Sentencia No. 32-21-IN/21 y acumulado Juez ponente: Alí ...

Sentencia No 32-21-IN21 y acumulado

Juez ponente Aliacute Lozada Prado

1

Quito Joseacute Tamayo E10-25 y Lizardo Garciacutea Tel (593-2) 394-1800

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Quito DM 11 de agosto de 2021

CASO No 32-21-IN y acumulado (34-21-IN)

(Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural)

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y

LEGALES EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA

Tema La Corte Constitucional examina varios cargos de inconstitucionalidad en contra

de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural publicada en el

primer suplemento del registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 Por un lado se

desestiman los cargos de que el proyecto de ley no tuvo unidad de materia de que se

aquel carecioacute de una exposicioacuten de motivos suficiente de que en su traacutemite no se

escuchoacute a los ciudadanos y de que algunas de sus disposiciones violan la igualdad y no

discriminacioacuten Por otro lado se declara que en el traacutemite de aprobacioacuten de la ley se

incurrioacute en los siguientes vicios de inconstitucionalidad formal (i) en lo referido a las

disposiciones legales sobre el reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes se omitioacute

deliberar con base en informes actuariales actualizados y especiacuteficos en transgresioacuten de

los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten y (ii) en lo atinente a las disposiciones

legales relativas al aumento generalizado de remuneraciones de los docentes se omitioacute

deliberar con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera en violacioacuten de los artiacuteculos

286 y 287 Ibiacuted En consecuencia aplicando el artiacuteculo 117 de la LOGJCC la Corte

concede la oportunidad de que dentro de un determinado lapso la Asamblea Nacional

subsane las referidas omisiones Producida la subsanacioacuten o agotado el tiempo la Corte

resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones afectadas

hasta tanto estas no tendraacuten vigencia

Tabla de contenido

I ANTECEDENTES 2

A Resentildea del proceso de formacioacuten de la Ley Orgaacutenica Reformatoria de la Ley

Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural 2

B Actuaciones procesales 4

C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes 5

D Contestaciones a las demandas 9

E Audiencia puacuteblica 14

II COMPETENCIA 16

III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS 16

IV RESOLUCIOacuteN DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS RELATIVOS A LA

INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA 18



2




F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada

iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de ley no se habriacutea

referido a una sola materia sino a varias 18

G Segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley

impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los

docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la

Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una exposicioacuten de

motivos suficiente 23

H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada

iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de escuchar a los

ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y jubilados

del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten 25

I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada

en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten asiacute como el

derecho a la seguridad social de los jubilados del IESS por no contar con estudios

actuariales actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten de nuevas prestaciones del

Sistema de Seguridad Social 27

J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones

de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y

141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por

parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las mentadas disposiciones no habriacutean

provenido de la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que

incrementariacutean el gasto puacuteblico 32

K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de

ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 286 inciso

primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de sostenibilidad fiscal

porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten de obligaciones

financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las fuentes para su

financiamiento 39

V RESOLUCIOacuteN DEL PROBLEMA JURIacuteDICO RELATIVO A LA

INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO 46

L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12

(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo

novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley

impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la igualdad y no

discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten) 46

VI DECISIOacuteN 49

I ANTECEDENTES


Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural

1 En sesioacuten de 5 de julio de 2018 el Consejo de Administracioacuten Legislativa aproboacute la

Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 en el que dispuso ldquoAutorizar a la Comisioacuten



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Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura y Ciencia y Tecnologiacutea para que

proceda a la unificacioacuten de los siete proyectos1 de ley reformatorios a la Ley Orgaacutenica

de Educacioacuten Intercultural (LOEI) [hellip] y consecuentemente a partir de la fecha de

aprobacioacuten de esta resolucioacuten [hellip] se contaraacute el plazo para el primer debate2rdquo

2 El 10 de julio de 2018 mediante memorando Ndeg SAN-2018-2554 la secretaria

general de la Asamblea puso en conocimiento la resolucioacuten sentildealada en el paacuterrafo

anterior a la presidenta de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura

y Ciencia y Tecnologiacutea con el fin de continuar con el traacutemite legal correspondiente A

continuacioacuten la Presidencia de la Comisioacuten dispuso que por la Secretariacutea de la

Comisioacuten se haga conocer los proyectos de Ley y su unificacioacuten a las y los

Asambleiacutestas integrantes de la Comisioacuten y del Pleno de la Asamblea Nacional a las

organizaciones registradas y a la ciudadaniacutea en general a traveacutes de la paacutegina web de la

Asamblea Nacional (wwwasambleanacionalgobec)

3 Al inicio del proceso de elaboracioacuten de la ley 23 asambleiacutestas presentaron sus

proyectos de ley reformatoria a la LOEI los mismos que fueron calificados

favorablemente por lo que se dispuso que se analicen y unifiquen con los demaacutes

proyectos que sobre la misma materia se encontraban trataacutendose en la Comisioacuten

4 De la revisioacuten del informe de primer debate se advierte que la Comisioacuten (i) recibioacute a

representantes de los maestros (ii) realizoacute muacuteltiples jornadas de trabajo con

instituciones puacuteblicas y privadas y representantes de organizaciones sociales (iii) llevoacute

a cabo el Conversatorio ldquoVisioacuten de los ex ministros de educacioacuten hacia las reformas a la

LOEIrdquo (iv) ejecutoacute mesas de trabajo para evaluar cuestiones teacutecnicas con

representantes de las instituciones puacuteblicas que intervendriacutean en las reformas

propuestas (v) lanzoacute la plataforma digital colaborativa ldquoJuntos somos LOEIrdquo con el

objeto que la ciudadaniacutea organizaciones sociales y demaacutes actores e interesados en el

proceso de las reformas puedan aportar con sus comentarios y observaciones al

proyecto Asiacute los diacuteas 2 4 y 9 de abril de 2019 se discutioacute en primer debate el proyecto

de ley reformatoria y el mismo se aproboacute en la uacuteltima fecha que se acaba de indicar

5 La Comisioacuten en sesioacuten de 29 de mayo de 2020 emitioacute la resolucioacuten para la

distribucioacuten de trabajo en el marco de la construccioacuten del informe para segundo debate

del proyecto de Ley Reformatoria a la LOEI a cada uno de los asambleiacutestas miembros

de la Comisioacuten

6 De la revisioacuten del informe de segundo debate se verifica que la Comisioacuten (i) recibioacute

las observaciones presentadas por los asambleiacutestas por varios representantes de

instituciones puacuteblicas ndasha las cuales se les habiacutea solicitado observaciones respecto de las

reformas propuestasndash y por la sociedad civil y (ii) realizoacute talleres de trabajo con las

organizaciones sociales y con las instituciones puacuteblicas con el objeto de resolver las

observaciones realizadas El 18 y 23 de febrero de 2021 y el 4 y 9 de marzo de 2021 se

1 Correspondiacutean a 7 proyectos de reforma presentados por asambleiacutestas entre los antildeos 2016 y 2018 2 Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 artiacuteculo 2



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discutioacute el segundo debate del proyecto de ley siendo en esta uacuteltima fecha que

finalmente fue aprobado

7 El 11 de marzo de 2021 mediante oficio Ndeg PAN-CLC-2021-371 el presidente de la

Asamblea Nacional remitioacute al entonces presidente de la Repuacuteblica Lenin Moreno

Garceacutes el proyecto de ley reformatoria para su decisioacuten

8 El entonces presidente de la Repuacuteblica con oficio Ndeg T342-SGJ-21-0146 emitido el

10 de abril de 2021 comunicoacute al director del Registro Oficial que el proyecto de ley

reformatoria fue sancionado por eacutel ese mismo diacutea por lo que solicitaba su publicacioacuten

9 La ley reformatoria se publicoacute en el primer suplemento del registro oficial Nordm 434

de 19 de abril de 2021

B Actuaciones procesales

10 El 11 de mayo de 2021 Luis Javier Bustos Aguilar (tambieacuten ldquoel ciudadano

accionanterdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la inconstitucionalidad de la

Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural LOEI (en adelante ldquoley

impugnadardquo o ldquoley reformatoria impugnadardquo) publicada en el primer suplemento del

registro oficial Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 La referida demanda dio origen al caso

Ndeg 32-21-IN

11 El correspondiente tribunal de la Sala de Admisioacuten mediante auto de 20 de mayo

de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada aceptoacute la suspensioacuten provisional de la

ley impugnada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica a la Asamblea Nacional a la

Procuraduriacutea General del Estado y al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social que

intervengan defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas

cuestionadas y dispuso la publicacioacuten de un resumen de la demanda en el registro oficial

y en el portal electroacutenico de la Corte Constitucional

12 El 13 de mayo de 2021 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (tambieacuten ldquola

entidad accionanterdquo o ldquoel IESSrdquo) demandoacute por razones de forma y de fondo la

inconstitucionalidad de la mencionada Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de

Educacioacuten Intercultural La referida demanda dio origen al caso Ndeg 34-21-IN


de 2021 admitioacute a traacutemite la accioacuten planteada requirioacute a la Presidencia de la Repuacuteblica

a la Asamblea Nacional y a la Procuraduriacutea General del Estado que intervengan

defendiendo o impugnando la constitucionalidad de las normas cuestionadas dispuso la

publicacioacuten de un resumen de la demanda tanto en el registro oficial como en el portal

electroacutenico de la Corte Constitucional y ordenoacute su acumulacioacuten al caso Ndeg 32-21-IN

14 El juez sustanciador Aliacute Lozada Prado en providencia del 16 de junio de 2021

avocoacute conocimiento del caso y convocoacute a las partes procesales a una audiencia puacuteblica

La mencionada diligencia se llevoacute acabo el 28 y 29 de junio de 2021



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C Las pretensiones y los fundamentos de los accionantes

15 El ciudadano accionante del caso No 32-21-IN pretende que la Corte

Constitucional declare la inconstitucionalidad de la ley impugnada con fundamento en

las siguientes alegaciones principales expuestas de manera algo dispersa en la demanda

correspondiente

151 En la tramitacioacuten de la ley impugnada se habriacutea inobservado el principio

de unidad de materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque se

refeririacutea a tres temas distintos ldquoaborda materias financieras laborales (servicio

puacuteblico) y educativos [sic]rdquo

152 La aprobacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el inciso final del

artiacuteculo 369 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con un estudio actuarial

que calcule matemaacuteticamente el impacto de las nuevas prestaciones que el

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social deberiacutea asumir lo que pone en riesgo

la sostenibilidad del sistema de seguridad social prescrita en el artiacuteculo 368

Constitucioacuten Para sostener esta uacuteltima afirmacioacuten el ciudadano accionante cita

varias sentencias de esta Corte sobre la necesidad de contar con estudios

actuariales

153 En particular las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de

la ley objetada atentariacutean contra la sostenibilidad del sistema de seguridad social

establecida en el artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten por no haber contado con un

informe actuarial que justifique el financiamiento del fondo universal de

pensiones el que se veriacutea afectado porque (i) se reduciriacutean sin justificacioacuten las

imposiciones que los docentes deben satisfacer para poder jubilarse acelerando

la descapitalizacioacuten del IESS puesto que ldquoel monto de egresos por pensiones es

casi el doble de los ingresos por aportes de tal forma que el fondo se agotaraacute en

poco tiempordquo y porque (ii) se eliminariacutea la edad miacutenima para la jubilacioacuten lo

que incrementariacutea el tiempo durante el cual el IESS deberaacute pagar pensiones

jubilares a los docentes

154 En la aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea transgredido el artiacuteculo

135 de la Constitucioacuten porque su traacutemite legislativo no se habriacutea originado en la

iniciativa del presidente de la Repuacuteblica y sin embargo habriacutea aumentado el

gasto puacuteblico debido a las siguientes reformas (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo

al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la

posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de

desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo

relativo al nuevo art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos

logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena

aumentariacutea el nuacutemero del personal bibliotecario de las instituciones educativas

(iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los

departamentos de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la

disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar los procedimientos



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pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos provisionales

del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la disposicioacuten

transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los

docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del

2011 y (vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta

vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera

estableceriacutean un incremento generalizado de remuneraciones para los docentes

del Sistema Nacional de Educacioacuten Con esto se habriacutea creado una poliacutetica

puacuteblica en materia de finanzas puacuteblicas cuando aquello es facultad exclusiva de

la Funcioacuten Ejecutiva Con la ley impugnada se pretenderiacutea ldquoque con motivo de

leyes que regulan materias como educacioacuten se pueda modificar un instrumento

constitucionalmente protegido construido y aplicado por la funcioacuten ejecutiva

[Presupuesto General del Estado] maacutes auacuten si la ley reformatoria no proviene de

iniciativa presidencialrdquo

155 La ley impugnada se habriacutea aprobado transgrediendo las normas de la

Constitucioacuten relativas a la sostenibilidad fiscal pues las reformas enlistadas en el

paacuterrafo anterior muchas de las cuales deberiacutean sufragarse ldquoen plazos de

imposible cumplimientordquo no habriacutean contemplado una fuente de financiamiento

de hecho no se habriacutea contado con la correspondiente certificacioacuten de la

existencia de fondos Y maacutes bien el ldquoinforme teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-

039 de la Secretariacutea de Presupuesto del Ministerio de Economiacutea y Finanzas

[habriacutea determinado que] no existe presupuesto para los gastos que incrementa

la leyrdquo

156 Varias disposiciones de la ley impugnada vulnerariacutean el derecho a la

igualdad previsto en los artiacuteculos 31 11 y 664 de la Constitucioacuten porque

otorgan beneficios solo a un determinado grupo de servidores puacuteblicos ‒los

docentes‒ sin justificar tal tratamiento privilegiado Los beneficios a los que se

refiere el ciudadano accionante son los siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo

relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) concernientes a

la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de


relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos monetarios por

sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al

nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su

cargo responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de

consanguinidad y segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad

catastroacutefica de alta complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la

disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena dispondriacutea que se adecuen espacios para

docentes en estado de embarazo y en periodo de lactancia y centros de cuidado

infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones

reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen especial de jubilacioacuten para

los docentes



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16 En el caso No 34-21-IN la entidad accionante el IESS pretende que la Corte


las siguientes alegaciones principales

161 La aprobacioacuten de la ley habriacutea transgredido el artiacuteculo 136 de la

Constitucioacuten porque el proyecto presentado tanto para el primer como para el

segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos respecto de ldquoi) la

necesidad de crear una nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de los docentes

del Sistema Nacional de Educacioacuten ii) la fijacioacuten de los requisitos miacutenimos de

imposiciones que se deben cumplir iii) fijacioacuten de cuantiacutea de la pensioacuten de

jubilacioacuten a ser otorgadardquo3

162 El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten tambieacuten habriacutea sido transgredido en el

traacutemite de aprobacioacuten de la ley porque ella regulariacutea materias distintas entre siacute

pues ademaacutes de regular el sistema nacional de educacioacuten tambieacuten norma asuntos

relativos a la seguridad social El tratamiento de esto uacuteltimo inclusive habriacutea

correspondido a una comisioacuten legislativa ndashla Comisioacuten Especializada

Permanente del Derecho de los Trabajadores y Seguridad Socialndash distinta a la

que tramitoacute el proyecto de ley

163 El procedimiento de aprobacioacuten de ley reformatoria habriacutea contrariado el

artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten porque no habriacutea contado con la participacioacuten de

los asegurados y jubilados del IESS a pesar de que la OIT recomienda una

participacioacuten efectiva y tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para

realizar modificaciones en el sistema de seguridad social

164 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten establecido en el artiacuteculo 12 letra t y las disposiciones reformatorias

segunda tercera y cuarta de la ley impugnada transgrediriacutea los artiacuteculos 368 y

369 de la Constitucioacuten debido a la ldquoausencia de estudios actuariales especiacuteficos

y actualizados que justifiquen de manera teacutecnica las reformas en el sistema de

financiamiento de las distintas prestaciones baacutesicas de la seguridad social de la

nueva prestacioacuten de jubilacioacuten especial de las y los docentes del Sistema

Nacional de Educacioacuten [por lo que] las reformas comprometen la sostenibilidad

del sistema afectando a la generalidad del derecho a la seguridad social de

todos los afiliados y jubilados del IESSrdquo4

165 Lo anotado en el paacuterrafo anterior causariacutea una regresioacuten en el derecho a la

seguridad social de los beneficiarios del fondo de pensiones porque conllevariacutea

el retiro prematuro de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten5 con el

3 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 9 4 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN hoja 17 5 Al respecto en la audiencia puacuteblica el IESS sentildealoacute ldquo[hellip] de acuerdo a la Constitucioacuten y a los

instrumentos internacionales los derechos deben ser desarrollados progresivamente para llegar a la

plena realizacioacuten de los mismos el desarrollo del derecho a la jubilacioacuten como parte de los derechos

econoacutemicos sociales y culturales tiene que efectuarse dentro de los aacutembitos teacutecnicos y de los principios



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consecuente desfinanciamiento del fondo de invalidez vejez y muerte (IVM) ya

que dicha ley por un lado provocariacutea la disminucioacuten del nuacutemero de afiliados

activos y por otro el aumento del nuacutemero de pensionistas jubilares pues ldquola

esperanza de vida en el paiacutes [iraacute] en aumento lo que implica[raacute] que las

pensiones de jubilacioacuten se pagaraacuten por maacutes tiempo a maacutes pensionistasrdquo La

entidad accionante expone ademaacutes los requisitos que un Estado debe cumplir

para establecer una medida que modifique el reacutegimen de seguridad social y que

esta no sea considerada como regresiva de conformidad con la Observacioacuten

General Ndeg 19 del Comiteacute de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales

166 El memorando Ndeg IESS-DAIE-2021-0364-M suscrito por el Director

Actuarial de Investigacioacuten y Estadiacutestica del IESS el 13 de mayo de 2021

contiene ldquoun anaacutelisis preliminar de incidencia que causaraacute al Fondo de IVM la

aplicacioacuten de la LEY ORGAacuteNICA DE EDUCACIOacuteN INTERCULTURAL (LOEI)

que se refiere especiacuteficamente a la disminucioacuten de los requisitos necesarios para

optar por la jubilacioacuten ordinaria de vejez que en la actualidad se requiere como

miacutenimo 60 antildeos de edad y 30 de tiempo de aportacioacuten a un tiempo de aporte

miacutenimo de 25 antildeos sin considerar un liacutemite de edadrdquo Ese anaacutelisis concluye que

ldquola reserva suficiente para financiar la disminucioacuten de 5 antildeos de aportes y la

liberacioacuten de edad requiere el valor de USD 8445161647 al 31 de mayo de

2021rdquo egresos que ldquono tienen su respectivo financiamientordquo por lo que ldquola

vida del fondo del IVM se disminuiraacute en dos antildeosrdquo

167 Existiriacutean inconsistencias entre las disposiciones de la ley relativas al

nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten

Asiacute

[hellip] en el Art 1851 [disposicioacuten reformatoria tercera] en su primer inciso se

indica que se deberaacute cumplir con 300 aportaciones miacutenimo y en la disposicioacuten

[reformatoria] cuarta que agrega el artiacuteculo 2011 se sentildeala que se debe haber

acreditado un miacutenimo de 360 aportaciones mensuales para acceder a recibir la

pensioacuten especial de jubilacioacuten creando una contradiccioacuten de orden juriacutedico

que impide su aplicacioacuten ya que los articulados sentildealan diferentes requisitos

para el acceso a la misma prestacioacuten determinando el cumplimiento de un

nuacutemero miacutenimo distinto de aportaciones

168 La ley impugnada contendriacutea varias disposiciones que transgrediriacutean el

artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Se agrega que el Ministerio de Economiacutea y

