las especificaciones del producto que desea adquirir. Esto es correcto, fundamentalmente, para los bienes de capital e insumos intermedios.

En los mercados de bienes de consumo, uno de los mecanismos que proporciona información acerca de la calidad de los productos es la marca, ya que ella puede ir asociada con un cierto estándar de calidad que a la empresa fabricante le interesa mantener para obtener los beneficios de la diferenciación del producto, a través del prestigio que ha logrado tener.

Sin embargo, es conveniente anotar que esta función económica de la marca depende del grado de diferenciación real de productos que exista en cada mercado. Si es la marca misma la que ha generado la diferenciación de productos, a través de la creación de una imagen de que el producto con esa marca posee atributos especiales, su ignorancia como factor de información en el mercado es mucho menos relevante.

Un método alternativo de obtener información acerca de la calidad del producto es el conocimiento de la experiencia de otros consumidores. En este sentido, la marca, por el prestigio asociado a ella, juega un rol importante para el productor. Obviamente, lo anterior depende de la facilidad del contacto con otros consumidores y de la frecuencia de compra de estos bienes.

En un país subdesarrollado, para la mayor parte de la población, la frecuencia de compra de estos bienes es muy baja, sobre todo si se piensa en bienes de consumo durable. Por lo tanto, la experiencia de otros consumidores no parece ser un mecanismo eficiente para aumentar la transparencia del mercado. Por otra parte, la importancia relativa al ingreso de los consumidores de la compra de estos bienes hace que la adquisición del producto de mucha calidad represente una reducción significativa de su bienestar.

Lo antes señalado son razones que justificarían la intervención del Estado para incrementar la información disponible en el mercado, y para establecer controles y estándares de calidad relativamente rigurosos.

2.3. Comercio Exterior

Todo lo señalado anteriormente en torno al prestigio y calidad asociado a las marcas, tiene especial vigencia cuando se enfoca el problema en la perspectiva del comercio exterior de países en vías de desarrollo.

Una de las limitaciones más serias que sufren los países para colocar productos manufacturados en otros países, sobre todo en economías desarrolladas, es la desconfianza de los compradores en relación a la calidad de los productos. El fenómeno anterior puede llevar a la imposibilidad de exportar o vender el producto a precios inferiores a los vigentes en el mercado internacional; o entrar en negociaciones con empresas multinacionales, si es que éstas están interesadas en producir en ese país para exportación. En cualquier caso, el resultado final es que el país ve disminuido el ingreso neto de divisas, respecto a una situación sin esta limitante.

El prestigio es un activo que se adquiere con el tiempo y requiere, a lo menos, dos condiciones. Una es la mantención de un estándar de calidad elevado y con muy poca variación en tomo a la media. La segunda es que generar reputación, usualmente, es un proceso costoso además de largo, por los gastos en publicidad, promoción, etc.

38 Scherer, F. “Industrial Market Structure and Economic Performance”. Raúl Mc. Nally, Chicago (1970).39 Hemenway, D. “Product Quality Information”. Mimeo y Boston University (1974). Unpublished.1

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El primer aspecto, en general, no es demasiado enfatizado en las economías subdesarrolladas. Ni el sector público establece normas mínimas para exportar, ni a los empresarios les preocupa demasiado, porque habitualmente su horizonte de tiempo es muy corto y privilegian mucho las utilidades de corto plazo. Por lo tanto, condición fundamental para que las marcas de productos manufacturados en economías subdesarrolladas generen prestigio y reputación, es que los productos sean de buena calidad y de calidad homogénea.

En este sentido, nuevamente las normas, estándares y el control de ellas aparecen como muy importante.

El segundo problema, es decir, el costo de obtener prestigio, es un asunto más complejo. Dada la posición de los productores nacionales, es muy difícil que logren por sí solos penetrar en países desarrollados; incluso hacerlo en países de menor o similar nivel de desarrollo es relativamente dificultoso. De esta constatación surge al hecho que, casi necesariamente, las acciones en este terreno deben ser emprendidas por agrupaciones empresariales y/o por el Estado.

3. Orientación internacional

3.1. Convenio de París 40

Como se señaló anteriormente, la Convención de París constituye la piedra angular del sistema internacional de propiedad industrial, de allí que en este Convenio encontremos regulados los principales privilegios de propiedad industrial, entre ellos las marcas.

En materia marcaria, la Convención regula estos derechos estableciendo una serie de prerrogativas, algunas de ellas ya estudiadas en materia de patentes, por lo que en lo que a ellas respecta nos remitiremos a lo señalado al tratar el tema en el ámbito de las patentes de invención.

Dentro de estos derechos, la Convención reconoce los siguientes en materia de marcas:

a. Igualdad de tratamiento o trato nacional. b. Derecho de prioridad.

Este privilegio otorga al primer solicitante de una marca comercial en un país miembro del Convenio, el derecho preferente y exclusivo de pedirla en los demás Estados miembros, dentro de un plazo de seis meses.Una marca registrada en el país de origen tiene derecho a un registro en otro país miembro, con las siguientes excepciones:● Si se afectan derechos ya adquiridos por terceros en el país en el cual se solicita protección.● Si la marca carece de todo signo distintivo.● Si la marca es contraria a la moral y al orden público.

c. Principio de independencia de patentes y marcas.

Por otro lado forman parte del sistema internacional de marcas otra serie de convenios, entre los quedestacan:

1. Acuerdo de Madrid sobre el Registro Internacional de Marcas (1981), del cual son miembros 30 Estados.

2. Acuerdo de Niza concerniente a la Clasificación Internacional de Marcas de Productos y Servicios (1957), que cuenta con la adhesión de 33 Estados.

3. Acuerdo de Lisboa para la Protección de las Denominaciones de Origen y su Registro Internacional (1958), que cuenta con 16 Estados miembros.

En lo relativo a la Unión o Convenio de París, éste se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico desde el 30 de septiembre de 1991, fecha de su promulgación.

3.2. Regulación Jurídica del Sistema de Marcas en América Latina, Principales Orientaciones

40 Ver Sistema de Patentes y Modelos de Utilidad, sección 2. l., “Convenio de París”.1

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Al igual como lo destacásemos al tratar la orientación internacional del sistema de patentes, es necesario señalar que existe hoy en día un conflicto a nivel mundial en cuanto a la forma en que nuestras legislaciones (latinoamericanas) conceptualizan y consagran muchas de las instituciones a nivel de propiedad industrial, y los patrones seguidos en estas materias por los países desarrollados, polémica cuyo principal foro de exposición han sido las negociaciones del GATT.

