Problemática de la gestión del agua en regímenes ... · Resumen: En los regímenes...

Semana temaacutetica Agua Recurso uacutenico aguas compartidas gobernanza geopoliacutetica del Agua y Cuencas

Eje temaacutetico Gobernanza y Gobernabilidad

Tiacutetulo de la ponencia Problemaacutetica de la gestioacuten del agua en regiacutemenes descentralizados

poliacuteticamente el caso de Espantildea

Autor Embid Irujo Antonio

Catedraacutetico de Derecho Administrativo (Universidad de Zaragoza Espantildea) c Pedro Cerbuna 12 50001 ZARAGOZA (ESPANtildeA) Correo electroacutenico aembidunizares tfno + 34 976761433

Resumen En los regiacutemenes descentralizados poliacuteticamente la problemaacutetica de la gestioacuten del agua presenta unos signos caracteriacutesticos en relacioacuten a aquellos Estados unitarios Conforme mayor es el grado de descentralizacioacuten poliacutetica maacutes fuertes suelen ser las competencias de las partes del Estado descentralizado sobre el agua Cuando se superpone a la divisioacuten poliacutetica la divisioacuten natural de las cuencas hidrograacuteficas se plantean algunos retos de gestioacuten difiacuteciles de superar pues en muchas ocasiones las cuencas superan en extensioacuten al territorio de los Estados (Provincias Regiones) no siendo posible en algunos paiacuteses la gestioacuten de cuencas comunes maacutes que a traveacutes de acuerdos semejantes a los Tratados internacionales En Espantildea se ha alcanzado una solucioacuten consistente en atribuir al Estado la gestioacuten de las cuencas que abarcan el territorio de maacutes de una Comunidad Autoacutenoma y a eacutestas la gestioacuten de las cuencas que se encuentran iacutentegramente en su territorio No obstante se trata de una solucioacuten sometida a tensiones y en la que las uacuteltimas reformas de algunos Estatutos de Autonomiacutea plantean nuevos retos de gobernacioacuten Cuestioacuten problemaacutetica en estos regiacutemenes poliacuteticos es siempre la de la transferencia de recursos hiacutedricos (trasvases de agua) lo que lleva consigo conflictos territoriales en algunos casos de importante magnitud

Palabras clave Competencias Comunidades Autoacutenomas cuenca hidrograacutefica Organismos de cuenca Transferencias de agua entre cuencas hidrograacuteficas

Problemaacutetica de la gestioacuten del agua en regiacutemenes descentralizados poliacuteticamente el

caso de Espantildea

1 Introduccioacuten

El tiacutetulo de esta ponencia evoca con otro nombre la relacioacuten esencialmente cr iacutetica que siempre se establece entre las cuestiones de agua y territorio Esa relacioacuten criacutetica une situaciones que se dan en todo tipo de paiacuteses tanto en los de estructura poliacutetica descentralizada como en los de estructura poliacutetica centralizada y ello por una razoacuten comuacuten y relativamente simple de observar las necesidades hiacutedricas suelen derivar de asentamientos humanos que se fijan en lugares donde no existe el agua suficiente

Es faacutecil constatar asiacute que el agua dulce (por tanto la susceptible de ser consumida con o sin potabilizacioacuten previa) existe sobre todo en las montantildeas con un nivel determinado de altitud que hace dif iacutecil la aclimatacioacuten del hombre y que determina que alliacute no vivan grandes cantidades de personas

Por el contrario el hombre ha tendido a desplazarse a las orillas del mar o en todo caso a lugares caacutelidos En ambos supuestos suele existir una caracteriacutestica comuacuten la ausencia de agua dulce al menos en cantidades apropiadas para los que se establecen a vivir en esos lugares Vivir significa consumir agua y ademaacutes en grandes cantidades pues la vida no solo es el hecho residencial sino que igualmente es parte de la vida todo lo vinculado a los procesos productivos que tienen lugar sean eacutestos agriacutecolas (los cultivos consumidores de grandes cantidades de agua nunca se hacen en las montantildeas) industriales o de otro tipo Esto ha sucedido siempre pero en los tiempos actuales y por razoacuten del desarrollo se incrementan enormemente los consumos de agua que resultan vinculados al incremento exponencial de los desplazamientos de poblacioacuten motivados entre otras cosas por la facilidad de las comunicaciones 1 Las consecuencias de lo que indico son de muacuteltiples direcciones pero en el aacutembito que nos interesan se traducen siempre en la demanda de nuevos recursos una vez que se agotan los locales y ello significa cosas tales como solicitud de trasvases desde otras cuencas hidrograacuteficas p lanteamiento de la desalacioacuten o de la reutilizacioacuten de aguas residuales depuradas como formas de allegar los nuevos recursos necesarios convencionales en el caso de los trasvases o no convencionales en el de la desalacioacuten y reutilizacioacuten

Esta es una primera forma de contemplar la situacioacuten que se ha traducido en estas paacuteginas en una mera descripcioacuten que en absoluto es juriacutedica Una segunda ya de contenido juriacutedico es la observacioacuten de coacutemo tiene lugar el reparto de competencias para la gestioacuten del agua tema que es de singular importancia en el caso de los paiacuteses descentralizados poliacuteticamente y en el que se pueden empezar a constatar diferencias con el otro grupo de paiacuteses A la cuestioacuten en Espantildea dedicareacute el siguiente apartado de la ponencia (2) pero en

1 El fenoacutemeno es general como digo pero pueden ponerse ejemplos singulares demostrativos de la realidad de lo que se indica Pieacutensese en el caso de Estados Unidos asiacute en los grandes desplazamientos hacia Phoenix (Arizona) de personas normalment e con buena cali ficacioacuten teacutecni ca y que siguen o acompantildean a las empresas de tecnologiacutea punta que alliacute se instalan desde los antildeos 80 del pasado siglo En pleno desierto antildeadiriacutea lo que explica entre otras cosas el trasvase del riacuteo Colorado hasta alliacute trasvase que no ha sido precisam ente un eacutexito desde ninguacuten punto de vista (social econoacutemico y ambiental) Igualment e y en el caso espantildeol el desplazamiento haci a las cuencas mediterraacuteneas ha sido muy notable durante la uacuteltima deacutecada y no solo se refiere a poblacioacuten activa sino tambieacuten a personas jubiladas y no solo espantildeolas que se establecen permanentemente alliacute diferenciaacutendos e de esta manera el fenoacutemeno temporal del turismo masivo que ya teniacutea lugar desde la deacutecada de los antildeos sesenta del pasado siglo


caso de Espantildea

este momento introductorio quiero hacer algunas reflexiones generales vaacutelidas para paiacuteses centralizados y descentralizados poliacuteticamente

Asiacute es claro que en ambos casos se pueden repartir competencias sobre el territorio pero en los paiacuteses centralizados poliacuteticamente eacutestas si existe un cierto nivel de desconcentracioacuten administrativa se pueden atribuir a unidades administrativas que forman parte del Estado central y que en modo alguno van a entrar en competicioacuten con eacutel Las contradicciones entre las distintas unidades administrativas que disfrutan competencias si se dan se resolveraacuten en el seno del mismo aparato del Estado jugando el principio de jerarquiacutea ndashbaacutesico para la consideracioacuten de cualquier Administracioacuten puacuteblica- como elemento decisivo para la adopcioacuten de decisiones

En el caso de los paiacuteses basados en estructuras de descentralizacioacuten poliacutetica suele existir un gran peso en las competencias sobre el agua en las partes de ese Estado descentralizado y eacutestas no son meras unidades administrativas sino que constituyen auteacutenticos poderes poliacuteticos (Estados Laumlnder Provincias Regiones Comunidades Autoacutenomas) con capacidad de expresar propias convicciones poliacuteticas y de entrar en contradiccioacuten con otras unidades descentralizadas poliacuteticamente y con el propio Estado

Hasta aquiacute una mera constatacioacuten acerca de la diferente situacioacuten ndashobvia- en uno u otro tipo de paiacuteses Pero es lo cierto que existe un concepto con un determinado contenido que puede volver a unir las situaciones de los Estados centralizados y descentralizados poliacuteticamente el de la cuenca hidrograacutefica La cuenca hidrograacutefica como necesaria unidad de gestioacuten del agua tal y como afirman variadas legislaciones muacuteltiples documentos internacionales y praacutecticamente todos los teoacutericos que escriben sobre estas cuestiones La cuenca hidrograacutefica como superficie territorial basada en criterios naturales geograacuteficos no como las unidades administrativas o poliacuteticas que siempre son entidades ldquoartificialesrdquo (por mucha antiguumledad que tengan) planteaacutendose como consecuencia loacutegica que hay que buscar una coincidencia entre las divisiones poliacuteticas y las geograacuteficas lo que implica necesariamente que la unidad poliacutetica concreta tiene que englobar en su territorio a la unidad natural cuenca hidrograacutefica y si asiacute sucede es la unidad poliacutetica la responsable de la gestioacuten de la unidad geograacutefica que existe en su interior de la cuenca hidrograacutefica

Visto todo lo cual parece imprescindible partir de un concepto de cuenca hidrograacutefica para saber con maacutes exactitud lo que se quiere transmitir con todas las palabras anteriores Reproduzco el que contiene la legislacioacuten espantildeola a estos efectos constituida por el art 16 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 12001 de 20 de julio

ldquoA los efectos de esta ley se entiende por cuenca hidrograacutefica la superficie de terreno cuya escorrentiacutea superficial f luye en su totalidad a traveacutes de una serie de corrientes riacuteos y eventualmente lagos hacia el mar por una uacutenica desembocadura estuario o delta La cuenca hidrograacutefica como unidad de gestioacuten del recurso se considera indivisiblerdquo2

