CARRERA PROFESIONAL

CONTABILIDAD Y FINANZAS

PROYECTO DE TESIS:

PRESENTADO POR : Enrique Iván GÓMEZ ARRIOLA

DOCENTE : MG. Jesús Franz RAFAEL COSME

ASIGNATURA : TRABAJO DE GRADO I

CICLO ACADÉMICO : IX CICLO

SEMESTRE ACADÉMICO : 2010 – II

HUANCAYO – PERÚ

2010

UNIVERSIDAD PERUANA “LOS ANDES”FACULTAD

CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES

ACTUACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN ENTIDADES DEL ESTADO, SOBRE TRANSFERENCIA DE PERSONAL DEL GOBIERNO CENTRAL A LOS

GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

1. DATOS GENERALES

1.1 Título del Proyecto:

Actuación del Principio de Continuidad en las Entidades Del Estado, sobre

la Transferencia de Personal del Gobierno Central a los Gobiernos

Regionales y Locales

1.2 Fecha:

30 de Noviembre de 2010

1.3 Apellidos y Nombres del Investigador:

Gómez Arriola Enrique Iván

1.4 Programa:

Ciencias Administrativas y Contables

1.5 Mención:

Contabilidad y Finanzas

1.6 Área de Investigación:

Administración de Personal

1.7 Dirección:

Av. San Carlos N° 109 – Huancayo

1.8 Teléfono y e-mail:

Telf. 232047 Telf. Cel. 954-447220

oasis_salesiano1@hotmail.com

2. DESARROLLO DEL PROYECTO O PLAN DE TESIS

2.1 Resumen

Mediante el Decreto Legislativo N° 1026 publicado el 21.06.2008, se otorgó –

dentro del marco del proceso de descentralización y modernización del Estado

– la facultad de los gobiernos regionales y locales de implementar un proceso

de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la

ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones; para llevar a cabo

dicho cometido, se facultó y reguló el traslado de recursos humanos (personal)

del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.

Lo especialmente importante de este decreto legislativo es que, al regular la

referida norma el traslado de personal, éste se llevaría a cabo respetando el

Principio de Continuidad del Derecho Laboral; más aún este principio no está

reconocido expresamente – como sí sucede con otros principios – en la

Constitución Política del Perú ni en la legislación nacional.

2.2 Planteamiento, descripción, debilitación del problema

Por aplicación del Principio de Continuidad se establece que, el vinculo laboral

de un trabajador no se interrumpe y persistirá en las mismas condiciones, o en

todo caso en condiciones, o en todo caso en condiciones similares pero nunca

inferiores, a pesar de que existan hechos o eventos que afecten la continuidad

de la relación de trabajo, como puede ser la supuesta extinción del contrato de

trabajo. Sobre la base de este principio, se busca atribuir a la relación laboral la

duración o permanencia mas larga posible, desde cualquier punto de vista y en

todos los aspectos.

Ahora bien, el Principio de Continuidad no está contemplado – como lo hemos

indicado- en la Constitución ni definido expresamente en alguna norma legal.,

pero si está ampliamente desarrollado en la doctrina nacional e internacional,

pero sobre todo – y esto es lo más importante está reconocido

jurisprudencialmente, es decir, en fallos judiciales, con lo cual cobra real

vigencia aplicativa en nuestro ordenamiento jurídico laboral.

Si bien el Principio de Continuidad no está recogido expresamente en una

norma legal, de alguna manera aparece indirectamente en el artículo 4º del

Decreto Supremo nº 003-97-TR (Texto Único Ordenado de la Ley de

Productividad y Competitividad Laboral – LPCL), norma que establece que: “en

toda prestación personal de servicios remunerado y subordinado, se presume

la existencia de una contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

Esto quiere decir que, de estar presentes los tres elementos de esenciales del

contrato de trabajo (prestación personal de servicios, remuneración y

subordinado), el vínculo laboral se considera de duración indeterminado

(continuo), salvo que se `presente algún motivo o causa que acredite su

conclusión posterior (una causa justa).

De acuerdo con la doctrina, el Principio de Continuidad funciona como una

garantía para el trabajador, pues garantiza dos cosas:

a) La Estabilidad en el empleo: Que implica que el contrato de trabajo

termina sólo debido a una causa justa establecida en la ley; precisamente,

el reconocimiento del derecho de estabilidad en el empleo permite la

continuidad de la relación laboral; de ahí que este derecho tenga sustento

en el Principio de Continuidad, pero no son lo mismo, además que aquel, sí

esta reconocido constitucional y legalmente.

b) La protección del tiempo de servicio adquirido por el trabajador: Es

decir que se respeta el tiempo de servicios, las condiciones y derecho de

trabajo a pesar de que formalmente se de por concluida una etapa de la

relación laboral. Este segundo aspecto o garantía de la actuación del

Principio de Continuidad es el que, como hemos indicado, no esta

expresamente recogido en una ley, pero si jurisprudencialmente, tal como

puede apreciarse en la sentencia Casatoria N° 2144-2005 del 13.04.2007,

así como en la sentencia. emitida en el Exp. Nº252-2008-BE.