Finanzas con oficio No MEF-MINFIN-2021-0130-O de 11 de abril de 2021

habriacutea puesto en conocimiento de la Presidencia de la Repuacuteblica que el proyecto

de ley no habiacutea sido sometido a su dictamen previo por lo que sugirioacute que se

vete el mismo

constitucionales que regulan la seguridad social este desarrollo no se trata de reducir los antildeos para que

se configure el derecho sino de mejorar la prestacioacuten otorgando un aumento en la mensualidad que

percibe para procurarse econoacutemicamente cubrir sus necesidades y asiacute alcanzar del derecho a una vida

dignardquo



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Educacioacuten vulnerariacutea el principio de igualdad y no discriminacioacuten reconocido en

los artiacuteculos 112 y 664 de la Constitucioacuten creariacutea ldquouna prestacioacuten especial

anticipada de vejez respecto de un grupo de trabajadores [docentes] que no

presenta una siniestralidad mayor que la poblacioacuten en generalrdquo Asiacute tambieacuten la

entidad accionante sentildeala que las jubilaciones especiales6 funcionan como una

accioacuten afirmativa ldquopara casos en los cuales se requiere un tratamiento

diferenciado de jubilacioacuten por las condiciones fiacutesicas del trabajador la

afectacioacuten a la salud por condiciones propias del trabajo o labores peligrosasrdquo

Ademaacutes se expone que no existe una razoacuten que justifique un reacutegimen especial

de jubilacioacuten para los docentes pues esta actividad laboral si bien provoca

afectaciones a la salud no son distintas a las provocadas por otras actividades

laborales7 De hecho ldquoconsiderando las cifras de las jubilaciones del IESS se

conclu[iriacutea] que los afiliados del magisterio fiscal presentan un promedio de un

mayor nuacutemero de aportaciones y una edad media de jubilacioacuten superior a la de

los jubilados en general lo cual implica[riacutea] que su poblacioacuten no presenta

condiciones de insalubridad o siniestralidad en su vida laboralrdquo

D Contestaciones a las demandas

17 La Asamblea Nacional en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la

audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que niegue las demandas se ratifique la

constitucionalidad de la Ley Reformatoria a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural

y se revoquen las medidas cautelares concedidas en el auto de admisioacuten del caso 32-21-

IN Todo ello con fundamento en las siguientes alegaciones principales

6 La entidad accionante sentildealoacute que los regiacutemenes de jubilacioacuten especial que se encuentran debidamente

justificados son personas que ejercen una actividad laboral considerada de riesgo o insalubres (art 231

de la Ley de Seguridad Social) personas discapacitadas (art 85 Ley Orgaacutenica de Discapacidad)

trabajadores de telecomunicaciones (art 1 Ley de Jubilacioacuten Telecomunicaciones) y trabajadores de la

industria del cemento (art 1 Ley de Jubilacioacuten Especial de los Trabajadores de la Industria del Cemento) 7 Al respecto el IESS en la audiencia puacuteblica sostuvo ldquo[hellip] se debe justificar por queacute se considera que

no existe una justificacioacuten para este tratamiento desigual bajo la maacutexima del derecho a la igualdad que

hay que tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales y que existe una violacioacuten a esta maacutexima

cuando el tratamiento desigual es arbitrario y por lo que este es prohibido la Corte debe analizar si

existe una razoacuten suficiente para permitir el trato desigual pese a que la Asamblea Nacional no ha

proporcionado los argumentos para efectuar este tratamiento desigual otorgando una pensioacuten de

jubilacioacuten por vejez anticipada en las diferentes comparecencias escucharemos que las actividades de los

docentes producen ciertas patologiacuteas que se debe recalcar no son diferentes a las producidas por otro

tipo de trabajos Asiacute tenemos una de ellas la disfoniacutea que es una alteracioacuten de la voz que afecta a otros

profesionales como periodistas cantantes actores teleoperadores entrenadores fiacutesicos entre otros las

alteraciones muacutesculo-esqueleacuteticas producidas por manipulacioacuten de cargas movimientos repetitivos

temperaturas bajas y trabajos de oficina que tambieacuten afecta a sobrecargos de vuelo empleadas

domeacutesticas mecaacutenicos constructores trabajadores en frigoriacuteficos y oficinistas finalmente problemas

de salud mental en su gran mayoriacutea depresioacuten que afectan en mayor medida a profesionales de la salud

que tiene bajo su responsabilidad la vida y salud de las personas estos son meacutedicos emergentoacutelogos

enfermeras conductores de ambulancia De continuar con estas las jubilaciones especiales lo pudiera

solicitar [sic] todos estos profesionales y no se justificariacutea una jubilacioacuten ordinariardquo



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171 El procedimiento de creacioacuten y aprobacioacuten de la ley impugnada se lo

habriacutea realizado en observancia a la normativa constitucional y legal pertinente

sin que se haya excluido requisito alguno que ponga en riesgo su

constitucionalidad Asiacute la ley reformatoria ldquoreuacutene maacutes de 30 proyectos de ley

presentados en la Asamblea a partir del antildeo 2016 al 2020rdquo y la creacioacuten de su

contenido responderiacutea a los debates de la Comisioacuten y del Pleno y a las reuniones

realizadas con organizaciones registradas instituciones invitadas y ciudadaniacutea en

general

172 La ley reformatoria no transgrediriacutea el principio de unidad de materia

dado que su texto guarda una relacioacuten clara especiacutefica y evidente con su

temaacutetica asiacute la misma buscariacutea fortalecer el sistema educativo del paiacutes

173 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los docentes se habriacutea incluido en el

informe del segundo debate luego de un taller realizado el 15 de julio de 2020

con los maestros y de varias mesas teacutecnicas en las que se solicitoacute la participacioacuten

del Ministerio de Economiacutea y Finanzas Ministerio de Trabajo del Ministerio de

Educacioacuten y del IESS sin embargo ninguna de las tres primeras instituciones

mencionadas ldquoemitioacute un pronunciamiento NO FAVORABLErdquo mientras que la

cuarta (el IESS) no respondioacute al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AN-2020 de 12

de octubre de 2020 enviado desde el correo institucional de la Secretariacutea de la

Comisioacuten de Educacioacuten en el que se le habriacutea solicitado que ldquo[hellip] present[e] sus

estudios actuariales impacto presupuestario y observaciones al texto [pero]

NUNCA LO HIZO DENTRO DEL PROCESO DE FORMACIOacuteN DE LEYrdquo

[mayuacutesculas en el original]

174 Que si bien las reformas a la Ley de Seguridad Social no habriacutean contado

con estudios actuariales en los cuales se sustente el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten

de los docentes esto se habriacutea producido por la falta de comparecencia del IESS

a la mesa de trabajo a la que fue formalmente invitado (conforme el oficio

mencionado en el paacuterrafo anterior) y no a la actuacioacuten de la Asamblea ldquoEn este

punto es necesario [hellip] indicar que la omisioacuten del IESS no puede ser

justificativo para que la Asamblea caiga en incumplimiento de su principal

funcioacuten que es la Legislacioacuten (Art 120 de la CRE) asiacute como los plazos

establecidos en la Leyrdquo Ademaacutes la Asamblea sostiene que si el presidente del

Consejo Directivo del IESS es el delegado de la Funcioacuten Ejecutiva al sancionar

la ley el entonces presidente Lenin Moreno Garceacutes lo hizo ldquoconsiente del

impacto presupuestario que ha sentildealado el IESS y debidamente informadordquo

porque sin ninguna objecioacuten se ordenoacute su publicacioacuten en el Registro Oficial

175 El nuevo reacutegimen especial de jubilacioacuten no transgrediriacutea el principio de

sostenibilidad del sistema de seguridad social porque de conformidad con el

artiacuteculo 292 de la Constitucioacuten los rubros de seguridad social no ingresan en el

Presupuesto General del Estado Ademaacutes la Asamblea sostiene que



11




la parte accionante no ha presentado estudio actuarial alguno que sustente de

manera real y veriacutedica su afirmacioacuten con precisioacuten sobre el estado actual

financiero del IESS y su relacioacuten con el cumplimiento de prestaciones futuras

que obligatoriamente debe cumplir por mandato de la Ley entonces si existen

mejores remuneraciones para los educadores y docentes es fehaciente que los

pagos por concepto de aportes personales y patronales al Instituto Ecuatoriano

de Seguridad Social aumentariacutean en razoacuten de la carga impositiva fortaleciendo

el sistema de seguridad social producieacutendose el efecto contrario al que alega

el accionante

176 La ley impugnada no habriacutea requerido iniciativa presidencial y tampoco

habriacutea incrementado el gasto puacuteblico porque la Constitucioacuten incluiriacutea una

preasignacioacuten presupuestaria para el sector de educacioacuten ademaacutes ldquoque no puede

configurarse un aumento al gasto puacuteblico en un rubro que no es especiacutefico y

determinado y que puede modificarse de acuerdo a las necesidades del Estado

en cumplimiento de su obligacioacuten de tutelar el derecho a la educacioacuten y otrosrdquo

Asiacute ldquoes claro concluir entonces que no existe aumento de gasto puacuteblico sino

utilizacioacuten de aquellos recursos que la Constitucioacuten ya ha establecido como

preasignacioacutenrdquo

177 La ley reformatoria guardariacutea concordancia con el artiacuteculo 286 de la

Constitucioacuten puesto que la educacioacuten es un aacuterea priorizada que cuenta con una

ldquofuente de financiamiento directa y automaacuteticardquo al tener una preasignacioacuten

constitucional En esta medida la ley reformatoria en su artiacuteculo 20 inciso sexto

establece la fuente de financiamiento de las reformas considerando que

el financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la

Autoridad Educativa no podraacute ser mayor al 10 de estos egresos permanentes del

sector de la educacioacuten bajo un mecanismo de pre asignacioacuten por lo tanto la ley

guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la

fuente de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios

que el Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de

manera ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con

los recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes

que en definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser

aplicado

178 La ley impugnada no habriacutea vulnerado el principio de igualdad y no

discriminacioacuten maacutes bien habriacutea garantizado la igualdad material en observancia

del principio de progresividad de derechos En este sentido la Asamblea sostiene

que los argumentos de las partes accionantes no poseen ldquoun sustento suficiente e

indispensable para la declaratoria de inconstitucionalidadrdquo esto porque la

capacitacioacuten gratuita el mejoramiento de las condiciones laborales de docentes

(salarios dignos y proporcionales a su trabajo) y un reacutegimen de jubilacioacuten

especial incentivariacutean la carrera docente y fortaleceriacutean el sistema de educacioacuten

del paiacutes en beneficio de los estudiantes permitiendo el ejercicio pleno del

derecho a la educacioacuten



12




179 La Asamblea expone que la Corte al realizar el anaacutelisis de

constitucionalidad de la ley deberiacutea considerar que

la Ley no refiere uacutenicamente a procesos de categorizacioacuten recategorizacioacuten

ascenso de categoriacutea entre otros que necesitan de financiamiento y gasto puacuteblico

sino que otorgan mayor amplitud en cuanto a beneficios no econoacutemicos para

estudiantes y docentes e incluso se garantiza el derecho a la educacioacuten para las

personas con discapacidad como miembros del grupo de atencioacuten prioritaria en lo

referente a la accesibilidad fiacutesica no discriminacioacuten y adaptabilidad

18 La Presidencia de la Repuacuteblica en su escrito de contestacioacuten a la demanda y en la

audiencia puacuteblica solicitoacute a esta Corte que se declare la inconstitucionalidad de la ley

impugnada por la forma con base en los siguientes argumentos principales


135 de la Constitucioacuten porque al aumentar el gasto puacuteblico el proyecto de ley

necesariamente debioacute contar con iniciativa presidencial Sin embargo el

entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes sancionoacute el proyecto

de ley el 10 de abril de 2021 sin contar con el dictamen favorable del Ministerio

de Economiacutea y Finanzas

182 La ley impugnada aumentariacutea el personal de consejeriacutea estudiantil (art 8)

otorgariacutea capacitaciones gratuitas (art 12) determinariacutea el salario miacutenimo de los

docentes (art 116) aumentariacutea el personal bibliotecario (disposicioacuten transitoria

deacutecimo novena) ordenariacutea la homologacioacuten salarial de los docentes en 90 diacuteas

(disposicioacuten transitoria vigeacutesimo sexta) entre otros En esta medida la ley

reformatoria creariacutea gastos permanentes por lo que su financiamiento de

conformidad con el art 286 de la Constitucioacuten debioacute realizarse con ingresos

permanentes es decir mediante la creacioacuten de un nuevo impuesto o el aumento

de uno existente tanto maacutes que la aplicacioacuten de la ley reformatoria tiene un

impacto en el Presupuesto General del Estado ldquode maacutes de cinco mil millones de

doacutelares [5244 millones] por antildeordquo

183 Que el 11 de abril de 2021 mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130

el Ministerio de Economiacutea y Finanzas habriacutea recomendado la objecioacuten total del

proyecto de ley al entonces presidente de la Repuacuteblica Leniacuten Moreno Garceacutes

pues la ley reformatoria no habriacutea sido sometida al dictamen previo del

mencionado Ministerio Esta indicacioacuten habriacutea tenido como sustento el

memorando Ndeg MEF-CGJ-2021-0406-M de 10 de abril de 2021 y el informe

teacutecnico Ndeg MEF-SPF-SP-2021-039 de 9 de abril de 2021 los que en sus partes

pertinentes establecen que ldquo[hellip] se puede observar que existe un impacto

presupuestario evidenciando que el Ministerio de Educacioacuten no cuenta con el

financiamiento que permita cubrir la ejecucioacuten de este proyectordquo y que la ley

reformatoria ldquo[hellip] podriacutea ocasionar impacto en los recursos puacuteblicos debido a

las obligaciones y derechos que se establecen y que demandaraacuten de importantes

asignaciones presupuestariasrdquo respectivamente



13




184 La tesis propuesta por la Asamblea de que la ley impugnada no aumenta el

gasto puacuteblico sino que uacutenicamente redistribuye el gasto ademaacutes de ser erroacutenea

implicariacutea otra inconstitucionalidad dado que el artiacuteculo 147 de la Constitucioacuten

determina que es una atribucioacuten exclusiva de la Funcioacuten Ejecutiva elaborar y

presentar el Presupuesto General del Estado mientras que a la Asamblea

Nacional le compete aprobar o realizar observaciones al mismo sin que pueda

alterar el monto global de la proforma de conformidad con el artiacuteculo 295 de la

Constitucioacuten

185 El representante de la Presidencia de la Repuacuteblica sostuvo tambieacuten que a

pesar de la legitimidad de las expectativas y los derechos de las maestras y

maestros la ley impugnada no cuenta con financiamiento para ejecutarla Y

agregoacute ldquo[hellip] debemos trabajar y lo haremos en un proyecto de norma serio

que cuente con financiamiento que permita cancelar lo que tambieacuten el Estado

debe a los maestrosrdquo

19 La Procuraduriacutea General del Estado en su escrito de contestacioacuten a la demanda

y en la audiencia puacuteblica expuso que ldquola Ley reformatoria a la LOEI no se ha sujetado

a la norma constitucionalrdquo por lo que solicita a la Corte Constitucional que se expida

una sentencia en consecuencia con fundamento en las siguientes alegaciones

principales

191 La creacioacuten de la ley reformatoria contravendriacutea el principio de unidad de

materia establecido en el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten al reformar el Coacutedigo

Orgaacutenico de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la

Ley Orgaacutenica de Servicio Puacuteblico dado que estas reformas no guardan

conexidad con la temaacutetica de la ley es decir con la educacioacuten

192 El nuevo reacutegimen de jubilacioacuten de docentes no habriacutea contado con

estudios teacutecnicos y actuariales que midan el impacto en el sistema de seguridad

social y por lo tanto justifiquen esta nueva prestacioacuten Ademaacutes dicho nuevo

reacutegimen disminuiriacutea el nuacutemero de aportantes e incrementariacutea el nuacutemero de

jubilados ldquo[hellip] con lo cual esta diferencia se traslada directamente a las

obligaciones del Estado por el lado de la contribucioacuten y aportes que en su

calidad de responsable y garante de los derechos de la seguridad social tiene

[hellip] lo cual pone en riesgo la sostenibilidad del sistemardquo

193 En el procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada se habriacutea

transgredido el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten puesto que no habriacutea sido

presentada por iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que varias de

las reformas introducidas (el incremento de las remuneraciones la

recategorizacioacuten a los maestros entre otras) incrementariacutean el gasto puacuteblico y

ocasionariacutean ldquo[hellip] recortes presupuestarios en otros sectores lo cual agravariacutea



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la situacioacuten econoacutemica del paiacutes misma que auacuten no logra superar los efectos de

la pandemiardquo8

194 La ley impugnada habriacutea creado obligaciones que deben financiarse con

recursos puacuteblicos sin especificar la fuente de financiamiento contraviniendo asiacute

el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya que ldquola Asamblea Nacional generoacute

muacuteltiples compromisos de gasto corriente que al ejecutarse ponen en riesgo la

sostenibilidad de las arcas fiscales consecuencia de la falta de planificacioacuten en

el manejo de las finanzas puacuteblicasrdquo Ademaacutes ldquoel manejo de las finanzas

puacuteblicas no es tan simple como lo ha tratado de presentar el legislador [hellip] si

bien por mandato constitucional las preasignaciones anuales al sector

educacioacuten seraacuten predecibles y automaacuteticas [hellip] no es menos cierto que estas

estaacuten sujetas a la ejecucioacuten del Presupuesto General del Estado y al manejo del

ente rector que es el Ministerio de Finanzas [hellip] Por tanto no se pretende solo

una reforma legal sino una reforma estructural inclusive de la norma

constitucionalrdquo

195 La ley impugnada vulnerariacutea el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten

como lo sentildealan los accionantes entre otras razones porque el aumento salarial

de los docentes pretenderiacutea que ldquola remuneracioacuten miacutenima de un docente sin

tiacutetulo universitario se[a] equiparable a la de un servidor puacuteblico 4 al que siacute se le

exige tiacutetulo de tercer nivel sin que el legislador haya justificado esta

diferenciacioacutenrdquo y porque no existiriacutean circunstancias especiacuteficas que afecten el

promedio de vida de los docentes por lo que el nuevo reacutegimen de jubilacioacuten

seriacutea injustificado e inmotivado

E Audiencia puacuteblica

20 Los diacuteas 28 y 29 de junio de 2021 se realizoacute la audiencia puacuteblica telemaacutetica en el

caso Ndeg 32-21-IN y acumulado (34-21-IN) convocada mediante providencia dictada el

16 de junio de 2021 A esta diligencia como legitimados activos comparecieron a) en

el caso 32-21-IN el abogado David Eduardo Proantildeo Alciacutevar en representacioacuten de Luis

Javier Bustos Aguilar b) en el caso 34-21-IN los abogados Daniel Vinicio Ruiz

Sandoval Joseacute Julio Boada Suraty Galo Luis Fernando Garciacutea Calderoacuten Gilberto

8 Para llegar a esta conclusioacuten la Procuraduriacutea expone ldquo[hellip] En el antildeo 2020 el Presupuesto General del

Estado aprobado fue de USD 3549842 millones en tanto que el codificado al 31 de diciembre de 2020

totalizoacute en USD 3208036 millones con una disminucioacuten de USD 341806 millones producto del

impacto de la pandemia en la economiacutea lo que conllevoacute al aislamiento disminuyendo el dinamismo en la

economiacutea por la suspensioacuten de actividades productivas que repercutioacute en una reduccioacuten en la

recaudacioacuten de impuestos y de los ingresos por tasas y contribuciones A esto se sumoacute la ruptura de las

tuberiacuteas del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE) y del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)

y la caiacuteda en el precio del petroacuteleo Consecuentemente para el antildeo 2021 el Presupuesto General del

Estado prorrogado se redujo en un 96 de manera aplicar algunas de las disposiciones que constan en

la reformatoria a la LOEI como la remuneracioacuten miacutenima y el ajuste salarial la recategorizacioacuten de

docentes la reincorporacioacuten de docentes desvinculados y la jubilacioacuten especial para docentes

implicariacutea una presioacuten adicional a la ejecucioacuten del presupuesto pues supondriacutea un aumento del gasto

puacuteblicordquo



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Ramiro Vega Suaacuterez y Aacutelvaro Mauricio Galarza Rodriacuteguez en representacioacuten del