2 La virtualidad de esta definicioacuten es que procede del art 2 de l a Directiva 200060CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000 por l a que s e establece un marco comunitario de actuacioacuten en el aacutembito de la poliacutetica de aguas


caso de Espantildea

No es eacuteste el uacutenico concepto posible de cuenca hidrograacutefica aunque en mi opinioacuten siacute el maacutes correspondiente con las caracteriacutesticas ldquonaturalesrdquo de divisioacuten hidrograacutefica a la que me refiero y en el que destaca la desembocadura en el mar de la o las distintas corrientes de agua que forman la cuenca La observacioacuten de las realidades de otros paiacuteses permite constatar que la cuenca asiacute definida como unidad de gestioacuten es una rara avis y que al contrario es dable encontrar tambieacuten la utilizacioacuten de otros conceptos -que para el anterior ejemplo seriacutean simplemente subcuencas- que son maacutes bien las que pueden tomarse como referencia de gestioacuten En realidad son las concretas caracteriacutesticas de cada paiacutes las que suelen determinar esas definiciones3

En otras ocasiones es el mismo tamantildeo de las cuencas (cuando eacuteste es enorme) el que les hace de muy difiacutecil gestioacuten unitaria en cuanto que abarcan varios o muchos paiacuteses y es difiacutecil articular organizaciones ndashnecesariamente internacionales- capaces de realizar una gestioacuten integral de las aguas de toda la cuenca bien que el derecho internacional fluvial esteacute avanzando poderosamente en esta direccioacuten4

En algunos paiacuteses federales los poderes de los Estados federados sobre el agua son tantos que en cuanto existan riacuteos o cuencas que sobrepasen los liacutemites de los Estados o de las unidades poliacuteticas autoacutenomas reciban el nombre que reciban solo el pacto entre esas unidades poliacuteticas permitiraacute un ldquorepartordquo de los caudales y una gestioacuten compartida de aguas que es evidente transcienden del puro intereacutes territorial local Es el caso por ejemplo de los Estados Unidos y de la Repuacuteblica Argentina cuyos Estados y Provincias respectivamente tienen constitucionalmente aseguradas la mayor parte de las competencias sobre aguas y que por tanto tienen que recurrir a la suscripcioacuten de acuerdos entre Estados (EEUU donde se denominan ldquocompactrdquo) y Provincias (Argentina) para la gestioacuten de los riacuteos supraestatales o interjurisdiccionales En el primer supuesto el pacto maacutes conocido y tambieacuten poleacutemico es el ldquocompactrdquo del riacuteo Colorado de 1921 que se traduce en un mero reparto de caudales entre siete Estados lo que podriacutea ser aceptable en 1921 pero en la actualidad la ausencia en el mismo de referencias a calidad o formas de gestioacuten causa muacuteltiples problemas (GETCHES) Tambieacuten en Argentina existen varios tratados entre Provincias de esta iacutendole asistieacutendose en los uacuteltimos antildeos a un intento por parte del poder central de recuperar competencias sobre aguas determinando legislativamente (con la base de los llamados ldquopresupuestos miacutenimosrdquo que son semejantes a la legislacioacuten baacutesica espantildeola) las competencias de las Provincias lo que una buena parte de la doctrina (MATHUS) considera inconstitucional estando pendiente una sentencia sobre el particular que resuelva el problema

3 Imagiacutenense paiacuteses sin salida al mar o cortados por cadenas montantildeosas de las que parten cursos de agua que pronto se integran en otros paiacuteses Es evidente que en estos casos la defini cioacuten espantildeola (y europea) no aporta ninguna utilidad a es e concreto paiacutes porque l a des embocadura en el mar o no existe o tiene lugar allende las propias fronteras eso a no ser que existan Tratados internacionales que algo determinen en relacioacuten a gestioacuten conjunta con otros paiacuteses de lo que no seriacute an desde el punto de vista del derecho interno sino subcuencas

4 Pensar en gestioacuten integral de l a cuenca del Amazonas (con 6144727 km2) o de la del riacuteo Congo (3730474 km2) o de la del riacuteo Nilo (3254555 km2) no deja de ser un planteamiento utoacutepico bien que en todos los casos indicados y en funcioacuten de la potencialidad que muchas declaraciones y conferencias internacional es han dado al concepto de cuenca hidrograacutefica haya habido notables avances en los uacuteltimos antildeos en el camino de la consecucioacuten de elementos de coordinacioacuten al menos


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2 El reparto competencial en Espantildea sobre agua y obras hidraacuteulicas entre el Estado y las Comunidades Autoacutenomas La situacioacuten derivada de las reformas estatutarias de 2005-2008

Paso ya a la cuestioacuten del reparto competencial sobre agua y obras hidraacuteulicas en Espantildea que se ha anunciado en el anterior apartado y que en realidad debe constituirse en elemento central de esta ponencia Y ello para advertir que estamos ante una cuestioacuten esencialmente discutida y debatida tanto en el origen mismo de nuestro actual sistema juriacutedico la Constitucioacuten espantildeola de 1978 como ahora Precisamente en la actualidad se vive un proceso de reforma estatutaria que ha dado sus frutos con la reforma de los Estatutos de Autonomiacutea de la Comunidad Valenciana de Cataluntildea de Andaluciacutea de les Illes Balears de Aragoacuten y de Castilla-Leoacuten5 y alliacute el tema agua y el reparto competencial entre el Estado y las CCAA ha sido muy debatido hasta el punto de que el TC ya ha debido dictar una primera ndashe importante- Sentencia la 2472007 de 12 de diciembre en los varios recursos de inconstitucionalidad formulados y que tienen como objeto de recurso uacutenico o importante determinadas decisiones de los EEAA sobre el agua6

Voy a analizar sucesivamente las competencias sobre aguas (A) sobre obras hidraacuteulicas (B) y la cuestioacuten de la cesioacuten de la parte andaluza del Guadalquivir y de la castellano-leonesa del Duero a las Comunidades Autoacutenomas de Andaluciacutea y de Castilla-Leoacuten respectivamente (C)

A) Las competencias sobre aguas

La situacioacuten poleacutemica se generoacute ya con la misma promulgacioacuten de la Constitucioacuten espantildeola de 1978 y continuoacute con la promulgacioacuten posterior de los EEAA proceso que duroacute de 1979-1983 En aquellos antildeos el origen formal de la discusioacuten fue la indefinida frase del art 149122 CE utilizada para describir las competencias en materia de aguas del Estado que operaban sobre ldquolas aguas (que) discurran por maacutes de una Comunidad Autoacutenomardquo lo que equivaliacutea a dejar un ldquohuecordquo para las competencias de las Comunidades Autoacutenomas en relacioacuten a las aguas que discurrieran uacutenicamente por su territorio si obviamente estas CCAA podiacutean ademaacutes optar a tales competencias en funcioacuten del procedimiento de elaboracioacuten de su Estatuto de Autonomiacutea (Comunidades Autoacutenomas de autonomiacutea inicial

5 El proceso se ha desarrollado entre los antildeos 2005 (reforma del Estatuto de la Comunidad Valenci ana) y 2007 (Estatuto de la Comunidad de Castilla-Leoacuten uacuteltimo de los reformados) todo dentro de la legislatura 2004-2008 Exactam ente se han reform ado seis de los diecisiete EEAA existentes siendo de esperar que en la pres ente l egislatura (2008-2012) continuacutee el proceso pues ya estaban presentados pero no pudieron tramitarse los EEAA de Islas Canarias y Castilla-La Mancha

6 Asiacute la Sentencia que se ha citado en el texto procede de un recurso formulado por la Comunidad Autoacutenoma de Aragoacuten contra el art 171 del Estatuto de la Comunidad valenciana que pret endiacutea conferir a los ciudadanos de la Comunidad valenciana un derecho a la redistribucioacuten de las aguas sobrant es de las cuencas excedentes pero tambieacuten se han interpuesto recursos contra el Estatuto de Cataluntildea (casi todos sus arts incluyendo las menciones al agua) contra el Estatuto de Aragoacuten en los preceptos relativos al agua y por parte de la Comunidad Autoacutenoma de La Rioja y contra los Estatutos de Andaluciacutea y de Castilla Leoacuten por part e de la Comunidad Autoacutenoma de Extremadura por las cesiones de la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir que se hace a Andaluciacute a y por la parte castellano-leonesa de la cuenca del Duero que se hace a Castilla-Leoacuten La sentenci a citada determina que los EEAA no pueden regul ar derechos subjetivos por lo que queda descargado de cualquier virtualidad el precepto del Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad valenciana recurrido por Aragoacuten


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plena o de primer grado como en la eacutepoca fueron definidas) Pero lo que el precepto constitucional ndashy los estatutarios que le siguieron- dejaba sin solventar era el entendimiento de la expresioacuten ldquoaguas que discurranrdquo que tanto podiacutea ser equivalente a riacuteos aislados que desembocaran en el mar como a afluentes de riacuteos como a una cuenca hidrograacutefica en su conjunto

Y es evidente que la interpretacioacuten no era neutral pues el Estado podriacutea aspirar a tener praacutecticamente el monopolio de las competencias sobre las aguas en Espantildea si el equivalente de la expresioacuten constitucional del art 149122 CE era el de la cuenca hidrograacutefica (mayor superficie referenciada por lo tanto) mientras que seriacutean las CCAA las que podriacutean aspirar a tener competencias muy sustantivas sobre aguas si la interpretacioacuten juriacutedica se decantaba por el concepto riacuteo o afluente que implicaba mucha menor superficie y por tanto probabilidades de que la misma pudiera estar incluida en el territorio de una sola Comunidad Autoacutenoma

Como es bien sabido las poleacutemicas sobre la cuestioacuten no f inalizaron formalmente hasta la aparicioacuten de la STC 2271988 de 29 de noviembre que consideroacute adecuado a la Constitucioacuten el criterio de reparto competencial de la Ley 291985 de 2 de agosto de Aguas consistente en entender que la constitucional expresioacuten ldquoaguas que discurranrdquo era semejante a la de ldquocuencas hidrograacuteficasrdquo y concluir entonces en que las cuencas hidrograacuteficas (en la definicioacuten que de las mismas daba la Ley 2919857) que se extendieran por el territorio de dos o maacutes CCAA eran las de competencia del Estado y que las incluidas en el territorio de una sola Comunidad Autoacutenoma eran las susceptibles de ser objeto de la competencia de dicha Comunidad si la misma podiacutea en virtud del origen de su proceso de elaboracioacuten del Estatuto de Autonomiacutea acceder legiacutetimamente a dicha competencia8 En el caso concreto se daba la paradoja de que una de las CCAA recurrentes ante el TC la Comunidad de las Islas Baleares (como entonces era denominada) aun insular y por tanto con aguas exclusivamente encerradas en sus liacutemites territoriales no podiacutea ostentar competencias sobre sus cuencas por haber elaborado su Estatuto por el procedimiento marcado en el art 143 CE y por tanto ver limitadas sus competencias al listado del art 148 CE en el que no se encontraban las aguas 9