A modo de ejemplo, podemos destacar el deseo de los países industrializados porque las marcas puedan adquirirse tanto por el registro como por el uso de las mismas; la necesidad de estos países porque se protejan las “marcas notorias” y las “marcas de servicios”; el deseo porque el plazo de protección de las marcas no sea inferior a los diez años, etc.41

Probablemente, en un futuro próximo asistamos a la modificación de las legislaciones sobre propiedad industrial existentes en la región, adecuándose en algunos aspectos a los requerimientos de los países industrializados, que fomentan una mayor “homogeneidad” a nivel mundial en materia de legislaciones de propiedad industrial.

A continuación señalaremos los principales aspectos de la regulación jurídica del sistema de marcas en América Latina. Para estos efectos, al igual que en el análisis que efectuáramos en materia de sistema de patentes, se seguirá la metodología utilizada por OMPI en “La Situación de la Propiedad Industrial en los países de América Latina” (1981), y la utilizada por el Instituto de Integración de América Latina y el Banco Interamericano de Desarrollo, en “Régimen Jurídico de la propiedad industrial en los países de la Aladi” (1987).

Es necesario destacar los esfuerzos realizados en la región en la última década por perfeccionar la normativa vigente en materia de marcas, esfuerzo que se ha traducido en una serie de modificaciones a las legislaciones pertinentes de los diversos Estados como, por ejemplo, el establecimiento de limitaciones a las facultades emanadas de un privilegio de marca, la imposición de obligaciones a su titular vinculadas con el ejercicio del derecho, normas destinadas a proteger a los consumidores del uso indebido de estos signos, etc.; modificaciones que no siempre han coincidido con la orientación que en estas materias pretenden los países industrializados.

Esfuerzos legislativos de este orden se han llevado a cabo en países como: Argentina (1980), Guatemala (1975), Paraguay (1979) y otros.

Para efectos metodológicos hemos dividido los principales aspectos de la regulación normativa del sistema de marcas en América Latina de acuerdo a la materia regulada. Lo propio haremos al momento de tratar las principales características de nuestra legislación en materia de marcas, con el objeto de comparar la situación nacional con la existente en los demás países de la región.

a) Signos protegidos

En los países de la región encontramos los siguientes signos como objeto de amparo:● Marcas de productos, las que están recogidas en todos los ordenamientos jurídicos

latinoamericanos, aunque con diversa denominación, dependiendo del país de que se trate: marcas comerciales, marcas de fábrica o marcas de comercio.

● Marcas de servicios, que con la sola excepción de cuatro países (Cuba, El Salvador, República Dominicana y Venezuela), en todos los demás Estados se pueden registrar.

● Marcas colectivas, que son “todo signo visible designado como tal y que sirve para distinguir el origen o cualquier otra característica común de productos o de servicios de empresas diferentes que utilizan la marca bajo control del titular”42.Este tipo de marcas son objeto de mención expresa en diez países de la región.

● Sin embargo, en otros tres se protegen por aplicación extensiva de la legislación relativa a las marcas comunes.

● Lemas comerciales, las que se consideran explícitamente como objeto de protección en a lo menos doce países de la región. Sin embargo, en otros cuatro se protegen como marcas.

● En materia de rótulos, emblemas y enseñas, en algunos países se les concede tratamiento especial; en otros, en cambio, la protección se realiza asimilándolos a las marcas.

41 Carlos Correa, en “Propiedad, Innovación, Tecnología y Comercio Internacional”, op. cit., y “Reforma del sistema internacional de propiedad intelectual: implicaciones para América Latina”, op. cit.42 BIRPI, “Ley tipo sobre marcas, nombres comerciales y represión de competencia desleal”.1

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● Finalmente es necesario destacar que en Cuba se protegen como signos especiales los estilos comerciales, y en Perú, las marcas de certificación.

b) Adquisición del derecho

En materia de adquisición del derecho existen dos sistemas recogidos no sólo a nivel latinoamericano, sino del Derecho Comparado en general: en el primero se adquiere el derecho a la marca a través de su uso, en el segundo, mediante su registro.

En el ámbito latinoamericano, la mayoría de los países reconoce el registro, ante la oficina administrativa pertinente, como acto constitutivo del derecho a la marca. En otros casos, como el de México, Paraguay, Venezuela y otros, se ha adoptado el sistema de uso como acto o hecho que crea este derecho, e incluso en algunos Estados se ha hecho prevalecer este sistema sobre el registro que hubiese obtenido una tercera persona.

c) Materias excluidas de protección

Las materias que se excluyen de protección por la vía de las marcas son clasificables en dos grupos:

1. Materias excluidas de protección por prohibiciones genéricas establecidas en el ordenamiento jurídico, las que se consagran en función de bienes jurídicos que a este último interesa proteger, v.gr.: marcas contrarias a la moral, buenas costumbres, orden público, etc.Este tipo de prohibiciones están contempladas en todas las legislaciones relativas a propiedad industrial de la región.

2. Materias excluidas de protección en virtud de disposiciones específicas. En general, en este ámbito, las legislaciones de los diversos estados excluyen del privilegio marcario determinadas materias, en función de las políticas generales que el legislador desea establecer. Es decir, estamos en un ámbito de “decisiones políticas”.

Sin embargo, existe también cierto tipo de prohibiciones que son generalmente aceptadas y consagradas en la gran mayoría de los ordenamientos jurídicos latinoamericanos, básicamente las destinadas a proteger a los consumidores; así, por ejemplo, no pueden ser objeto de protección mediante marcas los signos que pueden inducir a error o engaño respecto de la procedencia, género o calidad de los productos.

d) Efectos derivados de solicitudes extranjeras

En general, las solicitudes presentadas y los registros obtenidos en países extranjeros establecen ciertos derechos para sus titulares.

Así, en Colombia, Ecuador y Perú (Grupo Andino), se consagra un derecho de prioridad de seis meses a los titulares de solicitudes presentadas en algunos de dichos países para exponer la misma petición en los demás Estados. De forma análoga, en Costa Rica, Guatemala y Nicaragua (Convenio Centroamericano) se concede un derecho de prioridad de seis meses, en los mismos términos que los señalados anteriormente.

