TEMA 14

TEORiA GENERAL DEL PRESUPUESTO

TEORIA GENERAL DEL PRESUPUESTO. CONCEPTOS

La ajustada organización de la Hacienda en los Estadosexige un equilibrio entre los ingresos que se recaudan las ero­gaciones que se acuerdan, y para lograr este plan financiero-econó­mico, se formula, con la debida anticipación un plan compren­sivo de los futuros gastos y de la naturaleza y cuantía de losingresos destinados a cubrirlo durante un período determinado (ennuestro país suele ser de un año), y este plan previamente con­cebido, es 10 que ha venido a llamarse: Presupuesto de Rentas yGastos Públicos.

De su propio nombre observamos que en todo presupues­to existen dos concepciones distintas: las rentas o ingresos y losgastos o erogaciones; juntos forman la unidad del presupuesto.

DEFINICIONES. CARACTERlsTICAS. TEORIAS

Muchas son las definiciones, más o menos acertadas ycompletas que se han dado del presupuesto, y entre las conocidascitaremos la del profesor Stourm, ampliada por Jaramillo, quedice: "El Presupuesto del Estado es un acto de la autoridad so­berana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y seautorizan los gastos públicos, para un período determinado."

Salta a primera vista en esta definición una cuestión queha sido largamente debatida por los autores: el hecho de consi­derar al presupuesto como ley o como acto administrativo. Lasopiniones se han dividido a este respecto y así, unos 10 conside­ran como ley por la razón de que para entrar en vigencia necesitala discusión y aprobación de las Cámaras Legislativas o el Par­lamento; para otros es calificado de acto administrativo por falta

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de algunas de las características que distinguen las leyes. La ver­dad es que en todo presupuesto se involucran manifestaciones decarácter económico, por lo que atañe al estudio de la situacióneconómica del país; de carácter financiero, porque el Estado aldisponerlo, debe haber previsto todos los gastos públicos que ha­brá de sufragar en el lapso de duración' del presupuesto; y decarácter político, porque el presupuesto es en sí, la mayor parte delas veces, la expresión del programa de gobierno que los repre­sentantes del país llevan a cabo. Por eso se dice que basta leerentre líneas el Presupuesto de un país cualquiera, para tener ideade su política, de su situación económica, del estado de sus fi­nanzas y del grado de su cultura. En nuestro país, el presupuestose dicta con las siguientes palabras: "El Congreso de los EstadosUnidos de Venezuela, decreta la siguiente Ley de Presupuesto deRentas y Gastos Públicos".

En fin, hay autores que conceptúan al presupuesto comouna ley especial o sui generis, de duración temporal, pues sólotiene vigencia durante el período fiscal para el que 11a sido dic­tada, y además como acto emanado de la soberanía del Estado.(El profesor de la cátedra dejó en suspenso la dilucidación delpunto remitiéndolo a la consideración de los alumnos).

ORIGEN HISTÓRICO DEL DERECHO PRESUPUESTARIO

Dijimos que el presupuesto es emanado de la soberaníadel Estado, porque en todos los tiempos ha sido el soberano, elque ha tenido la facultad de determinar las rentas y autorizar laserogaciones públicas y es este derecho el que en los regímenesmodernos, democráticos y representativos, asiste a los pueblospara fijar los ingresos que ha de percibir el Estado y autorizar losgastos que se requieren para satisfacer las necesidades, valién­dose para ello de sus representantes en el manejo de la cosa públi­ca. "La esencia jurídica del Estado liberal representativo -diceGefken- consiste, propiamente, en el derecho que tiene la repre­sentación popular de concurrir a la regulación de la economía delEstado", y Jaramillo agrega: aquellos países en donde los dele-

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gados del pueblo miran con indiferencia las cuestiones relativas alpresupuesto, revelan un lamentable estado de atraso y una faltaabsoluta de comprensión de sus verdaderos intereses.

En la Edad Media, a causa del confusionismo entre elpatrimonio del soberano y el patrimonio de los súbditos, el pre­supuesto, como tal, no se señala con'propios caracteres en los Es­tados de la época; es sólo a partir del siglo XIX cuando se delineapor primera vez en Inglaterra, como una conquista de orden fis­cal, la formación del presupuesto aprobado por el Parlamento, queen 10 sucesivo sería el único organismo capaz para votar las ren­tas y los gastos públicos.

Pero de donde data el verdadero régimen moderno sobrepresupuestos, es a partir de la Revolución Francesa, en que setrató de extender la intervención de los ciudadanos, no sólo alestablecimiento de los impuestos que formarían la renta pública,sino también a la base, el cobro, la duración y la inversión porparte del Estado, de dichos ingresos.

En América, este derecho comienza sólo a partir de la in­dependencia de sus países, los cuales copiaron más o menos tex­tualmente las instituciones francesas o norteamericanas de estaíndole.

TÉCNICA Y PREPARACiÓN DEL PRESUPUESTO

La técnica del presupuesto comprende varios actos suce­sivos que podemos reducir a los siguientes:

a) La preparación.b) La sanción.e) La ejecución.d) El control y fiscalización.

Veamos someramente en qué consisten cada uno de ellos.

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a) Es necesario tener un amplio conocimiento de la es­tructura económica del país, para trazar las líneas generales delpresupuesto, elaborarlo en sus detalles y someterlo, ya terminado,a la aprobación y sanción del Poder Legislativo. De ordinario,esta función preparatoria está a cargo, en muchos países, de comi­siones especiales denominadas consejos de Presupuesto, en loscuales están representados, además de todos y cada uno de losdespachos del Ejecutivo, los Institutos Autónomos y Entidades deDerecho Público.

