VIGILANCIA de las INDUSTRIAS EXTRACTIVAS 1 · 2 VIGILANCIA de las INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Reporte...

VIGILANCIA de las INDUSTRIAS EXTRACTIVAS 1

Nº 7

ReporteNacional

Lima, marzo de 2008

Perú 2008

2 VIGILANCIA de las INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Reporte Nacional Nº 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas.Lima, Marzo de 2008.

El Reporte Nacional Nº 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas en el Perú, es una publicación deGrupo Propuesta Ciudadana, y forma parte del Sistema Vigila Perú.

Elaborado por: Epifanio Baca, Responsable del Área de Vigilancia CiudadanaNilton Quiñones, Analista del Área de Vigilancia CiudadanaGustavo Ávila, Analista del Área de Vigilancia Ciudadana

Diseño y diagramación: Renzo EspinelLuis de la Lama

Hecho el depósito legal: 2005-3012

Grupo Propuesta CiudadanaLeón de la Fuente 110, Lima 17.

Impreso en el Perú

Esta publicación contó con el aporte deRevenue Watch Institute, Servicio de lasIglesias Evangélicas en Alemania para elDesarrollo (EED) y la Cooperación Belga alDesarrollo.

GRUPO PROPUESTA CIUDADANA

Félix WongPresidente del Directorio

Javier AzpurCoordinador Ejecutivo

Epifanio BacaResponsable del Área de Vigilancia


CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 5

I. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR MINERO .................................. 9

1.1. Panorama nacional de la producción y los precios........................................................... 91.2. El resultado de las empresas .................................................................................................. 131.3. Impuestos y contribuciones ................................................................................................... 141.4. La renta generada.................................................................................................................... 171.5. Distribución de la renta generada a los departamentos .................................................. 19

II. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR HIDROCARBUROS .................. 25

2.1. Panorama nacional de la producción y los precios........................................................... 252.2. Recursos para el Estado y las regiones ................................................................................ 332.3. La distribución de los recursos en los departamentos ...................................................... 36

III. USOS DE LA RENTA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS ........................................................................ 39

3.1. Cambios en el marco legal respecto al uso del canon ....................................................... 393.2. El uso del canon en los gobiernos regionales ...................................................................... 43

3.2.1. Programación del gasto de la fuente canon, 2007 ................................................ 433.2.2. Aporte del canon a las inversiones de los gobiernos regionales, 2007 .............. 493.2.3. Avance en la ejecución presupuestal de las inversiones a 2007 ......................... 523.2.4. Los proyectos de inversión pública en los gobiernos regionales ......................... 57

3.3. Destino y uso de los recursos del canon en las universidades públicas ........................ 623.3.1. Avance en la ejecución de las inversiones .............................................................. 63

3.4. El canon y las inversiones en los gobiernos locales, 2006 ................................................ 663.4.1. La inversión en los tres niveles de gobierno, 2006 ................................................ 663.4.2. Aporte del canon en las Inversiones de los gobiernos locales ............................. 643.4.3. Gestión de las inversiones en municipios con mayor canon ............................... 71


IV. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN ................................................................................. 77

4.1. Portales públicos del gobierno central usados para la elaboración del Reporte .......... 774.2. El comportamiento de las entidades públicas regionales ante las solicitudes

de información ......................................................................................................................... 80

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................................................... 83

5.1. Conclusiones ............................................................................................................................. 835.2. Recomendaciones .................................................................................................................... 86

ANEXOS ........................................................................................................................................ 87


INTRODUCCIÓN

Un tema al que hacemos seguimiento desde el primer reporte que publicamos el año 2005 es elde la transparencia de los pagos tributarios y no tributarios que realizan las empresas extractivasal Estado, y lo hacemos porque tratándose de la explotación de recursos naturales no renova-bles los ciudadanos y los líderes sociales de las regiones tienen el derecho de acceder a informa-ción oportuna, completa y confiable sobre el aporte de esta pujante industria al fisco. Esta infor-mación es de la mayor importancia por que es a partir de los ingresos que el Estado recibe porestos pagos que se calculan las transferencias de recursos a los gobiernos regionales, municipa-lidades y universidades públicas de las regiones productoras, según dispone la Ley del Canon yla Ley de regalías mineras.

Por ello, saludamos la decisión del gobierno peruano de entonces de adherirse a la Iniciativamundial para la transparencia de las industrias extractivas (EITI por sus siglas en inglés) el año2004, porque confiábamos que podía contribuir a mejorar la transparencia de los pagos querealizan las empresas y los ingresos que el Estado registra. Esta información es de la mayorrelevancia no sólo porque significa ingresos para las regiones productoras, sino porque el paísconoció ese mismo año casos escandalosos de algunas empresas que lograron tributar menos –incluso no tributar - utilizando indebidamente sus contratos de estabilidad jurídica y adminis-trativa, contando para ello con la complicidad de funcionarios públicos. Los perjudicados conestas prácticas fueron dos regiones (Ancash y Arequipa) que dejaron de recibir decenas demillones de dólares por canon minero.

La iniciativa EITI tiene como criterio la publicación periódica y completa, fácilmente accesible yentendible para un público amplio, de todos los pagos significativos efectuados por las compa-ñías petroleras, gasiferas y mineras a los gobiernos, así como todos los ingresos significativosrecibidos por estos gobiernos de tales compañías. Luego añade que deberá realizarse "la conci-liación por un administrador creíble e imparcial, de estos pagos e ingresos, aplicando estándaresinternacionales de auditoria y publicando su opinión sobre esta conciliación y de las discrepan-cias observadas" (Conferencia de la EITI, Londres, marzo 2005).

Actualmente en el Perú, la SUNAT publica la información del monto global del impuesto a larenta que pagan las empresas del sector minería e hidrocarburos. Por otra parte el Estado brin-da la información sobre las transferencias a las regiones por concepto de: Canon minero, Canony sobrecanon petrolero, regalías mineras, derechos de vigencia, entre otros. Pero, aquella infor-mación no sirve para contrastar con las transferencias por canon minero y canon gasifero querealiza el Ministerio de Economía, las cuales se calculan en base al "impuesto la renta declara-do" y no del "impuesto pagado" que es el que publica la SUNAT.

El Grupo EITI Perú se constituyó el año 2005 con representantes de las empresas, del Estado yde la Sociedad Civil, fue reconocido oficialmente el año 2006, contando a la fecha con un plande acción aprobado y con recursos para llevarlo adelante. En estos últimos meses el Ministerio


de Energía y Minas ha mostrado mayor interés y decisión para concretar el trabajo. Sin embar-go, el estudio de conciliación nacional no empieza porque no se logra un acuerdo entre laspartes sobre aspectos importantes de su contenido. El planteamiento de la sociedad civil es queel estudio de conciliación debe contener información sobre: a) el impuesto determinado quedeclara cada empresa participante, b) la descripción del proceso (adiciones y sustracciones, consus respectivos montos) que lleva al cálculo del impuesto determinado de la empresa partici-pante, tomando en cuenta la normatividad vigente y aplicando estándares internacionales enlos procedimientos. La información del punto a) debería ser publicada en forma desagregada(empresa por empresa), mientras que sobre el punto b) tendríamos la opinión del conciliadorsobre dicha información.

Los representantes de las empresas plantean que el estudio debe limitarse a la revisión de lacifra del impuesto declarado por las empresas participantes y publicarlas luego sólo en formaagregada. Es sobre este planteamiento – que en nuestra opinión no es acorde con el espíritu delEITI- que radica el disenso. Si la idea del EITI es que las empresas más favorables a la transpa-rencia hagan público el monto del impuesto que pagan al Estado – como de hecho ocurre ya conalgunas empresas mineras – no vemos la utilidad de un estudio que no muestre, empresa porempresa, cuál es el impuesto declarado y en base a qué calculo lo hicieron. Por ello, tal vez unamanera de encaminar este proceso con resultados provechosos sea convocando a las empresascuyas prácticas de transparencia – de sus utilidades e impuestos – son de conocimiento públicomediante la publicación de sus estados financieros en la CONASEV, sus páginas web y otraspublicaciones.

La gestión y el estado de avance del denominado "Programa minero de Solidaridad con elPueblo", es otro tema relevante del año 2007 no sólo por su origen – en la práctica surgió paracerrar paso al impuesto a las ganancias extraordinarias y compensar por el no pago de lasregalías mineras- sino porque su misma naturaleza le da un carácter de fondo cuasi publico,administrado por las empresas mineras y destinado a financiar proyectos de desarrollo socialen el ámbito de influencia de las unidades mineras, y sobre el cual debería haber la máximatransparencia para que la opinión publica nacional y la ciudadanía de las regiones concernidasesté informada de los proyectos que se financian, el avance de los mismos y si se están cumplien-do los mecanismos de participación en las Comisiones técnicas de coordinación local y regional.

En el reporte anterior expresamos nuestra crítica por la escasa información disponible sobre laconstitución y funcionamiento de los fondos locales y regionales y la gestión de los mismos. Apartir del segundo semestre 2007 el Ministerio de Energía y Minas – desde la Dirección deGestión Social – tuvo la buena iniciativa de publicar reportes con información sobre este Progra-ma, sin embargo, lo que llama la atención es que en cada región el acceso a esta información esmuy escasa, cuando debería ser todo lo contrario.

La información disponible muestra que la ejecución de dicho programa avanza con lentitud yque –contra las declaraciones públicas de los representantes de la CONFIEP y la SNMP- lasempresas no están siendo más eficaces que el sector público para gestionar proyectos de inver-sión social. En efecto, según los informes del MINEM la ejecución de los fondos del Programa almes de diciembre 2007 llego al 45% de los 518 millones. De aquí se deduce que durante el 2008tendrían que ejecutar no sólo el saldo pendiente del 2007 sino también los recursos correspon-dientes a este año que bordearan los 550 millones de soles.


En este contexto debemos evaluar la última propuesta legislativa del Ejecutivo (proyecto de ley1981 que modifica el art. 1 de la Ley 28401, de la PCM) que ante el retraso en la ejecución de losproyectos financiados con los Fideicomisos – constituidos de los procesos de concesión minerocomo Las Bambas, Toromocho, Bayóvar y otros- que actualmente gestiona Proinversión, plan-tea traspasar la gestión de dichos Fideicomisos a manos privadas, es decir, propone dar la cali-dad de fideicomitente únicamente a la empresa participante del proceso de promoción de lainversión privada. Como era de esperar esta propuesta alcanzada poco antes de la navidad hagenerado fuertes críticas y tenía pocas posibilidades de ser aprobada en el Congreso.

En su reemplazo, con fecha 13 de marzo 2008 acaba de promulgarse el DL 996 "que aprueba elrégimen aplicable a la utilización de los recursos provenientes de los procesos de promoción dela inversión privada en la ejecución de programas sociales". Se trata de una norma muy generaly ambigua que servirá de paraguas para la aplicación de la propuesta anterior. La norma pro-pone la constitución de un Fondo Social cuya gestión estaría a cargo de una entidad privada sinfines de lucro que se constituirá para este fin. ¿Cuál será la modalidad de gestión del fondo?¿Cómo y por quienes estará constituida la entidad sin fines de lucro? Son preguntas que deberáresponder el reglamento de la norma. Pero, es más o menos clara la intención del gobierno deentregar la gestión de estos recursos públicos al sector privado, con lo cual el Estado estaríarenunciando una vez más a su potestad de administrar estos recursos, con la directa participa-ción de las municipalidades y gobiernos regionales involucrados.

Hacia finales del 2007, salió en los medios de comunicación la discusión del proyecto de expor-tación de gas proveniente del lote 88 de Camisea. Como se sabe el contrato original de Camiseagarantizaba la demanda interna por un horizonte temporal de 20 años con el 100% de lasreservas de este lote. Si las empresas querían exportar lo harían con la producción del lote 56 yotros yacimientos. Sin embargo, durante el gobierno de Toledo y a pedido de la empresa semodificó el contrato inicial abriendo la posibilidad para exportar el gas del lote 88, con el argu-mento que las reservas del lote 56 no son suficientes para que LGN Perú cumpla con su compro-miso de exportación de gas a México. El Colegio de ingenieros del Perú y otras voces expertashan alertado sobre los riesgos para los intereses del país de seguir este camino.

En esta discusión el gobierno se ha puesto de lado de la empresa y para apaciguar los ánimos hasalido a anunciar nuevas reservas en los lotes 88 y 56 de Camisea que harían aumentar lasreservas de gas de 10.86 a 13.4 TCF y con las cuales el consumo interno estaría asegurado por30 ó 40 años. El estudio realizado por Glenn Jenkins advierte que el futuro energético del Perúpodría estar en riesgo si se decide por la exportación sin tener la certeza de que las reservas hanaumentado realmente. A través de su vocero, el Colegio de ingenieros ha señalado que "paramirar nuestro futuro basta mirar el presente de Argentina", en alusión a que por una decisiónsimilar ellos han pasado de golpe de exportadores a importadores de gas (Caretas, enero 2008).

La creación de una Autoridad Ambiental Autónoma que le devuelva al Estado credibilidadsobre su accionar en materia de control de los impactos ambientales, en especial de las indus-trias extractivas, es una de las pocas propuestas que goza del mayor consenso en el país. Sinembargo, el gobierno tuvo que esperar la presión ligada a la firma del TLC con los EEUU paradecidir la creación del Ministerio del Medio Ambiente. Contra lo que sugieren experiencias deotros países y el buen criterio, el gobierno ha decidido sacar la Ley de creación de este ministerio"en lo que canta un gallo", es decir, con escaso debate público y consulta, especialmente en las


regiones y con todos los sectores de la actividad económica concernidos en una temática tanimportante para el desarrollo presente y futuro del país. Por ejemplo, un tema que no aparececlaramente planteado en la propuesta de Ley es si será este nuevo ministerio el encargado de lasupervisión ambiental de la actividad minera, función que actualmente lo realiza el Osinergmincon resultados muy pobres.