Esa decisioacuten por la cuenca hidrograacutefica de la Ley 291985 de Aguas no era obviamente la uacutenica forma posible de entender el art 149122 CE pero en opinioacuten del TC

7 El art 14 indicaba que ldquo a los efectos de la pres ente Ley se entiende por cuenca hidrograacutefi ca el territorio en que las aguas fluyen al mar a traveacutes de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal uacutenico La cuenca hidrograacutefica como unidad de gestioacuten del recurso se considera indivisiblerdquo

8 Cfr arts 15 y 16 de la Ley de 1985 La limitacioacuten ldquo poliacuteticardquo de la que se habla en el texto no se superariacute a hast a la Ley Orgaacuteni ca 91992 de 23 de dici embre (resultado del Pacto Autonoacutemico de febrero de ese mismo antildeo) A partir de ese momento el requisito para tener competencias en materi a de aguas era uacutenicamente el geograacutefi co el tener espacios territoriales dentro de los liacutemites de la Comunidad Autoacutenoma que respondieran al concepto de cuenca hidrograacutefica utilizado por la Ley de Aguas de 1985

9 Esta opcioacuten de la Ley de Aguas de 1985 era acompantildeada de una configuracioacuten de los Organismos de cuenca (Confederaciones Hidrograacutefi cas) como organismos autoacutenomos estat ales siacute pero a los que podiacutean incorporarse las CCAA cuyo territorio se encontrara en el aacutembito especiacute fico del respectivo Organismo de cuenca (cfr arts 20 y ss) Todas las CCAA hicieron las opciones especiacute fi cas y se incorporaron a los Organismos de cuenca que les correspondiacutean Sobre el particular en general A FANLO LORAS (1996)


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la decisioacuten del Legislador de 1985 era congruente con la Constitucioacuten desde criterios teacutecnicos loacutegicos y de experiencia (fdo jdo 15) sin que fuera ndashinsisto en ello- la uacutenica forma posible de desarrollar la Constitucioacuten

En fin se estariacutea tentado a decir que todo esto es historia aunque historia que merece la pena recordar porque necesariamente hay que partir de lo soacutelidamente establecido cuando se tiene que emitir un juicio sobre las novedades normativas contenidas en los nuevos EEAA En todo caso lo que ahora no debe hacerse es un estudio exhaustivo ndashotro maacutes- de esa jurisprudencia ni de la doctrina que la precedioacute o explicoacute posteriormente al menos desde la perspectiva del objeto de este trabajo de finalidad tan concreta en cuanto a las referencias al actual momento normativo

Lo cierto es que la STC 2271988 si bien representoacute una cierta pacificacioacuten en buena parte de los temas hidraacuteulicos hasta ese momento debatidos no acaboacute completamente con las insatisfacciones que determinadas CCAA manifestaban en relacioacuten a cuestiones relativas a la gestioacuten de las aguas La prueba es que el TC tuvo que intervenir posteriormente10 siempre en una liacutenea de respeto hacia lo establecido en su Sentencia 2271988 congruente es obvio con el mantenimiento de la vigencia de la legislacioacuten (Ley 291985 de A guas) que sirvioacute de base para su emanacioacuten11 En todo caso y al margen de los conflictos formalizados se siguieron expresando por muy distintos representantes poliacuteticos y tambieacuten en la doctrina opiniones acerca de las contradicciones existentes entre la afirmacioacuten en los EEAA de determinadas competencias exclusivas de las CCAA (por ejemplo sobre agricultura o industria) y la falta de directa intervencioacuten de esas mismas CCAA sobre el agua elemento auxiliar imprescindible para el ejercicio de dichas competencias sobre todo en el caso de la agricultura Esta idea por cierto puede compartirse plenamente pues no es sino una conclusioacuten loacutegica de un estado de cosas existente y sobre la que objetivamente no puede decirse otra cosa que constatarla

No haciacutea falta por tanto ser profeta para saber que si se volviacutea a poner en marcha un procedimiento normativo en el que debiera decidirse algo sobre las competencias de las CCAA sobre el agua tambieacuten volveriacutean a aparecer opiniones contrarias a determinadas partes del statu quo y que ello tendriacutea su correspondiente reflejo normativo al menos en

10 Recueacuterdese la legislacioacuten de distintas CCAA sobre caudales ecoloacutegicos o miacutenimos que en ocasiones ha llegado al TC con sentencias de eacuteste que con mayor o menos eacutenfasis son desautorizatorias de los intentos autonoacutemicos Cfr STC 151998 de 22 de enero 1101998 de 21 de mayo 1662000 de 15 de junio y 1232003 de 19 de junio

11 Muy representativo de ese tipo de respuesta es el contenido de l a STC 1611996 de 17 de octubre emitida en un recurso contra una normativa cat alana sobre Administracioacuten hidraacuteulica El TC afirmaraacute que ldquo el modo maacutes directo que tiene la Comunidad Autoacutenoma para incidir en los intereses afectados por la administracioacuten de las aguas en las cuencas que como la del Ebro o la del riacuteo Garona se extienden maacutes allaacute de su territorio es mediante su participacioacuten en los oacuterganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrograacuteficas en los teacuterminos previstos por la legislacioacuten estatalhelliprespet ando siempre el marco constitucional que incluye como principio esencial el principio de colaboracioacuten entre el Estado y las Comunidades AutoacutenomashellipLas actuaciones que pueda llevar a cabo directam ente cada una de las Administraciones autonoacutemicas sobre las aguas de las cuencas hidrograacutefi cas que discurren por varias Comunidades Autoacutenomas no son maacutes que complemento de las que desarrollan participando en la direccioacuten y gestioacuten de la propia Confederacioacuten Hidrograacutefica y soacutelo son factibles en la medida en que no interfi era la actuacioacuten de eacutesta ni la perturberdquo


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cuanto al contenido de los proyectos aparecidos y con independencia del resultado final de los procesos de elaboracioacuten estatutaria Si a ello se le suma ademaacutes el resquemor que la agria poleacutemica habida con motivo de la regulacioacuten del trasvase del Ebro a las cuencas mediterraacuteneas por la Ley 102001 de 5 de julio del Plan Hidroloacutegico Nacional y su derogacioacuten posterior (por Real Decreto-Ley 22004 recurrido en inconstitucionalidad por las CCAA Valenciana y de la Regioacuten de M urcia y un grupo poliacutetico luego elevado a la Ley 112005 de 22 de junio tambieacuten recurrida) ha dejado en las distintas CCAA ldquopartesrdquo de dicho trasvase sea como territorios ldquocedentesrdquo o ldquoreceptoresrdquo del recurso resulta que estaacuten proporcionados todaviacutea maacutes elementos para el ldquofuegordquo o la catarsis de la elaboracioacuten estatutaria Ademaacutes y en el caso de alguna Comunidad Autoacutenoma como la de Castilla-La Mancha el trasvase Tajo-Segura es una realidad presente no un hipoteacutetico futurible como sucediacutea con la Ley 102001 de 5 de julio y ello es considerado desde esa regioacuten como una herida territorial permanente que se pretende curar con ocasioacuten de la elaboracioacuten del nuevo Estatuto de Autonomiacutea para a partir de su promulgacioacuten conseguir progresivamente la futura utilizacioacuten de las aguas de la cuenca del Tajo solo en el territorio de la propia cuenca Sobre todo ello volvereacute en el apartado 4 de este trabajo

B) Las competencias sobre obras hidraacuteulicas

M e refiero ahora a las competencias sobre obras hidraacuteulicas Aquiacute hay que referirse al concepto de ldquoobras hidraacuteulicas de intereacutes generalrdquo que son las de competencia del Estado12

asumiendo el Estado tradicionalmente tal competencia por medio de la declaracioacuten del intereacutes general de una obra13 aun cuando hay una especificacioacuten legal de lo que se entiende por obras hidraacuteulicas de intereacutes general desde la reforma de la Ley 291985 de Aguas operada por la Ley 461999 de 13 de diciembre14 Tambieacuten y seguacuten la CE (art 149124) las obras puacuteblicas ndashy por tanto igualmente las hidraacuteulicas- que afectan a dos o maacutes CCAA son de competencia del Estado Desde antiguo se ha dejado bien sentada la independencia del reacutegimen y de las competencias sobre las obras hidraacuteulicas en relacioacuten a las competencias y reacutegimen sobre las aguas pues es perfectamente posible que el Estado ejerza competencias sobre obras hidraacuteulicas dentro del territorio de una cuenca intracomunitaria y a su vez que las CCAA ejerciten competencias sobre obras hidraacuteulicas (de intereacutes autonoacutemico pues) dentro del territorio de una cuenca intercomunitaria Todo depende insisto de que la obra pueda considerarse de intereacutes general del Estado (ahora seguacuten los criterios presentes en el art 46 TRLA) y por tanto de la asuncioacuten formal o no de la competencia sobre la misma por parte del Estado15

12 La CE se refiere geneacutericamente a la competencia del Estado sobre las obras puacuteblicas en el art 149124

13 Cfr A EMBID IRUJO (1995) Posteriormente S MARTIN-RETORTILLO BAQUER (2000)

14 Y que da lugar al art 46 TRLA presidido por un casuismo excesivo

15 Dada la evident e relatividad de la distincioacuten competencial sobre obras hidraacuteulicas en mi trabajo ldquoLas obras hidraacuteulicasrdquo (1995) me pregunt eacute sobre el ldquocriteriordquo uacuteltimo que servi riacutea para diferenciar o separar las obras del Estado de las de competenci a de las CCAA Y entonces en ausencia de norma legal definitoria respondiacute que el criterio no podiacutea ser otro que el tam antildeo o importanci a de l a obra hidraacuteulica que arrastra una