Cada uno de los respectivos representantes presenta unproyecto de los gastos que corresponderán, dentro del períodofiscal que se elabora, al departamento o entidad que representan,y este conjunto de proyectos de los distintos organismos, viene aconstituir una especie de ante-proyecto de gastos del presupuesto.

La parte del presupuesto correspondiente a las rentas, secalcula de ordinario por intermedio del Ministerio o Despacho deHacienda, de conformidad con las entradas habidas en el año an­terior o de acuerdo con cualquiera otro de los métodos que másabajo se indican. Con estos datos, así reunidos, se comienza laelaboración o preparación del presupuesto definitivo (que continu­ará llamándose proyecto mientras no haya sido sancionado) guiándoseen esta elaboración uno cualquiera de los siguientes métodos:

1º) El del cálculo automático del último año, queconsiste en calcular como producto probable de las rentas parala vigencia futura, el que dieron en el año inmediatamente an­terior.

Este sistema presenta desventajas, porque la situa­ción financiera del país puede sufrir aumento o disminución en elaño que se contempla, y la situación del Estado sería diferente,tanto desde el punto de vista del aumento como del de la dis­minución.

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2º) El del cálculo de las mejoras, en el que no setoman más en cuenta los déficits habidos durante el afio anterior,sino las mejoras que probablemente se alcancen. Cabría aquí laobjeción ya expuesta, por lo que respecta a una posible dismi­nución de las rentas previstas o de no lograrse las mejoras que setomaron como base;

32) El del cálculo directo, usado en Francia, Inglate­rra, Estados Unidos, Bélgica, Italia y otros países, que consiste enla facultad que tiene el Gobierno para calcular los posibles in­gresos que obtendrá en la futura vigencia y de acuerdo con ellos,también, según el profesor de la cátedra, estimación directa delpresupuesto.

4º) Existe además, el sistema mixto o de aumen­tos, que toma por base el producto de las rentas de la vigenciaanterior, pero con facultades para el Gobierno de aumentarlossegún las probabilidades que existan.

b) Elaborado el proyecto definitivo del presupuesto, espresentado entonces por el Ejecutivo a las Cámaras para que enellas sea estudiado y aprobado.

Con motivo de este acto legislativo se ha planteado la si­guiente cuestión: ¿puede el Congreso modificar el presupuesto?De hecho, indiscutiblemente, sí lo puede; pero al efectuar esasmodificaciones descarga en parte la responsabilidad del Ejecu­tivo, desbaratando, acaso con limitados conocimientos en la ma­teria, los laboriosos cálculos realizados a base de estadísticas o dedatos difícilmente obtenidos; por ello es signo de prudencia en laslegislaciones, hacer limitado uso de este derecho, o mejor, nousarlo.

Sancionado el proyecto por las Cámaras, se convierte au­tomáticamente, en la ley financiera o económica que habrá deregir para el ejercicio siguiente, creando un vínculo entre la ad­ministración del Estado y las cifras acordadas en ella, pero sólo

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en el sentido de que los gastos se aplicarán a los fines pre-de­terminados y sin que excedan de las sumas estipuladas.

c) Corresponde al Ejecutivo del Estado, a través de losdiversos Despachos, y en especial del de Hacienda, llevar a cabola ejecución del presupuesto, que en la mayoría de los paísesobedece a los fundamentales principios de unidad de responsa­bilidad, o sea que el verdadero responsable ante el Erario Nacio­nal, es el empleado a cuyo cargo esté la oficina; unidad de Caja,según la cual, todos los causales que recibe un empleado debenconsiderarse como un solo todo; y unidad de cuenta, que consisteen describir las operaciones verificadas, de acuerdo con las dis­posiciones de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional (en Ve­nezuela).

Finalizado el período fiscal del presupuesto, se anulan auto­máticamente las concesiones de ingresos y de gastos; pero en mu­chos países (entre ellos el nuestro) se dispone el remanente (crédi­tos restantes) para gastos correspondientes a otro ejercicio, 10 cualdificulta grandemente la liquidación del presupuesto anterior.

Conviene hacer notar, que cuando en el ejercicio del pre­supuesto correspondiente a un determinado período fiscal, a cau­sa de errores en los cálculos de Partidas, o por contemplarse gas­tos que no fueron previstos, se agotan las sumas globales que lesfueron determinadas, el Ejecutivo, en uso de sus poderes cons­titucionales modifica el presupuesto con decretos de Créditos Adi­cionales a favor de las Partidas exhaustas, sistema que es bastanteutilizado entre nosotros.

d) Por regla general, el ejercicio del presupuesto dura has­ta seis meses más, después de transcurrido el afio fiscal.

Su control o fiscalización consiste en comprobar la fide­lidad con que se ha ejecutado, y ello corresponde casi siempre, aorganismos creados exclusivamente con ese fin, los cuales ejer­cen vigilancia sobre los gastos y sobre las cuentas, manteniendo

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con ello el orden y buen servicio en las oficinas, la corrección enel manejo de los libros de contabilidad y de los caudales, evitandofraudes u omisiones culpables, y en fin, hasta oponiéndose a darel curso legal a gastos que vayan contra el mismo presupuesto.

En Venezuela este control fiscal Io ejerce, preferentemen­te la Contraloría General de la Nación.

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EL PRESUPUESTO *

Hasta este momento hemos estudiado la organización fis­cal; los fundamentos teóricos de las organizaciones financieras; lateoría general de los Gastos Públicos y en segundo plano la teo­ría de los Ingresos. Hoy vamos a ocupamos del punto culminantede ese proceso. Me refiero al momento en que se combinan armó­nicamente el conjunto de ingresos y de los egresos para formar laLey o el Acto del Presupuesto, que es lo más fundamental que seobserva en la Organización y Administración de los pueblos, des­pués de su Carta Fundamental. Por cierto que alrededor de estetópico se han abierto las más enconadas discusiones en lo refe­rente a determinar si se trata efectivamente de una Ley o de unacto; por lo pronto diremos, que Alberti lo llama "Ley de leyes".

