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VI-8 N° 299 Segunda Quincena - Marzo 2014

La veda pesquera: ¿necesaria suspensión por fuerza mayor de todos los trabajadores?

Análisis Jurisprudencial

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Ficha Técnica

Autora : Ana Hilario Melgarejo

Título : La veda pesquera: ¿necesaria suspensión por fuerza mayor de todos los trabajadores?

Fuente : Actualidad Empresarial Nº 299 - Segunda Quincena de Marzo 2014

1. IntroducciónEs bien conocida la existencia de la facultad del empleador de suspender el contrato de trabajo ante ciertos supuestos de he-cho que le facultan para tal efecto. No obstante, por tratarse directamente de la afectación de un derecho constitucional de sus trabajadores y que pone –durante su vi-gencia– al trabajador en una situación muy similar al desempleo, dicha suspensión deberá ceñirse a los supuestos establecidos legalmente y cumplir con las formalidades prescritas en cada caso concreto.

En particular, la suspensión por caso fortuito o fuerza mayor ha sido desarro-llada legalmente con la finalidad de que el supuesto se ajuste a una verdadera y justificada necesidad de la empresa. A lo largo de muchos debates, se encontró en cuestionamiento la aplicabilidad inmedia-ta de los requisitos legales impuestos para ello, los cuales –actualmente– han sido desarrollados en tres precedentes adminis-trativos desarrollados por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) que fueron emitidos como consecuencia de procedimientos administrativos vin-culados a la suspensión de labores en periodo de veda, los cuales se calificarían por antonomasia como supuestos de “fuerza mayor”, al ser una norma legal la que prohíbe expresamente la captura del recurso hidrobiológico (“veda pesquera”).

2. De los precedentes adminis-trativos sobre la materia

2.1. ¿Qué es un precedente adminis-trativo?

De acuerdo al Artículo VI del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, se establece que “los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sen-tido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la pre-sente norma.” En tal sentido, tenemos que

todo pronunciamiento de la Administra-ción Pública no constituye un precedente administrativo, pues para ello deberá cumplir con determinadas formalidades establecidas legalmente, tales como: i) sea un acto firme; ii) recaiga en situaciones jurídicas no regladas plenamente; y, iii) sea debidamente publicado en el diario oficial El Peruano. En esa idea, Morón Urbina1 señala que “[el precedente administrativo] debe recaer sobre situaciones jurídicas no regladas plenamente, o como algunos autores denominan, cuando se presentan indetermi-naciones normativas o interpretaciones por cuando sino estaríamos hablando de resolu-ciones administrativa que se limitan a aplicar la norma expresa directamente”.

Por tanto, las situaciones sobre las que se dilucidará para establecer un precedente vinculante no deberán encontrarse esta-blecidas literalmente en la norma, esto es, ser un supuesto de aplicación y deducción inmediata, sino que debido a la falta de reglamentación sobre la materia deberán haber surgido pronunciamientos dispares produciéndose una controversia o posible controversia que afectaría directamente a los administrados.

2.2. Precedentes administrativos en materia de veda pesquera

1.a Resolución Directoral General N° 010-2012-MTPE/2/14, de fecha 12 de octubre de 2012, estableció la meto-dología para la determinación del ámbito de una suspensión perfecta de labores, de acuerdo a lo establecido en el artículo 15° del Decreto Supremo N°003-97-TR y, consecuentemente, el necesario esta-blecimiento de actividades indispensables, así como, las obligaciones de la autoridad administrativa con competencia territorial.

2.a Resolución Directoral General N° 011-2012-MTPE/2/14, de fecha 22 de octubre de 2012, estableció la naturaleza de la imposición de plazos administrativos para la realización de fiscalizaciones, indicando con ello que todo plazo estipulado para el cumpli-miento de la autoridad administrativa de procedimiento fiscalizadores hacen alusión a la voluntad del MTPE de realizar céleremente tal procedimiento.

3.a Resolución Directoral General N° 012-2012-MTPE/2/14, de fecha 29 de octubre de 2012, estableció que los plazos estipulados para la realización de fiscalizaciones por parte del MTPE suponen

1 Morón Urbina, Juan Carlos “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General”. Gaceta Jurídica. Primera Edición. Lima, 2001. Página 95.

el cumplimiento de dichos procedimiento de forma célere y no a la imposibilidad de realizar fiscalización con posterioridad a dicho plazo; asimismo, estableció que el incumplimiento de dichos plazos acarrean responsabilidad de los funcionarios a cargo.