Aplicación del principio de continuidad en entidades del estado y el

decreto legislativo n° 1026

Si bien el análisis a nivel doctrinal y jurisprudencial de la actuación del

Principio de Continuidad se ha dado para el caso de los grupos de

empresas, a quienes consideran un único empleador, y que, por tanto, el

paso de una empresa a otra es apreciado como un simple traslado que no

afecta la continuidad de la relación laboral inicialmente establecida; este

mismo razonamiento se puede aplicar cuando opera el traslado de un

trabajador de una a otra entidad del Estado, por decisión o mandato del

propio Estado a través de una norma o un acto administrativo, pues la

razón y el supuesto es, en esencia, el mismo. Aquí, al Estado se le

consideraría como un único empleador (equiparable a un grupo de

empresa) y las entidades del Estado son unidades que la conforman (como

una empresa que forma parte del grupo empresarial).

Lo antes afirmado, es lo que precisamente se ha tenido en cuenta al

dictarse el Decreto Legislativo N° 1026, referido a la facultad de los

gobiernos regionales y locales para implementar un proceso de

modernización institucional integral para mejorar los servicios a la

ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones. Para este efecto,

la norma dispone el traslado de recursos humanos (personal) del gobierno

nacional a los respectivos gobiernos regionales y locales en el marco del

proceso de descentralización.

En efecto, el artículo 12° del referido Decreto Legislativo establece lo

siguiente; "Artículo 12.- Sobre el personal transferido”

El personal transferido conserva su régimen laboral, derechos laborales y

obligaciones según el régimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional.

La transferencia no implica ni origina reducción de remuneraciones u

otros ingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco la

interrupción del tiempo de servicios. Excepcionalmente, los gobiernos

regionales y locales podrán contratar o nombrar al personal transferido

modificando su régimen laboral al que corresponde a la entidad receptora,

siempre que se cuente con la aceptación del trabajador; generándose en

este caso, como consecuencia de la transferencia, una nueva relación

laboral con la entidad receptora".

Como se puede apreciar, en este artículo 12° se reconoce y aplica el

Principio de Continuidad (el resaltado nos corresponde).

La norma que reglamenta e implementa lo dispuesto en el artículo 12" del

Decreto Legislativo N° 1026, es el Decreto Supremo N° 040-2010-PCM (del

23 de marzo de 2010).

A continuación veamos lo que se establece en el artículo 4º del Decreto

Supremo Nº 040-2010-PCM, para poder apreciar mejor la actuación del

Principio de Continuidad: "Artículo 4: Procedimiento para la

transferencia de personas al servicio del Estado”

La transferencia de personas al servicio del Estado del gobierno nacional a

los gobiernos regionales y/o gobiernos locales deberá seguir los siguientes

procedimientos: (...)

El personal al servicio del Estado transferido conserva su régimen laboral o

estatutario, así como los derechos y obligaciones según el régimen al que

estaba sujeto en el gobierno nacional. (...)

La transferencia de personal al servicio del Estado no origina interrupción

del tiempo de servicios, tampoco, implica ni origina reducción de

remuneraciones u otros ingresos de dicho personal al servicio del Estado.

(...)

En caso de que el personal al servicio del Estado a ser transferido, viniere

percibiendo incentivos del Fondo de Asistencia y Estímulo distintos a los de

la entidad de destino, estos montos deberán ser respetados de

conformidad con lo establecido por el artículo 12 del Decreto Legislativo N°

1026. Para tal efecto, las entidades de destino están facultadas para

realizar las modificaciones administrativas que correspondan, en

coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas. (...)

Excepcionalmente, los gobiernos regionales y gobiernos locales podrán

contratar o nombrar al personal al servicio del Estado transferido,

modificando su régimen laboral o estatutario de acuerdo al que

corresponde a la entidad de destino, siempre que se cuente con la

aceptación de dicho personal al servicio del Estado y con la

disponibilidad presupuesta! correspondiente. La liquidación de beneficios

sociales estará a cargo de la entidad de destino. En este caso, se genera,

como consecuencia de la transferencia, una nueva relación laboral con la

entidad receptora. No es necesario concurso público para el ingreso de

dicho personal al servicio del Estado a la nueva plaza generada por la

transferencia" (el resaltado es nuestro).