El presente Reporte Nacional 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas, alcanza un balancedel año 2007. A los temas de generación, distribución y uso de la renta de las industrias extractivas,así como el de transparencia, hemos añadido información sobre la implementación del AporteVoluntario en las regiones y los cambios normativos para mejorar el uso de los recursos delcanon información sobre el gasto de inversión realizado en las municipalidades. Por conside-rarla información nueva incluimos un acápite referido a los gastos de inversión en las munici-palidades, en particular de las que reciben mayores recursos por concepto de Canon.

El Reporte N° 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas ha sido posible gracias al apoyoeconómico de Revenue Watch Institute y al esfuerzo desplegado por los equipos regionales deCEDEPAS Norte (Cajamarca y La Libertad) CIPCA (Piura), CEDEP (Ancash), CBC (Cusco),CEDEP (Ica y Moquegua) y DESCO (Arequipa). Expresamos nuestro agradecimiento a los fun-cionarios de las instituciones públicas regionales y a los funcionarios del Ministerio de Econo-mía y Finanzas por la información brindada.


A pesar de las turbulencias que vivió la econo-mía mundial en el 2007, producto de la rece-sión económica en Estados Unidos y de la in-certidumbre en Medio Oriente, en el Perú elsector minero registró cifras récord de produc-ción en casi todos los metales, con excepcióndel oro y, en menor medida, del molibdeno.Los precios de los metales –si bien ya no cre-cen a tasas extraordinarias– alcanzaron tam-bién picos históricos, y, contra lo que algunossospechan, no se prevé que retrocedan en elmediano plazo. Lo más probable entonces esque este escenario favorable se mantenga, be-neficiando tanto a las empresas del sector comoal Estado. Es lo que abordaremos en este pri-mer capítulo, revisando la dinámica de precios,producción y utilidades, además de la carterade proyectos sectoriales.

1.1 Panorama nacional de la produccióny los precios

Con excepción del oro, nuestros principalesmetales incrementaron su producción con res-pecto al 2006, alcanzando niveles de extrac-ción muy por encima de los obtenidos en losúltimos siete años. Consecuentemente, el sec-tor minero sigue representando, como en el2006, más del 60% de nuestras exportaciones,de las cuales más del 50% corresponde a co-bre, oro y zinc1.

El buen desempeño de la minería en su con-junto se debe principalmente a la mayor ex-tracción de cobre y zinc. Mientras que el volu-men de extracción del primero se incrementóen 14% con respecto al 2006, el zinc lo hizo en20%. El incremento del cobre se explica por-que la producción de Cerro Verde se multipli-có por tres, y el del zinc por la mayor extrac-ción de Antamina, que casi duplicó su produc-ción. En el caso del oro, la producción se redu-jo en 16% por la caída en la producción deMinera Yanacocha (a casi la mitad). En la me-dida en que otras unidades incrementen suproducción de oro –Alto Chicama en La Li-bertad y Orcopampa en Arequipa–, el efectode esta disminución en Yanacocha que ahorarepresenta poco menos del 30% de la produc-ción nacional se sentirá menos. (Ver cuadro 1.1)

Cabe resaltar que la producción de estos prin-cipales minerales (cobre, zinc y oro) se encuen-tra concentrada en pocas unidades mineras porlo que las variaciones, tanto en reservas comoen las políticas de extracción que definan lasempresas, modifican el panorama extractivonacional. Así, para el cobre, más del 80% de laproducción se concentra en las unidades mi-neras de Southern, Antamina y Cerro Verde;mientras que Barrick Misquichilca y MineraYanacocha concentran casi el 60% de la pro-ducción de oro. En el caso de esta última uni-dad, dos de sus yacimientos, Pierina y Yana-

I. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SUDISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR MINERO

1 El hecho de que los tres minerales expliquen buena parte de nuestras exportaciones es porque justamente susprecios son los que registraron mayores incrementos desde el 2001, sobre todo en los dos últimos años.


cocha, están viendo disminuir sus reservas,estimándose que el primero cerrará operacio-nes en el 2009. En lo que se refiere al zinc elpanorama es algo más diversificado, siendoAntamina, Volcan y Los Quenuales las queconcentran poco más del 50%.

El resto de metales ha mantenido un nivel si-milar de producción en comparación con añosanteriores. Solo el molibdeno retrocedió 3%,pero se mantiene aún por encima del prome-dio de los últimos siete años.

Los precios de los metales

El 2007 se inició con la incertidumbre sobre silos precios mantendrían los niveles alcanzadosel 2006 o si empezaban a retroceder a sus ni-veles promedio de 2004-20052. Transcurrido elaño, a pesar de las dificultades que enfrenta laeconomía más grande del mundo, todos los pre-cios, a excepción del zinc, cerraron en alza conrespecto al inicio del período, llevando a que

2 En el reporte anterior Nº 6, dábamos cuenta de que las proyecciones al primer semestre indicaban que los preciosiban a iniciar el retorno a sus niveles promedio 2005.

3 Debido a que la producción minera es para la exportación se considera el precio de exportación y no la cotizacióninternacional, dado que operación comercial se basa en el primero.

en promedio las cotizaciones de los principa-les metales, incluyendo el zinc, estén por enci-ma de los precios promedio registrados en el2006. Así, mirando los precios de exportación3,el cobre y el zinc tuvieron un incremento de5% y 11% respectivamente. El valor del oro,un metal considerado activo de refugio en si-tuaciones de turbulencia económica, está re-gistrando un aumento, habiendo llegado a ubi-carse, al mes de marzo del 2008, en cerca demil dólares la onza. Es importante mencionarque el fuerte incremento en el precio del orodisimula en algo la caída en su producción aescala nacional. En el 2007 el resto de metalesregistró precios promedio anuales mayores queen años anteriores. (Ver cuadro 1.2)

Como se ve, tanto los precios como los volú-menes de mineral extraído, salvo el oro, hanaumentado o se han mantenido por encima desus promedios de los últimos años. Es decir, seha extraído en valor más recursos mineros. Así,el Valor de Producción Minero (VPM) –que se

Cuadro 1.1Volumen de producción de principales metales, 2001 – 2007 (Miles de toneladas)

Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MINEM).Elaboración: Vigila Perú.

2001

72238

3,0389

2901,057

1392,571

2002

84539

3,0569

3061,233

1582,870

2003

84340

3,48510

3091,374

1732,924

2004

1,03642

4,24714

3061,209

1733,060

2005

1,01042

4,56517

3191,202

2083,206

CobreEstañoHierroMolibdenoPlomoZincOro (TM)Plata (TM)

2006

1,04838

4,78517

3131,203

2033,471

Variación 2007 / 2006

14%1%7%-2%5%

20%-16%1%

2007

1,19039

5,10417

3291,444

1703,494


obtiene multiplicando el precio mensual de ex-portación por el volumen de extracción men-sual por mineral- alcanzó al cierre del 2007,los 59,453 millones de soles, 12% más que elaño anterior (cuando llegó a los 53,008 millo-nes de soles).

Es importante mencionar que el VPM nos dauna mirada de la dinámica del sector, pues seespera que mientras más recursos en valor seextraigan el Estado recaudará más tributos.

Desde que se cuenta con datos disponibles4,este indicador ha venido mostrando tasas decrecimiento significativas, como entre los años2004 y 2006, cuando el incremento se dio prin-cipalmente por la fuerte elevación de los pre-cios. Asimismo, el incremento del VPM entrelos años 2007 - 2006 se explica en un 80% porel aumento de los precios. Este escenario se vie-ne dando desde el 2002 hasta el 2007, dondeen un 85% el aumento de los precios explica elincremento anual del VPM.

Fuentes: BCRP, MINEM.Elaboración: Vigila Perú.

Gráfico 1.1Valor de Producción Minero 2001 – 2007(Millones de soles)

4 En el portal del MINEM figuran las estadísticas de volumen de producción desde el año 2001. En el caso de losprecios de exportación, los datos obtenidos del BCRP van desde 1980 en adelante.

Cuadro 1.2Evolución del precio de exportación promedio anual de principales metales 2001 – 2007(Dólares por tonelada)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).Elaboración: Vigila Perú.

Cobre 1,496 1,381 1,591 2,621 3,472 6,112 6,420 5%Estaño 4,124 4,153 5,381 8,602 7,241 8,702 14,460 66%Hierro 19 19 17 21 33 38 39 2%Molibdeno 5,194 8,312 11,727 36,181 62,756 47,034 58,725 25%Oro (gr) 10 11 13 14 16 21 25 17%Plata (kg) 155 163 172 235 257 404 471 17%Plomo 787 756 769 1,488 1,505 1,824 2,557 40%Zinc 474 380 448 562 740 1,812 1,998 11%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Variación

2007 / 2006


Más allá de que sea el precio o el volumen elfactor más influyente en su crecimiento, el VPMcontinúa incrementándose año tras año. El VPM2007 representa 4.5 veces el registrado en el2001, lo cual es muestra más que elocuente dela dinámica del sector. Conviene aclarar que elVPM no es igual a las ventas de las empresasmineras, pero puede ser tomado como una bue-na aproximación, toda vez que es difícil pensarque las empresas guarden minerales extraídoscuando los precios están en sus picos históricostanto como por los costos de almacenamiento.

¿Y cómo se distribuyen estos recursos en valora lo largo del territorio nacional? Esta pregun-ta es pertinente porque se espera que una re-gión participe de mayores rentas en la medidaen que se extraigan más recursos de su juris-dicción. Decimos "se espera" puesto que mu-chas grandes empresas que cuentan con con-tratos de estabilidad jurídica han logrado dis-minuir en varias ocasiones su pago de impues-to a la renta, echando mano de mecanismos

como la reinversión de utilidades, depreciaciónacelerada o doble depreciación, los cuales, apesar de estar derogados, continúan vigentespara las empresas que cuentan con dichos con-tratos. Actualmente, las empresas con contra-tos vigentes no pagan regalías mineras, adu-ciendo que es un gasto administrativo, y porende no están obligadas a pagarlo.

Mirando el cuadro 1.3 vemos dónde se locali-za la actividad minera, que se concentra en un60% en cinco departamentos (Áncash,Arequipa, Pasco, Moquegua y Tacna), desta-cando Áncash como la región con mayor acti-vidad en el rubro. Es importante observar lafuerte caída de este indicador en la regiónCajamarca, cuyo valor de recurso extraídodescendió en 33%, hecho que se explica porlos conflictos sociales que enfrentó MineraYanacocha cuando trató de expandir sus ope-raciones. Esta reducción se traducirá en la dis-minución de los recursos por canon mineropara la región en el 2008.

Cuadro 1.3Valor de Producción Minero por región, 2001 - 2007(Millones de soles)

Fuente: BCRP, MINEM.Elaboración: Vigila Perú.

Áncash 2,136 3,537 3,849 5,844 8,019 12,260 12,714 4% 21%Arequipa 1,068 1,228 1,377 1,829 2,266 3,455 7,566 119% 13%Pasco 1,402 1,502 1,653 2,368 2,667 5,260 6,296 20% 11%Moquegua 939 1,041 1,450 2,540 3,476 4,751 5,158 9% 9%Tacna 987 1,002 1,228 2,614 3,381 4,646 4,729 2% 8%La Libertad 662 764 885 917 2,055 4,116 4,400 7% 7%Cajamarca 2,145 2,972 4,053 4,544 5,549 5,806 3,881 -33% 7%Lima 997 954 1,102 1,670 2,042 3,445 3,582 4% 6%Cusco 500 92 309 1,129 1,339 2,454 2,554 4% 4%Junín 642 533 557 751 870 2,016 2,336 16% 4%Puno 662 682 756 1,255 1,049 1,250 2,078 66% 3%Madre de Dios 363 485 580 271 846 1,107 1,262 14% 2%Huancavelica 184 144 274 410 515 930 939 1% 2%Ica 200 203 213 306 503 596 865 45% 1%Otros 256 283 169 347 450 916 1,095 20% 2%Total 13,143 15,421 18,456 26,795 35,025 53,008 59,453 12%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Variación

2007 / 2006Participación

2007


Como mencionamos anteriormente, se esperaque a mayor recurso extraído en valor de unaregión las empresas obtengan más ingresos,tributen más y que la región obtenga mayoresrentas por canon minero. Un ejercicio intere-sante sería comparar cuánto recibe finalmentela región por canon minero frente a lo que seextrae en valor de su territorio.

1.2 El resultado de las empresas

A partir de la mirada del sector a través delVPM, uno puede esperar que las utilidades delas empresas mineras alcancen por lo menos elnivel obtenido en el 2006. Si en dicho año sediscutía que éstas estaban obteniendo ganan-cias extraordinarias –porque provenían no tan-to de sus esfuerzos productivos sino de un he-

cho externo inesperado: el incremento de losprecios5–, en el 2007 el aumento de las utilida-des se explica también en buena cuenta por elmismo motivo. Es decir, por segundo año lasempresas obtuvieron ganancias extraordina-rias. De acuerdo al portal de CONASEV6, seestima que las utilidades de las empresas al-canzaron los 25,300 millones de soles en el2007, cifra que resulta 10% mayor que la co-rrespondiente al 2006 (cuando llegaron a los23,000 millones de soles).

Si tomamos el 2005 como año de referencia,pues desde entonces hasta la actualidad lasempresas operan bajo condiciones similaresen cuanto a niveles de extracción y ya obte-nían buenas utilidades, podemos decir queparte de las utilidades del 2006 y del 2007 son"utilidades extraordinarias". Entre el 2005 y

5 Concepto de ganancia extraordinaria extraído del «Estudio para la determinacion de los precios y los metales dereferencia para el aporte extraordinario minero» elaborado por Apoyo Consultoría. Octubre 2006.

6 En el portal de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores –www.conasev.gob.pe– se puedeobtener los estados financieros trimestrales de las empresas que cotizan en bolsa de valores. Empresas comoAntamina o Xstrata no cotizan en bolsa, por lo cual no se tiene acceso a sus estados financieros.

