UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y...
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES “EFICACIA DE LA APLICACIÓN DEL ACUERDO NÚMERO 8-2008 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN A LA PREPARACIÓN DE LOS DIPUTADOS EN TÉCNICA LEGISLATIVA” TESIS STEFFANY REBECA VASQUEZ BARILLAS Carné: 10612-03 Guatemala, octubre de 2011 Campus Central
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“EFICACIA DE LA APLICACIÓN DEL ACUERDO NÚMERO 8-2008 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN A LA
PREPARACIÓN DE LOS DIPUTADOS EN TÉCNICA LEGISLATIVA”
TESIS
STEFFANY REBECA VASQUEZ BARILLAS Carné: 10612-03
Guatemala, octubre de 2011 Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“EFICACIA DE LA APLICACIÓN DEL ACUERDO NÚMERO 8-2008 DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN A LA
PREPARACIÓN DE LOS DIPUTADOS EN TÉCNICA LEGISLATIVA”
TESIS
Presentada al Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Rafael Landivar
Por:
STEFFANY REBECA VASQUEZ BARILLAS Carné: 10612-03
Al conferírsele el grado académico de:
LICENCIADA EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Y los títulos Profesionales de:
ABOGADA Y NOTARIA
Guatemala, octubre de 2011 Campus Central
RESPONSABILIDAD: “El autor será responsable del contenido y conclusiones de la
tesis”.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN i
CAPÍTULO 1
ORGANISMO LEGISLATIVO
1.1 El Estado y la división de Poderes 4
1.2 Derecho Parlamentario 8
1.2.1 Sistemas Parlamentarios 9
1.2.2 Garantías del Parlamento 13
1.3 Antecedentes Históricos del Organismo Legislativo 14
1.4 Concepto 19
1.5 Integrantes del Congreso de la República 19
1.5.1 Diputado o Parlamentario 19
1.5.2 Requisitos para ser Diputado 20
1.5.3 Prerrogativas de los Diputados 20
1.5.4 Limitaciones para optar al cargo de Diputado 20
1.5.5 Integración Actual año 2008-2011 22
1.6 Funciones 22
1.6.1 Función Legislativa 22
1.6.2 Función de Control 23
1.6.3 Función Representativa 24
1.6.4 Función Fiscalizadora 25
1.6.5 Función Administrativa 26
1.7 Organización del Congreso de la República 26
1.7.1 Pleno 27
1.7.2 Junta Directiva 27
1.7.3 Presidencia 28
1.7.4 Comisión Permanente 28
1.7.5 Comisión de Derechos Humanos 28
1.7.6 Comisiones de Trabajo 29
1.7.7 Juntas de Jefes de Bloques 29
CAPÍTULO 2
LA LEY, LA NORMA JURÍDICA Y SU INTERPRETACIÓN
2. LEY 32
2.1 Etimología 32
2.1.1 Concepto 32
2.1.2 Definición 32
2.1.3 Clasificación 33
2.2 NORMA JURÍDICA 35
2.2.1 Concepto 35
2.2.2 Caracteres 35
2.2.3 Estructura 36
2.2.4 Teorías sobre la estructuración 37
2.2.5 Clasificación 38
2.3 INTERPRETACIÓN 40
2.3.1 Concepto 40
2.3.2 Clases de Interpretación 40
2.3.3 Escuelas de Interpretación 43
2.3.4 Teorías sobre la Interpretación 45
2.3.5 Modalidades de la Interpretación 46
2.3.6 Reglas de interpretación en el Derecho guatemalteco 47
2.3.7 Hermenéutica Jurídica 49
CAPÍTULO 3
TÉCNICA LEGISLATIVA
3.1 Concepto 51
3.2 Aplicación de la Técnica Legislativa en la estructuración de la ley 52
3.2.1 Titulo de la ley 54
3.2.2 Exposición de Motivos 54
3.2.3 Considerandos y el “Por lo tanto” 56
3.3 Reglas básicas de la Técnica Legislativa 58
3.4 Análisis de la Técnica Legislativa en el procedo de aplicación en
el Derecho Guatemalteco 60
CAPÍTULO 4
ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL NACIONAL
4.1 Análisis de los requisitos para optar al cargo de Diputado 68
4.2 Derecho Comparado 73
4.3 Acuerdo Número 8-2008 y su reforma 80
4.4 Análisis del Acuerdo 8-2008 82
CAPÍTULO 5
PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS
5.1 Presentación de resultados 91
Conclusiones 103
Recomendaciones 105
Referencias 106
Anexos 111
Anexo 1: Encuesta realizada para Diputados del Congreso de
la República de Guatemala 112
Anexo 2: Encuesta realizada a personas en general. 114
Anexo 3: Resultados de las encuestas en forma gráfica. 115
Anexo 4: Formato de Cuadro Comparativo. 120
Anexo 5: Artículo de Prensa Libre, “Un organismo Desprestigiado”. 121
Anexo 6: Artículo de El Periódico, “Mejores Diputados”. 124
Anexo 7: Acuerdo Número 8-2008 del Congreso de la República de
Guatemala. 125
Anexo 8: Acuerdo Número 1-2011 del Congreso de la República de
Guatemala. 131
Resumen Ejecutivo
El presente trabaja de tesis tiene como objeto establecer la eficacia de la aplicación del
Acuerdo Número 8-2008 del Congreso de la República de Guatemala, en relación a la
preparación de los Diputados en el tema de la técnica legislativa. Ya que con ello, se
pretende lograr la capacitación de los Diputados del Congreso y todo el personal
administrativo del Organismo Legislativo.
Por ello, en la entrada en vigencia de dicho Acuerdo, se dio la creación del Instituto de
Estudios Legislativos, el cual está a cargo de la Universidad de San Carlos de
Guatemala junto con la Comisión de Apoyo Técnico del Congreso de la República.
La creación de dicho Instituto, tiene el propósito de aportar a los Dignatarios de la
Nación, una adecuada capacitación en materia legislativa y en otras materias de interés
de los Diputados o del Congreso; lo anterior con la finalidad de lograr un buen
desempeño en la labor legislativa, y en las demás facultades y atribuciones que le
confiere la Carta Magna y las demás leyes del país. Lo cual se debe, a que los
Diputados no cuentan con los conocimientos en las distintas materias que forman parte
de la labor legislativa, por eso es que ahora, el Congreso cuenta con una Institución
encargada específicamente en la creación de programas y actividades para capacitar
tanto a su personal administrativo como a los Parlamentarios. Además es una
oportunidad académica para la profundización de los conocimientos relacionados al
contexto político, económico y social del país.
i
INTRODUCCIÓN
Guatemala es un Estado con un sistema político, dividido en tres poderes u
organismos, siendo estos el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. El
interés de la presente tesis, es el Poder Legislativo, el cual está compuesto por los
Representantes del pueblo, quienes tienen dentro de sus funciones, la de elaborar las
normas jurídicas que rigen al país; dichas normas por ende debieran reflejar las
soluciones a las necesidades económicas y sociales del país.
Sin embargo, esta labor legislativa ha sido un tema de discusión no solo por parte de la
población guatemalteca sino también de los Congresistas; por ello, es hasta en el año
2008, que se da la creación del Instituto de Altos Estudios Legislativos a través de la
aprobación del Acuerdo Número 8-2008 del Congreso de la República, quien tiene a su
cargo el fortalecimiento de la formación académica, legislativa y política de los
Diputados, en todas aquellas áreas atinentes a la actividad que los Dignatarios de la
Nación, desarrollan en el Organismo Legislativo, es decir la actividad parlamentaria.
Posteriormente, dicho Instituto cambio de denominación a raíz de la entrada en vigencia
del Acuerdo Número 1-2011, quedando establecido el nombre de “Instituto de Estudios
Legislativos”, el cual se encuentra a cargo de la Universidad de San Carlos de
Guatemala y cuanta con el apoyo de la Comisión de Apoyo Técnico del Congreso.
A pesar de la creación de dicha Institución, es hasta el presente año en que se organiza
la realización de un Diplomado denominado “Realidad Nacional”, el cual fue dirigido a
Diputados, Diputadas, asesores, personal técnico y administrativo del Organismo
Legislativo, para el estudio, formación y actualización del la situación socio-político y
económico de Guatemala.
Por ello, la recopilación de la información fuera complicada y muy baja en contenido,
siendo ésta, una de las limitaciones de la investigación. Los estudios de campo, se
realizaron mediante los instrumentos de encuesta, los cuales fueron de gran utilidad
debido a que de ellos se pudieron extraer estadísticas sobre la preparación en técnica
legislativa de los Diputados del Congreso de la República, así como también, se pudo
ii
recopilar las opiniones del público en general, respecto a la labor legislativa de los
Congresistas.
En relación a la pregunta del presente trabajo de investigación, ¿Cuál es el motivo por
el cual es necesario que los Diputados tengan una preparación? Se pudo determinar
que la falta de interés por parte de los Congresistas, la falta de apoyo por parte de los
Partidos Políticos para capacitar de una mejor manera a los candidatos para ejercer
dicho cargo y que puedan satisfacer las necesidades de la población que los eligió para
que los representara; la falta de requisitos necesarios para ejercer una labor tan
importante para la población en general, son el fundamento de la necesidad que los
Diputados cuenten con una preparación en técnica legislativa para el ejercicio de su
labor, ya que Guatemala es un país que se preocupa por mejorar no solo el desarrollo
de la Nación, sino también la calidad de sus leyes, ya que con ello el país puede tomar
una dirección positiva para su avance, en aspectos tales como: economía, cultura,
tecnología, sociología, etc.. Por eso, se vio en la necesidad el Congreso de la República
negociar con la casa de estudios de la Universidad de San Carlos de Guatemala la
preparación de los Diputados y de todo el personal administrativo como técnico que
laboran dentro del Organismo Legislativo. Con la finalidad de la promoción del
conocimiento, asesoramiento y actualización de las funciones que desempeñan.
Sin embargo, la problemática y las limitaciones encontradas durante el desarrollo del
presente trabajo de investigación, apoyan no solo el título de tesis sino el fondo de la
misma. Por tanto, en relaciona a los objetivos generales, se pudo determinar la
necesidad que existe, de que los Diputados del Congreso de la República, cuenten con
la debida preparación en técnica legislativa para el desarrollo no solo de su labor
legislativa, sino que también la ejecución de todas aquellas facultades que le confiere
la Constitución Política de la República a los Dignatarios de la Nación. Y en cuento, a
los objetivos específicos no se alcanzo el primero, debido a que en la actualidad ya el
Congreso cuenta con el Instituto de Estudios Legislativos, para proveer la capacitación
en el tema de la técnica legislativa a los Diputados, el cual debe enfocarse en mejorar la
calidad legislativa, ya que con ello se estaría logran superar el obstáculo de la falta de
preparación para ejecutar o llevar a cabo la actividad legislativa; y en relación al
iii
segundo objetivo específico se determino que una buena preparación en técnica
legislativa, ayudará a mejorar las actuaciones de los Legisladores dentro del Pleno.
4
CAPÍTULO 1
ORGANISMO LEGISLATIVO
1.1 El Estado y la división de Poderes
El Estado surge a través del resultado de la 1evolución de la pequeña comunidad
humana, la cual se ha concebido para facilitar su misma convivencia y bienestar, debido
a que con el pasar de los tiempos, la misma poco a poco fue emergiendo a un
crecimiento notorio de personas, las cuales se ajustaron a un solo poder. Con el pasar
de los años, y como producto de la evolución surgió una organización denominada
Estado, conformado por ciertas características que obligadamente le dan vida, siendo
estas:
1.1.1 Territorio: Consiste en una extensión de tierra delimitada. Así mismo expone
García Maynez, que el territorio de un Estado suele definirse como “la porción
de espacio en que el Estado ejercita su poder”2. También muestra en su
doctrina el autor Jellinek, referido por el autor García Maynez, que el
significado de territorio se puede manifestar en dos formas, la primera de ella
en forma negativa: “en que ningún poder extraño puede ejercer su autoridad
en este ámbito sin el consentimiento del Estado”3 y segunda forma que, es la
positiva, se refiere a: “que todas las personas que viven en el mismo ámbito
se encuentran sujetas al poder estatal”4.
1.1.2 Habitantes o el Pueblo: Conjunto de personas que viven dentro del territorio
del Estado, a los cuales se les denomina “ciudadanos”.
1.1.3 Poder: Consiste en una voluntad que dirige de forma directa a los pobladores
de la misma sociedad organizada. Para ello nos indica García Maynez, en su
1 García Bauer, Marta Silvia, El Estado y sus Elementos, Guatemala, año 2001, página 3.
2 García Maynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, México, Editorial Porrúa, S.A., Undécima Edición,
año 1963, página 98.
3 Loc. cit.
4 Loc. cit.
5
obra Introducción al Estudio del Derecho, que el poder suele ser de dos tipos,
coactivo y simple o bien no coactivo. En cuanto al primero consiste en la
fuerza o coerción que ejerce el Estado a través de sus Instituciones de
imponer las normas de convivencia dentro de la sociedad, es decir la
aplicación de la ley para su debido cumplimiento. En cuento al segundo tipo
nos indica García Maynez que el Estado “tiene capacidad para dictar
determinadas prescripciones a los miembros del grupo, pero no está en
condiciones de asegurar el cumplimiento de aquellas por si mismo, es decir
con medios propios…”5
1.1.4 Gobierno: Representantes del pueblo, elegidos para que administren todos
los recursos y entidades que componen el Estado.
1.1.5 Soberanía: Para la autora García Bauer, el significado de la palabra
soberanía es “el poder supremo del Estado, poder que por una parte no está
sometido a ningún otro poder y, por la otra, que tiene bajo su dominio a todos
los otros poderes que puedan existir en esa organización.”6 Agregar el autor
García Maynez que la soberanía tiene una característica negativa como
positiva; en cuanto a la primera expone que “implica la negación de cualquier
poder superior al del Estado, es decir, la ausencia de limitaciones impuestas
al mismo por un poder extraño…”7. Y en cuanto a la positiva se refiera a la
existencia de limitaciones al poder, es decir, tal y como lo establece el artículo
141 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al regular que:
“la soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los
Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial…”8.
1.1.6 Fin Común: Para la autora del la obra El Estado y sus Elementos, define al fin
común como “el bienestar de sus habitantes, su progreso y el aseguramiento
5 García Maynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 102.
6 García Bauer, Marta Silvia, Op. cit., página 75.
7 García Maynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 103.
8 Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República de Guatemala, artículo 141.
6
de la paz dentro de un ordenamiento jurídico…a la vez, sirve para orientar la
actividad de sus habitantes”9.
Por lo anterior, un Estado es una organización de personas, dentro de un territorio
determinado, el cual esta regido por normas jurídicas, que buscan lograr una
convivencia pacífica a la sociedad; también por su parte, las autoras de la obra
Introducción al Derecho, indican que el Estado es una “Persona jurídica de Derecho
público integrada por una población, asentada en un territorio determinado, con un
poder soberano y su respectivo ordenamiento jurídico, cuyo objetivo es velar por el bien
común de sus habitantes”10. Entonces, al ser el Estado, el encargado de velar porque
se cumpla, con lo establecido en el preámbulo de la Constitución Política de la
República de Guatemala, el cual expone lo siguiente: “…con el fin de organizar jurídica
y políticamente al Estado; afirmando la primacía de la persona humana como sujeto y
fin del orden social…y, al Estado como responsable de la promoción del bien común, de
la consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y
paz…”11; por tal razón, tiene el Estado a su cargo tres funciones que son las de ser:
“Creadora, Juzgadora y Ejecutora”12, de todas aquellas acciones que le permitan
alcanzar todos los principios y derechos que recoge la Carta Magna, que se resumen
en el bien común de una sociedad. Por su parte, expone Montesquieu, citado por la
autora Rodríguez Figueroa, que: “…en primer lugar en cada Estado hay tres clases de
poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de
gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En virtud del
primero, el príncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las
existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas,
9 García Bauer, Marta Silvia, Op. cit., Pág.87.
10 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Introducción al Derecho, Guatemala,
Serviprensa, año 2003, tercera edición, página 180.
11 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit. Preámbulo.
12 Rodríguez Figueroa, Ayleen Dahyteé, La Representatividad de los Diputados disidentes, dentro del Congreso de la
República, Guatemala, año 2004, tesis de la Carrera de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landivar,
página 15.
7
establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por tercero, castiga los delitos,
ya juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último Poder Judicial y al
otro Poder Ejecutivo del Estado…”13.
En relación a lo expuesto en el párrafo anterior, nuestra Constitución Política de la
República de Guatemala, recoge en su artículo 140, la forma de gobierno, exponiendo
que: “Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano…su sistema de
Gobierno es republicano, democrático y representativo.”14 Por ello, el Gobierno como
parte de un Estado, se encuentra dividido en tres poderes; quienes a su vez están
sujetos a lo establecido en el artículo 141 del mismo cuerpo legal, al establecer que la
soberanía le pertenece de forma inherente al pueblo, y por lo tanto la “…delega para su
ejercicio, en los Organismo Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La subordinación entre los
mismo es prohibida.”15. Dentro de este precepto constitucional, es necesario determinar
que los poderes de un Estado, se contraponen unos a otros, para dar funcionamiento al
sistema de pesos y contrapesos del Estado, que tiene como fin supremo, el debate y
contraposición de las decisiones de cualquier poder del gobierno, en virtud de que
todos son diferentes y tienen sus propias facultades, pero ninguno tiene una jerarquía
superior en cuanto uno del otro. Con la división de los poderes del Estado, se permitió
entender mejor el rol de cada uno de ellos, así como sus adicionales y necesarias
relaciones, es decir de la noción de pesos y contrapesos, de controles y equilibrios, la
cual surgió por primera ves en el derecho constitucional norteamericano. Es importante
mencionar que existen otros países, como es el caso de Inglaterra, en el que los
ministros designados por el Parlamento ejercen esa soberanía y responden a este
único órgano, es decir que poseen un Jefe de Estado y al mismo tiempo tienen un Jefe
de Gobierno.
Por lo consiguiente, este concepto de "pesos y contrapesos", alude al ejercicio de
mutuos controles entre los poderes, lo que permite mayor protección de la libertad de
los ciudadanos y la permanencia y estabilidad del sistema democrático dentro del
13
Ibid., Pág. 16.
14 Constitución Política de la República de Guatemala Op. cit., artículo 140.
15 Ibid., artículo 141.
8
Estado y sus instituciones. Por ello, es que se visualizó un sistema de control y balance
entre ellos, para evitar que no tuvieran una jerarquía superior o estuviera supeditado a
otro o al resto de los Órganos de un Estado; es decir que no existe subordinación entre
los mismos, debido a que tienen su propia independencia y autonomía, tal y como lo
establece la Constitución Política de la República de Guatemala y las leyes vigentes del
país.
1.2 Derecho Parlamentario
El autor Ferrer-Vidal, puntualiza que la terminología de parlamento, proviene de la
expresión verbal parlamentar, la cual significa: “hablar y conversar unos con otros…”16
así pues la misma contiene otra acepción, estableciendo que puede ser doble, es decir
una judicial y otra política; en cuanto a la primera, se refiere a la 17designación que
recibía la asamblea de los reinos de Francia, las cuales se convocaban con el objeto de
tratar temas de negocios, y en cuanto a la segunda el autor Ferrer-Vidal nos indica que,
“es necesario referirse a la asamblea legislativa que tomó tal nombre en la antigua
Inglaterra...”18 la cual se encuentra constituida por dos Cámaras: la primera de ellas y la
mas impórtate es la 19Cámara Alta o la denominada Lores, y en segundo se encuentra
la Cámara Baja o la denominada de los Comunes. Desde esta perspectiva, es
importante hacer mención de que en Guatemala, el órgano encargado o facultado de
emitir las normas jurídicas, es unicameral, esto se refiere que solo existe una Cámara.
Por su parte, agrega el autor Bátiz, que el derecho parlamentario es “…el conjunto de
normas y relaciones que regulan la organización y el funcionamiento de las cámaras
legislativas o parlamentarias…”20. Se puede agregar ante tal concepción, que el
derecho parlamentario busca, regir todas las actividades que se llevan a cabo, dentro
del Órgano Representativo.
16
Bufalá Ferrer-Vidal, Pablo, Derecho Parlamentario, México , Oxford University Press México, año 1999, página 1.
17 Loc. cit.
18 Loc. cit.
19 Loc. cit.
20 Bátiz Vázquez, Bernardo, Teoría del Derecho Parlamentario, México, editorial Mexicana, año 1999, página 9.
9
La idea de Parlamento, tiene sus antecedentes, en la 21antigua institución anglosajona
la cual se conoció bajo el nombre o denominación la Witenagemont, que significaba:
asamblea de varones prudentes, la cual tenía lugar cuando el rey solicitaba la reunión
de dicha asamblea, para que se le asistiera y se le asesorara en asuntos legales.
Posteriormente se desarrollo en Europa, específicamente en Inglaterra el Parlamento
bicameral, esto a mediados del siglo XIV, el cual consistía, según el autor García
Pelayo, en dos rangos de Cámaras entre la primera de las cámaras exponía que: “1)
Sus integrantes lo son a propio título o adscriptivas, es decir, entre sus privilegios
personales o de la dignidad (señorío, obispado, etcétera), se cuenta el de tener el
asiento y participación en la cámara…2) Constituyen…las fuerzas tradicionales del
país, frente a la nueva fuerza constituida por el Estado lleno…la riqueza territorial frente
a una riqueza monetaria, los intereses consolidados frente a los intereses
pugnantes…3)…grupos socialmente importantes…”22; y como segunda cámara se
encontraba constituida por: los representantes del tercer Estado, es decir la baja
nobleza.
1.2.1 Sistemas Parlamentarios
Los Sistemas Parlamentarios también conocido como Parlamentarismo, consisten en
los distintos modelos o sistemas en que actúa el Parlamento, es decir su forma de
organizarse; así también se considera como un “sistema político que otorga al
Parlamento, o asamblea elegida por el pueblo, el poder legislativo y el control del
gobierno… el cual está basando en la separación del poder legislativo y del
ejecutivo…”23
21
Barrera Melgar, Iván, Institución del Parlamento Guatemalteco, Guatemala, año 1972, tesis de la carrera de
Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landivar, página 27.
22 García Pelayo, Manuel, Parlamentos Bicamerales, Venezuela, Ediciones del Congreso de la República de
Caracas, 1971, página 15.
23 Sistema Parlamentario, Enciclopedia Hispánica, volumen 9, Barcelona-España, Rand McNally & Company, año
1990, página 231.
10
El Parlamento, a lo largo de la historia, ha sido una figura representativa, por ello, según
el autor Indalecio Barraza la “voz de parlamento puede significar discusión”24. Así
mismo, nos puntualiza el autor Willoughby, citado por Indalecio Barraza, que “el
parlamento ingles…ha sido verdaderamente la madre de los parlamentos, ya que
constituye el ejemplo más exitoso de una legislatura en el sentido moderno…”25. No
obstante, el Organismo legislativo ha tenido distintos sistemas de formación, pero
siempre se le ha distinguido con las denominaciones de Asamblea Legislativa,
Congreso y Senado, Consejo, Cámaras, etc.
El Parlamento Británico, ha tenido influencia sobre el ordenamiento jurídico de varios
países, no solo en su denominación sino en su forma de constitución, por ello nos
afirma Strarhearn Gordon, referido por Indalecio Barraza, que el “…parlamento tiene
sus raíces en los pasados siglos y sus ramas se prolongan a los días que aún están por
venir.”26
Sin embargo, cada país fue tomando para su propia legislación un Sistema
Parlamentario que se adecuara a su ordenamiento jurídico vigente, por tal motivo en la
actualidad existen diferentes clases de Sistemas Parlamentarios, los cuales pueden
estar integrados por una sola Cámara, por dos Cámaras, hasta incluso de dos en
adelante. La relación que existe entre una y otra es básicamente los temas de
importancia a tratar y la representación de cada Cámara.
A raíz, de las diversas concepciones de la formación del Parlamento y de la diversidad
de clases de Sistemas Parlamentarios, algunos hicieron hincapié a que el Parlamento
estaría conformado por un modelo mayoritario, como fue el caso del Parlamento Inglés,
el cual estimaba que“…debe gobernar, y en particular cuando no hay acuerdo sobre
distintas cuestiones, solo la mayoría…”27, por tanto, el modelo británico se caracterizo
por sus dos Cámaras, la de los Lores y la de los Comunes; también otro claro ejemplo
de otro sistema parlamentario, esta el de Estados Unidos el cual se encuentra
24
Indalecio Barraza, Javier, Manual de Derecho Administrativo, Talleres Gráficos de La Ley S.A.E, Argentina,
Buenos Aires, 2005, página 76.
25 Loc. cit.
26 Ibid., Pág. 77.
27 Ibid., Pág. 85.
11
constituido en la Cámara de Representantes, cuya “mayor representación esta sin lugar
a duda en aquellas zonas con mayor concentración de la población…”28 y el Senado;
por ello, a los dos sistemas parlamentarios anteriores se les denomina como Sistema
Bicameral. Por a parte, en Guatemala la representación del Parlamento la encontramos
solo en una Cámara, la cual pudiera ser denominada como Cámara de Diputados, ya
que la Constitución Política de la República de Guatemala, regula que la “potestad
legislativa corresponde al Congreso de la República, compuesto por diputados…”29
Cabe destacar, que los distintos sistemas parlamentarios buscan un equilibrio en el
propio Poder Legislativo; por tanto, entre los distintos sistemas en que se encuentran
constituidos los Parlamentos, tenemos los siguientes:
1.2.1.a Bicameralismo: Se creó durante la Edad Media, a raíz de “la convocatoria del
Parlamento Modelo Inglés, donde se convoco a todos los Estados del Reino Inglés,
quienes participaron en distintas reuniones donde al final terminaron los distintos
estratos por irse separando”30. Lo que provocó la división del Parlamento Inglés,
provocando que las reuniones de los representantes de los condados y los
representantes de la nobleza se llevaran a cabo en distintos lugares.