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Sobre esa realidad sucintamente descrita inciden varios artiacuteculos de los EEAA considerados en los que se trata de hacer derivar hacia la Comunidad Autoacutenoma las competencias ldquoejecutivasrdquo de las obras de intereacutes general eso siacute ldquoen los teacuterminos establecidos en la legislacioacuten estatalrdquo Eso es lo que afirma el art 1172 del EC antildeadiendo que ldquoen estos mismos teacuterminos le corresponde la participacioacuten en la planificacioacuten y la programacioacuten de las obras de intereacutes generalrdquo

En el caso de Andaluciacutea el art 502 de su Estatuto reconoce a la Comunidad Autoacutenoma la competencia ejecutiva sobre ejecucioacuten y explotacioacuten de obras de titularidad estatal previo convenio En la misma liacutenea se mueve el art 723 del EAr que manifiesta que le corresponde a la Comunidad Autoacutenoma ldquola ejecucioacuten y la explotacioacuten de las obras de titularidad estatal si se establece mediante conveniohelliprdquo

Pues bien todos los preceptos nombrados son perfectamente adecuados a la Constitucioacuten en cuanto que no atribuyen directamente competencias a las CCAA referidas sobre las obras hidraacuteulicas de competencia del Estado sino en el marco de convenios (Andaluciacutea y Aragoacuten) o en los teacuterminos establecidos en la legislacioacuten estatal (Cataluntildea) Esta remisioacuten a la legislacioacuten estatal representa tambieacuten entre otras cosas una forma de nombrar a los convenios dada la previsioacuten geneacuterica de eacutestos en el art 6 de la Ley 301992 de 26 de noviembre y al margen de las menciones especiacuteficas que puedan existir en la normativa hiacutedrica especiacutefica Desde luego son muacuteltiples los convenios que sobre el particular han tenido lugar entre Estado y CCAA16 y lo mismo creo sucederaacute en el futuro

En todo caso que un Estatuto de Autonomiacutea pueda atribuir competencias de gestioacuten sobre obras de intereacutes general del Estado no seriacutea en ninguacuten supuesto novedad del presente proceso de reforma estatutaria Puede recordarse asiacute como el art 118 del EC de 1980 (entre otros EEAA) atribuiacutea a la Generalitat competencia ejecutiva sobre ldquopuertos y aeropuertos con calificacioacuten de intereacutes general cuando el Estado no se reserve su gestioacuten directardquo Los EEAA reformados en cuanto que reconocen competencias de gestioacuten sobre obras hidraacuteulicas en el marco de convenios o pactos o con sujecioacuten a lo que indique la legislacioacuten estatal son maacutes tiacutemidos ndashaunque conduzcan al mismo resultado- que el ejemplo que he puesto del pasado estatutario catalaacuten

C) La cesioacuten de la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir a Andaluciacutea y de la parte castellano-leonesa de la cuenca del Duero a Castilla-Leoacuten

a) Uno de los preceptos maacutes resaltables del EA es su art 51 que trata de las competencias ldquoexclusivasrdquo de la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad

determinada financiacioacuten que no podriacutea ser asumida por la Comunidad Autoacutenoma (cfr pp 94 y ss y115 y ss) Esa es la causa d e que hasta el momento no haya habido p roblemas especial es en est e aacutembito y siacute un sumo intereacutes por parte de todas las CCAA de conseguir del Estado la declaracioacuten por eacuteste de obras de intereacutes general o de maacutes recientemente ubicar una obra dentro de las geneacutericamente establecidas en el art 46 TRLA lo que por cierto suele afectar siempre a las de coste econoacutemico maacutes importante

16 Hasta el punto de que llegueacute a sugerir la existencia de un ldquo tertium geniusrdquo de obras hidraacuteulicas al lado de las de intereacutes general y las de intereacutes autonoacutemico las convenidas entre Estado y CCAA Sobre el particular EMBID IRUJO (1995) pp 116 y ss


caso de Espantildea

Autoacutenoma Sin duda es el hecho de que muy buena parte de la cuenca del Guadalquivir es andaluza (por extensioacuten territorial por importancia de los aprovechamientos y por el nuacutemero de personas afectadas) lo que estaacute en el origen de un texto que sin embargo no parece en principio enteramente adecuado a la Constitucioacuten entendiendo por adecuacioacuten a la Constitucioacuten la interpretacioacuten de la frase del art 149122 (ldquoaguas ndashque- discurran por maacutes de una Comunidad Autoacutenomardquo) seguacuten el concepto de cuenca que primero decidioacute la Ley 291985 de 2 de agosto de Aguas y que posteriormente el TC en su Sentencia 2271988 fdo jdo 15 consideroacute adecuada a la Constitucioacuten por criterios ldquoloacutegicos teacutecnicos y de experienciardquo tal y como he referido anteriormente

El texto andaluz somete a un conjunto de ldquoprecaucionesrdquo la atribucioacuten de competencia ldquoexclusivardquo sobre la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir Asiacute la competencia es exclusiva siacute pero siempre y cuando las aguas no afecten a otra Comunidad Autoacutenoma todo ello sin perjuicio de la planificacioacuten general del ciclo hidroloacutegico de las normas baacutesicas sobre proteccioacuten del medio ambiente de las obras puacuteblicas hidraacuteulicas de intereacutes general ldquoy de lo previsto en el artiacuteculo 149122 de la Constitucioacutenrdquo Las menciones que realiza el artiacuteculo son muy importantes y algunas de ellas merecen un comentario especiacutefico

El EA ha querido poner un acento especial en la mencioacuten a que las aguas que se cedan no afecten a otra Comunidad Autoacutenoma Asiacute se piensa se respetariacutea la diccioacuten constitucional (art 149122) que atribuye al Estado simplemente las aguas que ldquodiscurranrdquo por el territorio de maacutes de una Comunidad Autoacutenoma17 El Estado seguir iacutea gestionando las aguas de la cuenca del Guadalquivir que discurren por maacutes de una Comunidad Autoacutenoma y que afectan a Comunidades Autoacutenomas distintas de la andaluza mientras que la Comunidad Autoacutenoma andaluza gestionariacutea las que aun pertenecientes a una cuenca que se extiende por el territorio de maacutes de una Comunidad Autoacutenoma ndashen esto no puede haber dudas- no afectan a otras Comunidades de la cuenca Dicho lo anterior se comprenderaacute que nos encontremos ante una disquisicioacuten casi de corte escolaacutestico en la que sustancialmente lo que se pide del lector primero es una creencia en que ese tipo de aguas existen y segundo que se puede delimitar claramente en la praacutectica esa existencia y por lo tanto proceder al correspondiente proceso de traspaso de medios personales y materiales correspondientes a la competencia asumida por el Estatuto igual que sucede en el resto de las atribuciones estatutarias sobre distintas materias

Es posible que ello sea asiacute desde un punto de vista teacutecnico aunque me parece bastante difiacutecil su demostracioacuten y desde luego y sobre todo bastante difiacutecil de realizar tal demostracioacuten en el seno de una Comisioacuten mixta de transferencias que es lo que deberiacutea ser consecuencia loacutegica del criterio del art 51 del EA Quizaacute ndashy uniendo con otra de las menciones del precepto- solo podriacutea realizarse con el presupuesto previo de una nueva planificacioacuten hidroloacutegica que hubiera sentildealado ndashporque eacutese seriacutea uno de sus objetivos

17 El origen intelectual de este concepto ldquo afectarrdquo a otra Comunidad Autoacutenoma y referido a las aguas podriacutea estar en el art 149124 CE que en relacioacuten a las obras puacuteblicas atribuye al Estado la competencia sobre las de intereacutes general y t ambieacuten sobre aquellas ldquo cuya realizacioacuten afecte a maacutes de una Comunidad Autoacutenomardquo El Estatuto de Autonomiacutea de Andaluciacutea habriacutea mezclado pues menciones constitucionales relativas a las aguas y a las obras hidraacuteulicas en la buacutesqued a de un nuevo criterio de reparto competen cial adecu ado a la Constitucioacuten


caso de Espantildea

primordiales- cuaacuteles son esas aguas de la cuenca hidrograacutefica del Guadalquivir que al no afectar a otras Comunidades son susceptibles de cesioacuten a la andaluza sin lesioacuten constitucional en cuyo caso habriacutea que diferir la efectividad del precepto hasta que se hubiera aprobado tal p lanificacioacuten hidroloacutegica (o sea y si se cumplen las previsiones del TRLA en un plazo que concluiriacutea el 31 de diciembre de 2009) En cualquier supuesto tambieacuten me parece que deberiacutea resolverse una cuestioacuten temporal evidente la ldquono afeccioacutenrdquo iquestse refiere a un estado actual de cosas o es proyectable hacia el futuro tambieacuten Quiero decir que es perfectamente posible que unas aguas pudieran ser teoacutericamente cedidas a la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea porque no afectaran en la actualidad a otra Comunidad por razoacuten por ejemplo de la ausencia de construccioacuten de infraestructuras hidraacuteulicas que permitieran su derivacioacuten hacia otra Comunidad Autoacutenoma18 pero que ello no fuera descartable en modo alguno en el futuro pues no hay que olvidar que nos encontramos ante una sola cuenca hidrograacutefica con todas las virtualidades que ello tiene Lo indicado aquiacute sirve para reiterar lo muy problemaacutetico ndashpor no decir imposible- de la existencia de una negociacioacuten en el seno de una Comisioacuten Mixta de Transferencias nada maacutes producirse la entrada en vigor del Estatuto y la necesidad de diferir cualquier decisioacuten a la clara demostracioacuten de no afeccioacuten a otra Comunidad Autoacutenoma en el bien entendido claro estaacute de que la foacutermula pudiera entenderse como constitucional19