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Como legitimados pasivos comparecieron c)

los abogados Fabiaacuten Pozo Neira y Joaquiacuten Ponce Diacuteaz en representacioacuten de la

Presidencia de la Repuacuteblica d) los abogados Daniel Ricardo Ruiz Calvachi Mario

Borbua Gallardo y Leoacutenidas Salomoacuten Chiliquinga Castillo en representacioacuten de la

Asamblea Nacional e) la abogada Karola Samaniego Tello en representacioacuten de la

Procuraduriacutea General del Estado Por otra parte en calidad de amicus curiae

comparecieron a la audiencia las siguientes personas f) Cesar Roberto Pila Manosalvas

en calidad de sub coordinador nacional y secretario del Frente Docente 13 de Abril g)

el abogado Christian Alexander Paula Aguirre en calidad de director del Instituto de

Investigacioacuten en Igualdad Geacutenero y Derechos de la Universidad Central del Ecuador

h) Adaacuten Agustiacuten Lindao Alejandro en calidad de coordinador nacional de la Red de

Educadores del Ecuador i) Christian Veloz Villarreal y su abogado Pedro Granja en

representacioacuten de la Asociacioacuten de Profesionales de la Educacioacuten j) Mayra Cristina

Cachaguay Obando en calidad de presidenta nacional de Mujeres por el Cambio k)

Isabel Vargas y su abogado Aacutengel Orna Pentildeafiel en representacioacuten de la Unioacuten

Nacional de Educadores l) Jaime Carrera en calidad de secretario teacutecnico del

Observatorio de la Poliacutetica Fiscal m) Skarleth Lisbeth Tamayo Verdesoto en calidad

de presidenta Nacional de la Federacioacuten de Estudiantes Secundarios del Ecuador n)

Lenin Boliacutevar Potes Duque y su abogada Maritza Jivita Aacutevila Loacutepez en representacioacuten

de la Federacioacuten Unionista de los Trabajadores de la Educacioacuten del Ecuador o)

Yovanny Vicente Merchaacuten Valarezo en representacioacuten de la Coordinacioacuten de

Educacioacuten Municipal de Loja p) Edmundo Renaacuten Pulles Jaacutecome en representacioacuten de

Esperanza Noemiacute del Carmen Andrango Flores de Glenda Cecibel Cagua Cortes y de

los Educadores Comunitarios q) Nari Huayta Lema Muenala Boris Joel Jaramillo

Flores y Mariacutea Julia Espinosa Pentildeaherrera en representacioacuten del Colectivo Juriacutedico

Universitario r) Dina Maribel Farinango Qulumbaquin y su abogado Marcos Ortiz

Muntildeoz por sus propios derechos s) Luis Almeida Moraacuten en calidad de legislador de la

Repuacuteblica t) Silvia Salgado Andrade por sus propios derechos u) Fabiaacuten Carrioacuten por

sus propios derechos v) la abogada Carolina Moreano en representacioacuten del Frente

Nacional de Docentes Recategorizados w) David Alejandro Rosero Minda y su

abogado Carlos Poveda Moreno en representacioacuten del Consejo de Participacioacuten

Ciudadana y Control Social x) Nelson Armando Erazo Hidalgo y su abogado Luis

Alfredo Villaciacutes Maldonado en representacioacuten del Frente Popular y) Heacutector Javier

Rojas Garciacutea en representacioacuten de la Plataforma de derechos humanos z) Geovanni

Javier Atarihuana Ayala en representacioacuten del Partido Unidad Popular Lista 2 aa)

Glenda Soriano Proantildeo en representacioacuten de Jeaneth Alexandra Chasillacta Padilla bb)

Justin Sebastiaacuten Saacutenchez Paredes Estefaniacutea Mercedes Saacutenchez Paredes y Pilar Paredes

por sus propios derechos cc) Aracely Puetate Meacutendez en representacioacuten de la

Federacioacuten Nacional de Educadores Populares y dd) Patricia Elizabeth Borja Laverde

por sus propios derechos A pesar de haberse inscrito y de haber sido notificados en

legal y debida forma con el link de la audiencia ee) no comparecieron a la audiencia las

siguientes personas en calidad de amicus curiae ee1) Edwin Anibal Minchala Cruz en

representacioacuten del Frente Nacional de Docentes Recategorizados de Loja ee2) Vivian

Isabel Idrovo Mora abogada defensora de derechos y coordinadora de la Alianza de

Organizaciones por los Derechos Humanos ee3) Carlos Francisco Sucuzhantildeay Sacta y



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Katary Gustavo Tenesaca Yantalema en calidades de presidente y dirigente de la

Confederacioacuten de Pueblos de la Nacionalida Kichwa del Ecuador respectivamente

ee4) Aacutengel Saacutenchez y otros en representacioacuten del Frente Unitario de Trabajadores

ee5) Manuel Medina Quizhpe por sus propios derechos y ee6) Juan Auquilla Rodas

coordinador ad honorem de Catastros de la Regioacuten Amazoacutenica y Galaacutepagos

II COMPETENCIA

21 De conformidad con lo establecido en el artiacuteculo 4362 de la Constitucioacuten de la

Repuacuteblica en concordancia con lo dispuesto en los artiacuteculos 75 y 76 de la Ley Orgaacutenica

de Garantiacuteas Jurisdiccionales y Control Constitucional este Pleno es competente para

conocer y resolver sobre el presente caso

III PLANTEAMIENTO DE LOS PROBLEMAS JURIacuteDICOS

22 Las alegaciones contenidas en las demandas que originan la presente causa

cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada por la forma y por el fondo Hay

acusaciones de que el procedimiento de formacioacuten de la ley inobservoacute alguna norma

constitucional es decir de que hubo alguna accioacuten u omisioacuten contraria a las normas que

rigen el traacutemite legislativo (vicios de forma) Y hay otras acusaciones seguacuten las cuales

el contenido de alguna de las disposiciones de la ley ndashproducto del referido

procedimientondash es contrario al contenido de ciertas normas constitucionales (vicios de

fondo)

23 Por un lado las alegaciones de los accionantes dan lugar a los siguientes problemas

juriacutedicos relativos a la inconstitucionalidad por la forma

231 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 151 y 162 supra se plantea

este primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley

impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de

ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias

232 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 161 supra se plantea este

segundo problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley




motivos suficiente

233 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 163 supra se plantea este tercer

problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada


ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y

jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten



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234 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 152 153 164 165 166 y

167 supra se plantea este cuarto problema juriacutedico El procedimiento de

aprobacioacuten de la ley impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de

los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y

369 de la Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados

del IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para

la creacioacuten de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social

235 Respecto de lo sintetizado en el paacuterrafo 154 se plantea este quinto

problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley

impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y 141

inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por



incrementariacutean el gasto puacuteblico


este sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las

disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los

artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de

sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten

de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las

fuentes para su financiamiento

24 Por otro lado las alegaciones de los accionantes originan el siguiente problema

juriacutedico relativo a la inconstitucionalidad por el fondo

241 Respecto de lo sintetizado en los paacuterrafos 156 y 169 supra se plantea este

seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12

(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria

trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de

la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la

igualdad y no discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten)

25 Esta Corte iniciaraacute el anaacutelisis de los problemas juriacutedicos correspondientes a la

inconstitucionalidad por la forma para luego responder los relativos a la

inconstitucionalidad por el fondo esto porque si se estableciera que una determinada

disposicioacuten de la ley ha sido expedida mediante un procedimiento viciado eso afectariacutea

la vigencia de la disposicioacuten y por tanto devendriacutea superfluo examinar si ella es

inconstitucional por el fondo Para esta Corte sin embargo un vicio de forma no es

menos importante que uno de fondo la diferencia conceptual como antes se dijo

estriba solamente en que el uno ocurre cuando se inobserva la Constitucioacuten en el

procedimiento legislativo y el otro cuando el contenido de la ley producto de tal

procedimiento contradice preceptos constitucionales no referidos al traacutemite de

aprobacioacuten de formacioacuten de la ley



18





INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA

26 El artiacuteculo 114 de la LOGJCC dispone ldquoEl control formal de constitucionalidad

tendraacute en cuenta los principios y reglas previstos en la Constitucioacuten y la ley que regula

la Funcioacuten Legislativa y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad de

materiardquo [eacutenfasis antildeadido] Sin embargo el artiacuteculo 767 Ibiacuted precisa

Instrumentalidad de las formas y procedimiento- El desconocimiento o vulneracioacuten de

las reglas formales y procedimentales en la produccioacuten normativa uacutenicamente acarrea

la declaratoria de inconstitucionalidad cuando implica la transgresioacuten de los

principios o fines sustanciales para los cuales fue instituida la respectiva regla [eacutenfasis

antildeadido]

27 En consecuencia si bien el examen de un supuesto vicio de inconstitucionalidad

formal requiere confrontar el procedimiento legislativo acusado con las reglas

principios y fines que lo regulan la violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no es

necesaria ni suficiente para que la Corte declare dicho vicio no es necesaria porque

aunque no hubiera violacioacuten de una regla tal bastariacutea con la afectacioacuten a un principio o

fin de caraacutecter constitucional para que el procedimiento sea inconstitucional y no es

suficiente porque incluso si hubiera una violacioacuten de una regla de traacutemite seriacutea preciso

que tambieacuten se afecte el principio o fin al que sirve dicha regla para que el

procedimiento sea inconstitucional De manera que lo suficiente y necesario para que

una acusacioacuten de inconstitucionalidad por la forma proceda es el socavamiento de un

principio o fin constitucional relativo al procedimiento de formacioacuten de la ley

F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley

impugnada iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el

proyecto de ley no se habriacutea referido a una sola materia sino a varias

28 Este problema juriacutedico cuestiona la constitucionalidad de todas las disposiciones de

la ley impugnada con base en la supuesta contravencioacuten del principio de unidad de

materia El artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten establece aquel principio en los siguientes

teacuterminos ldquoLos proyectos de ley deberaacuten referirse a una sola materia [hellip] Si el proyecto

no reuacutene est[e] requisito [hellip] no se tramitaraacuterdquo

29 El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las praacutecticas

legislativas tanto en relacioacuten con la coherencia de las leyes como en la organizacioacuten

del debate puacuteblico propio de una democracia deliberativa la discusioacuten de un proyecto

de ley debe concentrarse en una materia maacutes o menos delimitada para que la discusioacuten

no se disperse lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislacioacuten

resultante El deterioro del diaacutelogo legislativo lesiona el valor de la democracia porque

este descansa seguacuten la Constitucioacuten no solo en la voluntad del pueblo y de las

autoridades que lo representan (art 1) sino tambieacuten en la deliberacioacuten puacuteblica (art 95

inciso segundo)



19




30 Seguacuten el artiacuteculo 116 de la LOGJCC la unidad de materia significa maacutes

especiacuteficamente que ldquodebe existir entre todas ellas [las disposiciones de la ley en

cuestioacuten] una conexidad clara especiacutefica estrecha necesaria y evidente de caraacutecter

temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo

31 A la hora de juzgar si en un caso concreto el principio de unidad de materia ha

sido lesionado por la falta de conexidad entre todas las disposiciones de la ley no debe

tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio sino que es preciso atender tambieacuten a

otros principios constitucionales que lo delimitan y que podriacutean afectarse si se declarase

la inconstitucionalidad de la ley por la falta de unidad de materia Por ejemplo se podriacutea

restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley Para que

las restricciones a esos otros principios esteacuten justificadas es preciso que haya

proporcionalidad entre tales restricciones y la satisfaccioacuten del principio de unidad de

materia esto con arreglo a los artiacuteculos 22 32 3 y 8 de la LOGJCC El grado de

conexidad material exigible en un caso concreto dependeraacute entonces del examen de

proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales

32 Respecto de la intensidad con la que debe realizarse dicho examen de

proporcionalidad la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que ldquoel juicio de

constitucionalidad por presunta violacioacuten al principio de unidad de materia verificaraacute

la existencia de una relacioacuten de conexidad entre la norma cuestionada [hellip] y la materia

respectiva haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las

competencias legislativas en la construccioacuten de la norma a la vez que resguarde el

principio de unidad de materia legislativardquo Esta intensidad intermedia en el examen de

proporcionalidad implica que al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de

la ley demandada esta Corte deberaacute cuidarse ldquode no aplicar criterios tan laxos como

para justificar cualquier tipo de conexidad aun si esta no sea razonable o aplicar

criterios tan riacutegidos como para excluir conexidades razonablesrdquo por lo que dicho

principio ldquosolo resultariacutea vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre

objetiva y razonablemente ajeno al contenido temaacutetico de la ley que hace parterdquo9 Por

todo esto ldquouna concepcioacuten estricta del principio de unidad de materia no es

constitucionalmente adecuadardquo10 sino una concepcioacuten intermedia

33 Los accionantes en la presente causa sostienen que no habriacutea conexidad material

entre todas las disposiciones de la ley porque no todas ellas tienen que ver con la

educacioacuten sino que algunas aluden a otras materias como la financiera puacuteblica el

servicio puacuteblico y la seguridad social Por su parte la Procuraduriacutea General del Estado

sostiene que la referida conexidad no existe porque la ley impugnada reforma varios

cuerpos normativos que no tienen que ver con la educacioacuten a saber el Coacutedigo Orgaacutenico

de Planificacioacuten y Finanzas Puacuteblicas la Ley de Seguridad Social y la Ley Orgaacutenica de

Servicio Puacuteblico Por el contrario la Asamblea Nacional manifiesta que el texto de la

9 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 028-12-SIN-CC En igual sentido se han pronunciado

las sentencias Ndeg 003-14-SIN-CC 053-16-SIN-CC 002-18-SIN-CC y 75-15-IN21 entre otras 10 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 002-18-SIN-CC



20




ley impugnada siacute cumple con la conexidad material porque todo eacutel busca fortalecer el

sistema educativo del paiacutes

34 Como se aprecia los argumentos vertidos a favor de la inconstitucionalidad de la

ley impugnada parten de una concepcioacuten riacutegida de la unidad de materia y por tanto

poco deferente con la potestad legislativa de la Asamblea Nacional Sin embargo como

ya se ha dicho lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia

mayor hacia el legislador democraacutetico y que en consecuencia parta de una concepcioacuten

intermedia del principio de unidad de materia seguacuten la cual es suficiente que haya una

relacioacuten al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que

el principio de unidad de materia se satisfaga11

35 Ahora bien la relacioacuten al menos plausible que debe haber entre todas las

disposiciones de la ley impugnada puede ser con arreglo al ya citado artiacuteculo 116 de la

LOGJCC ldquode caraacutecter temaacutetico teleoloacutegico o sistemaacuteticordquo Los argumentos vertidos

por quienes accionan en contra de la constitucionalidad de la ley impugnada afirman

que ella versa sobre diversos temas con ello asumen que el tema educacioacuten es

mutuamente excluyente respecto de los demaacutes temas las finanzas puacuteblicas el servicio

puacuteblico y la seguridad social Si este enfoque conceptual es aceptable o no depende de si

lo es o no el criterio usado para separar el tema de la educacioacuten de los demaacutes

36 Al respecto los accionantes no explicitaron criterio alguno Se limitaron a

identificar las disposiciones que seriacutean ajenas al tema de la educacioacuten entre otras la

disposicioacuten general primera y la disposicioacuten reformatoria primera relacionadas con el

presupuesto del sector educativo el artiacuteculo 12 de la ley reformada (en lo relativo al

nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias tercera y cuarta referentes al reacutegimen

especial de jubilacioacuten para los docentes el artiacuteculo 116 que establece un piso de dos

punto cinco salarios baacutesicos unificados en la escala de remuneraciones de los docentes

37 La argumentacioacuten de la Procuraduriacutea General del Estado por su parte acota el

tema de la educacioacuten identificaacutendolo con el aacutembito material de la Ley Orgaacutenica de

Educacioacuten Intercultural de manera que perteneceriacutean a ese tema uacutenicamente las

reformas introducidas en ella por la ley impugnada pero las introducidas en otros

cuerpos legales corresponderiacutean a otros temas Uno de los problemas con los que

tropieza esta opinioacuten es que con ese criterio toda ley reformatoria de varios cuerpos

normativos violariacutea sin maacutes el principio de unidad de materia

38 En opinioacuten de esta Corte la conexidad temaacutetica12 debe establecerse a partir de las

conexidades teleoloacutegica o sistemaacutetica Seguacuten la primera las disposiciones de una ley

11 Por ello una concepcioacuten intermedia se aleja tanto de una concepcioacuten riacutegida como de una concepcioacuten

laxa seguacuten la cual basta con cualquier tipo de relacioacuten entre el contenido de las disposiciones de una ley

para que el principio de unidad de materia se satisfaga 12 Sobre la conexidad temaacutetica la Corte Constitucional de Colombia en su sentencia C-93314 ha

establecido ldquo(hellip) La conexidad temaacutetica puede definirse como la vinculacioacuten objetiva y razonable entre

la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa

concretamente una disposicioacuten suya en particular La Corte ha explicado que la unidad temaacutetica vista



21




guardan conexidad mutua si estaacuten orientadas a la consecucioacuten de uno o varios fines

Seguacuten la segunda las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemaacutetica si su

contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas principios y valores juriacutedicos

39 En un Estado constitucional como el ecuatoriano (art 1 de la Constitucioacuten) es un

deber capital del Estado ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los

derechos establecidos en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionales en

particular la educacioacuten [hellip]rdquo (art 31 Ibiacuted) Entre las garantiacuteas de aquellos derechos

fundamentales estaacuten las poliacuteticas puacuteblicas Por ello la Constitucioacuten preceptuacutea

Art 85- La formulacioacuten ejecucioacuten evaluacioacuten y control de las poliacuteticas puacuteblicas y

servicios puacuteblicos que garanticen los derechos reconocidos por la Constitucioacuten se

regularaacuten de acuerdo con las siguientes disposiciones

1 Las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos se orientaraacuten a

hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos y se formularaacuten a partir del principio

de solidaridad

[hellip]

3 El Estado garantizaraacute la distribucioacuten equitativa y solidaria del presupuesto para la

ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas y la prestacioacuten de bienes y servicios puacuteblicos

[hellip]

40 De manera particular la Constitucioacuten prescribe ldquoLa educacioacuten [hellip] constituye un

aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal garantiacutea de la igualdad

e inclusioacuten social y condicioacuten indispensable para el buen vivirrdquo (art 26) ldquo[l]os egresos

permanentes para [hellip] educacioacuten [hellip] seraacuten prioritarios y de manera excepcional

podraacuten ser financiados con ingresos no permanentesrdquo (art 286 inciso segundo) Y

agrega ldquoEl Sistema Nacional de Educacioacuten comprenderaacute las instituciones programas

poliacuteticas recursos y actores del proceso educativo asiacute como acciones en los niveles de

educacioacuten inicial baacutesica y bachillerato [hellip]rdquo (art 344) contexto en el que

El Estado garantizaraacute al personal docente en todos los niveles y modalidades

estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua y mejoramiento pedagoacutegico y

acadeacutemico una remuneracioacuten justa de acuerdo a la profesionalizacioacuten desempentildeo y

meacuteritos acadeacutemicos La ley regularaacute la carrera docente y el escalafoacuten estableceraacute un

sistema nacional de evaluacioacuten del desempentildeo y la poliacutetica salarial en todos los

niveles Se estableceraacuten poliacuteticas de promocioacuten movilidad y alternancia docente