Cuadro 1.4Utilidad neta de las empresas(Millones de soles)

*Estimado a partir del valor de producción.Fuente: CONASEV.Elaboración: Vigila Perú.

Antamina* 50 2,200 5,120 6,144 20%Southern 2,241 3,009 4,152 4,425 7%Cerro Verde 299 776 1,451 2,517 73%Barrick 568 626 1,366 1,529 12%Volcan 71 66 796 1,217 53%Buenaventura 680 953 1,402 847 -40%Minsur 569 488 537 831 55%Yanacocha 1,331 1,770 1,862 755 -59%Xstrata* 70 300 600 650 8%Los Quenuales 94 122 534 479 -10%Otros 1,409 2,509 5,156 5,884 14%Total 7,382 12,820 22,977 25,279 10%

2004 2005 2006 2007Variación

2007 / 2006


7 A lo largo del 2007 la Bolsa de Valores de Lima reportó caídas en su índice, algunas de las cuales se debieron a quelas utilidades de las mineras fueron menores a las esperadas. En octubre y noviembre, la bolsa registró variascaídas puesto que se esperaba que Buenaventura, Cerro Verde o Southern, por citar algunos casos, registraranmayores utilidades (El Comercio, varias ediciones).

8 http://www.sunat.gob.pe/gestionTransparente/notatributaria/index.html

9 Los tributos internos constituyen los ingresos del tesoro público y los tributos designados a otros organismos.

el 2006 aquellas se incrementaron en 10,000millones de soles, pasando de 13,000 millo-nes de soles a 23,000 millones de soles. Si to-mamos el período 2005-2007, la utilidad delas empresas mineras se incrementó en 12,300millones de soles, donde el incremento en elvalor de los recursos extraídos (VPM) duran-te dicho período se explica en un 95% por elaumento de los precios. Podemos entonces in-ferir que parte de ese incremento son utilida-des extraordinarias, alcanzando los 11,700 mi-llones de soles. Es decir, en dos años las em-presas mineras han obtenido 22,700 millonesde soles de ganancias extraordinarias, 10,000millones de soles en el 2006 y 11,700 millonesde soles en el 2007.

Al igual que los precios de los metales, la ex-pectativa por las utilidades de las mineras alinicio del año estaba cargada de incertidum-bre, puesto que ellas se hallan muy ligadas alos precios de los metales. Así, las utilidades delas mineras solo registraron un crecimiento de10%7. Sin embargo, consideramos que aunquecrecieron poco a lo largo del 2007, siguen es-tando muy por encima de lo esperado pues,como vimos antes, buena parte de los ingresos(80%) proviene del incremento de los precios.

1.3 Impuestos y contribuciones

Hemos visto cómo en el 2007, a la par queaumentó el valor del recurso extraído crecie-ron también las utilidades, aunque a una tasamenor que la esperada. La tributación del sec-tor minero presentó una dinámica similar. Sibien el incremento del aporte a la caja fiscalno alcanzó la tasa espectacular del 2006, elregistrado en el período 2007 posicionó al sec-tor minero como el segundo en aporte tribu-tario, después del sector servicios (ver cuadro1.5).

Como mencionamos en reportes anteriores, elEstado percibe ingresos por el cobro de impues-tos como: el impuesto general a las ventas, elimpuesto selectivo al consumo, el impuesto ala renta, entre otros. Así, de acuerdo con lanota semanal de la SUNAT8, la recaudaciónde tributos internos9 del sector minero en el2007 alcanzó los 10,956 millones de soles, lle-gando a representar el 25% del total de los tri-butos internos. Cabe mencionar que entre 1998y el 2002, el aporte de la minería osciló alrede-dor del 4% del total (630 millones de soles enpromedio por año).


Las inversiones en el sector minero.Los precios vuelven más atractivo el sector

Después de las grandes inversiones que tuvieron su origen en la década pasada, el sec-tor minero perdió terreno entre los años 2002-2004. Sin embargo, la evolución favorablede los precios ha incrementado las inversiones en el sector, porque la rentabilidad espe-rada es alta. Se ha recuperado terreno y retomado a los niveles del 2000 y 2001. Lasprincipales inversiones en el 2006 fueron las realizadas por Cerro Verde (479 millonesde dólares en su planta de sulfuros), Southern Perú (322 millones de dólares en susnuevas unidades) y Minera Yanacocha (277 millones de dólares en la búsqueda de nue-vas reservas)10.

Los principales proyectos de inversión del sector para el 2008 son: Toromocho (PerúCopper); Río Blanco (Zijin Mining Group); Los Chancas (Southern Copper Corp.); lasampliaciones de minas, fundición y refinería (Southern Copper Corp.); Minas Conga (Mi-nera Yanacocha); Las Bambas (Xstrata) y Tía María (Southern Copper Corp.).

Fuente: MINEM.Elaboración: Vigila Perú.

Inversión en minería. 2000-2008(Millones de dólares)

10 Información obtenida de los Reportes de Inflación que publica el Ministerio de Economía y Finanzas.www.mef.gob.pe


El cuadro 1.5 muestra claramente el salto re-gistrado en la recaudación proveniente del sec-tor minero, pues mientras la recaudación totalentre los años 2000-2007 se multiplicó por 2.6,la del sector minero se multiplicó por 15. Deseguir la tendencia es probable que en un parde años más el sector minero se convierta en elque más aporte a la caja fiscal.

El principal impuesto que pagan las empresasmineras es el impuesto a la renta de tercera ca-tegoría (IR), pues representa el 58% del total delos tributos internos del sector. Tal como se pue-de ver en el cuadro 1.6, el impuesto a la rentapresenta un ritmo de crecimiento extraordina-

rio, lo cual beneficia a las regiones productorasporque sirve de base para las transferencias delcanon que reciben. Al cierre del 2007, siemprede acuerdo a los datos obtenidos del portal dela Nota Tributaria SUNAT, el monto ascendióa 6,439 millones de soles, lo que representa unaumento de 49% respecto al 2006 (cuando lle-gó a 4,335 millones de soles)11. La explicacióndel aumento en los últimos años se debe no sóloal fuerte e inesperado incremento de los pre-cios, sino además a que una empresa de la en-vergadura de Antamina empezó a pagar im-puesto a la renta desde el 2005, tributando eseaño cerca de 1,000 millones de soles, y en el 2006un monto cercano a los 2,000 millones de soles.

11 La diferencia entre la recaudación del impuesto a la renta del sector minero, que se incrementó en 49%, frente alincremento de la utilidad de las empresas mineras en 10%, se explica porque mientras la información de recauda-ción proviene de la SUNAT, y ésta registra los pagos en un período sin importar a qué años corresponde, lainformación de la utilidad la tomamos del portal de CONASEV, que hace referencia al impuesto que deben pagaren un año determinado.

Cuadro 1.5Tributos internos por actividad económica, 2000 - 2007(Millones de soles)

Nota: El año 2007 es estimado.Fuente: Nota Tributaria SUNAT.Elaboración: Vigila Perú.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Variación

2007 / 2006

Servicios 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,818 12,871 14,231 11%Minería 699 613 689 1,092 1,742 3,126 7,737 10,956 42%Manufactura 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,683 8,407 8,772 4%Comercio 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,627 4,349 5,331 23%Hidrocarburos 1,605 583 321 656 995 1,381 1,859 1,934 4%Construcción 694 586 544 754 666 851 1,157 1,482 28%Agropecuario 149 191 217 276 296 306 349 388 11%Pesca 86 77 115 139 202 250 243 349 43%Total 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041 36,972 43,441 17%ParticipaciónMinería 4% 3% 4% 5% 7% 11% 21% 25%


Finalmente, las regalías mineras son otra con-tribución del sector, las cuales según SUNATalcanzaron al cierre del 2007 los 526 millonesde soles, 29% más que en el 2006, cuando lle-garon a 401 millones de soles. Las regalías sonun porcentaje del valor del concentrado, pa-gado por las empresas mineras comocontraprestación por el uso del mineral que esun recurso no renovable12. Debemos recordarque las principales empresas mineras no pa-gan regalías porque cuentan con contratos deestabilidad jurídica y administrativa. Al respec-to, en reportes anteriores, hemos sostenido queel Aporte Voluntario13 negociado por el gobier-no aprista y las empresas (500 millones de so-les por año) fue una manera de compensar alEstado por las regalías no pagadas14.

1.4 La renta generada

"Corresponde a las respectivas circuns-cripciones, conforme a ley, recibir unaparticipación adecuada del total de losingresos y rentas obtenidos por el Estadoen la explotación de los recursos natura-les en cada zona en calidad de canon"(Art. 77, Constitución Política del Perú).

Toda actividad económica genera ingresos orentas, los cuales en parte son capturados porel Estado a través de la recaudación de impues-tos o contribuciones. Como hemos visto, pordiversos motivos, ya sea por efecto de los pre-cios o porque ya culminó el período de vigen-cia de beneficios derivados de los contratos de

12 Las regalías mineras se pagan de acuerdo con el valor del recurso minero extraído: el 1% hasta por 60 millones dedólares anuales de concentrado vendido, 2% por el exceso de 60 hasta 120 millones de dólares, y 3% por cantidadessuperiores a los 120 millones de dólares.

13 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.

14 Reporte Nacional 5. Vigilancia de las industrias extractivas (2006). Grupo Propuesta Ciudadana.

Cuadro 1.6Impuesto a la renta por actividad económica, 2000 - 2007(Millones de soles)

Fuente: Nota Tributaria SUNAT.Elaboración: Vigila Perú.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Variación

2007 / 2006

Minería 161 129 240 329 586 1,288 4,335 6,439 49%Servicios 744 998 1,099 1,754 1,934 1,802 2,394 2,854 19%Manufactura 455 448 609 710 807 878 1,269 1,450 14%Comercio 457 444 518 613 675 775 1,026 1,364 33%Hidrocarburos 79 117 29 158 273 366 666 792 19%Construcción 94 92 81 110 142 129 189 232 23%Pesca 8 10 14 33 35 49 52 73 41%Agropecuario 24 14 15 40 43 28 34 55 62%Total 2,023 2,253 2,604 3,747 4,496 5,316 9,963 13,258 33%ParticipaciónMinería 8% 6% 9% 9% 13% 24% 44% 49%


estabilidad, las empresas mineras hanincrementado su aporte al fisco. Como dispo-ne la Constitución, una parte de la renta queingresa al fisco por la actividad minera retor-na a las regiones productoras bajo la figura decanon minero.

El canon minero está constituido por el 50%del impuesto a la renta que pagan las mineras,aún cuando la Constitución y la ley que lo nor-ma (Ley 27506) lo definen como la participa-ción efectiva y adecuada de las regiones del totalde rentas e ingresos obtenidos por el Estado. Elrestante 50% del impuesto a la renta ingresa alas arcas del gobierno central. Para fines delpresente reporte denominaremos renta genera-da solo al impuesto a la renta que pagan lasmineras, aunque nos queda claro que el fiscorecauda más que eso.

El 50% de la renta generada –canon minero asig-nado a las regiones productoras– es objeto de vi-gilancia puesto que su distribución se publica endetalle en el portal de transparencia económicadel MEF15. En cambio, el restante 50% que sequeda en el gobierno central no puede ser mate-ria de vigilancia porque se junta con otros ingre-sos que financian el presupuesto nacional.

Es importante aclarar que la renta generada oimpuesto a la renta declarado no es deduciblea partir de los datos de SUNAT, pues éstos ha-cen referencia al monto pagado por las empre-sas en efectivo durante el año y no al impuestodeterminado que se declara para dicho año,que es el que utiliza el MEF para transferir elcanon a las regiones. Por ello es que nosotrosdeducimos la renta generada a partir de losmontos transferidos por canon. Como el im-puesto a la renta de un año se consolida enabril del siguiente año, y posteriormente –enjunio– el 50% de este impuesto es transferido alas regiones como canon minero, multiplica-mos por dos el último dato, obtenido de la fuen-te transparencia económica del MEF, contan-do así con el IR de un año determinado.

De acuerdo al portal de transparencia econó-mica del MEF, la renta del sector minero quese generó por IR en el 2006 fue de 8,509 mi-llones de soles, estimándose que para el 2007esta cifra alcanzará los 9,900 millones de so-les, es decir 16% de incremento. A esta rentahabría que añadirle las regalías mineras pero,a diferencia del impuesto a la renta, éstas setransfieren directamente a las regiones al mesde calculadas.

15 http://transparencia-economica.mef.gob.pe/index.asp

Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV.Elaboración: Vigila Perú.Nota: * Renta estimada

Gráfico 1.2Renta generada en el sector minero 2002 – 2007(Millones de soles)


1.5 Distribución de la renta generada a losdepartamentos

Por canon minero en el 2007 se transfirieron5,175 millones de soles, casi el triple de lo trans-ferido por el mismo concepto en el 2006 (1,746millones de soles), y casi seis veces lo transferi-do en el 2005 (888 millones de soles). Para el2008, sobre la base de la renta generada en el2007, se estima que el canon minero alcancelos 4,950 millones de soles16.

Como indicamos en el acápite anterior, el ca-non minero es calculado con exactitud en abrildel siguiente año y luego transferido en su to-talidad en el mes de junio. Hasta mayo del 2007el canon era transferido en 12 cuotas mensua-les iguales. Sin embargo, el canon provenientedel impuesto a la renta 2006 fue transferido enuna sola cuota en junio del 200717, hecho quefue presentado por el gobierno ante la opiniónpública como un gran acontecimientodescentralista, cuando en realidad no hizo más

que cumplir con la ley del presupuesto. El prin-cipal efecto del cambio de modalidad fue el in-cremento del monto transferido en el 2007,pues se incluyó cinco cuotas del canon prove-niente del IR 2005 y el total del canon del IR2006.