Y ello porque finalmente restariacutea la uacuteltima mencioacuten del precepto que comento al art 149122 CE constituida como la final de las condiciones del ejercicio de esa competencia exclusiva por la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea Esa frase -en el estado actual de la legislacioacuten estatal y de la jurisprudencia del TC- puede significar aunque no se haya reparado en ello la negacioacuten de las competencias que el comienzo del precepto parece afirmar No seriacutea posible asiacute tener competencias sobre parte de una cuenca hidrograacutefica con sujecioacuten a lo dispuesto en el art 149122 de la Constitucioacuten si este mismo precepto constitucional por la interpretacioacuten llevada a cabo por el TC en la Sentencia 2271988 es precisamente quien niega la posibilidad de tales competencias a las Comunidades Autoacutenomas en cuanto que las reserva de manera exclusiva al Estado porque las aguas ndashlas cuencas- son intercomunitarias con independencia de que afecten o no a otra Comunidad Autoacutenoma Todo ello insisto en el bien entendido claro estaacute de que el TC soacutelo ha dicho hasta ahora que la interpretacioacuten de la Ley de Aguas de 1985 es adecuada a la Constitucioacuten no que no pudieran existir otros desarrollos legislativos que tambieacuten pudieran ser adecuados

Resulta de todo ello un precepto ciertamente confuso y en el que se producen contradicciones internas que conduciriacutean a la conclusioacuten final de la negacioacuten de las competencias a la Comunidad Autoacutenoma que paradoacutejicamente el mismo precepto parece

18 En esto es claramente advertible coacutemo un criterio del EA que como antes he indicado parece inspirado en la diccioacuten del art 149124 CE relativa a las competencias sobre obras puede no ser tan exact amente trasladable a un elemento es encialmente fluy ente ndashlas aguas - y cuya utilizacioacuten en una u otra Comunidad Autoacutenoma puede depender precisament e de la realizacioacuten de obras hidraacuteulicas

19 Debiendo tenerse en cuent a tambieacuten otro argumento que no me parece en modo alguno insustancial en la Comisioacuten Mixta de Transferencias se p rocederiacutea a un diaacutelogo exclusivamente entre el Estado y la Comunidad Autoacutenoma de Andaluciacutea sobre aguas que pudieran ser parte de otras CCAA nacer en ellas etchellip


caso de Espantildea

asumir y sin que deba tenerse en cuenta en este caso por lo tanto y como primera condicioacuten el hecho de que las aguas afecten o no a otra Comunidad Autoacutenoma20 Como ya he indicado anteriormente el precepto ha sido recurrido al TC por la Comunidad Autoacutenoma de Extremadura quien tendraacute por tanto ocasioacuten de resolver las serias dudas que acabo de plantear

Y lo cierto es sin embargo que existen razones objetivas maacutes que suficientes para que Andaluciacutea pueda gestionar efectivamente la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir en tanto en cuanto su gestioacuten no ponga en peligro ndashni ahora ni en el futuro-las posiciones de otras Comunidades Autoacutenomas ni los poderes del Estado y en todo caso ser el elemento determinante de la mayor parte de decisiones a adoptar sobre la misma21 pero ello no puede conseguirse (a menos que el TC matice sustancialmente lo que indicoacute en su Sentencia 2271988) por medio de la teacutecnica presente en el art 51 del EA sino utilizando otras posibilidades constitucionales cuyo uso en el futuro no tendriacutea porqueacute descartarse Sobre ello habraacute de volverse con maacutes atencioacuten y extensioacuten en otro momento

b) Tambieacuten el ECL dispone la cesioacuten a la Comunidad y como competencia exclusiva (art 751) de las aguas de la cuenca del Duero ldquoque tengan su nacimiento en Castilla y Leoacuten y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autoacutenomardquo y ello ldquodada la relevancia que la cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y Leoacutenrdquo

Aun con palabras distintas en el fondo el criterio utilizado es semejante al que acabamos de contemplar en el caso de la asuncioacuten de competencias del Guadalquivir por Andaluciacutea En este supuesto la clave era que las aguas cuya competencia se asumiacutea ldquono afectenrdquo a otra Comunidad Autoacutenoma Aquiacute se trata de que ldquoderiven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autoacutenomardquo Si el presupuesto baacutesico es el mismo tambieacuten debe decirse lo mismo en relacioacuten a esta competencia a saber su presunta incompatibilidad con la interpretacioacuten que el TC dio al art 149122 CE en su Sentencia 2271988 a no ser que la misma fuera cambiada por una nueva Sentencia Y desde luego

20 La confrontacioacuten de esta frase del art 51 del EA deberiacutea realizars e con los criterios ldquo loacutegicos teacutecnicos y de experi enciardquo a que alude el TC lo que nos llevariacutea bastante m aacutes lejos de lo que en este lugar puede emprenders e En todo caso la ldquo afeccioacutenrdquo es un concepto juriacutedico indeterminado que obligariacutea neces ariament e a realizar labores de interpretacioacuten juriacutedica (iquestqueacute es afectar) evidentemente res ervadas al legislador estatal no siendo imposible que alguien tachase incluso a esa misma legislacioacuten estatal de contrari a al art 149122 de la Constitucioacuten por el mero hecho de su existencia

21 Hay otras razones que subyacen a toda la problemaacutetica examinad a y que no puedo dejar de mencionar aquiacute la res erva complet a al Estado tal y como hoy sucede de las posibilidades de decisioacuten en torno al agua empequentildeece en g rado sumo otras de l as competencias exclusivas de las Comunidades Autoacutenomas en las que el elemento agua es decisivo para su ejerci cio pieacutensese sobre todo en la agri cultura pero igualmente entrariacutea aquiacute la industria aacutembitos los dos en los que todos los Estatutos de Autonomiacutea afirman la existencia de compet encias exclusivas de las Comunidades Autoacutenomas En el tema del reparto competenci al entre Estado y Comunidades Autoacutenomas en materia de agua no estaacute todo dicho ni mucho menos y es exigencia insoslayable la pro fundizacioacuten en el conjunto de los criterios de nuestro sistema constitucional materiales y organizativos sin visiones parciales y teniendo en cuenta ademaacutes la directriz general de efi caci a que como p rincipio constitucional vaacutelido para todas las Administraciones Puacuteblicas contiene el art 1031 de la Constitucioacuten espantildeola


caso de Espantildea

la necesidad de que hubiera un previo proceso normativo yo planificador que aclarara de forma absolutamente indubitable de queacute aguas se estaacute hablando

En todo caso lo que siacute me parece necesario es descartar radicalmente que el caraacutecter ldquointernacionalrdquo (maacutes bien comunitario) de la cuenca del Duero sea un obstaacuteculo a su posible cesioacuten parcial a la Comunidad Autoacutenoma de Castilla y Leoacuten Eso no se sostiene con el ordenamiento juriacutedico actual y lo uacutenico que sucede es que el Estado espantildeol debe cumplir una serie de obligaciones (hacia Portugal y hacia las instituciones europeas) derivadas del caraacutecter de la cuenca pero sin que al derecho internacional (estoy pensando en el llamado Convenio de Albufeira de 1998 suscrito entre el Reino de Espantildea y Portugal y los convenios anteriores en lo que restan de vigencia) o al comunitario (la existencia de una demarcacioacuten supranacional22 en el sentido de la Directiva marco de aguas de 2000) interese en lo maacutes miacutenimo queacute organismos del Estado dentro de las fronteras nacionales ejercitan unas determinadas competencias

Y concluyo afirmando para Castilla y Leoacuten lo mismo que ya indiqueacute para Andaluciacutea pero en este caso todaviacutea con mayor eacutenfasis por la extensioacuten territorial por la importancia de los aprovechamientos y por la poblacioacuten afectada la cuenca del Duero es praacutecticamente castellana-leonesa y deberiacutea existir un modo de actuacioacuten para que la Comunidad Autoacutenoma tuviera una importancia decisiva sobre el conjunto de las aguas que pueden considerarse ldquopropiasrdquo de la Comunidad Dejando de lado lo que el TC pueda decir en su momento sobre este Estatuto existen otros procedimientos constitucionales para dar una relevancia decisiva a la Comunidad de Castilla y Leoacuten en la gestioacuten del Duero y por otra parte con determinadas modificaciones normativas de la organizacioacuten de los Organismos de cuenca estatales podriacutea conseguirse la misma finalidad La rigidez de las interpretaciones constitucionales no puede conducir nunca a la falta de ef icacia en la vida de las organizaciones y de las instituciones y papel de los juristas al margen de la tan faacutecil ndashmuchas veces- afirmacioacuten de inconstitucionalidades es la de encontrar caminos para que derecho y eficacia sean teacuterminos que puedan conjugarse conjuntamente

3 Reflexiones sobre el papel de las cuencas hidrograacuteficas en Espantildea

En el apartado anterior sobre todo en la letra A) ya ha aparecido la importancia decisiva de la cuenca hidrograacutefica a los efectos del reparto competencial entre Estado y CCAA Ahora querriacutea referir de una forma breve cuaacutel es el papel que ademaacutes del citado representa la cuenca hidrograacutefica como ldquounidad de gestioacutenrdquo en Espantildea

Lo primero que debo resaltar es la antiguumledad del concepto y del rol de la cuenca hidrograacutefica en Espantildea antiguumledad maacutes resaltable todaviacutea si se tiene en cuenta la llegada tan tardiacutea del mismo a la mayor parte de los paiacuteses Asiacute la cuenca como base para la confeccioacuten de un plan coordinado de obras hidraacuteulicas aparece ya en el Real Decreto-Ley de 15 de marzo de 1926 de creacioacuten de las Confederaciones Hidrograacuteficas Estos entes que primitivamente solo teniacutean competencia sobre obras hidraacuteulicas y que basaban su originalidad ademaacutes de en tomar la cuenca como elemento para la planificacioacuten y

22 Por eso el RD 1252007 de 2 de febrero por el que se fija el aacutembito territorial de las demarcaciones hidrograacuteficas se ha referido a la ldquoparte espantildeol a de l as demarcaciones hidrograacutefi cas correspondientes a las cuencas hidrograacuteficas compartidas con otros paiacutesesrdquo (art 3)


caso de Espantildea

ejecucioacuten de obras en la participacioacuten en los mismos de los usuarios los propietarios agriacutecolas de la cuenca evolucionaraacuten para asumir dentro de las mismas la gestioacuten de las aguas aacutembito en el que el elemento participativo seraacute muy tenue correspondiendo dicha gestioacuten exclusivamente a la parte ldquoadministrativardquo de las Confederaciones