41 El Estado entonces debe garantizar el derecho a la educacioacuten mediante el Sistema

Nacional de Educacioacuten integrado por instituciones programas poliacuteticas puacuteblicas

recursos actores y acciones encaminados a la realizacioacuten de ciertos fines principios y

valores constitucionales De dicho Sistema forman parte las finanzas puacuteblicas relativas

al mencionado Sistema (las que incluso tienen caraacutecter preferente) asiacute como la poliacutetica

laboral relativa a los docentes del Sistema

desde la perspectiva de la ley en general no significa simplicidad temaacutetica por lo que una ley bien puede

referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una conexioacuten objetiva y razonablerdquo



22




42 En concordancia con el descrito marco constitucional el Comiteacute de Derechos

Econoacutemicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su Observacioacuten General

Ndeg 13 determinoacute que una de las caracteriacutesticas del derecho a la educacioacuten es la

disponibilidad La cual exige la existencia de instituciones y programas de ensentildeanza en

cantidad suficiente mismas que deberaacuten contar con instalaciones agua potable

materiales de ensentildeanza docentes calificados con salarios competitivos bibliotecas

entre otros

43 Asiacute entendido el Sistema Nacional de Educacioacuten se vertebra a traveacutes de una

legislacioacuten que constituye y regula los distintos componentes del Sistema si bien este

no se agota en aquella normativa Esa legislacioacuten estaacute compuesta por disposiciones

normativas cuya conexidad mutua y por tanto su unidad material se aprecia con

facilidad si se adopta ndashcomo correspondendash un enfoque de derechos todas esas

disposiciones legales apuntan a garantizar el derecho fundamental a la educacioacuten

44 Pues bien la ley impugnada tiene como objetivo primordial reformar el reacutegimen

juriacutedico del Sistema Nacional de Educacioacuten (veacutease su art 1) A tal efecto en algunos de

sus considerandos y en relacioacuten con la Constitucioacuten se afirma lo siguiente (i) la

educacioacuten es un derecho fundamental que responde al intereacutes puacuteblico (ii) la educacioacuten

constituye un aacuterea prioritaria de la poliacutetica puacuteblica y de la inversioacuten estatal (iii) la

educacioacuten puacuteblica debe ser gratuita y el Estado la debe financiar de manera oportuna

regular y suficiente (iv) el Estado debe garantizar al personal docente en todos los

niveles y modalidades estabilidad actualizacioacuten formacioacuten continua mejoramiento

pedagoacutegico y acadeacutemico y una remuneracioacuten justa de acuerdo a su profesionalizacioacuten

desempentildeo y meacuteritos acadeacutemicos y (v) el Estado debe asignar de forma progresiva

recursos del Presupuesto General del Estado para la educacioacuten inicial baacutesica y el

bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero coma cinco por ciento del

Producto Interno Bruto hasta alcanzar un miacutenimo del seis por ciento del Producto

Interno Bruto

45 Se constata por tanto que las disposiciones de la ley impugnada se orientan al

cumplimiento de unos mismos fines constitucionales por lo que ellas tienen entre siacute

conexidad teleoloacutegica Y tambieacuten guardan coherencia con unos mismos principios y

valores constitucionales lo que las dota de conexidad sistemaacutetica mutua Esos fines

principios y valores son inherentes al derecho fundamental a la educacioacuten

46 Por consiguiente resulta por lo menos plausible asumir que las disposiciones de la

ley impugnada cumplen con el principio de unidad de materia Si como argumentan los

accionantes se concluyera lo contrario se favoreceriacutea el principio de unidad de materia

de una manera desproporcionada por las razones siguientes

461 Al dar prioridad a ese principio ciertamente se privilegiariacutea el valor de que

la discusioacuten puacuteblica en torno al proyecto de ley no se disperse contribuyendo a

que el resultado legislativo cuente con mayores probabilidades de ser racional y

razonable seguacuten lo anotado en el paacuterr 29 supra Sin embargo debido los antildeos

que duroacute el proceso de elaboracioacuten de la ley impugnada y la intensidad



23




participativa con la que se desarrolloacute (veacutease seccioacuten A supra) la riqueza

temaacutetica de la ley tuvo el tiempo y las condiciones suficientes para ser tratada de

manera que la calidad del debate no sufra detrimento por su amplitud temaacutetica

462 Si se priorizara el principio de unidad de materia en el presente caso se

afectariacutea por un lado el tejido de fines principios y valores encarnados en el

Sistema Nacional de Educacioacuten en cuanto garantiacutea institucional del derecho a la

educacioacuten ese tejido constituye un todo en el que por ejemplo el reacutegimen

funcionarial de los docentes no es extrantildeo a la promocioacuten del caraacutecter

intercultural de la ensentildeanza de modo que un tratamiento sisteacutemico de los

diferentes asuntos resulta constitucionalmente deseable sobre todo en aras de

que los derechos fundamentales sean una realidad Y por otro lado un

sobredimensionamiento del principio de unidad de la materia afectariacutea la

potestad legislativa de la Asamblea Nacional a la que se le negariacutea la posibilidad

de aprobar una ley reformatoria del sistema educativo relativamente amplia y

profunda

47 En conclusioacuten se descarta que el proceso de formacioacuten de la ley haya incurrido en

inconstitucionalidad por vulneracioacuten del principio de unidad de materia


impugnada respecto de la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para

los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136

de la Constitucioacuten seguacuten el cual los proyectos de ley deben incluir una

exposicioacuten de motivos suficiente

48 Seguacuten el IESS el proyecto de ley presentado tanto para el primero como para el

segundo debate habriacutea carecido de una exposicioacuten de motivos relativa a las

disposiciones de la ley que instituyen un reacutegimen de jubilacioacuten especial para los

docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que habriacutea conculcado el artiacuteculo 136

de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica en cuya virtud los proyectos de ley deben ser

presentados ldquocon la suficiente exposicioacuten de motivosrdquo

49 Al respecto esta Corte constata que en el portal institucional de la Asamblea

Nacional consta publicado el memorando Ndeg AN-SG-2020-0507-M de 2 de mayo de

2020 suscrito como alcance al memorando Ndeg AN-SG-2020-04-05-M de 24 de abril

de 2020 mediante el cual el prosecretario general temporal de la Asamblea Nacional

remitioacute a la Unidad de Teacutecnica Legislativa el ldquoProyecto de Ley Orgaacutenica Reformatoria

a la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo presentado por el presidente de la

Asamblea Nacional Al mencionado documento se adjuntoacute la correspondiente

exposicioacuten de motivos Lo propio ocurrioacute con los proyectos de ley presentados junto

con los informes para el primer y para el segundo debate en ellos consta una amplia

exposicioacuten de motivos respecto de las reformas propuestas Se sigue entonces que el

proyecto de ley siacute contoacute con una exposicioacuten de motivos



24




50 Sin embargo la alegacioacuten de inconstitucionalidad examinada se refiere

especiacuteficamente a la ausencia de una exposicioacuten de motivos especiacuteficamente referida a

la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del Sistema Nacional

de Educacioacuten Lo que se cuestiona entonces es la ausencia de motivacioacuten del proyecto

de ley en torno a las disposiciones que establecen aquel reacutegimen

51 En un Estado constitucional la legitimidad de las decisiones estatales no depende

solo de quieacuten las toma sino tambieacuten del porqueacute se lo hace todo oacutergano del poder

puacuteblico tiene no solo el deber de centildeir sus actos a las competencias y procedimientos

juriacutedicamente establecidos (legitimidad formal) sino tambieacuten el deber de motivar

dichos actos es decir de fundamentarlos racionalmente (legitimidad material) En esto

uacuteltimo consiste el deber de motivacioacuten inherente a todas las autoridades puacuteblicas

52 El deber de motivacioacuten es un principio que sentildeala a los oacuterganos del poder puacuteblico

el ideal consistente en desarrollar la mejor argumentacioacuten posible en apoyo de sus

decisiones No obstante los actos juriacutedicos ven afectada su validez por defectos de

motivacioacuten solamente cuando se transgrede la garantiacutea de la motivacioacuten una garantiacutea

del derecho a la defensa prevista en el artiacuteculo 767l de la Constitucioacuten que de acuerdo

con la jurisprudencia de esta Corte13 no se vulnera por un razonamiento incorrecto

sino cuando la motivacioacuten carece de los elementos argumentativos miacutenimos

baacutesicamente esbozados en la sentildealada disposicioacuten constitucional esto es ldquosi en la

resolucioacuten no se enuncian las normas o principios juriacutedicos en que se funda y no se

explica la pertinencia de su aplicacioacuten a los antecedentes de hechordquo

53 Sin embargo esta Corte ya ha sentildealado que ldquola garantiacutea de la motivacioacuten no es

aplicable a las leyes14rdquo Esto porque dicha garantiacutea busca asegurar el ejercicio del

derecho a la defensa en los procedimientos previos a la expedicioacuten de actos

provenientes de oacuterganos administrativos o judiciales que afecten la esfera juriacutedica de las

personas El procedimiento legislativo tiene otra naturaleza en primer lugar lo que al

legislador centralmente le corresponde no es juzgar hechos pasados sino disentildear el

acontecer social futuro y en segundo lugar el legislador es una autoridad elegida por el

pueblo por lo que su legitimidad descansa maacutes en su origen democraacutetico directo (de

eleccioacuten popular) que en la motivacioacuten de sus actos contrariamente a lo que ocurre con

las autoridades administrativas y judiciales

54 En virtud del deber de motivacioacuten es deseable que el legislador se esfuerce por

dotar a las leyes de exposiciones de motivos dotadas del maacuteximo nivel posible de

racionalidad sin embargo lo que especiacuteficamente exige el artiacuteculo 136 es que la

exposicioacuten de motivos de un proyecto de ley presentado a traacutemite sea suficiente Esta

suficiencia debe evaluarse atendiendo al caraacutecter deliberativo del proceso de formacioacuten

de la ley Un proyecto de ley es una suerte de ponencia en torno a la cual se despliega la

deliberacioacuten parlamentaria y la exposicioacuten de motivos correspondiente es el conjunto

de razones en que el ponente apoya su propuesta ella sirve por tanto de punto de 13 Entre otras en las sentencias Nordm 274-13-EP19 de 18 de octubre de 2019 paacuterr 47 Nordm 1679-12-EP20

de 15 de enero de 2020 paacuterr 44 y No 1442-13-EP20 de 24 de junio de 2020 paacuterr 192 14 Corte Constitucional sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 159



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partida del debate legislativo Consiguientemente la exposicioacuten de motivos debe ser

suficiente en el sentido de que debe proporcionar un miacutenimo de razones para que los

participantes en la discusioacuten comprendan por queacute y para queacute se propone el proyecto de

ley No se requiere por tanto que cada disposicioacuten legal cuente con una motivacioacuten

especiacutefica y elaborada como si se tratase de una decisioacuten judicial

55 En consecuencia lo que el IESS reprocha a la ley va maacutes allaacute de esa exigencia

miacutenima del traacutemite legislativo y cuestiona maacutes bien la existencia de bases teacutecnicas que

justifiquen la creacioacuten de un reacutegimen especial de jubilacioacuten para los docentes del

Sistema Nacional de Educacioacuten Esto sin embargo es materia del cuarto problema

juriacutedico y no de este

56 El proyecto de ley impugnada en el presente caso entonces pudo haber tenido una

exposicioacuten de motivos deficitaria pero eso no llega a constituir un vicio de

inconstitucionalidad pues fue suficiente trataacutendose de un acto de naturaleza legislativa

y no administrativa o judicial Los errores de racionalidad legislativa no pueden

implicar sin maacutes la inconstitucionalidad de las leyes

57 En definitiva se establece la improcedencia de la alegacioacuten de inconstitucionalidad

materia del presente problema juriacutedico

H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley

impugnada iquesttransgredioacute la norma constitucional relativa a la obligacioacuten de

escuchar a los ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los

asegurados y jubilados del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la

Constitucioacuten

58 El artiacuteculo 137 inciso segundo de la Constitucioacuten prescribe

Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto de

ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten podraacuten

acudir ante la comisioacuten y exponer sus argumentos

59 Esta regla de traacutemite legislativo se ancla en el principio que establece el derecho a

la participacioacuten ciudadana establecido en el artiacuteculo 95 de la Constitucioacuten

Art 95- Las ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participaraacuten de

manera protagoacutenica en la toma de decisiones planificacioacuten y gestioacuten de los asuntos

puacuteblicos y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad y de sus

representantes en un proceso permanente de construccioacuten del poder ciudadano La

participacioacuten se orientaraacute por los principios de igualdad autonomiacutea deliberacioacuten

puacuteblica respeto a la diferencia control popular solidaridad e interculturalidad15

15 En torno a esto en el paacuterrafo 93 de su dictamen Ndeg 2-21-EE21 esta Corte resaltoacute la importancia del

ejercicio de participacioacuten ciudadana en los asuntos de intereacutes puacuteblico en los siguientes teacuterminos ldquoEntre

las razones para promover la participacioacuten ciudadana estaacute el derecho a que todas las personas

colectivos pueblos nacionalidades indiacutegenas sean escuchados cuando se tomen decisiones que les

afectan Los asuntos puacuteblicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participacioacuten



26




60 Ahora bien el IESS alega que en el traacutemite de la ley impugnada se violoacute el

artiacuteculo 137 recientemente citado porque no se habriacutea permitido la participacioacuten de los

asegurados y jubilados de esa institucioacuten en el procedimiento legislativo Dicha regla

como se ha visto permite a los ciudadanos interesados en un determinado proyecto de

ley presentar su opinioacuten argumentada ante la comisioacuten legislativa pertinente y obliga a

esta a escuchar al ciudadano

61 La regla en referencia es desarrollada por el artiacuteculo 58 de la Ley Orgaacutenica de la

Funcioacuten Legislativa En eacutel se establece que durante la elaboracioacuten del informe para

primer debate de un proyecto de ley la respectiva comisioacuten legislativa tiene la

obligacioacuten de ldquoconsiderar [hellip] un tiempo no menor a los quince primeros diacuteas para

que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan intereacutes en la aprobacioacuten del proyecto

de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicioacuten

acudan ante la comisioacuten especializada y expongan sus argumentosrdquo Y el artiacuteculo 150

de la Ley Orgaacutenica de la Funcioacuten Legislativa prescribe que las comisiones legislativas

ldquopodraacuten declararse en comisioacuten general para recibir de manera presencial o a traveacutes

de medios telemaacuteticos disponibles a organizaciones acadeacutemicos personas naturales

ecuatorianos residentes en el exterior pueblos y nacionalidades que quieran presentar

o exponer temas de intereacutes o de competencia de la Asamblea Nacionalrdquo

62 Sin embargo el IESS en ninguacuten momento alega que la comisioacuten legislativa que

tramitoacute el proyecto de la ley impugnada desatendioacute el pedido de alguacuten ciudadano de ser

escuchado Por lo demaacutes esta Corte observa que en el informe para el primer debate

no constaba el tema relativo al reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes puesto

que este asunto fue incorporado en la construccioacuten del informe para segundo debate Y

de la revisioacuten de la documentacioacuten remitida por la Asamblea Nacional no se advierte

que en la preparacioacuten de ese segundo informe alguacuten asegurado o jubilado del IESS

hubiera solicitado siquiera exponer sus argumentos en torno al nuevo reacutegimen de

jubilacioacuten de los docentes

63 No se constata entonces que la comisioacuten que tramitoacute el proyecto de la ley

impugnada hubiera incumplido su obligacioacuten de escuchar a personas que asiacute lo habriacutean

solicitado Inclusive en el mencionado informe de segundo debate se verifica que la

Asamblea realizoacute 3 talleres de trabajo (15 de julio 27 de agosto y 10 de octubre de

2020) en los que participaron gremios de docentes (UNE Red de Maestros entre

otros) representantes de maestros jubilados representantes del magisterio delegados de

los ministerios de Economiacutea y Finanzas Educacioacuten y Trabajo y la Defensoriacutea Puacuteblica

64 En consecuencia no cabe afirmar que la regla contenida en el segundo inciso del

artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten fue violada contrariamente a lo que sostiene el IESS

protagoacutenica de todos los ciudadanos [hellip] La diversidad de perspectivas enriquece la decisioacuten y tiende a

ser maacutes certerardquo



27




65 La argumentacioacuten del IESS sostiene que el traacutemite del proyecto de ley en cuestioacuten

inobservoacute la recomendacioacuten de la OIT de que debe haber una participacioacuten efectiva y

tripartita (empleadores trabajadores y Estado) para realizar modificaciones en el

sistema de seguridad social como resultado de lo cual

[hellip] la opinioacuten de los asegurados y jubilados al IESS no ha sido considerada ni su

participacioacuten ha sido un mecanismo que haya permitido alcanzar un acuerdo para una

adecuada reforma No se demuestra que la incorporacioacuten e [sic] una jubilacioacuten

especial haya sido debatida y acordada con las personas que reciben las pensiones del

sistema de seguridad social y que se ven directamente afectadas con la sostenibilidad

del fondo por falta de financiamiento16

66 Como se puede apreciar el reproche del accionante se dirige maacutes bien a cuestionar

el impacto que el reacutegimen de jubilacioacuten establecido para los maestros por la ley

impugnada tendriacutea en la sostenibilidad del fondo de pensiones Lo que es materia del

cuarto problema juriacutedico y no de este

67 En conclusioacuten esta Corte no constata la alegacioacuten de inconstitucional materia del

presente problema juriacutedico

I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley

impugnada en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del

Sistema Nacional de Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la

Constitucioacuten asiacute como el derecho a la seguridad social de los jubilados del

IESS por no contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos para


68 El artiacuteculo 368 de la Constitucioacuten establece que ldquo[e]l Sistema de Seguridad Social

comprenderaacute las entidades puacuteblicas normas poliacuteticas recursos servicios y

prestaciones de seguridad socialrdquo y antildeade que dicho Sistema se regiraacute por el principio

de ldquosostenibilidadrdquo

69 Con fundamento en ese principio el artiacuteculo 369 uacuteltimo inciso de la Constitucioacuten

establece la regla seguacuten la cual ldquoLa creacioacuten de nuevas prestaciones estaraacute

debidamente financiadardquo Esta norma ademaacutes de servir al mencionado principio de

sostenibilidad constituye tambieacuten una garantiacutea del derecho a la seguridad social de las

personas que ya reciben prestaciones financiadas por fondos previsionales pues la

creacioacuten de nuevas cargas para el fondo de invalidez vejez y muerte si ellas no tienen

financiamiento ponen en riesgo la continuidad en el pago de las prestaciones propias de

dicho fondo De ahiacute que la sostenibilidad no sea un principio opuesto al derecho a la

seguridad social sino una condicioacuten de realizacioacuten aquel principio obliga a mirar no

solo a los supuestos beneficiarios sino tambieacuten a los potenciales perjudicados

70 A partir de la regla del citado uacuteltimo inciso del artiacuteculo 369 en su sentencia Ndeg 83-

16-IN21 esta Corte sostuvo que ldquocontar con estudios actuariales actualizados y

16 Demanda del caso Ndeg 34-21-IN paacutegina 9



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especiacuteficos constituye un elemento fundamental para la toma de decisiones adecuadas

respecto a la seguridad socialrdquo17 y en su sentencia Ndeg 23-18-IN19 determinoacute que en

el sistema de seguridad social se pueden hacer ajustes a los aportes y beneficios siempre

que ldquoesteacuten soportados por estudios teacutecnicos actualizados y su finalidad sea la

sostenibilidad del sistema y sus prestaciones en el largo plazordquo18 Vale decir a partir de

la citada jurisprudencia se puede derivar la regla de traacutemite legislativo seguacuten la cual en

el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas prestaciones en el Sistema de

Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente con estudios actuariales

actualizados acerca del impacto de la nueva prestacioacuten en la sostenibilidad de dicho

sistema y de acuerdo con esa misma jurisprudencia la transgresioacuten de la mencionada

regla aplicable al procedimiento legislativo implica la inconstitucionalidad de la ley

correspondiente por cuanto afecta al principio de sostenibilidad de la seguridad social