DEFINICiÓN DEL PRESUPUESTO

Cuando hablé de la Teoría General de la Hacienda dije,que toda ella desembocaba en el Presupuesto, porque en realidadallí incide su primera y última finalidad.

Definir el Presupuesto es más bien una cuestión que de­pende de las condiciones subjetivas del individuo que lo intenta.Ustedes encontrarán en cualquier texto que se ocupe de Finanzas,definiciones de lo que debe entenderse por Presupuesto; podía­mos decir que existen tantas definiciones de Presupuesto comoautores hay que tratan de esta materia; cada uno lo define segúnsu peculiar manera de entenderlo y concebirlo; pero si esto escierto no es menos verdad que en todas esas definiciones po­demos encontrar dos elementos comunes. Ellos son: a) que el pre­supuesto es un acto de previsión y b) que el presupuesto es unacto de autorización.

.. Las siguientes consideraciones sobre el Presupuesto constituyen un trabajorepartido por el profesor Dr.J.J. González Gorrondona en su cátedra res­pectiva.

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¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR PROVISiÓN Y AUTORIZACiÓN?

Por la primera el hecho de que el Estado prevee con laantelación necesaria, dentro de un lapso determinado, general­mente un año, los que ha de recaudar por concepto de Ingreso ylos que ha de gastar, esto es los egresos. Esta circunstancia deprevisión dentro de un lapso determinado ha hecho que muchosautores agregan a los dos elementos dichos el tercer elemento dellapso, como común en las definiciones del Presupuesto o por 10menos como inherente a dicho concepto. La segunda (autoriza­ción) es el hecho íncito en el mismo Presupuesto por el cual seautoriza a los personeros del Poder Ejecutivo para efectuar elcálculo de los Ingresos, dentro del año establecido, y de per­mitirle, dentro de un lapso determinado el que realice los gastosprevistos.

IMPORTANCIA DE LA ELABORACiÓN DEL PRESUPUESTO

Como ya dije se discute si el Presupuesto es un acto unaLey; para la Legislación Francesa: "Presupuesto es el acto me­diante el cual se preveen y autorizan los ingresos y los gastosanuales del Estado y de otros servicios a los cuales sujeta la ley alas mismas formalidades". Jeze, por su parte, inicia su obra funda­mental estableciendo que "preparar el Presupuesto es enumerar,evaluar y comparar periódicamente, por anticipado y por un térmi­no de tiempo futuro, los gastos a practicar y los recursos a per­cibir". Y en un estudio reciente, sienta el mismo concepto enestos términos: "El Presupuesto es el acto por el cual se preveen yautorizan periódicamente los gastos y los recursos a efectuarsedurante un período futuro determinado", Edgar A1lix, reconocetambién como básica la definición de la Ley de 1852 y, sin enun­ciar una propia, por su parte, sienta estos puntos de vista: "Pro­visión y autorización. Dos palabras que llaman la atención en esadefinición: preveer y autorizar. Tales son los dos caracteres nece­sarios e indisolubles de un Presupuesto.

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El Presupuesto es de una parte, un estado de previsión.Esto es una tabla evolutiva y comparativa de recursos a analizar,de gastos a efectuar. A la vez, de otra parte y simultáneamente, unauto de autorización, el acto por el cual el gobierno es autorizadoa gastar y a percibir conforme a las prescripciones presupues­tarias". El economista Juan B. Say, por su parte, lo definió como"el balance de las necesidades y de los recursos del Estado". Elerróneo criterio de considerarlo como un balance subsistió congeneralidad algún tiempo y persiste todavía para algunos finan­cistas. Los dos pibotes sobre los cuales descansa la teoría generaldel Presupuesto son la previsión y la autorización; pero en ver­dad el Presupuesto es algo más que eso. Tiene aspectos impor­tantes para la vida de los pueblos, tanto en lo económico, como enlo social, lo político y administrativo.

En la economía de los pueblos desarrollados, el presu­puesto viene a darle mayor fuerza a la economía del país, porqueya el Estado absolutista, el Estado que permanecía indiferenteante el cúmulo de necesidades que experimentan los pueblos, hadejado de ser, para dar paso al Estado en función dinámica, encontraposición al Estado en función estática. El Estado no puedepermanecer indiferente ante el problema del desempleo, ante elproblema agrario, el cual ciertamente se agudiza en estos pueblosde economía semi-feudal, ante el problema sanitario o el edu­cacional y esta misión que se agudiza día a día, que es una obli­gación inpretermitible del Estado, lo lleva a crear nuevas ins­tituciones, lo que en sí ya significa que ha de gastar más; dedonde resalta a las claras la gran importancia del presupuesto. Porello mismo el presupuesto trata de equilibrar en el lapso ya dicholos ingresos con los egresos al satisfacer las necesidades econó­mico-sociales que experimentan los pueblos. La importancia delpresupuesto se pone más de manifiesto, en las economías de lospueblos atrasados; situación ésta que la confrontan casi todos lospaíses de Sur América, con excepción de Argentina y Brasil.

El presupuesto es una de las fuentes vivificadoras de lamarcha y del progreso de estos pueblos, porque ni la agricultura,

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ni la cría ni las industrias en general han adquirida las suficientesfuerzas y desarrollo como para que el Estado confía a ellas el de­senvolvimiento de los pueblos. Del presupuesto vive la mayorparte de la clase media de esos países; viven aún y robustecen susituación las clases patronales, mediante el otorgamiento de pri­mas y de subsídios y las mismas clases proletarias, a través de lainstitución de los seguros sociales," por ello adquiere un relieveimportantísimo el fenómeno y acto del presupuesto; por cuandoque es la arteria más fuerte que imprime características especia­les a la vida común de estos países.