Otros Estados de la región consagran también derechos de prioridad para quien hubiese registrado una marca en un país diverso, pero sujeto a lo que establezcan los respectivos tratados, o bien con cargo al principio de reciprocidad.

e) Examen de la solicitud de marca y publicación

Los exámenes a que se somete una solicitud de registro de marca pueden ser de dos tipos: de forma y de fondo.

En todos los países de la región las solicitudes de registro se someten a exámenes de forma y fondo, y en la mayoría de los casos este examen incluye una búsqueda de anterioridades practicada de oficio por la autoridad.

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La regla general es que las solicitudes de registro sean publicadas para efectos de oposición, y en ciertos casos la publicación se efectúa antes de realizarse el examen de fondo y la búsqueda de anterioridades.

Las legislaciones de los diversos países establecen distintos plazos para presentar las oposiciones, los que oscilan entre los veinte y noventa días contados desde la última o única publicación.

f) Características del derecho concedido

1. En materia de duración del registro de los signos distintivos, los plazos varían, oscilando entre los cinco y veinte años. Sin embargo, la regla general es que los registros tengan una vigencia de diez años contados desde la fecha establecida en los distintos ordenamientos jurídicos.

En todos los países de la región los registros de marcas pueden ser renovados a su vencimiento por períodos sucesivos de igual duración a los del registro original. En definitiva, la marca, a diferencia de lo que ocurre con la patente, puede tener “una duración indefinida en el tiempo”, mediante este sistema de prórrogas que es universalmente aceptado.

2. En ciertos países se ha establecido la obligación de registrar o de aplicar los signos distintivos.En materia de obligación de registrar marcas se ha establecido este imperativo, generalmente cuando

así lo dispone la autoridad por requerimientos del interés público.En cuanto a la obligatoriedad de aplicar signos distintivos a los productos, dos países han adoptado el

sistema, pero en virtud de diversas causas. Así, en Brasil se establece la obligación de usar una marca genérica (colectiva) para acompañar la marca individual que se aplique al producto, tratándose de productos farmacéuticos o veterinarios. En el caso de Uruguay, la legislación establece que, por conveniencia pública, la ley puede declarar obligatorio el uso de la marca.

3. En la mayoría de los países de la región el uso de la marca registrada es requisito para evitar la caducidad del registro o para permitir su renovación.

En nueve países las legislaciones respectivas disponen que la falta de uso es causal de caducidad del registro, la que puede declararse de oficio o a petición de parte, o bien operar de pleno derecho.

Tratándose del uso de la marca como requisito previo para obtener la renovación del registro, ello es necesario en las legislaciones de Argentina, Colombia, Ecuador y Perú. En el caso de estos tres últimos países, se admite como uso el que se hubiese practicado en el propio país o en cualquiera de los otros Estados miembros del Grupo Andino.

4. En todos los países latinoamericanos se establecen normas destinadas a proteger a los consumidores y al público en general del error o confusión que pudieran ser causados por el registro o uso indebido de tales signos.

Así, a modo de ejemplo, se establecen prohibiciones al registro o uso de signos distintivos que sean iguales, similares o confundibles con otros signos registrados o usados con anterioridad; existen normas que prohiben el registro o uso en el comercio de indicaciones falsas o engañosas con respecto al origen, cantidad, calidad, naturaleza, función, aplicación, obtención de premios y otras características de los productos o servicios a que se refieren, etc.

g) Transferencia de derechos inscritos

En todos los países en estudio se requiere que las transferencias de los derechos sobre signos distintivos sean inscritos en las respectivas oficinas nacionales de propiedad industrial, que tienen el carácter de dependencias públicas.

En algunos casos las transferencias son objeto de examen por parte de estas oficinas previo a su inscripción.

En once países las transferencias también deben someterse para su examen o aprobación, o para su simple registro, ante otras autoridades o dependencias públicas exteriores a las oficinas de propiedad industrial, encargadas de aprobar o registrar los actos de transferencia de tecnología o del control y regulación de la balanza de pagos.

Transferencia internacional de tecnología

I. Aspectos generales

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1. La transferencia internacional de tecnología no constituye un fenómeno nuevo en el mundo, por el contrario, como comercio internacional en “servicios de tecnología” data de los inicios de la civilización y del surgimiento de las naciones43.

En el ámbito latinoamericano, los primeros antecedentes de regulación de la transferencia de tecnología desde el exterior se remontan a la década de los sesenta. Sin embargo, no es sino en el decenio de los setenta en que se sientan definitivamente las bases legales para la regulación de la transferencia tecnológica en la mayoría de los países de la región.

En consonancia con los análisis teóricos formulados a principios de los años setenta, tales regímenes normativos se concibieron como una forma de intervención estatal en este ámbito, dirigido a mejorar las condiciones de contratación de la tecnología extranjera y a favorecer la real incorporación de ésta a las actividades productivas44.

Las características más sobresalientes de la implementación y desarrollo de estos regímenes fueron45:

● Instauración de sistemas de inversión extranjera que influyeron decisivamente sobre toda el área de transferencia de tecnología.

● Forma gradual con que los mecanismos se fueron conformando, adaptándose a las necesidades reveladas por los estudios realizados en cada país.

● Influencia recíproca entre las regulaciones adoptadas en los distintos países y los mecanismos de integración.

● Regulación y establecimiento de límites razonables a los precios pagados por concepto de tecnología importada.

● Intento por suprimir las cláusulas de tipo restrictivo en los contratos, como compras atadas, limitaciones a las exportaciones, etc.

● Fomento de la actividad inventiva local.

Sin embargo, con respecto a la regulación de la transferencia internacional de tecnología, se ha sostenido que ésta se habría producido en los países latinoamericanos como consecuencia de los cuantiosos pagos al exterior que por este concepto se han debido realizar, y no por una genuina inquietud por discriminar la tecnología que se adquiere en función de su adecuación a las necesidades nacionales46.

2. Producto de lo expuesto, los cambios en el comercio internacional de tecnología fueron visibles en los decenios correspondientes a los años setenta y ochenta.

La creación de registros de contratos de licencias y la importancia que en definitiva se dio a la legislación regulatoria de la transferencia tecnológica, tuvieron un impacto significativo en toda la región.