Por su parte, menciona el autor Biscaretti Di Fuffia, citado por el autor Barrera Melgar,
que el proceso bicameral: “Paulatinamente se fue afirmando el axioma de que las dos
asambleas poseían, en líneas generales, igual competencia y que era, por tanto
necesaria su concorde deliberación…para expresar válidamente la voluntad del
Parlamento…Entre tanto, la Cámara de los Lores…fue lentamente adquiriendo la
naturaleza exclusiva de Cámara de Parlamento, y puesto que ya ninguna de las dos
Cámaras podía obrar válidamente sin colaboración de la otra… De aquí la regla
fundamental del sistema bicameral que ninguna de las dos asambleas puede realizar
válidamente sus propios trabajos sin la otra no esta funcionando.”31
28
Ibid., Pág. 101
29 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., Artículo 157.
30 Barrera Melgar, Iván, Op. cit., Pág. 68.
31 Ibid., Páginas 68 y 69.
12
1.2.1.b Unicameralismo: A raíz de la entrada del Federalismo en los gobiernos, se
mantuvo en una época por ejemplo en Francia, que la representación recaía en una
sola Cámara. De lo cual opinaba Marx, expuesto por el autor Barrera Melgar: “que el
gobierno de Asamblea era el mas conveniente, tomando como ejemplo la Comuna de
París que representaba al pueblo trabajador francés y la unidad del Poder. Típicamente
el régimen de Asamblea es aquel que se constituye por un Parlamento en forma de
Comité, y actúa en nombre de él.”32
Por ello se establece, que la Revolución Francesa actúo bajo el régimen del
Unicameralismo en su Parlamento. Por su parte la idea de actuar bajo ese tipo de
sistema era para mantener una división de poderes dentro del Estado. Al igual
menciona el autor Barrera Melgar, que el Unicameralismo en el Parlamento se rige de
esa manera para: “evitar conflictos políticos, la fuerza concentrada para mantener al
punto la dignidad y estatura del órgano que da la ley, y además la facilidad de coordinar
las funciones del poder con los demás poderes del Estado y atender a la necesidad
social…”33
Cabe destacar que Guatemala en el año de 1851 introdujo a su sistema Parlamentario
el régimen Unicameral, el cual funciona hoy en día.
1.2.1.c Pluricameralismo: Tiene su origen a raíz del surgimiento del sistema
Unicameral y Bicameral, ya que con ellos surge la oportunidad de desarrollar un
sistema que tuviese mayor cobertura en su funcionamiento que los dos anteriores,
dando como resultado el Pluricameralismo, por lo que significo que el Poder Legislativo
estuviera constituido no en una ni dos cámaras sino en varias.
En la actualidad este tipo de sistema ya no es viable para ningún Estado, debido a que
el reparto de las distintas funciones del Parlamento debilitaba el poder, y como
resultado comprometía al poder del Estado. Un ejemplo de la utilización de este tipo de
32
Ibid., Pág. 77.
33 Ibid., Pág. 78.
13
régimen, fue el Parlamento Francés en el año de 1789, y esto sucedió cuando el
Consulado formo cuatro Cámaras dentro del Parlamento.
1.2.2 Garantías del Parlamento
Bajo este nombre se abarca todas aquellas garantías que poseen los Parlamentos
como uno de los Poderes del Estado, por lo que dichas garantías de todo Parlamento
son: “aquellos derechos instituidos en los distintos parlamentos para proteger al propio
Parlamento…, para mantener su independencia de los demás poderes del Estado y
garantizar su funcionamiento y el cumplimiento de sus funciones, respectivamente.”34
Dichas prerrogativas Parlamentarias tienen sus orígenes desde la formación del
Parlamento Ingles, quien buscaba la protección a cada una de sus Cámaras. Entre
dichas garantías tenemos las siguientes:
1.2.2.a Organizar servicio de custodia: Esto se refiere a que se debe 35asegura la
protección del edificio donde se encuentre el Parlamento, en el caso de Guatemala
es el Palacio Legislativo. Este tipo de garantía busca la vigilancia y el resguardo de
las instalaciones de dicho establecimiento; así mismo guarda el orden de todas las
sesiones que se llevan a cabo en el Pleno.
1.2.2.b Protección penal especial: Esta prerrogativa Parlamentaria se refiere a la
protección que la ley penal vigente en el ordenamiento jurídico del país, faculta para
sancionar a todo aquel que violare por ejemplo, el funcionamiento de uno de los
Órganos del Estado, es decir si se cometerá el delito de sedición, etc.
1.2.2.c Asignación de su presupuesto: Se refiere a que el Congreso de la
República tiene la garantía Parlamentaria de asignarse una determinada cantidad de
presupuesto para poder funcionar y llevar a cabo las atribuciones que le confiere la
Constitución Política de la República de Guatemala y demás leyes vigentes del país.
34
Ibid., Pág. 114.
35 Ibid., Pág. 115.
14
1.3 Antecedentes Históricos del Organismo Legislativo en las distintas
Constituciones
Para ilustrar mejor, el rol que a tenido el Organismo Legislativo, es necesario hacer un
recorrido por las diferentes Constituciones que han surgido a lo largo de la historia; por
lo que se iniciará en el mes de marzo del año 1812, en la ciudad de Cádiz, donde fue
promulgada la Constitución Política de la Monarquía Española, la cual en su artículo 27
exponía que: “Las Cortes son la reunión de todos los diputados que representan la
Nación…”36; como se puede observar es aquí donde ya se utilizaba el término de Corte
para puntualizar que era la agrupación de todas a aquellas personas que estaban
encargadas de velar por los derechos de quienes representaban ante la Corte y por lo
tanto se les atribuía la función de representación de toda la población, así por su parte,
se hace mención en la misma Constitución, que quienes tenían la potestad de hacer las
leyes eran las Cortes, las cuales eran integradas por diputados, junto con el Rey. Por lo
consiguiente, quienes deseaban aspirar a ser Diputado se requería “ser ciudadano que
estuviera en el pleno ejercicio de sus derecho, ser mayor de veinticinco años, y que
haya nacido en la provincia o esté avecindado en ella con residencia a lo menos de
siete años”37; así también, se les requería tener una renta anual proporcionada,
procedente de los bienes propios.
Avanzando con los antecedentes propios del Organismo Legislativo, se llega hasta el
año de 1823, en donde surgió una nueva Constitución denominada “Bases
Constitucionales”, que contenía para Juan Loukpta Marroquín, referido por Barrera
Melgar, “un carácter exploratorio”38, donde por vez primera, se hace mención del Poder
Legislativo como un órgano representativo, estableciendo en el artículo 5 lo siguiente:
“El Poder Legislativo de la federación en un Congreso federal, compuesto por
representantes popularmente elegidos…”39, esto significaba entonces que el Poder
Legislativo residía en un Congreso compuesto por representantes popularmente
elegidos, el cual requería para optar a dicho cargo tener la edad de veintitrés años, y
36
Colección de las Constituciones de Guatemala, CD-ROM, Guatemala, año 2008.
37 Loc. cit.
38 Barrera Melgar, Iván, Op. cit., Pág. 53.
39 Colección de las Constituciones de Guatemala, Op. cit.
15
hallarse en el actual ejercicio de sus derechos y en cuanto a los 40naturalizados se
requiere además de los requisitos anteriores, un año de residencia no interrumpida
inmediata a la elección. Por consiguiente, es durante esta etapa, donde la
denominación del Organismo Legislativo, es como hoy en día se conoce como
Congreso de la República, no obstante desde épocas atrás, si bien su denominación no
era la de Poder Legislativo y/o Congreso, pero si estaba representada por los
pobladores de las regiones o de los países, donde tenían como facultad primordial la de
representar.
Con el paso de los años y con la idea ya de un Poder Legislativo, a quien se le atribuía
entre otras facultades, la de representación; nos ubicamos en el mes de noviembre del
año 1824 en donde la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la denominada
“Constitución de la República Federal de Centro América”, en la cual desarrolla al Poder
Legislativo en el título IV sección I, del artículo 55 haciendo mención: “El Poder
Legislativo…compuesto de representantes popularmente elegidos, en razón de uno por
cada treinta mil habitantes…”41, esto quiere decir, que el encargado de ser el órgano
representativo frente a la sociedad, era el Poder Legislativo; así mismo en dicha
constitución se estableció que quienes querían optar al cargo de Diputado tenían que
estar en el pleno ejercicio del derecho de ciudadano y ser mayor de veinticinco años y
natural de Centro América.
Es en el año de 1824, en el mes de octubre, los representantes del pueblo de
Guatemala, constituidos plenamente y legalmente en Asamblea, con la debida
autorización de los Comitentes y por el pacto de la Confederación Centro Americana;
llegan al consenso de promulgar una ley fundamental, la que tuvo como denominación
Constitución Política del Estado de Guatemala, es importante hacer mención, que fue la
primera Constitución de Guatemala, la cual en el título IV sección 1, artículo 77 exponía:
“El poder legislativo del Estado reside en una Asamblea de representantes…y le exerce
con la sanción del consejo representativo”42; por lo que, se recaba en este importante
40
Ibid.
41 Ibid.
42 Ibid.
16
hecho histórico no solo la promulgación de la primera Constitución del Estado
Guatemalteco sino que también, la estabilidad e importancia que se le otorga al
Organismo Legislativo, asimismo, se menciona en el mismo cuerpo legal todas aquellas
atribuciones, facultades, forma de integración del Organismo y sobre todo regido por un
sistema representativo. Años más tarde (1835), se da la reforma a la Constitución
Federal de Centro América, la cual tuvo un cambio en el artículo 55 el cual expone: “El
Poder Legislativo de la Federación reside en un Congreso compuesto de dos cámaras,
la de los representantes y la del Senado…”43; por lo anterior se puede establecer que el
Congreso durante esta época se encontraba representado por dos cámaras las cuales
estaban integradas, la primera por los diputados electos por las juntas de distrito y la
segunda por aquellas personas electas por las legislaturas de los Estados miembros;
por lo tanto, el Congreso estaba representado por dos grupos, lo que significaba que el
sistema del Congreso era Bicameral, esto se refería a la composición de dos cámaras
dentro de la misma Institución Estatal; lo cual mencionan, los autores Manuel Ossorio y
Florit, citados por el autor Francisco Berlín en su obra Derecho Parlamentario, que la
palabra bicameral significaba el “…Sistema que, en la organización de un país, atribuye
a dos cámaras la potestad de dictar las leyes; contrariamente a lo que acontece en el
sistema unicameral, en que esa facultad corresponde a una sola cámara…”44.
Durante los siguientes períodos existieron modificaciones, pero el perfil o la figura del
Congreso se mantuvo, sin variación, hasta el 11 de diciembre del año 1879 donde la
Asamblea Nacional Constituyente crea la Ley Constitutiva de la República de
Guatemala, la cual exponía en el artículo 44 que: “El Poder Legislativo reside en la
Asamblea Nacional.”45, es hasta entonces que el Organismo Legislativo ocupa su
actuación diaria en una Asamblea como tal, así también se estableció que para ser
parte de dicha Asamblea, debería ser la persona electa, al cargo de Diputado, el cual
debía llenar los requisitos de: estar en el ejercicio de los derechos de ciudadano y tener
más de 21 años. Posteriormente en el año de 1885, la Ley Constitutiva tuvo una
reforma, la cual estableció en el artículo 42 que “La Asamblea no puede tener sesiones
43
Ibid.
44 Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho Parlamentario, México, año 1993, página 198.
45 Colección de las Constituciones de Guatemala Op. cit.
17
sin la concurrencia de la mayoría absoluta de los miembros de que se compone…”46,
por tanto, no podía actuar sin la concurrencia del número de diputados que
conformaran la mayoría para la toma de decisiones.
Derivado del los constantes cambio constitucionales, es en el año, de 1921 donde
ocurren dos hecho importantes, el primero fue el 11 de marzo, donde se realizó la
reforma a la Ley Constitutiva de la República de Guatemala, en su artículo 52, el cual
exponía las atribuciones del Poder Legislativo; quedando de esta manera derogadas las
anteriores y quedando en vigencia las contempladas en el Decreto número 7, artículo
11, el cual mencionaba por ejemplo, las atribuciones siguientes: “10) Nombrar a los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia…11) Nombrar al procurador General de la
Nación…”47; y el segundo acontecimiento ocurrió el día 9 de septiembre, en donde se
decreta la Constitución Política de la República de Centroamérica, en la que
participación los representantes de los países de Honduras, El Salvador y Guatemala;
mediante la cual se establece que el Congreso estaría integrado por dos cámaras, pero
es hasta entonces, que se puntualiza quienes la conformarían, así pues el artículo 70
exponía lo siguiente: “El Poder Legislativo residirá en dos cámaras: una de Senadores y
otra de Diputados…”48, por lo que se puede apreciar es que se continúo con la idea de
que el Poder Legislativo continuara siendo una figura bicameral no así unicameral,
teniendo un grado mas de importancia, los de la primera cámara que era los
Senadores, por las tareas asignadas y por la importancia de las tomas de decisión.
Con la trayectoria de las reformas constitucionales, es en el año de 1944, que se
decreta por la junta revolucionaria del gobierno, el Decreto Número 17, 49mediante el
cual se declaran los principios fundamentales de la Revolución del 20 de octubre. Con
base a dicha declaración de principios, se creo el Decreto Número 18, el cual 50procedió
a establecer las medidas a que se sometería la organización administrativa y política
46
“Villegas Lara, René Arturo, Mario René Chávez García”, Digesto Constitucional, Números 4-5-6-7, Guatemala,
Servipresa Centroamérica, página180.
47 Ibid., Pág. 197.
48 Colección de las Constituciones de Guatemala Op. cit.
49 Villegas Lara, René Arturo, Mario René Chávez García, Op. cit., Pág. 291.
50 Ibid., Pág. 296.
18
del país; y por tanto en su artículo primero estableció lo siguiente: “se deroga totalmente
la Constitución de la República.”, quedando así solo en vigencia ciertos artículos de la
Carta Magna, entre ellos quedó en vigencia el artículo 52 inciso 9º el cual regulaba lo
siguiente: “nombrar por mayoría absoluta el número de Diputados que compongan la
Asamblea…”51, lo que conllevo a la constante organización de los Congresistas para
que continuaran sus labores dentro de la Asamblea.
Posteriormente, se promulgó la Constitución de la República de Guatemala, teniendo
como particularidad de que por primera vez, se menciona al Poder Legislativo como
Congreso, lo anterior establecido en el artículo 103, que exponía: “La potestad
legislativa reside en el pueblo, quien por medio del cuerpo electoral la delega en el
Congreso.”52 También se regulaba, en el mismo cuerpo legal citado, los requisitos para
los que desearan ser electos al cargo de Diputado, los cuales eran: ser guatemalteco
natural, hallarse en el ejercicio de los derechos de ciudadano, ser del estado seglar y
mayor de veintiún años. Importante puntualizar que a partir del año mencionado y al
llegar al año de 1965, durante la jefatura de Gobierno de Enrique Peralta Azurdia, se
denominó al Órgano Representativo como Congreso de la República.
En el mes de mayo del año 1985, se promulgó la Constitución Política de la República
de Guatemala, la actual Constitución que rige al Estado de Guatemala, la cual en su
parte orgánica, capítulo 2, sección primera, del artículo 157 expone: “La potestad
legislativa corresponde al Congreso de la República…”53, quien hace la referencia, que
sobre dicha aseveración constitucional se basa el régimen democrático y
representativo, ya que se reconoce en la ley fundamental de que el Congreso es el
depositario de dicha facultad (potestad legislativa); así también en el mismo cuerpo
legal establece que “Para ser electo diputado se requiere ser guatemalteco de origen y
estar en el ejercicio de sus derechos ciudadanos.”54 Por lo mencionado anteriormente,
se puede apreciar que los requisitos para ser candidato a Diputado, únicamente se
requería ser guatemalteco y tener un mínimo de edad. También, se pude concretizar
51
Ibid., Pág. 297.
52 Colección de las Constituciones de Guatemala Op. cit.
53 Ibid.
54 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 162.
19
que este tipo de cargo y/o figura su labor esencial es la de ser representativo ante la
población; además, esta figura tiene como objeto, entre otros, armonizar la convivencia
y dirigirse a la búsqueda del bien común.
Los aportes que se dieron a lo largo de la historia política y constitucional en
Guatemala, dieron como origen ha la creación del Poder Legislativo, debido a la
necesidad de no solo organizar al Estado, sino de velar por el bien común de los
ciudadanos, quienes le entregan su soberanía a los Congresistas para que lleven a
cabo su función representativa ante el Pleno del Congreso de la República de
Guatemala.
1.4 Concepto
Se ha conceptualizado al Organismo Legislativo como: “Órgano estatal encargado de
ejercer la función legislativa, es decir, de formar y establecer las leyes…”55.
Al Organismo Legislativo, se le denomina Poder Legislativo, institución “encargada de la
elaboración legislativa, interpretándose, por tanto, la máxima democracia –el poder
reside en el pueblo- con expresión que es el pueblo sus representantes elegidos por un
período limitado de tiempo y a través de su sistema electoral…así también, el
encargado de la elaboración de las leyes que rigen la vida de la comunidad…”56.
Además, es el órgano del Estado que se encarga de realizar la tarea de organizar la
sociedad guatemalteca.
1.5 Integrantes del Congreso de la República
1.5.1 Diputado o Parlamentario
Se le conceptualiza como: “Miembro de un Parlamento o Asamblea; en particular
miembro del Congreso de los Diputados.”57
55
Gutiérrez de Colmenares, Carmen María; Josefina chacón de Machado, Op. cit., Pág.183.
56 Poder Legislativo, Enciclopedia Hispánica, volumen 5, Barcelona-España, Rand McNally & Company, año 1990,
página 118.
57 Diputado, Diccionario jurídico Espasa, Madrid-España, Editorial Espasa Calpe S.A., año 2002, página. 245.
20
El Decreto Número 63-94, Ley Orgánica del Organismo Legislativo, establece en su
artículo 53 que Diputado es el: “…dignatario de la nación y representante del
pueblo…”58 Por ello, un Diputado, es aquella persona que representa una proporción
del territorio guatemalteco, ante el Pleno del Congreso; quien realizara todas y cada
una de las atribuciones que le concierne de acuerdo a lo establecido en la Constitución
Política de la República de Guatemala, la Ley Orgánica del Organismo Legislativo y
demás leyes.
1.5.2 Requisitos para ser Diputado
El Congreso de la República se encuentra integrado por los Diputados elegidos por
sufragio universal. No obstante, esta figura siempre tuvo la particularidad de ser
representativa, ante las distintas sesiones o asambleas que se celebraban. Es por ello,
que para optar a este cargo las personas debían de sustentar ciertos requisitos.
1.5.3 Prerrogativas de los Diputados
Los Diputados tienen dos privilegio o prerrogativas, normadas en el artículo 161 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, siendo estas las siguientes:
1.5.3.a Inmunidad personal: Se refiere al derecho de antejuicio que gozan los
diputados desde el día que se les declare electos.
1.5.3.b Irresponsabilidad de sus opiniones: Se refiere al hecho de los
comentarios o aseveraciones sobre algún 59negocio público que lleven a cabo en
relación al cargo que sustentan.
1.5.4 Limitaciones para optar al cargo de Diputado
Entre las restricciones para poder ostentar el cargo de Legislador, según el artículo 164
de la Constitución Política de la República de Guatemala, se encuentran las siguientes:
58
Congreso de la República, Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-94, artículo 53.
59 Asociación de Investigación y Estudios Sociales, El Congreso de la República de Guatemala, Guatemala,
DigraficImpresos, año 2010, página 24.
21
1.5.4.a Los funcionario y empleados de los organismo Ejecutivo, Judicial y demás
instituciones estatales.
1.5.4.b Los contratistas y/o fiadores de obras o empresas públicas que se costeen
con fondos del Estado.
1.5.4.c Los parientes del Presidente y del Vicepresidente de la República dentro del
cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
1.5.4.d Los militares en servicio activo, entre otros.
Lo anterior se debe, por la incompatibilidad que existe en el ejercicio del cargo de
Diputado con otros cargos públicos. Por ejemplo, en el caso del inciso a) se refiere a
que ninguna persona que sea electo al cargo de Diputado, puede desempeñar otro
cargo público, ya que la Carta Magna, regula en su artículo 112 que: “Ninguna persona
puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado…”60. En relación al
inciso b) de las limitantes para optar al cargo de Diputado, se refiere a que los
contratitas, fiadores de empresas públicas que se costeen con fondos del Estado, debe
estar solvente con el Estado o bien no tener ningún juicio pendiente con la Contraloría
General de Cuentas, ya que la Ley de Probidad y responsabilidades de funcionarios y
empleados públicos establece en su artículo 16 inciso b) lo siguiente: “…quienes
habiendo recaudado, custodiado o administrado bienes del Estado no tengan su
constancia de solvencia o finiquito de la institución en la cual prestó sus servicios y de
la Contraloría General de Cuentas…”61 no podrán optar al cargo.
En el caso de la limitación que existe, para optar al cargo de Diputado por ser pariente
del Presidente y del Vicepresidente, se debe por la influencia que pudiera tener sobre el
funcionario público en la toma de decisiones dentro del Pleno del Congreso; por tal
motivo, el cargo de Diputado no debe ser manipulado, ya que es menester recordar que
son los Dignatarios de la Nación y por tanto representan a la sociedad guatemalteca,
recayendo sobre los Diputados la labor legislativa.
60
Constitución Política dela República de Guatemala, Op. cit., artículo 112.
61 Congreso de la República, Ley de Probidad y responsabilidades de funcionarios y empleados públicos, Decreto 89-
2002, Artículo 16.
22
Por ultimo, la limitación del inciso d) se debe básicamente por la aneja jurisdicción que
existe entre la institución del Ejercito y El Organismo Legislativo, es decir que no puede
estar supeditado el militar activo a ordenes de otra institución, ya que la organización
del Ejercito se “basa en los principios de disciplina y obediencia”62 en las ordenes que
deben de acatar de sus subordinados.
1.5.5 Integración Actual año 2008-2011
El Congreso de la República cuenta con 158 diputados, quienes son elegidos por dos
sistemas el primero es por el de distrito y el segundo por lista nacional, quienes estarán
ejerciendo el cargo por un plazo de 4 años. Este tipo de cargo tiene la característica de
reelección, esto quiere decir que el Diputado puede participar en las elecciones futuras
para poder de nuevo ocupar un curul en el peno del Congreso.
Para la elección de los candidatos a Diputado tanto por distrito y por lista nacional, se
llevara a cabo la aplicación del método de representación proporcional de minorías,
según como lo desarrolla el artículo 203 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
Decreto ley número 1-85.
1.6 Funciones
La Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Orgánica del Organismo
Legislativo Decreto Número 63-94; regulan en su apartado correspondiente todas y
cada una de las funciones que llevan a cabo los Congresistas, entre las cuales se
pueden clasificar de la siguiente manera:
1.6.1 Función Legislativa: Se entiende como función legislativa “la posibilidad de
presentar, conocer y aprobar proyectos que conduzcan a la aprobación de leyes; en
igual forma presentación de proyectos de resolución, acuerdos legislativos y puntos
resolutivos”63. Al referirnos a este tipo de función, es importante hacer mención que no
solo lo llevan a cabo los Diputados en el Pleno, sino que también las distintas
62
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., Artículo 244.
63 Mijangos Contreras, José Luis y otros, Colección Parlamentaria, Guatemala, editor LEGIS, año 2009, página 119.
23
comisiones de trabajo, aportando de esa manera estudios sobre los proyectos o
iniciativas de ley que con posterioridad pueden llegar a tal punto de ser aprobadas por
el Pleno del Congreso.
La Constitución Política de Guatemala, enumera de forma general la función
legisladora, entre ellas tenemos por ejemplo las siguientes:
1.6.1.a Decretar, reformar y derogar las leyes.
1.6.1.b Los proyectos de ley o iniciativas que se presenten para su discusión y que
con posterioridad se puede presentar la aprobación de la misma, cuando se haya
celebrado las 3 sesiones para su lectura y aprobación.
1.6.1.c Darle seguimiento a los planteamientos o proyectos de ley presentados por
el Organismo Legislativo.
1.6.1.d Aprobar, modificar o improbar el presupuesto de Ingresos y Egresos del
Estado guatemalteco.
1.6.1.e Facultad que se le otorga a 10 o más diputados de presentar iniciativas de
ley, etc.
1.6.2 Función de Control: Este tipo de función va encaminado a la supervisión de las
actuaciones de los funcionarios públicos, que guarden estrecha relación entre su actuar
en la institución pública a la cual pertenecen. Para citar como forma didáctica un
ejemplo de lo mencionado, se encuentra la “interpelación”, la cual consiste en mandar a
citar algún funcionario público para que pueda rendir cuentas de su actuación.
Esta función encuentra su fundamento en la Carta Magna, las cuales son:
1.6.2.a Declarar la incapacidad física o mental del Presidente de la República de
Guatemala.
1.6.2.b Conocer con anticipo las ausencias del Presidente o Vicepresidente en
relación a la sucesión temporal.
1.6.2.c Interpelar a los Ministros de Estado.
24
1.6.2.d Dar posesión al Vicepresidente en el caso de existir la ausencia temporal o
permanente del Presidente.
1.6.2.e Recibir en determinado plazo los informes de las actividades y de la
ejecución del presupuesto asignado a los Organismos Ejecutivo y Judicial; entre
otras.
1.6.3 Función Representativa: Se refiere a la facultad que tienen los Diputados de
representar a todo la sociedad guatemalteca en la toma de decisiones, que conllevan la
buscada del bien común para la población. Es menester añadir que el artículo 140 de la
Constitución Política de la República de Guatemala expone: “Guatemala es un Estado
libre, independiente y soberano…Su sistema de gobierno es republicano, democrático y
representativo.”64, por lo cual es el Estado de Guatemala que recoge esa figura de
representatividad y se la delega al Organismo Legislativo quien la ejerce a través de
los Diputados electos.
Por su parte, el autor Manuel Osorio, define a la Representatividad como: “Derecho
político, expresión reducida y personal de la voluntad popular, concretada por lo común
mediante el sufragio, que elige entre distintos candidatos”65.
Para concluir de manera puntual esta función, determinan los autores Mijangos, Salazar
y Valverth que la representatividad: “surge como una necesidad de justificación de los
gobiernos democráticos…de acuerdo con la teoría democrática…”66
En relación a lo expuesto de la función representativa, encuentra su fundamento
constitucional, descritas a continuación:
1.6.3.a Abrir y cerrar sus períodos de sesiones.
1.6.3.b Conceder condecoraciones propias del Congreso.
64
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 140.