71 Corresponde entonces examinar si el procedimiento de la ley impugnada ha

omitido o no el cumplimiento de la referida regla de traacutemite legislativo Para ello en

primer lugar debe constatarse si la ley impugnada crea una nueva prestacioacuten a cargo del

Sistema de Seguridad Social

72 Antes de la expedicioacuten de la ley los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten

como afiliados al Sistema de Seguridad Social ya eran titulares de la prestacioacuten de

jubilacioacuten a condicioacuten de que satisfagan los requisitos legalmente establecidos para ello

Sin embargo el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las disposiciones

reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley impugnada introdujeron novedades en

cuanto a dos requisitos de acceso a la referida prestacioacuten i) el nuacutemero miacutenimo de

aportes y ii) la edad miacutenima

73 En cuanto a lo primero el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y la

disposicioacuten reformatoria cuarta de la ley impugnada establecen que los docentes del

Sistema Nacional de Educacioacuten tendraacuten derecho a acogerse a la jubilacioacuten con al menos

trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales mientras que la disposicioacuten

reformatoria tercera establece que para acceder a la jubilacioacuten los docentes deberaacuten

cumplir al menos con trecientas (300) aportaciones mensuales La ley impugnada ha

dejado entonces indeterminado el nuacutemero miacutenimo de aportaciones no se determina si

es como hasta antes de la expedicioacuten de la ley de trecientas sesenta aportaciones

mensuales (equivalentes a 30 antildeos) o si ahora es de trecientas aportaciones mensuales

(equivalentes a 25 antildeos) A este respecto en la audiencia puacuteblica el representante de la

Asamblea Nacional sostuvo que ldquoefectivamente como lo sentildeala sentildeor juez existe un

error dentro del articulado al cual la Asamblea Nacional de manera institucional como

ha hecho en otras leyes estaacute enviando la correspondiente fe de erratas en la cual conste

las 360 imposiciones son las 360 las que siempre se estuvo discutiendordquo19 Y mediante

17 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 83-16-IN21 paacuterrafo 167 18 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 40 19En el mismo sentido mediante escrito presentado el 6 de julio de 2021 la Asamblea Nacional remitioacute a

este organismo constitucional el memorando Ndeg AN-MQMA-2021-0039-M del 5 de julio de 2021

suscrito por el presidente de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten y dirigido al secretario

general de la Asamblea Nacional en el que se solicita ldquo[hellip] que se remita al Registro Oficial la



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escrito presentado el 2 de agosto de 2021 la Asamblea Nacional indicoacute ldquodebo

manifestar a ustedes sentildeores Jueces que de parte de la Asamblea Nacional se estaacuten

realizando los traacutemites necesarios para aclarar el contenido numeacuterico de esta

disposicioacuten normativardquo Debido a la indeterminacioacuten descrita y a que los anuncios de la

Asamblea Nacional no se han concretado esta Corte no puede establecer si ha

disminuido o no el nuacutemero miacutenimo de aportaciones para la jubilacioacuten de los docentes

74 Por lo que respecta a la edad miacutenima de jubilacioacuten de los docentes del Sistema

Nacional de Educacioacuten antes de la expedicioacuten de la ley impugnada ella era de sesenta

antildeos con un miacutenimo de trecientas sesenta (360) aportaciones mensuales o con un

miacutenimo de cuatrocientos ochenta (480) imposiciones mensuales sin liacutemite de edad

Ahora de acuerdo con la ley impugnada los docentes pueden jubilarse a cualquier edad

siempre que cumplan con el nuacutemero miacutenimo de aportaciones mensuales En

consecuencia el reacutegimen relativo a la prestacioacuten de jubilacioacuten de los mencionados

docentes ha sido innovado para mejorar las condiciones de acceso a dicha prestacioacuten en

comparacioacuten al reacutegimen general Es aplicable por consiguiente la regla de traacutemite

legislativo seguacuten la cual en el procedimiento de formacioacuten de una ley que cree nuevas

prestaciones en el Sistema de Seguridad Social es obligatorio que el legislador cuente

con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos acerca del impacto de la nueva

prestacioacuten en la sostenibilidad del sistema

75 Esta Corte observa que la sentildealada regla de traacutemite legislativo y por tanto el

principio de sostenibilidad de la seguridad social han sido vulnerados en el

procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada por las siguientes razones

751 De la revisioacuten del expediente de creacioacuten de la ley impugnada este

organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las

fuentes de financiamiento del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten para los referidos

docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificacioacuten ocasionariacutea en

el sistema de seguridad social ecuatoriano De hecho la propia Asamblea

Nacional ha reconocido que no contoacute con los estudios actuariales para la

creacioacuten de ese beneficio prestacional

752 Dicha omisioacuten al decir de la Asamblea se debioacute a la falta de respuesta del

IESS al oficio Ndeg 203-SEC-CECCYT-AM-2020 de 12 de octubre de 2020

suscrito por la secretaria relatora de la Comisioacuten de Educacioacuten Cultura Ciencia

y Tecnologiacutea de la Asamblea Nacional y dirigido al presidente del Consejo

Directivo del IESS20 El IESS asegura que el mencionado oficio nunca llegoacute a su correspondiente fe de erratas respecto a la disposicioacuten reformatoria tercera de la Ley reformatoria a la

Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural de la siguiente manera Donde dice ldquotrescientasrdquo lo correcto

es ldquotrescientas sesentardquo Esta fe de erratas permite que el texto tenga concordancia con lo debatido en

la Comisioacuten y en su integridad con el resto del texto de la leyrdquo 20 El secretario relator de la Comisioacuten Especializada Permanente de Educacioacuten Cultura Ciencia

Tecnologiacutea y Saberes Ancestrales el 8 de julio de 2021 certificoacute ldquoque del correo institucional

comisioneducaciontecnologiaasambleanacionalgobec que perteneciente a esta Comisioacuten fue

remitido con fecha 12 de octubre de 2020 a las 225445 al correo jorgewatediessgobec

perteneciente al sentildeor Jorge Wated en ese entonces presidente del Consejo Directivo del Instituto



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dependencia pues ldquopara ser eficaz debioacute haber sido recibido o notificado de

manera formal por los canales oficiales tanto fiacutesicos o electroacutenicos21rdquo esta

afirmacioacuten la sustenta con la certificacioacuten22 emitida por la Subdireccioacuten Nacional

de Gestioacuten Documental mediante el memorando Ndeg IESS-SDNG-2021-1670-M

de 25 de junio de 2021 Sea como fuere de la revisioacuten del mencionado oficio se

aprecia que este uacutenicamente conteniacutea dos requerimientos i) que se realicen

observaciones a la propuesta legislativa relacionada con jubilacioacuten de los

docentes y ii) que las observaciones sean presentadas y entregadas en la reunioacuten

del 16 de octubre de 2020 Es decir ese documento no conteniacutea un pedido

expreso de un informe actuarial sobre el impacto que la mejora en la prestacioacuten

ocasionariacutea en el sistema de seguridad social Y en todo caso la falta de

contestacioacuten del IESS no exoneraba a la Asamblea de cumplir su obligacioacuten de

contar con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en apoyo de su

proyecto de reforma

753 Por lo que respecta a la Presidencia de la Repuacuteblica esta no solo que

inobservoacute su deber de contar previamente a sancionar la ley impugnada con

estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que avalen actuarialmente la

reforma en cuestioacuten sino que la sancionoacute a pesar de que mediante oficio Ndeg

IESS-DG-2021-0203-OF dirigido a la entonces Secretaria Juriacutedica de la

Presidencia de la Repuacuteblica el 30 de marzo de 2021 la entonces Directora

General del IESS recomendoacute ldquoque el texto propuesto por la Asamblea Nacional

sea objetado por parte del sentildeor Presidente de la Repuacuteblica por cuanto no

existe el estudio actuarial que el caso requiere y tampoco se ha identificado una

fuente de financiamiento permanente y oportuna sin los cuales se afectaraacute

gravemente el equilibrio del fondo de pensiones administrado por esta

Institucioacuten23rdquo

754 Otro de los argumentos de la Asamblea Nacional expuesto en su escrito

de contestacioacuten a las demandas de inconstitucionalidad se refiere a que no

existiriacutea una afectacioacuten a la sostenibilidad del sistema de seguridad social puesto

que el aumento salarial de los docentes tambieacuten establecido en la ley

impugnada implicariacutea un aumento en sus aportes con el que se cubririacutean los

Ecuatoriano de Seguridad Social ndash IESS Cabe indicar que el mismo correo enviado no rebotoacute

verificaacutendose que dicho enviacuteo llego a su destinatariordquo 21 Audiencia puacuteblica celebrada el 29 de junio de 2021 22 La Subdireccioacuten Nacional de Gestioacuten Documental del IESS certificoacute ldquose ha procedido a realizar una

exhaustiva buacutesqueda en el Sistema de Gestioacuten Documental QUIPUX durante el periacuteodo de octubre a

diciembre de 2020 asiacute como en el correo institucional dngdiessgobec habilitado para la recepcioacuten de

traacutemites de manera virtual sin encontrar ninguacuten resultado del ingreso fiacutesico o electroacutenico del oficio Ndeg

203-SEC-CECCYT-AM-2020 de fecha 12 de octubre de 2020rdquo 23 Como se expuso en el paacuterr 166 supra el 13 de mayo de 2021 el Director Actuarial de Investigacioacuten y

Estadiacutestica del IESS emitioacute un informe preliminar en el que estimaba el impacto negativo de la ley

impugnada en el fondo de pensiones Sin embargo ese informe partiacutea del supuesto de que esa ley reduciacutea

el nuacutemero miacutenimo de aportaciones a trecientos en realidad eso estaacute indeterminado en la ley como se

manifestoacute en el paacuterr 73 supra Y por otro lado aunque lo ofrecioacute el abogado del IESS en la audiencia

puacuteblica esta Corte no ha recibido un informe definitivo sobre el referido asunto



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egresos que se den por efecto del nuevo reacutegimen de jubilacioacuten En opinioacuten de

esta Corte este es un argumento inaceptable En primer lugar porque se basa en

una conjetura improvisada y endeble ya que para poder medir el impacto de un

reacutegimen de jubilacioacuten sin liacutemite de edad no basta con aludir vagamente a un

incremento en los aportes (en funcioacuten del aumento de las remuneraciones de un

grupo de afiliados) sino que se deben considerar otros elementos como por

ejemplo rangos de edad de la poblacioacuten beneficiaria de la nueva prestacioacuten

iacutendices de mortalidad nuacutemero de aportaciones sueldos promedio entre otros Y

en segundo lugar porque de lo que se acusa especiacuteficamente a la ley impugnada

es de que el legislador incumplioacute la regla que establece la obligacioacuten

procedimental de contar con los mentados estudios actuariales actualizados y

especiacuteficos en el traacutemite del proyecto de ley independientemente de si la

reforma legal era o no capaz de causar un real desfinanciamiento del fondo de

pensiones la funcioacuten que estos estudios habriacutean cumplido es justamente la de

evidenciar con meacutetodos rigurosos si el proyecto de ley produciriacutea o no tal

desfinanciamiento

755 Por ello tambieacuten es inaceptable el argumento de la Asamblea Nacional en

el sentido de que los accionantes no presentaron ninguacuten estudio actuarial que

concluyera que la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten de los docentes en

referencia poniacutea en riesgo la sostenibilidad del sistema de seguridad social Esta

alegacioacuten asigna al accionante la carga de la argumentacioacuten sobre la existencia

de un real desfinanciamiento del fondo de pensiones lo que es equivocado pues

ndashen razoacuten de lo ya expuestondash la carga de la argumentacioacuten que debe satisfacer el

accionante se limita a comprobar que el legislador incumplioacute su obligacioacuten

procedimental de contar con estudios teacutecnicos que sustenten la reforma del

reacutegimen de jubilacioacuten y no a comprobar un real desfinanciamiento del fondo de

pensiones por efecto de la ley reformatoria

76 La establecida transgresioacuten del deber de contar con estudios actuariales

actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten del reacutegimen especial de jubilacioacuten para los

docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten y por consiguiente del principio

constitucional de sostenibilidad previsional amenaza tambieacuten el derecho a la seguridad

social de las personas beneficiarias de la prestacioacuten de jubilacioacuten pues un

desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha

prestacioacuten

77 Por consiguiente esta Corte considera que el procedimiento de aprobacioacuten del

artiacuteculo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley

impugnada referentes al acceso a la jubilacioacuten especial de los docentes del Sistema

Nacional de Educacioacuten sin liacutemite de edad inobservoacute los artiacuteculos 368 y 369 de la

Constitucioacuten asiacute como los precedentes establecidos en las sentencias Ndeg 83-16-IN21 y

23-18-IN19 antes citadas



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78 En opinioacuten de esta Corte sin embargo con arreglo al artiacuteculo 11724 de la LOGJCC

y a la norma in dubio pro legislatore prevista en el artiacuteculo 76 Ibiacuted la omisioacuten de

deliberar con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos puede ser

subsanada por la Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos

debates esta vez sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten

o sustitucioacuten de las disposiciones normativas sentildealadas en el paacuterrafo anterior

elaborados con base en estudios actuariales actualizados y especiacuteficos en los tiempos y

en la forma sentildealada en la parte decisoria de esta sentencia Hasta tanto las sentildealadas

disposiciones legales no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de

inconstitucionalidad

79 Como en ocasiones anteriores25 esta Corte Constitucional considera que hay

razones para deplorar que los oacuterganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia

de la Repuacuteblica) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de

sostenibilidad previsional y en particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de

la ley con estudios actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de

nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica

carece de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la

poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas de los

asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles

no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige el pleno desarrollo del

derecho fundamental a la educacioacuten

80 En tal virtud esta Corte se ve en el deber de exhortar nuevamente a los oacuterganos

colegisladores la Asamblea Nacional y la Presidencia de la Repuacuteblica ldquoa dar un

tratamiento teacutecnico a la materia de la seguridad social y no plantear beneficios para

los afiliados que no tengan el debido financiamiento y que posteriormente pongan en

peligro la sostenibilidad de los distintos fondos prestacionales administrados por el

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social26rdquo

J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las

disposiciones de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute

los artiacuteculos 135 y 141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la

rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por parte de la Funcioacuten Ejecutiva porque las

mentadas disposiciones no habriacutean provenido de la iniciativa del presidente

de la Repuacuteblica a pesar de que incrementariacutean el gasto puacuteblico

24 LOGJCC artiacuteculo 117- Vicios subsanables - Si la Corte Constitucional encuentra vicios de

procedimiento subsanables en la formacioacuten del acto sujeto a su control ordenaraacute devolverlo a la autoridad

que lo profirioacute para que dentro del plazo que fije la Corte respetando el legal o reglamentariamente

establecido enmiende el defecto observado Subsanado el vicio o vencido el plazo la Corte

Constitucional procederaacute a decidir sobre la constitucionalidad del acto cuando a ello hubiere lugar

Dicho plazo no podraacute ser superior a treinta diacuteas contados a partir del momento en que la autoridad esteacute en

capacidad de subsanarlo 25 Corte Constitucional del Ecuador sentencias Ndeg 23-18-IN19 y 83-16-IN21 26 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 23-18-IN19 paacuterrafo 48



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81 El segundo inciso del artiacuteculo 141 de la Constitucioacuten establece el principio

competencial que atribuye la rectoriacutea de las poliacuteticas puacuteblicas entre ellas la poliacutetica

fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva ldquoLa Funcioacuten Ejecutiva estaacute integrada por la Presidencia

y Vicepresidencia de la Repuacuteblica los Ministerios de Estado y los demaacutes organismos e

instituciones necesarios para cumplir en el aacutembito de su competencia las atribuciones

de rectoriacutea planificacioacuten ejecucioacuten y evaluacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas nacionales y

planes que se creen para ejecutarlasrdquo

82 Dicho principio competencial es el fundamento de la regla de traacutemite legislativo

contenida en el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquosolo la presidenta o

presidente de la Repuacuteblica podraacute presentar proyectos de ley que [hellip] aumenten el gasto

puacuteblicordquo

83 Esta regla implica que el desarrollo de los derechos fundamentales como en este

caso la educacioacuten no es algo que pueda lograrse de cualquier manera sino dentro de

los cauces institucionales establecidos Asiacute por ejemplo aunque un proyecto de ley

encomiablemente busque lograr mejores niveles de realizacioacuten del derecho a la

educacioacuten si incrementa el gasto puacuteblico estaacute vedado a la Asamblea Nacional

tramitarlo a menos que cuente con la iniciativa del presidente de la Repuacuteblica

84 El ciudadano accionante sentildeala que la Asamblea Nacional violoacute la regla del artiacuteculo

135 de la Constitucioacuten porque la ley impugnada habriacutea establecido beneficios para los

docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten que implican un incremento del gasto

puacuteblico y porque para el traacutemite de esas reformas legales no se habriacutea contado con la

iniciativa del presidente de la Repuacuteblica Las disposiciones que introduciriacutean los

referidos beneficios en opinioacuten del accionante son las siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en

lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) estableceriacutean la

posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a programas de desarrollo

profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo

art 10b) determinariacutea incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes

relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena aumentariacutea el nuacutemero del

personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten transitoria

vigeacutesima primera aumentariacutea el personal de los departamentos de consejeriacutea estudiantil

de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima obligariacutea a ejecutar

los procedimientos pertinentes para convertir contratos ocasionales y nombramientos

provisionales del personal bibliotecario a nombramientos permanentes (vi) la

disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena estableceriacutea una bonificacioacuten econoacutemica a los

docentes mejor puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados a partir del 2011 y

(vii) los artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima

seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera estableceriacutean un

incremento generalizado de remuneraciones para los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten

85 Esta Corte encuentra que (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en

lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) (iii)

la disposicioacuten transitoria deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima



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primera no implica un incremento determinado del gasto puacuteblico y por ello su traacutemite

de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la iniciativa del presidente de la

Repuacuteblica de ahiacute que dicho traacutemite no transgredioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten ni

por tanto la competencia de la Funcioacuten Ejecutiva de ejercer la rectoriacutea de la poliacutetica

fiscal Esto es asiacute por las razones siguientes

851 Las reglas contenidas en esas disposiciones establecen obligaciones de fin

o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado Es decir no

establecen una determinada medida de cumplimiento sino que sentildealan un

objetivo que debe cumplirse en la mayor medida de lo posible Como se explica

a continuacioacuten

852 El artiacuteculo 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) establece la obligacioacuten del

Estado de ldquo[g]arantizar el financiamiento de los recursos econoacutemicos necesarios

de manera oportuna regular y suficiente para que los docentes accedan de

manera gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y

profesionalizacioacuten actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica

formacioacuten continua mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles

y modalidadesrdquo y el artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) otorga

correlativamente a los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten el derecho a

ldquo[a]cceder gratuitamente a procesos de desarrollo profesional capacitacioacuten

actualizacioacuten pedagoacutegica didaacutectica y metodoloacutegica formacioacuten continua

mejoramiento pedagoacutegico y acadeacutemico en todos los niveles y modalidades

seguacuten sus necesidades y las del Sistema Nacional de Educacioacutenrdquo

853 El artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) declara que los docentes

del Sistema Nacional de Educacioacuten tienen derecho a ldquo[r]ecibir incentivos

monetarios o no monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes de

naturaleza educativa acadeacutemica intelectual cultural artiacutestica deportiva o

ciudadanardquo

854 La disposicioacuten transitoria deacutecimo novena prescribe ldquoEl ente rector de las

finanzas puacuteblicas de trabajo y la Autoridad Educativa Nacional crearaacuten

financiaraacuten y asignaraacuten anualmente las partidas presupuestarias necesarias de

forma sostenida y proporcional en los proacuteximos tres antildeos para incrementar el

nuacutemero del personal bibliotecario el mismo que seraacute seleccionado a traveacutes de

concurso puacuteblico de meacuteritos y oposicioacuten y contaraacute con estabilidad laboral

derecho a la categorizacioacuten y un escalafoacuten de acuerdo con la normativa emitida

por la autoridad competenterdquo

855 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece que ldquo[e]l ente rector

de las finanzas puacuteblicas por requerimiento de la Autoridad Educativa Nacional

crearaacute y asignaraacute anualmente de forma sostenida y proporcional en los

proacuteximos cinco antildeos el financiamiento de las partidas presupuestarias

necesarias para incrementar el nuacutemero de profesionales DECE [departamentos



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de consejeriacutea estudiantil] que garantice su funcionamiento en las entidades

educativas conforme los lineamientos dispuestos en la presente Leyrdquo

856 Se debe considerar que la formacioacuten y capacitacioacuten de los docentes los

estiacutemulos para su desarrollo profesional el fomento de los servicios

bibliotecarios y de consejeriacutea estudiantil estaacuten iacutentimamente vinculadas a la

realizacioacuten del derecho fundamental a la educacioacuten En esa medida las

disposiciones citadas son coherentes con el deber que el artiacuteculo 21 del Pacto

Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales impone al Estado

ecuatoriano de ldquoadoptar medidas [hellip] especialmente econoacutemicas y teacutecnicas

hasta el maacuteximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente

por todos los medios apropiados inclusive en particular la adopcioacuten de medidas

legislativas la plena efectividadrdquo del derecho a la educacioacuten

857 Ademaacutes las disposiciones legales examinadas no implican una cuantiacutea

determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera concreta

obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe

propender el Sistema Nacional de Educacioacuten en la mayor medida posible y en

coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal

86 En cuanto a (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria

vigeacutesima novena esta Corte considera que ellas no creariacutean nuevas erogaciones a cargo

del fisco En tal virtud en principio ellas no implicariacutean un incremento del gasto

puacuteblico por lo que su traacutemite de aprobacioacuten no debiacutea partir necesariamente de la

iniciativa del presidente de la Repuacuteblica En consecuencia dicho traacutemite no vulneroacute el

artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten Esta conclusioacuten se sustenta en las razones siguientes

861 La disposicioacuten transitoria vigeacutesima dispone ldquoLa Autoridad Nacional de

Educacioacuten conjuntamente con la Autoridad Nacional de Trabajo en 180 diacuteas

una vez publicada la presente Ley en el Registro Oficial organizaraacuten los

concursos de meacuteritos y oposicioacuten para que el personal bibliotecario que se

encuentre bajo la modalidad de contrato ocasional o con nombramiento

provisional regularicen su situacioacuten y de ser los ganadores de los concursos en

mencioacuten estaraacuten amparados por la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo

Como se observa esta disposicioacuten no crea nuevos puestos sino que busca

conferir estabilidad a algunos de los ya existentes cambiaacutendolos de contrato

ocasional o nombramiento provisional a nombramiento definitivo

862 Y la disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena establece ldquoLa Autoridad

Educativa Nacional en el plazo de treinta diacuteas contados a partir de la vigencia

de la presente Ley cancelaraacute la bonificacioacuten econoacutemica para los docentes

mejores puntuados en los procesos de evaluacioacuten realizados por el Instituto

Nacional de Evaluacioacuten Educativa a partir del antildeo 2011 Incentivo creado

mediante Acuerdo 0051-09 de fecha 11 de febrero del 2009 y constante en el

artiacuteculo 112 de la Ley Orgaacutenica de Educacioacuten Interculturalrdquo Como se aprecia



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la citada disposicioacuten no crea un incentivo sino que se remite a un supuesto

incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones juriacutedicas

87 A diferencia de las disposiciones legales examinadas en los uacuteltimos paacuterrafos (vi)

los artiacuteculos 11327 11628 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta29 vigeacutesima

27 Ley reformatoria a la LOEI Art 113- Reemplazase el artiacuteculo 113 con el siguiente texto Art 113-

Categoriacuteas escalafonarias - El escalafoacuten se divide en las siguientes diez categoriacuteas cuyos detalles y

requisitos son los siguientes

1 Categoriacutea J Seraacute la base para el caacutelculo del sueldo baacutesico de las categoriacuteas siguientes

2 Categoriacutea I Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el docente posea

un tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas En el lapso de los

primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un programa de induccioacuten

3 Categoriacutea H Es la primera categoriacutea de ascenso para los docentes que ingresan con tiacutetulo teacutecnico o

tecnoloacutegico en aacutereas de educacioacuten o profesional de otras disciplinas Deberaacuten tener cuatro antildeos de

experiencia en el magisterio haber aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de

evaluacioacuten correspondiente a la segunda categoriacutea

4 Categoriacutea G Es la categoriacutea de ingreso a la carrera docente puacuteblica en los casos en que el tiacutetulo sea de

licenciado en ciencias de la educacioacuten o profesional de otras disciplinas con tiacutetulo de posgrado en

docencia En el lapso de los primeros dos antildeos el profesional de la educacioacuten deberaacute participar en un

programa de induccioacuten Es tambieacuten categoriacutea de ascenso para los docentes de categoriacutea H con ocho antildeos

de experiencia en el magisterio que aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de

evaluacioacuten correspondiente

5 Categoriacutea F Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con cuatro antildeos de experiencia que

ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y

el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o

tecnoloacutegico y doce antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el

proceso de evaluacioacuten correspondiente

6 Categoriacutea E Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con ocho antildeos de experiencia que ingresen

en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el

proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o

tecnoloacutegico y dieciseacuteis antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el


7 Categoriacutea D Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con doce antildeos de experiencia que ingresen

en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o que

hayan aprobado el programa de meritoria y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de

ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y veinte antildeos de experiencia que hayan

aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito

para ascender a la categoriacutea D tener un tiacutetulo de cuarto nivel

8 Categoriacutea C Es categoriacutea de ascenso para las y los docentes con dieciseacuteis antildeos de experiencia que

ingresen en la categoriacutea G de la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o

que hayan aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de

ascenso para los docentes con tiacutetulo de licenciado en ciencias de la educacioacuten y veinticuatro antildeos de

experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de evaluacioacuten

correspondiente

9 Categoriacutea B Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinte antildeos de experiencia que ingresen en

la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos y el proceso de

evaluacioacuten correspondiente Es categoriacutea de ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y

veintiocho antildeos de experiencia que hayan aprobado los cursos de formacioacuten requeridos o que hayan

aprobado el programa de mentoriacutea y el proceso de evaluacioacuten correspondiente Es requisito para ascender

a la categoriacutea B tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo y se consideraraacute meacuterito adicional haber

publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten o haber sido

directivo asesor educativo o auditor educativo y haber tenido al menos una evaluacioacuten muy buena como

tal en las evaluaciones correspondientes y



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seacuteptima30 trigeacutesima segunda31 trigeacutesima tercera32 y cuadrageacutesima primera33 de la ley

impugnada determinan un incremento generalizado de remuneraciones para los

10 Categoriacutea A Es categoriacutea de ascenso para los docentes con veinticuatro antildeos de experiencia que

ingresen en la categoriacutea G a la carrera docente puacuteblica y aprueben los cursos de formacioacuten requeridos o


ascenso para los docentes con tiacutetulo teacutecnico o tecnoloacutegico y treinta y dos antildeos de experiencia que hayan


para ascender a la categoriacutea A tener un tiacutetulo de maestriacutea en el aacutembito educativo Se consideraraacute meacuterito

adicional haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el aacutembito de su funcioacuten

o haber sido directivo de instituciones asesor educativo o auditor educativo y haber tenido una

evaluacioacuten excelente como tal en la evaluacioacuten correspondiente

Los docentes que se encuentren en comisioacuten de servicio no podraacuten participar del proceso hasta que

finalicen dicha comisioacuten

El desarrollo profesional de las y los educadores de la carrera docente puacuteblica conduciraacute al mejoramiento

de sus conocimientos habilidades competencias y capacidades y permitiraacute su categorizacioacuten re-

categorizacioacuten o promocioacuten dentro de las categoriacuteas del escalafoacuten o dentro del orgaacutenico institucional

Se promoveraacute el desarrollo profesional mediante poliacuteticas planes y programas acordes a la realidad socio-

econoacutemica cultural y linguumliacutestica de las comunas comunidades pueblos y nacionalidades contaraacute con las

adaptaciones especiacuteficas y acciones afirmativas para docentes y directivos con discapacidad

Para la educacioacuten especializada e inclusiva se promoveraacute el desarrollo profesional de los docentes y

equipo multidisciplinario

El reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los perfiles y funciones

ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten puacuteblica con las respectivas escalas

remunerativas

En relacioacuten al escalafoacuten docente en el aacutembito de la docencia en Artes Cultura y Patrimonio se

reconoceraacute la validez de los procesos formativos a traveacutes de instancias de educacioacuten no formal como

conferencias magistrales seminarios talleres foros organizacioacuten participacioacuten e investigacioacuten de fiestas

tradicionales comunitarias montaje de obras artiacutesticas conciertos festivales produccioacuten para la difusioacuten

de diferentes expresiones del arte creacioacuten de obras musicales artes esceacutenicas coreografiacuteas obras

plaacutesticas literarias entre otros 28 Ibiacuted Art 116- Reemplazase el artiacuteculo 115 con el siguiente texto Art 115- Remuneraciones - La

remuneracioacuten de las y los profesionales de la educacioacuten puacuteblica seraacute justa y equitativa con relacioacuten a sus

funciones para lo que se valoraraacute su profesionalizacioacuten capacitacioacuten responsabilidad y experiencia La

escala salarial de los docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de

remuneraciones del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacional el piso de dicha escala

no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus categoriacuteas en cada caso

seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las escalas remunerativas del servicio puacuteblico



remunerativas 29 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima sexta - La homologacioacuten salarial de la presente reforma a la que

tengan derecho los docentes seraacute realizada y cancelada en el plazo de noventa diacuteas En ninguacuten caso el

docente podraacute percibir un salario neto menor bajo la nueva escala remunerativa 30 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria vigeacutesima seacuteptima - Para aquellos docentes que cumplen con los requisitos

de titulacioacuten antildeos de experiencia y 330 horas en cursos de formacioacuten continua por uacutenica vez podraacuten

optar por ascender una categoriacutea de manera automaacutetica antes de los tres antildeos establecidos en la presente

Ley en el escalafoacuten siempre que acrediten haber aprobado los cursos que corresponden entre la ubicacioacuten

actual y aquella a la que aspira 31 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima segunda - En un plazo de 180 diacuteas contados a partir de la

publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial las y los docentes que no se encuentren escalafonados bajo

ninguna de las categoriacuteas dispuestas por esta Ley por no contar con tiacutetulo de tercer nivel pero cuentan

con un nombramiento definitivo deberaacuten ser categorizados en la escala J con la remuneracioacuten que les

corresponda de acuerdo a la categoriacutea



38




docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten lo que siacute aumenta el gasto puacuteblico En

particular el citado artiacuteculo 113 establece un nueva estructura de categoriacuteas

escalafonarias por su parte el 116 si bien preceptuacutea que ldquo[l]a escala salarial de los

docentes seraacute determinada por la autoridad competente en materia de remuneraciones

del sector en coordinacioacuten con la Autoridad Educativa Nacionalrdquo y que ldquo[e]l

reglamento a la presente Ley determinaraacute la relacioacuten justa y concordante de los

perfiles y funciones ejercidos por las y los directivos y profesionales de la educacioacuten

puacuteblica con las respectivas escalas remunerativasrdquo prescribe que ldquoel piso de dicha

escala no seraacute inferior al equivalente a dos punto cinco salarios baacutesicos unificados sus

categoriacuteas en cada caso seraacuten especiacuteficas y adicionalmente equiparadas con las

escalas remunerativas del servicio puacuteblicordquo

88 Es claro entonces que la aprobacioacuten los artiacuteculos 113 116 las disposiciones

transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y

cuadrageacutesima primera de la ley impugnada inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo

135 de la Constitucioacuten porque tales disposiciones normativas no provinieron de la

iniciativa del presidente de la Repuacuteblica a pesar de que implican un aumento del gasto

puacuteblico Sin embargo como ya se expuso en los paacuterrafos 26 y 27 supra seguacuten el

artiacuteculo 767 de la LOGJCC la sola violacioacuten de una regla de traacutemite legislativo no

implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad sino que se requiere ademaacutes

que alguacuten principio o fin subyacente a dicha regla haya sido efectivamente lesionado Se

debe verificar entonces si el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones cuestionadas

socavoacute el principio que atribuye la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal a la Funcioacuten Ejecutiva

89 A este respecto es pertinente recordar que esta Corte en su sentencia Ndeg 002-11-

SIN-CC establecioacute lo siguiente

Es en virtud de estos deberes encomendados al presidente de la repuacuteblica que el

constituyente ha determinado que sea solo eacutel quien tenga potestad de presentar

proyectos de ley tendientes a aumentar el gasto puacuteblico [hellip] En el caso en concreto a

maacutes de existir mandato constitucional especiacutefico a la Asamblea Nacional para que

apruebe la ley impugnada se establece que el sentildeor Presidente de la Repuacuteblica

participoacute activamente en la formacioacuten de la ley pues mediante veto parcial realizoacute

observaciones al proyecto aprobado por la Asamblea Nacional sin exponer objecioacuten de

constitucionalidad alguna con lo que se ha producido un allanamiento del Presidente

de la Repuacuteblica en tal sentido no existe inconstitucionalidad alguna por este motivo

32 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria trigeacutesima tercera - En un plazo de un antildeo a partir de la publicacioacuten de la

presente Ley en el Registro Oficial las y los docentes que sean parte del magisterio por maacutes de 25 antildeos y

cuenten con los requisitos de profesionalizacioacuten y capacitacioacuten docente deberaacuten ser escalafonados bajo la

categoriacutea que seguacuten esta Ley le corresponda 33 Ibiacuted Disposicioacuten transitoria cuadrageacutesima primera - La Autoridad Educativa Nacional en el plazo de

180 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el Registro Oficial coordinaraacute con el oacutergano

rector en materia de educacioacuten superior para que los tiacutetulos de cuarto nivel en educacioacuten registrados hasta

el momento de entrada en vigencia de la presente Ley por el oacutergano rector de la poliacutetica puacuteblica de

educacioacuten superior de los docentes fiscales y fiscomisionales que forman parte del escalafoacuten ecuatoriano

sean consideradas directamente en los ascensos de categoriacuteas del magisterio ecuatoriano A estos

docentes no se les exigiraacute otro requisito en el procedimiento de ascenso de categoriacutea maacutes que la

titularidad y la presentacioacuten del cuarto nivel



39




90 Este precedente determina que la aprobacioacuten de un proyecto de ley no proveniente

de la iniciativa presidencial que aumente el gasto puacuteblico si bien incumple el artiacuteculo

135 de la Constitucioacuten no acarrea por esa especiacutefica razoacuten la inconstitucionalidad de

la ley si el presidente de la Repuacuteblica no la objeta por inconstitucional basado en el

incumplimiento de aquel artiacuteculo Esto se debe a que ha sido el propio presidente de la

Repuacuteblica quien ha aprobado las consecuencias en la poliacutetica fiscal de una ley no

proveniente de su iniciativa por lo que la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal en manos de la

Funcioacuten Ejecutiva no se ha visto socavada Si a pesar de esa aceptacioacuten la ley tuviera

que ser declarada inconstitucional lejos de proteger la rectoriacutea de la Funcioacuten Ejecutiva

en la poliacutetica fiscal se recortariacutean las opciones poliacuteticas del propio presidente de la

Repuacuteblica para lograr acuerdos con la Asamblea Nacional que superen eventuales

impases en el traacutemite de proyectos de ley carentes de iniciativa presidencial que

aumenten el gasto puacuteblico No hay que perder de vista que la referida rectoriacutea de la

Funcioacuten Ejecutiva se ve garantizada en todo caso por el poder de veto del presidente

de la Repuacuteblica

91 Esta Corte constata que en el presente caso el presidente de la Repuacuteblica no solo

que no objetoacute por inconstitucionales las disposiciones normativas en cuestioacuten ndashlos

artiacuteculos 113 116 las disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima

trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada ndash

sino que las sancionoacute a pesar de que no provinieron de la iniciativa presidencial

Consiguientemente aunque se incumplioacute el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten en el traacutemite

de aprobacioacuten de la ley impugnada dicha transgresioacuten no conlleva la

inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones normativas porque no se ha

vulnerado la rectoriacutea de las finanzas puacuteblicas por parte de la Funcioacuten Ejecutiva

establecida en el artiacuteculo 141 Ibiacuted Dicha rectoriacutea fue ejercida mediante la sancioacuten de las

disposiciones normativas mencionadas Esta conclusioacuten no tiene implicaciones para la

resolucioacuten del siguiente problema juriacutedico que se refiere ya no al principio que otorga

la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal al presidente de la Repuacuteblica sino al principio de

sostenibilidad fiscal

92 En conclusioacuten esta Corte debe desestimar las alegaciones de inconstitucionalidad

que son materia del presente problema juriacutedico

K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las

disposiciones de ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute

los artiacuteculos 286 inciso primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al

principio de sostenibilidad fiscal porque las mentadas disposiciones

implicariacutean la creacioacuten de obligaciones financiadas con recursos puacuteblicos y

no habriacutean sido previstas las fuentes para su financiamiento

93 Al responder al primer problema juriacutedico esta Corte aseveroacute que el gasto fiscal en

educacioacuten debe ser abordado seguacuten la Constitucioacuten con enfoque de derechos Es decir

el financiamiento del Sistema Nacional de Educacioacuten no puede verse al margen de la

realizacioacuten de los fines principios y valores inherentes al derecho fundamental a la



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educacioacuten Inclusive en esa misma liacutenea se indicoacute que el gasto fiscal en educacioacuten

goza de prioridad constitucional

94 Ahora bien en su artiacuteculo 286 inciso primero la Constitucioacuten tambieacuten consagra el

principio de sostenibilidad fiscal en los siguientes teacuterminos ldquoLas finanzas puacuteblicas en

todos los niveles de gobierno se conduciraacuten de forma sostenible responsable y

transparente y procuraraacuten la estabilidad econoacutemicardquo

95 Este principio de sostenibilidad fiscal es el fundamento de la regla establecida en el

artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten seguacuten la cual ldquoToda norma que cree una obligacioacuten

financiada con recursos puacuteblicos estableceraacute la fuente de financiamiento

correspondienterdquo

96 Esta regla impone la necesidad de que la expedicioacuten de las leyes que garanticen los

derechos fundamentales tenga en cuenta el principio de sostenibilidad fiscal ya que esta

es condicioacuten necesaria para el efectivo disfrute de tales derechos especiacuteficamente en el

presente caso para el mejoramiento de la calidad del Sistema Nacional de Educacioacuten

De esta manera la Constitucioacuten proscribe la demagogia consistente en la expedicioacuten de

leyes generosas en derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten

prestacional) pero desfinanciadas la poliacutetica de los derechos no puede estar aislada de

la poliacutetica fiscal la factibilidad y por tanto la racionalidad de la primera depende de la

segunda

97 Sin embargo tampoco se puede olvidar que como lo proclama el artiacuteculo 1 de la

Constitucioacuten el Ecuador es un ldquoEstado constitucional de derechos y de justiciardquo por lo

que los derechos fundamentales encarnan los fines principios y valores que son la razoacuten

de ser de la Repuacuteblica Tales derechos especialmente en su dimensioacuten prestacional

forzosamente tienen un costo cuya satisfaccioacuten es necesaria y prioritaria De ahiacute que la

Constitucioacuten tambieacuten proscriba el fiscalismo consistente en la oposicioacuten

irrazonablemente austera a leyes promotoras de derechos fundamentales (especialmente

en su dimensioacuten prestacional) la poliacutetica fiscal no puede estar aislada de la poliacutetica de

los derechos la primera es un instrumento al servicio de la segunda no un fin en siacute

mismo

98 Pues bien el ciudadano accionante sostiene que varias disposiciones normativas de

la ley impugnada violariacutean la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten Especiacuteficamente