AspeCTO POúnco

No es sólo importante el presupuesto desde el ángulo econó­mico social y administrativo del país, sino también y fundamen­talmente desde el ángulo político. En realidad el presupuesto seconfunde can el Programa Político del Gobierno y por regla gene­ral el Programa Político del Partido en el Poder. El Presupuestoes el cuadro que permite hacer el análisis de la política de lospaíses. Quien analice la historia del presupuesto de un determina­do país verá cómo él señala los altos y bajos de la vida. insti­tucional de ese país. Señala el momento en que se-ha concentra­do el poder en pocas manos, en una dictadura o cuando se ha de­senvuelto dentro de los lineamientos de un régimen democrático.Señala el momento de atraso o de avance, el paso- firme y de­cídído hacia la democracia o hacia la dictadura.

Quiero traer aquí a colación las expresiones de una vozcontinental americana quien en admirable síntesis expresa lo quesignifica el alcance de un Presupuesto en la vida de los pueblos,me refiero a Alberdi quien dice: "El Presupuesto es .el barómetroque señala el grado de buen sentido y de civilízacién de un país.La Ley de gastos, agrega. nos enseña a punto fijo, si el país sehalla en poder de explotadores, o está regido por hombres de.honor; si se marcha ala barbarie o camina a su engrandecimien­to; si sabe dónde está y a dónde va; o se encuentra a ciegas sobresu destino y pesición. Toda la-cultura de Estados Unidos, toda la

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medida de sus bienes tan incomparable, toda la excelencia de sugobierno, aparecen de bulto en sus leyes de gastos anuales, don­de se ve que los caminos, los canales, la instrucción y las refor­mas útiles forman el objeto de los tres tercios de gasto público.Por el contrario, entre nosotros, países sin caminos, sin fuentes,sin edificios públicos, sin población, las tres cuartas partes delgasto nacional se contraen al Ministerio de' Guerra. Se diría quesomos pueblos que trabajamos y ganamos sólo para gastarlo todoen pelear."

Quiero recalcarles una vez más un punto que en mi con­cepto es fundamental, dijimos que el Presupuestó traduce en algu­nos casos, el Programa de Gobierno del Partido en el poder, puesbien es en el Congreso, como motivo de la discusión del Pre­supuesto donde podrá saberse si los rumbos que se ha trazado elPartido corresponden más propiamente a sus fines partidistas quea los del país en general y es en esas discusiones donde los Par­tidos de oposición aprovechan para atacar al Partido que detenteel poder. Esto como es natural, deforma la naturaleza misma delas discusiones en lo que al presupuesto se refiere, y por otrolado, considerase que la aplastante mayoría constituye una oli­garquíaconsiderable que no tolera críticas al Presupuesto. Porello podemos decir quela importancia del Presupuesto radica tan­to en el 'aspecto económico, como en el social, administrativo ypolítico,

¿CUÁL ES LA RAZÓN DE SER DEL PRESUPUESTO?

El Presupuesto, en última instancia, no viene 'a ser sino laexpresión de la soberanía popular. Ustedes saben-que tanto en lasorganizaciones democráticas como en las republicanas o en lasmonárquicas por encima de las voluntades individuales existe unavoluntad superior y es ésta la soberanía donde radica toda la es­tructura constitucional, fiscal y económica del país.

No se permite ni se concibe el que pueda dictarse y apro­barse un presupuesto sin que medien los personeros del pueblo,

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que lo sancionen; por cuanto que es a través de los represen­tantes de la soberanía como debe aprobarse y realizarse este acto.Una norma íntimamente ligada a la concepción de la soberanía ydel Presupuesto es que los Estados y los Ejecutivos, que son suspersoneros, no pueden establecer impuestos, si previamente la re­presentación popular no los ha autorizado.

NATURALEZA DEL PRESUPUESTO

La interrogante que se plantea en este aspecto es: ¿El Pre­supuesto es un acto o una Ley? Ustedes saben, y así lo asientaDuguit, que la ley puede analizarse desde dos puntos de vista, elprimero prescinde de los sujetos que crean la ley y el segundo quela enfoca desde una posición material concreta. El primer análi­sis determina la ley inmaterial o formal, y el segundo la ley con­creta y material. Tal distinción la encontramos claramente ex­presada por Barthelemy, quien dice: "Hay leyes que son reglasgenerales y permanentes, y otras sen actos de gobierno o de ad­ministración".

Por todo lo expuesto vemos que la ley tiene dos sentidos,el material y el formal, el primero es cuando sólo se toma encuenta su contenido eminentemente jurídico; no se ve en ella sinosu naturaleza intrínseca, su esencia misma como norma impo­sitiva, y como tal, reguladora de la conducta de los hombres,dentro de la cual deben girar todas sus actividades so pena deincurrir en su infracción, convirtiéndose en reos de castigo, merez­can la aplicación de las sanciones previstas por la misma ley. Heaquí lo que para algunos tratadistas merece el verdadero nombrede ley.

Los caracteres esenciales de la ley en el sentido materialson: la generalidad y el de ser imperativa. Se dice que en gene­ral porque después de aplicad no perece, sino que subsiste y conti­núa aplicándose cuantas veces se sucedan casos análogos. Se hapromulgado para todos los habitantes de un país determinado, yno para uno en particular; de allí que sea al mismo tiempo abs-

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tracta. Y con respecto al carácter imperativo se expresan muchosautores diciendo que ella siempre contiene un mandato ya de ha­cer o no hacer una cosa; faz positiva o negativa de la ley. Nues­tro comentarista Dominici, divide en este sentido a la ley en per­misiva, prohibitiva e imperativa propiamente dicha.