3. De la suspensión del contrato de trabajo

Los contratos de trabajo por su propia na-turaleza, tienen vocación de continuidad en el tiempo, es por ello que aunque en el desarrollo de la relación laboral puedan presentarse determinadas situaciones –denominadas técnicamente, suspensio-nes– que conduzcan a “interrumpir tempo-ralmente” las prestaciones recíprocas a las que se encuentran obligadas cada una de las partes de la relación, no se presentará una ruptura o corte en la relación laboral, razón por la cual se mantendrá vigente la relación laboral y algunos de los deberes existentes, tales como buena fe laboral, fidelidad y protección.

En razón a ello, para que las suspensiones se configuren válidamente deberán con-currir dos condiciones: i) imposibilidad de dar cumplimiento a la prestación del servicio; y ii) transitoriedad del evento imposibilitante.

En nuestro ordenamiento jurídico interno, tenemos que de acuerdo al artículo 11° del Decreto Supremo N° 003-97-TR, se suspende el contrato de trabajo cuando cesa temporalmente la obligación del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de pagar la remuneración respectiva, sin que desaparezca el vínculo laboral. Se suspende, también, de modo imperfecto, cuando el empleador debe abonar remuneración sin contrapresta-ción efectiva de labores.

Son causas de suspensión del contrato de trabajo: a) La invalidez temporal; b) La enfermedad y el accidente comprobados; c) La maternidad durante el descanso pre y postnatal; d) El descanso vacacional; e) La licencia para desempeñar cargo cívico y para cumplir con el Servicio Militar Obligatorio; f) El permiso y la licencia para el desempeño de cargos sindicales; g) La sanción disciplinaria; h) El ejercicio del derecho de huelga; i) La detención del trabajador, salvo el caso de condena privativa de la libertad; j) La inhabilitación administrativa o judicial por periodo no superior a tres meses; k) El permiso o licencia concedidos por el empleador; l) El caso fortuito y la fuerza mayor; ll) Otros establecidos por norma expresa.

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En tal sentido, tenemos que mediante la suspensión de labores, se interrumpen las obligaciones recíprocas entre ambas partes del contrato de trabajo. Dicha suspensión puede ser: perfecta (suspen-sión de prestación de servicios y remu-neración); e, imperfecta (suspensión de prestación de servicios, pero con el pago de la remuneración).

3.1. Suspensión perfecta del contrato de trabajo

Por la suspensión perfecta, ambas partes de la relación laboral cesan temporalmen-te (prestación de servicios y remunera-ción). Son ejemplos de dicha suspensión: sanción disciplinaria, el ejercicio del dere-cho de huelga, la detención del trabajo, la licencia sin goce de haber, el caso fortuito y fuerza mayor, etc.

3.2. Suspensión perfecta por fuerza mayor

Para nuestro artículo es relevante lo estable-cido en el artículo 15° del Decreto Supremo N° 003-97-TR, en el que se establece que por el caso fortuito y la fuerza mayor se faculta al empleador, sin necesidad de au-torización previa, a la suspensión temporal perfecta de las labores hasta por un máximo de noventa (90) días, con comunicación inmediata a la Autoridad Administrativa de Trabajo. Sin perjuicio de ello, deberá, de ser posible, otorgar vacaciones vencidas o anti-cipadas y, en general, adoptar medidas que razonablemente eviten agravar la situación de los trabajadores.

Es así que dicho dispositivo, impone a la Autoridad Administrativa de Trabajo bajo responsabilidad verificar dentro del sexto día la existencia y procedencia de la causa invocada. De no proceder la suspensión ordenará la inmediata reanudación de las labores y el pago de las remuneraciones por el tiempo de suspensión transcurrido.

3.3. La veda pesqueraSe entiende por veda pesquera, a la ex-tensión de tiempo establecida legalmente por el órgano competente –y a partir de investigaciones científicas– en la cual se prohíbe la extracción de ciertos recursos hidrobiológicos.

De acuerdo al artículo 1º del Decreto Supremo N° 006-96-TR, la veda de extracción y procesamiento de especies hidrobiológicas establecidas por el Mi-nisterio de Pesquería, en aplicación de las disposiciones pertinentes, facultan durante el periodo de su duración, a las empresas pesqueras a la suspensión temporal perfecta de los contratos de trabajo, de conformidad con el artículo 48° del Texto Único Ordenado de la Ley de Fomento del Empleo2.

De ello, tenemos que la veda pesquera determinada por el órgano estatal compe-

2 Actualmente, artículo 15° del Decreto Supremo N°003-97-TR.

tente (actualmente, Ministerio de la Pro-ducción) constituye una causal para que se configure una suspensión por fuerza mayor, que a continuación analizaremos los procedimientos que se deberán seguir al encontrarse frente a este supuesto.