(i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art

10a) por establecer la posibilidad de que los docentes accedan de manera gratuita a

programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el artiacuteculo

12 (en lo relativo al nuevo art 10b por prever incentivos monetarios por sus meacuteritos

logros y aportes relevantes (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena por prever el

incremento del personal bibliotecario de las instituciones educativas (iv) la disposicioacuten

transitoria vigeacutesima primera por prever el aumento del personal de los departamentos

de consejeriacutea estudiantil de los planteles educativos (v) la disposicioacuten transitoria

vigeacutesima por establecer la conversioacuten de los contratos ocasionales y los nombramientos

provisionales del personal bibliotecario en nombramientos definitivos (vi) la



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disposicioacuten transitoria vigeacutesima novena por referirse a la bonificacioacuten econoacutemica a los



seacuteptima trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera porque establece

un incremento generalizado de las remuneraciones de los docentes que tendriacutea que

pagarse en el corto plazo y de manera retroactiva conforme a las disposiciones

transitorias vigeacutesima sexta y vigeacutesima novena de la misma ley

99 Como se mostroacute en el paacuterrafo 85 supra (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo

art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10a) (ii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al

nuevo art 10b) (iii) la disposicioacuten transitorias deacutecimo novena y (iv) la disposicioacuten

transitoria vigeacutesima primera de la ley impugnada no crean obligaciones determinadas

que deban financiarse con recursos puacuteblicos pues lo que establecen son obligaciones de

fin o de comportamiento y no obligaciones de accioacuten o de resultado en tal virtud no

implican una cuantiacutea determinada de gasto puacuteblico porque no establecen de manera

concreta obligaciones de hacer sino que sentildealan metas a cuyo cumplimiento debe


coordinacioacuten con el oacutergano rector de la poliacutetica fiscal Y como se explicoacute en el paacuterrafo

86 supra (v) la disposicioacuten transitoria vigeacutesima y (vi) a la disposicioacuten transitoria

vigeacutesima novena de la ley impugnada no creariacutean en principio nuevas erogaciones a

cargo del fisco la primera busca conferir estabilidad a algunos de los ya existentes

cambiaacutendolos de contrato ocasional o nombramiento provisional a nombramiento

definitivo y la segunda no crea un incentivo para el buen desempentildeo de los docentes

sino que se remite a un supuesto incentivo ya existente en virtud de otras disposiciones

juriacutedicas Por consiguiente esta Corte entiende que las disposiciones referidas en este

paacuterrafo no vulneran la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ni el principio de

sostenibilidad fiscal establecido en el artiacuteculo 286 Ibiacuted

100 En cambio esta Corte observa que los artiacuteculos 113 116 las disposiciones


cuadrageacutesima primera de la ley impugnada siacute crean obligaciones determinadas por lo

que es aplicable la regla del artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten ya citada Seguacuten esta

cuando se cree una obligacioacuten determinada a financiarse con fondos puacuteblicos el

legislador estaacute obligado a ldquoestablecer[] la fuente de financiamiento correspondienterdquo

Esto implica que en el traacutemite de formacioacuten de la ley se debe contar con un anaacutelisis de

factibilidad financiera en el que se identifique el esquema de financiamiento de las

obligaciones cuya creacioacuten se proyecta

101 Aquel anaacutelisis de factibilidad financiera estaacute llamado a cumplir una funcioacuten

anaacuteloga a la del estudio actuarial actualizado y especiacutefico que se requiere para el traacutemite

de un proyecto que cree una nueva prestacioacuten a cargo del Sistema de Seguridad Social

(veacutease paacuterrafo 70 supra) servir de sustento a la decisioacuten legislativa de crear

obligaciones que supongan un cierto costo para el fisco

102 El ciudadano accionante manifiesta que en el procedimiento de aprobacioacuten de la

ley impugnada se incumplioacute la obligacioacuten de establecer la fuente de financiamiento



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entre otras cosas porque ldquono existe agregado al proyecto de ley y su debate la

certificacioacuten de existencia de fondos para el financiamiento de la leyrdquo Sin embargo el

anaacutelisis de factibilidad financiera del que se viene hablando no puede reducirse a una

certificacioacuten de existencia de fondos como si de una decisioacuten administrativa ndashcomo por

ejemplo la suscripcioacuten de un contrato puacuteblicondash se tratase la expedicioacuten de una ley no

tiene caraacutecter administrativo sino poliacutetico

103 Por esa razoacuten el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal a propoacutesito de un

determinado proyecto de ley no puede reducirse a un traacutemite burocraacutetico en el que el

ministerio rector de las finanzas puacuteblicas extiende un certificado sobre la existencia o no

de fondos suficientes para cubrir las erogaciones que se proyectan La planificacioacuten

financiera de tales erogaciones no tiene que limitarse a la situacioacuten actual de la caja

fiscal bien puede incorporar compromisos de adoptar ciertas decisiones

macroeconoacutemicas por ejemplo en el sistema tributario o en la programacioacuten

presupuestaria de corto mediano o largo plazo Lo que es legiacutetimo que ocurra sobre

todo si de garantizar derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten

prestacional) se trata Adicionalmente la extensioacuten y profundidad que deba tener el

anaacutelisis de factibilidad financiera va a depender de la magnitud de los costos fiscales

suscitados por el proyecto legislativo de que se trate en algunos casos tales costos

seraacuten faacutecilmente absorbibles por la dinaacutemica ordinaria de las finanzas puacuteblicas en otros

en cambio requeriraacute de compromisos de adoptar reformas como las arriba

mencionadas

104 Lo expuesto en el paacuterrafo anterior sin embargo no implica que el referido

anaacutelisis de factibilidad financiera pueda ser de cualquier tipo sino que debe mostrar que

el legislador deliberoacute seriamente sobre el impacto del proyecto de ley en las finanzas

puacuteblicas e identificoacute reflexivamente las fuentes para su financiamiento Corresponde

entonces examinar si el procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada incluyoacute un

anaacutelisis de factibilidad financiera que satisfaga los mencionados estaacutendares en funcioacuten

de la magnitud del impacto fiscal generado por el alza generalizada de remuneraciones a

los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten

105 Frente a la acusacioacuten de inconstitucionalidad materia del presente problema

juriacutedico la Asamblea Nacional replicoacute lo siguiente

la ley reformatoria a la LOEI no realiza en ninguacuten momento un aumento del gasto

puacuteblico entendido como la totalidad real global y proyectada del caacutelculo de egresos y

supuestos egresos que tendriacutea el Estado por antildeo sino que se limita a realizar una

redistribucioacuten de la preasignacioacuten constitucional para la educacioacuten que consta

anualmente en el Presupuesto General del Estado tomando en consideracioacuten que la

misma Constitucioacuten de la Repuacuteblica establece en la Disposicioacuten Transitoria Deacutecimo

Octava la obligatoriedad de asignar de manera progresiva recursos puacuteblicos del

Presupuesto General cada antildeo hasta alcanzar un miacutenimo del 6 del producto interno

bruto para la educacioacuten baacutesica y bachillerato



43




Por lo tanto al no constituirse un gasto puacuteblico sino una distribucioacuten de la

preasignacioacuten no se violenta el artiacuteculo 135 de la Constitucioacuten de la Repuacuteblica respecto

a la iniciativa presidencial

106 Como se puede ver en opinioacuten de la Asamblea Nacional no era necesario

siquiera realizar mayor anaacutelisis de factibilidad financiera en el presente caso porque la

ley no habriacutea aumentado el gasto puacuteblico Esto porque aquella no habriacutea hecho otra

cosa que modificar la distribucioacuten de los recursos preasignados por la disposicioacuten

transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten la que establece ldquoEl Estado asignaraacute de

forma progresiva recursos puacuteblicos del Presupuesto General del Estado para la

educacioacuten inicial baacutesica y el bachillerato con incrementos anuales de al menos el cero

punto cinco por ciento del Producto Interior Bruto hasta alcanzar el seis por ciento del

Producto Interior Brutordquo

107 Este argumento de la Asamblea Nacional no es aceptable por las siguientes

razones

1071 Se asume infundadamente que lo constitucionalmente preasignado estaacute o

estaraacute efectivamente presupuestado La citada disposicioacuten transitoria deacutecimo

octava establece una meta presupuestaria (una obligacioacuten de fin o de

comportamiento) compatible con el caraacutecter progresivo del derecho fundamental

a la educacioacuten y condicionada a la realidad macroeconoacutemica del paiacutes a ser

alcanzada en mayor medida posible por la Presidencia de la Repuacuteblica y la

Asamblea Nacional pero no establece per se una obligacioacuten concreta (una

obligacioacuten de accioacuten o de resultado) que permita dar por seguros los recursos

para sufragar el incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley

impugnada Es decir para dar por financiados esos gastos no basta con invocar

la referida disposicioacuten transitoria sino que hace falta realizar un anaacutelisis de

factibilidad financiera que contenga los mecanismos de cumplimiento de la meta

presupuestaria establecida en la Constitucioacuten

1072 Por otro lado el argumento de la Asamblea Nacional no realiza ninguacuten

caacutelculo siquiera tentativo del monto que la preasignacioacuten constitucional

alcanzariacutea ni de cuaacutel seriacutea el monto del gasto puacuteblico generado por el

incremento generalizado de remuneraciones previsto en la ley impugnada En

consecuencia la mera invocacioacuten de la sentildealada preasignacioacuten constitucional no

ofrece la maacutes miacutenima idea de coacutemo se financiaraacute el nuevo gasto fiscal

108 La Asamblea Nacional afirma tambieacuten que

la Ley Reformatoria en el artiacuteculo 20 inciso 6 establece con precisioacuten que el

financiamiento de los niveles desconcentrados de gestioacuten y el nivel central de la



guarda concordancia con esta disposicioacuten constitucional que obliga a sentildealar la fuente

de financiamiento la que tiene que estar supeditada a los ingresos propios que el

Estado debe otorgar para la tutela y garantiacutea del derecho a la educacioacuten de manera



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ciacuteclica bajo paraacutemetros aplicables en los siguientes cinco antildeos es decir con los

recursos predestinados que no pueden superar el 10 de egresos permanentes que en

definitiva no son precisos por el mecanismo de pre asignacioacuten a ser aplicado

109 Este argumento no modifica lo razonado en el paacuterrafo 107 supra En primer lugar

(paacuterr 1071 supra) porque (i) el artiacuteculo 20 de la ley impugnada solo establece metas

complementarias a la disposicioacuten transitoria deacutecimo octava de la Constitucioacuten ldquoEl

Presupuesto General del Estado y la Programacioacuten Presupuestaria Cuatrianual

incluiraacuten una preasignacioacuten para el sector educacioacuten de miacutenimo el 6 del Producto

Interno Bruto estimado para los antildeos fiscales a los que corresponda dicho presupuesto

anual y la programacioacuten cuatrianual- La asignacioacuten presupuestarias [sic] para el

sector educacioacuten es progresiva creciente [hellip]rdquo Y en segundo lugar (paacuterr 1071

supra) porque (ii) esa sola disposicioacuten no provee de un caacutelculo para estimar siquiera de

manera gruesa la factibilidad financiera de las reformas que establecen un aumento

generalizado de remuneraciones para los docentes

110 La Asamblea Nacional manifiesta ademaacutes que no pudieron ir maacutes allaacute de la

apelacioacuten a la preasignacioacuten presupuestaria para educacioacuten establecida en la

Constitucioacuten porque el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no respondioacute a la

interrogante de cuaacutel es el impacto que implicariacutean las reformas presupuestarias para

beneficio de los docentes y tampoco manifestoacute su oposicioacuten a la propuesta normativa

Textualmente sostuvo que

la Asamblea Nacional a traveacutes de la Comisioacuten solicitoacute el 12 de octubre de 2020

mediante oficio Nro 204-SECCECCYT-AN-2020 al Ministerio de Economiacutea y Finanzas

de manera textual ldquoCual es el impacto que implicar a las reformas presupuestarias

para beneficio de los docentes remitidas mediante oficio Nro 010-SEC-CECCYT-2020

de 25 de septiembre del 2020rdquo Siendo que el Ministerio luego de dos reiterativas dio

contestacioacuten mediante oficio Nro MEF-VGF-2020-1085-0 con fecha 15 de octubre del

2020 En donde no indica expresamente el valor del impacto presupuestario y se limita

a sentildealar que para el 2020 no existen los recursos necesarios pero que para el 2021 el

Ministerio puede revisar los recursos y el contenido de esta Ley

Al no haber claridad en la respuesta del Ministerio de Economiacutea y Finanzas esta

pregunta fue nuevamente realizada en la mesa teacutecnica de trabajo convocada para el

viernes 16 de octubre del 2020 en donde el doctor Juan Francisco Diacuteaz delegado del

Ministro de Economiacutea y Finanzas para dicha reunioacuten indicoacute que el impacto

presupuestario alcanzar a un total de 560 millones de d lares para un universo de 160

000 docentes Sin embargo nuevamente el Ministerio no hizo referencia a negativa

alguna sobre esta propuesta normativa

111 Respecto de esto uacuteltimo se debe sentildealar que la Funcioacuten Ejecutiva de acuerdo con

el artiacuteculo 226 de la Constitucioacuten tiene ldquoel deber de coordinar accionesrdquo con otras

instituciones del Estado para ldquohacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos

reconocidos en la Constitucioacutenrdquo En esa medida el ministerio rector de las finanzas

puacuteblicas tiene la obligacioacuten de apoyar a la Asamblea Nacional en el traacutemite de un

proyecto de ley que aumente el gasto puacuteblico y con maacutes razoacuten si se trata de una ley que

promueve derechos fundamentales Sin embargo la falta de ese apoyo no justifica el



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incumplimiento de la obligacioacuten constitucional de realizar un anaacutelisis de factibilidad

financiera en el marco de un proyecto de ley que incremente el gasto puacuteblico Por lo

que incluso si en el presente caso el Ministerio de Economiacutea y Finanzas no hubiese

ofrecido informacioacuten relevante o no se hubiese opuesto al proyecto de ley eso no

exoneraba a la Asamblea Nacional de cumplir con el artiacuteculo 287 de la Constitucioacuten

112 Por lo que respecta a la actuacioacuten del presidente de la Repuacuteblica este sancionoacute la

ley impugnada el 10 de abril de 2021 uacuteltimo diacutea del plazo respectivo Como se

desprende del expediente lo hizo sin contar con ninguacuten anaacutelisis de factibilidad

financiera respecto del incremento generalizado de remuneraciones a los docentes del

Sistema Nacional de Educacioacuten pues el Ministro de Economiacutea y Finanzas envioacute a la

Secretaria Juriacutedica de la Presidencia de la Repuacuteblica su opinioacuten y recomendacioacuten sobre

el proyecto de ley mediante oficio Ndeg MEF-MINFIN-2021-0130 fechado el 11 de abril

de 2021 Alliacute se ldquorecomienda el veto del Proyecto de Reforma a la Ley Orgaacutenica de

Educacioacuten Interculturalrdquo en virtud de los informes teacutecnicos y juriacutedicos que se adjuntan

al oficio mencionado En uno de ellos el informe teacutecnico No MEF-SPF-SP-2021-039

suscrito conjuntamente por los subsecretarios de presupuesto y de poliacutetica fiscal se

afirma

El impacto presupuestario anual por la reforma a la Ley en lo que corresponde a las

categoriacuteas escalafonarias a nivel nacional se estima en USD 217538474012 (dos mil

ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta

con 12100 doacutelares)

Sin perjuicio de lo anteriormente sentildealado se deberaacute realizar el anaacutelisis teacutecnico y legal

por parte del ente rector en materia de remuneraciones en el sentido de no generar

inequidades en las escalas remunerativas del Sector Puacuteblico y asiacute como es necesario se

identifique fuente de ingresos que compense el gasto

113 Por los razonamientos anteriores esta Corte aprecia que tanto la Asamblea

Nacional como el presidente de la Repuacuteblica omitieron efectuar un anaacutelisis de

factibilidad financiera en el que se identificara el esquema de financiamiento para el

incremento generalizado de la remuneracioacuten de los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten eso muestra que los oacuterganos colegisladores no deliberaron seriamente sobre

el impacto del proyecto de ley en las finanzas puacuteblicas ni identificaron reflexivamente

las fuentes para su financiamiento como lo exigiacutea el principio de sostenibilidad fiscal

con particular eacutenfasis en este caso dado que el impacto presupuestario habriacutea sido de

USD 217538474012 (dos mil ciento setenta y cinco millones trescientos ochenta y

cuatro mil setecientos cuarenta con 12100 doacutelares) seguacuten estimacioacuten del Ministerio de

Economiacutea y Finanzas

114 En consecuencia esta Corte verifica que el procedimiento de aprobacioacuten de los


trigeacutesima segunda trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada

inobservoacute la regla contenida en el artiacuteculo 287 y el principio de sostenibilidad fiscal

establecido en el artiacuteculo 286 de la Constitucioacuten



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deliberar con base en un estudio de factibilidad financiera puede ser subsanada por la

Asamblea Nacional realizando una nueva discusioacuten y votacioacuten en dos debates esta vez

sobre los textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de

las disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un

estudio de factibilidad financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en los paacuterrafos

precedentes en los tiempos y en la forma que se indica en la parte decisoria de esta

sentencia Hasta tanto las sentildealadas disposiciones legales no estaraacuten vigentes por

contener un vicio formal de inconstitucionalidad

116 Esta Corte debe reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de

la Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada que

aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las remuneraciones de los

docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica

y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la realizacioacuten de los derechos fundamentales

(especialmente en su dimensioacuten prestacional) y que la mejora de las condiciones

laborales de los docentes viene exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten

no se puede perder de vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente

dicha sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos

fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso muestra una

falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos colegisladores que termina por

mermar el progreso del Sistema Educativo Nacional y por frustrar aspiraciones

legiacutetimas de los docentes del sistema


INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO

L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii)

12 (en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria

trigeacutesimo novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta

de la ley impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la


117 El ciudadano accionante sostiene que los artiacuteculos en mencioacuten habriacutean

transgredido el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten pues habriacutean otorgado a los

docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten ciertos beneficios que no tendriacutean el resto

de funcionarios del Estado Las disposiciones legales objeto de la impugnacioacuten son los

siguientes (i) los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al

nuevo art 10a) concernientes a la posibilidad de que los docentes accedan de manera

gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten (ii) el

artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10b) concerniente a posibles incentivos

monetarios por sus meacuteritos logros y aportes relevantes (iii) el artiacuteculo 12 (en lo relativo

al nuevo art 10u) otorgariacutea dos horas de permiso diario remunerado cuando a su cargo

responsabilidad o cuidado tenga un familiar hasta el cuarto grado de consanguinidad y

segundo de afinidad con discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta



47




complejidad o rara debidamente acreditada (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo

novena dispondriacutea que se adecuen espacios para docentes en estado de embarazo y en

periodo de lactancia y centros de cuidado infantil (v) el artiacuteculo 12 (en lo relativo al


especial de jubilacioacuten para los docentes La entidad accionante el IESS tambieacuten acusa

la vulneracioacuten al derecho de igualdad y no discriminacioacuten respecto de este uacuteltimo

beneficio

118 En virtud del artiacuteculo 664 de la Constitucioacuten ldquoSe reconoce y garantizaraacute a las

personas [] 4 Derecho a la igualdad formal igualdad material y no discriminacioacutenrdquo

Entre los deberes primordiales del Estado el artiacuteculo 31 de la Constitucioacuten establece el

de ldquo[g]arantizar sin discriminacioacuten alguna el efectivo goce de los derechos establecidos

en la Constitucioacuten y en los instrumentos internacionalesrdquo Y el artiacuteculo 112 de la