Las disposiciones de la norma citada son un claro ejemplo de la actuación

del Principio de Continuidad, al respetarse las condiciones de trabajo

adquiridas en la entidad de origen del personal transferido. En efecto, como

puede apreciarse, a pesar del cambio de entidad donde el servidor ejercerá

sus funciones, la relación laboral que se tiene con el Estado se

mantiene en las mismas condiciones y respetando los beneficios

laborales que se tenían antes de la transferencia. Así, nos permitimos

resaltar de la norma citada, y que puede tomarse también como

conclusiones respecto de la actuación del Principio de Continuidad, lo

siguiente:

El personal transferido conserva su régimen laboral, así como sus

derechos y obligaciones según dicho régimen.

Para el cambio de régimen laboral de acuerdo al que corresponde

a la Entidad de destino, se requiere el consentimiento expreso del

trabajador. Por tanto, de no existir este consentimiento, no puede

operar el cambio de régimen laboral.

Finalmente, que la actuación y aplicación del Principio de Continuidad

también debe operar respecto de trabajadores que laboran en

entidades del Estado, y no sólo en el caso de grupos de empresas o

empresas vinculadas.

2.3 Formulación del problema

PROBLEMA GENERAL

¿Con qué beneficio el principio de continuidad actúa sobre las entidades del

estado sobre la transferencia de personal entre el gobierno central y los

gobiernos regionales y locales?

PROBLEMAS ESPECIFICOS

a) ¿Cuál es el fin en un proceso de transferencia de personal en las entidades

del estado?

b) Sobre el personal transferido ¿Se conserva sus derechos laborales, el

régimen laboral y las obligaciones según el régimen al que el trabajador

estaba sujeto?

2.4 Justificación

El presente trabajo de investigación por su naturaleza investigativa funda su

justificación en:

Justificación Teórica. El presente trabajo de investigación establece su

justificación en la importancia que tiene tratar el problema que se podría

presentar en un régimen de transferencia de personal respecto a hechos o

eventos que afecten la continuidad de la relación de trabajo, como puede ser la

supuesta extinción del contrato del trabajo.

Justificación Social. En lo social el presente trabajo de investigación participa

en el punto que de efectuarse un traslado de personal de un gobierno a otro, la

sociedad estaría beneficiándose para un mejor servicio ya que la finalidad de

este régimen es la modernización institucional integral de los gobiernos

regionales y locales.

2.5 Objetivos Generales y Especifico

OBJETIVO GENERAL

Establecer las reglas para efectivizar la transferencia de recursos humanos del

gobierno central a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso

de descentralización

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

a) Implementación de un proceso de modernización institucional integral para

mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus

jurisdicciones

b) Establecer normas para que los gobiernos regionales y locales puedan

optar por este régimen.

2.6 Marco Teórico

2.6.1 Antecedentes de la investigación

Según el Decreto Legislativo que establece un régimen especial

facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen

implementar procesos de modernización institucional integral tiene como

finalidad facultar a los gobiernos regionales y locales a implementar un

proceso de modernización institucional integral para mejorar los servicios

a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así como

hacer efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a

los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de

descentralización. El proceso de modernización institucional integral

comprende aspectos de reestructuración, simplificación administrativa,

orientación a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización,

entre otros.

El gobierno regional o local que desee emprender un proceso de

modernización institucional debe preparar un Expediente de

Modernización Institucional - en adelante, el Expediente -, que constituye

el sustento técnico de las medidas a adoptar y que debe incluir:

a) Objetivos a lograr con la modernización;

b) Descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la

organización, procesos y recursos humanos, debidamente

sustentados; y,

c) Proceso y cronograma para la modernización institucional.

La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de

Ministros establece los lineamientos técnicos y estructura del Expediente,

con opinión de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - en lo sucesivo, la

autoridad - en materia de recursos humanos.

Los gobiernos regionales y locales aprueban su incorporación al régimen

de modernización institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o

Concejo Municipal, el que deberá contener la aprobación del Expediente.

El Expediente requiere opinión previa del Consejo de Coordinación

Regional o Local, según corresponda. El Expediente aprobado y el acuerdo

del Consejo Regional o Concejo Municipal serán informados y puestos a

disposición de la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del

Consejo de Ministros y de la Autoridad, los que deberán ser publicados en

el portal institucional correspondiente.