Ademaacutes de eso en la actualidad la cuenca es en el derecho espantildeol

a) La base de la Administracioacuten hiacutedrica estatal El TRLA crea asiacute organismos de cuenca con el nombre de Confederaciones Hidrograacuteficas23 a los que se pueden incorporar las CCAA que tengan territorio en el de la cuenca gestionada por el Estado24 Hoy y en virtud del nuevo concepto de Demarcacioacuten Hidrograacutefica que procede de la Directiva marco de aguas de 200025 los Organismos de cuenca extienden su competencia al conjunto de la Demarcacioacuten debiendo coordinar sus competencias con las de otras Administraciones competentes en el llamado Comiteacute de Autoridades competentes Tambieacuten las CCAA con cuencas propias que gestionar construyen su Administracioacuten hiacutedrica con la base de las cuencas hidrograacuteficas y avanzando en la idea de ldquoautonomiacuteardquo para dichos oacuterganos 26

b) La base territorial de la planif icacioacuten hidroloacutegica (de cuenca) Una de las decisiones maacutes importantes de la Ley 291985 de 2 de agosto de aguas fue la de estructurar juriacutedicamente la planif icacioacuten hidroloacutegica y hacer de ella una norma Los Planes hidroloacutegicos de las cuencas de gestioacuten del Estado se aprobaron en 1998 y tambieacuten se han ido aprobando los Planes de las cuencas de gestioacuten autonoacutemica La Planif icacioacuten hidroloacutegica con alguna orientacioacuten distinta ha sido tambieacuten recogida por la Directiva marco de aguas y ahora se estaacuten elaborando en Espantildea los Planes hidroloacutegicos adaptados a las prescripciones de la Directiva que deberaacuten estar aprobados antes del 31 de diciembre de 2009

c) El elemento decisivo a la hora de la gestioacuten de las aguas Si la planificacioacuten hidroloacutegica es de cuenca (con la posibilidad de existencia de un Plan Hidroloacutegico Nacional que fue aprobado por Ley 102001 de 5 de julio) y la organizacioacuten administrativa tambieacuten puede concluirse en que la gestioacuten ldquoordinariardquo de las aguas es la que se lleva a cabo en la cuenca hidrograacutefica ldquoSaltarrdquo los liacutemites de la cuenca regulando una transferencia de aguas de una cuenca a otra requiere la insercioacuten de la misma en el Plan Hidroloacutegico Nacional que se aprueba por Ley y no es una regulacioacuten ldquolibrerdquo sino que deben aparecer en ella las ldquocondicionesrdquo de dicha transferencia A las transferencias dedicareacute el siguiente apartado de este trabajo

23 Juriacutedicamente son Organismos Autoacutenomos cuyas decisiones agot an la viacutea administrativa y solo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo Estaacute clara pues la voluntad del Est ado de cons eguir la mayor autonomiacutea administrativa posible para los Organismos de cuenca

24 Todas las CCAA estaacuten incorporadas a los Organismos de cuenca correspondient e Aragoacuten asiacute pertenece a las Confederaciones Hidrograacuteficas del Ebro del Juacutecar y del Tajo que son las cuencas hidrograacuteficas en las que existe territorio aragoneacutes

25 Las Demarcaciones Hidrograacuteficas suman al territorio tradicional de las cuencas las aguas de transicioacuten y las aguas costeras con las definiciones que para las mismas ofrece el art 17 TRLA

26 Se estaacute generalizando la foacutermula de las ldquo Agenciasrdquo (Catalana del Agua Andaluza del Agua Vas ca del Aguahellip) como denominacioacuten y peculiaridad organizativa de estos oacuterganos de las CCAA


caso de Espantildea

Los liacutemites territoriales de los Organismos de cuenca ndashy por tanto de las cuencas hidrograacuteficas- quedaron fijados en 1987 y han permanecido intocados hasta ahora Recientemente se ha aprobado la creacioacuten de un nuevo Organismo de cuenca estatal ndashel del Mintildeo-Limia- y estaacute por ejecutar la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2004 que anuloacute determinados preceptos del Plan Hidroloacutegico de la cuenca del Juacutecar porque extendiacutean su vigencia a territorios que eran cuencas hidrograacuteficas en siacute mismos y quedaban dentro de la Comunidad Autoacutenoma Valenciana debiendo consiguientemente ser gestionados por ella27

4 La problemaacutetica de las transferencias de agua entre distintas cuencas hidrograacuteficas Su presencia en los Estatutos de Autonomiacutea recientemente reformados

Quizaacute sea eacuteste de las transferencias de agua el elemento decisivo al menos para Espantildea donde se manifiestan maacutes claramente las tensiones que lleva consigo la relacioacuten agua-territorio Ya se ha anunciado anteriormente el elemento conflictivo que en Espantildea han representado siempre las transferencias de agua entre cuencas hidrograacuteficas Elemento conflictivo en el aacutembito de lo poliacutetico y de lo social En el presente apartado voy a tratar de las transferencias y de su problemaacutetica en general (A) y luego de la presencia de las mismas en los Estatutos de Autonomiacutea recientemente reformados (B)

A) Las transferencias de aguas entre aacutembitos territoriales de distintos Planes Hidroloacutegicos de cuenca

La ruacutebrica de la que se parte corresponde a la diccioacuten contenida en el art 431 c) de la Ley 291985 de 2 de agosto de Aguas que encomendoacute la regulacioacuten de las transferencias asiacute definidas incluyendo sus ldquocondicionesrdquo a la Ley aprobatoria del Plan Hidroloacutegico Nacional [hoy el texto es art 451c) del TRLA de 2001]28 Pero antes de ellas ya se habiacutean producido regulaciones especiacuteficas y hasta intentos de producir una gran transferencia basaacutendose simplemente en el otorgamiento de una concesioacuten administrativa Todo ello habiacutea conducido en muchos casos a una gran poleacutemica poliacutetica y social

Asiacute hay que comenzar hablando de los criacuteticos acontecimientos de 1973-1974 cuando se formuloacute un anteproyecto de trasvase de 1400 Hm3 desde la cuenca del Ebro a la del Pirineo Oriental que no llegoacute a ejecutarse y que se queriacutea fundamentar en una mera concesioacuten f inalmente y ante las resistencias mostradas se desechoacute la iniciativa En 1981 se reguloacute por Ley 181981 un llamado ldquoministrasvaserdquo (por su tamantildeo relativamente pequentildeo 125 Hm3 en relacioacuten al anterior) desde la cuenca del Ebro a la provincia de Tarragona (obseacutervese el aacutembito territorial limitado no se trataba del destino sin maacutes a otra cuenca hidrograacutefica la del Pirineo Oriental como entonces se llamaba) que siacute se ejecutoacute El trasvase maacutes importante de todos los existentes es el denominado Tajo-Segura regulado por Leyes de 1971 y 1980 que no fueron poleacutemicas en su momento pero que hoy conocen

27 Sobre la capital cuestioacuten de la fo rma de ejecucioacuten de esta Sentencia vid el trabajo de EMBID IRUJO (2006 a) cit en la bibliografiacutea final

28 Sobre la cuestioacuten EMBID IRUJO (1991) p 211 y ss


caso de Espantildea

una contienda constante cada vez que se trata de decidir los voluacutemenes de agua que se tienen que trasvasar perioacutedicamente El trasvase se disentildeoacute para mover cada antildeo 1000 Hm3 de agua pero se limitoacute inmediatamente a 600 Hm3 que solo raramente se han podido trasvasar por inexistencia de agua en los embalses de cabecera La Comunidad de Castilla-La M ancha pretende declarar la caducidad de este trasvase incorporando una disposicioacuten especiacutefica a su Proyecto de Estatuto de Autonomiacutea que luego examinareacute

Las mayores poleacutemicas que se conocen han tenido lugar con ocasioacuten de la regulacioacuten por la Ley 102001 de 5 de julio del Plan Hidroloacutegico Nacional de la transferencia desde la cuenca del Ebro a las del arco mediterraacuteneo (cuencas internas de Cataluntildea Juacutecar Segura y provincia de Almeriacutea) Al margen de los trastornos sociales (manifestaciones variadas) por la Comunidad Autoacutenoma de Aragoacuten se formularon recursos de inconstitucionalidad denuncias ante la Comisioacuten Europea por infraccioacuten de directivas comunitarias muacuteltiples recursos contencioso-administrativoshelliphasta que la transferencia fue derogada por Real Decreto-Ley 22004 de 18 de junio elevado a Ley 112005 de 22 de junio29

Recientemente vuelven a surgir las tensiones en virtud de la aprobacioacuten del Real Decreto-Ley 32008 de 21 de abril de medidas excepcionales y urgentes para garantizar el abastecimiento de poblaciones afectadas por la sequiacutea en la provincia de Barcelona (BOE nuacutem 97 de 22 de abril) que supone una autorizacioacuten temporal para trasvasar el agua no utilizada procedente de la autorizada a trasvasar por la Ley 181981 (la reguladora del minitrasvase a Tarragona que previoacute un volumen de trasvase de hasta 4 m3s no utilizaacutendose en la actualidad en la provincia de Tarragona maacutes que 2rsquo8 m3s) a la provincia de Barcelona (que por tanto podriacutea aprovechar hasta 1rsquo2 m3s pues el Real Decreto-Ley 32008 ordena respetar las utilizaciones actuales) Se trata de una norma amparada en una situacioacuten de sequiacutea extraordinaria que justamente ha comenzado a cambiar con abundantes lluvias nada maacutes llegar el Real Decreto-Ley 32008 al BOE La Comunidad Autoacutenoma de Aragoacuten ha anunciado un recurso de inconstitucionalidad contra un artiacuteculo del mismo y diversas medidas dirigidas a conseguir su derogacioacuten por haber desaparecido ya en su opinioacuten la situacioacuten de sequiacutea extraordinaria a la que apela precisamente el mismo Real Decreto-Ley 32008 en su disposicioacuten final tercera dedicada a su vigencia30

B) Las transferencias de recursos hiacutedricos en los nuevos Estatutos de Autonomiacutea