Se dice que la leyes formal, cuando se hace completaabstracción de su esencia como norma impositiva, tomando sóloen consideración el órgano del cual emana; entonces es ley, por laforma constitucional que reviste. La ley en este sentido es con­creta, porque se dicta para regir casos determinados; ella reglasituaciones especiales. Como ejemplo podríamos citar entre no­sotros la ley que aprueba un contrato celebrado entre el EjecutivoFederal y un particular, para la construcción de un ferrocarril.

El Presupuesto pertenece a esta categoría de leyes. Sinembargo, no todos los autores están acordes en el carácter formalde Ir. ley de Presupuesto, originándose al respecto diversas teo­rías. Unos han sostenido que para averiguar la naturaleza de unacto, debe tomarse sólo en cuenta el órgano de donde proceda; siproviene del Cuerpo Legislativo, será una Ley, ya en su fondo, yaen su forma, pues, el carácter privativo de esta institución es el dedictar las leyes de un país. Tal consideración nos parece exa­gerada, pues, no todo 10 emanado del Poder Legislativo es ley;hay actos que continúan siendo administrativos, no obstante ha­ber pasado por las Cámaras Legislativas.

Por otros autores "Cuando el Congreso autoriza al Go­bierno para recaudar unas contribuciones creadas por leyes es­peciales, no establece en esa ocasión una nueva regla jurídica. Alsancionar el Presupuesto, las Cámaras no hacen sino poner enmanos del Ejecutivo los medios de administrar la cosa pública. ElPresupuesto, en realidad forma parte de esos actos de adminis­tración que, por su importancia excepcional exigen la interven­ción del Legislador."

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"El Presupuesto es un acto de administración superior enel concepto de Esmein, y es el que traduce y realiza mejor elpoder de las Cámaras en materia de finanzas".

Al considerar el propio Esmein el Presupuesto COInO unacto de administración superior, nos quiere dar a entender, que noobstante ser administrativo, alcanza carácter de ley formal, pues,en los comentarios que posteriormente hace, referentes al puntoen cuestión, dice: "que sería altamente delicado, negarle el carác­ter antes dicho al Presupuesto". Criterio que reafirma, al tratar delos actos de administración que en virtud de la tradición y de laimportancia que tiene, ora por los gastos que originan, ora por laresponsabilidad que involucran para los gobernantes, tales comolos contratos para la instalación de vías férreas, apertura de ca­nales, etc., requieren las formalidades de las leyes.

Para algunos tratadistas el Presupuesto es una ley de ca­rácter especial, que establece una vinculación entre mandante ymandatario; mediante él, el Poder Legislativo autoriza al órganoadministrador, o sea, el Poder Ejecutivo, para que perciba lasdiversas rentas y ejecute los gastos contenidos dentro de los lími­tes presupuestarios.

Otros autores hay que opinan que el Presupuesto es ley, encuanto establece las rentas que se percibirán, y una operación ad­ministrativa en cuanto autoriza los gastos. Pero, tal criterio notiene en la actualidad razón de ser, porque tanto el Presupuesto deRentas como el de Gastos, forman un solo cuerpo legal. "Esti­mación y autorización son dos ideas inseparables en materia dePresupuesto; la una es complemento de la otra".

Momentos del presupuesto: En el presupuesto cabe con­siderar diversas etapas o momentos, los cuales expresamos a conti­nuación: 1) Preparación; 2) Sanción del Presupuesto; 3) Ejecu­ción y 4) Control, que puede ser previo o posterior, ya sea que sesolicite la intervención, con la debida autoridad de la Contraloríao que se someta a la consideración del Soberano Congreso.

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ELABORACiÓN

Es éste uno de los aspectos fundamentales que se con­sideran en todo Presupuesto. Aparentemente no falta quien creaque la elaboración del Presupuesto consiste en la formulación deuna simple lista de las necesidades y un cuadro sinóptico de losingresos y egresos. Los que así lo conciben tratan en forma em­pírica de levantar ese censo de necesidades sin ahondar más allá.Es verdad que comprende esa lista y es verdad también que com­prende ese cuadro sinóptico, pero al mismo tiempo no es menoscierto que significa algo más que eso, es decir, que quien preparael Presupuesto no se limita a esa sencilla demostración, estable­cer una como especie de cuenta con su activo y su pasivo. Laelaboración del Presupuesto requiere consideraciones de toda ín­dole (económicas, sociales, políticas, administrativas, etc.).

Con frecuencia en estos países sur americanos son fun­cionarios empíricos quienes realizan tal labor , porque los que efec­tivamente tienen a su cargo tal labor, se descansan en esos obs­curos personajes y a ellos encomiendan la elaboración del pre­supuesto; pero un funcionario consciente, un Ministro de Hacien­da responsable -a quien generalmente se da la iniciativa- debetomar en consideración razones de orden económico, fiscales, so­ciales, políticas y administrativas; esto es: analizar todas las for­mas o facetas de la dinámica económica; su producción, distribu­ción, circulación, consumo y en virtud de este análisis y de esteestudio, determinar cuáles son los gastos que deben establecerse,es decir, cuáles efectivamente tienden a fomentar aquellos renglo­nes que mayor impulso deben recabar del presupuesto, y como esnatural suponer, tal estudio y tal análisis escapan por lo general aesos funcionarios a quienes habitualmente se confiere de hecho laelaboración del presupuesto.