Constitucioacuten determina la prohibicioacuten de discriminacioacuten ldquoNadie podraacute ser

discriminado [hellip] por cualquier otra distincioacuten personal o colectiva temporal o

permanente que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento

goce o ejercicio de los derechosrdquo

119 Esta Corte no entraraacute en el examen constitucional de la supuesta afectacioacuten al

derecho a la igualdad (iv) del artiacuteculo 12 (en lo relativo al nuevo art 10t) y las

disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta relativas al reacutegimen especial de

jubilacioacuten para los docentes por cuanto al resolver el cuarto problema juriacutedico (seccioacuten

I supra) ya se concluyoacute que el traacutemite de aprobacioacuten de esas disposiciones de la ley

impugnada incurrioacute en un vicio de inconstitucionalidad por la forma y que en

consecuencia se debe disponer la suspensioacuten de su vigencia dando la oportunidad de

que dicho vicio sea subsanado dentro de un plazo determinado luego de lo cual esta

Corte resolveraacute sobre la declaratoria de constitucionalidad de las disposiciones legales

en cuestioacuten

120 Respecto de los demaacutes supuestos beneficios de los docentes esta Corte empieza

por recordar que seguacuten su jurisprudencia no todo ldquotrato diferenciado es

inconstitucional pues no se encuentra prohibido que el legislador establezca

diferencias entre sujetos sino que cuando lo haga la medida diferenciada esteacute

debidamente justificada y sea razonablerdquo 34

121 El ciudadano accionante no presenta mayor argumentacioacuten en torno a que los

beneficios en cuestioacuten vulneren la igualdad y no discriminacioacuten es decir constituyan

un trato diferenciado que no sea justificado y razonable Se limita a sostener que tales

beneficios no los tiene el resto de funcionarios puacuteblicos

122 Cabe hacer aquiacute una consideracioacuten de caraacutecter general En la sentencia No 23-17-

IN20 esta Corte establecioacute que ldquono puede haber un acto discriminatoriordquo en meras

diferencias existentes entre regiacutemenes laborales aplicables a clases distintas de

funcionarios puacuteblicos porque la Constitucioacuten ldquomarca[] diferencias entre el personal

34 Corte Constitucional del Ecuador sentencia Ndeg 55-16-IN21 paacuterrafo 33



48




amparado por un contrato colectivo los obreros y los demaacutes servidores puacuteblicosrdquo

(veacutease tambieacuten la sentencia Ndeg 83-16-IN21 y acumulados) de lo que se sigue que no

hay ldquocomparabilidadrdquo entre los regiacutemenes atinentes a cada uno de ellos Es decir no

cabe inferir la existencia de un trato discriminatorio por el solo hecho de que en alguacuten

aspecto el reacutegimen funcionarial de una cierta categoriacutea de funcionarios puacuteblicos en el

caso presente del de los docentes del Sistema Nacional de Educacioacuten difiere del de

otra

123 Aunque esto seriacutea suficiente para desestimar las alegaciones de

inconstitucionalidad correspondientes al presente problema juriacutedico conviene realizar

las siguientes consideraciones particulares

1231 Respecto de (i) los artiacuteculos 8 y 12 (artiacuteculos 6ii y 10a de la ley

reformada) relativos a la posibilidad de que los docentes accedan de manera

gratuita a programas de desarrollo profesional capacitacioacuten y profesionalizacioacuten

aquellas son disposiciones que establecen normas de fin o de comportamiento

(veacutease paacuterr 99 supra) y que concretan lo establecido en el artiacuteculo 234 de la

Constitucioacuten ldquoEstado garantizaraacute la formacioacuten y capacitacioacuten continua de las

servidoras y servidores puacuteblicos a traveacutes de las escuelas institutos academias y

programas de formacioacuten o capacitacioacuten del sector puacuteblicordquo Lo que se refleja

tambieacuten en el art 23q de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico donde se establece

como derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquoRecibir

formacioacuten y capacitacioacuten continua por parte del Estadordquo

1232 En cuanto (ii) al artiacuteculo 12b (artiacuteculo 10b de la ley reformada)

concerniente a posibles incentivos monetarios por sus meacuteritos logros y aportes

relevantes en eacutel se establece tambieacuten una norma de fin o de comportamiento

(veacutease paacuterr 99 supra) adecuada para el desarrollo de la carrera docente ndashcomo

ocurre en la carrera militar por ejemplondash y que ademaacutes estipula que los

incentivos que los docentes podriacutean obtener son ldquomonetarios o no monetariosrdquo

1233 Por lo que respecta (iii) al artiacuteculo 12 (artiacuteculo 10u de la ley reformada)

esta otorga a los docentes el derecho de ldquo[g]ozar de dos horas de permiso diario

remunerado cuando a su cargo responsabilidad y cuidado tenga un familiar

hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad con

discapacidad severa o enfermedad catastroacutefica de alta complejidad o raras

debidamente acreditada a traveacutes del documento otorgado por la Autoridad

competente del cual se desprenda el tipo y porcentaje de discapacidad estas

horas de permiso no afectaraacuten a las jornadas pedagoacutegicasrdquo El contenido de esta

disposicioacuten es similar al del artiacuteculo 33 de la Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico

en el que se preveacute para los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley ldquo[hellip]

Previo informe de la unidad de administracioacuten del talento humano las o los

servidores puacuteblicos tendraacuten derecho a permiso de dos horas diarias para el

cuidado de familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de

afinidad que esteacuten bajo su proteccioacuten y tengan discapacidades severas o

enfermedades catastroacuteficas debidamente certificadasrdquo



49




1234 Finalmente (iv) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena prescribe

ldquoEn el plazo de 365 diacuteas contados a partir de la publicacioacuten de esta Ley en el

Registro Oficial la Autoridad Educativa Nacional adecuaraacute espacios propicios

para garantizar el acceso y disponibilidad a las docentes en estado de embarazo

y en periodo de lactancia Ademaacutes implementaraacute centros de cuidado infantil

para docentes seguacuten los distritos educativosrdquo Esta disposicioacuten tiene un

contenido similar al del artiacuteculo 23p de Ley Orgaacutenica del Servicio Puacuteblico que

preveacute el derecho de los funcionarios puacuteblicos amparados por esa ley a ldquoMantener

a sus hijos e hijas hasta los cuatro antildeos de edad en un centro de cuidado

infantil pagado y elegido por la entidad puacuteblicardquo Este tipo de beneficio seguacuten

la jurisprudencia de la Corte propende a satisfacer el derecho al cuidado de los

funcionarios puacutebicos por lo que

[l]as instituciones puacuteblicas deberaacuten disponer lugares dignos especiacuteficos y

condicionados para la lactancia extraccioacuten y conservacioacuten de la leche

materna que se denominan ldquolactariosrdquo En los lugares donde trabajen mujeres

en edad feacutertil se implementaraacuten lactarios conforme las normas para la

implementacioacuten y funcionamiento de lactarios del Ministerio de Salud Puacuteblica y

las normas que rigen el servicio puacuteblico35

124 En definitiva por las razones expuestas en los paacuterrafos anteriores no se aprecia

que los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) y 12 (en lo relativo al nuevo art 10

letras a b y u) y la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo novena de la ley impugnada

contengan normas que atenten contra el derecho a la igualdad y no discriminacioacuten y

que por tal razoacuten sean inconstitucionales

VI DECISIOacuteN

125 En meacuterito de lo expuesto administrando justicia constitucional y por mandato de

la Constitucioacuten de la Repuacuteblica del Ecuador el Pleno de la Corte Constitucional

resuelve

1251 Declarar la constitucionalidad de la Ley reformatoria a la Ley Orgaacutenica

de Educacioacuten Intercultural publicada en el primer suplemento del registro oficial

Ndeg 434 de 19 de abril de 2021 por lo que respecta a los cargos de

inconstitucionalidad recogidos en los problemas juriacutedicos primero segundo

tercero quinto y seacuteptimo abordados en la presente sentencia

1252 Levantar las medidas cautelares ordenadas por la Sala de Admisioacuten

mediante auto de 20 de mayo de 2021 sin perjuicio de lo resuelto en los paacuterrafos

subsiguientes

1253 Declarar que los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten fueron

transgredidos en el traacutemite de formacioacuten de las disposiciones de la ley

35 Corte Constitucional del Ecuador sentencia No 3-19-JP20 y acumulados



50




impugnada relativas al reacutegimen de jubilacioacuten especial de los docentes del

Sistema Nacional de Educacioacuten en particular el artiacuteculo 12 (en lo relativo al

nuevo art 10t) y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta Con

arreglo al artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la

oportunidad para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de

deliberar sobre esas disposiciones con base en estudios actuariales actualizados y

especiacuteficos -elaborados en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante-

Durante ese plazo la Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los

textos propuestos por la comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las

disposiciones normativas sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en

estudios actuariales actualizados y especiacuteficos Realizada la subsanacioacuten es

decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite legislativo

correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la Repuacuteblica sobre

los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a la Asamblea

Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con los referidos

estudios actuariales lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes seis meses a la

notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o cumplidos los tiempos

sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de inconstitucionalidad de

las disposiciones legales sentildealadas en este paacuterrafo Hasta tanto tales

disposiciones no estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de


1254 Deplorar que los oacuterganos colegisladores omitan el cumplimiento de su

deber de garantizar el principio de sostenibilidad de la seguridad social y en

particular de contar dentro del traacutemite de formacioacuten de la ley con estudios

actuariales actualizados y especiacuteficos que apoyen la creacioacuten de nuevas

prestaciones del Sistema de Seguridad Social Ese tipo de praacutectica poliacutetica carece

de seriedad ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la

poblacioacuten solamente de manera ilusoria defraudando las aspiraciones legiacutetimas

de los asegurados Asiacute ocurre en este caso con los docentes del Sistema

Nacional de Educacioacuten un gremio que merece gozar de las mejores condiciones

laborales posibles no solo por su dignidad de personas sino porque asiacute lo exige

el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educacioacuten



impugnada relativas al aumento generalizado de remuneraciones a los docentes

del Sistema Nacional de Educacioacuten en particular los artiacuteculos 113 116 las

disposiciones transitorias vigeacutesima sexta vigeacutesima seacuteptima trigeacutesima segunda

trigeacutesima tercera y cuadrageacutesima primera de la ley impugnada Con arreglo al

artiacuteculo 117 de la LOGJCC se concede a la Asamblea Nacional la oportunidad

para que en el plazo de treinta (30) diacuteas subsane la omisioacuten de deliberar sobre

esas disposiciones con base en un anaacutelisis de factibilidad financiera -elaborados

en el lapso de seis meses que se indicaraacute maacutes adelante- Durante ese plazo la

Asamblea podraacute discutir y votar en dos debates sobre los textos propuestos por la

comisioacuten legislativa en ratificacioacuten o sustitucioacuten de las disposiciones normativas



51




sentildealadas en este paacuterrafo elaborados con base en un anaacutelisis de factibilidad

financiera ajustado a los paraacutemetros establecidos en esta sentencia y realizado

coordinadamente entre la Funcioacuten Legislativa y la Funcioacuten Ejecutiva Realizada

la subsanacioacuten es decir luego del segundo debate se continuaraacute con el traacutemite

legislativo correspondiente lo que incluiraacute la decisioacuten del presidente de la

Repuacuteblica sobre los textos aprobados por la Asamblea Nacional El plazo dado a

la Asamblea Nacional empezaraacute a correr desde que la Asamblea cuente con el

referido anaacutelisis de factibilidad lo que deberaacute ocurrir dentro de los siguientes

seis meses a la notificacioacuten de esta sentencia Efectuada la subsanacioacuten o

cumplidos los tiempos sentildealados esta Corte resolveraacute sobre la declaratoria de

inconstitucionalidad de las sentildealadas disposiciones legales Hasta tanto ellas no

estaraacuten vigentes por contener un vicio formal de inconstitucionalidad

1256 Reprobar la actuacioacuten de la Asamblea Nacional y del presidente de la

Repuacuteblica en el traacutemite de aprobacioacuten de las disposiciones de la ley impugnada

que aumentan el gasto puacuteblico debido al aumento generalizado de las

remuneraciones de los docentes del Sistema Educativo Nacional Aunque el fin

uacuteltimo de la poliacutetica econoacutemica y por ende de la poliacutetica fiscal debe ser la

realizacioacuten de los derechos fundamentales (especialmente en su dimensioacuten

prestacional) y que la mejora de las condiciones laborales de los docentes viene

exigida por la vigencia plena del derecho a la educacioacuten no se puede perder de

vista al principio de sostenibilidad fiscal porque sencillamente dicha

sostenibilidad es condicioacuten de factibilidad para el disfrute de los derechos

fundamentales Actuar en sentido distinto como se ha hecho en este caso

muestra una falta de seriedad institucional por parte de los oacuterganos

colegisladores que termina por mermar el progreso del Sistema Educativo

Nacional y por frustrar aspiraciones legiacutetimas de los docentes del sistema

1257 Notifiacutequese publiacutequese y cuacutemplase

Dr Hernaacuten Salgado Pesantes

PRESIDENTE



52




Razoacuten Siento por tal que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la

Corte Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla

Andrade Quevedo Ramiro Avila Santamariacutea Carmen Corral Ponce Agustiacuten

Grijalva Jimeacutenez Aliacute Lozada Prado Teresa Nuques Martiacutenez Daniela Salazar Mariacuten

y Hernaacuten Salgado Pesantes y un voto en contra del Juez Constitucional Enrique

Herreriacutea Bonnet en sesioacuten ordinaria de mieacutercoles 11 de agosto de 2021- Lo

certifico

Dra Aiacuteda Garciacutea Berni

SECRETARIA GENERAL

2021-08-12T091008-0500

LUIS HERNAN BOLIVAR SALGADO PESANTES

2021-08-12T094703-0500

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI



2




F Primer problema juriacutedico El procedimiento de formacioacuten de la ley impugnada

iquesttransgredioacute el artiacuteculo 136 de la Constitucioacuten porque el proyecto de ley no se habriacutea

referido a una sola materia sino a varias 18





motivos suficiente 23

H Tercer problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada


ciudadanos con intereacutes en su aprobacioacuten particularmente a los asegurados y jubilados

del IESS establecida en el artiacuteculo 137 de la Constitucioacuten 25

I Cuarto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de la ley impugnada

en lo que concierne al reacutegimen de jubilacioacuten de los docentes del Sistema Nacional de

Educacioacuten iquesttransgredioacute los artiacuteculos 368 y 369 de la Constitucioacuten asiacute como el

derecho a la seguridad social de los jubilados del IESS por no contar con estudios

actuariales actualizados y especiacuteficos para la creacioacuten de nuevas prestaciones del

Sistema de Seguridad Social 27

J Quinto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones

de la ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 135 y

141 inciso segundo de la Constitucioacuten relativos a la rectoriacutea de la poliacutetica fiscal por



incrementariacutean el gasto puacuteblico 32

K Sexto problema juriacutedico El procedimiento de aprobacioacuten de las disposiciones de

ley impugnada que implican egresos fiscales iquesttransgredioacute los artiacuteculos 286 inciso

primero y 287 de la Constitucioacuten relativos al principio de sostenibilidad fiscal

porque las mentadas disposiciones implicariacutean la creacioacuten de obligaciones

financiadas con recursos puacuteblicos y no habriacutean sido previstas las fuentes para su

financiamiento 39


INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO 46

L Seacuteptimo problema juriacutedico Los artiacuteculos 8 (en lo relativo al nuevo art 6ii) 12

(en lo relativo al nuevo art 10 letras a b t y u) la disposicioacuten transitoria trigeacutesimo

novena y las disposiciones reformatorias segunda tercera y cuarta de la ley

impugnada iquesttransgreden las normas constitucionales relativas a la igualdad y no

discriminacioacuten (arts 31 112 y 664 de la Constitucioacuten) 46

VI DECISIOacuteN 49

I ANTECEDENTES


Orgaacutenica de Educacioacuten Intercultural

1 En sesioacuten de 5 de julio de 2018 el Consejo de Administracioacuten Legislativa aproboacute la

Resolucioacuten CAL-2017-2019-404 en el que dispuso ldquoAutorizar a la Comisioacuten



3



































de la Comisioacuten










4




















Ndeg 32-21-IN























5








correspondiente












actuariales



























6


























la leyrdquo



















los docentes



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Asiacute














vete el mismo




dignardquo



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general



































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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











principales






















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la pandemiardquo8













constitucionalrdquo




























puacuteblicordquo



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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de solidaridad

[hellip]



[hellip]

























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entre otros




















Interno Bruto

















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profunda



























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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















prestacioacuten









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puacuteblicordquo




























Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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correspondiente












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remunerativas




























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segunda










mismo















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mencionadas






















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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otra






































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VI DECISIOacuteN



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subsiguientes






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PRESIDENTE



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certifico


SECRETARIA GENERAL

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de la Comisioacuten










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Ndeg 32-21-IN























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correspondiente












actuariales



























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la leyrdquo



















los docentes



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Asiacute














vete el mismo




dignardquo



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general



































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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











principales






















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la pandemiardquo8













constitucionalrdquo




























puacuteblicordquo



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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de solidaridad

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[hellip]

























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entre otros




















Interno Bruto

















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profunda



























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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















prestacioacuten









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puacuteblicordquo




























Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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correspondiente












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remunerativas




























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mencionadas






















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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otra






































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SECRETARIA GENERAL

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Ndeg 32-21-IN























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correspondiente












actuariales



























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la leyrdquo



















los docentes



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Asiacute














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dignardquo



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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











principales






















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la pandemiardquo8













constitucionalrdquo




























puacuteblicordquo



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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de solidaridad

[hellip]



[hellip]

























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entre otros




















Interno Bruto

















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profunda



























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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















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puacuteblicordquo




























Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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correspondiente












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remunerativas




























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mencionadas






















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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otra






































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VI DECISIOacuteN



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SECRETARIA GENERAL

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correspondiente












actuariales



























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la leyrdquo



















los docentes



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Asiacute














vete el mismo




dignardquo



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general



































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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











principales






















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puacuteblicordquo



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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de solidaridad

[hellip]



[hellip]

























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entre otros




















Interno Bruto

















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profunda



























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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















prestacioacuten









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puacuteblicordquo




























Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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correspondiente












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remunerativas




























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segunda










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mencionadas






















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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otra






































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VI DECISIOacuteN



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SECRETARIA GENERAL

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la leyrdquo



















los docentes



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















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correspondiente












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remunerativas




























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segunda










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mencionadas






















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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VI DECISIOacuteN



resuelve








subsiguientes






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PRESIDENTE



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certifico


SECRETARIA GENERAL

2021-08-12T091008-0500


2021-08-12T094703-0500




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Asiacute














vete el mismo




dignardquo



9


















































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general



































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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











principales






















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la pandemiardquo8













constitucionalrdquo




























puacuteblicordquo



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II COMPETENCIA













fondo)












motivos suficiente








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antildeadido]




























inciso segundo)



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de solidaridad

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entre otros




















Interno Bruto

















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profunda



























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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















prestacioacuten









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puacuteblicordquo




























Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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correspondiente












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remunerativas




























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segunda










mismo















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razones






























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afirma



























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beneficio



















en cuestioacuten

















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otra






































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VI DECISIOacuteN



resuelve








subsiguientes






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PRESIDENTE



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certifico


SECRETARIA GENERAL

2021-08-12T091008-0500


2021-08-12T094703-0500




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Asiacute














vete el mismo




dignardquo



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el accionante
























aplicado













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Constitucioacuten











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la pandemiardquo8













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II COMPETENCIA













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de solidaridad

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Interno Bruto

















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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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Educacioacuten






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Constitucioacuten




















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Educacioacuten






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Constitucioacuten




















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Educacioacuten






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ciudadanardquo
















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Interno Bruto

















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Constitucioacuten




















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proyecto de reforma































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desfinanciamiento


















prestacioacuten









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Educacioacuten






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a continuacioacuten

















ciudadanardquo
















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segunda










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en cuestioacuten

















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Sentencia No. 32-21-IN/21 y acumulado Juez ponente: Alí ...

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