A continuacioacuten refiero coacutemo los nuevos EEAA tratan las transferencias de recursos hiacutedricos singularmente el de la Comunidad Autoacutenoma de Aragoacuten

a) Asiacute eacutesta debe ldquovelarrdquo para que no existan trasvases tal y como dice el art 193 EAr

ldquoCorresponde a los poderes puacuteblicos aragoneses en los teacuterminos que establece este Estatuto y de acuerdo con el principio de unidad de cuenca la Constitucioacuten la legislacioacuten estatal y la normativa comunitaria aplicables velar especialmente para

29 Los motivos de la oposicioacuten a esta trans ferenci a aparecen en el libro del GOBIERNO DE ARAGOacuteN Alegacioneshellip (2001)

30 Asiacute la vigenci a des aparece cuando lo haga la situacioacuten extraordinari a que ha sido la causa y en todo caso a los treinta diacuteas de la entrada en servi cio de una desaladora que se estaacute construyendo en Barcelona y que se preveacute que esteacute operativa en junio de 2009


caso de Espantildea

evitar transferencias de aguas de las cuencas hidrograacuteficas de las que forma parte la Comunidad Autoacutenoma que afecten a intereses de sostenibilidad atendiendo a los derechos de las generaciones presentes y futurasrdquo

El precepto que contemplamos puede ser entendido dentro de lo que podriacutean denominarse ldquoprincipiosrdquo de la actuacioacuten de los poderes puacuteblicos y que la CE regula en el Capiacutetulo III del Tiacutetulo I Los EEAA ahora reformados ndashtambieacuten en alguacuten caso los de la primera etapa la inmediatamente posterior a la promulgacioacuten de la CE- han optado por configurar principios de la actuacioacuten de sus poderes puacuteblicos regularmente al lado del establecimiento de los derechos de los ciudadanos En el caso que nos ocupa y vista la redaccioacuten final que ha tenido el texto puede observarse que lo que se encarga a los poderes puacuteblicos aragoneses no es velar en relacioacuten a cualquier tipo de transferencia de recursos hiacutedricos sino solamente sobre aqueacutellas que afecten a intereses de sostenibilidad podriacutea pensarse entonces que en realidad se estaacute encargando a los poderes puacuteblicos una actuacioacuten dirigida a la observacioacuten del ordenamiento juriacutedico pues difiacutecilmente puede pensarse en una adecuacioacuten a derecho de una transferencia de aguas que no responda a intereses de sostenibilidad Al menos no tras el art 452 de la CE y su principio de ldquoutilizacioacuten racional de los recursos naturalesrdquo y sobre todo tras la Directiva marco de aguas de 2000 y su mandato de obtencioacuten de un buen estado ecoloacutegico de las aguas a conseguir para el 2015 [cfr art 41a)] y con un claro objetivo de que en modo alguno se deteriore el estado de las aguas superficiales y subterraacuteneas a partir de la entrada en vigor de tal texto

b) Igualmente en los nuevos EEAA se preveacute la formulacioacuten de informes por las CCAA antes que por parte del Estado se aprueben transferencias de recursos hiacutedricos Es el caso del EC y del EAr Asiacute el art 1174 EC indica que ldquoLa Generalitat debe emitir un informe preceptivo para cualquier propuesta de trasvase de cuencas que implique la modificacioacuten de los recursos hiacutedricos de su aacutembito territorialrdquo El EAr en su art 724 relaciona el informe con ldquola defensa de los derechos relacionados con el agua contemplados en el artiacuteculo 19rdquo y para ello ldquola Comunidad Autoacutenoma emitiraacute un informe preceptivo para cualquier propuesta de obra hidraacuteulica o de transferencia de aguas que afecte a su territoriordquo antildeadieacutendose que ldquoel Gobierno de Espantildea deberaacute propiciar de forma efectiva el acuerdo entre todas las Comunidades Autoacutenomas que puedan resultar afectadasrdquo

Finalmente el art 755 segundo inciso del ECL tambieacuten regula el informe al que nos referimos y que ahora aparece vinculado al principio rector de la accioacuten poliacutetica para garantizar un abastecimiento de agua en condiciones de calidad y lo hace con las siguientes palabras rdquoEn aplicacioacuten de este principio y en el marco de la legislacioacuten del Estado la Junta de Castilla y Leoacuten emitiraacute un informe preceptivo sobre cualquier decisioacuten estatal que implique transferencia de aguas fuera del territorio de la Comunidadrdquo

Pues bien sobre la toacutenica general indicada puede decirse que la regulacioacuten de estos informes es plenamente adecuada a la Constitucioacuten aunque ello se encuentra a discusioacuten en el TC No es posible concluir asiacute que en un Estado como el de las Autonomiacuteas con las caracteriacutesticas con las que lo regula la CE pueda resultar inconstitucional ndasho sea que repugne al sistema institucional que los espantildeoles se han dado libremente- la existencia de un informe no vinculante y que tiene la doble virtualidad de permitir que las CCAA expresen su opinioacuten sobre proyectos del Estado de incidencia territorial innegable y a la vez que el Estado pueda recibir formalmente la opinioacuten de las CCAA a traveacutes de las cuaacuteles pueda orientar mejor su decisioacuten final Es obvio que si a eso condujera el sistema


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constitucional de un Estado como el nuestro deberiacutea ser cambiado inmediatamente para propiciar formalmente la existencia de procedimientos mediante los cuaacuteles pueda conseguirse un principio miacutenimo de comunicacioacuten y no el enfrentamiento radical que es a lo que lleva inexorablemente la expulsioacuten del sistema constitucional de procedimientos tan razonables ndashy limitados en su alcance- como los indicados

c) Por otra partey aunque no habla directamente de transferencias debe verse como una norma relacionada con ellas la previsioacuten del EAr en su disposicioacuten adicional quinta seguacuten la cual

ldquoLa planificacioacuten hidroloacutegica concretaraacute las asignaciones inversiones y reservas para el cumplimiento del principio de prioridad en el aprovechamiento de los recursos hiacutedricos de la cuenca del Ebro y de los derechos recogidos en el artiacuteculo 19 del presente Estatuto considerando que la resolucioacuten de las Cortes de Aragoacuten de 30 de junio de 1992 establece una reserva de agua para uso exclusivo de los aragoneses de 6550 Hm3rdquo

Aun cuando han existido discusiones sobre este precepto en cuanto la cuenca del Ebro es de gestioacuten del Estado (intercomunitaria) y la Comunidad Autoacutenoma de La Rioja ha incluido el mismo en su recurso de inconstitucionalidad contra el EAr el contenido de la disposicioacuten me parece adecuado a la Constitucioacuten pues se encomienda a la planificacioacuten hidroloacutegica estatal ndashrespondiendo a la misma funcionalidad de dicha planificacioacuten- que concrete las asignaciones inversiones y reservas La cifra de 6550 Hm3 aparece de una forma en absoluto vinculante pues simplemente se recuerda que procede de una Resolucioacuten de un Parlamento territorial

d) Refiero por uacuteltimo el mandato de caducidad del trasvase Tajo-Segura que se encuentra en el Proyecto de Estatuto de Autonomiacutea de la Comunidad Autoacutenoma de Castilla-La M ancha Sin ninguna duda el texto que refiero (la disposicioacuten transitoria primera de este Proyecto de Estatuto) es la norma maacutes ldquoradicalrdquo que en relacioacuten a los trasvases contienen los textos que se examinan y ello porque simplemente dispone la extincioacuten de tal trasvase en el antildeo 2015 M e parece que eso es signo de clara inconstitucionalidad pues la regulacioacuten de las transferencias entre aacutembitos de distintos Planes Hidroloacutegicos de cuenca pertenece a la competencia del Estado ex art 149122 CE y debe por tanto ser libremente decidida por su legislacioacuten y con las condiciones que el propio Estado fije en ella [cfr art 451c) TRLA] Creo que esto es algo que tampoco desconocen los promotores de la iniciativa normativa31 que lo que simplemente hacen es ofrecer una filosofiacutea poliacutetica ldquoalternativardquo a la realizacioacuten y ejecucioacuten de este trasvase y dentro de la cuaacutel como elementos resaltables estariacutean los siguientes

-La vinculacioacuten de la extincioacuten del trasvase al plazo baacutesico fijado por la Directiva marco de aguas de 2000 (y su transposicioacuten al derecho espantildeol) el antildeo 2015 o sea el momento en el que f inalmente debe conseguirse ndashsi no antes- un buen estado ecoloacutegico de

31 Sin que deba olvidars e en modo alguno que la disposicioacuten adicional primera de la Ley 112005 de 22 de junio por la que se modi fica la Ley 102001 de 5 de julio del Plan Hidroloacutegico Nacional ya conteniacutea unos mandatos dedicados a la reduccioacuten de los caudales trasvas ables en el contexto de otras medidas destinadas a la maacutes importante utilizacioacuten por parte de la Comunidad de Castilla La-Mancha de las aguas del Tajo


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las aguas superficiales y subterraacuteneas tal y como ya hemos contemplado en este trabajo Lo que se trasmite con un proyecto de norma como la disposicioacuten transitoria primera que comento es que la existencia de ese trasvase impide en la cuenca del Tajo la consecucioacuten de ese buen estado ecoloacutegico32 de donde la extincioacuten del trasvase seriacutea la plasmacioacuten de una medida esencialmente ambiental y de cumplimiento del derecho comunitario ademaacutes

-El planteamiento ambiental se refuerza ordenaacutendose que una vez entre en vigor el Estatuto se lleve a cabo ldquola ordenacioacuten y reestructuracioacuten de los usos del agua especialmente el regadiacuteo de acuerdo a la oferta de agua disponible en la cuenca hidrograacutefica del Segurardquo La misma disposicioacuten transitoria segunda en la que se encuentra este texto entrecomillado dispone que cualquier nuevo recurso hiacutedrico generado en la cuenca hidrograacutefica del Segura se destine a la sustitucioacuten de los recursos trasvasados a traveacutes de la infraestructura del Tajo-Segura