4. Actividades necesarias que deben realizarse antes de iniciar la suspensión perfecta de labores3

El empleador deberá realizar un análisis del proceso productivo que realiza y con-formar tres (3) grupos de trabajadores:

1.° Aquellos que se mantendrán en actividad (para cumplir con ejecutar los servicios indispensables, secundarios o complementarios para la empresa duran-te la duración de la veda)4.

Para la realización de servicios indispen-sables, será el empleador el más idóneo para decidir en torno a la calificación de las competencias y destrezas de sus trabajadores quienes podrían realizar las actividades, calificadas como necesarias en una hornada específica. Razón por la cual antes de suspender los contratos de trabajo deberá haber previamente determinado ello.

2.° Aquellos que gozarían de las vacacio-nes que se le adeude o las que pudieren adelantarse5. Al respecto, una vez que se ha cumplido con otorgar el descanso vacacional pen-diente de goce, el empleador se encontra-rá facultado a efectuar la compensación con vacaciones cuyo derecho al goce aún no han sido ganadas por los trabajadores (“adelanto de vacaciones”).

En este punto, es posible que incluso adelantándose las vacaciones no se haya podido culminar de compensar los días de inactividad que se derivan de la veda pesquera con las vacaciones acumuladas y adelantadas; por lo que, surge el deber genérico de analizar la posibilidad de disponer de medidas alternativas con el objeto de evitar que los trabajadores lleguen a la inestabilidad.

3.° Aquellos que, no pudiendo cum-plir con las actividades indispensables, secundarias o complementarias y cuyas vacaciones adeudadas y adelantadas no logren cubrir la vigencia de la veda pesquera deben permanecer en inacti-vidad mediante la suspensión perfecta de labores.

3 Es importante mencionar que será necesario que el empleador pueda acreditar ante una fiscalización del MTPE que haya realizado el análi-sis señalado con sus trabajadores y que sea sustentada técnicamente su decisión.

4 Estas actividades podrían realizar incluso durante la “inactividad” que ordena la veda pesquera. Ejemplo de dichas actividades son: mante-nimiento de maquinaria de procesamiento del recurso hidrobiológico o la vigilancia y cuidado de los mismos, trámites documentarios y las labores administrativas propias del sector o de la empresa.

5 Al respecto, la Resolución Directoral General N° 012-2012-MTPE/2/14 establece que es obligación de la parte empleadora de otorgar las vacaciones adeudas antes que el adelanto de vacaciones.

5. Verificación de la suspensión por la Autoridad Administra-tiva de Trabajo

El MTPE deberá verificar (post - suspen-sión) el cumplimiento del procedimiento establecido para el empleador, de acuer-do a lo siguiente:

- Si el empleador efectivamente deter-minó con sustento técnico y sobre la base de criterios objetivos razonables y proporcionales la existencia de servicios indispensables que deban ser atendidos incluso durante la vigencia de la veda pesquera.

- Si persiste la prestación de servicios en puestos de trabajo relacionados con ac-tividades secundarias o complementarias que coadyuven a la realización del giro y que inclusive durante la veda pesquera pudieran mantenerse en funcionamiento.

- Si el empleador aplicó correctamente la preferencia en la utilización de sus tra-bajadores para ocuparse de los servicios que hubieran que atenderse durante la veda.

- Si se ha pagado las vacaciones adeudadas y vacaciones adelantadas (en caso que la primeras no resulten ser suficientes) para cubrir la vigencia de la veda sin afectar el derecho de los trabajadores que, en aplicación de los criterios precedentes, necesariamente permanezcan inactivos durante la veda por el mecanismo de la suspensión perfecta de labores.

- Si los trabajadores a quienes se ha apli-cado la suspensión perfecta de labores efectivamente se mantienen inactivos o si vienen prestando servicios.

Asimismo, el precedente administrativo es enfático al señalar que incluso cuando se haya superado el plazo de seis (6) días para la realización de la fiscalización del cumplimiento de todas las obligaciones del empleador necesario para el estable-cimiento de la suspensión perfecta de labores, no es posible impedir la verifica-ción de las causas y consecuencias de los motivos que sustentaron la suspensión temporal perfecta. De forma tal que, si la empresa no otorga las facilidades para la inspección podría: i) rechazarse la solicitud de suspensión perfecta; y, ii) imponerse la sanción administrativa consistente en una multa por obstrucción a la labor inspectiva.

6. Conclusiones La veda pesquera constituye una causa de fuerza mayor que faculta al empleador a suspender de forma perfecta el contrato de los trabajadores que realizan las la-bores que se han tornado inhabilitadas por mandato legal. No obstante, antes de ejercer dicha facultad deberá cumplir con realizar previamente los mecanismos necesarios para evitar dicha suspensión, pues con ello se trataría de aminorar la inestabilidad que produciría en sus trabajadores.