El énfasis en la regulación de la importación de tecnología fue desplazándose, gradualmente, desde los aspectos legales (eliminación de restricciones), a los económicos (reducción de costos) y a los tecnológicos (acceso a conocimientos).

La inversión extranjera directa fue perdiendo importancia relativa como canal de transferencia, si bien las empresas transnacionales continúan aún ejerciendo una importante influencia sobre la estructura tecnológica del aparato industrial latinoamericano.

Finalmente, la importación de bienes de capital surgió como el canal más importante para la transferencia de tecnología.

En las páginas que siguen nos abocaremos al estudio, tanto teórico como jurídico, de los principales canales de transferencia internacional de tecnología: la importación de bienes de capital, los contratos tecnológicos y la inversión extranjera.

Para estos efectos hemos incluido además un estudio general de la regulación de estas materias en los demás países de la región, con el objeto de poder analizar comparativamente tal situación con la existente en nuestro propio ordenamiento jurídico.

43 Asim Erdilek. “Cuestiones de la transferencia internacional de tecnología”. Revista “Perspectivas Económicas”, U.S.A., Nº 56 (1986).44 Carlos Correa. “Importación de Tecnología en América Latina”, Comercio Exterior, vol. 33, Nº 1 (1983).45 Carlos Correa. “Régimen de Control de la Transferencia de la Tecnología en América Latina”, INTAL-Banco Central del Ecuador (1979), y Carlos Correa en “Importación de Tecnología en América Latina”, op. cit.46 María Alfagene Ramírez. “Algunos aspectos del control y comercio de tecnología en Brasil”, Comercio Exterior, vol. 33, Nº 1 (1983).1

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II. Importación de bienes de capital

1. Aspectos generales

1. Una parte importante de toda la tecnología que ingresa en un país está incorporada en maquinarias y equipos, y no obstante que las maquinarias y equipos aparecen vinculados también con otros mecanismos de transferencia de tecnología, no es menos cierto que lo que caracteriza a la adquisición de bienes de capital en el exterior como un mecanismo distinto de los restantes, es que permite obtener “conocimiento incorporado a bienes” sin establecer las restantes vinculaciones propias, por ejemplo, de la inversión extranjera o de las licencias47.

2. Durante la década de los setenta existió una especial atención por la transferencia de tecnología a través de contratos referentes a la materia, lo que, sin embargo, contrastaba con la relativamente escasa importancia cuantitativa de los flujos financieros asociados con ese canal, lo que llevó a un gradual desplazamiento del interés regional hacia la importación de tecnología “incorporada” en bienes de capital y, por otra parte, la de servicios de ingeniería y consultoría de proyectos48.

3. Una limitante importante en la negociación de tecnología está constituida por la dificultad de “abrir el paquete tecnológico”.

En la importación en maquinarias y equipos ello resulta más complejo que en otros canales de transferencia49. Usualmente el proveedor no está dispuesto a proporcionar al receptor los elementos y componentes particulares que lo habilitan para recomponer a bajo costo la tecnología desarrollada. Esta situación impide utilizar en forma más amplia la imitación tecnológica como elemento de transferencia y adquisición de tecnología. Por otra parte, el usuario tiene dificultades y limitaciones: costo de capital, garantías bancarias, riesgos, etc., para abrir el paquete tecnológico y prefiere adquirir el sistema de producción completo, de manera de asegurar el buen funcionamiento de los equipos y maquinarias.

No obstante la existencia de esta limitación, la importación de bienes de capital sigue constituyendo una importante vía de transferencia de tecnología, por cuanto ha permitido a países en vías de desarrollo acceder a tecnología desconocida antes de la adquisición del bien o maquinaria, y mediante la imitación, proceder a su fabricación e incluso a su exportación, a muy bajo costo.

2. Orientación internacional

En América Latina, como en otras regiones, el principal instrumento utilizado para la regulación de las importaciones de bienes de capital ha sido el mecanismo arancelario.

A pesar de las disposiciones específicas que en los distintos Estados daban un tratamiento arancelario especial a este tipo de bienes, en general, los niveles de protección históricos han sido relativamente altos. Sin embargo esta situación se ha ido revirtiendo en algunos países a la luz de políticas liberalizadoras emergentes.

En diversas legislaciones nacionales existen disposiciones que prohiben o limitan la importación de bienes de capital que pudieran ser abastecidos por la oferta interna.

Por otro lado, se fomenta la internación de bienes de capital a través de una multiplicidad de medidas y mecanismos de carácter más bien paraarancelarios, tales como: sistemas de depreciación acelerada, deducciones impositivas, prestación de garantías por parte del Estado, etc.

En relación al tratamiento de la tecnología incorporada en bienes de capital, en varios países existen regulaciones jurídicas que establecen un tratamiento especial en esta materia. Así, se otorgan exenciones e incentivos cuando los equipos importados son tecnológicamente modernos y sin uso, cuando incorporan el

47 Joaquín Cordua Sommer. “Consideraciones preliminares de la Transferencia de la Tecnología en Chile”, en “Diseño de un mecanismo destinado a regular el proceso de transferencia de tecnología desde el exterior” CONICYT-OEA (1978).48 Noveno Período de Sesiones del Comité de Expertos Gubernamentales de Alto Nivel (CEGAN) dedicado a la Ciencia y Tecnología para el Desarrollo. Montevideo, 23 y 24 de enero de 1984.49 Charles Cooper y Philip Maxwell. “Machinery Suppliers and the Transfer of Technology to Latin America”, University of Sussex (1975).1

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máximo grado de progreso técnico compatible con las características del mercado, cuando se trata de la importación de maquinarias nuevas, etc.50

III. Contratos de tecnología

1. Aspectos generales

1. Los contratos relativos a tecnología, de reciente elaboración jurídica, revisten diversas formas y características, no existiendo un criterio unívoco y universalmente aceptado para conceptualizarlos. De allí que normalmente varíen los tipos de contratos que se reconocen como de tecnología y sus características de autor en autor.

La Organización Mundial de la Propiedad Industrial (OMPI) reconoce dos contratos fundamentales en materia de transferencia de tecnología: el contrato de licencia y el de suministro de conocimientos técnicos.