-Los ahorros que para la cuenca del Tajo se ofreceriacutean con tal poliacutetica llevan consigo que se ordene que el nuevo Plan Hidroloacutegico de la cuenca del Tajo contenga ya la cadencia de la disminucioacuten de los recursos trasvasables y coherentemente la utilizacioacuten de eacutestos dentro de la cuenca del Tajo y para atender ldquolas necesidades de la propia cuenca hidrograacuteficardquo La amplitud de esta expresioacuten permite deducir claramente que no se estaacute pensando en necesidades ambientales sino en utilizacioacuten de las aguas no trasvasadas para fines muacuteltiples incluyendo la posibilidad de los ambientales claro estaacute

Ademaacutes de lo indicado la disposicioacuten preveacute la emisioacuten de informe sobre muacuteltiples actuaciones relativas a transferencias de aguas entre cuencas33 disponieacutendose tambieacuten la presencia de los representantes de la Junta de Comunidades con voz y voto en los oacuterganos de gestioacuten del trasvase hasta que eacuteste se extinga

5 Reflexiones finales

Debo concluir este trabajo llamando la atencioacuten sobre algunas consecuencias del mismo Fundamentalmente para resaltar la aparente paradoja de que el avance en la descentralizacioacuten poliacutetica en Espantildea (avance constituido por las uacuteltimas reformas de los EEAA) plantea algunos problemas en relacioacuten al gobierno del agua

Esos problemas vienen singularmente del cuestionamiento del papel de la cuenca hidrograacutefica como unidad de gestioacuten que realizan los EEAA de Andaluciacutea y de Castilla-Leoacuten No cabe duda de que la posibilidad de ldquofraccionamientordquo de cuencas hidrograacuteficas y de la cesioacuten de una parte de las mismas a estas CCAA (la que no afecte a otras CCAA) es un mecanismo distinto de gestioacuten que el planteado por la Ley 291985 de 2 de agosto de

32 Por eso el uacuteltimo inciso del apartado primero de la disposicioacuten transitoria primera indica que ldquo Se deberaacute garantizar que el riacuteo Tajo y los espacios ambientales asociados a la explotacioacuten del mismo disponen de agua en calidad y cantidad suficiente para alcanzar los objetivos mencionadosrdquo

33 Este es el texto ldquo La Junta de Comunidades emitiraacute un informe preceptivo y determinante sobre cualquier propuesta de trasvas e transferencia cesioacuten transaccioacuten o intercambio de agua dentro de una misma cuenca hidrograacutefica o entre cuencas hidrograacuteficas que utilice infraestructuras o afecte a cauces que discurran total o parcialmente dentro del territorio de Castilla La Mancha reservaacutendos e el derecho de ejercer la asignacioacuten y utilizacioacuten preferente de dichos recursos para atender necesidades de la propia regioacutenrdquo


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Aguas (y prolongado en el TRLA de 2001) Al margen de la cuestioacuten de su constitucionalidad y hasta de la misma compatibilidad con lo preceptuado en la Directiva marco de aguas de 200034 tambieacuten deberiacutea existir un planteamiento de ldquofuncionalidadrdquo de ldquoeficaciardquo sobre la buena gestioacuten de las aguas que no parece haberse realizado con ocasioacuten de esos procesos normativos En todo caso llama la atencioacuten coacutemo el paiacutes pionero en construir una administracioacuten de las aguas basada en el cr iterio de la cuenca hidrograacutefica puede orientarse a desmontar ndashsiquiera sea parcialmente35- dicha forma de administracioacuten

Por otra parte y aunque solo he hecho referencia muy limitada a la cuestioacuten que sigue tambieacuten debe resaltarse la presencia en los EEAA reformados de un ldquoderecho al aguardquo que se traduce en la afirmacioacuten de posiciones especiacuteficas de ciudadanos de las CCAA en relacioacuten al abastecimiento y al saneamiento hasta para llevar a cabo ldquoactividades econoacutemicasrdquo No cabe duda de lo atractivo de la expresioacuten ldquoderecho al aguardquo36 pero la misma en los planteamientos internacionales habituales soacutelo hace referencia al abastecimiento para agua de boca y al saneamiento Nada que ver con un pretendido ldquoderechordquo a la realizacioacuten de actividades econoacutemicas que seriacutea ademaacutes contradictorio con las bases constitucionales del dominio puacuteblico en nuestro paiacutes37 En todo caso la STC 2472007 de 12 de diciembre afirmando la imposibilidad de que los EEAA regulen derechos subjetivos ha desvalorizado cualquier posibilidad de deducir consecuencias de tales pretendidos derechos al agua

34 He estudiado el papel de la cuenca en la Directiva marco de aguas en EMBID IRUJO (2007) pp 54 y ss

35 Aun cuando l a referencia ldquo parcialrdquo la p ronuncio con cautela pues cuando s e acept a una primera excepcioacuten a un principio no puede sospecharse nunca cuaacutentas surgiraacuten posteriormente fundam entadas en los mismos razonamientos que dieron lugar a la primitiva excepcioacuten

36 Cfr EMBID IRUJO (2006 b) pp 15 y ss

37 Cfr art 132 CE y la STC 2271988 Nadie tiene un ldquoderechordquo a que se le otorgue un aprovechamiento para realizar actividades econoacutemicas Eso seriacutea contradictorio con la posicioacuten constitucionalmente asegurada del titular del dominio puacuteblico hidraacuteulico el Estado


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ABREVIATURAS UTILIZADAS CCAAhelliphelliphelliphelliphellipComunidades Autoacutenomas CEhelliphelliphelliphelliphelliphelliphellipConstitucioacuten Espantildeola EAhelliphelliphelliphelliphelliphellipEstatuto de Andaluciacutea EArhelliphelliphelliphelliphelliphellipEstatuto de Aragoacuten EChelliphelliphelliphelliphelliphelliphellipEstatuto de Cataluntildea ECLhelliphelliphelliphelliphelliphellipEstatuto de Castilla y Leoacuten EEAAhelliphelliphelliphelliphelliphellipEstatutos de Autonomiacutea STChelliphelliphelliphelliphelliphellipSentencia del Tribunal Constitucional TChelliphelliphelliphelliphelliphelliphellipTribunal Constitucional TRLAhelliphelliphelliphelliphellipTexto Refundido de la Ley de Aguas


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1 Introduccioacuten

El tiacutetulo de esta ponencia evoca con otro nombre la relacioacuten esencialmente cr iacutetica que siempre se establece entre las cuestiones de agua y territorio Esa relacioacuten criacutetica une situaciones que se dan en todo tipo de paiacuteses tanto en los de estructura poliacutetica descentralizada como en los de estructura poliacutetica centralizada y ello por una razoacuten comuacuten y relativamente simple de observar las necesidades hiacutedricas suelen derivar de asentamientos humanos que se fijan en lugares donde no existe el agua suficiente

Es faacutecil constatar asiacute que el agua dulce (por tanto la susceptible de ser consumida con o sin potabilizacioacuten previa) existe sobre todo en las montantildeas con un nivel determinado de altitud que hace dif iacutecil la aclimatacioacuten del hombre y que determina que alliacute no vivan grandes cantidades de personas

Por el contrario el hombre ha tendido a desplazarse a las orillas del mar o en todo caso a lugares caacutelidos En ambos supuestos suele existir una caracteriacutestica comuacuten la ausencia de agua dulce al menos en cantidades apropiadas para los que se establecen a vivir en esos lugares Vivir significa consumir agua y ademaacutes en grandes cantidades pues la vida no solo es el hecho residencial sino que igualmente es parte de la vida todo lo vinculado a los procesos productivos que tienen lugar sean eacutestos agriacutecolas (los cultivos consumidores de grandes cantidades de agua nunca se hacen en las montantildeas) industriales o de otro tipo Esto ha sucedido siempre pero en los tiempos actuales y por razoacuten del desarrollo se incrementan enormemente los consumos de agua que resultan vinculados al incremento exponencial de los desplazamientos de poblacioacuten motivados entre otras cosas por la facilidad de las comunicaciones 1 Las consecuencias de lo que indico son de muacuteltiples direcciones pero en el aacutembito que nos interesan se traducen siempre en la demanda de nuevos recursos una vez que se agotan los locales y ello significa cosas tales como solicitud de trasvases desde otras cuencas hidrograacuteficas p lanteamiento de la desalacioacuten o de la reutilizacioacuten de aguas residuales depuradas como formas de allegar los nuevos recursos necesarios convencionales en el caso de los trasvases o no convencionales en el de la desalacioacuten y reutilizacioacuten

Esta es una primera forma de contemplar la situacioacuten que se ha traducido en estas paacuteginas en una mera descripcioacuten que en absoluto es juriacutedica Una segunda ya de contenido juriacutedico es la observacioacuten de coacutemo tiene lugar el reparto de competencias para la gestioacuten del agua tema que es de singular importancia en el caso de los paiacuteses descentralizados poliacuteticamente y en el que se pueden empezar a constatar diferencias con el otro grupo de paiacuteses A la cuestioacuten en Espantildea dedicareacute el siguiente apartado de la ponencia (2) pero en

1 El fenoacutemeno es general como digo pero pueden ponerse ejemplos singulares demostrativos de la realidad de lo que se indica Pieacutensese en el caso de Estados Unidos asiacute en los grandes desplazamientos hacia Phoenix (Arizona) de personas normalment e con buena cali ficacioacuten teacutecni ca y que siguen o acompantildean a las empresas de tecnologiacutea punta que alliacute se instalan desde los antildeos 80 del pasado siglo En pleno desierto antildeadiriacutea lo que explica entre otras cosas el trasvase del riacuteo Colorado hasta alliacute trasvase que no ha sido precisam ente un eacutexito desde ninguacuten punto de vista (social econoacutemico y ambiental) Igualment e y en el caso espantildeol el desplazamiento haci a las cuencas mediterraacuteneas ha sido muy notable durante la uacuteltima deacutecada y no solo se refiere a poblacioacuten activa sino tambieacuten a personas jubiladas y no solo espantildeolas que se establecen permanentemente alliacute diferenciaacutendos e de esta manera el fenoacutemeno temporal del turismo masivo que ya teniacutea lugar desde la deacutecada de los antildeos sesenta del pasado siglo


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Problemática de la gestión del agua en regímenes ... · Resumen: En los regímenes...

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