Si se hubiera utilizado el sistema anterior, el ca-non minero 2007 habría ascendido a 3,384 mi-llones de soles y el del 2008 a 4,660 millones desoles, tal como se aprecia en el gráfico 1.3. Ensuma, a pesar de que el canon proveniente delIR 2007 es mayor al del 2006, lo transferido en el2008 será menor al monto del 2007, pues el ulti-mo año, como dijimos, se transfirieron cincocuotas del canon minero que provino del IR 2005.

Respecto a las regalías mineras, recordemos queson recaudadas por SUNAT y distribuidas unmes después por el MEF. El monto distribuidodurante el 2007 fue de 504 millones de soles,30% más que en el año anterior, cuando se trans-firieron 386 millones de soles a las regiones.

16 El canon minero del 2008 ha sido estimado sobre la base del impuesto a la renta que las empresas minerasdeclararon en sus estados financieros en el 2007. En el caso de empresas como Xstrata y Antamina, que no publicansus estados financieros, el cálculo se realizó con información aparecida en medios de comunicación y en loscomunicados oficiales de dichas empresas.

17 Para mayor informacion revisar Nota de Análisis Nº 2 – 2007, "Los problemas de la transferencia del canon a lasregiones y municipalidades". En: www.participaperu.org.pe

Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV.Elaboración: Vigila Perú.(E): Estimado

Gráfico 1.3Transferencia por canon minero, 2001 - 2008(Millones de soles)

(E)


18 El reparto de utilidades a los trabajadores ha sido de tal magnitud en los últimos dos años que ha sobrepasado loslímites establecidos por ley. Cuando los trabajadores reciben hasta 18 sueldos como reparto de utilidades, elexcedente pasa a formar parte de los recursos de Fondoempleo, que se utilizan para capacitación de trabajadores.El fondo en mención tiene como tope las 2,200 UIT. Si aún existe excedente, estos recursos se transfieren a losgobiernos regionales para que los usen de acuerdo a ley.

19 La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía estima que el fisco recibiría más de 12,700 millones de solespor impuesto a la renta y regalías mineroenergéticas. Revista Desde Adentro, diciembre 2007.

Existen otros recursos que si bien no provie-nen de una captura directa de renta merecenser tomados en cuenta por su magnitud. Porejemplo, aquellos que ingresaron en el 2007 alas arcas de algunos gobiernos regionales(Áncash, Moquegua, Cajamarca) por exceden-te del Fondoempleo18, y que sobrepasaron los 720millones de soles, estimándose que para el 2008alcanzarán los 850 millones de soles.

En suma, las cifras muestran que los ingresosdel fisco se han visto fortalecidos con los tri-butos que paga el sector minero. Producto deello, tanto las regiones productoras como elgobierno central han percibido ingresos cre-cientes provenientes de la renta por la explo-tación de nuestros recursos mineros. En esteescenario lo que se espera es que en los próxi-

mos dos años las transferencias a las regionesse mantengan alrededor de los 5,000 millonesde soles.

¿Cuáles son las regiones ganadoras con elcanon minero?

Como ya mencionamos, el canon minero pro-veniente del impuesto a la renta del período 2007será transferido en junio del 200819. Así, de los4,950 millones de soles que estimamos se distri-buirán por canon, casi la mitad le correspondea tres regiones –Áncash, Arequipa y Tacna–,destacando la primera, pues por segundo añoconsecutivo recibirá más de mil millones de so-les. La región Arequipa, debido a la expansióndel proyecto Cerro Verde, recibirá en el 2008tres veces más de lo que recibió en el 2007. A

Cuadro 1.7Canon minero por departamentos, 2004 – 2008 (Estimado)(Millones de soles)

Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV.Elaboración: Vigila Perú.

Áncash 65 51 349 1,628 1,151 -29%Arequipa 25 57 71 158 630 300%Tacna 39 151 321 773 610 -21%Pasco 6 21 48 354 365 3%Moquegua 35 148 270 487 362 -26%La Libertad 17 18 54 283 319 13%Cusco - 19 67 273 258 -6%Lima 8 16 38 200 190 -5%Junín 4 7 10 111 173 56%Puno 68 95 118 144 160 11%Cajamarca 185 286 355 586 140 -76%Ica 5 8 27 66 68 2%Otros 4 11 17 93 525Total 462 888 1,746 5,157 4,950

2004 2005 2006 2007 2008 (E)Variación

2007 / 2006Regiones


pesar de las variaciones negativas que se obser-van en algunas regiones (ver cuadro 1.7), parael 2008 siete de ellas recibirán montos superio-res a los 200 millones de soles. La única regiónque tendrá una reducción sustancial (76%) ensus ingresos por canon será Cajamarca.

¿Cuánto retorna al Estado en relación a loextraído?

El boom de precios de los minerales mantienevigente el debate acerca de la participacióndel Estado en las rentas que genera la activi-dad minera y también acerca de la forma enque se distribuyen estas rentas a los gobier-nos subnacionales de las regiones producto-ras, excluyendo a las que no lo son. Algunasregiones y el gobierno central están recibien-do abundantes recursos por canon y regalías.Pero esta realidad no debe hacernos perderde vista como demostramos en este y en ante-riores reportes, que las utilidades de las em-presas siguen creciendo, en buena cuenta gra-cias al aumento de los precios. Hemos proba-do que las empresas se benefician con la ma-yor parte de las ganancias extraordinarias yque el Estado debería buscar una mayor par-ticipación de estas rentas. En nuestra opinión,el aporte voluntario –cuya gestión es muypoco transparente– no ha resuelto esta cues-tión de fondo.

Como podemos ver en el cuadro 1.8 la rentagenerada que es capturada por el Estado, ycuyo 50% es transferido como canon minero,es cada vez una mayor proporción del valorde producción. Ha pasado de ser el 3.8% en el2002 a 16.7% en el 2007. El incremento se ex-plica no sólo por el mejor rendimiento que es-tán obteniendo las empresas, sino también por-que algunas como Antamina, Xstrata o CerroVerde están pagando más impuestos debido aque dejaron de aplicar algunas herramientasderivadas de sus contratos de estabilidad,como reinversión de utilidades o depreciaciónacelerada, a pesar de que, gracias a ellos, estasherramientas estarían vigentes.

Habría que precisar que así como el Estadocaptura una mayor proporción del VPM comorenta generada, las empresas mineras tambiénlogran retener para sí un porcentaje cada vezmayor como utilidad neta. En el gráfico 1.4podemos ver que las utilidades de las empre-sas son mayores cada año en términos absolu-tos y relativos como proporción del VPM. Así,éstas alcanzaron más del 40% del VPM en losaños 2006-2007, cuando en el 2003 la mismaproporción llegaba el 18%. En suma, las regio-nes reciben más recursos, pero las empresas nosolo se llevan más recursos, sino que capturancada vez un mayor porcentaje del VPM.

Cuadro 1.8Comparación entre renta generada y valor de producción, 2002 – 2007(Millones de soles y porcentajes)

Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV.Elaboración: Vigila Perú.

Renta generada VPM A / B(A) (B)

2002 591 15,421 3.8%2003 1,019 18,444 5.5%2004 2,317 27,542 8.4%2005 4,333 35,004 12.4%2006 8,509 53,141 16.0%2007 9,900 59,400 16.7%


¿Puede el Estado capturar una mayor renta?

En anteriores reportes hemos manifestado queel incremento de los precios conlleva a la ob-tención de utilidades extraordinarias, toda vezque son producto del incremento de los pre-cios más que del aumento del volumen extraí-do. En dichos reportes, para estimar las ganan-cias extraordinarias tomamos como base el año2005 y asumimos que el volumen de extrac-ción permanecía constante entre 2005 y 2006;por tanto, lo que consideramos extraordinariofue el diferencial de utilidades, lo cual nos dabauna utilidad extraordinaria de 10,000 millonesde soles para el 2006 y de 11,700 millones desoles para el 2007.

En el presente reporte hemos tomado comobase los precios de referencia que dieron ori-gen al Aporte Voluntario. Cuando las cotiza-ciones sobrepasan dichos precios de referen-

cia, las empresas consideran que hay sobre-ganancias y aportan el 3.75% de sus utilida-des al Programa Minero de Solidaridad con elPueblo. Así, hemos calculado el VPM a pre-cios de exportación y a precios de referencia.El diferencial nos da el VPM extraordinario.De esa manera estimamos que el 25% del VPMes extraordinario en el 2006 y en el 2007 eseporcentaje se incrementa al 35%.

Si las utilidades netas se incrementan más quelas ventas, y si asumimos que el VPM se acercaa las ventas de una empresa minera, encontra-mos que las utilidades extraordinarias en el 2006alcanzaron los 7,000 millones de soles y en el2007 los 11,000 millones de soles. En suma, seacual fuere el método para aproximar las ganan-cias de las empresas mineras, concluimos quebuena parte de aquellas son extraordinarias, yque el Estado perdió al aceptar el 3.75% de lasutilidades netas de las empresas mineras.

Fuente: MINEM, BCRP, CONASEV, Transparencia Económica del MEF.Elaboración: Vigila Perú.

Gráfico 1.4Desagregación del Valor de Producción Minero, 2003 – 2007(Millones de soles)


20 Reporte Nacional 6. Vigilancia de las industrias extractivas (2007). Grupo Propuesta Ciudadana.

21 El Ministerio de Energía y Minas presenta información consolidada del Programa Minero de Solidaridad con elPueblo en: http://www.minem.gob.pe/ministerio/ig_aportes.asp

22 Cláusula 4.6 del Convenio Marco del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.

23 Noticia tomada de la agencia de noticias Andina, donde se hace referencia al estudio del Instituto de Ingenieros deMinas del Perú (27 de febrero de 2008).

Lento avance del Aporte Voluntario contradice intención del gobierno de entregarFideicomisos a empresas mineras

En el reporte anterior, con información a junio del 200720, comentamos que el Programa Minero deSolidaridad con el Pueblo (PMSP) – conocido como Aporte Voluntario -, «administrado por ComisionesTécnicas de Coordinación, cuyos miembros en su mayoría son de las empresas mineras», avanzaba apaso lento y que adicionalmente la información era limitada. En ese momento, se habían suscrito 35convenios y constituido 39 fondos locales y regionales, por un monto total de 517.9 millones de soles.

De acuerdo a la información obtenida del portal del MINEM21, al mes de septiembre del 2007, de los517.9 millones de soles se habían comprometido 201 millones de soles y ejecutado 31.7 millones desoles; es decir, se comprometió el 39% de los recursos pero sólo se ejecutó el 6.1% de éstos. Al mes denoviembre, la situación mejoró en algo, puesto que el fondo alcanzó los 518 millones de soles, elcompromiso de recursos llegó al 41.4% y la ejecución promedio al 15%. La hipótesis que esgrime elMINEM para justificar el bajo nivel de ejecución «es justamente la priorización de obras públicas que,en la mayoría de los casos, tienen que pasar por el proceso del SNIP». Es decir, debido a que losproyectos se orientan hacia obras que comprometen recursos públicos para su mantenimiento estánobligados a pasar por el SNIP, y es este último el que estaría frenando un mayor avance.

A su vez, el MINEM informa que varias empresas no están cumpliendo con destinar al menos el 30% delos recursos a proyectos en nutrición y alimentación, salud y educación22, y que además los proyectosno obedecen a un plan de desarrollo.

Por otro lado, y a pesar de este lento avance en la ejecución de proyectos dentro del marco del PMSP, elEjecutivo, a través del Proyecto de Ley 1981 (PL 1981) presentado al Congreso el 12 de diciembre del2007, pretende transferir la gestión de los Fideicomisos Sociales a las empresas mineras.

¿De qué y de cuánto hablamos cuando nos referimos a los Fideicomisos Sociales?

Recordemos que el Estado, en su proceso de privatización de concesiones mineras, creó FideicomisosSociales con el fin de adelantar beneficios para las comunidades aledañas. El objetivo: Promover eldesarrollo socioeconómico de las comunidades aledañas y de ese modo crear un ambiente favorablepara la actividad minera. Así, una parte del pago realizado por las empresas por las concesiones alEstado pasaron a conformar Fideicomisos destinados financiar proyectos de desarrollo social, bajo lagestión de Proinversión.

Se constituyeron así fideicomisos para los proyectos de Michiquillay (Cajamarca) con 202 millones dedólares, Antamina (Áncash) con 111 millones, Las Bambas (Apurímac) con 62 millones, Alto Chicama(La Libertad) con 60 millones, Bayóvar (Piura) con 26 millones, La Granja (Cajamarca) con 11 millonesy Toromocho (Junín) con un millón. Un total de 473 millones de dólares, de los cuales sólo el 8% se hadispuesto para la ejecución de proyectos23.


Debido a lo anterior, el PL 1981 busca que sean las empresas mineras y no Proinversión las que manejenestos fideicomisos, con la idea de que la empresa privada gestionaría con más eficiencia dichos recur-sos. Sin embargo, los informes del MINEM acerca del PMSP no confirman este supuesto. Lo que muestraesta iniciativa es una desconfianza del gobierno en relación a la capacidad de las entidades publicaspara gestionar estos fondos. De este modo se estaría volviendo a «privatizar» dichos fondos y, en lapráctica, «devolviendo a las empresas» parte de los recursos que desembolsaron para que el Estado losgestione a favor de las comunidades locales.

Una medida de este tipo sería contraproducente porque las empresas tienen sus propios recursosdestinados a responsabilidad social y además administran los fondos del «Aporte Voluntario» que,como vemos, tiene poco avance. El riesgo de entregar a las empresas la gestión de los fideicomisos es quetendrían incentivos para ahorrar parte de lo que tienen previsto gastar buscando la ansiada licenciasocial24.

Creemos que la medida no es acertada, no sólo porque las empresas no han demostrado mayor eficaciaque el Estado en el manejo de los recursos25, sino porque desconocen la propuesta de los alcaldes de losmunicipios involucrados de ser ellos los que manejen estos recursos, convocando claro esta a lasempresas y ONG especializadas en el manejo de proyectos de desarrollo social.