En segundo lugar, y como ya lo apuntamos, es necesarioque se estudien las condiciones de las finanzas del país para apre­ciar si debe o no elevar la presión tributaria. Además de ese es­tudio anterior es de imprescindible necesidad el que los encar-

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gados de elaborar el Presupuesto estudien y prevean las reper­cusiones prácticas del mismo. En esta materia se ve la necesidadde que se conjuguen el criterio práctico con el criterio técnico. Enotros términos, no basta la formación teórica o teorótica de losministros de Hacienda sino que ellos sepan cuáles son las re­percusiones prácticas que puede tener un Presupuesto, En Ve­nezuela, por ejemplo, es preciso que el Ministro de Hacienda, es­té consustanciado con la realidad económico-práctica del país.Eso es: que se tenga en cuenta las necesidades del fomento de laagricultura y de la cría, que se estudien las condiciones en nues­tra población escasa, situación en territorio extenso, las condi­ciones del transporte y las condiciones en general de la riqueza.Además no debe perderse de vista que en los países como elnuestro que tienen un régimen político federal, se hace necesarioconciliar los diferentes presupuestos: nacional o federal, estadal ymunicipal.

En un trabajo que publiqué en el Trimestre Económico deMéxico, Revista N? 4, enero-marzo 1945, dije que debería es­tablecerse en el futuro la modalidad de la cuenta administración yla cuenta capital, con el fin de tener un índice exacto de la ac­tividad progresiva del Estado en la realización de obras de bene­ficio colectivo y de poder determinar en cualquier momento has­ta qué limite puede llevarse esa labor, dado los gastos de con­servación y administración, y en qué instante las rentas del Esta­do requieren ser aumentadas o cuándo se debe recurrir al créditointerno o externo de la nación sin comprometer a ésta, innece­saria o impropiamente.

¿Cuáles son las formas normales como se elabora el Pre­supuesto? Existen muchas formas clásicas entre ellas:

1l!. Sistema inglés: En Inglaterra el peso y la respon­sabilidad del Presupuesto recae en el Consejo encargado de ela­borarlo, denominado Treasury Board, cuyo jefe es el Primer Mi­nistro, como Primer Lord de la Tesorería pero, quien realmentetiene la dirección de los asuntos financieros y por consiguiente la

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responsabilidad, es el Chanceller of the Exchequer (Canciller delTesoro). Integran además este Cuerpo, tres Lores Juniors, a mane­ra de comisarios y dos secretarios de la Tesorería.

Los proyectos o estimates son enviados al Consejo en elmes de enero, por cada uno de los ministerios, con sus corres­pondientes comprobantes, pero a estas estimaciones pueden ha­cérsele las modificaciones necesarias en la elaboración del pro­yecto general ya aumentándolos o disminuyéndolos. Por último,la Tesorería envía al Parlamento el proyecto que crea más con­veniente. Donde sí altera este procedimiento general es, en ma­teria de gastos de guerra y marina, pues no está facultada la Te­sorería para reformarlos, solamente le opone su voto en cuantorompen el equilibrio presupuestario. Este sistema que Inglaterraha manejado con gran habilidad, le ha dado excelentes resultadosal conseguir en sus ejercicios económicos, el equilibrio del Pre­supuesto.

2ª. Sistema de los Estados Unidos: En los Estados Uni­dos hasta el año de 1924 no existió un verdadero Presupuesto,pues el Book of Estimates, desempeñaba un papel análogo enaquél, pero realmente no podía considerarse como tal. El Con­greso sólo votaba las cantidades necesarias para subvenir los gas­tos públicos, sin tomar en consideración las rentas; no había elequilibrio entre los recursos y las erogaciones, resultantes de laelaboración de un plan de conjunto presupuestario. Síntoma ésteque sólo podía resultar debido a las grandes riquezas del puebloamericano, pero tarde o temprano, como era de esperar, tenía quedar sus fatales resultados, que no fueron otros, sino los déficitshabidos después de la Guerra Mundial 1914-1918. Era necesarioque una disposición legal viniese a llenar este profundo vacíofinanciero, por lo cual abogó inicialmente un determinado sector;en 1912, el presidente Taft tomó cartas en el asunto nombrandouna Comisión para que estudiase los métodos presupuestarios másmodernos usados en Europa, a fin de tratar de ajustarlos enmarca­dos dentro del espíritu nacional, el Estado americano. Posteri­ormente, durante la presidencia de Wilson, se votó un Bill, el cual

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fue votado por el Presidente por considerarlo inconstitucional. Yfinalmente, se dictó la ley denominada Budget and AccountacyAct, de 21 de julio de 1921, la cual confió al Presidente de laRepública la elaboración presupuestaria, la que hasta entonceshabía permanecido en manos del Poder Legislativo. El papel delEjecutivo en esta materia, antes de la citada ley se reducía alenvío de una relación anual sobre la situación financiera del Es­tado, el Congreso de la Nación, donde las Comisiones Legislati­vas competentes lo resolvía todo, ora según la expresión de M. E.Alliz, "el reinado de las comisiones parlamentarias como en laépoca de la Revolución Francesa" (Anales de Finances PubliqueComparéos).

Las estimaciones de cada Ministerio son hechas por unempleado especial, el "Budget officier", quien es nombrado por el'ministro respectivo; para verificar dichas estimaciones procedeen la forma que él cree conveniente, excepto cuando sigue lasindicaciones formuladas por el Presidente de la República, quiena su vez oye, si le parecieron oportunas, las que 10 han sugerido laOficina del Presupuesto. A esta Oficina se envían en la primeraquincena del mes de septiembre dichos proyectos estimatorios,donde empleados especiales proceden a un análisis detallado detodos los gastos, los que luego son igualmente estudiados por elComité del Presupuesto, donde se relacionan los diversos gastosde los ministerios, a fin de unificar y centralizar los servicios.Finalmente se le comunica a cada despacho ministerial, la can­tidad que definitivamente le corresponde en el Presupuesto, a finde que formulen sus proyectos definitivos. Una vez formulado asíel proyecto del Presupuesto de gastos, se lo agrega el de Rentas,los que a su vez constituyen el Presupuesto General de Rent-as yGastos de la Nación Americana, el que es sometido por el Pre­sidente de la Unión, al Congreso, para su respectiva aprobación.