Alcance de los cambios a implementar en el marco del proceso de

modernización institucional, el gobierno regional o local podrá implementar

cambios en la organización, los procesos y el personal contemplados en el

expediente, los que pueden incluir los siguientes aspectos:

a) Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales

Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato

temporal de 3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente

con la disponibilidad presupuestal.

b) Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave

de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y

cuando la entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se

realice en el marco del régimen al que pertenece la institución,

previa coordinación con la Autoridad y el Ministerio de Economía y

Finanzas.

c) Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos

en el Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales

vigentes, sin incrementarel presupuesto total de personal de la

entidad.

d) Supresión de plazas que dejen de ser necesarias envirtud del

expediente de Modernización Institucional, cuidando que las

actividades y los servicios públicosno sean interrumpidos.

e) Reorganización o supresión de áreas, dependenciasy servicios, así

como supresión de plazas de suPresupuesto Analítico de Personal y

ajustes quecorrespondan en su Cuadro para Asignación dePersonal

para adecuarse a la nueva organización.Esta nueva organización y

la supresión de plazas habilitarán al gobierno regional o al gobierno

local aaplicar una medida de cese de personal nombrado

ocontratado bajo cualquier régimen, comprendido en elExpediente.

f) Modificación de sus instrumentos de gestión enconcordancia con los

cambios implementados.

g) Simplificación y actualización de procedimientosadministrativos.

h) Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en lagestión.

El plazo de ejecución del proceso de modernizacióninstitucional no

excederá de un año, contado a partir deaprobada la incorporación al

régimen.

Culminado el proceso de modernización institucional,el gobierno regional o

gobierno local debe presentar unInforme de Ejecución al Consejo Regional

o ConcejoMunicipal, según corresponda, el mismo que deberá ser

comunicado y puesto a disposición de la Secretaría deGestión Pública de la

Presidencia del Consejo de Ministros de la Autoridad y ser publicado en el

portal institucionalcorrespondiente.

Culminado el proceso de modernización institucional,los nuevos contratos

de prestación de servicios quesuscriba la Entidad deben sujetarse a las

exigenciaslegales respecto a la contratación de servicios eventuales,bajo

responsabilidad administrativa de los funcionarios yautoridades de la

Entidad.

Para la adecuada aplicación de los procesos demodernización institucional,

la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros

y laAutoridad, en el ámbito de sus competencias:

- Establecen directivas para el desarrollo de losprocesos de

modernización institucional.

- Establecen las reglas administrativas para lacontratación de nuevo

personal.

- Dictan normas para el desarrollo de los concursospúblicos.

- Establecen los lineamientos a aplicar por los gobiernosregionales y

locales en cuanto a la retribución depuestos clave.

- Supervisan los procesos de modernización institucional.

La nueva contratación de personal que realicen losgobiernos regionales y

gobiernos locales para atendersus requerimientos será realizada con

arreglo a lasnormas que establezca la Autoridad, teniendo en cuenta

lamodernización institucional y las normas de contratacióntemporal

previstas en el Decreto Legislativo Nº 276, Ley deBases de la Carrera

Administrativa y de Remuneracionesdel Sector Público.

En estos casos, a fi n de habilitar la nueva organizacióny los servicios que

prestan los gobiernos regionales ylocales, la contratación de personal

podrá ser realizadapor un período máximo de tres años consecutivos.

Elcontrato puede ser renovado por una vez y por un períodomáximo de dos

años.

Luego de transcurridos los dos años adicionales, segenerará el derecho del

personal al servicio del Estadoa ser incorporado a la carrera administrativa

mediantenombramiento y la entidad gestionará la provisión ycobertura de la

plaza correspondiente, al haber quedadodemostrada su necesidad. En este

caso, deberá contarsecon el informe previo de la Autoridad Nacional

respectodel requerimiento permanente y su ejecución luego de

lamodernización institucional.

La Autoridad podrá declarar la nulidad de lascontrataciones de personal

realizadas en contravención de lo dispuesto en el inciso a) del artículo 5° de

la presentenorma.Corresponde al Ministerio de Economía y

Finanzasproponer normas presupuestarias que permitan aplicar

lodispuesto en el presente artículo.

Responsabilidad de las entidadespúblicas en la transferenciaLos titulares

de los diferentes Pliegos Ministerialesy Organismos Públicos del Gobierno

Nacional son losresponsables de identificar al personal y su modalidad

decontratación que sea susceptible de ser transferido bajola administración

de los gobiernos regionales o gobiernoslocales.

La transferencia de las personas al servicio del PoderEjecutivo se efectúa

de acuerdo con lo dispuesto porla Autoridad, previa coordinación y

aceptación de losgobiernos regionales o gobiernos locales. Sólo en

casoque la transferencia implique el cambio de residencia, laAutoridad

establecerá el pago de una compensación.

Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministrosy al Ministerio de

Economía y Finanzas proponer normaspresupuestarias que permitan

aplicar lo dispuesto en elpresente artículo.

El personal transferido conserva su régimen laboral,derechos laborales y

obligaciones según el régimen al queestaba sujeto en el gobierno nacional.