24 Pluma y Oído. Un nuevo regalo a las trasnacionales mineras: Los fideicomisos. Pedro Francke Ballve. http://aa.cnr.org.pe/pluma.shtml?x=2275

25 El avance en la ejecución de recursos de inversión de los diferentes niveles del aparato estatal estuvo por encimadel 15% mostrado por el PMSP a noviembre del 2007. A diciembre del mismo año el gobierno central y losgobiernos regionales alcanzaron un nivel de ejecución del 52% en el rubro inversión. Los gobiernos localesllegaron al 39% de ejecución de sus recursos de inversión.


En reportes anteriores mencionamos que el ini-cio del proyecto Camisea en el 2004 y la aper-tura de nuevos pozos petroleros en el 2005 hi-cieron que el sector revirtiera la tendencia ne-gativa que venía mostrando en la producciónde años anteriores. Por otro lado, también di-mos cuenta del creciente aumento del preciode los hidrocarburos, principalmente del pe-tróleo. Producto del clima de tensión y conflic-to que prima en Medio Oriente esta tendenciacontinúa haciendo incierto el abastecimientode la demanda mundial.

El presente reporte analizará los diferentes fac-tores que marcaron la evolución de la rentaque proviene de la explotación de los hidro-carburos.

2.1. Panorama nacional de la producción y losprecios

En los últimos tres años la extracción de hidro-carburos líquidos - petróleo y líquidos de gasnatural (LGN) - se ha mantenido en un mismonivel: 28 millones de barriles al año para elpetróleo y 13 millones de barriles para LGN.Situación distinta muestra la extracción de gasnatural (GN) que, en el mismo período, casiduplicó el volumen alcanzando en el 2007 (103millones de MMBTU)26.

La producción de petróleo ha venido disminu-yendo desde los inicios de la década pasada.

El agotamiento de los pozos petroleros y el pocoéxito de las exploraciones llevaron al Perú aproducir 28.1 millones de barriles en el 2007,lo que significa 1% menos que en el 2006 y 40%menos que en 1994 (ver gráfico 2.1). Estatendencia a una menor extracción fueamortiguada por la apertura de algunos pozosen Loreto y Piura. En el caso de los LGN, suextracción en el 2007 alcanzó los 13.4 millonesde barriles, volumen similar a los años 2005 y2006. El estancamiento de la extracción de LGNse explica por la orientación y promoción haciael GN que viene observando el mercadoperuano. Como resultado, la extracción de GNalcanzó los 103.3 millones de MMBTU, 90%más que el volumen registrado en el 2006 y eltriple de lo registrado en el 2004. El aumentode consumidores industriales, residenciales,eléctricos y vehiculares y su bajo costo hanllevado a que se distribuya más GN en Lima27

(ver cuadro 2.1).

Es importante mencionar el impulso que hadado el Ministerio de Energía y Minas a la ini-ciativa del cambio de la matriz energética. Estamatriz establece las diferentes fuentes energé-ticas de las que dispone el país, indicando laimportancia de cada una de ellas y el modo enque se usan. Así, antes del inicio del proyectoCamisea, el petróleo proveía de energía al mer-cado peruano en un 70%, las energías renova-bles en 24% y sólo 7% correspondía a GN yLGN. Actualmente, el 56% proviene del petró-leo, el 27% de energías renovables y el 17% de

II. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SUDISTRIBUCIÓN EN EL SECTORHIDROCARBUROS

26 MMBTU: Millones de BTU (British Thermal Unit). Una BTU representa la cantidad de energía que se requiere paraelevar un grado Fahrenheit la temperatura de una libra de agua en condiciones atmosféricas normales. Un piecúbico de gas natural despide en promedio 1.000 BTU, aunque el intervalo de valores se sitúa entre 500 y 1.500 BTU.

27 El volumen de gas natural consumido en el sector vehicular se ha incrementado de un promedio de 11 MPCD(miles de pies cúbicos por día) en el año 2005, a 3.274 MPCD en el mes de abril del 2007.



GN y LGN, siendo el objetivo que cada fuentede energía provea en partes iguales al merca-do peruano28. Este contexto explicaría tambiénpor qué el mercado peruano consume más GN,en desmedro de los LGN y del petróleo29.

Producción regional

Ya hemos señalado que las regiones producto-ras participan de parte de los ingresos obteni-dos por la explotación de los recursos extraí-dos de sus jurisdicciones. Así, luego de la ex-tracción de recursos y posterior valorización,un porcentaje de dicha valorización retorna ala región como canon petrolero o gasífero. Esdecir, más recurso extraído a mayor precio sig-nificarán más recursos para la región.

Con respecto a la producción de petróleo, sibien el volumen extraído en Loreto se ha man-

tenido constante en los últimos tres años (16.4millones de barriles), la producción es casi 30%menor que a inicios del 2001. La apertura denuevos pozos hizo que en el 2006 la produc-ción se mantuviera. No obstante ello, entre2006 y 2007 la producción en Loreto disminu-yó en 3%, alcanzando los 16.08 millones debarriles, volumen que representa el 57.2% dela producción nacional.

Un panorama distinto se observa en Piura,donde la producción de petróleo ha venidocreciendo a tasas pequeñas en los últimos cua-tro años. En el 2007 llegó a producir 11.99 mi-llones de barriles, lo que significa un crecimien-to de 2.3% respecto al 2006 (12% más que el2001). Este incremento se explica por la apertu-ra de nuevos pozos en la mayoría de los lotes,principalmente IV, X y XIII. El aporte de Piuraa la producción nacional alcanza el 42.7%30.

28 Tomado de la presentacion del viceministro Pedro Gamio, "Cambio de matriz energética y desarrollo sostenible:objetivos de política de Estado", disponible en el portal del MINEM.

29 Se debe tener presente que un galón equivalente en gas natural tiene un precio menor a cinco soles, muy pordebajo de los precios de las gasolinas y del Diesel 2 que parcialmente importamos con reajustes periódicos en losprecios. Además del importante beneficio en calidad del aire por el uso del GN.

30 Es de mencionar que las estadísticas de Perupetro no consideran la producción de dos lotes: el XX y el BPZ queiniciaron operaciones en el 2007. El Lote XX, operado por Petrolera Monterrico, produjo 17,050 barriles en el 2007,mientras que el BPZ produjo 28,745 barriles en el mismo período.

Fuente: Perupetro.Elaboración: Vigila Perú.

Cuadro 2.1Producción nacional de hidrocarburos, 2001 – 2007Petróleo – LGN (millones de barriles) / Gas (millones de MMBTU)

Año Petróleo LGN Gas

2001 33.1 1.3 12.62002 33.9 1.5 16.12003 31.9 1.5 19.82004 30.7 4.7 33.02005 27.5 13.1 56.62006 28.3 13.9 67.82007 28.1 13.4 103.3

Variación 2007 – 2006 -1% -3% 52%


Finalmente, en Huánuco se ubica el Lote 31-D, cuya producción ha venido disminuyendoen los últimos años producto del agotamientodel recurso. En el 2007 la producción alcanzólos 34.5 mil barriles, 4% menos que en el 2006y 21% menos que en el 2005. Esta producciónes marginal pues sólo alcanza el 0.1% de laproducción nacional.

La disminución sostenida de la producciónhace que tanto el gobierno central como lasregiones dispongan de menos recursos finan-cieros. Sin embargo, el inicio de operacionesdel Lote 67 en Loreto permitirá más que dupli-car la producción de petróleo, bordeando los28 millones de barriles. Esto se transformaráen más recursos para el gobierno central y parala región.

La extracción de LGN ha registrado una dis-minución a nivel global. En el Lote 88 (Camisea)

de Cusco, la producción disminuyó en 3% conrespecto a la del 2006, alcanzando los 12.3millones de barriles. Como mencionamos an-teriormente, esta disminución responde a queel Estado ha priorizado el GN. De otro lado,en el Lote 31-C, ubicado en Ucayali, los volú-menes de extracción en los últimos tres añostambién han descendido, alcanzando 1.1 mi-llones de barriles en el 2007, 10% menos queen el 2006 y 19% menos que en el 2005. En estecaso, la disminución se explica por el agota-miento del recurso.

Tanto el GN como los LGN provienen en sumayoría del Lote 88 de Camisea, en Cusco.Aquí el volumen se ha incrementado en 85%con respecto al 2006, alcanzando los 74.9 mi-llones de MMBTU. La producción en Piura yUcayali también aumentó pero a menores ta-sas, 8% y 2%, llegando a los 14.6 y 13.7 millo-nes de MMBTU.


Gráfico 2.1Producción nacional de petróleo, 1994 – 2007(Millones de barriles)


31 La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), creada como instrumento de defensa de los precios,agrupa a países productores de petroleo.

32 La OPEP puede tener una gran influencia en el mercado del petróleo, especialmente si decide reducir o aumentarsu nivel de producción, puesto que controla aproximadamente el 43% de la producción mundial de petróleo y el75% de las reservas.

El comportamiento de los precios

En reportes anteriores hemos dado cuenta delfuerte incremento del precio de los hidrocar-buros, el cual respondía a la relativa escasezdel recurso a nivel mundial y a la incertidum-bre, también mundial, en un contexto de in-seguridad y conflicto en zonas productoras.Sumado a lo anterior, los temores por una re-cesión económica mundial – debido a la crisishipotecaria americana– y la negativa de laOPEP31 a elevar su producción de petróleo32

reforzaron la tendencia alcista en el precio deeste recurso. En el gráfico 2.2, referido al pre-cio de exportación del crudo peruano, pode-mos observar cómo a finales del 2005 y du-rante todo el 2006, el precio del petróleo pa-reció estabilizarse entre 50 y 60 dólares el ba-rril. Sin embargo, los indicios cada vez másclaros de una recesión en la economía esta-dounidense y su posible impacto a nivel mun-dial a lo largo del 2007 llevaron a que el pre-cio volviera a subir, superando los 80 dólarespor barril.

Cuadro 2.2Producción regional de hidrocarburos, 2001 – 2007Petróleo – LGN (millones de barriles) y gas (millones de MMBTU)

Región Lote

Cusco 88 - 12.66 40.75 - 12.32 74.87Loreto 1-AB 10.22 - - 9.73 - -

8 6.21 - - 6.22 - -31-B 0.14 - - 0.13 - -Z-2B 4.56 - 6.51 4.34 - 7.41X 4.65 - 4.18 4.86 - 4.16VII/VI 1.11 - 1.15 1.05 - 0.90

Piura I 0.28 - 1.23 0.31 - 1.72XIII 0.00 - 0.45 0.12 - 0.45IV 0.41 - - 0.57 - -III 0.33 - - 0.37 - -II 0.21 - - 0.21 - -IX 0.10 - - 0.10 - -V 0.05 - - 0.06 - -XV 0.01 - - 0.01 - -

Ucayali 31-C - 1.21 13.55 - 1.09 13.77Huánuco 31-D 0.04 - - 0.03 - -Total 28.31 13.87 67.82 28.10 13.42 103.27

2006

Petróleo LGN Gas

2007

Petróleo LGN Gas

Fuente: PerupetroElaboración: Vigila Perú


Cabe aclarar que el precio de exportación delpetróleo peruano presenta un rezago con res-pecto a la cotización internacional, puestoque estos precios se concretan con tres a seismeses de anticipación. Al mes de marzo del2008, el precio del petróleo "rompió" la ba-rrera de los 100 dólares por barril en los mer-cados internacionales, estimándose que du-rante el año continuará elevándose, trayen-do como consecuencia que tanto el gobiernocentral como las regiones puedan obtenermás ingresos por renta.

La evolución del precio de exportación delpetróleo es útil para ver la tendencia de suprecio en el mercado internacional. Sin em-bargo, para cada pozo existe una canasta deprecios que valoriza el recurso extraído enfunción de la cotización internacional, cali-dad del recurso, transporte y otros factores.Así, los valores de estas canastas han sufri-do importantes incrementos en el 2007, in-cluso superiores a los registrados en el 2006,a excepción del precio del GN en el Lote 88(ver cuadro 2.3).


Gráfico 2.2Precio de exportación mensual del petróleo, 2001 – 2007(Dólares por barril)


El valor de la producción

A diferencia del capítulo anterior, donde elValor de Producción Minero es una variableestimada a partir de otras dos que además pro-vienen de diferentes fuentes, en el sector hi-drocarburos esta variable es calculada de ma-nera oficial por Perupetro. Esto se explica por-que parte de ese valor de producción retornaa la región, bajo la figura del canon petrolero,como participación de los ingresos obtenidospor la explotación del recurso extraído. Así,de acuerdo a los datos de Perupetro, el Valor

de Producción de Hidrocarburos (VPH), quese obtiene multiplicando el volumen de recur-so extraído por el valor de la canasta asigna-do a cada lote, ascendió a 8,531 millones desoles en el 2007 (2,757 millones de dólares),8.7% más que el año 2006 cuando llegó a7,849 millones de soles (2,411 millones de dó-lares). Este VPH mide los recursos en valorextraídos por la explotación de recursos na-turales, por lo que mientras más de estos re-cursos se extraigan de una región, esta recibi-rá más ingresos debido a la participación me-diante el canon.

Cuadro 2.3Canastas de precios por lote y producto, 2006 - 2007


Cusco 88 1.8 1.6 -13%Ucayali 31-C 3.3 3.6 11%

I 1.2 1.4 21%VII/VI 2.0 2.0 0%

Piura X 2.9 3.1 7%XIII 7.4 8.2 10%Z-2B 4.9 6.9 39%

Cusco 88 60.1 80.0 33%Loreto 31-C 59.0 83.4 41%Huánuco 31-D 74.9 94.3 26%

8 62.5 76.6 22%Loreto 1-AB 59.1 71.5 21%

31-B 74.9 94.3 26%I 70.4 89.0 26%II 68.4 84.9 24%III 70.4 89.7 27%IV 70.4 89.7 27%

Piura IX 70.4 89.0 26%V 70.4 89.0 26%VII/VI 70.4 89.7 27%X 70.4 89.7 27%XIII - 89.7 -XV 70.4 89.9 28%Z-2B 75.1 93.3 24%

Tipo Región Lote 2006 2007 Variación

Gas natural(US$ x MMBTU)

LGN(US$ x barril)

Petróleo(US$ x barril)


Es importante mencionar que en los últimosaños el VPH es determinado por el petróleo yel LGN, en 95% como promedio. Así, para el2007 los hidrocarburos líquidos (petróleo yLGN) representaron el 92% del VPH, 64% elprimero y 28% el segundo.