Feliz ha sido el resultado obtenido por el gran Estado delNorte, con la "Budget and Accountacy Act", al mejorar con sumoacierto su régimen presupuestario, el que ha merecido por partede destacados publicistas, los más elogiosos conceptos.

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3º. Venezuela: Hasta 1941 el Presupuesto lo elaboraba elMinistro de Hacienda con vista de los presupuestos parciales delos diversos departamentos. Luego en Consejo de Ministros siaceptaba o no el proyecto. Para la elaboración del Presupuesto deIngresos el Ministro de Hacienda se servía de los datos que lesuministraba la Sala de Centralización, entonces una dependenciadel propio Ministerio de Hacienda; hoy esta función correspondea la Contraloría General de la Nación.

A partir de 1941 se creó el Consejo Nacional del Pre­supuesto que preside el Ministro de Hacienda. Dicho Consejo es­tá integrado por dos representantes del Ministerio de Hacienda,uno por cada uno de los despachos ejecutivos, uno por cada unade las Cámaras del Congreso y uno por el Consejo de InstitutosAutónomos. Cada ministerio antes del 15 de enero de cada afio lepresenta su proyecto de discusión. Desgraciadamente dicho Con­sejo no tiene sino una función pasiva, porque el Gobierno noquiso dotarlo de los medios suficientes para actuar enérgicamen­te; su función es la de centralizar los diversos presupuestos, dis­cutirlos muy tímidamente y presentar el Proyecto de Presupuestoal Ejecutivo Federal. Si el Consejo puede discutir esos proyectosde presupuestos no está facultado para reducirlos. Puede llamar asu seno al Ministro cuyo Presupuesto le merezca objeciones, pe­ro si éste se aferra, pasará la cuestión al Consejo de Ministros, elcual en última instancia dictaminará.

La razón que indujo al establecimiento del Consejo dePresupuesto fue la necesidad de que existiera un cuerpo que fun­cionara todo el -afio y que fuera observando y recogiendo día adía, todas las mutaciones y el ritmo de los gastos de los diversosdespachos, a objeto de dar cierta continuidad a la labor fiscal delos diversos departamentos. Pero como queda dicho, es apenas unorganismo centralizador que carece de fuerza y elasticidad paraorientar la elaboración del presupuesto.

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FASES DE LA ELABORACiÓN DEL PRESUPUESTO

La elaboración del presupuesto supone dos fases: 11• Cálcu­lo de los gastos de todos los departamentos; y 21. Estimación delos ingresos. Este último cálculo debe hacerse con gran pruden­cia y tacto porque a menudo hay financistas y aún ministros deHacienda que ven con demasiado optimismo los ingresos que pue­den posteriormente no corresponder a la realidad. el cálculo debeser efectivo y cierto.

¿CÓMO DEBE HACERSE LA ESTIMACiÓN DE LOS INGRESOS?

Tres son los métodos que se han puesto en practíca paracalcular los recursos fiscales: ll!, el automático. 2l! el de las mejo­ras; y 3º, el de la aprectacián directa.

El método o sistema automático se conoce también con elnombre del penúltimo afio, y consiste en tomar como productoprobable de los recursos del próximo afio fiscal, los resultadosefectivos del anterior. Según este método, el trabajo de las per­sonas encargadas de preparar el Presupuesto, queda reducido a sumínima expresión, pues, las coloca sobre una base claramentemanifiesta, cual es el monto de los ingresos próximamente pa­sados; de allí que se le denomina automático.

En Francia para calcular los recursos de 1823, se tomó co­mo base el producto de los existentes durante el afio 1821, por sersegún expresión de M. de Villols, el último que se podía conocer.y fue éste el origen del método que nos ocupa, y, el más frecuen­temente usado en dicho país, pues, aunque algunas veces se le haabandonado, otras, se le ha dado nueva acogida; así vemos cómoel Ministro de Hacienda M. Tirado, en la exposición de motivosdel proyecto de Presupuesto de 1894, atribuía la diferencia exis­tente entre los gastos habidos y los recursos calculados para su­fragarlos, al abandono del sistema automático; "acogemos nue­vamente, decía dicho Ministro, el método antiguo, pues jamás diodéficits. Hemos tomado las cifras del último ejercicio conocido,que es el Presupuesto de 1883, pero no ciega y mecánicamente."

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Este método no ha llenado a cabalidad las aspiracionesdeseadas, adoleciendo de ciertos defectos que hacen que los cálcu­los previstos, varíen en cierto modo y, es lógico este resultado,pues, las operaciones económicas y financieras cambian, como lohemos manifestado en otras ocasiones, con gran rapidez, sobretodo en ciertos períodos normales, cuando estalla una guerra, so­breviene una epidemia, sucede un terremoto, etc., disminuyendonotablemente las entradas, o bien, en épocas florecientes aumen­tan progresivamente, apareciendo en ambos casos, al final delejercicio, el consiguiente desequilibrio.

El segundo método o sea el de las mejoras, con el cual seha pretendido evitar en parte los inconvenientes apuntados ante­rionnente, consiste en tomar como base de los cálculos futuros,los resultados anteriores, aumentados en cierta cantidad, cuandoha habido superávit al final del último presupuesto; porque unencaje excesivo, además de ser perjudicial, no corresponde a losfines impositivos, pues, nos indica, que se ha exigido de los con­tribuyentes más de la cantidad que realmente se necesitaba.