65 Osorio Manuel, Diccionario Jurídico, CD-ROOM, año 2003.
66 Mijangos Contreras, José Luis y otros, Op. cit., Pág. 121.
25
1.6.3.c Decretar honores públicos por los grandes servicios dados a la República de
Guatemala.
1.6.3.d Recibir el juramento de ley al Presidente y Vicepresidente de la República de
Guatemala, y al Presidente del Organismo Judicial.
1.6.4 Función Fiscalizadora: Es ejercida de una manera particular por parte de los
Diputados del Congreso de la República, ya que la misma es ejercida a través de
las distintas exposiciones y/o estudios de proyecto de presupuesto que regirán la
parte económica del Estado de Guatemala. Esta función se realiza por ejemplo,
cuando las instituciones del Estado envían al Poder Legislativo su proyecto
presupuestario para poder actuar anualmente, el cual es evaluado por los
Congresistas para su aprobación o denegación. Para ampliar lo expuesto
anteriormente, exponen los autores Mijangos, Salazar y Valverth al respecto lo
siguiente: “…dentro de esta función, se realizan o llevan a cabo dos distintos
momentos: a) El monto de los ingresos que deban de percibir…b) La forma,
objetivos, actividades e instituciones que los ejercitaran, para que de esta
manera,…vuelvan a la población en forma de bienes y servicios públicos, que
satisfagan sus ingentes necesidades.”67
Otra función esencial, es decretar los impuestos ordinarios y extraordinarios de
conformidad a las necesidades que se le presenten al Estado. Por tal motivo, dicha
función debe procurar supervisar la recaudación y el modo de su inversión y la
transparencia que debe existir en los recursos recolectados.
Entre otras funciones fiscalizadoras, se ejemplifican las siguientes:
1.6.4.a “…Contraer, convertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la
deuda pública interna o externa...”68
67
Ibid., Pág. 122.
68 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 171 inciso i).
26
1.6.4.b 69Dictaminar un acto para aprobar que las instituciones del Estado puedan
finalizar las negociaciones de las deudas contraídas.
1.6.4.c 70Velar porque los créditos contra el Estado y demás instituciones,
provenientes de las condenas tributarias, sean pagados.
1.6.5 Función Administrativa: La presente función se refiera a la intervención que
tiene el Congreso de la República a través de los Diputados, en participar en forma
directa en la administración del Estado, como los nombramientos de funcionarios
públicos, los parlamentarios que forman parte de todos aquellos procesos de selección
de postulantes de las distintas comisiones que integran el conjunto de las actividades
propias del Poder Legislativo.
Siendo estas:
1.6.5.a Elegir a los Magistrados titulares y suplentes de la Corte de Apelaciones de
la nómina que se le presente.
1.6.5.b Elegir al representante ante la Junta Monetaria.
1.6.5.c Protestar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia.
1.6.5.d Elegir a los Funcionarios que de conformidad con la Constitución Política de
la República de Guatemala, deben de ser designados por el Congreso, así como
también aceptarles o no su renuncia del cargo que ostentan, etc.
1.7 Organización del Congreso de la República
El Congreso se encuentra organizado de la siguiente forma, según el artículo 6 de la ley
Orgánica del Organismo Legislativo71:
69
Asociación de Investigación y Estudios Sociales, Op. cit., página 18.
70 Loc. cit.
71 Decreto 63-94, Op. cit., artículo 6.
27
1.7.1 Pleno.
1.7.2 Junta Directiva.
1.7.3 Presidencia.
1.7.4 Comisión Permanente.
1.7.5 Comisión de Derechos Humanos.
1.7.6 Comisiones de Trabajo.
1.7.7 Juntas de Jefes de Bloques.
1.7.8 Comisiones Extraordinarias y específicas.
1.7.1 El Pleno: Es la autoridad máxima que rige las actividades que se ejecutan en el
Congreso de la República, es decir llevan a cabo todas las funciones que le
compete y le faculta la Constitución Política de la República de Guatemala, su
ley orgánica y las demás leyes vigentes en el país. Es decir, que es el “…órgano
máximo…se integra por los diputados reunidos en un número suficiente de
acuerdo a los establecido en esta ley…”72.
En la actualidad conforman al Pleno 158 Diputados, no obstante para que se
lleve a cabo las sesiones plenarias la ley especifica un porcentaje de Diputados
para que la misma se pueda celebrar.
1.7.2 Junta Directiva: Es a quien se le encomienda la supervisión y el control
administrativo del Congreso de la República, esto quiere decir que es la
encargada de vigilar el buen manejo financiero de dicha institución. Al igual, tiene
otras funciones como por ejemplo: “dirigir las sesiones ordinarias y
extraordinarias, velar por la eficiencia en la administración del Organismo
72
Ibid., artículo 7.
28
Legislativo, calificar los memoriales, peticiones y todos los asuntos que se
remiten al Congreso para su traslado al Pleno, etc…”73
Dicha Junta se integra por 9 miembros, los cuales se encuentran divididos de la
siguiente manera: “un presidente, tres vicepresidentes y cinco secretarios”74.
Estos miembros son electos por los mismo Diputados del Congreso de la
República.
1.7.3 Presidencia: Dicho cargo lo ejerce el presidente del Congreso de la República,
al igual es quien preside la Junta Directiva, la Comisión de Régimen Interior y la
Comisión Permanente. Es menester puntualizar que este es el puesto o cargo
mas alto que ahí dentro del Organismo Legislativo. Este cargo tiene una duración
de un año el cual puede ser reelecto.
Entre las atribuciones que le corresponde desempeñar se encuentran: “abrir,
presidir y cerrar las sesiones del Pleno del Congreso, de la Junta Directiva, de la
Comisión de Régimen Interior y de la Comisión Permanente, Convocar a sesión
al Congreso de la República…, Velar por la pronta resolución de los asuntos que
conozcan en el Congreso …, etc.”75
1.7.4 Comisión Permanente: Es aquella que efectúa toda las atribuciones y/o
facultades de la Junta Directiva, cuando el Congreso de la República se
encuentra en receso. La presente Comisión se encuentra integrada por un
presidente, tres secretarios y tres vocales.
1.7.5 Comisión de Derechos Humanos: Esta Comisión se integra por un Diputado de
cada partido político, y tiene por objeto velar por el cumplimiento de los Derechos
humanos; además se le atribuye: la realización de estudios en materia
legislativa, la preparación de un trabajo sobre derechos humanos, ser el enlace
directo entre el Procurador de los Derechos Humanos y el Pleno del Congreso,
etc. Es importante señalar, que la formación de esta Comisión encuentra su
73
Ibid., artículo 14.
74 Ibid., artículo 9
75 Ibid., artículo 18.
29
fundamento no solo en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, sino que la
Constitución Política de la República de Guatemala expone en el artículo 273, lo
siguiente: “El Congreso de la República designara una Comisión de Derechos
Humanos formada por un diputado por cada partido político…”76.
1.7.6 Comisiones de Trabajo: Son “órganos técnicos de estudio”77, a quienes se les
someten distintos temas para su análisis y estudio. Estarán conformadas por lo
menos por un miembro de cada bloque legislativo. El límite mínimo para estos
tipos de comisiones será de siete y no podrá ser mayor de quince personas. El
Congreso de la República cuenta actualmente con más de veinte comisiones, las
cuales se encargan de distintos temas de interés para el Organismo Legislativo.
1.7.7 Bloques Legislativos: Tienen a su cargo, conocer los informes del Presidente
del Congreso, de aprobar el proyecto de orden del día, proponer a la Junta
Directiva temas para la contratación de personal de auditoria externa del
Congreso, etc.
Esta constituida de dos formas: la primera por Partido, que se refiere cuando
“todos los diputados que la integran son o pertenecen al mismo partido político y
llegan a alcanzar representación legislativa”78 ante el Congreso de la República;
y la segunda por Independencia, es decir once o mas diputados que se han
desligado de sus partidos políticos pueden integrar la misma.
La organización del Congreso de la República de Guatemala, fue creada para poder
ejercitar las funciones que se le han encomendado a dicha institución, por ello los
órganos que conforman al Organismo Legislativo, guardan un rango de ejecución de
sus facultades y por ende tienen un grado de importancia, así como lo establece el
artículo 6 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.
Entre esos órganos que conforman al Congreso, como figura principal se encuentra el
Pleno, ya que en él se toman todas aquellas decisiones que en su momento, tendrán un
76
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 273.
77 Decreto 63-94, Op. cit., artículo 27.
78 Ibid., Artículo 46.
30
impacto no solo legal sino político frente a la sociedad guatemalteca. Así también,
dentro del Pleno se lleva a cabo el ejercicio de la potestad legislativa, la cual consiste
en el ejercicio de todas y cada una de las atribuciones conferidas a los Dignatarios de la
Nación, como lo establece el artículo 157 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, sobre dicho texto constitucional se basa el “régimen democrático y
representativo”79 del país.
Por su parte, las comisiones de trabajo que conforman uno de los órganos del
Congreso, poseen una importancia relevante dentro del Poder Legislativo, debido a que
son ellas las encargadas de realizar los estudios técnicos legislativos de los “diversos
asuntos que se les someta a consideración el Congreso de la República o que
promuevan por su propia iniciativa.”80 Así también para su buen funcionamiento, las
comisiones de trabajo cuentan con el apoyo incondicional de la Junta Directiva y de
todo personal técnico del Congreso o bien de otras instituciones ya sean privadas o
públicas. En la actualidad existen 29 comisiones de trabajo conformadas dentro del
Congreso de la República, según el Decreto Número 63-9481.
Otro órgano importante es la Junta Directiva, ya que en ella se “califican los
memoriales, peticiones, expedientes y todos los asuntos que se remitan al Congreso
para su pronto traslado al Pleno…”82, para que todos los temas a tratar sean de
conocimiento de los Diputados y para que formen parte de la discusiones en las
sesiones plenarias ordinarias que llevan a cabo todos los martes y jueves de cada
semana; por a parte la Junta Directiva debe programar su agenda para llevar un control
de los temas de mas relevancia o de importancia que se deben discutir en cada sesión,
para ello la Junta Directiva “levantará actas en las que se dejará constancia de cuanto
delibere y resuelva…83”.
79
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 140
80 Decreto 63-94, Op. cit., artículo27.
81 Ibid., artículo 31.
82 Ibid., artículo 14.
83 Ibid., artículo 15.
31
Es importante destacar, que la organización del Congreso guarda un orden de jerarquía
para poder ejercer control y una buena fiscalización de las actividades que llevan a
cabo tanto los Congresistas como todo el personal administrativo que participa en las
actividades diarias del Organismo Legislativo, en virtud de ello es que existe una mayor
vigilancia de las actuaciones que se llevan a cabo en las sesiones tanto ordinarias
como extraordinarias.
32
CAPÍTULO 2
LA LEY, LA NORMA JURÍDICA Y SU INTERPRETACIÓN
2. LEY
2.1 Etimología
El significación primitiva del vocablo ley era Nomos, lex. La cual se entendía como la
uniformidad de los hechos físicos y las reglas de la voluntad de las personas.
2.1.1 Concepto
Para el autor García Maynez, entiende por ley, “como enunciaciones de relaciones
constantes, es decir, procesos que se desenvuelven siempre del mismo modo; las
normas exigente una conducta que en todo caso debe de ser observada, pero que, de
hecho, puede no llegar a realizarse”84.
Por ello, se puede establecer que la ley, es una norma que es emitida por el Congreso
de la República de Guatemala y tiene por objeto regular el comportamiento de las
personas.
2.1.2 Definición
Para las autoras Carmen Gutiérrez y Josefina Chacón, exponen en su obra Introducción
al Derecho, que ley se debe entender como “Norma jurídica estricta, general, abstracta
e impersonal, emitida por el Organismo Legislativo del Estado”85.
Para el autor Frederic Bastiat, puntualiza en su obra denominada La Ley, que “es la
organización colectiva del derecho individual de legítima defensa.”86
84
García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 6.
85 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág.182.
33
Por su parte nos expone el autor Sánchez Viamonte, que la ley es “toda manifestación
de voluntad del Poder Legislativo ajustada en su ejecución a las reglas, procedimientos
y formalidades exigidas para la formación y sanción de las leyes en la Constitución.”87
En torno a la definición de ley, nos indica también Nájera Farfán en su obra Derecho
Procesal Civil, que es “la norma escrita que emite el órgano legislador…”88 Ante tal
definición nos indica Hans Kelsen en su obra Teoría General del Derecho y el Estado,
que “el concepto moderno de legislación no pudo surgir hasta que la creación
deliberada de normas generales por órganos centrales específicos, empezó a existir al
lado o en lugar de la creación consuetudinaria, y tal función fue confiada a un órgano
caracterizado como representante del pueblo o de una clase de éste (los
estamentos).”89
Sin embargo, se puede afirmar que la ley son todas aquellas normas jurídicas,
emanadas por el Poder Legislativo, y una vez aprobadas las mismas entran en vigencia
en el ordenamiento jurídico de un país. Así también, se puede definir técnicamente
como “la regla de derecho dictada reflexivamente y en forma solemne por la autoridad
legítima del estado. Debe de ser un precepto común, justo, estable, suficientemente
promulgado…El requisito de precepto justo exige que la ley no se halle en contradicción
con el derecho natural…”90
También agregar el autor García Pelayo, que para él la ley “debe subsumirse en la
generalidad de una regla prevista para todas las singularidades que pueda presentar la
vida…debe de ser precisa y no quedar expuesta a decisiones arbitrarias, debe ser
también predeterminada, indeterminada, abstracta…”91.
86
Bastiat Frederic, La ley, Guatemala, Centro de estudios económicos-sociales, año 1982, página 8.
87 Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Editorial Kapelusz, Cuarta Edición,
1959, página 287.
88 Nájera Farfán, Mario Efraín, Derecho Procesal Civil, Guatemala, Editorial Eros, 1970, página 43.
89 Hans, Kelsen, Teoría General del Derecho y del Estado, México, Imprenta Universitaria, 1950, página 269.
90 Ley, Enciclopedia Hispánica, Op. cit., Pág. 115.
91 García Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, España, Talleres Gráficos de ediciones Castilla, S.A,
Quinta Edición, 1959, página 68.
34
2.1.3 Clasificación
Para llegar ha establecer un tipo de clasificación de las leyes, existen una diversidad de
criterios, debido a la complejidad de las materias a tratar en cada una de ellas, porque
en su gran mayoría no todas las leyes contienen las características propias de un solo
género.
Es por ello que la clasificaremos de la siguiente manera:
2.1.3.a Ley en sentido formal: Nos refiere al proceso que se lleva a cabo para la
creación de la norma; al respecto nos indica el autor Andueza, que “la ley en sentido
forma puede definirse como toda decisión tomada por el Congreso, siguiendo para
ello el procedimiento de formación de la ley, sobre las materias de la competencia
nacional, sobre el funcionamiento del poder público nacional y sobre aquellas
materias que la Constitución reserva expresamente a la ley.”92
Al establecer que la norma se crea a través de un procedimiento, este se refiere al
proceso de formación de ley que se encuentra regulado en la Constitución Política
de la República de Guatemala y en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo y su
reglamento. Por ello, se puede determinar que el proceso legislativo es el
procedimiento que se lleva a cabo para la formación, promulgación y entrada en
vigencia de una norma para que forme parte del ordenamiento jurídico del país.
2.1.3.b Ley en sentido material: Esta clasificación se refiere cuando a la propia ley
se le quiere definir por el contexto o el contenido de la misma. Para el autor Melgar,
nos indica que existen dos puntos de vista: el primer punto sería “los que le
confieren la característica fundamental a su existencia de la generalidad de la norma
jurídica…93 y en cuento al segundo punto de vista se le atribuye “…un sentido de
acto jurídico que establece una regla de derecho.”94
92
Andueza, José Guillermo, El Congreso, Venezuela, Editorial del Congreso de la República de Caracas, 1971,
página 36.
93 Barrera Melgar, Iván, Op cit., Pág.109.
94 Loc. cit.
35
2.2. NORMA JURÍDICA
2.2.1 Concepto
Para las licenciadas Colmenares y Chacón, la norma puede definir como: “…un
mandato de carácter general abstracto e impersonal.”95 Lo anterior se refiere a que la
norma no va dirigida a una persona en específico ni a una situación en concreto; sino al
contrario la norma es aplicada cuando los elementos de un hecho encajan en la
regulación de dicha norma. Pero para el jurista Cossio, citado por el autor Castillo, nos
indica que la norma puede entenderse como “…una sola expresión que contempla tanto
la transgresión y aplicación de la sanción, como el deber jurídico o prestación.”96
Por su parte, nos indica Villegas Lara, que la norma jurídica “proviene del griego gromo
o gromatos, la cual era utilizada para denominar a un instrumento de medida y a todos
aquellos actos mismo de medir, dividiéndolo en una regla que debe ser observada”97.
Así mismo, nos refiere Kelsen, citado por Castillo, que una norma jurídica es “…un
juicio hipotético que expresa el enlace específico (imputación) de una situación de un
hecho condicionante con una consecuencia condicionada…”98 En ese orden de ideas,
nos expone Muñoz, citado por Villegas, que debemos entender que la norma jurídica es
“aquella que fija la ordenación lógica de las obligaciones o deberes y de las facultades
privativas del ser humano para la consecución de sus fines, y de aquellas reglas que
imponen la exigibilidad de las relaciones esenciales a la vida de la sociedad
constituida.”99
2.2.2 Caracteres
Entre los caracteres que se presentan en toda norma jurídica se encuentran:
95
Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 5.
96 Castillo Ernesto, Introducción al Derecho, Nicaragua, Editorial Nueva Nicaragua, 1996, página 125.
97 Villegas Lara, René Arturo, Temas de Introducción al estudio del Derecho y de Teoría General del Derecho,
Guatemala, Editoriales F&G , Tercera Edición, año 2002, página 94.
98 Ibid., Pág. 124.
99 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., página 94.
36
2.2.2.a Imperatividad: Se refiere a que la misma, la ley, establece todo aquello que
se debe hacer o no hacer; es decir que siempre “implica la existencia de una
orden”100.
2.2.2.b Bilateralidad: La norma jurídica no rige las acciones de los seres humanos
de forma separada, sino al contrario, regula todos aquellos actos sociales que
realizan los individuos.
2.2.2.c Generalidad: Toda norma jurídica, regula de forma general, es decir, que no
norma conductas determinadas a casos concretos.
2.2.2.d Abstracción: Se refiere a que nunca la norma jurídica, regulará casos
específicos o concretos, sino al contrario situaciones de los hechos realizados por
las personas.
2.2.2.e Coercibilidad: Se refiere que la norma lleva inmersa la obligatoriedad de
cumplir la voluntad del legislador que plasmo en la ley.
2.2.2.f Sanción: La norma al no ser acatada, lleva consigo la imposición de una
pena o sanción por su incumplimiento.
2.2.3 Estructura
El contenido de toda ley debe de guardar cierta relación entre el titulo, la exposición de
motivos, los objetivos y el proyecto que dio origen a la norma jurídica.
Para el autor Muñoz, existen tres principios doctrinales, basados en la técnica
legislativa, que guarda relación con el objetivo y el contenido de la ley, siendo estos los
siguientes: “a) el contenido normativo ha de referirse a un solo objeto, a una materia
determinada por regular; b) Dicho contenido debe de ser preciso y que sean incluidos
únicamente aspectos que guarden relación directa con el objeto de la ley. Para alcanzar
la conexidad, todas y cada una de las ideas o temas desarrollados deben relacionarse
siempre con el objeto de la regulación…, y c) El objeto regulado en el contenido no
debe de ser extraño, distinto del principal, pues además de la dispersión y confusión
100
Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 92.
37
señaladas, hace perder la congruencia entre la razón o el motivo de proyecto y su
finalidad…”101.
2.2.4 Teorías sobre la estructuración
Existen una variedad de teorías que explican la estructura de la norma jurídica por lo
que vamos a referirnos a tres de ellas:
2.2.4.a Teoría de Federico Puig Peña: Esta clase de teoría el autor Peña, citado
por Villegas, nos indica que se encuentra constituida con dos elementos siendo
estos: “a) La hipótesis o supuesto de hecho, integrado por el hecho o relación de
vida a que la norma se refiere; y b) La tesis o afirmación de derecho o consecuencia
jurídica que expresa la ordenación adecuada de aquel hecho o relación…”102. Lo
cual significa, que para llevarse a cabo la aplicación de la norma jurídica, debe darse
primero el supuesto del hecho y como resultado del mismo, se produce la
consecuencia jurídica.
2.2.4.b Teoría de Hans Kelsen: Este tipo de teoría nos explica Kelsen, citado por
Villegas Lara, que “la regla de derecho, usando el término en sentido descriptivo, es
un juicio hipotético que enlaza ciertas consecuencias a determinadas
condiciones…”103. Esto se refiere, a que existe una casusa y como resultado de ello
un efecto; es decir, que las consecuencias surgen en el momento en que las
conductas de las personas se identifican con todos los supuestos que encuadran en
la norma.
2.2.4.c Teoría de Carlos Cossio: Nos indica Villegas, que esta teoría es llamada
“Teoría Egológica del Derecho”104, y esto se debe a que el filósofo Cossio expone,
que su teoría se basa en juicios disyuntivos, lo cual se refiere, a que la conducta de
101
Muñoz, H, Elementos de la Técnica legislativa, San José- Costa Rica, C.R: Asamblea Legislativa, año 1996,
página 101.
102 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 95.
103 Ibid., Pág. 96.
104 Ibid., Pág. 97.
38
las personas o de la persona va a conllevar a la determinación de la existencia de lo
jurídico.
2.2.5 Clasificación
Existen diversos criterios para clasificar a la norma jurídica por lo que agruparemos las
normas jurídicas de la siguiente manera:
2.2.5.a Desde el punto de vista del sistema a que pertenece: Este tipo de
clasificación se refiere a que las normas jurídicas “dependen de la posibilidad de
referirse, ya sea directa o indirectamente a la norma en cuestión u otras de superior
jerarquía”105, ante dicha concepción, nos indica el autor García Maynez que las
normas “que pertenecen al sistema jurídico de un país se aplican sólo en el territorio
de éste…más el citado principio posee excepciones...”106
2.2.5.b Desde el punto de vista de su fuente: Se refiere a la procedencia que
tienen las normas jurídicas, dependiendo del ente u órgano que las emitió.
2.2.5.c Desde el punto de vista de su ámbito especial de validez: Se refiere, a
que la norma jurídica se aplicara según su espacio geográfico, es decir a la porción
“de territorio en que un precepto es aplicable.”107
2.2.5.d Desde el punto de vista de su ámbito temporal de validez: Nos indica el
autor García Maynez, que las normas pueden ser de vigencia determinada o
indeterminada, por lo que las primeras se refieren a “aquellas cuyo ámbito temporal
de validez formal se encuentra establecido de antemano; y las segundas, como
aquellas cuyo lapso de vigencia no se ha fijado desde un principio…”108 Así mismo
añade Villegas Lara, que la norma jurídica posee un determinado plazo en el cual va
a surtir efectos, por ello “si ese plazo no está determinado, se dice que la norma es
de vigencia indeterminada y se extingue hasta que es derogada o abrogada en
105
García Maynez, Eduardo, Op. cit., Página 79.
106 Loc. cit.
107 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 25.
108 García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 81.
39
forma expresa o tácita. Si por el contrario, en la misma se indica el tiempo de
vigencia, la norma es de vigencia determinada…”.109
2.2.5.e Desde el punto de vista de su ámbito material de validez: Se refiera este
punto de vista, a los preceptos de la norma jurídica que pueden ser calificados en
relación a la materia que pretende regular. Con ello, nos expone García, que “esta
clasificación tiene su fundamento en la división del derecho objetivo en una serie de
ramas…derecho público y derecho privado…”110 Por tanto, las normas jurídicas
referentes al ámbito público se consideran de Derecho Público, en cambio las del
ámbito privado se refieren a las del Derecho Privado.
2.2.5.f Desde el punto de vista de su ámbito personal de validez: Se entienden,
que son todas aquellas normas jurídicas que se dividen en dos grupos, en genéricas
e individualizadas. En cuento a las primeras, nos refiere el autor García, que son
“las que obligan o facultan a todos los comprendidos dentro de la clase designada
por el concepto sujeto de la disposición normativa; y en cuento a la segunda, las que
obligan o facultan a uno o varios miembros de la misma clase, individualmente
determinados…”111. En relación de lo anterior, agregan las autoras Colmenares y
Chacón que este tipo de norma jurídica “debe de observar u omitir determinadas
conductas.”112
2.2.5.g Desde el punto de vista de su jerarquía: Se refiere a todas aquellas
normas jurídicas que puede pertenecer “al mismo o diverso rango”113; es decir, que
al momento de la creación de una norma jurídica, esta puede estar subordinada a
otra, según el orden jerárquico que se le de a la misma, dentro del sistema jurídico.
Es importante señalar que, Kelsen fue el primer diseñador jurista en fundamentar la
jerarquía de las normas jurídicas, considerando para ello un sistema cerrado, en el
cual establecía el orden de las normas mediante una pirámide; colocando en su
109
Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 106.
110 García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 81
111 Ibid., Pág. 82.
112 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 26.
113 García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág.83.
40
base la Constitución, seguida de ella las leyes ordinarias, posteriormente en el
siguiente escalón coloco las normas reglamentarias y por último coloco las normas
individualizadas.
2.3 INTERPRETACIÓN
2.3.1 Concepto
Para el autor García Máynez, la palabra interpretación “es desempeñar el sentido de
una expresión, se interpretan las expresiones, para descubrir lo que significan. Por lo
que la expresión es un conjunto de signos; por ello tiene significación”114. También el
citado autor expresa que interpretar la ley “es descubrir el sentido que encierra. La ley
aparece… como una forma de expresión. Tal expresión suele ser el conjunto de signos
escritos sobre el papel, que forma los artículos de los códigos”115.
Entonces en ese sentido, cabe mencionar que el Organismo Legislativo, que es el
encargado de la formulación y creación de la ley, necesita transmitir el mensaje mismo
de la norma jurídica para que sea accesible y precisa para su interpretación y
aplicación. Por lo que, debe de crear esquemas jurídicos aptos, para su aplicabilidad.