Por mandato legal, un porcentaje del VPH re-torna a la región productora como canon pe-trolero. El 10% va a las regiones de Loreto, Piuray Huánuco. Un 2.5% adicional va a las regio-nes de Ucayali y Tumbes como sobrecanonpetrolero. A la región Cusco le corresponde un18.62% del VPH como regalías gasíferas y el50% del impuesto a la renta pagado por el ope-rador del proyecto.

Mirando el VPH por regiones encontramosque, salvo para Huánuco, cuya participaciónes bastante marginal, este indicador muestraincremento. El VPH de Loreto alcanzó los 2,845millones de soles, 2.6% más que el 2006; el dePiura aumentó en 8.7%, alcanzando los 2,810millones de soles; y el de Cusco se incrementó

en 17.5% con respecto al 2006, alcanzando los2,503 millones de soles. Finalmente, Ucayali yHuánuco presentan una tendencia similar enlos últimos tres años, aunque en comparacióncon los tres primeros departamentos su valores marginal (ver cuadro 2.4).

El incremento o disminución del VPH en lasregiones se explica por las variaciones del pre-cio o del volumen extraído. Así, mientras losvolúmenes de extracción de hidrocarburos lí-quidos no variaron fuertemente en Piura yLoreto, el incremento del valor de los recursosse explica por el aumento de los precios. Figu-ra distinta se registra en Cusco donde este au-mento se explica por el fuerte crecimiento enla extracción de GN. En promedio, podemosdecir que el incremento del VPH a nivel nacio-nal entre el 2006 y el 2007 se explica en un83% por el aumento de los precios. En el 2006el aumento del VPH se explicó por los preciosen un 73% y en el 2005 en un 54%. Es decir,como tendencia, los precios explican cada vezmás el incremento del VPH.

Cuadro 2.4Valor de Producción de Hidrocarburos por región, 2001- 2007(Millones de soles y porcentajes)


Loreto 1,405.5 1,731.6 1,838.9 1,857.2 2,376.6 2,774.1 2,845.3 2.6%Piura 939.7 1,016.7 1,134.5 1,381.5 1,992.6 2,584.6 2,810.7 8.7%Cusco - - - 467.9 1,722.3 2,131.4 2,503.8 17.5%Ucayali 142.7 181.0 222.9 241.3 348.6 351.0 363.6 3.6%Huánuco 3.8 4.0 4.1 5.2 7.9 7.8 7.6 -1.8%Total 2,491.7 2,933.3 3,200.4 3,953.1 6,448.0 7,848.7 8,531.0 8.7%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VariaciónRegión


Exportar el gas ahora nos obligará a comprarlo más caro en el futuro

En el reporte 3 de Vigilancia de las industrias extractivas (2006) dimos cuenta que el gobierno deentonces aceptó modificar el contrato de Camisea para que una parte del gas del Lote 88 –destinadoíntegramente al mercado interno– pudiera exportarse al mercado externo (México), para complementarla producción del Lote 56 destinada exclusivamente a este mercado. Ahora que el precio de los hidro-carburos no deja de aumentar y considerando que el precio del gas del Lote 88 es menor según contrato,el tema ha vuelta al debate nacional. Desde la oposición se plantea "volver a los términos originales" delcontrato donde los recursos del Lote 88 iban íntegramente al mercado interno.

Los recientes anuncios oficiales sobre el incremento de reservas de los lotes 88 y 56 de 10.86 a 13.40 TCF,que algunos ponen en tela de juicio33, están orientados a restar importancia a los críticos de aquellamedida. El gobierno sostiene que "el hallazgo nos permite pensar en el consumo nacional de 30 ó 40años sin ningún peligro y utilizar el fluido para los vehículos, industrias y la petroquímica"34, apoyan-do de esta manera la propuesta de exportar el gas del Lote 88.

Un estudio realizado por Glenn Jenkins*, advierte que el futuro energético del Perú podría estar enriesgo si se continúa por el camino de la exportación del gas natural35.

El estudio parte de que un barril de petróleo puede generar 709 kilowatts-hora de electricidad. Paraproducir dicha cantidad de kilowatts se requiere 4.8 millones de BTU. Si el millón de BTU de gas en bocade pozo cuesta 1.5 dólares, entonces generar esa cantidad de energía cuesta 7.2 dólares. Como la regalíaes el 38%, entonces vender 4.8 millones de BTU deja al país 2.74 dólares por regalías. Aquí nace la duda.Si se exporta el gas, habrá que reemplazarlo por un barril que hoy bordea los 100 dólares. La preguntaentonces es ¿Nos conviene exportar y ganar 2.74 dólares para luego no tener gas y gastar 100 dólares enimportar petróleo?

Así, el ejemplo que usa Jenkins –a través del cálculo actuarial– plantea la interrogante de si el gas quese exporta hoy nos va hacer falta en un año. Si es así, actualizamos los 60 dólares que gastaremos en unaño, es decir lo traemos a valor presente, resultando 54 dólares36, lo cual resulta más que los 2.74dólares. Entonces, nos conviene guardar el gas por un año. A dos años el valor sería de 48 dólares,mucho mayor que los 2.74 dólares del ejemplo.

Así, tendrían que pasar 27 años (con barril de petróleo en 60 dólares) o 33 años (con barril de petróleoen 90 dólares) para que la exportación sea la mejor opción. La conclusión del estudio es que el país nodebe exportar el gas, a menos que haya suficientes reservas como para cubrir necesidades para lospróximos años. Es decir mientras no existan reservas probadas de gas no sería prudente comprometeral país con la exportación de Gas Natural Licuado (GNL), teniendo en cuenta que el Perú necesita de unnivel más elevado de reservas para que el proyecto Camisea II resulte económicamente rentable.

* Experto en desarrollo económico.

33 Tanto Humberto Campodónico (http://www.cristaldemira.com/articulos.php?id=1633) como Carlos HerreraDescalzi (Caretas 2010, 17 de enero del 2008) dudan sobre el aumento de las reservas en sendas notas. Incluso elgerente general de Pluspetrol consideró en su momento que no se había realizado hallazgo alguno, pues ellos yamanejaban el nivel de reservas de 13.4 TCF, y lo que ha hecho el gobierno ha sido actualizar las reservas ("Día 1",suplemento de El Comercio, 21 de enero de 2008).

34 Declaraciones del presidente de la República en el marco del anuncio del hallazgo de dos trillones de pies cúbicosde gas natural en el Lote 57 (Caretas 2010, 17 de enero de 2008).

35 Resumen tomado de "Día 1", suplemento de El Comercio, 17 de enero de 2008.

36 Para el cálculo el autor del estudio toma una tasa del 12%. Es decir si colocamos en un banco 54 dólares a una tasade interés del 12% anual, en un año tendremos 60 dólares. Es decir esos 60 dólares en un año valen 54 dólares hoy.


2.2. Recursos para el Estado y las regiones

A diferencia del sector minero, donde el meca-nismo de captura de la renta por parte de lasregiones depende del resultado económico delas empresas, en el sector hidrocarburos lasregiones reciben un porcentaje del valor deproducción, capturando así de manera másdirecta el efecto del incremento de los precioso de los volúmenes de extracción.

La recaudación tributaria

El sector hidrocarburos también aporta impor-tantes recursos para la caja fiscal, aunque muypor debajo de sectores como servicios, mine-ría, manufactura o comercio. La recaudacióndel sector alcanzó los 1,934 millones de solesen el 2007, 4% más que el año anterior. Debemencionarse que el sector viene incrementandosu aporte de manera sostenida desde el 2002,situación que se explica por el incremento delos precios y por el inicio del proyecto Camisea,aunque recién a partir del 2006 el sector recu-peró su nivel de aporte tributario de la décadapasada (ver gráfico 2.3).

Recursos generados

Al igual que en el sector minero, el Estado re-cauda impuestos y regalías por la actividadhidrocarburífera, los cuales cobra por la extrac-ción del recurso. A través de Perupetro firmacontratos de explotación y exploración con lasempresas, donde se establecen las condicionesde extracción y pago por el recurso. Estos con-tratos son de dos tipos:

a. Contrato de Licencia. El Estado transfierea las empresas el derecho de propiedad so-bre el producto extraído, por el cual estaspagan una regalía.

b. Contrato de Servicios. La empresa recibeuna retribución en función de la producción,luego de vendido el producto por el Estadoy descontados los costos asociados al trans-porte y comercialización. La diferencia, quees lo que queda para el Estado, se denomi-na "regalía equivalente".

La regalía (o regalía equivalente) estipuladaen los contratos es un porcentaje de la valori-zación de la producción fiscalizada de hidro-


Gráfico 2.3Tributos internos, sector hidrocarburos, 1998 – 2007 (Millones de soles)



Gráfico 2.4Evolución del índice de producción e ingresos por la extracción de petróleo para el EstadoAño base = 1997

carburos37, es decir el VPH. La determinaciónde esta regalía no es estándar, sino que varíade acuerdo al contrato y es además estimadapor diferentes metodologías38. Es importanteprecisar que luego de que el Estado recauda–o determina– la regalía (o la equivalente),transfiere el canon, el cual es un monto equi-valente a un porcentaje del VPH. Es decir, a laregalía obtenida por el Estado se le descuentael canon, con la salvedad de que éste no de-pende de cuánta regalía se cobró.

Volviendo a las regalías (ingresos para el Esta-do)39, estas se hallan, como dijimos,influenciadas por las variaciones del precio delos hidrocarburos. En el gráfico 2.4 donde,mostramos la dinámica de la producción y delas regalías recaudadas por el Estado, toman-

do como base el año 1997, vemos cómo a pe-sar de que el volumen de producción de hidro-carburos líquidos no mostró fuertes variacio-nes, las regalías se incrementaron, multiplicán-dose por cuatro entre el 2001 y el 2007, perío-do en el que se registran los mayores incremen-tos del petróleo. En otras palabras, el precio esel que ha aumentado las regalías.

Al cabo del 2007, las regalías (incluidas las re-galías equivalentes) alcanzaron los 855 millo-nes de dólares, es decir 16% más que el año2006 (cuando llegaron a 733 millones de dóla-res). Si se comparan las regalías –ingresos parael Estado– con el VPH son en promedio el 31%de éste, aunque esta ratio varía entre los dife-rentes contratos que fijan topes distintos a lasregalías por cobrar. Cabe resaltar que este ratio

37 DS Nª 049-93-EM. Reglamento para la aplicación de la regalía y retribución en los contratos petroleros. Art. 3.

38 Existen hasta cuatro metodologías para determinar la regalía: factor R, producción acumulada por yacimiento conajuste por precios, por escalas de producción y por resultado económico.

39 En su Estadística Petrolera, Perupetro considera a la regalía como ingreso para el Estado, a pesar de que puedenexistir otros ingresos que provienen de la actividad hidrocarburífera.


muestra una tendencia paulatina al aumentodesde el 2001 (a razón de 1% cada año).

A diferencia del sector minero, donde se dis-tribuye el impuesto a la renta pagado por lasempresas en igual proporción (el 50% del IR sedistribuye a las regiones como canon minero yel 50% restante se queda en las arcas del Esta-do), en el sector hidrocarburos lo que se distri-buye a las regiones como canon petrolero esun monto equivalente a un porcentaje del VPHde cada lote, que es descontado de la regalíaque cobra el Estado.

Así, el canon –proveniente como porcentaje delVPH– ascendió en el 2007 a 394.2 millones dedólares (1,218.1 millones de soles), 10% másque en el 2006 cuando alcanzó los 341 millo-

nes de dólares). Cabe precisar que las regalíaspagadas llegaron a los 855 millones de dóla-res, por lo que el canon en el 2007 resultó el46% de éstas. Lo que queda para el gobiernocentral es la diferencia, es decir, 461 millonesde dólares (ver cuadro 2.5).

Por otra parte, las regiones por donde pasanlos ductos del gas de Camisea lograron unaparticipación en los recursos que van al gobier-no central. Se trata del Fondo de DesarrolloSocioeconómico de Camisea (FOCAM), defi-nido como una compensación, que se consti-tuye con el 25% de las regalías que recibe elgobierno central. Este fondo beneficia a losdepartamentos de Ayacucho, Huancavelica,Ica, Ucayali40 y Lima Provincias41. En el año2007, de acuerdo a los datos del portal de trans-

40 Producto de sus reclamos, el departamento de Ucayali también ha logrado acceder al 2.5% de la parte que recibeel gobierno central, como compensación porque una parte de su territorio, colindante con el del Cusco, es impactadapor las actividades del proyecto Camisea.

41 En el caso de Lima están exceptuadas la provincia de Lima Metropolitana y las universidades públicas.

Cuadro 2.5Regalías y canon por lote, 2007 (Millones de dólares y porcentajes)

Nota: * Descontando gastos de Fiscalización, uso de ducto, entre otros.Fuente: Perupetro.Elaboración: Vigila Perú.