El contrato de licencia es el medio por el cual un titular de propiedad industrial confiere a otro un derecho para que utilice la invención, la marca o el procedimiento, y que formaliza el acuerdo comercial entre el titular (licenciante) y el usuario (licenciatario) respecto al derecho y alcance de la utilización cedida.

Cuando el acuerdo versa sobre conocimientos y procedimientos no patentados, se habla de contratos de suministro de conocimientos técnicos.

Además del contrato de licencia y de suministro de conocimientos técnicos, también se distinguen otras formas contractuales: el know-how, la venta de tecnología, la asistencia técnica y el contrato de franquicia (commercial franchise)51.

En cuanto al know-how es necesario destacar su origen, correspondiendo su paternidad al lenguaje coloquial norteamericano. La expresión comienza a ser registrada en la posguerra, y es amplia y rápidamente receptada en el habla mercantil y en las fórmulas contractuales de los restantes países, sin embargo, pese a ello, parece haber quedado hasta ahora fuera del lenguaje legislativo y judicial.

De manera si se quiere paradójica, aunque la expresión fue adoptada en el mundo de posguerra, en el momento de acogerla y darle una posición en el mundo jurídico, las principales tribulaciones en el nivel académico consisten en determinar cuál es su campo de referencia, esto es, qué es lo que la expresión designa exactamente. Así, mientras algunos indican que know-how en sentido amplio es “todo tipo de conocimiento comercial que pueda ser objeto de un contrato de licencia, salvo lo que pueda considerarse puro secreto comercial”, otros comprenden bajo tal expresión “el conjunto de derechos que alguien posee sobre ciertas fórmulas y procedimientos secretos”. Sin embargo, es necesario destacar que la doctrina ha ido evolucionando hasta identificar el concepto de know-how con el secreto comercial o industrial.

La venta de tecnología suele confundirse con los contratos de licencia, lo que reviste especial importancia desde el punto de vista tributario, ya que mientras el ingreso de la primera suele tener en las legislaciones tributarias el tratamiento de un “ingreso”, el de la segunda configura generalmente el de un capital gain. Varias fórmulas han sido propuestas para caracterizar una noción de otra así, desde el punto de vista estadounidense, salvo que haya una transferencia total o incondicionada de todo el derecho o derechos, o de un interés indiviso sobre los mismos, el contrato no es una cesión y, por lo tanto, es una licencia. “Desde el punto de vista romano-germánico, la cuestión está en determinar si el titular conserva la nuda propiedad, a lo que se da una respuesta positiva cuando dicho titular mantiene la posibilidad de recomponer el dominio total en sus manos. Así, hasta una licencia exclusiva debe ser distinguida de una cesión, ya que en la primera el titular de la patente (o del derecho de propiedad industrial) retiene por lo menos su derecho potencial a la patente, y en caso de terminación del contrato por incumplimiento readquiere el pleno título para el goce de sus derechos patentados. De ello resulta que mientras el cesionario es un sucesor en los derechos, el licenciado no lo es, y mientras el cesionario tiene acciones y remedios contra eventuales violaciones de su derecho por terceros, el licenciado debe recurrir al licenciante”52.

Por su parte, la “asistencia técnica” o “asesoramiento técnico”, supone “una corriente o flujo continuo de instrucciones, directivas, o consejos, suministrados en la medida en que son requeridos para la conducción u operación de un proceso determinado”. Desde un punto de vista jurídico, parte de la doctrina

50 Ver “El Comercio Exterior de Bienes de Capital en América Latina”, CEPAL-ONUDI, 1986.51 Ver Sergio Le Pera, “Cuestiones de Derecho Comercial Moderno” (1979).52 Rafaelle Oriani. “Licensing in Italy”, ILA, 175; citado por Sergio Le Pera en “Cuestiones de Derecho Comercial Moderno”, op. cit.1

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ha entendido que su naturaleza jurídica corresponde a una verdadera “locación de obra o locación de servicios”.

Finalmente, la “franquicia comercial” o commercial franchise, básicamente implica una persona titular de un modelo o patrón de organización, esquemas de instalación y modalidades de prestación de servicios, y de ciertos elementos distintivos frente al público (marca, nombre, insignia, emblema), que aplica a una “línea” o “cadena de establecimientos” sobre un amplio territorio, Lo peculiar es que los distintos establecimientos no pertenecen al titular de la organización, sino que cada uno de ellos es instalado por un individuo o grupos de personas a los que el titular otorga por un precio “la franquicia” del uso de signos distintivos, bajo condición de que en tal establecimiento se sigan las pautas que él haya establecido como características de cada uno de los establecimientos, y que son justamente las que proporcionan a la cadena individualidad frente al público.

Las formas de pago en este tipo de contratos son variadas. Así, en algunos casos el licenciante participa en el capital social del licenciatario, lo que se conoce como joint venture, y en otros se paga una regalía fija proporcional al valor de la producción o al valor agregado en los procesos productivos en que se utiliza la tecnología objeto de la licencia.

La regalía o royalty es el pago que debe hacerse al titular de propiedad industrial o de un conocimiento o procedimiento no patentado, por el privilegio de poder utilizar y/o explotar, en determinadas condiciones, la patente, marca, producción intelectual o procedimiento.

2. Un interesante enfoque en materia de contratos relativos a tecnología ha planteado en nuestra doctrina el Prof. Pablo Ruiz-Tagle Vial53 el que constituye toda una innovación en este terreno, fuertemente influido por el derecho anglosajón.

En efecto, sostiene el Prof. Ruiz-Tagle que todos estos contratos se caracterizan por la “verticalidad”, que coloca a una de las partes desigualmente por sobre la otra, situación que tendría su origen en el objeto mismo sobre el que recaen estos contratos, esto es, la tecnología, y a diferencia de lo que ocurre en el derecho anglosajón, nuestro derecho, por su raíz continental, no ha tratado el problema.

La verticalidad estaría constituida por la conjunción de tres elementos: el monopolio, el problema de las externalidades y la ignorancia.

En cuanto al problema del monopolio, Ruiz-Tagle sostiene que todos los objetos sobre los cuales puede recaer la transferencia tecnológica implican para su titular un monopolio de hecho o de derecho. Un monopolio de hecho que deriva de su novedad, carácter único y difícil fungibilidad, y un monopolio de derecho, cuando esté amparado o protegido por la ley a través de los mecanismos de la propiedad industrial.