2.3.2 Clases de Interpretación
La idea de toda interpretación radica en la forma de darle un sentido a la norma jurídica
la cual, puede ser realizada por el juez, por los constituyentes o bien por personas en
particular. Por lo que la doctrina clasifica las clases de interpretación en distintos
ámbitos, siendo estos los siguientes:
2.3.2.a Auténtica: “Es aquella que emana o procede del mismo autor, la aclaración
que hace el legislador de la ley dictada por él…”116 . Por lo que, este tipo de
interpretación la realizan los congresistas al momento de realizar el estudio y
aprobación de la norma jurídica, así como lo establecen los autores Héctor y
114
García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág.325.
115 Loc. cit.
116 Auténtica, Diccionario Jurídico Universal, Tomo II, Buenos Aires-Argentina, Editoriales Heliasta, año 2005,
Segunda Edición, página 287.
41
Francisco al establecer que “…en forma simultánea o posterior a la creación de la
ley, la simultanea es la que se hace en la propia ley, ya sea en la exposición de
motivos o en el propio cuerpo legal”117.
2.3.2.b Judicial o Jurisdiccional: Es aquella realizada por los jueces al momento
de aplicar la norma jurídica a un caso concreto, es decir “es la más efectiva o
práctica, la que pone vida en la aplicación del derecho, la que consagra, siendo
reiterada y uniforme la jurisprudencia de los tribunales, donde se transforma en
costumbre forense, con todas sus ventajas de claridad y seguridad…”118
2.3.2.c Doctrinaria: Establece el autor Villegas Lara que es “…la que realizan los
tratadistas del Derecho, los profesionales del Derecho o cualquier persona
preocupada por el sentido de la legalidad”119. Ello quiere decir, que son estudios
realizados por personas doctas en la materia sobre libros de texto, lo cual no tiene
fuerza obligatoria en cuanto a su interpretación.
2.3.2.d Administrativa: Puntualiza Villegas, que “…estos actos pueden reconocer
un derecho o resolver una pretensión, lo que amerita una interpretación de leyes y
reglamentos….si el ciudadano interesado no la comparte, puede discutirla ante los
tribunales de lo contencioso administrativo.”120
También la doctrina establece otras clases o métodos para interpretar las normas
del ordenamiento jurídico de una sociedad, atendiendo a los medios, siento estas
las siguientes:
2.3.2.e Gramatical: Es esta clase de interpretación que hace referencia la ley del
Organismo Judicial, en su artículo 10, al establecer lo siguiente: “Las normas se
interpretarán conforme a su texto según el sentido propio de sus palabras, a su
contexto y de acuerdo a las disposiciones constitucionales…”121. Es, en el caso de
117
De León Velasco, Héctor Aníbal, José Francisco de Mata Vela, Curso de Derecho Penal Guatemalteco,
Guatemala, Taller de Edit-Art Guatemala, C.A, año 1989, Segunda Edición, página 90.
118 Judicial, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta, SRL, página 393.
119 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 171.
120 Loc. cit.
121 Congreso de la República, Ley del Organismo Judicial, Decreto Número 2-89.
42
Guatemala, que el significado de las palabras de los textos normativos, se
interpretaran en base a lo establecido en el Diccionario de la Real Academia
Española.
2.3.2.f Lógica: Establecen los autores De león y Mata Vela, en su obra de Curso de
Derecho Penal Guatemalteco, que “…se recure a su aplicación armónica dentro del
precepto de la ley de que se trate e incluso del ordenamiento jurídico general y
tradición legislativa o consuetudinaria del pueblo…”122.
2.3.2.g Histórica: Es en esta clase de interpretación, donde se realiza el estudio de
la historia o los antecedentes, de todos aquellos elementos que se utilizaron para
darle forma legal a las actuaciones de los seres humanos que conviven en una
sociedad, la cual llega ha estar regida por un ordenamiento jurídico. Por lo que
establece Cabanellas que “…la posición exegética que, para precisar el
pensamiento del legislador o de la norma se sitúa en el tiempo que fue dictada, con
el fin de indagar con mayor seguridad el sentido de las palabras y de las
instituciones en tal época, en armonía con el panorama de la vida jurídica y general
de ese entonces…”123
2.3.2.h Sistemática: Este tipo de interpretación hace referencia a que la ley debe
ser interpretada en conjunto y no de forma aislada, es decir que “…la base de que
las leyes o las normas jurídicas pertenecen a un sistema que tiene principios,
valores, finalidades, etc...por lo que es aquella que se hace tomando en cuenta a la
norma en sí y su relación con todo el ordenamiento jurídico…”124
Además de los tipos de interpretación mencionados anteriormente, existe otras
clases que la doctrina las refiere como al resultado que se busca en la
interpretación, siendo estas:
2.3.2.i Restrictiva: Se establece que “…es aquella en que al intérprete no se le
deja ningún margen de libertad para ir más allá de lo que dice la norma…un
122
De León Velasco, Héctor Aníbal y José Francisco de Mata Vela, Op. cit., Pág. 92.
123 Diccionario Jurídico Universal, Op. cit., Pág. 288.
124 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 172.
43
ejemplo de ello es el artículo 155 del Código Civil, en el cual establece 15 incisos en
donde están previstas las causales para divorciarse. El juez no puede contemplar
una más…”125
2.3.2.j Extensiva: Esta clase de interpretación consiste en que la “naturaleza del
bien jurídico que se pretende tutelar”126, le da la potestad al juez de ejercer una
interpretación de forma amplia, debido a que la norma no es clara y tajante.
2.3.2.k Derogatoria: Consiste cuando se crea una nueva norma sobre temas ya
existentes y por consiguiente regulados por otra norma, donde existe la cavidad de
que la norma superior deroga la inferior, esto se da cuando ambas normas
colisionan entre ellas.
2.3.3 Escuelas de Interpretación
Varias de las escuelas de la interpretación que se expondrán a continuación, parten de
concepciones completamente distintas acerca del ordenamiento jurídico y del sentido
de la labor hermenéutica.
2.3.3.a De la Exégesis: Esta escuela parte sus antecedentes por aquellas tareas
que ejecutaban “…los glosadores, la cual apareció en el siglo XI, en la Universidad
de Bolonia, Italia”127. Se les conocía con el nombre de “glosadores”, expone
Villegas, debido a que estos, “glosaron los textos del Derecho Romano”128. Esta
escuela elige como texto fundamental el Código de Napoleón, el cual se difundió por
dos premisas, de las cuales hace mención Villegas, que la primera de ellas fue “el
culto al texto legal y en segundo fue el predominio del propósito del legislador en la
interpretación de la norma jurídica”129. Dicha escuela crea un método, denominado
“método exegético”, el cual consiste en hallar la voluntad del legislador respecto a la
creación de la ley, esto quiere decir, que se enfocaba en localizar la verdadera
125
Loc. cit.
126 Loc. cit.
127 Ibid., Pág. 182.
128 Loc. cit.
129 Ibid., Pág. 183.
44
voluntad de legislador. En Guatemala, actualmente se utiliza el método mencionado
en relación a la interpretación de todas aquellas normas emanadas por el Congreso
de la República.
2.3.3.b Jurisprudencia de Intereses: Esta escuela fue desarrollada por Rudolph
Von Ihering, quien relata Villegas-Lara, que creó la “tesis de que el Derecho existe
para garantizar los intereses”130, de todas aquellas personas que se encuentran
dentro de la sociedad, por consiguiente buscaba satisfacer las finalidades de las
mismas. Afianzando más tarde dicha tesis, el autor Philipp Heck mencionado por
Arturo Villegas, le denomino la “jurisprudencia de intereses”, esto debido a que el
juez al momento de entrar a conocer un conflicto debía hacerlo extrayendo cada uno
de los intereses que se perseguían en la misma, dando con ello siempre la
salvaguardia que la ley establece. Comenta el autor Villegas Lara que para esta
escuela: “El derecho no es un conjunto de imperativos formulados abstractamente o
un sistema de proporciones que ligan un cierto efecto jurídico a una determinada
condición de hecho, sino que es esencialmente, un complejo de juicios de valor o,
más exactamente, de valoración de intereses que el legislador expresa en forma
coactiva…”131.
2.3.3.c Histórica de Savigny: Expone Savigny, citado por las autoras Colmenares y
Chacón, que la interpretación es “reconstruir el pensamiento contenido en ella,
entendiendo tal pensamiento como el del legislador histórico.”132
2.3.3.d Del Derecho Libre: Explica el autor Villegas Lara, que los antecedentes de
esta escuela se encuentran en la obra del autor Francisco Geny, quien en el año de
1899, publicó su obra basada en las limitaciones de la norma jurídica “para resolver
los conflictos de la convivencia jurídica”133. Más adelante en Alemania se origina,
como resultado de la crítica de la obra del francés Geny, las siguientes
proposiciones: “a. Toda esencia es una decisión de voluntad en un conflicto de
130
Loc. cit.
131 Ibid., Páginas 183 y 184.
132 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 142.
133 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 184.
45
intereses, b. El derecho tiene lagunas que no pueden ser subsanadas con los
simples procedimientos… y c. Ante la existencia de lagunas, el juez debe colmarlas
mediante una decisión libre y responsable…”134
Así mismo, el tratadista Hans Reichel, referido por García Maynez, indica que la
Escuela de Derecho Libre contiene tres características fundamentales que son: “1.
Repudio a la doctrina que rinde culto al texto de la ley. 2. Afirmación de que el juez
debe de realizar, precisamente por la insuficiencia de los textos, una labor personal
y creadora, y 3. La función del juzgador ha de aproximarse cada vez más a la
actividad legislativa.”135
2.3.3.e Jurisprudencia Sociológica: Esta escuela fue propulsada por el
Norteamericano Roscoe Pound, quien estableció que la realización del derecho se
fundamenta en la experiencia. Así también el autor Villegas Lara indica que “Lo
único que tiene de importancia en el mundo de lo jurídico, es la aplicación de las
leyes en los tribunales”136. Por ello, esta escuela establece que no se puede tener
conocimiento del derecho si no se observa los hechos, circunstancias y el contexto
de la vida de la sociedad humana.
2.3.4 Teorías sobre la Interpretación
Entre las teorías que se manejan en la interpretación, se encuentran, según el autor
Villegas Lara, en su obra titulada los temas de Introducción al estudio del Derecho y de
Teoría general del Derecho; las siguientes:
2.3.4.a Teoría Subjetiva: Se refiere a esta teoría en la búsqueda de la “intención
que tuvo el legislador al crear la ley”137. Es decir, a los “trabajos preparatorios que
demuestran el porqué de la ley, la exposición de motivos, las actas de las sesiones
134
Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 184.
135García Maynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 347.
136 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Página 184.
137 Ibid., Pág. 169.
46
legislativas, los anteproyectos de la ley, etc.”138. Con esto, se puntualiza que la
teoría subjetiva tiene como propósito de establecer la finalidad que se buscó al
emitir o a crear la ley.
2.3.4.b Teoría Objetiva: Esta teoría se centra básicamente en la voluntad de la
norma jurídica misma y no en los propósitos del creador de la norma; Eso no se
refiere, a que la ley posea voluntad psicológica, como el autor Diego Espín Cánovas
expone: “Que contiene un acto de voluntad independiente de la intención de sus
autores; la ley cobra un valor en sí misma, que hay que investigar, no aisladamente,
sino puesta en conexión con el conjunto del sistema.”139
2.3.4.c Teoría de Kelsen: Esta teoría de interpretación va ligada al orden jerárquico
normativo, y esto se debe a que las leyes se encuentran condicionadas respecto al
rango que pertenecen, por ejemplo ya sean por la propia Constitución o por las
leyes ordinarias. Para esto nos expone Kelsen, citado por García Máynez, que “el
interpreté no pone únicamente en juego su inteligencia, sino…su voluntad. Y al
ponerla…elige entre varias posibles una de las soluciones…”140
2.3.5 Modalidades de la Interpretación
La doctrina establece dos clases de modalidades de la interpretación de la ley, entre
esas se encuentran: La Orgánica y la No Orgánica. En relación a la primera, se refiere a
que la interpretación de una norma jurídica dentro del ámbito social, tiene facultad para
interpretarla los jueces o magistrados, quienes además tienen la potestad de aplicarla y
de velar por que se cumpla la misma; al igual existen otros organismos administrativos
que tienen la competencia de aplicar la ley. Y en cuento a la segunda modalidad, se
estaría frente a lo opuesto de la orgánica, debido a que quien la interpreta es un
particular, pero sin las competencias o facultades de aplicarla.
138
Loc. cit.
139 Loc. cit.
140 García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 352 y 353.
47
2.3.6 Reglas de la Interpretación en el Derecho guatemalteco
En relación a lo anterior es evidente que el derecho, constantemente se interpreta por
las distintas razones que se le presentan a los jueces o legisladores, no obstante se
puede establecer ciertas reglas que se contemplan dentro de nuestro ordenamiento
jurídico, para llevar a cabo la interpretación de la norma, entre esas se encuentran,
según lo mencionado por Villegas:
2.3.6.a Las normas de menor jerarquía deben de interpretarse de acuerdo a los
preceptos de la Constitución Política del país, a los Tratados y Convenios
Internacionales ratificados por el Estado de Guatemala, en materia de Derechos
Humanos.
2.3.6.b Cuando sean normas que tutelen derechos humanos o normas
constitucionales, deberá de interpretarse las mismas, de forma extensiva.
2.3.6.c Las personas facultadas con competencia, para aplicar la ley deberán
observa en cada intervención la jerarquía que guardan las normas entre sí.
2.3.6.d Al momento de la aplicación de la interpretación de la ley, se observara el
valor de las normas vigentes dentro del ordenamiento jurídico, al igual se observara
lo regulado en la Carta Magna.
2.3.6.e Se aplicara la interpretación de las palabras que contiene la norma, de
acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española.
Por ello, es importante resaltar que la norma citada en el párrafo anterior, prevé los
procedimientos a seguir para llevar a cabo la interpretación de la ley en el derecho
guatemalteco.
En relación a lo anterior, se puede establecer que existen tres reglas de interpretación,
siendo estas:
2.3.6.a Gramatical: Este tipo de interpretación hace referencia, al texto de la norma
el cual establece que se interpretara conforme al sentido de sus palabras,
entendiéndose que se interpretara con forme a los establecido en el artículo 11 de la
48
ley del Organismo Judicial, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia
Española.
2.3.6.b Sistemático: Se refiere a que las normas, se “interpretaran conforme a su
texto según el sentido propio de sus palabras, a su contexto y de acuerdo a las
disposiciones constitucionales…”141
2.3.6.c Auténtica: Por su parte este tipo de interpretación, regulada por la ley del
Organismo Judicial en su artículo 10, hace referencia el orden que debe seguirse al
momento de existir, en una o varias normas obscuridad, ambigüedad o vacío. Para
lo cual, es importante puntualizar que la ley citada contempla que “…una ley sirve
para ilustrar el contenido de cada una de sus partes, pero los pasajes obscuros de la
misma, se podrán aclarar, atendiendo al orden siguiente: a) A la finalidad y
espíritu…”b)…historia fidedigna de su institución, c)…disposiciones de otras
leyes…análogas, y d)…conforme a la equidad y principios generales del
derecho.”142 En relación a la literal a) del párrafo anterior, se refiere a que las leyes
han sido establecidas para cumplir determinados fines y objetivos, los cuales
fundamentan la existencia de las normas en el mundo jurídico. En ese sentido,
puntualiza el autor Villegas Lara que se ha: “…de recurrir a los considerandos de la
ley…en donde deben de estar reflejados los objetivos de ella, así como otros
medios…”143; cabe mencionar que para la escuela de la Exégesis el espíritu de la
ley radica en la voluntad del legislación, al igual hace referencia la escuela del
Derecho Libre que lo importante de la interpretación es investigar las valoraciones
contenidas en el texto legal. En cuento a la literal b) esta encuentra su fundamento
en los anteproyectos de ley y los debates que la misma ley haya suscitado.
Siguiendo el orden la literal c) puntualiza que se utiliza este tipo de interpretación
para resolver casos no previstos en las normas jurídicas vigentes, las cuales deben
de guarden similitud con las normas que contemplan dichos casos. A este tipo de
procedimiento establece el autor Villegas Lara que: “se rige por dos principios: el de
141
Decreto 2-89, Op. cit., Artículo 10
142 Loc. cit.
143 Villegas Lara, René Arturo, Op. cit., Pág. 174.
49
determinación plena y el de la plena adecuación. Cumplir con estos principios
significa que el Derecho no puede dejar de contemplar ninguna situación en que
colisionen los intereses de los destinatarios de las normas.”144 Por tanto, para que
se pueda aplicar este procedimiento, que es por analogía, y este sirva como regla
interpretativa, es necesario que: primero exista laguna en la ley y segundo que el
caso no previsto tenga similitud jurídica esencial en otra norma. Por último, la literal
d) especifica que se debe utilizar, este tipo de interpretación, en el caso de que un
juez no haya resuelto el caso concreto, por lo que la utilización de la equidad viene a
dar la solución justa de dicho caso.
2.3.7 Hermenéutica Jurídica
Las autoras Colmenares y Chacón, nos indica que la Hermenéutica Jurídica consiste en
“aquella disciplina que analiza y selecciona los métodos de interpretación del
Derecho”145. Esto quiere decir que el juez al momento de interpretar una norma jurídica
deberá de aplicarle respecto al texto legal de la misma, y esto lo realizara al momento
de elegir la resolución del caso en concreto. Nos indica al respecto el tratadista Villoro
Toranzo, citado por Colmenares y Chacón, que “puede ser considerado como una
simple técnica, al aplicar sin discusión las normas creadas por el legislador; o bien
como un artista creador de Derecho, un arte judicial que vendría a suplantar…el
proceso artístico del legislador.”146
También nos define la Hermenéutica jurídica el autor Pallares al indicar que es “el arte
de interpretar las normas de Derecho, no sólo tiene validez tratándose de la ley sino
también de las costumbres escritas.”147 Nos indica el mismo autor que la forma de la
aplicación de la hermenéutica jurídica esta por encima del razonamiento de lo que es
justo y todo aquello que se apega a derecho.
144
Ibid., Pág. 175.
145 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado, Op. cit., Pág. 139.
146 Loc. cit.
147 Hermenéutica Jurídica, Diccionario de Derecho Procesal, México, Editorial Porrúa, año 1966, Quinta Edición,
página 374.
50
Por su parte asegura García Máynez que los métodos hermenéuticos son
numerosísimos, lo cual se debe a “las diferencias que entre ellos derivan
fundamentalmente de la concepción que sus defensores tienen acerca de lo que debe
entenderse por sentido de los textos, así como de las doctrinas que profesan sobre el
derecho en general.”148 Por ello, es que la hermenéutica jurídica no solo posee eficacia
en lo relacionado a las normas jurídicas, sino que igualmente en todos aquellos actos
jurídicos que se llevan a cabo entre las personas, ejemplo de ello se puede citar la
realización de contratos bilaterales o unilaterales, entre otros. Por ello puntualiza Prieto
Castro, referido por Pallares, que “se debe de tomar en cuenta los principios del
derecho natural como fuente de interpretación de las leyes.”149
Los métodos utilizados por la hermenéutica jurídica, ya fueron desarrollados
anteriormente, pero entre otros métodos se pueden mencionar los siguientes:
2.3.7.a Teológico: Se le considera como uno de los mas importantes y básicos de
la interpretación de la ley, y esto se debe a que sus enfoques recaen con el fin social
al que va dirigida la ley; a tal aseveración agrega Pallares que es “un principio
ontológico que la causa final de un ser determina su naturaleza…y que dicha
interpretación penetra en lo más esencial de la norma…por lo que las leyes han de
interpretarse en forma que se obtenga…el fin que con ellas se persigue.”150
2.3.7.b Histórico Evolutivo: Nos indica Pallares que “parte de la tesis de que la ley
es uno de los elementos de la evolución jurídica, por lo cual no debe permanecer
inmutable a través del tiempo sino adaptarse a las nuevas condiciones sociales,
políticas y económicas que el medio social ha sufrido donde la ley actúa.”151Por ello,
es que toda interpretación que se lleve a cabo por los jueces o magistrados deben
ubicarse en el ámbito jurídico del tiempo en que se esta aplicando la debida
interpretación.
148
García Máynez, Eduardo, Op. cit., Pág. 331.
149 Diccionario de Derecho Procesal, Op. cit., Pág. 376.
150 Loc. cit.
151 Loc. cit.
51
CAPÍTULO 3
TÉCNICA LEGISLATIVA
3.1 Concepto
La palabra técnica legislativa, está compuesta por dos vocablos, las cuales separadas
significan: técnica definida ésta como: “el conjunto de procedimientos y recursos de los
que se sirve una ciencia o arte”152, y legislativa hace referencia a las normas en sentido
amplio, a las leyes en conjunto; sin embargo, al unir los términos “técnica y legislativa”,
ya se refiriere a un concepto jurídico.
La Técnica Legislativa la define Sáinz Moreno como: “El arte de redactar los preceptos
jurídicos de forma bien estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurídica y
los principios generales de derecho.”153 Por su parte, para Bulygin, la técnica legislativa:
“constituye el conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de
norma jurídica, bajo los siguientes pasos: primero, la justificación o exposición de
motivos de la norma y, segundo, la redacción del contenido material de manera clara,
breve, sencilla y accesible a los sujetos a los que está destinada.”154 . Y para el autor
Aníbal Bascuñán Valdez como: “El conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta
funcional del legislador para una idónea elaboración, formulación e interpretación
general de las leyes”.155
Así también, nos indica Alfonso Muñoz, que se puede determinar que la técnica
legislativa consiste en “el conjunto de reglas, criterios o disposiciones que se aplicaran
en el momento en que se redacta la ley para lograr mayor técnico jurídico e incorporar
152
Diccionario de la Real Academia Española, Técnica, http://buscon.rae.es/draeI/, 18 de diciembre de 2010.
153 Sáinz Moreno, F, Técnica normativa, Madrid- España, Civitas, año 1995, página 6485.
154 Bulygni, Eugenio, Teoría y técnica de la Legislación, Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, volumen I,
México, año 1991, Página 37.
155 Bascuñán Valdez, Aníbal, Introducción al estudio de las ciencias jurídicas y sociales, Santiago-Chile, Editorial
Jurídica de Chile, año 1969, página 202.
52
criterios de la realidad que favorezcan, una vez en vigencia, su correcta comprensión,
interpretación y aplicación.”156
3.2 Aplicación de la Técnica Legislativa en la estructuración de la ley
La técnica legislativa tiene su fundamento en la necesidad del conocimiento e
interpretación de la norma jurídica; por parte de los habitantes de un país, así mismo, a
través de esta disciplina se obtiene la seguridad jurídica que se busca en la norma.
Es por ello, que la aplicación de la Técnica Legislativa en el proceso de estructuración
de una ley es elemental, debido a la trascendencia que conllevara la norma aprobada
dentro del ordenamiento jurídico vigente de un país; así mismo menciona el autor
Muñoz que “el legislador al fundamentarse sobre bases técnicas, produce una
legislación con mayor racionalidad jurídica, más armonía, coherencia y solidez. Así, su
decisión no es producto simplemente de una discrecionalidad o de la arbitrariedad
política; la cual debe de resultar de una decisión sustentada en las reglas de la ciencia
y, eventualmente, en la justicia”.157
Debido a lo anterior, es menester puntualizar que la Constitución Política de la
República de Guatemala, en su sección tercera “Formación y Sanción de la Ley”
comprendida en los artículo 174 al 181, norma todo lo referente a la utilización y
practica de la técnica legislativa, debido a que esta es aplicable a todo el proceso de
creación de la ley; así también sobre dicha regulación, ésta se complementa con lo
establecido en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.
Por tanto, en la estructuración de la norma jurídica, debe tomarse en cuenta no solo el
proceso técnico legislativo para la redacción de las normas, ante esto, nos indica el
156
Muñoz, Hugo Alfonso, Manual Hemisférico: Técnica Legislativa y Negociación Política, Costa Rica, editorial
Roxana Matín S., año 2003, página 43.
157 Muñoz, H, Op.cit., Pág. 71.
53
autor Castillo González, que también “…ley depende de circunstancias políticas,
económicas, sociales, financieras, culturales y de toda clase…”158.
Por lo cual, es necesario tomar en cuenta las circunstancias que emanan de la
estructuración de la norma como la aplicación de la técnica legislativa y para ello
existen dos etapas, siendo estas las siguientes: La primera de ellas, se refiere a la “idea
o el momento en que se presenta la necesidad”159 de la emisión de la ley, ante tal
circunstancia nos indica el autor Castillo que todos los proyectos legales “se preparan
con base en documentos científicos, jurídicos y legales…”160, esto quiere decir que se
deben realizarse estudios por parte de 161planificadores, consultores, asesores en
técnica legislativa y asistentes jurídicos para poder obtener dichos resultados. Y en
cuento a la segunda etapa, se encuentra la “integración de la Comisión o el Comité”162,
esto se refiere que una vez se haya presentado el anteproyecto de ley, se debe
trasladar a la Comisión encargada, para que realice todas las gestiones
correspondiente a la investigación del anteproyecto. Para ello, nos indica el autor
Castillo González, que para la redacción, estructuración y presentación de los proyectos
de ley, las comisiones deben observar 5 pasos, siendo estos: “primero, debe comprobar
la preexistencia de legislación relacionada con la metería del proyecto…segundo,
investigar la realidad nacional para establecer específicamente el medio ambiente de la
ley…tercero, tomar en cuenta la experiencia de quienes conocen la problemática
relacionada con el proyecto legal…cuarto, estimar los costos e inversiones… y quinto,
localizar las fuentes de financiamiento y preparar el proyecto de presupuesto…”163
Por ello, se debe aplicar la técnica legislativa al proceso de la estructuración y
redacción de todo tipo de proyectos legales, ya que el resultado de ello es la formación
de una norma jurídica que tendrá sus consecuencias de aplicabilidad, en el
158
Castillo González, Jorge Mario, Derecho Administrativo, Teoría General y Procesal, Guatemala, Impresiones
Gráficas, Decimonovena Edición, 2009, Página 82.
159 Loc. cit.
160 Loc. cit.
161 Loc. cit.
162 Loc. cit.
163 Ibid., Pág. 85.
54
ordenamiento jurídico del país. Ante tal situación nos indica el autor Castillo, que
actualmente “la legislación guatemalteca es muy criticada por someterse a intereses
personales, goza de precaria estabilidad y escasa calidad…”164, teniendo como
resultado lo anterior, al descrédito que sufre la ley frente al ordenamiento jurídico
vigente.