La transferencia noimplica ni origina reducción de remuneraciones u

otrosingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco lainterrupción

del tiempo de servicios.

Excepcionalmente, los gobiernos regionales y localespodrán contratar o

nombrar al personal transferido modificando su régimen laboral al que

correspondea la entidad receptora, siempre que se cuente con laaceptación

del trabajador; generándose en este caso,como consecuencia de la

transferencia, una nuevarelación laboral con la entidad receptora.

Autorícese a todas las entidades públicas del PoderEjecutivo a realizar las

acciones necesarias para ceder suposición contractual a favor de los

gobiernos regionales ogobiernos locales en los contratos con personas

naturales, correspondientes a la transferencia de las funciones

ycompetencias sujetas al proceso de descentralización.

Cuando corresponda, el gobierno nacional, losgobiernos regionales y

gobiernos locales adecuarán sus documentos de gestión para hacer

efectiva latransferencia.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA.- Las gobiernos regionales y localescuyo presupuesto total de

personal activo sea menor aldiez por ciento (10%) de su presupuesto total,

puedenconsiderar un incremento razonable de personal a finde cumplir

adecuadamente con su función de ejecuciónde inversión pública, operación

de infraestructura yotras funciones prioritarias. En estos casos, luego

deaprobado el Expediente por el Consejo Regional oConcejo Municipal, el

titular del pliego deberá contarcon el informe favorable de la Secretaría de

GestiónPública de la Presidencia del Consejo de Ministrosy de la Autoridad,

así como tramitar la autorizacióncorrespondiente del Ministerio de

Economía y Finanzascuando corresponda.

SEGUNDA.- Para efecto de las disposicionesestablecidas en la presente

norma, no es aplicable elliteral l) del artículo 24° del Decreto Legislativo N°

276.

TERCERA.- En virtud a lo que se determine en elExpediente de

Modernización Institucional, los gobiernos regionales y locales deberán

proceder a concluir loscontratos por servicios no personales.

CUARTA.- Concluido el primer proceso de modernizacióninstitucional, los

gobiernos regionales y locales podrániniciar nuevos procesos de

modernización institucional unavez transcurrido un período no menor de

tres años desdela conclusión de proceso anterior; asimismo,

deberánsujetarse a las condiciones y límites técnicos de vinculación

ydesvinculación que establezcan las normas reglamentarias.

QUINTA.- Las personas comprendidas en la medidade cese por supresión

de plaza tendrán derecho a unaindemnización de acuerdo a las normas

reglamentarias.

Asimismo, de cumplir el perfil respectivo, dichas personasserán

incorporadas en la relación nacional de elegiblespara futuros concursos en

las entidades por un períodomáximo de un (1) año.

SEXTA.- Las faltas disciplinarias cometidas por losfuncionarios o servidores

públicos deben ser sancionadasdentro del régimen al que perteneció el

trabajador almomento de la comisión de la falta. El Reglamentoprecisará el

procedimiento.

SÉTIMA.- Para efectos de la presente norma, entiéndaseque la

denominación Funcionarios y Profesionales comprendedichas categorías

bajo el régimen del Decreto LegislativoN° 276, así como las categorías de

Directivos Superiores,Ejecutivos y Especialistas establecidas en la Ley N°

28175,Ley Marco de Empleo Público, en los casos en los quelos Gobiernos

Regionales y Locales hayan realizado laadecuación de sus Cuadros de

Asignación de Personal enconcordancia con lo dispuesto por el Decreto

Supremo Nº 043-2004-PCM, que aprueba los lineamientos para la

elaboracióny aprobación del Cuadro para Asignación de Personal – CAPde

las Entidades de la Administración Pública.

OCTAVA.- La presente norma rige a partir del díasiguiente de su

publicación en el diario oficial “El Peruano”,a excepción de lo previsto en el

literal b) del artículo 5°y en la Primera Disposición Complementaria Final,

queregirán a partir del 1° de enero de 2009.

2.6.2 Bases Teóricas Científicas – Conceptuales

Un principio constituye una máxima o axioma jurídico recopilado de manera

histórica o también son dictados de la razón admitidos legalmente, que sirve

de fundamento para la aplicación del Derecho.

“... los principios pueden señalar contradicciones en el ordenamiento legal,

llenar lagunas, perfeccionar el Derecho, o crearlo, introducir en éste

contenidos mayores de justicia, interpretar con más precisión al Derecho,

sustituir normas inaplicables o ineficaces, etc.”

De este modo, los principios jurídicos son pautas sobre las cuales el

legislador y los operadores del Derecho buscan aplicar las normas y

establecer las reglas señaladas para las distintas situaciones en las cuales el

Derecho intervenga.