88 Cusco Licencia 301.5 150.8 810.0 37.2% 18.6%1-AB Loreto Licencia 181.3 66.8 534.3 33.9% 12.5%X Piura Licencia 105.8 43.9 350.9 30.1% 12.5%8 Loreto Licencia 95.6 46.8 374.6 25.5% 12.5%Z-2B Piura Servicios 51.6 44.3 354.7 14.6% 12.5%31-C Loreto Licencia 43.1 14.7 117.4 36.7% 12.5%IV Piura Licencia 18.9 5.1 40.5 46.7% 12.5%VII/VI Piura Licencia 16.3 9.3 74.3 21.9% 12.5%III Piura Licencia 12.2 3.3 26.1 46.9% 12.5%I Piura Servicios 7.9 3.0 24.2 32.5% 12.5%II Piura Licencia 7.0 1.7 13.8 50.8% 12.5%

Loreto /Huánuco

IX Piura Servicios 3.5 0.8 6.8 51.4% 12.5%XIII Piura Licencia 3.4 1.7 13.5 24.9% 12.5%V Piura Servicios 1.3 0.5 3.9 34.0% 12.5%XV Piura Licencia 0.2 0.1 0.5 40.9% 12.5%Total 855.0 394.2 2,757.3 31.0% 14.3%

Región Contrato Regalías (A) Canon (B) VPH* (C) A/C B/CLote

Licencia 5.5 1.5 11.8 46.3% 12.5%31-B/D


parencia económica del MEF42, el FOCAM as-cendió a 125.9 millones de soles, 7% más queen el 2006 (cuando llegó a 117.8 millones desoles). Adicionalmente, pero sólo para la re-gión Cusco, a partir de febrero del 2007 se co-menzó a transferir el 50% del impuesto a larenta que pagó el operador de Camisea, comoparte del canon gasífero. Así, al finalizar el año,el departamento de Cusco se benefició con157.6 millones de soles por este concepto.

En suma, los ingresos para las regiones por laexplotación de recursos hidrocarburíferos as-cendieron a 1,506 millones de soles, mientrasque 1,424 millones de soles fueron a parar alas arcas del gobierno central. La suma de es-tos dos montos vendría a ser la renta genera-da, la cual alcanza los 2,930 millones de soles,lo cual representa el 34% del VPH.

42 http://transparencia-economica.mef.gob.pe

2.3 La distribución de los recursos en losdepartamentos

De los 1,506 millones de soles transferidos alas regiones, 968 millones de soles (64%) se des-tinaron a los gobiernos locales, distritales o pro-vinciales. Por su parte, los gobiernos regiona-les captaron 459 millones de soles, y los res-tantes 78 millones de soles fueron destinados ainstituciones educativas públicas7. Cabe resal-tar que de los recursos que recibe el GobiernoRegional de Cusco por canon gasífero debetransferir la quinta parte (20%) a las universi-dades públicas de la región.

Los departamentos que recibieron más recur-sos en el 2007 por la actividad de hidrocarbu-ros fueron Cusco (623 millones de soles), Loreto(295 millones de soles) y Piura (281 millonesde soles).


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III. USOS DE LA RENTA DE LAS INDUSTRIASEXTRACTIVAS

El presente capítulo se divide en cuatro partes:en la primera se abordan las modificaciones delmarco legal relativo al uso del canon; en la se-gunda se describe y analiza el uso de estas ren-tas por parte de los gobiernos regionales en el2007; en la tercera se revisa el uso, durante elmismo año, de las rentas extractivas en las uni-versidades públicas de las regiones donde ha-cemos vigilancia ciudadana durante el mismoaño. Finalmente se realiza una aproximación aluso del canon por parte de los principales go-biernos locales que lo recibieron en el 200643.

3.1. Cambios en el marco legal respecto al usodel canon44

a) Cambios o nuevas leyes respecto al uso delcanon por los gobiernos regionales y locales

Según la Ley 27506, Ley de Canon, del año2001 (artículo 6, inciso 6.2), "los recursos quelos gobiernos regionales y locales reciban porconcepto de canon serán utilizados exclusiva-mente para el financiamiento o cofinan-ciamiento de proyectos u obras de infraestruc-tura de impacto regional y local, respectiva-mente, a cuyo efecto establecen una cuentadestinada a esta finalidad".

En el año 2004, mediante la Ley 28322, se hi-cieron modificaciones a la Ley de Canon, conla finalidad de disminuir el excesivo énfasispuesto en la construcción de infraestructura.

En diciembre de dicho año se incluyó una mo-dificación que dispuso que los gobiernos loca-les donde se efectúa la actividad de explota-ción deben destinar el 30% del monto que per-ciban en calidad de distrito "productor" a lainversión productiva para el desarrollo soste-nible de las comunidades donde se explota elrecurso natural.

La Ley de Regalía Minera (Ley 28258, de juniode 2004) estableció que los recursos se utiliza-rían exclusivamente para el financiamiento ocofinanciamiento de proyectos de inversiónproductiva que articulen la minería al desarro-llo económico de cada región, para asegurar eldesarrollo sostenible de las áreas urbanas yrurales. Luego, mediante modificaciones a estaley (por las leyes 28652, 28654, 28927), comoveremos más adelante, se autorizó a utilizarestos recursos para financiar la elaboración deproyectos de inversión pública (PIP) y los pro-cesos de selección. Además, mediante la Ley28323, se señala que el 50% del monto percibi-do por regalía minera por la municipalidad omunicipalidades productoras deberá ser inver-tido en proyectos productivos en las comuni-dades donde se explota el yacimiento.

En julio del 2004, mediante la Tercera Disposi-ción Complementaria de la Ley 28277, se ex-tendió la obligación de gastar en elfinanciamiento o cofinanciamiento de proyec-tos de infraestructura de impacto regional olocal a las instituciones públicas que se benefi-

43 En el caso de los gobiernos locales se trabaja el período 2006 y no el 2007 como en los gobiernos regionales. Estose debe a que, por su naturaleza, la información actual del MEF-SIAF de gobiernos locales presenta importantesmodificaciones antes del cierre presupuestal; además, la mayoría de municipalidades a nivel nacional no estáincorporada.

44 Para esta sección se ha utilizado información de los Reportes de Vigilancia de las Industrias Extractivas 4, 5 y 6.


cien del canon y sobrecanon petrolero de Tum-bes y Piura, ya que antes de dicha norma po-dían gastar tanto en gastos corrientes como eninversiones45.

A fines del 2004, mediante la Ley 28451, se creóel Fondo de Desarrollo Socioeconómico delProyecto Camisea – FOCAM (30 de diciembrede 2004), donde se señala que los gobiernosregionales y locales deben destinar los recur-sos al financiamiento de PIP, mantenimientode la infraestructura económica y social exis-tente, formulación de estudios de preinversióny otros, capacitación y asistencia técnica y a lapreservación del medio ambiente y la ecología.

A partir de junio de 2005, mediante la Ley28562 – Crédito Suplementario, se facultó a losgobiernos regionales y locales a utilizar hastael 20% de los recursos provenientes del canon parael mantenimiento de la infraestructura y paralos gastos generados por los procesos de selec-ción para la ejecución de inversión pública.

Con la Ley 28652, Ley de Presupuesto Público2006, se facultó a los gobiernos regionales ylocales a utilizar hasta un 20% de los recursosprovenientes del canon y regalías para el mante-nimiento de infraestructura generada por losproyectos de impacto regional y local, y paralos gastos de los procesos de selección para laejecución de PIP. Asimismo, de dicho porcen-taje podrán destinar hasta un 5% para finan-ciar la elaboración de perfiles de PIP.

Con la Ley 28927, Ley de Presupuesto Públi-co 2007, se facultó a los gobiernos regionalesy locales a usar hasta un 20% de los recursosprovenientes del canon, sobrecanon y regalíaspara el mantenimiento de infraestructura ge-nerada por los proyectos de impacto regionaly local, así como en los gastos que demandenlos procesos de selección para la ejecución de

PIP. Asimismo, se podrá destinar hasta 5%para financiar la elaboración de estos proyec-tos. La diferencia respecto al 2006 es que el5% era parte de los 20 puntos porcentuales;en cambio para el 2007 ese 5% se calcula so-bre el monto total. Esto último surge en vir-tud de los problemas (léase falta de recursos)que presentaron los gobiernos subnacionalespara la formulación de proyectos y para suposterior licitación.

De acuerdo con la Ley de Endeudamiento delSector Público para el 2007, Ley 28928, se au-toriza a los gobiernos regionales y locales a uti-lizar los recursos provenientes del canon, elsobrecanon y las regalías mineras para la cons-titución de fidecomisos destinados a atenderel pago de obligaciones derivadas de las ope-raciones de endeudamiento que tales gobier-nos acuerden con aval del gobierno nacional oque este último les transfiera mediante conve-nio de traspaso de recursos, así como para aten-der el pago de compromisos firmes y contin-gentes que tales gobiernos acuerden en el mar-co de procesos de promoción de la inversiónprivada.

Asimismo, el numeral 9.1 de esta misma leyindica que los gobiernos regionales y locales seencuentran autorizados para constituir fidei-comisos con cargo a los recursos de su titulari-dad derivados de las regalías mineras, del Fon-do de Desarrollo Socioeconómico de Camisea(FOCAM), del Fondo de Compensación Regio-nal (FONCOR), del canon y del sobrecanon.Dichos fideicomisos estarán destinados a aten-der el servicio de deuda derivado de las opera-ciones de endeudamiento que tales gobiernosacuerden con el aval del gobierno nacional yque tengan como finalidad financiar PIP; elpago de compromisos financieros, firmes y con-tingentes, acordados por los gobiernos regio-nales y locales en el marco de procesos de pro-

45 Antes de la modificación las municipalidades podían destinar el 20% del canon petrolero a gastos corrientes y el80% a gastos de capital; sin embargo, con la nueva norma (Ley 28277), que entró en vigencia en junio del 2004, seestableció que el 100% sea destinado a gastos de capital.


moción de la inversión privada y de concesio-nes, y que cuenten con el aval del gobiernonacional; y los gastos administrativos deriva-dos de la constitución de los fideicomisos.

La Ley 29001 (16 de abril del 2007) autoriza alos gobiernos regionales y municipales de laszonas declaradas en emergencia por el D. S.014-2007-PCM y el D. S. 021-2007-PCM a uti-lizar hasta un máximo de 50% de la captacióndel mes de abril de los recursos provenientesdel canon, el sobrecanon y las regalías mine-ras, normados por la Ley 28258, para ejecutaracciones inmediatas destinadas a la atenciónde las poblaciones afectadas por los desastresnaturales (heladas o granizadas). Las zonasdeclaradas en emergencia fueronHuancavelica, Junín, Ayacucho, Apurímac yPuno. Se restringe el pago de incremento deremuneraciones, dietas o gastos de carácterpermanente, bajo responsabilidad.

A partir del 10 de mayo del 2007, con el D. U.013-2007, se autoriza para el año fiscal 2007la contratación de docentes en los gobiernosregionales con recursos provenientes del canony del sobrecanon. Este decreto contradice lasnormas sobre el uso del canon y plantea algu-nas interrogantes, entre ellas: ¿por qué utilizarlos recursos del canon –que es un ingreso tem-poral– para el pago de profesores, si este es ungasto corriente y permanente? Este gasto se fi-nancia normalmente con los llamados recur-sos ordinarios del gobierno nacional, de natu-raleza permanente. Debemos mencionar queesta medida de excepción fue promovida porel Gobierno Regional de Cusco46. Por el con-trario, el presidente regional de Loreto, YvánVásquez Valera47, rechazó este uso porque con-sideró que no era la "vía adecuada" para solu-cionar el problema educativo en su jurisdicción.

El artículo 13 de la Ley 29035, Crédito Suple-mentario en el Presupuesto Público, de juniodel 2007, señala que las nuevas transferenciasy los recursos correspondientes al canon,sobrecanon y regalías mineras de los gobier-nos regionales y locales, y de las universidadesse depositarán en el Banco de la Nación, en-cargado también de su administración. Lasentidades mantendrán el derecho irrestricto adisponer de dichos fondos de acuerdo a ley.Asimismo, su décimo cuarta disposición com-plementaria señala que se faculta al MEF paraque autorice operaciones de endeudamiento alos gobiernos regionales con cargo a los recur-sos del canon, sobrecanon, regalías y aquellosrecursos de compensación por la eliminaciónde las exoneraciones tributarias, con la finali-dad de realizar inversiones en obras de infra-estructura, incluso las de competencia nacio-nal, que beneficien a no menos del 15% de lapoblación o que involucre a tres o más provin-cias de la región. La operación de endeuda-miento no podrá comprometer más del 30%de los ingresos anuales de las fuentes señala-das y el plazo máximo es de 25 años.

Finalmente, luego del lamentable terremoto del15 de agosto del 2007, el Ejecutivo promulgóla Ley de Solidaridad con las localidades afec-tadas por el sismo, Ley 29077, que faculta aregiones y municipios de estas zonas areprogramar su presupuesto y usar recursosdel canon, sobrecanon, regalía minera y Fon-do de Compensación Municipal(FONCOMUN) para fines de reconstrucción,previo acuerdo del consejo regional o munici-pal. Estos recursos deberán usarse exclusiva-mente en la asistencia y ayuda de la poblacióndamnificada por dicho desastre natural, asícomo en la reconstrucción, rehabilitación y re-paración de la infraestructura afectada.

46 El vicepresidente regional del Cusco, Mario Ochoa Vargas, manifestó que ellos son los promotores de esta mediday que gracias a este decreto pueden utilizar parte del canon gasífero en la contratación de 1,180 maestros para sujurisdicción, lo que beneficiará a cerca de 40 mil alumnos que se encuentran sin recibir clases.