3.2.1 Título de la Ley
En el ordenamiento jurídico guatemalteco, se utiliza la denominación “título”, para
identificar una ley, no obstante se utilizan fechas, número, etc. Por ello es menester
definir que título es: “Nombre, frase que contiene una referencia más o menos
explicativa de la materia o argumento de un texto, libro, etc.”165 Por otro lado, el título
debe de contener ciertas características, tales como: precisión, exactitud, ser breve,
claro y conciso, para que con ello se puede identificar los elementos esenciales que
determinan su contenido. Para tal caso, la ley Orgánica del Organismo Legislativo,
norma en su artículo 128, la forma correlativa que debe establecerse en la numeración
de los decretos emitidos por el Congreso de la República; para lo cual expresa la norma
lo siguiente: “Los decretos contendrán una numeración correlativa… anual y se inicia
con el número uno.”166 Además, el Decreto 1816 del Congreso de la República, indica
que “…deberán ser numerados del uno en adelante en cada año calendario y al número
correlativo que corresponda a tales disposiciones se agregarán, separadas por un
guión, las dos últimas cifras correspondientes al año en que se emitan…”167
Por su parte, agrega las autoras argentinas Grosso y Svetaz, referidas por Alfonso
Muñoz, que el título debe ser “abarcativo del objeto de la ley.”168
3.2.2 Exposición de Motivos
El autor Muñoz puntualiza que la exposición de motivos constituye: “…un conjunto de
referencias o datos, como por ejemplo: los antecedentes, esos hechos que justifican y
164
Ibid., Pág. 84.
165 Titulo, Larouse ilustrado, año 1996, página 979.
166 Ley Orgánica del Organismo Legislativo, decreto 63-94, Op cit, Artículo 128.
167 Congreso de la República, Decreto Número 1816, artículo 1.
168 Muñoz, Hugo Alfonso, Op. cit., Pág. 47.
55
motivan la presentación del proyecto; la finalidad, la oportunidad, la necesidad, el
contenido y el alcance y la viabilidad política para convertir el proyecto en ley.”169
Por tal aseveración, la exposición de motivos de la ley y el titulo de la misma,
determinan el tema central de la norma al igual que su contenido; lo anterior con el
objetivo de garantizar la justificación de los proyectos de ley.
Por otro lado, la ley Orgánica del Organismo Legislativo, decreto 63-94, expresa en su
artículo 109, que: “… Toda iniciativa cuyo propósito sea la presentación de un proyecto
de ley, deberá presentarse redactada en forma de decreto…incluyendo una cuidadosa
y completa exposición de motivos, así como los estudios técnicos y documentación que
justifiquen la iniciativa.”170 Por ello, debe tenerse presente al momento en que se tramita
un anteproyecto de ley, debido a que sin ellos se estaría incurriendo en un “vicio en el
procedimiento”171 en la aprobación de una iniciativa de ley, por ser la exposición de
motivos una obligatoriedad que manda la ley.
Por su parte, el Diputado Alejos Cambara, en su libro ¿Cómo presentar proyectos de
ley?, expone que la justificación es un “Argumento o alegato convincente mediante cual
se demuestra el causal de una acción o la necesidad de emprender un proceso. Argüir
el por qué de un acto o hecho”172.
El Doctor Muñoz agrega que para la exposición de motivos como punto de partida debe
realizarse la siguiente pregunta ¿Debe dictarse la ley?, y por ello, agrega que debe
indicarse “el diagnóstico de la situación fáctica y jurídica, sí se justifica la emisión de
una ley, por ser oportuna, por las repercusiones sociales, políticas y económicas del
objeto regulador…”173
Por tanto, la exposición de motivos de una ley no es parte integral de la misma, sino
que simplemente encabeza al Decreto, es decir que solo narra la “…ley, que se redacta
169
Muñoz, H, Op. cit., Pág. 69.
170 Decreto 63-94, Op. cit., artículo 109.
171 Castillo González, Jorge Mario, Op. cit., Pág. 86.
172 Alejos Cambara, Roberto, ¿Cómo presentar proyectos de ley?, Guatemala, edición 2010, página 38.
173 Muñoz, Hugo Alfonso, Op. cit., Pág. 46.
56
en prosa, con claridad y precisión….”174; y esto con la finalidad de dar una explicación
general del anteproyecto. Por ello, nos indica el autor Castillo González que “la
exposición de motivos no equivale a los considerandos del Decreto, y los
considerandos no deben sustituir a dicha exposición…”175
3.2.3 Considerandos y el “Por lo tanto”
2.2.3.a Considerandos: Los “Considerandos” que se contemplan al inicio de la ley,
consisten en una reflexión, investigación y una breve introducción a lo que se referirá la
ley; por lo que hace mención el Diputado Alejos Cambara, que dichos “considerandos
deben de ser pocos, claros y concisos”176. Lo anterior con la finalidad de evitar que en
los mismos desarrolle la ley y dejen sin importancia el contexto mismo de la norma
jurídica.
Por tanto, añade el autor Quej Asig, que también los considerandos son “…breves
reflexiones sobre la razón de ser de la norma jurídica, basadas en la exposición de
motivos…”177; por ello, “éstos deben de incluirse Artículos de leyes vigentes,
específicamente las de rango Constitucional, sobre las cuales se fundamenten la razón
de ser del nuevo precepto legal.”178
Nos indica por su parte el autor Castillo González, que los considerandos deben ser
técnicamente dos, ya que “el primero identifica el fundamento político, social,
económico y de cualquier otra naturaleza que se tiene a la vista en el momento de
tomar la decisión de legalizar el asunto que carece de legalización, y el segundo
declara la voluntad de la autoridad que en función legislativa legaliza el asunto para el
174
Castillo Gonzalez, Jorge Mario, Op cit., Pág. 86.
175 Loc. cit.
176 Alejos Cambara, Roberto, Op. cit., Pág. 37.
177 Quej Asig, Roberto, La técnica Legislativa y el Proceso de Formación de la Ley, Guatemala, 2008, Facultad de
Ciencias Jurídcas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala, página 24.
178 Loc. cit.
57
efecto de contar con normas jurídicas que garanticen la convivencia, armonía y
soluciones de estricto derecho…”179
Por ello en Guatemala, los considerandos pueden ser 2 o más, ya que no existe un
número específico, debido a que la ley Orgánica del Organismo Legislativo en su
artículo 109 solo establece “la parte considerativa”180, esto quiere decir que no existen
reglas para su redacción y contenido.
2.2.3.b Por lo tanto: El “Por lo tanto” solo es uno, y consiste en una forma legal que
faculta al Congreso ha ejercer su función legislativa. En cuento a esta aseveración,
puntualiza el Diputado Alejos Cambara, que la expresión “Por tanto” va “después de los
considerandos y que no es más que un asidero legal, la base legal, que autoriza al
Organismo Legislativo a ejercer su función de legislar con fines de bienestar”181 para la
sociedad guatemalteca.
Así mismo expone el autor Quej Asig, que dicho epígrafe, debe ser “especialmente
constitucional, que faculta u ordena la emisión de determinada norma jurídica…” 182.
Por ello, debe ir antes de desarrollar el cuerpo de la norma jurídica.
Por su parte, agrega el autor Castillo González, que el “Por lo Tanto” de una ley “sirve
de fundamento, exclusivamente constitucional, dado que la función legislativa es
constitucional y exclusiva del Congreso…”183; por ello la Constitución Política de la
República de Guatemala establece en el artículo 171 inciso a) tres áreas específicas
de la labor del Congreso que son “…creación, modificación y adición…”184
179
Castillo Gonzales, Jorge Mario, Op cit., Pág. 87.
180 Decreto 63-94, Op. cit., artículo 109.
181 Alejos Cambara, Roberto, Op. cit., Pág. 40.
182 Ibid., Pág. 25.
183 Castillo González, Jorge Mario, Op cit., Pág. 88.
184 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 171.
58
3.3 Reglas Básicas de la Técnica Legislativa
Entre las reglas que ponen en práctica la técnica legislativa, se encuentran las
siguientes, las cuales se encuentran enumeradas en el artículo 81 de la Ley Orgánica
del Organismo Legislativo; siendo estas 10 normas básicas, de las cuales solo
mencionaremos las siguientes:
3.3.1 “Todo diputado tendrá legítima oportunidad de expresar su opinión…
3.3.2 El derecho de expresarse se obtiene solicitándolo en forma verbal o
electrónica al Presidente…
3.3.3 El orden de la palabra deberá concederse conforme el orden en que ha sido
solicitada…
3.3.4 En los debates…los diputados deberán de argumentar objetivamente sobre el
asunto…
3.3.5 En el ejercicio de su derecho…deberán dirigirse al Pleno del Congreso o al
Presidente…
3.3.6 El mocionante o suscriptor de algún asunto deberá defenderlo…con todos los
argumentos que crea oportuno…
3.3.7 Los Diputados tienen derecho a expresar sus opiniones…
3.3.8 Ningún orador podrá interrogar a otro Diputado, y cuando requiera
explicaciones…deberá solicitarlo al Pleno…quien podrá instar aun ponente a dar las
explicaciones que conduzcan a aclarar el debate…
3.3.9 …el Presidente no podrá dar por agotado el debate en tanto haya un Diputado
que pida la palabra…
59
3.3.10 Los diputados podrán…aclarar las interpretaciones erróneas o tergiversadas
que se haya hecho de sus intervenciones.”185
Las reglas anteriores, son todas aquellas normas para que los diputados dentro del
Pleno del Congreso, puedan gozar para la expresión de sus conocimientos sobre la ley
discutida y la utilización de la técnica legislativa, para lograr con ello una mayor
efectividad al momento de los debates y la deliberación de la norma discutida. Ya que
no solo se aplica, la técnica legislativa en el desarrollo y redacción de la norma que se
pone en conocimiento para su aprobación ante el Pleno del Congreso, sino que
también, cuando la misma ley es trasladada a una Comisión de Trabajo para ser
estudiada y examinada.
Así mismo, estas reglas serán aplicables en todos aquellos asuntos que sean puesto a
consideración del Pleno del Congreso, para que así puedan participar todos lo
Parlamentarios que deseen argumentar o aportar sus conocimientos para la normativa
que se esta discutiendo en el debate. Por tanto, es importante que los Diputados
discutan todas las iniciativas de ley dentro de los tres debates, para que se concluya la
disputa en la aprobación o rechazo de la propuesta legislativa.
Durante las fases que comprende la discusión de los anteproyectos de ley, los
Dignatarios de la Nación, debe participar utilizando la técnica legislativa para poder dar
un aporte significativo al asunto en discusión; así también poder llevar a cabo, de forma
eficiente todo el proceso de formación de la ley.
Por ello, la técnica legislativa no solo busca la correcta redacción de la norma jurídica,
sino también asegurar la adecuada participación de los Diputados en los distintos
debates que se llevan a cabo para cada anteproyecto de ley; esto con la finalidad de
lograr una mayor efectividad y consenso en todas las deliberaciones que se dan como
producto de la discusión de los asuntos puestos en conocimiento del Pleno del
Congreso.
185
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, La Técnica Legislativa en Centroamérica y República
Dominicana, San José. Costa Rica, Editorial MARS Editores S.A., año 2001, páginas 184 y 185.
60
3.4 Análisis de la Técnica Legislativa en el proceso de aplicación en el Derecho
Guatemalteco
Para resaltar la importancia de la necesidad de que los candidatos a diputado y los
diputados electos cuenten con una preparación en técnica legislativa, es necesario citar
y comentar los siguientes artículos de la Constitución Política de la República y de la
Ley Orgánica del Organismo Legislativo, de la siguiente manera:
a. El artículo 157 de la Constitución Política de la República de Guatemala, al
referirse a la Potestad legislativa e integración del Congreso de la República,
establece lo siguiente: “la potestad legislativa corresponde al Congreso de la
República, compuesta por los diputados…”.
Como se puede observar, únicamente los diputados electos al Congreso de la
República, están facultados e investidos de la potestad legislativa; por lo que
deberían de capacitárseles adecuadamente en técnica legislativa, para que
desarrollen su labor de una forma más efectiva y eficaz.
Asimismo, el capítulo segundo, sección tercera del mismo cuerpo legal, establece la
formación y sanción de la ley de acuerdo a los artículos siguientes:
b. El artículo 174, del mismo cuerpo constitucional, al referirse a la iniciativa de ley,
establece lo siguiente: “Para la formación de las leyes tienen iniciativa los
diputados al Congreso...”.
Para relacionar el artículo anterior con el presente trabajo de investigación, es
importante definir que la iniciativa de ley es aquel derecho que se les confiere a
los Diputados del Congreso, al Organismo Ejecutivo, La Corte Suprema de
Justicia, a la Universidad de San Carlos de Guatemala y al Tribunal Supremo
Electoral, para proponer proyectos normativos. Por otro lado, la norma legal
citada, le confiere directamente a los Diputados al Congreso de la República esa
facultad y no al Organismo legislativo, lo cual es importante resaltar, para
61
fundamentar la necesidad de la formación técnica legislativa de éstos y no sólo
de los demás funcionarios y asesores del Congreso. Es importante citar la
opinión de la Corte de Constitucionalidad sobre el presente artículo: “… El
artículo 174 de la Constitución establece que los diputados al Congreso tienen
iniciativa de ley. Debe entenderse que ésta iniciativa si bien corresponde a los
diputados en forma singular, lo que significa que uno solo de ellos posee derecho
de iniciativa de ley ante el Congreso, no implica que el mismo quede limitado a
su planteamiento individualizado, pues las formas parlamentarias reconocen la
formación de grupos, bloques, copatrocinios o comisiones congresiles que le
pueden dar mayor fuerza y consistencia a las iniciativas.”186 Importante hacer
mención que a parte de los Diputados de tener la iniciativa de presentar
proyectos de ley, se encuentran involucrados para su realización y formación de
dichos anteproyectos de ley, los asesores y los asistentes; por tal motivo es
importante que estas personas cuenten con una debida preparación en técnica
legislativa, ya que son los que preparara en su debido momento los informes y
estudios relacionados con la norma que se pretende presentar al Pleno del
Congreso. Es importante aclarar que un asesor es distinto a un asistente, ya que
el primero es un profesional en la materia que se pretende conocer y por tal
motivo prepara los estudios correspondientes al tema; y respecto al segundo es
un técnico que realiza la función de investigar y documentar la información sobre
la materia del proyecto de ley. Ante tal situación viene hacer un instrumento
importante la técnica legislativa, la cual debe ser practicada por los Diputados,
asesores y asistentes para que la composición y redacción de los textos legales,
logre una coherencia con el sistema normativo del país.
c. El artículo 176 de la Constitución Política de la República, al referirse a la
presentación y discusión, establece lo siguiente: “Presentado para su trámite un
proyecto de ley…. Se pondrá a discusión en tres sesiones celebradas en
distintos días y no podrá votarse hasta que se tenga por suficientemente
discutido en la tercera sesión...”.
186
Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 9, expediente No. 154-88, página No. 74, sentencia: 12-07-88.
62
Es importante este artículo, debido a que se establece la forma previa de aprobar
una iniciativa de ley y el inicio del proceso legislativo, regulando la forma en que
debe ser planteada ante el pleno del Congreso de la República. Entonces, es
aquí donde los Diputados al contar con el conocimiento general del anteproyecto
y el análisis profundizado del tema a tratar dentro del proyecto, su labor dentro
de las discusiones de la iniciativa, serían de mayor relevancia, ya que contarían
con una preparación adecuada, que les permitiría tener una visión más clara del
alcance del proyecto que se pretende aprobar, por ello la eficacia de la aplicación
acuerdo número 8-2008.
En el artículo arriba citado se establece el proceso de presentación, discusión y
aprobación de un proyecto de ley. Es importante resaltar entonces la
importancia de que durante todo el proceso, los Congresistas cuenten con la
suficiente información sobre la norma jurídica y sus antecedentes para poder
opinar sobre dicho proyecto al momento de su discusión en el Pleno del
Congreso de la República, así también durante los debates las iniciativas fueran
discutidas con mayor manejo de los temas a tratar, dentro del proyecto de ley.
Asimismo, la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto número 63-94 del
Congreso de la República, en el título quinto, del capítulo primero al capítulo cuarto,
regula todo lo relacionado a la actividad legislativa, la iniciativa de ley, la discusión del
proyecto de ley, la consulta a la Corte de Constitucionalidad y la redacción final de la
misma, para lo cual considero, también importante, citarlos y comentarlos de la
siguiente forma:
a. El artículo 109, al referirse a la forma de las Iniciativas de Ley, establece lo
siguiente: “Toda iniciativa cuyo propósito sea la presentación de un proyecto de
ley, deberá presentarse redactada en forma de decreto…. así como los estudios
técnicos y documentación que justifiquen la iniciativa. La presentación de la
iniciativa se hará por escrito…. para que inmediatamente después de que el
63
Pleno tome conocimiento de la iniciativa por la lectura…. se ponga en
disponibilidad de todos los diputados al Congreso de la República….”.
Este artículo es muy importante para la presente investigación, en virtud de que
establece las reglas generales de la técnica legislativa, para la elaboración de
“toda iniciativa” que se presente ante el Congreso de la República. Asimismo, es
necesario que la reglamentación y la técnica referida en el artículo citado, sea
transmitida a los legisladores a través de talleres de capacitación, impartidos por
profesionales especialistas en el tema; esto con el objeto de que al momento de
aplicarla, sea de muy fácil manejo para los dignatarios de la nación y con esto, la
iniciativa objeto de debate cumpla con los requisitos mínimos, tales como: el
análisis del fondo del proyecto de ley y la formación del diseño de la estructura
para que con ello, pueda brindase un verdadero sentido a la ley y que la misma
sea de interpretación fácil, sin que de problemas de confusión o contradicción
con otras leyes.
b. El artículo 112, al regular la presentación del proyecto de ley y del dictamen al
Pleno, determina lo siguiente: “Los integrantes de las comisiones, al momento de
estudiar un proyecto de decreto, podrán proponer enmiendas a su contenido,
parcial o totalmente… Las enmiendas aprobadas por los integrantes de la
Comisión podrán ser incorporadas al emitirse el dictamen o bien presentarse en
la discusión por artículos del proyecto…Finalizado el trámite en la Comisión, los
proyectos se entregarán a la Dirección Legislativa…para su registro y difusión...”.
Importante de resaltar en la disposición legal antes citada, que los integrantes de
la comisión pueden proponer enmiendas parciales o totales a su contenido,
dando cabida a que se ponga en práctica la capacitación que se les pretende
brindar a los Congresistas, a raíz de la aprobación del decreto número 8-2008.
Dichas capacitaciones pudieran ser sobre el estudio de los antecedentes del
tema relacionado con la Iniciativa de Ley que se pretende presentar al Pleno del
Congreso, el análisis de la existencia de dicha necesidad, la revisión del tema en
64
las distintas leyes vigentes en el ordenamiento jurídico del país, etc. Toda vez
que es ahí, donde se perfecciona la iniciativa propuesta y los diputados pueden
determinar qué reformas son necesarias realizar a las iniciativas, de conformidad
con las necesidades y la problemática de la población.
c. Artículo 117, al regular los debates, establece que: “En los dos primeros debates
de un proyecto de ley, éste será discutido en términos generales, deliberándose
sobre la constitucionalidad, importancia, conveniencia y oportunidad del
proyecto… Después del tercer debate, el Pleno del Congreso votará si se sigue
discutiendo por artículos o si por el contrario, se desecha el proyecto de ley.”
Es importante analizar esta disposición legal, debido que existe una contradicción a lo
establecido en el artículo 176 de la Constitución Política de la República de Guatemala
la cual menciona que: “…Se pondrá a discusión en tres sesiones celebradas en
distintos días y no podrá votarse hasta que se tenga por suficientemente discutido en la
tercera sesión…”, esto entra en conflicto con lo que se establece en el artículo
analizado, porque éste, hace mención que la tercera sesión es simplemente para
establecer si se aprueba la discusión del anteproyecto artículo por artículo, no obstante
así, a lo establecido en la Constitución. Es importante agregar, que se tergiversó lo que
se establecía en la Carta Magna, porque en ningún momento la misma establece una
cuarta sesión, debido que se entiende que las discusiones del anteproyecto de ley, de
artículo por artículo, se deben hacer dentro de las tres sesiones, para que al finales se
apruebe o no el anteproyecto; no así a lo establecido en la Ley Orgánica del Organismo
Legislativo, que hace mención de que las dos primeros debates se discutirá la
importancia y conveniencia de la misma, y establece que en el tercer debate la
aprobación de la discusión de la iniciativa por artículos, formando con ello un cuarto
debate para la discusión de los artículos del proyecto.
Esta disposición, también es importante para la presente investigación, en virtud de que
regula lo referente al debate de los proyectos de ley en el pleno, debido a que se entra
a deliberar sobre “la constitucionalidad, importancia, conveniencia y oportunidad del
65
proyecto”, para lo cual se requiere un alto grado de capacitación, el cual se logra a
través del estudio de los antecedentes del tema, al estudio de las necesidades del país,
la revisión de forma del proyecto, la revisión de la normativa vigente, la estructuración
de fondo del anteproyecto, y su redacción lingüística final; esto, con la finalidad de que
los Diputados propongan cambios al anteproyecto discutido. Logrando lo anterior
citado, a través de los estudios proporcionados por la Universidad de San Carlos de
Guatemala al Congreso de la República, el cual tiene su fundamento en el decreto
número 8-2008.
d. El artículo 118, al referirse al retorno a comisión, regula que: “El pleno del
Congreso, a petición mediante moción privilegiada, podrá retornar el dictamen a
la Comisión que lo emitió, para que haga un nuevo estudio y emita nuevo
dictamen, cuando....”.
Relacionando el artículo citado con la presente tesis, es que un proyecto de ley
“defectuoso o incompleto” o con necesidad de enmiendas de fondo, debe ser
devuelto a la comisión de trabajo respectiva, por lo que una vez más, es
imprescindible implementar que los Diputados del Congreso de la República
participen en los talleres o diplomados que estará otorgando la Universidad de
San Carlos de Guatemala, para que sean capacitados, toda vez que es
necesario que estén preparados y conscientes de que los proyectos de ley sean
correctos y completos, pero sobretodo que cubran las necesidades y la
problemática socioeconómica de la población, y que estos no se detengan por
simples errores de forma, por no contar con la preparación adecuada.
e. Artículo 120, al regular lo referente a las discusiones por artículos, establece lo
siguiente: “En la discusión por artículos, que será de artículo en artículo…podrán
presentarse enmiendas por supresión total, por supresión parcial, por adición,
por sustitución parcial y por sustitución total. Las enmiendas deberán ser
presentadas por escrito…”.
66
Importante también destacar, que en esta fase del proceso legislativo, sería muy
favorable para la aprobación de las leyes, que los diputados del Congreso de la
República contaran con todos los elementos de preparación, antes citados, para
las enmiendas o supresiones que se pudieran llevar a cabo y que las mismas
sean y congruentes con el tema del proyecto de ley, sujeto a discusión.
f. El artículo 121, al regular la votación de los artículos, establece lo siguiente: “Se
tendrá por suficientemente discutido cada artículo cuando ya no hubiere
Diputados que con derecho a hacerlo pidan la palabra para referirse a él y se
pasará a votar seguidamente….
Otra de las reglas fundamentales de la preparación es la del diseño de la
estructura del proyecto, la redacción y la revisión final de la forma de la iniciativa
de ley, ya que se determina cuales son los artículos finales y los que serán
separados parcial o totalmente de la norma que se pretende aprobar. Ante lo
anterior, nos surge la siguiente interrogante, ¿Será que un diputado electo al
Congreso de la República, que no cuente con la preparación legislativa y en
técnica legislativas suficiente, podrá detectar qué artículos deberán ser
aprobados parcial o totalmente para que los mismos no riñan con preceptos
constitucionales, ordinarios o dentro de la misma norma? A mi parecer,
definitivamente se evidencia la importancia de la entrada en vigencia del decreto
número 8-2008, para así lograr la preparación legislativa y la preparación en
técnicas legislativas.
g. Artículo 125, la redacción final: “Una vez aprobado el proyecto de ley por
artículos se leerá en la misma sesión o a más tardar durante las tres próximas
sesiones. Los Diputados podrán hacer objeciones y observaciones a la
redacción, pero no será procedente presentar enmiendas que modifiquen el
sentido de lo aprobado por el pleno del Congreso. Agotada la discusión se
entrará a votar sobre la redacción final y en esta forma quedará aprobado el
texto… Posteriormente, la Junta Directiva del Congreso deberá ordenar que se
67
examine y corrija en su estilo, exclusivamente. Antes de enviar el decreto
aprobado al Organismo Ejecutivo para su sanción y publicación, la Presidencia
del Congreso entregará copia a todos los diputados y si no recibiere observación
dentro de los cinco días siguientes, se entenderá que no hay objeción y lo
enviará al Ejecutivo…”
Es importante señalar que es aquí donde deben ponerse en práctica 4 elementos de la
eficacia de la capacitación y/o preparación para los Diputados, los cuales serían: 1) la
revisión de los componentes lingüísticos de la redacción de la ley, 2) el diseño de la
estructura;3) la redacción del Proyecto de ley y 4) la revisión final de la forma y la
estructura de la iniciativa de ley. Así también como se menciono anteriormente, los
asesores y asistentes deben de contar con capacitación, pero aun mas aquellas
personas que son encargadas de llevar a cabo la estructuración y redacción del
proyecto de ley aprobado, por tal motivo eso le concierne al personal que se encuentra
laborando en la Dirección Legislativa del Congreso de la República. Teniendo la debida
preparación en técnica legislativa todas las personas que se encuentran involucradas
podrán realizar de manera eficiente y eficaz la labor de la formulación, presentación,
aprobación y redacción final de la iniciativa de ley.
68
CAPÍTULO 4
ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL NACIONAL
4.1 Análisis de los requisitos para otra al cargo de Diputado
La Constitución Política de la República de Guatemala en el artículo 162 establece que
para el cargo de Diputado deben de cumplir con dos requisitos, el primero de ellos es
ser guatemalteco de origen, lo que significa que deben ser “…nacidos en el territorio de
la República de Guatemala…o los hijos de padres o madres guatemaltecos, nacidos en
el extranjero…”187. Lo que representa, a que dichas personas tengan su nacionalidad
de origen, siendo esto “el vinculo jurídico-político existente entre quienes la Constitución
de la República determina y el Estado de Guatemala…”188. Resultando lo anterior, que
el Estado de Guatemala, reconozca todos los derechos y deberes que tienen los
guatemaltecos de origen.