Existen los llamados Principios Generales del Derecho que son aplicables a

todas las ramas del Derecho y existen también los llamados Principios

Especiales que son propios de cada una de las ramas. De esta manera

existirán principios aplicables al Derecho Laboral, al Derecho Tributario, al

Derecho Humanitario, al Derecho Mercantil, etc.

Coincidimos con Bravo Cucci cuando señala que “... los principios jurídicos

no son en sí normas jurídicas, aun cuando comparten su naturaleza

prescriptiva reguladora de conductas. Por ello, violar un principio jurídico

implica atentar contra el ordenamiento jurídico positivo en su integridad, y no

meramente contra un comando normativo específico.”

La Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444

Al entrar en vigencia esta norma (el 11 de octubre del 2001) derogó diversos

dispositivos de carácter administrativo, entre otros, al Texto Único Ordenado

de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos,

aprobada por D.S. Nº 002-94-JUS, a la Ley de Simplificación Administrativa,

aprobada por Ley Nº 25035 y el Título IV del Decreto Legislativo Nº 757, Ley

Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en todos los casos se

incluían las normas modificatorias y reglamentarias.

Esta norma busca regular el proceder de la Administración Pública en el

cumplimiento de sus funciones y dentro de su estructura se incorpora

principios generales aplicables al procedimiento administrativo, estos están

señalados en el artículo IV del Título Preliminar de la mencionada Ley.

Dentro de los principios que se recogen se pueden mencionar a: Legalidad,

Debido procedimiento, Impulso de oficio, Razonabilidad, Imparcialidad,

Informalismo, Presunción de veracidad, Conducta procedimental, Celeridad,

Eficacia, Verdad material, Participación, Simplicidad, Uniformidad,

Predictibilidad y Privilegio de controles posteriores.

El artículo 230º de la Ley del Procedimiento Administrativo General,

aprobada mediante Ley Nº 27444, determina que la potestad sancionadora

de todas las entidades de la Administración Pública que aplican la

mencionada Ley, se encontrarán regidas además de los principios señalados

en el Artículo IV de dicha norma, deben considerar los Principios de la

Potestad Sancionadora Administrativa. Dichos Principios son Legalidad,

Debido procedimiento, Razonabilidad, Tipicidad, Irretroactividad, Concurso

de infracciones, Continuación de infracciones, Causalidad, Presunción de

ilicitud y Non bis in idem.

Muchos de los principios antes señalados tienen vinculación con el Derecho

Penal, de tal modo que como referencia en el Derecho Comparado se puede

citar lo manifestado por la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional de

España al emitir la STC 18/1981, al señalar que “los principios inspiradores

del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho

Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del

ordenamiento punitivo del Estado”.

Hasta el momento de entrada en vigencia de la Ley Nº 27444, el texto del

Código Tributario era una de las pocas normas que había regulado la

potestad sancionadora de la Administración. Por ello, no existía una

regulación general de las infracciones y sanciones administrativas. Es por

ello que la Ley Nº 27444 trajo una novedad y era que se otorgó un

tratamiento sistemático al Derecho Administrativo Sancionador.

El Principio de Continuidad de Infracciones

Dentro de los Principios rectores de la Potestad Sancionadora de la

Administración Pública, se puede nombrar al Principio de Continuación de

Infracciones, el cual determina que: “Para imponer sanciones por

infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se

requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha

de la imposición de la última sanción y se acredite haber solicitado al

administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho

plazo”.

Del contenido de este Principio se puede inferir que el legislador al

incorporarlo busca frenar el accionar de la Administración Pública para que

imponga sanciones, otorgando una garantía al ciudadano ante el ejercicio de

la potestad sancionadora del Estado. Ello se materializa cuando se han

cometido infracciones de manera continua; de tal manera que el

administrado obtiene una protección al existir la imposibilidad de la

administración de aplicarle sanciones siempre que previamente se haya

detectado la comisión de la misma y se haya verificado que el infractor ya no

comete dicha infracción.

De darse estas condiciones la Administración Pública no podrá aplicar

sanciones mientras no transcurra el plazo de los treinta días antes

mencionados.

¿Será aplicable este principio a todo tipo de infracciones que imponga la

Administración Pública? En realidad solo sería aplicable cuando se trata de

una infracción de tipo continuado, es decir aquellas infracciones cuya

realización se prolonga en el tiempo mientras se persista en la condición que

establezca el supuesto infractor. Respecto a las infracciones de ejecución

inmediata no les sería aplicable este principio, toda vez que la configuración

misma de la infracción se dio en un momento determinado, el cual es

perfectamente identificable en el tiempo.

La comisión de las infracciones en materia tributaria

Considerando que la Administración Tributaria forma parte de la

Administración Pública, a continuación se analizará cómo se presenta la

comisión de las infracciones en materia tributaria.