Respecto de las externalidades, estrictamente hablando, éstas constituyen un costo que se impone sobre otros que no debe pagarse, o un beneficio conferido sobre otros cuya recompensa no puede obtenerse. El concepto de externalidad implicaría, desde un punto de vista legal, la declinación del contrato y el mayor énfasis en doctrinas relativas al enriquecimiento sin causa o acerca de los cuasi contratos que impongan la obligación de pagar los beneficios, aun cuando no haya existido respecto de ellos un contrato.

Ahora bien, los acuerdos de transferencia de tecnología recaerían sobre bienes que funcionan en mercados donde existen externalidades. El solo hecho de crear algo nuevo que antes no existía y que tiene aplicación en un mercado determinado, lleva a crear una situación de mercado donde existe externalidad.

“En efecto, la externalidad en cuanto al costo se produce al otorgar el monopolio que asegura la protección legal sobre la tecnología, porque al conceder esta exclusividad se impone un costo sobre todos los que participan en ese mercado, sin que este costo tenga necesariamente que ser pagado. Por su parte, la externalidad en cuanto a los beneficios se produce por el hecho de exhibir o publicar la tecnología misma o el producto sobre la que ésta recae, cuando esta exhibición o publicación se produce, los participantes del mercado en cuestión tienen conocimiento de un adelanto que los beneficia, sin que necesariamente estén obligados a pagar por el conocimiento de este adelanto, lo que por sí solo ya constituye un beneficio externo, una externalidad”.

Finalmente, el problema de la ignorancia de las partes va en aumento en la medida en que se eleva la sofisticación en los contratos de tecnología; en definitiva, una de las partes tiene respecto de la otra una posición desigual en cuanto al dominio de la información necesaria para contratar, producto del objeto mismo sobre que recaen estos contratos.

Todos estos elementos en su conjunto –monopolio, externalidad e ignorancia– traen consigo el problema de la “verticalidad” en los contratos de transferencia de tecnología, denominada así porque una de

53 Pablo Ruiz-Tagle V. “Los contratos relativos a nuevas tecnologías” (1989).1

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las partes se encuentra en una relación vertical frente a la otra, es decir, se encuentra “sobre la otra”, en una posición dominante.

En definitiva, todo lo expuesto hace concluir al Prof. Ruiz-Tagle la necesidad de adoptar un marco institucional que privilegie una intervención más activa del Estado, con el objeto de apoyar el restablecimiento del equilibrio entre las partes contratantes “que se aventuren en las peligrosas aguas de la contratación y de la transferencia internacional de tecnología”.

2. Orientación internacional

A continuación examinaremos los principales aspectos que recogen los diversos ordenamientos jurídicos de los países de la región, en materia de regulación de los contratos de tecnología54.

En todos los países en estudio, las respectivas legislaciones de propiedad industrial establecen la necesidad de registrar en las oficinas nacionales de propiedad industrial las transferencias o cesiones de los derechos de propiedad industrial inscritos, registro que tiene por objeto hacer oponible el acto a terceros.

Sin perjuicio de la necesidad de registrar las transferencias o cesiones de estos derechos, en la mayoría de los países de América Latina también es necesario registrar los contratos y actos por los cuales se conceden licencias o autorizaciones de uso de los derechos de propiedad industrial inscritos.

En un número significativo de Estados el registro está precedido por un examen o evaluación del contrato en cuanto a sus aspectos legales, técnicos y económicos.

En algunos países de la región la legislación especial sobre control y registro de los contratos de transferencia de tecnología dispone de modo explícito que determinadas cláusulas son de inclusión obligatoria y que otras, en cambio, son consideradas prohibidas, como es el caso de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Perú, República Dominicana y Venezuela.

En cuanto al contenido mismo del contrato, jurídicamente la regulación presenta dos dimensiones principales en el continente: de evaluación y control, y de exigencia de requisitos contractuales positivos.

a) Evaluación y Control

En un primer momento la reglamentación de estas materias estuvo relacionada fundamentalmente con las circunstancias o cláusulas consideradas negativas para el desarrollo de los respectivos países, v.gr., importación de tecnologías libremente disponibles localmente, etc.

En la actualidad, el aspecto de mayor control y evaluación en la región es el relativo a las cláusulas restrictivas. Como es conocido, especialmente en los contratos de licencia ha existido una serie de estipulaciones que imponen, limitan o prohiben conductas a los adquirentes de la tecnología. Los más conocidos de ellos dicen relación con:

● Limitación de mercados a través de los cuales se prohibe o restringe la exportación de los productos elaborados con arreglo a la tecnología adquirida.

● Obligación de adquirir bienes, insumos y asesoría para la producción. ● Asimilación, adaptación e investigación tecnológica.

Este tipo de cláusulas prohiben el uso de la tecnología al término del contrato, imponen la cesión de las mejoras por el receptor, limitan la investigación y desarrollo que puede realizar el usuario.

La existencia de estas cláusulas restrictivas ha dado lugar al llamado “paquete tecnológico” que se expresa en la adquisición de plantas “llave en mano”, esto es, “la adquisición de un proyecto industrial completo que incluye las tecnologías medulares específicas, la ingeniería del proyecto y la de detalles, los bienes de capital e intermedios, los insumos, la asesoría técnica y administrativa y la ejecución de las obras civiles necesarias para la instalación de la planta, ya que ésta se entrega en condición de funcionamiento”55.

b) Requisitos Contractuales Positivos

Las regulaciones más recientes sobre los contratos de tecnología han tenido por finalidad definir y precisar el contenido y alcance del objetivo tecnológico de los actos reglamentados.

54 Ver OMPI, “La Situación de la Propiedad Industrial en los Países de América Latina”, op. cit.55 Carlos Contreras. “Transferencia de Tecnología a Países en Desarrollo”, op. cit.1

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A través de la exigencia de requerimientos de tipo positivo se pretende:

● Proporcionar información sobre las técnicas a ser transferidas, las formas y plazos de los suministros convenidos.

● Garantizar el contenido de la tecnología apropiada y suficiente para la obtención de los fines de desarrollo nacional.

● Asegurar el suministro regular por el proveedor de las mejoras para el cumplimiento de los fines del usuario.