Y el segundo requisito, es estar en el pleno ejercicio de sus derechos como ciudadano,
lo que significa, que la persona debe estar ejerciendo los derechos que le reconoce la
Constitución Política de la República de Guatemala, tales como “…inscribirse en el
Registro de Ciudadanos, elegir y ser electo…otra a cargos públicos, participar en
actividades políticas…”189. Pero los mismos, pueden ser suspendidos, por los motivos
siguientes: “…a) Por sentencia condenatoria firme, dictada en proceso penal, b) Por
declaratoria judicial de interdicción.”190, lo que significa que la persona no pudiera
participar en la elección para el cargo de Diputado.
Dichos requisitos, al ser cumplidos por aquellas personas que opten al cargo de
Diputado, podrán ser inscritos como candidatos en el Tribunal Supremo Electoral, lo
que significa que cualquier persona, sin importar edad, sexo y nivel académico, opte por
el cargo.
187
Ibid., Artículo 144.
188 Congreso de la República de Guatemala, Ley de Nacionalidad, Decreto Número 1613, Artículo 1.
189 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 136.
190 Congreso de la República de Guatemala, Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto Ley 1-85, artículo 4.
69
Aunado a lo anterior, los candidatos no deben estar sujetos a las prohibiciones que
regula la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que si se diese el
caso, aunque llenaran los requisitos para optar al cargo de Diputado, no pudieran ser
inscritos ante el Tribunal Supremo Electoral.
Los requisitos establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala,
van dirigidos a toda la población, pero no por ello debe seguirse con los esquemas de
las Constituciones pasadas, donde los requisitos eran ser ciudadano, estar en el goce
de los derechos y en algunos casos solicitaban una mayoría de edad. Porque hoy en
día, es necesario que los candidatos a Diputado cuenten con una preparación
legislativa, para que puedan actuar conforme a los mandatos constitucionales y puedan
realizar eficientemente su labor legislativa. A falta de la preparación en los últimos años,
a provocado un incremento significativo en la deficiencia de la labor legislativa,
provocando con ello un bajo rendimiento en el actuar diario de los Diputados,
especialmente en los debates, donde se discuten los anteproyectos de ley para su
aprobación y que posteriormente regirán al Estado Guatemalteco.
Por ello, es importante que los actuales Diputados y las generaciones por venir,
cuenten con una preparación en técnica legislativa, para poder actuar de forma eficiente
y eficaz en sus funciones como legisladores. Por eso, es menester puntualizar que se
les debe brindar una adecuada preparación en técnica legislativa, como también en
otros temas de relevancia para el país, para el buen desempeño de sus funciones. Ya
que actualmente, en el Congreso de la República existe una cifra alarmante en relación
al número de Diputados, que no cuentan con una adecuada capacitación para el
ejercicio de sus funciones, lo cual es debido, ha la falta de interés de los Parlamentarios
y de no existir un control académico para aumentar el conocimiento de los Diputados en
temas tan importantes como lo es la técnica legislativa.
Aunque es importante, mencionar que en la actualidad existen grados de
profesionalidad entre los Diputados, aunque no todos poseen alguna licenciatura en
una carrera, pero si cuentan con carreras técnicas. Por tanto, solamente existen dos
requisitos para optar al cargo de Diputado, deben los candidatos tener una preparación
para el desempeño del ejercicio legislativo, ya que la falta de él, a provocando elevar el
70
número de participantes al cargo, sin la debida experiencia y preparación para poder
ejercitar las funciones y/o atribuciones que le confiera la Constitución Política de la
República de Guatemala en los artículos 165, 170 y 17; y las funciones que les confiere
las demás leyes del país.
Otro aspecto importante, es el sistema que se utiliza para elegir a los Diputados del
Congreso de la República, el cual es mediante el sistema de distritos electorales y
listado nacional. El sistema de distrito electoral se elige a “un diputado por el hecho
mismo de ser distrito y un diputado más por cada 80,000 habitantes…”191. Esta forma
de elección de los Diputados al Congreso de la República viola el derecho a elegir, ya
que se eligen listas y no candidatos en particular.
En las últimos cuatro décadas, el Órgano Legislativo a aumentado el número de
Diputados, debido al ceso poblacional que se realiza en Guatemala; por ello
actualmente son 158 los Parlamentarios, los que ocupan un curul dentro del Congreso.
Por tanto, dentro de los 158 Diputados, es menester puntualizar que según el estudio
realizado por ASIES, se pudo constatar tres clases importantes, en relación a las
representaciones que existen dentro del Pleno del Congreso de la República:
4.1.1 Representación Legislativa en relación a la edad: El rango de edades de los
Congresistas, oscilan entre los 50 a 60 años, pero dentro de dicho estudio, se resalto el
hecho de que en la actualidad no existen ningún Diputados entre la edad de los 30 años
o menos, a pesar que “Guatemala es un país con una población principalmente joven,
lo que sugiere un problema de representatividad con respecto a la composición
demográfica de la población.”192 Lo que se refiere, a que el cargo esta conformado por
gente que posee más experiencia, ya sea, por que la persona o personas fueron
reelectas o bien hayan participado con anterioridad al puesto de Congresistas.
191
Asamblea Nacional Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto Ley 1-85, Artículo 205.
192 Asociación de Investigación y Estudios Sociales, El Congreso de la República de Guatemala, Guatemala,
DigraficImpresos, año 2010, página 30.
71
En relación a lo anterior, muestra el 193proceso Histórico-político de Guatemala, que la
participación juvenil es mínima y esto se ha debido, a la falta de credibilidad que existe
en el Organismo Legislativo; lo que ha generado, en la actualidad que solo el 5% de los
Diputados, entre las edades de 30 a los 39 años, participen en la labor legislativa; sin
embargo en las ultimas elecciones para el cargo de Diputado, no se encuentra registro
alguno sobre la participación de algún Parlamentario menor a la edad de 30 años.
Tornándose tal situación194alarmante, ya que el porcentaje de la población
guatemalteca, se encuentra en un 22.4% entre las edades de 18 a los 30 años,
representando lo anterior para el patrón electoral, un porcentaje del 27.6% de la
población.
Por tanto, es importante que la imagen y la actividad parlamentaria reflejen un ánimo
positivo en relación a la participación activa en los jóvenes guatemaltecos, para lograr la
intervención de ellos en el ejercicio legislativo, ya que si el país cuenta con un
porcentaje significativo en los jóvenes, es importante alentarlos a su participación activa
dentro del proceso electoral para optar al cargo de Diputado.
Por ello, en la actualidad las elecciones del año dos mil once, reflejan un aumento en la
participación de gente joven, es decir, que se logro integrar en el Pleno del Congreso de
la República, personas que si oscilan entre la edad de 30 años; aunque el número es
poco significativo, es un avance para que las personas jóvenes se involucren en las
actividades Parlamentarias del país.
Por tanto, más que los jóvenes en su participación dentro del Congreso de la República,
el porcentaje de mujeres involucradas en las actividades Parlamentarias y la
obligatoriedad de tener preparación mínima de diversificado, se viven actualmente las
consecuencias de la poca preparación de los Diputados, lo que significa el gran índice
de situaciones que inciden de forma negativa en la redacción de toda la normativa.
193
Ibid, Pág. 58.
194 Loc. cit.
72
4.1.2 Representación Legislativa de mujeres: El número de participación de las
mujeres dentro del Pleno del Congreso, es de 19 Diputadas, 195quienes fueron elegidas
para el cargo por el sistema de Lista Nacional y por el distrital, lo que equivale a un
12.03%. Los datos anteriores, representan una minoría en la participación del sexo
femenino dentro del Organismo Legislativo; y esto se debe a que el país tiene la
problemática de la representatividad, desde los la formación de los Partidos Políticos,
en donde la actividad femenina es mínima y se ve como una figura poco significativa
para poder ejercer un cargo público dentro de las Instituciones del Estado, por ello es
que en la actualidad es mayor el número de participaciones del sexo masculino que el
femenino. Los datos son preocupantes, según el estudio realizado por ASIES, ya que
se determinó que mas del 50% de los habitantes de Guatemala son mujeres, lo que
significa que la participación femenina en las labores legislativas es mucho menos que
la cuarta parte de la población.
La problemática de tal situación pone de “manifiesto un déficit importante en términos
de representatividad sociodemográfica de la democracia guatemalteca…”196
provocando que la voz de mas del 50% quede sin ser tomadas en cuenta, por el simple
hecho de no contar con la mayoría de la representación del sexo femenino. Aún en los
últimos años, las cifras han aumentado pero no logrando con ello, llegar a más de la
mitad del porcentaje total de la población guatemalteca. Por tanto, existe la necesidad
de llevar a cabo una reforma constitucional y de la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
en el sentido de aumentar de forma proporcional el sistema de cuotas para las mujeres,
tomando también en cuenta las mujeres indígenas.
4.1.3 Representación Legislativa de indígenas: El Congreso de la República,
también se encuentra representada por grupos étnicos, debido a la diversidad que
existe en nuestro país; por ello el número de Diputados que ocupan un curul en el Pleno
es mínimo, aunque en Guatemala la 197población indígena es de un total de 38.4%.
Esto se debe, a la discriminación que existe hacia los grupos étnicos, provocando la
195
Ibid., Pág. 32.
196 Ibid., Pág. 56.
197 Ibid., Pág. 33.
73
baja participación para optar al cargo de Diputado. En la actualidad, el Organismo
Legislativo cuenta con la participación indígena del 10.76% del total de los electos para
la candidatura de Diputado. Dicho porcentaje ha aumentando desde la “apertura
democrática en 1984, la cual ha sido exigua y oscilante…”198 ya que en el período del
2000 al 2004 llego hasta un 11.50% de la participación de los distintos grupos étnicos
que existen en el país dentro del Pleno del Congreso de la República. Por tanto, es
importante tomar en cuenta para una próxima reforma constitucional, la necesidad que
existe de establecer como obligatoriedad la participación y representación de al menos,
uno de cada una, de las etnias que existen en el país.
4.2 Derecho Comparado
Es importante que todos lo Diputados, a parte de cumplir con los 2 requisitos para optar
al cargo de Diputado, se le proporcione una capacitación en técnica legislativa para que
con ello se eleven el cumplimiento de su labor legislativa y que la misma sea
desempeñada eficazmente.
Por eso, es importante realizar una comparación entre Guatemala, El Salvador, México,
Costa Rica, Chile y España, para poder ver los impactos significativos que se reflejan
por el simple hecho de que los candidatos a Diputado cuenten con la debida
preparación en temas legislativos, en especial en técnica legislativa.
198
Ibid., 57.
74
Guatemala
Unicameral
México
Bicameral
El Salvador
Unicameral
Costa Rica
Unicameral
Chile
Bicameral
España
Bicameral
Requisitos
para optar al
cargo de
Congresista
y/o
Senadores
Artículo 162:
“…ser
guatemalteco
de origen y
estar en el
ejercicio de los
derechos de
ciudadano.”199
Artículo 55 (Cámara
de Diputados):
“…I) Ser ciudadano
mexicano…en el
ejercicio de sus
derechos, II) Tener
cumplidos los 21
años, III) Ser
originario del Estado
donde se haga la
elección…, IV) No
estar en servicio
Artículo 126:
“…mayor de
25 años,
salvadoreño
por
nacimiento,
hijo de padre o
madre
salvadoreño,
de notoria
honradez e
instrucción y
Artículo 108:
“… 1) Ser
ciudadana en
ejercicio, 2)
Ser
costarricense
por nacimiento
o por
naturalización
con 10 años
de residencia
en el país
Artículo 48
(Cámara de
Diputados):
“…ser
ciudadano con
derecho a
sufragio, tener
cumplidos 21
años de edad,
haber cursado
la enseñanza
media o
Artículo 68
(Cámara de
Diputados y
Senadores):
“…los españoles
que estén en
pleno uso de sus
derechos
políticos…”204
199
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 162.
204 Constitución Española, España, año 1978, http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/79FF2885-8DFA-4348-8450-04610A9267F0/0/constitucion_ES.pdf, 12
de septiembre de 2011.
75
activo en el ejército
Federal ni tener
mando en la
policía…, V) No ser
titular de alguno de
los organismos a los
que esta
Constitución otorga
autonomía…VI) No
ser ministro de
algún culto religioso,
VII) No estar
comprendido en una
de las
incapacidades…del
artículo 59.”200
no haber
perdido los
derechos de
ciudadano en
los cinco años
anteriores a la
elección.”201
después de
haber obtenido
la
nacionalidad,
3) Haber
cumplido 21
años de
edad.”202
equivalente, y
tener
residencia en
la región a que
pertenezca el
distrito
electoral…”203
Artículo 50
(Senadores):
Los mismos
requisitos para
ser Diputado
con excepción
a que no se
les solicita
tener
200
Orden Jurídico, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, año 2011, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/cn16.pdf, 12 de
septiembre de 2011.
201 Constitución de la República de El Salvador, El Salvador, año 1982, http://www.constitution.org/cons/elsalvad.htm, 12 de septiembre de 2011.
202 Tu asesora legal, Constitución Política de la República de Costa Rica, Costa Rica, año 2010, http://tu-asesoralegal.blogspot.com/2011/02/constitucion-politica-
de-costa-rica.html, 12 de septiembre de 2011.
76
Artículo 58
(Senado): Todos los
requisitos
anteriores, excepto
la edad, que será de
25 años.
residencia en
la región a que
pertenezca el
distrito
electoral, y la
edad es de 35
años.
Reciben
Técnica
Legislativa
No, en la
actualidad no se
le ha
proporcionado
ningún tipo de
preparación en
técnica
legislativa.
Si, a través de la
implementación del
Programa de
modernización del
Poder Legislativo.
Si, mediante la
creación del
Manual de
Técnica
Legislativa, el
cual fue
aprobado por
los Diputados
del Congreso.
Si, a través del
Programa de
Modernización,
el cual va
dirigido para
todos que
integran la
Asamblea
Legislativa.
Si, ya que
aparte de
tener un nivel
de
conocimientos,
se introduce el
compromiso
de programas
para
modernizar al
Congreso
Nacional.
Si, a raíz de la
celebración de la
carta de
modernización de
los conocimientos
de los Diputados
y Senadores.
Alcance de
la
Mejoramiento y
fortalecer la
Implementar los
conocimientos en
Orientación a
la formación
Fortalecer la
capacidad de
Fortalecer el
procedimiento
Mejorar la calidad
y el rol de los
203
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Constitución Política de la República de Chile, Decreto Supremo Número 100.
77
preparación
legislativa
participación de
los
Parlamentarios
en los debates
donde se
discuten los
anteproyectos
de ley y el
involucramiento
en todo el
proceso
legislativo.
uso de la técnica
legislativa, para el
proceso de
formación de una
ley.
del proceso
legislativo.
los integrantes
de la
Asamblea
Legislativa
y preparación
del Congreso
Nacional.
Diputados y
Senadores dentro
de sus Cámaras.
78
El cuadro comparativo anterior, refleja tres puntos importantes, el primero de ellos es
que todos los países tienen como requisito importante, el hecho de que las personas
que desean optar al cargo de Diputado y/o Senador sean originarias del país donde se
desea optar al cargo. Este requisito, es importante ya que la figura de Diputado y/o
Senador es representativa, lo que significa que representan a la sociedad ante la
Cámara o las Cámaras donde participan y confeccionan su labor legislativa, lo cual es
importante, ya que en las Asambleas o Cortes es donde se toman las decisiones de los
proyectos de ley, los cuales, en su momento tendrán repercusión en la población.
También dentro de los requisitos para el cargo de Diputado y/o Senador, es menester
mencionar que Guatemala y España son los únicos países que no tienen contemplado
como requisito la edad para participar en el cargo de Diputado y/o Senador; lo contrario
en México, El Salvador, Costa Rica y Chile; lo cual se debe, en el caso de Guatemala
por ejemplo, a que la mayoría de la población joven ocupa un 22.4% del total de lo
habitantes del país, lo cual hace una cifra significativa para que los jóvenes tengan una
participación activa dentro del proceso electoral para el cargo de Diputado.
Otro aspecto significativo, en cuanto a los requisitos para optar al cargo de Diputado y/o
Senador, es el caso de Chile, ya que en la Constitución Chilena, establece un requisito
claramente importante para optar al cargo de Diputado y/o Senador, el cual es tener un
aprendizaje medio, esto para evitar que las personas que no tienen conocimientos
mínimos, participen en la elección como candidatos al puesto. No obstante, si se diere
ese caso en Guatemala, se lograría reducir el nivel de alfabetismo que actualmente se
vive en el país; ya que al momento de adherirse un requisito más para optar al cargo,
las perronas se prepararían y se preocuparían de estudiar, disminuyendo así la
problemática de la falta de conocimientos en lo puestos o cargos públicos que
desempeñan personas que no cursaron ni la enseñanza media.
El segundo punto, que se refleja en el cuadro comparativo, es la preparación en técnica
legislativa para los Diputados y/o Senadores, la cual es básica para la labor que
realizan dentro de las Asambleas o Cortes; ya que con ella, se han logrado beneficios
importantes en el proceso legislativo. A raíz, de que varios países del mundo no
contaban con una base sólida en técnica legislativa, se realizo un programa de
79
modernización, el cual fue dirigido a todo el personal Parlamentario, para que se les
introdujera la importancia de una buena técnica legislativa en el proceso legislativo.
Para ello, nos indica Svetaz que se llevo a cabo, un programa de reformación
institucional, para que con ello se logrará la introducción de la técnica legislativa dentro
del proceso de aprobación de la ley y el mejoramiento de la labor legislativa; lo que
significó desarrollar un diseño para los cambios requeridos; de los cuales se plantearon
los siguientes: “…1. El congreso debe asumir su representatividad. 2. El fortalecimiento de la
representatividad y legitimidad de los congresos es inseparable,…de la modernización y
reforma de los partidos políticos y del régimen electoral. 3. El congreso debe perfeccionar,
en el fondo y en la forma, el ejercicio de sus facultades… 4. El congreso debe tener un
papel relevante en su función esencial de legislar…, 5. …debe profundizar la transparencia y la
publicidad de los debates… 6. El congreso debe desarrollar una capacidad de asesoría
política y técnica…, 7. …educar sobre las funciones, labor y trascendencia de las
instituciones legislativas…205, entre otras. Lo que significa que debe haber un cambio
dentro de la Institución para que los resultados sean positivos y sus frutos se vean
reflejados en las emisiones de las leyes.
El tercer punto, reflejado en el cuadro comparativo, son los resultados beneficiosos de
la utilización de la técnica legislativa en el proceso legislativo, ya que es, de suma
importancia su adecuada aplicación. La técnica legislativa, a sido implementada en los
últimos años, en donde han tenido participación activa, los Parlamentos de México, El
Salvador, Costa Rica, Chile y España, entre otros; originando lo anterior, resultados de
gran utilidad para el proceso de conocimiento y aprobación de la ley. Ante tal situación,
Guatemala si bien, ha participado en los programas de modernización, no ha
implementado manuales o cursos donde puedan ser capacitados los Diputados. Caso
contrario es el de Costa Rica por ejemplo, ya que su programa cuenta con el objetivo de
“fortalecer la capacidad institucional y técnica de la Asamblea Legislativa, a fin de
205
Svetaz, María Alejandra, Fortalecimiento y Modernización de los Cuerpos Legislativos, página 1 y 2,
www.ag.org.ar/3congreso/Ponencias/Svetaz.doc, 14 de septiembre de 2011.
80
posibilitar una mayor eficiencia y transparencia en la tramitación de la ley…”206,
proyectado lo anterior, ha una mejoría en su proceso legislativo ante la Asamblea.
Por tanto, es necesario por los beneficios que refleja la utilización de la técnica
legislativa, que el Estado de Guatemala, propicie el estudio y la capacitación en técnica
legislativa a los Diputados del Congreso de la República, para obtener resultados
positivos, como se ven en otros países que han implementado dentro de sus sistema
legislativo la utilización de la técnica legislativa, así también el estudio de la técnica
legislativa dentro de las licenciaturas o posgrados universitarios, como es el caso de
México.
4.3 Acuerdo Número 8-2008 y su reforma
La Junta Directiva del Congreso de la República de Guatemala, mediante el Acuerdo
Número 8-2008, creó el “Instituto de altos estudios legislativos del Congreso de la
República”207; el cual regulaba en su artículo primero, que dicho Instituto sería el “ente
encargado de la promoción del conocimiento, asesoramiento y actualización en las
funciones constitucionales del Congreso”208; para que con ello se logrará facilitar la
“interacción entre los actores políticos y la misma sociedad”209.
El Acuerdo, tiene la competencia de llevar a cabo el fortalecer de los conocimientos
académicos, socio-políticos y legislativos de los Congresistas, con el objeto de
incentivar el estudio para generar resultados positivos en las actuaciones
parlamentarias. No obstante, dicha capacitación no solo va en dirigida en promover los
estudios de los Dignatarios, sino también en la “profesionalización del cuerpo de
asesores, personal técnico-administrativo…”210.
206
Ibid., Pág. 3.
207 Congreso de la República de Guatemala, Decreto Número 8-2008, Artículo 1.
208 Loc. cit.
209 Loc. cit.
210 Ibid., Artículo 3 inciso a).
81
El programa de estudios contará con dos tipos de apoyo uno a nivel nacional y otro a
nivel internacional, en cuanto al primero se desarrollara con el apoyo y cooperación de
la Comisión Legislativa de Apoyo Técnico, la Unidad de Transparencia y Fiscalización
del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, y con la Dirección de Modernización
y Planificación Parlamentaria, así también con la coordinación de otras instituciones. Y
en cuanto al segundo, contara con la colaboración del Parlamento Centroamericano, el
Foro de Presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del
Caribe (FOPREL) y del Instituto Centroamericano de Estudios Legislativos (ICEL).
El Instituto también estará integrado, por las distintas áreas de programación, quienes
tendrán a su cargo la realización de los programas y actividades que se desarrollarán
dentro del Instituto, las cuales contaran con distintos soportes técnicos parlamentarios,
para poder guiar así la programación y ejecución de los estudios del Instituto.
Posteriormente, a la creación y entrada en vigencia del Acuerdo Número 8-2008, la
Junta Directiva del Congreso de la República, modificó dicho Acuerdo mediante la
aprobación del Acuerdo Número 1-2011, mediante el cual se acuerda el cambio del
nombre del Instituto quedando establecido que se denominará “Instituto de Estudios
Legislativos” (IEL), quien tiene como finalidad la promoción de elevar el conocimiento
de los Dignatarios de la Nación, junto con su equipo de trabajo, y a su vez debe
prestarles el asesoramiento adecuado y sus actualizaciones en las distintas materias a
tratar en relación a la problemática actual y la política interna como externa; para que
con ello, puedan desarrollar de forma eficiente y eficaz las labores consignadas en la
Constitución Política de la República de Guatemala y en las demás leyes vigentes en el
ordenamiento jurídico del país.
Así también en el Acuerdo Número 1-2001, se establece que a raíz de las cartas de
entendimiento entre el Congreso de la República y la Universidad de San Carlos de
Guatemala, se crearon las autoridades correspondientes para velar por el debido
cumplimiento del Instituto, quedando al cargo: 1. El Consejo Político, 2. El Consejo
Académico y 3. La Dirección. Quienes en conjunto actuaran, para velar por el debido
cumplimiento y programación de las distintas actividades.
82
Por tanto, el Instituto de Estudios Legislativos actuar de forma conjunta con las distintas
autoridades, pero teniendo cada una su labor asignada; para que con ello se de el buen
funcionamiento y la adecuada coordinación entre los distintos programas ha ejecutarse.
Importante señalar, que la Universidad de San Carlos de Guatemala, es la casa de
estudios encargada de proporcionar los estudios y programas para fomentar el
aprendizaje en las distintas ramas de interés nacional como internacional, debido a que
existe un mandato constitucional, tal y como lo expone el artículo 82: “…La Universidad
de San Carlos de Guatemala…le corresponde con exclusividad dirigir, organizar y
desarrollar la educación superior del Estado y la educación profesional universitaria
estatal, así como la difusión de la cultura en todas sus manifestaciones. Promoverá por
todos los medios a su alcance la investigación en todas las esferas del saber humano y
cooperará al estudio y solución de los problemas nacionales.”211 Por ello, la Universidad
de San Carlos es la institución responsable de proporcionar todos aquellos estudios
para cooperar en la formación profesional de los Diputados, así también proporcionar
los mecanismos para la aplicación de los métodos de técnica legislativa.
Actualmente el Instituto de Estudios Legislativos, solo cuenta con una generalidad del
programa, es decir que solo se ha establecido las aéreas en que se va ha trabajar;
dentro de ellos tenemos los siguientes: los programas de información y análisis, de
investigación de las situaciones nacionales e internacionales, la técnica legislativa y el
derecho constitucional, lo relacionado a la Cooperación Internacional e
Interparlamentaria y todos los proyectos y trabajos de soluciones futuras sobre la
gobernabilidad del Estado guatemalteco.
4.4 Análisis del Acuerdo Número 8-2008
El Instituto de Estudios Legislativos, fue creado por el Congreso de la República, en
virtud de que en la década de los años noventa, la dinámica de los 212Parlamentos
Latinoamericanos, se caracterizaron por el impulso de procesos de modernización y
211
Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., artículo 82.
212 Ibid., Considerando
83
fortalecimiento institucional. Este factor, facilitó la fundación de centros o institutos de
estudios legislativos o parlamentarios. Lo anterior, con el objeto de promover estudios e
investigaciones que permitieran darle un adecuado soporte técnico-legislativo,
constitucional e inclusive presupuestario, para la creación de las leyes; así como
establecer, mecanismos de interacción, debate, reflexión y toma de consenso sobre
temas de interés parlamentario. Por ello, y por el bajo rendimiento de la labor legislativa
y el incremento de las debilidades que azotan al Organismo Legislativo, se llevo al
consenso de crear una casa de estudios que promoviera e incentivar el interés de la
preparación de los Dignatarios de la Nación, para que contaran con una adecuada
preparación en el tema de la técnica legislativa, entre otros. También es menester
puntualizar, que otro motivador que existió para la creación del Instituto fue porque en la
actualidad no existe ningún programa en el Congreso de la República, que les ofrezca a
los Diputados la capacitación en estudios sobre temas en materia parlamentaria, del
ámbito nacional, de la técnica legislativa, etc.