Para determinar la aplicación de sanciones en materia tributaria, se debe

primero configurar la infracción. En materia tributaria es posible encontrar

algunas clases de infracciones clasificadas en función a su oportunidad de

comisión, en tal sentido se clasifican en Infracciones Continuas e

Infracciones de Ejecución Inmediata. Como se observa estas dos

modalidades de infracciones la administración tributaria al realizar un

proceso de fiscalización y detección de la infracción, impone la sanción.

INFRACCIONES CONTÍNUAS: Son aquellas infracciones cuya realización

se prolonga en el tiempo mientras se persista en la condición que establezca

el supuesto infractor. Ejemplo de este tipo de infracción sería el no llevar los

libros y registros contables de acuerdo a las normas legales pertinentes.

En el caso de las infracciones continuas la aplicación del Principio de

Continuidad de Infracciones es válida, toda vez que se le permite al infractor

una oportunidad para que subsane la omisión o cambie su estado. En este

tipo de infracciones se requiere para lograr la subsanación de la misma que

se produzca una acción o hecho posterior.

Lo que se pretende es evitar un abuso por parte de la Administración

Tributaria (la cual forma parte de la Administración Pública), ya que esta

podría imponer varias sanciones al infractor.

Se debe aclarar que la limitación que le impone a la Administración Tributaria

el principio materia del presente comentario, es con respecto a la aplicación

de la sanción y no con respecto a la infracción.

INFRACCIONES DE EJECUCIÓN INMEDIATA: Son aquellas infracciones en

las cuales no es necesario verificar que la infracción se cometa de manera

continuada en el tiempo sino que la conducta antijurídica se presenta en un

solo momento. Ejemplo de este tipo de infracción sería el no otorgar

comprobantes de pago.

En el caso de las infracciones de ejecución inmediata no sería aplicable el

Principio de Continuidad de Infracciones, toda vez que la comisión de la

infracción se da en un solo momento, independiente de un siguiente hecho.

En el caso planteado anteriormente si una persona no entrega comprobante

de pago, se configura la infracción tipificada en el Código Tributario como un

hecho Nº 1 y si es detectado por la Administración Tributaria dentro de un

proceso de fiscalización, se le impondrá una sanción. Si nuevamente no

entrega comprobante de pago, se produce un hecho Nº 2 y es detectado por

la Administración Tributaria, se habrá configurado una nueva infracción

sancionada por ésta. En caso de detectarse una nueva infracción el

procedimiento descrito anteriormente se aplicaría al existir un hecho Nº 3, de

tal modo que si existe un número indeterminado de infracciones cometidas

por un infractor, existirá un igual número de sanciones aplicadas por la

Administración Tributaria.

Por la propia naturaleza jurídica de este tipo de infracción, no sería aplicable

el Principio de Continuidad de Infracciones comentado anteriormente, toda

vez que es posible diferenciar cada uno de los hechos de manera

independiente.

¿Es posible aplicar el Principio de Continuidad de Infracciones en el

ámbito tributario?

Respecto al Derecho Tributario una parte de la doctrina señala que el mismo

es autónomo con relación a otras ramas del Derecho, por una cuestión de

especialidad éste aplica diversas reglas que para otras ramas del Derecho

no tienen idéntico criterio.

Existe una regla contenida en la Norma IX del Título Preliminar del Código

Tributario, que señala textualmente lo siguiente: “En lo no previsto por este

Código o en otras normas tributarias podrán aplicarse norma distinta a las

tributarias siempre que no se les opongan ni las desnaturalicen.

Supletoriamente se aplicarán los Principios del Derecho Tributario, o en su

defecto, los Principios del Derecho Administrativo y los Principios Generales

del Derecho”.

Sin embargo, se debe mencionar que “...desde el punto de vista de las

normas jurídicas mismas, el Derecho debe ser siempre considerado un todo

armónico (a pesar de que a veces no necesariamente lo sea, por lo menos,

que no lo sea a plenitud). La regla básica de aplicación del Derecho en este

punto consiste en que siempre debemos buscar la forma aplicativa que

armonice hasta donde sea posible las diversas normas jurídicas existentes, y

el contenido de todas ellas con los Principios del Derecho. No es correcto, a

la primera divergencia entre normas, asumir contradicción y elegir una de

ellas. Esto sólo debe hacerse cuando no quede otra posibilidad pero,

generalmente, la posibilidad de armonización existe, aunque, desde luego,

no siempre nos guste.”

Consideramos que el Principio de Continuidad de Infracciones solo será

aplicable a las infracciones de carácter continuado más no así a las

infracciones de ejecucióninmediata, por razones de la propia naturaleza de

imposición de la misma y no por la autonomía del Derecho Tributario

2.6.3 Marco conceptual

Principio.- Los principios pueden concebirse como criterios que regulan las

diferentes actuaciones que integran el procedimiento.