En la mayor parte de los países el control y registro de las licencias de derechos de propiedad industrial (y otros contratos de transferencia de tecnología), se realiza en administraciones especialmente instituidas para instrumentalizar la aplicación del régimen legal correspondiente. En algunos casos tales funciones se encuentran bajo el control de la oficina de propiedad industrial, sea como única entidad competente en la materia o en conjunto con otras dependencias, correspondiendo a cada cual una determinada tarea específica.

Desde otra perspectiva, en general todos los regímenes vigentes han procurado imponer límites a la duración de los contratos de transferencia de tecnología.

El régimen tributario también constituye un mecanismo jurídico de regulación de la transferencia internacional de tecnología.

En general, los sistemas tributarios nacionales gravan los pagos que se hacen por concepto de transferencia de tecnología al exterior bajo dos conceptos:

● Regalías, que corresponden al uso de patentes y conocimientos no protegidos. ● Asistencia técnica, que corresponde a la prestación de servicios técnicos.

Los pagos por asistencia técnica, en general, están afectos a las mismas tasas que las regalías, pero admiten deducciones mayores en la medida que los servicios técnicos cumplan con determinadas condiciones, como por ejemplo que se presten efectivamente en el país, que se proporcionen directamente y no a través de terceros, que tengan relevante interés, etc.

En cuanto a la regulación de este tipo de materias en el ámbito del Grupo Andino, es necesario destacar la sustitución de la Decisión 24 y anexos, relativos al “Régimen común de tratamiento de los capitales extranjeros y sobre marcas, patentes, licencias y regalías”, por la Decisión 220.

La actual regulación establece la necesidad de que todo contrato relativo a la importación de tecnología y sobre patentes y marcas debe ser examinado para su aprobación y registro, cuando fuere el caso, por el organismo nacional competente del respectivo país miembro, e1 cual deberá evaluar la contribución efectiva de la tecnología importada mediante la estimación de sus utilidades probables, el precio de los bienes que incorporen tecnología, u otras formas específicas de cuantificación de la tecnología importada.

Además, la propia Decisión 220 se encarga de señalar ciertas cláusulas de inclusión obligatoria en este tipo de contratos:

● Identificación de las modalidades que revista la transferencia de la tecnología que se importa.● Valor contractual de cada uno de los elementos involucrados en la transferencia de tecnología,● Determinación del plazo de vigencia.

Por otra parte, existe una serie de cláusulas de tipo prohibido en el nuevo cuerpo normativo:

● Cláusulas en virtud de las cuales el suministro de tecnología lleva consigo la obligación de adquirir de una fuente determinada bienes de capital, productos intermedios, materias primas, otras tecnologías, o de utilizar permanentemente personal señalado por la empresa proveedora de tecnología.

● Cláusulas que contengan restricciones referentes a volumen y estructura de la producción.● Cláusulas que prohiban el uso de tecnologías competidoras.● Cláusulas que obliguen al comprador de tecnología a transferir al proveedor los inventos o

mejoras obtenidas en virtud del uso de dicha tecnología.

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En materia de regalías, se procede a su pago previa autorización del organismo nacional competente, pero no pueden computarse como parte de capital. Las regalías devengadas podrán ser capitalizadas en conformidad a las normas de la Decisión, previo pago de los impuestos correspondientes.

IV. Inversión extranjera

1. Aspectos generales

1. En materia de inversión extranjera, la tecnología forma parte de un bloque de recursos aportados por una entidad con domicilio en el exterior. Generalmente, además de capital y tecnología, el inversionista extranjero proporciona personal que se hará cargo de los principales aspectos técnicos y de gestión de la nueva empresa. En otros casos proporciona acceso a mercados nacionales y extranjeros56.

La inversión extranjera puede tomar dos formas fácilmente identificables: la creación de filiales en el exterior de una empresa o consorcio que posee el 100% del capital, y la que involucra la asociación de capitales extranjeros con nacionales57.

2. El efecto de la inversión extranjera sobre la actividad tecnológica ha sido un aspecto largamente debatido en el continente.

Se ha planteado en la región que la inversión extranjera jugaría un rol positivo, porque constituye la forma más rápida de adquirir la tecnología moderna desarrollada en los países centrales. Al mismo tiempo se ha sostenido que produciría ventajas tecnológicas indirectas de gran importancia, especialmente en la capacitación de personal técnico o ejecutivo.

En relación con los efectos negativos de la inversión extranjera en el desarrollo nacional, usualmente se ha argumentado que este canal de transferencia de tecnología limita el uso de la capacidad científica-tecnológica nacional, ya que se traen desde el extranjero los equipos, procesos y personal técnico, sin considerarse los recursos tecnológicos existentes en el respectivo país. De esta manera, los recursos nacionales sólo se utilizarían en operaciones de carácter rutinario. También se plantea que la inversión extranjera introduce a los países una tecnología inadecuada a las condiciones locales, con una relación inversa de los factores capital y trabajo.

Además es necesario agregar que el debate sobre el nuevo orden económico internacional se basa, entre otras, en la siguiente importante premisa: que el Tercer Mundo depende por completo de los países industrializados para tener acceso a la tecnología moderna. Si aceptamos que esta tecnología es necesaria para el desarrollo, si bien con algunas adaptaciones y “adecuaciones”, y a ello agregamos consideraciones diversas sobre las modalidades de la transferencia tecnológica, llegamos a la conclusión de que el Tercer Mundo está destinado a sufrir explotación en los mercados de tecnología. Esta explotación es aún mayor en el caso de que la tecnología se transfiera mediante la inversión directa de las empresas transnacionales58.

En cuanto a las inversiones realizadas por empresas multinacionales, se ha señalado que los efectos serían aún más nocivos, por cuanto la inversión directa de las empresas multinacionales, como mecanismo de transferencia tecnológica, implica elevados costos, directos e indirectos, así como una tendencia a la utilización intensiva de capital y subutilización de la mano de obra local59.

Finalmente, es necesario destacar, como lo señaláramos en su oportunidad, que a partir de la década de los setenta la inversión extranjera directa fue perdiendo importancia relativa como canal de transferencia de tecnología, cediendo paso a otras vías, básicamente la importación de bienes de capital.