Tuvo este sistema su.origen en Francia, cuando a me­diados del siglo pasado, el rendimiento de los impuestos indirec­tos se acrecentó rápida y espontáneamente; pero luego sobrevi­nieron las guerras, entre ellas la de Méjico, durante el régimen deLuis Napoleón, decreciendo naturalmente las entradas; a partir deesta fecha ningún sistema privó sobre el otro, indistintamente se .aplicaron de acuerdo con las circunstancias; así en 1878 y 1879 seadoptó el segundo método y en 1883 Leon Say, Ministro de Ha­cienda, aumentó con un coeficiente de un 10% el Presupuesto.

El sistema de las mejoras, sólo toma en consideración elaumento existente en las rentas, pero, no se aplica cuando hahabido disminución, por lo cual M. Dessirier, ideó un nuevo sis­tema a base de la regla del penúltimo año, tomando en cuenta yael aumento o ya la disminución de las entradas. Después de unalarga investigación, y a fin de corregir los resultados obtenidoscon la regla del penúltimo año, el señor Dessirier propuso la for-

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mación de un índice especial, compuesto de los siguientes ele­mentos: el índice de los precios al por mayor, el de los precios aldetal, el de la producción industrial, el del tráfico ferroviario, elde acciones y el de bonos. Este índice especial, declaró su crea­dor, debía equilibrarse de acuerdo con la importancia de los im­puestos relacionados con él.

"El método fue aplicado por el Gobierno Francés en 1936;el Ministro Auriol necesitaba "inflar" el Presupuesto de Rentascon el objeto de presentar a las Cámaras un Proyecto teóricamen­te equilibrado, 10 que no podía suceder si se limitaba el empleo dela regla del penúltimo afio" (Los grandes principios presupues­tarios y la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional. Trabajo pu­blicado en la Revista de Hacienda Nº 9).

El tercer método se ha adoptado en la formulación de losrecursos es el de la apreciación directa, llamado asi porque se­gún él debe procederse a estudiar las condiciones económicas yfinancieras del país, su capacidad productiva, la política mundialimperante, además de la interna, los acuerdos comerciales exis­tentes con las otras naciones, en fin, todo aquello que según lasagacidad y el entendimiento de las personas encargadas de ela­borar el Presupuesto de Rentas, crean que puede influir en su re­sultado.

Inglaterra aplica este sistema, el cual fue explicado ofi­cialmente en el Informe Financiero del Canciller del Echiquior,do Abril de 1.890, al decir: "No se crea que el Ministro anota entotal la suma de los ingresos y dice: Bien, no marchan mal losingresos; aumentaremos dos millones. No se procede así. Cadaservicio es responsable de las cifras que da al Canciller del Ex­chequier; el de aduanas, el de rentas interiores, calculan el rendi­miento probable de cada fuente particular de ingresados y es cues­tión de honor no equivocarse" (Citado por Ruzo).

Nuestra legislación no establece ningún sistema para elcálculo de los ingresos; Iimítase la Ley Orgánica de la Hacienda

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Nacional, a decir, que "el Presupuesto de Gastos tendrá comobase el Presupuesto de Rentas, y el total del primero no excederádel total del segundo" (art. 184). Esta medida adoptada nueva­mente viene a llenar un poco la laguna existente, pero si se pro­cede con demasiado optimismo, que es cosa frecuente entre no­sotros, si se piensa en ese venero inagotable de riquezas, quetodos hemos creído ver en el Estado venezolano, tendremos, guia­dos por esa tendencia, presupuestos abultados en detrimento de laverdadera realidad, y de la prudencia que ha querido sentar ellegislador en la proinserta disposición. Finaliza el artículo antescitado, estableciendo que: "cuando fuere indispensable para lo­grar el equilibrio presupuestario se podrá incluir en el Presupues­to de Rentas, ya por iniciativa del Ejecutivo Federal, ya por ini­ciativa del Congreso Nacional, hasta la tercer parte de los fondosde reserva. De acuerdo con esta disposición en la Ley de Presu­puesto vigente, se autoriza al Ejecutivo, "Para tomar de los fon­dos de reserva del Tesoro existentes para el 19 de abril de 1942,ocho millones ochocientos ochenta mil bolívares (Bs. 8.880.000)."

Sólo nos queda por decir, con respecto al punto tratadoque en virtud de la atribución lO!. la Sala de Centralización estáobligada a "Enviar anualmente al Ministro de Hacienda, en elcurso del mes de enero de cada año, los datos que deban servir debase a la formación del Presupuesto de Rentas (Ley Orgánica dela Hacienda Nacional). Estos datos están constituidos por el pro­ducto de los recursos habidos durante al año civil inmediatamen­te anterior, de lo cual parece desprenderse que, para la estima­ción de los futuros ingresos se siga el sistema del penúltimo año.Pero, como hemos visto anteriormente al tratar de la elaboracióndel Presupuesto, le compete al Ministro de Hacienda, en virtud delas disposiciones legales pertinentes, la formación de aquél envirtud de las disposiciones legales pertinentes, la formación deaquel en consulta con los demás ministros del Ejecutivo, y además,se le faculta para estudiar "los ingresos por razón de las rentas enel año, para informar a los otros departamentos del Ejecutivo Fe­deral sobre la posibilidad de aumentar sus presupuestos indivi­duales o sobre la necesidad de disminuirlos en el año inmediato.

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(Artículo 16 de la Ley de Ministerios). De donde se desprendeque podrá el prenombrado Ministro desechar cuando lo juzgueoportuno, los datos formulados por la Sala de Centralización yproceder a un nuevo estudio, pues, cuando aquella comunica esosdatos al Despacho de Hacienda, no lo hace para que se ajuste aellos, sino como simple colaboradora en virtud de sus propiasfunciones técnicas, y no como participante en la formación delPresupuesto, ya que ninguna disposición legal le atribuye talespoderes.

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