Existen muchos principios y su adopciónobedece al momento histórico y al

sistema político de cada país, los principios se refieren a determinados

procedimientoscuando su ámbito de actuación es mayor y constituye el

medio rector del proceso, estructura a lo que se le denomina sistemas, como

sucede con el inquisitivo y el dispositivo.

Descentralización.- La descentralización administrativa se distingue de la

descentralización política que se opera en el régimen federal, porque

mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder

Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales

frente a los poderes federales.

Recursos Humanos.- Es la ciencia que se dedica a la administración de

empresas agrupa al conjunto de los empleados y colaboradores de una

organización bajo el concepto de recursos humanos.

2.7 Hipótesis

HIPÓTESIS GENERAL

Con la aplicación del Principio de Continuidad de un trabajador transferido del

gobierno central a un Gobierno Regional o Local, el vínculo laboral del

trabajador no se interrumpe y persistirá en las mismas condiciones y no en una

condición inferior.

HIPÓTESIS ESPECÍFICOS

a) Un buen proceso de modernización institucional integral comprende

aspectos de reestructuración, simplificación administrativa, orientación a

resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros.

b) Una adecuada transferencia de un trabajador no implica ni origina

reducción de remuneraciones u otros ingresos del personal de similar

naturaleza, ni tampoco la interrupción del tiempo de servicios.

2.8 Metodóloga:

2.8.1 Métodos

MÉTODO GENERAL

Dentro de la investigación se usó el método científico: Inductivo-Deductivo,

Analítico-Sintético, Abstracción –Concreción, Histórico, Comparativo y

Sistémico; los que constituyen en los métodos principales de la presente

investigación, pues es de aplicabilidad general, los mismos que permitieron

desarrollar el proceso de la demostración efectiva de la hipótesis.

MÉTODOS ESPECÍFICOS

En la presente investigación por su naturaleza se utiliza los métodos

específicos: la Observación, porque el estudio requiere un análisis integral de

todos los factores influyentes y/o determinantes del problema: luego se

estableció las relaciones entre éstos y su implicancia en los Estados

Financieros.

2.8.2 Tipo de Investigación

El presente estudio reúne las condiciones metodológicas de una investigación

aplicada.

2.8.3 Nivel de Investigación

El presente estudio se dio en forma explorativa, descriptiva y explicativa

2.8.4 Lugar y Periodo de Investigación

El lugar de investigación de dio en la ciudad de Huancayo y el periodo fue por

3 meses.

2.8.5 Característica de la investigación

La población que se consideró para el proyecto es del área de Administración de

personal, la mayoría de la población labora en condiciones óptimas, respetando

el régimen en el que están sujetos

2.8.6 Población o Universo

La población de estudio se dio en el Gobierno Regional Junín

2.8.7 Muestra, tipo de muestra, tamaño de la muestra

De la población anteriormente señalada se ha tomado como muestra al personal

el 20% de la población total

2.8.8 Técnicas de recolección de datos

Las técnicas que se utilización para la investigación para la recolección de

datos es la encuesta realizada al porcentaje mencionado anteriormente.

3. ASPECTOS ADMINISTRATIVOS

3.1 CRONOGRAMA

ACTIVIDADESAÑOS 2010

MESES E F M A M J J A S O N D1.- Elección del tema y formulación del problema.   X X

2.- Revisión bibliográfica   X3.- Elaboración del proyecto o Plan de tesis   X X

4.- Elaboración de los instrumentos de recolección de datos  

X X

5.- Estudio Piloto   X6.- Procedimientos para la recolección de datos   X

7.- Procesamientos de datos   X

8.- Análisis de los datos   X X9.- Interpretación de resultados y elaboración de informe final   X X

10.- Presentación de la tesis   X

11.- Sustentación de la tesis   X

11.- Comunicación de la tesis   X

4. PRESUPUESTO

DESCRIPCIÓN S/. IMPORTE S/.

MATERIALES PARA LA EJECUCIÓN

Lapiceros Papeles de trabajo Cuadernos Revistas informativas

8.00150.00

60.00100.00

318.00

COSTO DE LA IMPRESIÓN Y ENCUADERNADO DEL TRABAJO.

Impresión Anillado

250.0050.00

300.00

MATERIAL BIBLIOGRÁFICO

Revistas Boletines Copias Internet

50.00100.00

30.00200.00

380.00

SERVICIOS

Movilidad Alimentación Hospedaje Asesoramiento

100.0080.00

0.00300.00

480.00

OTROS 150.00

TOTAL EGRESOS 1,628.00