2. Orientación internacional 60

56 Joaquín Cordua Sommer, op. cit.57 Alejandro Yung Friedman. “Información relativa al proceso de transferencia de tecnología en Chile”, en “Diseño de un mecanismo destinado a regular el proceso de transferencia de tecnología desde el exterior”, CONICYT-OEA (1978).58 Sanjaya Hall. “Los países en desarrollo y un nuevo orden tecnológico internacional”, Comercio Exterior, vol. 33 Nº 1 (1983).59 Ver “Efectos económicos de la actividad de las empresas multinacionales sobre los países en vías de desarrollo”. Enrique Viloria V. Control Fiscal, año XXIV, Nº 109. Caracas-Venezuela (1983).60 Manuel R. Agosin y Vicente B Ribeiro. “Inversiones extranjeras directas en América Latina: Tendencias recientes y perspectivas”, Integración Latinoamericana, Nº 124 (1987).1

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En principio es necesario destacar que el flujo de inversiones extranjeras directas hacia América Latina en los últimos años, básicamente durante la primera mitad del decenio de 1980, ha disminuido bruscamente. También en los últimos años dichas inversiones se han orientado con creciente preferencia hacia las actividades de servicios.

Hasta finales de la década de 1970, las políticas de muchos países relativas a las inversiones extranjeras se caracterizaron por el amplio uso de procedimientos estrictos para la aprobación de las inversiones, la reserva de ciertos sectores a empresas nacionales, el establecimiento de límites sobre las remesas de beneficios permitidos, la repatriación del capital y los dividendos reinvertidos, la exclusión total o parcial del capital extranjero como accionista mayoritario, control de precios, etc.

Ya en la década de 1980 varios, si no todos los países latinoamericanos, flexibilizaron su legislación y sus mecanismos de supervisión de las inversiones extranjeras a fin de atraer mayores volúmenes de inversión extranjera directa; sin embargo los cambios que se han introducido hasta el presente han sido más bien cuantitativos que cualitativos. No se produjeron cambios radicales en las leyes sobre inversiones extranjeras de los países de la región. Por lo general, los objetivos de políticas de esas leyes –fortalecer las empresas nacionales y asegurar una importante presencia del Estado en los sectores claves de la economía– se han conservado. No obstante, en la mayoría de los países cobró impulso la tendencia hacia un mayor papel de las fuerzas del mercado, del sector privado y de las empresas transnacionales.

Así, en México, el enfoque ha cambiado de una situación de minuciosa regulación a una de promoción más activa de la inversión extranjera, a través de mecanismos tales como: las autoridades responsables del control de inversión extranjera pueden permitir hasta 100% de participación extranjera en ciertos sectores definidos como de mayor prioridad; se permite la adquisición por parte de extranjeros de las firmas nacionales ya existentes; también, y como parte de un plan para privatizar empresas del Estado, el gobierno permite que intereses extranjeros participen en las licitaciones para su adquisición, etc.

En Venezuela se restringieron las áreas que estaban exceptuadas del régimen de inversión extranjera.En el ámbito del Acuerdo de Cartagena, es necesario destacar la actual Decisión 220 que vino a

reemplazar la Decisión 24, que regulaba esta materia.Este nuevo cuerpo amplía la definición de inversión extranjera en relación con la antes existente,

señalando que entiende por tal “los aportes provenientes del exterior de propiedad de personas naturales o jurídicas extranjeras, el capital de una empresa, en monedas libremente convertibles, o en bienes físicos o tangibles tales como: plantas industriales, maquinarias nuevas y reacondicionadas, equipos nuevos y reacondicionados, repuestos, partes y piezas, materias primas y productos intermedios”. Señala, además, que igualmente se considerarán como inversión extranjera directa las inversiones en moneda nacional provenientes de recursos con derecho a ser remitido al exterior y las reinversiones que se efectúen en conformidad con el régimen de la Decisión 220.

Al igual que bajo el sistema de la Decisión 24, se limita la inversión extranjera en actividades que los países miembros consideren adecuadamente atendidas por empresas existentes, sin embargo podría autorizarse la inversión extranjera directa en empresas nuevas existentes, cuando las mismas correspondan a las prioridades del desarrollo del país receptor.

Una importante modificación del nuevo texto es la que se refiere a la transferencia al exterior de utilidades. La Decisión 220 autoriza tal transferencia en los términos previstos en la legislación de cada país miembro, poniendo como límite un 20% anual de la misma, pero con la posibilidad de que cada país autorice porcentajes superiores.

Como conclusión podemos señalar que la Decisión 220 es una expresión de la tendencia existente en los países de la región de liberalizar el régimen de inversión extranjera directa.

Sin embargo, existen dos Estados que han estado al margen de esta “ola de liberalización de los regímenes de inversión extranjera”: Perú y Brasil, los que incluso han aplicado políticas más restrictivas en esta materia.

En lo que atañe a Brasil, el cambio más notable tiene que ver con las disposiciones de la nueva ley sobre informática, relacionadas con la reserva del mercado, la cual restringe la participación de las inversiones extranjeras en la producción de la mayoría de los productos hardware y software.

En lo que respecta a Perú, se observa una actitud menos liberal en relación con las inversiones extranjeras, al rebajarse obligatoriamente en un 30% los precios de 15 productos farmacéuticos de filiales de empresas transnacionales y, asimismo, por la reciente cancelación y renegociación de los contratos existentes con algunas de estas empresas para la exploración petrolera.

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Sin embargo, probablemente esta tendencia se revierta en ambos países, producto de los programas de gobierno que pretenden implementar las nuevas autoridades de los dos Estados.

Chile se encuentra al margen de la evolución de los sistemas de inversión extranjera de los países latinoamericanos, mostrando una tendencia mucho más liberal y mucho menos restrictiva que las legislaciones sobre la materia del continente.

Finalmente, fruto de lo expuesto, es necesario destacar que en los países latinoamericanos es notoria la intención de flexibilizar algunos mecanismos de control y de exhibir una predisposición favorable a la recepción de inversiones foráneas. Con todo, no está claramente explicitado si el objetivo de estas nuevas políticas es procurar un mayor aporte de recursos financieros o, más bien, una mayor transferencia de tecnologías. Por otra parte, es difícil aún apreciar si las mismas serán eficaces para atenuar las consecuencias de otros factores que afectan el flujo de inversiones extranjeras, algunos de ellos de orden estructural, como la dimensión de los mercados, y otros de índole coyuntural, como el deterioro de las economías nacionales.

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