Por eso, en el año 2008 se formuló y se acordó, mediante el Acuerdo Número 8-2008,
la creación de la Institución que proveería los estudios y programas necesarios para
darle un soporte técnico legislativo a los Dignatarios de la Nación, junto con las
personas que sé involucran en la formación de las iniciativas de ley. Por tal razón, es
que se involucró la Universidad de San Carlos de Guatemala al momento de firmar una
carta de entendimiento, entre el Congreso de la República y dicha casa de estudios,
donde se reguló la creación de un Programa de Apoyo Académico, en el cual se
estableció que dicha casa de estudios (USAC) iba ha proporcionar todo el material y la
dinámica de estudios al Institución de Estudios Legislativos; y también se acordó que la
Universidad de San Carlos podría avalar todas aquellas actividades y programas que se
llevarían a cabo durante el desarrollo de las dinámicas de estudio, por parte del Instituto
de Estudios Legislativos.
Con anterioridad a la creación del Instituto, no se había planteado la necesidad de crear
instituciones o programas que orientaran la labor parlamentaria, ya que el Congreso de
la República, contaba con personas idóneas para el ejercicio del cargo de Diputado, es
84
decir personas “adecuadas para el fin a que se destina”213 el ejercicio legislativo. Pero
al pasar de los tiempos, se dejo de observar la importancia de la notoriedad, es decir
del prestigio en los conocimientos de los aspirantes al cargo de Diputado. Importante
puntualizar, que el Estado de Guatemala reconoce en la Constitución Política de la
República que para optar al cargo de Diputado solo necesita dos requisitos, el “ser
guatemalteco de origen y estar en el pleno goce de sus derechos de ciudadano”214,
descartando con ello la posibilidad de exigir un grado académico para dicho puesto,
como es el caso contrario para el país de Chile, ya que ellos si establecen que aparte
de los dos requisitos que comparte con la Constitución de Guatemala, contempla como
requisito básico que los optantes al cargo deben haber cursado la enseñanza media,
esto con la finalidad de que exista una activa participación e involucramiento en la labor
legislativa.
Por ello y por los avances técnicos legislativos, surge la idea que Guatemala contara
con una Institución encargada de proporcionarles una capacitación a los Congresistas,
porque con anterioridad no se le había dado la importancia que merecía. Trayendo a
colación lo anterior, ciertos problemas en el proceso legislativo, pero más aun en las
normas vigentes en el país, ya que en la actualidad se han emiten leyes sin observarse
ningún tipo de técnica, ni conocimientos sobre los temas de las iniciativas de ley; lo que
provocó las inconstitucionalidades o contrariedades a las demás leyes del
ordenamiento jurídico del país. Ante tal situación surge la idea de llevar a cabo el
trabajo de identificar y hacer propuestas con determinadas directrices que orienten la
labor parlamentaria, con relación a los debates que se llevan a cabo para elaboración,
revisión y aprobación de los anteproyectos de ley.
Por eso, Centroamérica participó en el “proyecto de asistencia técnica y capacitación
legislativa”215, el cual comprendía los componentes siguientes: “1)…apoyo a la iniciativa
legislativa….de la asesoría técnica calificada a los órganos parlamentarios y a los
diputados para la preparación de anteproyectos (de ley o de convenios) de especial
213
Apropiado, Larouse ilustrado, Op. cit. página 79.
214 Constitución Política de la República de Guatemala, Op. cit., Artículo 162.
215 Svetaz, María Alejandra, Op. cit., página 4.
85
importancia por su trascendencia y complejidad, y elaboración de estudios de
antecedentes sobre esos temas…., 2)…investigación multidisciplinaria permanente
sobre temas de interés regional que sirvan de apoyo a la función parlamentaria y para
la toma de decisiones…, 3)…capacitación, formación e información técnica….a los
funcionarios y, especialmente, a los diputados de los Parlamentos…con el fin de
fortalecer el debate objetivo y facilitar al parlamentario la toma de decisiones…, etc.”216.
Con ello, se espera lograr que los Parlamentarios se involucren de forma activa dentro
del proceso legislativo, para que aporten ideas y criterios sobre las iniciativas de ley.
Ya que la realidad del Congreso de la República, es que el asesor o asesores, realice
los estudios de los anteproyectos de ley y posteriormente son enviados a la Comisión
correspondiente para su revisión. Por ello y por la aprobación del Acuerdo Número 8-
2008, el Instituto de Estudios Legislativos fomenta la participación de los Diputados
como también la del personal administrativo del Congreso; ya que en la actualidad
algunos Diputados y Bancadas cuentan con asesores, los cuales se encuentran en un
rangos de 1 a 9 asesores por cada Bancada y por apartes están los asesores de cada
Diputados. Por ello, es que se les a tomado en cuenta para participar en el Instituto,
pero surge la interrogante, que si un asesor es un “profesional que esta al tanto de la
función del órgano al que le corresponde asesorar y prepara estudios, análisis,
borradores, etc....”217, porqué se les incluye dentro de los programas del Instituto,
cuando estas personas son calificadas como profesionales para rendir un
asesoramiento profesional en las actuaciones que se le confieren. Por tanto, no debiera
dirigirse a estas personas el estudio que proporciona el Instituto, ya que si son
profesionales en las distintas materias en especial en temas de la técnica legislativa,
entre otras, debieran tener los conocimientos para un buen asesoramiento a los
Diputados.
Por tanto, la eficacia del Acuerdo 8-2008, se refleja en el Instituto de Estudios
Legislativos, en cuanto a la programación de los diversos programas que cuenta dicho
216
Ibid., Pág. 5.
217 Valverth Morales, Víctor Manuel, Guía parlamentaria para asesores y personal de apoyo, Guatemala, Editorial
Legis, año 2006, página 41.
86
Instituto. Por ello, es de suma importancia que los trabajadores en el ámbito
administrativo del Congreso y los Diputados, participen en los talleres, actividades o
diplomados sobre los distintos programas que en su momento planteara el Instituto. Por
tal motivo, la creación del Instituto es importante hoy en día, ya que en él, se puede
apoyar el personal administrativo del Congreso y los Dignatarios de la Nación para las
consultas, participaciones en las distintas actividades o programas que servirán para
elevar sus conocimiento, y dando como resultado, un mejoramiento en el desempeño
de sus actividades dentro del Congreso de la República. También es importante que
este Instituto tenga dentro de su cronograma de estudios, la técnica legislativa, ya que
es de suma importancia el conocimiento de esta materia para la creación de las
iniciativas de ley; que realmente es un tema de relevancia para Guatemala ya que con
ello se obtiene las normas jurídicas que integran el ordenamiento legal que rige al país.
Por ello, los programas que se desarrollen deben ser ejecutados de forma periódica
para la adecuada preparación en el tema de técnica legislativa; adicional a ello, se
puede crear un manual o una guía que contenga todo lo referente al tema de técnica
legislativa, el cual debe estar a disposición o al alcance de todos los Diputados,
asesores, asistentes y de todo el personal administrativo del Congreso; para que cuente
con un soporte adicional al que se les proporcionaría en las capacitaciones
proporcionadas por el Instituto de Estudios Legislativos. Esta idea, ya fue planteada en
su momento y aprobada por la Asamblea Legislativa del Congreso de El Salvador, ya
argumentaron que la creación de un manual de técnica legislativa es una “herramienta
útil para el asesoramiento jurídico”218 de los Parlamentarios.
Por eso, el Congreso de la República a través del Instituto de Estudios Legislativos,
promovió cuatro años más tarde de la creación del Instituto, un Diplomado denominado
Realidad Nacional, el cual fue desarrollado mediante un programa de cinco módulos,
realizados en un lapso de 12 sesiones. En el cual, participaron Diputados y el personal
técnico administrativo del Congreso, a pesar de las expectativas que se tenían de la
218
Asamblea Nacional, Rogelio Córdova, Manual de Técnica legislativa fue aprobada por diputados,
http://www.asamblea.gob.pa/main/ComunicacionesyPrensa/tabid/84/articleType/ArticleView/articleId/409/Manual-de-
tecnica-legislativa-fue-aprobado-por-diputados.aspx, 12 de septiembre de 2011.
87
participación en especial de los Parlamentarios, no se conto con una mayoría sino al
contrario su participación fue un número muy bajo, no así la participación que se tuvo
del personal administrativo y personas fuera de la Institución. Por lo que provocó que
los beneficios y los objetivos por los que se creo el Instituto de Estudios Legislativos, no
dieran fruto hacia las personas que realmente estaba destinados a ir la preparación.
Por tanto, los alcances de los resultados son escuetos ya que sin una participación
activa de las actividades que desarrolla el Instituto, los resultados no serán los
esperados. Y por consiguiente se seguirá teniendo los resultados que hoy en día se
reflejan en los debates, en las emisiones de leyes, etc. No así, por ejemplo los
resultados del mejoramiento y fortalecimiento del uso de la técnica legislativa en el
proceso legislativo de los países que si se han preocupado, por implementar la mejoría
dentro de su Institución, tal es el caso de México, Costa Rica, España, etc.
88
CAPITULO 5
PRESENTACIÓN, DISCUSIÓN Y ANÁLISIS DE RESULTADOS
Actualmente, Guatemala está atravesando un período muy crítico en materia social,
económica y política, esto debido al aumento de la pobreza, la inseguridad, el
analfabetismo, la violencia, la corrupción y una serie de factores que afectan de manera
directa al país. Entre la problemática actual de Guatemala, en materia política, está la
falta de preparación legislativa y en técnica legislativa de los Diputados del Congreso de
la República, porque los Dignatarios de la Nación, no cuentan con un conocimiento
básico de la realidad socioeconómica del país, de las necesidades de la población y del
conocimiento para legislar determinados aspectos en beneficio de los ciudadanos.
Así mismo, el Organismo Legislativo tradicionalmente era considerado como el lugar
adecuado, en el cual los representantes de la sociedad podían discutir los problemas
nacionales, y a su vez, tomar las decisiones más relevantes para el país. Sin embargo,
la problemática actual ha llegado a tal punto de que se incumple no sólo con esta
premisa, sino hasta con los mandamientos impuestos por la propia Constitución Política
de la República y la propia ley orgánica del Congreso. Entre los artículos que se
violentan e incumplen por la falta de preparación en técnica legislativa, están los
artículos 170, 171 y del 174 al 181 de la Carta Magna, así como el artículo 1, 3, 14, 55
bis, 81 y del 109 al 122 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.
Por su parte, la Constitución Política de la República de Guatemala, otorga a los
Diputados, la función de legislar, entiéndase la misma, en la actividad desarrollada por
los legisladores de crear, modificar y derogar leyes; la referida función no se ha podido
realizar a plenitud, ya que no se cuenta con una preparación en técnica legislativa, y por
ello no se han obtenido resultados positivos. Ante tal preocupación expone el
Licenciado Fuentes Destarac que en la actualidad se eligen 158 candidatos al cargo de
Diputado, número que a sido elevado, ya que en el año de 1999 se elegían 114
Diputados, por ello resalta que “gracias a que el censo poblacional no se ha
89
actualizado”219, no se llevo a cabo el aumento del número de Diputados; asimismo,
agrega que “…lo mas grave es que se ha elevado la candidatura de Diputados mas no
la calidad de los mismos…”220 y que “…la baja calidad de los Diputados ha redundado
en la mala calidad de las leyes que decreta el Congreso, así como la pobre fiscalización
que lleva a cabo el Legislativo sobre la Administración Pública…”221.
A lo largo de los años, se ha podido observar que a los Diputados al Congreso de la
República, no se les ha dado ningún tipo de capacitación al respecto; y por ello, los
resultados, al momento de la creación de normas jurídicas, no han sido positivos, toda
vez que no han llegado a solucionar la problemática nacional, o en su caso, no se han
podido aplicar, ya que han quedado en un impase para su aplicación.
Por eso en la actualidad, la Constitución Política de la República de Guatemala ha sido
muy criticada por la sociedad civil, en el sentido de que no se determina con exactitud,
la forma de trabajo de los Diputados al Congreso de la República, es decir que la
misma establece determinadas atribuciones, de las cuales no son realizadas por los
Parlamentarios. Por ello, se debe llevar a cabo la comprobación de la idoneidad y la
notoriedad de los candidatos al cargo de Diputados; ante tal aseveración, opina el
Licenciado Fuentes Destarac que “…la adopción del sistema electoral de
representación mayoritaria permitiría al elector votar directamente por el candidato de
su preferencia en el distrito donde reside, sin que su voto favorezca directa o
indirectamente a otros aspirantes…”222; por tal motivo, debe modificarse el sistema de
elección, y que éste sea de forma individual y no por planilla, por tanto opina el
Licenciado Fuentes Destarac que “la ciudadanía debe de exigir la reforma de la Ley
Electoral y de Partidos Políticos, a fin que se fije el número de Diputados en alrededor
de 80…”223.
219
Fuentes Destarac, Mario, Mejores Diputados, el Periódico, Guatemala, 23 de mayo de 2011, página 16.
220 Loc. cit.
221 Loc. cit.
222 Loc. cit.
223 Loc. cit.
90
Por su parte, la sociedad espera que el Congreso de la República apruebe leyes
certeras, claras y oportunas que respondan a las necesidades de la población y puedan
combatirse las deficiencias de temas tan importantes como lo son la salud, la violencia
y la educación, que tanta falta le hace al país. Para atender las necesidades de la
población, entre otras cosas, se requiere que los Diputados cuenten con las
herramientas técnicas suficientes, para que puedan tener una mejor participación
durante el proceso legislativo. Por eso, es necesario corregir la falta de conocimiento en
técnica legislativa, para mejorar el proceso legislativo; ya que actualmente, prolifera el
número de normativas incongruentes con el ordenamiento jurídico vigente, poniendo en
peligro, entre otras cosas, el principio de la seguridad jurídica.
Otra de las problemáticas que se da, es que la mayoría no cuenta con un título
profesional, aunado ha esto, la existencia de la falta de interés por capacitarse para
adquirir conocimientos sobre la técnica legislativa; lo cual se debe a que la Carta Magna
en el artículo 162 establece que “Para ser electo diputado se requiere ser guatemalteco
de origen y estar en el pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos”224; resultando con
ello un bajo rendimiento en su labor legislativa, por tal razón es necesario que se les
proporcione una capacitación, para que puedan brindar su apoyo y aportar sus
conocimientos en las discusiones de los anteproyectos de ley.
El Congreso de la República cuenta con un soporte técnico Parlamentario, el cual debe
crear programas encaminados a desarrollar una adecuada preparación en el área de
técnica legislativa, así también en otras aéreas; para que con ello, se permita una
adecuada preparación técnica a los Diputados electos al Congreso de la República,
teniendo como resultado una mejora en la toma de decisiones legislativas y una
participación proactiva dentro del proceso legislativo. Con ello, se estaría dando un
salto cualitativo en el proceso de formación de la ley, logrando un sistema jurídico más
eficiente.
Por tanto, se debe proporcionar una capacitación en técnica legislativa, a través de
programas, actividades, diplomados, etc., para que se pueda corregir toda la
224
Constitución Política de Guatemala, Op. cit., artículo 162.
91
problemática que surge a raíz de la falta de conocimientos de los Congresistas, porque
si bien es cierto, que el texto constitucional les requiere a los que optan por el cargo de
Diputado, solo los requisitos de estar en goce de sus derechos como ciudadanos y ser
guatemaltecos. Por ello, importante puntualizar que además de lo anterior, señala el
artículo 113 de la Constitución Política de la República que para que cualquier
ciudadano tenga el derecho de optar a cargos públicos “…no se atenderá más que a
razones fundamentales en méritos de capacidad, idoneidad y honradez”225.
Entonces, la referida preparación en técnica legislativa, se conceptualiza en todas
aquellas habilidades y conocimientos necesarios para llegar a una correcta elaboración
de normas jurídicas; por ello la capacitación en dicha técnica, traería consigo el
mejoramiento en la elaboración de normas jurídicas por parte de los Diputados del
Congreso de la República, ya que daría como resultado: a) Una mejor concepción de la
realidad y la problemática nacional; b) Proyectos de Ley que ayuden a cubrir las
necesidades de la población; y c) Leyes bien edificadas, que no riñan con los derechos
y garantías contenidos en la Constitución Política de la República de Guatemala. Con
ello entonces, se estaría frente al mejoramiento de la calidad de las leyes y la
participación de la elaboración de estas. Además, la técnica legislativa, ayudará a que
se cumplan las funciones fundamentales de: Representar, Legislar y Fiscalizar.
5.1 Presentación de resultados
El Congreso de la República hoy en día, aparece en varios medios de comunicación,
como una de las instituciones más desprestigiadas y de menos confianza de la
sociedad. Esa falta de credibilidad, no solo en el Congreso, sino también en los
Diputados y en los partidos políticos, ha hecho que los sistemas democráticos sean
cada vez más frágiles y que la población desconfíe de la labor que desempeñan.
La crisis del Congreso de la República, es cada vez más notoria, la cual se ha visto
aumentada por la ineficaz labor legislativa, esto debido en gran parte a la falta de
preparación en técnica legislativa; lo cual también ha provocado e incidido en la crisis
225
Constitución Política de Guatemala, Op. cit., artículo 113.
92
del país, ya que se ha aumentado el número de leyes inoperantes dentro del
ordenamiento jurídico. Por tanto, el encargado de velar por el debido cumplimiento del
Organismo Legislativo, es en principio de todos los Diputados; pero quien lleva a cabo
su debida administración es la Junta Directiva del mismo órgano, por ello dicha Junta
debe fomentar y exigir la adecuada preparación para los Congresistas, para lograr con
ello un desenvolvimiento eficiente y eficiente en la labor legislativa.
En atención a lo anterior, se efectúo un trabajo de campo utilizando para el mismo el
instrumento de la encuesta , dirigida a los Diputados del Congreso de la República, y
otra general, contestada por profesionales, expertos, asesores, estudiantes y personas
particulares.
Un aspecto que es necesario evidenciar, es que fue difícil conseguir las respuestas a
dichas encuestas, debido a que los encuestados no mostraban el interés, ni disponían
del tiempo, ya que en su gran mayoría se negaron a contestarlas, o bien, pedían que
las mismas fueran dejadas para que fueran recogidas posteriormente.
Los datos siguientes, reflejan, entre otras cosas, la necesidad de capacitar a los
Diputados del Congreso de la República en técnica legislativa.
En la pregunta número uno, ¿Cuenta con una Preparación en Técnica Legislativa?
La mayoría de los Diputados encuestados, respondió que no cuentan con ningún tipo
de preparación en técnica legislativa, para desarrollar su labor dentro del Congreso de
la República; y aunado a lo anterior existe otro factor importante que es la falta de
personal adecuado que asista a los Diputados en esta materia, por lo que no se puede
esperar, que los Diputados legislen adecuadamente, ni que se percaten que están
cumpliendo con todos los requisitos necesarios para una adecuada norma jurídica que
en su momento se integrara con el resto de las normas vigentes del ordenamiento
jurídico del país.
Al observar la gráfica No. 1226 (ver anexo), se puede establecer que solamente un
mínimo porcentaje de los encuestados, cuenta con una preparación legislativa. Por lo
226
Anexo Número 3, Gráfica No. 1, página 115.
93
que se puede determinar que es imperante para el mejoramiento de la labor legislativa,
la implementación en la creación, por parte del Instituto de Estudios Legislativo, de
programas o diplomados que proporcione este tipo de preparación a los legisladores.
Si bien es cierto, que los Diputados del Congreso de la República, ostentan la
representatividad del pueblo que los elige, es importante que reciban una preparación
legislativa para poder satisfacer las necesidades de la población a través de la
aprobación de leyes orientadas a cumplir con dicho objetivo.
Por otro lado, los Diputados encuestados, que su respuesta fue afirmativa en la
pregunta anterior, respondieron a la pregunta número dos que era: ¿Quién se la
proporcionó?. Contestaron, que habían sido capacitados por distintas instituciones o
Partido Político al que pertenecen. Por tanto, se dividió en tres códigos las respuestas
de los Diputados encentados, siendo el primero de ellos los Partidos Políticos, lo que se
refiere a que del total de las respuestas que fueron afirmativas, 12 Diputados cosieren,
en que es su Partido Político quien les a proporcionado su capacitación en el tema de
técnica legislativa; en cuanto al segundo, refleja la encuentra que solo 4 Diputados, han
recibido por parte del Congreso de la República los conocimientos de la técnica
legislativa, y por ultimo se categorizo que solo 13 Diputados, han recibido por parte de
distintas instituciones, siendo ellas las Universidad, el grupo Legis e instituciones que
han impartido cursos o diplomados realizados al tema de la técnica legislativa.
CÓDIGO CATEGORÍAS FRECUENCIA DE
DE RESPUESTAS
1 Partido Político 12
2 Congreso 4
3 Otros:
Universidad,
Grupo Legis e
13
94
Instituciones.
Por ello, es necesario que el Instituto de Estudios Legislativos, proporcione capacitación
en técnica legislativa a los asesores, asistentes y en especial a los Congresistas, para
que exista una adecuado manejo de la técnica legislativa, por parte de lo 158 Diputados
que integran el Pleno del Congreso de la República; al momento en que se encuentren
ejerciendo sus facultades.
En la pregunta tres, El Partido Político al cual pertenece, ¿Cuenta con programas de
preparación en Técnica Legislativa para los candidatos a Diputado? Menos de la
mitad de los encuestados, tal y como lo muestra la gráfica No. 2227 (ver anexo),
respondieron afirmativamente, sin embargo, ésta no es obligatoria sino más bien
optativa para los integrantes del Partido Político. En mi opinión, estimo conveniente que
esta preparación debería ser obligatoria, para las personas que van a ocupar una
casilla para ser candidatos al Congreso de la República, ya que van a representar a la
población que posiblemente los elija.
En relación a la pregunta anterior, los Diputados que contestaron de forma afirmativa,
se le preguntó en la cuarta pregunta: ¿Con que frecuencia se la proporcionaron?,
expusieron que este tipo de preparación es proporcionada en distintas épocas del año;
por lo que en la primera categoría, 12 Diputados respondieron que la preparación se las
proporcionan anualmente, en cuento a la segunda, 7 Diputados respondieron que es
proporcionada bimensualmente, y en cuanto a la ultima, es suministrada de forma
semanal, trimestral, cada seis mes y en cada receso del Congreso de la República.
CÓDIGO CATEGORÍAS FRECUENCIA DE
RESPUESTAS
1 Anual 12
227
Anexo Número 3, gráfica No. 2, página 115.
95
2 Bimensual 7
3 Otros: Semanal,
Trimestral, cada 6 meses,
cada receso del
Congreso.
19
Por tanto, sería conveniente que el Instituto de Estudios Legislativo, proporcione de
forma constante y periódica la capacitación en el tema de la técnica legislativa, para
que con ello, se logre un avance significativo en el tema de técnica legislativa, como
también la actualización constante del tema, para su debida aplicación.
En relación a la pregunta cinco: “El Congreso de la República, ¿Le brinda algún tipo
de capacitación o preparación en Técnica legislativa?” A este cuestionamiento, tal y
como lo muestra la gráfica No. 3228 (ver anexo), la mayoría de los encuestados
respondieron que el Congreso de la República no proporciona talleres de capacitación y
preparación en el tema de técnica legislativa; y que la misma, solamente es obligatoria
para los asesores de dicha institución, lo cual es de suma importancia para que los
Diputados obtengan un buen asesoramiento durante el proceso legislativo, y que sean
personas activas en el mismo. Es importante añadir, que es hasta el presente año, que
los Congresistas a través del decreto 8-2008 que dio surgimiento al Instituto de
Estudios Legislativa, brindo un Diplomado en Realidad Nacional, en el cual tuvo mayor
participación personal administrativo que los propios Diputados; además esta Institución
es encargada de brindarles el apoyo académico a los Legisladores como a todo el
personal Administrativo del Organismo Legislativo.
Al cuestionamiento de la pregunta seis, ¿Cree que una de las fallas del Congreso de
la República, se debe, a que los Diputados no cuentan con una preparación
técnica legislativa para desarrollar sus labores como legisladores? A la pregunta,
228
Anexo Número, Gráfica No. 3, página 116.
96
la mayoría de los encuestados, al observar la gráfica No. 4229 (ver anexo), respondieron
que están de acuerdo en que una de las fallas del Congreso de la República, ha sido
que los Diputados electos, no cuentan con preparación legislativa y en técnica
legislativa, por lo que consideran apropiado que sea el mismo Organismo Legislativo el
encargado de velar porque los Diputados sean preparados debidamente en estos dos
campos. Por ello, el Congreso de la República mediante el acuerdo 8-2008 creo el
Instituto de Estudios Legislativos, el cual esta a cargo por la Universidad de San Carlos
de Guatemala, quien es el ente encargado de capacitar a los representantes de la
población, para dar cumplimiento a la literal a) del artículo 171 de la Constitución
Política de la República, capacitando en técnica legislativa a los Diputados para que
cumplan con decretar, reformar y derogar leyes de una manera correcta y apegada a
derecho.
En la pregunta siete, ¿Conoce algún país que brinde a los Diputados una
preparación en Técnica legislativa? La mayoría, según muestra la gráfica No. 5230
(ver anexo), respondió que conocen países en los cuales se les proporciona a los
legisladores preparación en Técnica Legislativa, de manera constante y actualizada;
esto, en virtud de la importancia y responsabilidad que conlleva el cargo que ejercen y
por la enorme influencia de las normas que pasarán a ser parte del ordenamiento
jurídico del país.
Por tanto, en la pregunta anterior, los encuestados que su respuesta fue afirmativa,
mencionaron una diversidad de países en los cuales se les proporciona a los
Parlamentarios, la capacitación en el tema de la técnica legislativa. En cuento a la
primera categoría, 7 Diputados respondieron que saben, que en los países de
honduras, México, Costa Rica, etc., se les proporciona este tipo de capacitación; en
cuanto a la segunda categoría, 14 Diputados respondieron que es en Sur América,
donde se les proporciona la capacitación, tales como Chile, Argentina, Colombia,
Venezuela, Bolivia, Perú, etc., y en cuanto a la ultima categoría, 27 Diputados
229
Anexo Número 3, Gráfica No. 4, página 116.
230 Anexo Número 3, Gráfica No. 5, página 117.
97
respondieron que la técnica legislativa es proporcionada en los diversos países de
Europa, tales como: Italia, Francia, España, Portugal, Holanda, Suecia, Suiza, etc.
CÓDIGO CATEGORÍAS FRECUENCIA DE
RESPUESTAS
1 Centro América 7
2 Sur América 14
3 Europa 27
Por ello, y por los constantes cambios y avances del mundo, es que varios países
desarrollados plantean el tema de la técnica legislativa, como un punto importante para
poder lograr una buena actuación dentro de las Cámaras y tener resultados
beneficiosos dentro del desarrollo de las facultades que se les otorgan a los
Parlamentarios. Por eso, Guatemala debiera implementar el tema de la técnica
legislativa, como está sucediendo en varios países del mundo, para mejorar la labor
legislativa que ejecutan hoy en día los Congresistas.
Adicionalmente a las preguntas anteriores, también se realizó otro tipo de encuestas,
dirigidas a distintas personas, como por ejemplo abogados, empresarios, estudiantes,
etc., esto con el objeto de obtener distintos puntos de vista, fuera del Congreso de la
República.
Es importante mencionar que todas las personas a las cuales se les pidió su
colaboración, fueron muy accesibles y flexibles para contestar.
Las preguntas de la encuesta fueron las siguientes:
98
En la interrogante uno, ¿Cree usted que una de las fallas de las labores de los
legisladores es la falta de preparación legislativa y la falta de capacitación en
técnica legislativa? Los encuestados, tal y como lo muestra la gráfica No. 6231 (ver
anexo), respondieron que es menester capacitar a los legisladores, para que
desarrollen mejor su labor principal, entre otras, de decretar, reformar y derogar las
leyes;
A la pregunta dos, ¿Cree usted que para mejorar la labor legislativa de los
Diputados del Congreso de la República, es necesario proporcionarles algún
programa de preparación legislativa y una capacitación en técnica legislativa?
Como se puede observar en la gráfica No. 7232 (ver anexo), la mayoría de los
encuentados considera que para mejorar la labor de los Diputados electos al Congreso
de la República, es importante que sean capacitados. Esto para mejorar el
conocimiento, debate y participación de los legisladores en los procesos legislativos.
Los encuestados también manifestaron que no solamente ese es el problema, pero que
ayudaría a mejorar la labor de los representantes del pueblo, en su labor legislativa.
En la pregunta tres, ¿Cree usted que la capacitación legislativa y en técnica
legislativa debe de ser impartida por el Congreso de la República? Al observar la
gráfica No. 8233 (ver anexo), los encuestados mantienen el criterio de que los Diputados
deben recibir por parte del Organismo Legislativo, la preparación en técnica legislativa;
ya que es labor del Congreso de la República, la capacitación de los Legisladores.
Asimismo, importante puntualizar que ya se desarrollo un plan piloto en la preparación
de los Diputados, aun que no fue sobre el tema de técnica legislativa, tuvo un impacto
importante para todas aquellas personas que participaron en el.
En la pregunta cuatro, ¿Cree usted que la preparación legislativa y capacitación en
técnica legislativa debe de ser obligatoria? La mayoría de los encuestados, tal y
como lo muestra la gráfica No. 9234 (ver anexo), opinaron que si debe ser obligatoria,
231
Anexo Número 3, Gráfica No. 6, página 117.
232 Anexo Número 3, Gráfica No. 7, página 118.
233Anexo Número 3, Gráfica No. 8, página 118.
234 Anexo Número 3, Gráfica No. 9, página 119.
99
con el objeto que los Dignatarios de la Patria puedan desempeñar su labor de una
manera más eficiente; lo cual es un punto importante en el presente trabajo de
investigación, para comprobar la eficacia que tiene la creación de dicho Instituto, aun
que no se a desarrollado a plenitud el programa de estudios que contará el Instituto de
Estudios Legislativos, pero ya se llevo a cabo un Diplomado, teniendo un resultado
favorable para los participantes.
En la pregunta cinco, ¿Cómo califica actualmente la labor legislativa de los
Diputados del Congreso de la República? Las respuestas a esta pregunta, refleja
una paridad de criterios a comparación de las anteriores, que marcaron una tendencia
de negativismo por la labor desempeñada por los Legisladores. No obstante, la mayor
parte de los encuestados piensa que la labor legislativa de los Diputados electos al
Congreso de la República, ha sido mala, por lo que estimo que esta opinión podría
cambiar si existiera una capacitación en técnicas legislativas por del Instituto de
Estudios Legislativo.
CÓDIGO CATEGORÍAS FRECUENCIA DE
RESPUESTAS
1 Buena 32
2 Mala 68
Por ello, es necesario que el Congreso de la República, capacite a los Legisladores en
el tema de la técnica legislativa; para que con ello se logre mejorar su labor dentro del
Organismo Legislativo; para que así la sociedad tenga una buena referencia de las
actuaciones que se llevan a cabo dentro del Pleno del Congreso. Ya que en la
actualidad, la sociedad guatemalteca califica la labor legislativa como una mala
actuación, es decir que de los encuestados 68 respondieron que el Congreso no refleja
en sus actuaciones diarias, una buena ejecución de la labor legislativa; contrario a
dichas respuestas 32 respondieron que si califican la actividad parlamentaria como
buena.
100
De acuerdo a las encuestas realizadas y desarrolladas anteriormente, muestran la
urgencia de que los Diputados realmente reciban una preparación en el tema de la
técnica legislativa, para que con ello se pueda disminuir el descontento de la población
guatemalteca y elevar la mejoría de la participación parlamentaria de los Diputados
durante los debates que se realizan para la discusión y aprobación de las leyes.
Por tal motivo, la pregunta planteada en la investigación, ¿Cuál es el motivo por el cual
es necesario que los Diputados tengan una preparación?, se pudo concretizar que
existe en la actualidad una insuficiencia en el actuar diario de los Diputados dentro de
los debates, en donde se discuten los anteproyectos de ley; ya que no cuentan la
mayoría con el conocimiento de la utilización de la técnica legislativa, la cual se explico
en el capitulo 3, y significa: “el arte de redactar los preceptos jurídicos de forma bien
estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurídica y los principios
generales de derecho”235, lo que demuestra que no se a seguido un parámetro para la
adecuada redacción y formulación de los proyectos de ley. Por ello, es que los
Parlamentarios deben recibir a través del Instituto de Estudios Legislativos, una
preparación en técnica legislativa, ya que es un tema en la actualidad que refleja no
solo los conocimientos de la estructuración de la norma, sino que también el profundo
estudio de la misma, previo a que la norma sea aprobada.
Por lo anterior, y por la relevancia que tienen las leyes dentro del ordenamiento jurídico
y su interpretación en la sociedad como se pudo establecer en el capítulo 2, se logró
determinar, en cuanto al objetivo general de la investigación, de que si existe de forma
evidente de que los Diputados se les proporcione una capacitación para el buen
desempeño de su ejercicio legislativo. Ya que en la actualidad, existen normas vigentes
en el ordenamiento jurídico que no se han podido interpretar por las lagunas que
existen dentro de la ley o bien son contrarias a otras leyes vigentes. Por tanto, es
indispensable que los Diputados cuente con la preparación adecuada, para poder
obtener un mejoramiento de su gestión en todo el proceso legislativo, como también en
las actividades que se desarrollas para el planteamiento o formulación de las iniciativas
de ley, las cuales deben ser orientadas ha garantizar una debida protección a los
235
Sáinz Moreno, F, Op. cit., Página 6485.
101
ciudadanos, así como la garantía de proveer a la población, las herramientas para su
desarrollo socio-político, económico y cultural.
En relación, al objetivo específico, no fue alcanzado debido a que en la actualidad el
Congreso de la República, mediante el Acuerdo Número 8-2008, creó el Instituto de
Estudios Legislativos, dejando sin efecto el planteamiento del objetivo, ya el Instituto
tiene por objeto desarrollo los programas que van encaminados a la preparación de los
Parlamentarios, a través de la creación de actividades, diplomados, etc., que tienen por
finalidad de proporcionar una adecuada capacitación. Pero no obstante, el segundo
objetivo específico, pudo establecer durante la investigación, que si existen obstáculo
que afecta la labor legislativa, el cual es, no contar con una preparación en técnica
legislativa, ya que en la actualidad los resultado del proceso legislativos, no son el
reflejo eficiente de la labor legislativa, es decir que las normas jurídicas vigentes en el
ordenamiento del país no cumplen su propósito de cubrir las necesidades mas sentidas
de la población, debido a que las mismas son aprobadas sin cumplir con los requisitos
mínimos exigidos por la técnica legislativa y sin que los Diputados cuenten con los
conocimientos para el proceso de su aprobación. También otro obstáculo, se pudo
constatar mediante las encuestas, de que existe una falta de interés por parte de los
Parlamentarios en tener conciencia de la importancia de la aplicación de la técnica
legislativa en todo el proceso de la formación de una ley.
Por tanto, la eficacia de la creación del Instituto de Estudios Legislativos, es para que
dicho ente proporcione a los Parlamentarios una capacitación adecuada para poder
desarrollar su labor legislativa. Y en relación al tema de técnica legislativa, dicha
preparación fuese eficiente ya que, al tener conocimientos sólidos sobre la técnica a
utilizar durante el desarrollo del proceso legislativo, se estaría logran que las
actuaciones dentro del Pleno del Congreso fuesen pertinentes y oportunas para todo el
proceso legislativo, dando un resultado positivo para la formación de una norma
jurídica.
También, un punto importante en el desarrollo de la investigación, a criterio del
investigador, es que la problemática surge en cuanto a los requisitos para optar al cargo
de Diputados, ya que al ser estos muy escuetos, tienden a participar todo tipo de
102
personas, lo que provoca el desinterés de prepararse para su labor como legisladores,
ya que no se les exige ningún tipo de preparación. Por ello y en base a los resultados
de la encuesta, el Congreso debe preocuparse por educar a los Parlamentarios, para
que puedan desarrollar sus facultades de forma eficiente durante el proceso legislativo.
Y para ello, se debe concientizar a los Diputados del Congreso de la República, sobre
la necesidad de mejorar su labor legislativa, a través, de una preparación en técnica
legislativa.
103
Conclusiones
1. Existe la necesidad de que los Diputados del Congreso de la República reciban
una formación y preparación legislativa y en técnica legislativa, ya que
actualmente no se cuenta con los conocimientos básicos sobre la técnica
legislativa, provocando con ello la ineficiencia en la labor legislativa. Ya que la
gran mayoría de las normas jurídicas vigentes en el país no cumplen su
propósito de cubrir las necesidades más sentidas de la población, debido a que
las mismas son aprobadas sin cumplir con los requisitos mínimos exigidos por la
técnica legislativa y sin que los Diputados del Congreso de la República cuenten
con una preparación legislativa adecuada.
2. El Congreso de la República, cuenta actualmente con el Instituto de Estudios
Legislativos encargado de brindarles a los Legisladores una capacitación para la
actividad parlamentaria, por lo que debiera dicho Instituto, realizar programas y
actividades dirigidos a los Congresistas en relación al tema de técnica legislativa.
3. Debe readecuarse la ley orgánica del Organismo Legislativo a lo preceptuado en
la Constitución de la República de Guatemala, en relación al proceso de
aprobación de la ley.
4. No ha habido un control adecuado en relación a la actuación de los legisladores
en todo el proceso legislativo, al igual tampoco un control de la calidad de las
normas jurídicas.
5. Existe una contradicción de la discusión de las iniciativas de ley, en cuanto a que
la Constitución Política de la República de Guatemala, establece que son tres
sesiones mientras que en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, existe
hasta un cuarto debate (por artículos) para la aprobación del proyecto de ley.
6. En este momento no existe en el ordenamiento jurídico del país, algún requisito
de escolaridad y de conocimiento legislativo para optar al cargo de
Representante del pueblo.
104
7. Una de las causas, de que las leyes sean contrarias al ordenamiento jurídico
vigente o inconstitucional, se debe a que los Diputados del Congreso de la
República no tienen una preparación legislativa.
8. Es necesario llevar a cabo una reforma constitucional, para aumentar la
participación y la representación de las mujeres indígenas y no indígenas, dentro
del Congreso de la República; ya que en las últimas estadísticas se muestra una
baja participación de dicho género en el rol Legislativo.
9. Es importante, que los asesores de los Diputados, cuenten con una base solida
sobre la técnica legislativa, ya que son ellos los encargados de realizar e
investigar sobre las iniciativas de ley. Por tanto, a los asesores debieran recibir
una preparación en el tema de la técnica legislativa, debido al rol que
desempeñan durante el asesoramiento, elaboración y presentación de los
anteproyectos de ley.
10. Los Diputados del Congreso, requieren de una capacitación en el área de la
técnica legislativa para poder desenvolverse dentro del proceso de formación de
las normas jurídicas del país; es decir desde la presentación del proyecto de ley,
hasta su aprobación en los debates, para que su participación sea productiva.
105
Recomendaciones
1. Los Diputados al Congreso de la República deben contar con una preparación
legislativa y en técnica legislativa para poder desarrollar de forma eficiente su
labor legislativa.
2. El Instituto de Estudios Legislativos debe crear programas que tengan como
propósito especializar a los Diputados en materia legislativa.
3. Los Diputados del Congreso de la República, deben recibir una preparación
legislativa, para poder reflejar en las leyes que aprueben las necesidades de la
población.
4. Debe establecerse la obligatoriedad -en la ley electoral de partidos políticos- de
que se reciba una preparación legislativa por parte de las personas que van a
postularse y ocupar una casilla como Diputados al Congreso de la República.
5. Se debe concientizar a los Diputados del Congreso de la República, sobre la
necesidad de mejorar su labor legislativa, a través, de una preparación legislativa
y en técnica legislativa.
6. Que el Instituto de Estudios Legislativos prevea de forma anual un pensum de
estudios o de actividades a desarrollarse, cubriendo con ello las necesidades de
fortalecer los conocimientos de los Congresistas.
7. Que se disminuya el número actual, de los asesores que cuenta cada Diputado,
ya que esto mejoraría su funcionalidad como Diputado, al momento de participar
de forma activa dentro del proceso legislativo.
106
Referencias
1. Referencias Bibliográficas:
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año 2010.
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1.12 De León Velasco, Héctor Aníbal, José Francisco de Mata Vela, Curso de Derecho
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1.13 Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta, SRL.
1.14 Diccionario de Derecho Procesal, México. Editorial Porrúa, año 1966, Quinta
Edición.
107
1.15 Diccionario jurídico Espasa, Madrid-España. Editorial Espasa Calpe S.A., año
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1.16 Diccionario Jurídico Universal, Tomo II, Buenos Aires-Argentina. Editoriales
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1.18 García Bauer, Marta Silvia, El Estado y sus Elementos, Guatemala, año 2001.
1.19 García Maynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, México. Editorial
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1.21 García Pelayo, Manuel, Parlamentos Bicamerales, Venezuela. Ediciones del
Congreso de la República de Caracas, año 1971.
1.23 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María, Josefina Chacón de Machado,
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1.24 Hans, Kelsen, Teoría General del Derecho y del Estado, México, Imprenta
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Editorial LEGIS, año 2009.
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1.31 Nájera Farfán, Mario Efraín, Derecho Procesal Civil, Guatemala. Editorial Eros,
año 1970.
108
1.32 Sáinz Moreno, F, Técnica normativa, Madrid- España, Civitas, año 1995.
1.33 Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de Derecho Constitucional, Buenos Aires.
Editorial Kapelusz, Cuarta Edición, año 1959.
1.34 Valverth Morales, Víctor Manuel, Guía Parlamentaria para Asesores y Personal
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1.35 Villegas Lara, René Arturo, Temas de Introducción al Estudio del Derecho y de
Teoría General del Derecho, Guatemala. Editoriales F&G, Tercera Edición, año
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2. Referencias Normativas:
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Guatemala.
2.2 Asamblea Nacional Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos,
Decreto Ley 1-85.
2.3 Congreso de la República, Acuerdo 1-2011.
2.4 Congreso de la República, Acuerdo 8-2008.
2.5 Congreso de la República, Decreto Número 1816.
2.6 Congreso de la República, Ley de Probidad y Responsabilidades de
Funcionarios y Empleados Públicos, Decreto 89-2002
2.7 Congreso de la República, Ley del Organismo Judicial, Decreto 2-89.
2.8 Congreso de la República, Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-
94.
2.9 Corte de Constitucionalidad, Gaceta No. 9, expediente No. 154-88, sentencia:
12-07-88.
2.10 Junta Directiva del Congreso de la República de Guatemala, Acuerdo Número
8-2008.
2.11 Junta Directiva del Congreso de la República de Guatemala, Acuerdo Número
1-2011.
2.12 Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Constitución Política de la
República de Chile, Decreto Supremo Número 100.
109
2.13 Villegas Lara, René Arturo, Mario René Chávez García, Digesto Constitucional,
Números 4-5-6-7, Guatemala, Servipresa Centroamérica.
3. Referencias Electrónicas:
3.1 Colección de las Constituciones de Guatemala, CD-ROM, Guatemala, año
2008.
3.2 Constitución de la República de El Salvador, El Salvador, año 1982,
http://www.constitution.org/cons/elsalvad.htm
3.3 Constitución Española, país España, año de 1978,
http://www.lamoncloa.gob.es/NR/rdonlyres/79FF2885-8DFA-4348-8450-
04610A9267F0/0/constitucion_ES.pdf,
3.4 Diccionario de la Real Academia Española, Técnica, http://buscon.rae.es/draeI/.
3.5 Orden Jurídico, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
México, año 2011, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/cn16.pdf
3.6 Osorio Manuel, Diccionario Jurídico, CD-ROOM, año 2003.
3.7 Svetaz, María Alejandra, Fortalecimiento y Modernización de los Cuerpos
Legislativos, www.ag.org.ar/3congreso/Ponencias/Svetaz.doc.
3.8 Tu asesora legal, Constitución Política de la República de Costa Rica, Costa
Rica, año 2010, http://tu-asesoralegal.blogspot.com/2011/02/constitucion-politica-
de-costa-rica.html.
3.9 Asamblea Nacional, Rogelio Córdova, Manual de Técnica legislativa fue
aprobada por diputados,
http://www.asamblea.gob.pa/main/ComunicacionesyPrensa/tabid/84/articleType/
ArticleView/articleId/409/Manual-de-tecnica-legislativa-fue-aprobado-por-
diputados.aspx.
110
4. Otras Referencias:
4.1 Barrera Melgar, Iván, Institución del Parlamento Guatemalteco, Guatemala, año
1972, tesis de la carrera de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael
Landivar.
4.2 Fuentes Destarac, Mario, Mejores Diputados, el Periódico, Guatemala, 23 de
mayo de 2011.
4.3 Quej Asig, Roberto, La técnica Legislativa y el Proceso de Formación de la Ley,
Guatemala, 2008, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de San
Carlos de Guatemala.
4.4 Rodríguez Figueroa, Ayleen Dahyteé, La Representatividad de los Diputados
disidentes, dentro del Congreso de la República, Guatemala, año 2004, tesis de
la Carrera de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Rafael Landivar.
111
Anexos
Anexo 1: Encuesta realizada para Diputados del Congreso de la República de
Guatemala.
Anexo 2: Encuesta realizada a personas en general.
Anexo 3: Resultados de las encuestas en forma gráfica.
Anexo 4: Formato de Cuadro Comparativo.
Anexo 5: Artículo de Prensa Libre, “Un organismo Desprestigiado”.
Anexo 6: Artículo de El Periódico, “Mejores Diputados”.
Anexo 7: Acuerdo Número 8-2008 del Congreso de la República.
Anexo 8: Acuerdo Número 1-2011 del Congreso de la República.
112
Anexo 1: Encuesta realizada para Diputados del Congreso de la República de
Guatemala.
Encuesta para la Tesis denominada “La necesidad de que los
Diputados cuenten con una preparación Legislativa y en
Técnica Legislativa”
Desarrollada por: Steffany Rebeca V. Barillas
1.1 ¿Cuenta con una Preparación en Técnica Legislativa?
SI NO
2.1 Si su respuesta fue afirmativa, indique ¿Quien se la proporciono?
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________
__________________________________________________________
3.1 Al Partido Político que pertenece, ¿Cuenta con programas de preparación en
Técnica Legislativa para los candidatos a Diputado?
SI NO
4.1 Si su respuesta fue afirmativa, ¿Con que frecuencia se la proporcionan?
______________________________________________________________________
______________________________________________________________
113
5.1 El Congreso de la República, ¿Le brinda algún tipo de capacitación o
preparación en Técnica legislativa?
SI NO
6.1 ¿Cree que una de las fallas del Congreso de la República, se debe, a que los
Diputados no cuentan con una preparación técnica legislativa para desarrollar
sus labores como legisladores?
SI NO
7.1 ¿Conoce algún país que brinde a los Diputados una preparación en Técnica
legislativa?
SI NO
8.1 Si su respuesta es afirmativa mencione el País:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________
114
Anexo 2: Encuesta realizada a personas en general.
Encuesta para la Tesis denominada “La necesidad de que los
Diputados cuenten con una preparación Legislativa y en
Técnica Legislativa”
Desarrollada por: Steffany Rebeca V. Barillas
1. ¿Cree usted que una de las fallas de las labores de los legisladores es la falta de
preparación legislativa y la falta de capacitación en técnica legislativa?
SI NO
2. ¿Cree usted que para mejorar la labor legislativa de los Diputados del Congreso
de la República, es necesario proporcionarles algún programa de preparación
legislativa y una capacitación en técnica legislativa?
SI NO
3. ¿Cree usted que la capacitación legislativa y en técnica legislativa debe de ser
impartida por el Congreso de la República?
SI NO
4. ¿Cree usted que la preparación legislativa y capacitación en técnica legislativa
debe de ser obligatoria?
SI NO
5. ¿Cómo califica actualmente la labor legislativa de los Diputados del Congreso de
la República?
BUENA MALA
115
Anexo 3: Resultados de las encuestas en forma gráfica.
Gráfica No. 1
Gráfica No. 2
116
Gráfica No. 3
Gráfica No.4
117
Gráfica No.5
Gráfica No. 6
118
Gráfica No. 7
Gráfica No. 8
119
Gráfica No. 9
120
Anexo 4: Formato de Cuadro Comparativo.
Guatemala
Unicameral
México
Bicameral
El Salvador
Unicameral
Costa Rica
Unicameral
Chile
Bicameral
España
Bicameral
Requisitos
para optar al
cargo de
Congresista
y/o
Senadores
Reciben
Técnica
Legislativa
.
Alcance de
la
preparación
legislativa
121
Anexo 5: Artículo de Prensa Libre, “Un organismo Desprestigiado”.
opinión
OPINIÓN
Un organismo despreciado
El Congreso de la República, que se supone la institución insignia y el centro de la
democracia, es, sin embargo, la menos valorada y apreciada por la población.
Cualquier cosa que hacen o dejan de hacer los diputados es inexorablemente criticada.
Es muy raro que alguien reivindique a los parlamentarios y ellos hacen poco para
revertir esa imagen deplorable.
ILEANA ALAMILLA
Las denuncias de las componendas que ahí se llevan a cabo, la corrupción, venta y
subasta de votos, los arreglos para agenciarse de obras, el tráfico de influencias, el
aprovechamiento de recursos, vienen del propio Congreso, de diputadas(os) decentes
que repudian esa forma de conducta y que refutan la politiquería que ha mermado
desde hace muchos años la credibilidad de esa instancia.
Es deseable revertir ese desprestigio, para que la próxima legislatura tenga un mejor
desempeño y represente dignamente a los electores. Algunos buenos diputados es
probable que no repitan, lo cual es una lástima, tanto por su nivel político, como su
experiencia. Hay muchos que lamentablemente van a ser reelectos.
Según datos de una monografía sobre ese alto organismo elaborada por Ligia Blanco,
Consultora de Asíes, el 71 por ciento de los actuales diputados tienen una experiencia
121
previa, contra el 55 por ciento que no la tiene, y la mayoría no son jóvenes; no hay
ningún parlamentario de menos de 30 años y solo 17 son indígenas que pertenecen a
122
la UNE (10), la Gana (1), el Patriota (3) y el FRG (1). Las mujeres apenas alcanzan el
12.3 por ciento de presencia en el Legislativo (19), ínfima minoría que no concuerda
con su mayoría como población nacional. Pertenecen a la UNE (9) a la Gana (3), al
Patriota (3), unionistas (1), Casa (1) y PAN (2).
El informe registró datos en una ficha por cada diputado, reportando que para 87
congresistas es su primera legislatura; para 48, la segunda; para siete, la tercera; para
siete, la cuarta; y para nueve, la quinta. El transfuguismo ha ido modificando la
correlación de fuerzas. Al 30 de junio, 62 de los 158 parlamentarios cambiaron de
partido.
Esta situación denota una carencia de identificación ideológica, falta de consistencia y
oportunismo. No existe fidelidad partidaria, lo que profundiza la debilidad de los
partidos.
Un punto relevante es la crisis de intermediación y de representación social que el
análisis sostiene y, solo para ejemplificar, Baja Verapaz, un departamento con 65.1 por
ciento de población maya, no tiene ¡ni un diputado indígena!; Quiché, con 90 por ciento
de población indígena, tiene un solo diputado indígena, y Sololá, con 94 por ciento,
tiene dos parlamentarios indígenas.
Los jóvenes también están su representados en el Congreso.
Es tal el nivel de descrédito que tiene este organismo del Estado que, en la jerarquía de
legitimidad institucional, solo está por encima de la Policía Nacional Civil y de los
partidos políticos mismos.
Sin embargo, la investigación reconoce que no todo es culpa de los diputados, quienes
carecen de herramientas y metodología para realizar la labor de fiscalización que les
corresponde; hay vacíos en la ley orgánica para el control político y no hay una
asesoría técnica legislativa, entre otras deficiencias.
124
Necesitamos un Congreso fuerte y respetado, con diputados decentes y comprometidos
con el país, con una plataforma programática definida, que representen una
composición sociodemográfica de la sociedad más equilibrada y no solo a intereses
particular.
124
Anexo 6: Artículo de El Periódico, “Mejores Diputados”.
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Anexo 7: Acuerdo Número 8-2008 del Congreso de la República.
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Anexo 8: Acuerdo Número 1-2011 del Congreso de la República.
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