47 Ver <http://www.cnr.org.pe/seccionvigilancia_noticia.php?id=48>.


En suma, el marco legal vigente para el uso delcanon ha sufrido cambios continuos. Ademásde los proyectos de infraestructura, hay la po-sibilidad de realizar proyectos según las nece-sidades y prioridades de la población. Así, porejemplo, es posible llevar a cabo proyectos deinversión pública para capacitación y asisten-cia técnica agrícola, mejoramiento de técnicasde irrigación, asistencia técnica relacionada conla crianza de ganado, mejoramiento de la car-ne, la leche, los pastos y la genética, entreotros48; asimismo, proyectos que mejoren losservicios de educación y salud. Sin embargo, anuestro entender, el factor que sigue limitan-do el financiamiento de este tipo de proyectoses que en los gobiernos regionales y en las mu-nicipalidades hay pocos especialistas en con-cebir y desarrollar buenos proyectos de estanaturaleza.

b) Cambios o nuevas leyes respecto al usodel canon por las universidades públicas

En el caso del canon (salvo el petrolero), lasUniversidades Públicas (UP), de acuerdo a laLey 28077, modificatoria de la Ley de Canonde septiembre del 2003, que entra en vigenciaen junio del 2004, destinarán los recursos quereciban por este concepto exclusivamente a lainversión en investigación científica y tecnoló-gica que potencie el desarrollo regional.

De igual modo, mediante Ley Nº 28277 de ju-lio del 2004, en el caso del canon y sobrecanonpetrolero, las universidades públicas e institu-tos de las regiones de Tumbes y Piura estabanobligados a gastar exclusivamente en inversiónen investigación científica y tecnológica.

En el 2005, mediante la Ley 28562 –que auto-rizó el crédito suplementario en el Presupues-to del Sector Público 2005–, para los seis tiposde canon y sobrecanon petrolero de Piura yTumbes, se puntualizó: "entiéndase por inver-sión en investigación científica y tecnológica,

el gasto en obras de infraestructura yequipamiento. Las universidades, institutos tec-nológicos y pedagógicos, no pueden utilizar losrecursos provenientes del canon, en ningúncaso, para el pago de remuneraciones o retri-buciones de cualquier índole". Este cambio, bajola sospecha de que con el pretexto de hacerinvestigación las universidades destinarían elcanon al pago de salarios, induce a gastar elcanon en infraestructura y equipamiento, noasí en investigación.

Para el 2007, con la Ley 28927 de PresupuestoPúblico, se retiró la restricción a las universi-dades nacionales referida a gastar los recursosdel canon solo en infraestructura yequipamiento. Se las facultó también para que:"con el aporte que reciben de canon,sobrecanon y regalías puedan realizar investi-gaciones que potencien el desarrollo económi-co y productivo de las regiones".

Sin embargo, este cambio normativo es insufi-ciente para que las universidades nacionalesde las regiones empiecen a concebir y desarro-llar proyectos de investigación en ciencia y tec-nología que aporten al desarrollo regional.¿Cómo asegurar que estos proyectos de inves-tigación respondan a las necesidades concre-tas de innovación y cambio tecnológico del sec-tor productivo (agrícola, ganadero, industrialu otros) o de las municipalidades y del gobier-no regional? ¿Cómo velar para que estos re-cursos se usen adecuadamente? Como veremosmás adelante, las universidades públicas tie-nen serias deficiencias en el uso del canon, asícomo limitaciones para tener proyectos viables;muestran además poco apuro por solicitar alos gobiernos regionales las transferencias delcanon que les corresponden por ley.

En este contexto, una estrategia que puede darbuenos resultados es ligar la oferta de investi-gación a la demanda de las empresas y las ins-tituciones regionales. Por otro lado, para dise-

48 Ver <http://www.mef.gob.pe/DNEP/capacitacion/transf_canon.pdf>.


ñar y desarrollar investigaciones de calidad sedebe impulsar la formación de alianzas estra-tégicas entre las universidades públicas de lasregiones e instituciones como el Consejo Na-cional de Ciencia, Tecnología e InnovaciónTecnológica, determinados gremios empresa-riales y universidades con más experiencia enesos rubros de investigación.

3.2. El uso del canon en los gobiernos regionales

3.2.1. Programación del gasto de la fuente Canon,2007

Cuando hablamos de la fuente Canon en elpresupuesto 2007 nos estamos refiriendo a lafuente 18, según la estructura utilizada por elMEF: Canon, Sobrecanon, Regalías, Renta deAduanas y Participaciones49. Cabe recordarque esta fuente está constituida por los recur-sos de los seis tipos de canon, las regalías mi-neras, el FOCAM, rentas de aduanas y parti-cipaciones. Para fines de este texto utilizare-mos en adelante la denominación de "Canon"para referirnos a la fuente 18.

Como ya mencionamos, la ley establece que losfondos del canon se deben destinar a proyec-tos de inversión, hasta un 20% al mantenimien-to de obras y licitaciones, y un 5% para la ela-boración de los estudios de proyectos. Por lotanto, los gobiernos regionales pueden presu-puestar principalmente gastos de capital (inver-siones, inversiones financieras y otros gastosde capital), y en menor medida gastos corrien-tes (compra de bienes y pago de servicios, pagode personal y obligaciones, entre otros).

Para este análisis utilizaremos el PresupuestoInstitucional Modificado (PIM), que es el pre-supuesto actualizado50 del pliego o la entidad.De los 2,447 millones de soles presupuestadoscon el canon para el 2007, el 86% se destinópara gastos de capital y el 14% restante paragastos corrientes. Las cifras del cuadro 3.1muestran dos tendencias claras: de un lado, elPIM de la fuente Canon de los gobiernos re-gionales se incrementó en 171% entre el 2005y 2007; del otro, el peso relativo de los gastosde capital mantiene su predominancia en elgasto total.

49 Según las directivas de presupuesto público, para el 2006 existían dos fuentes: 01- Canon, sobrecanon, regalías yparticipaciones y 03- Participación en renta de aduanas. Para el 2007, según la Ley de Presupuesto 2007, estas dosfuentes se han convertido en una sola. Este cambio dificulta la vigilancia del uso de las rentas de las industriasextractivas al mezclarlas con la renta de aduanas.

50 Conceptualmente resulta de sumar las modificaciones presupuestarias que se realizan durante el año al Presu-puesto Institucional de Apertura (PIA). Estas modificaciones presupuestarias son de diverso tipo y algunas lasautoriza el propio titular del pliego (en el caso del canon, por ejemplo, solo se necesita esta autorización).

*En el 2005 y 2006 se ha incorporado la fuente Renta de Aduanas a la fuente Canon para poder compararlas con el 2007.Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.

Cuadro 3.1Distribución del PIM-Canon por tipo de gasto, 2005 - 2007 (Millones de soles y porcentajes)

Categoría 2005* 2006* 2007

Gastos corrientes 15.9% 13.6% 13.8%Gastos de capital 82.1% 85.8% 86.0%Deuda 2.0% 0.6% 0.1%Total 100.0% 100.0% 100.0%En millones de soles 902.6 1,361.8 2,447.7


Respecto a los gastos corrientes financiados concanon podemos señalar que su participaciónen términos relativos ha disminuido levemen-te, pasando del 15.9% en el 2005 al 13.8% enel 2007; sin embargo aumenta en términos ab-solutos para el mismo período, pasando de 143millones de soles a 338 millones de soles. Estasituación refleja en parte los cambios en la leysobre el uso del canon, permitiendo gastos enmantenimiento de infraestructura, lo que im-plica gastos en compra de bienes y servicios.Además, hay que tener en cuenta que para el2007 se ha agregado la fuente Renta de Adua-nas a la fuente Canon, donde destaca el Go-bierno Regional del Callao que concentra másde 144 millones de soles en este rubro.

Respecto al PIM-Canon del 2007, el 71% delgasto corriente (equivalente a 240 millones desoles) se concentra en cuatro regiones, de lascuales al Gobierno Regional del Callao le co-rresponden, como se ha dicho, 144 millones desoles; a Loreto51 52 millones de soles y aMoquegua 24 millones de soles.

En relación al efecto del D. U. 013-2007, que au-toriza a contratar docentes con cargo al canon,podemos señalar que en el 2007 siete gobiernosregionales han programado pagar "sueldos" por18 millones de soles para actividades vinculadasa la educación, destacando los gobiernos regio-nales de Cusco, Áncash y Pasco que destinarona este fin 10 millones de soles, 3 millones de solesy 1.8 millones de soles, respectivamente.

¿Cuál es la composición de los gastos de capi-tal? Este principal grupo de gasto se componede tres conceptos: inversiones, otros gastos decapital e inversiones financieras. Según se pue-de ver en el cuadro 3.2, para el 2007 las inver-siones representan el 83.5% del presupuesto,los otros gastos de capital el 15.2% y las inver-siones financieras52 el 1.3%.

En el período 2005-2007 se observa una ligeradisminución en la participación de las inversio-nes (de 87% a 83%), mientras que las inversio-nes en términos absolutos han aumentado de651 millones de soles a 1,758 millones de soles.

51 En el caso de Loreto, Ucayali y Huánuco, hasta 20% del canon y sobrecanon petrolero puede ser utilizado en gastocorriente. En Piura y Tumbes, el 100% es para gastos de inversión.

52 Corresponde sólo al Gobierno Regional de Loreto, con los proyectos de apoyo al agro y a la formación pesquera.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.1/ Principalmente transferencias a las universidades públicas de aquellos gobiernos regionales que reciben canon

minero, gasífero, pesquero, hidroenergético y forestal.

Cuadro 3.2Distribución del PIM-Canon, Sobrecanon y Regalías en gastos de capital, 2005-2007(Millones de soles y porcentajes )

Categoría 2005 2006 2007

Inversiones 87.9% 90.3% 83.5%Inversiones financieras 2.8% 2.6% 1.3%Otros gastos de capital1/ 9.3% 7.1% 15.2%Total 100.0% 100.0% 100.0%En millones de soles 741.4 1,168.5 2,106.0


Modificaciones del presupuesto de inversio-nes financiadas con el canon en los gobier-nos regionales, 2007

Una de las características del presupuesto delos gobiernos regionales (y del de las munici-palidades) en cuyas jurisdicciones se explotanrecursos naturales en los últimos tres años esque sufre grandes modificaciones durante suvigencia, principalmente debido a que las pre-visiones de ingresos del MEF (siempre conser-vadoras) son largamente superadas por los in-gresos efectivamente captados por el fisco, loque da como resultado las ampliacionespresupuestales mediante "créditos suplemen-tarios". Otro tanto ocurre por los saldospresupuestales crecientes del año anterior queson incorporados en el presupuesto del año encurso.

Como se puede ver en el cuadro 3.3, el presu-puesto inicial de canon sin diferenciar el tipo degasto aumentó entre 55% y 82%, situación quees positiva y problemática a la vez, por la difi-cultad que implica absorber operativamente unamodificación presupuestal tan grande. En tér-minos absolutos los cambios presupuestalespasaron de 310 millones de soles en el 2005 a

947 millones de soles el 2007, cuando la modifi-cación llega al 82%; cabe señalar que esta situa-ción se explica en buena cuenta por la transfe-rencia del canon minero de una sola vez en elmes de junio.

Para que el gobierno regional modifique sus pre-supuestos financiados con canon solo se requierede la aprobación del consejo regional. En cam-bio, para las modificaciones presupuestalesmediante "créditos suplementarios"53 se requie-re de una ley dada por el Congreso.

En el canon que se destina exclusivamente a in-versiones, el presupuesto modificado de los go-biernos regionales a diciembre del 2007 pre-senta cambios sustanciales (99%) respecto alpresupuesto de apertura, con más de 872 mi-llones de soles de incremento (esta cifra es me-nor a la del cuadro 3.3 debido a que allí se re-visa el canon para todos los grupos de gasto).

Como es de suponer, el incremento del presu-puesto por canon no ha sido de la misma mag-nitud para todos los gobiernos regionales. Losque han experimentado un mayor incrementoen términos absolutos son Áncash (región mi-nera), Cusco (región gasífera y minera), Pasco

53 Para el 2007 se han presentado dos créditos suplementarios por un valor de 3,319 millones de soles: el primero, porLey 29035, que autoriza crédito suplementario en el presupuesto del sector público para el año fiscal 2007 y dictaotras medidas, por un monto de 2,113 millones de soles; el segundo, por Ley 28979, que autoriza crédito suplemen-tario en el presupuesto del sector público para el año fiscal 2007 para la continuidad de inversiones y dicta otrasdisposiciones, por un monto de 1,206 millones de soles.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.

Cuadro 3.3Modificaciones en el presupuesto de la fuente 18: CSCRPRA, 2005-2007(Millones de soles y porcentajes)

Categoría 2005 2006 2007

PIM 741.4 1,168.5 2,106.0PIA (a) 430.5 754.7 1158.5PIM – PIA (b) 311 413.8 947.5Variación (b/a) 72% 55% 82%


(región minera), Moquegua (región minera),Tacna (región minera), San Martín54 yCajamarca (regiones mineras), en las cuales lasmodificaciones van de 44 millones hasta 181millones (ver gráfico 3.1).

Asimismo podemos señalar que, en algunamedida, todos los gobiernos regionales han re-cibido incrementos en su presupuesto de aper-tura de la fuente Canon en inversiones. Sinembargo, el caso que más resalta por el cam-bio en términos absolutos y relativos es delGobierno Regional de Pasco.

Vale recordar que el Gobierno Regional de SanMartín recibió para el 2006 una compensaciónpor la eliminación de las exoneracionestributarias, mediante una asignación55 de re-cursos (más de 46 millones de soles) llamada

"participaciones" (por ley, este recurso formaparte de la fuente Canon). Para el año 2007hay presupuestados por este concepto 47 mi-llones de soles para la ejecución de proyectosde rehabilitación y mejoramiento de la carre-tera Tarapoto-ramal de Azpusana (asfaltadoy la supervisión de la obra), así como la inter-conexión del Sistema Eléctrico InterconectadoNacional mediante las líneas de transmisiónTocache-Bellavista-Caclic-Moyabamba por 46millones de soles.

¿Los gobiernos regionales presupuestan todolo que disponen por canon?

Para responder a esta pregunta necesitamossaber primero de cuánto dinero disponen porcanon los gobiernos regionales, considerandoi) las transferencias de canon56 a diciembre del


Gráfico 3.1Modificaciones en el presupuesto de las inversiones de canon en los gobiernos regionales, 2007(Millones de soles y porcentajes)

54 No tiene una importante actividad extractiva pero sí un derecho por la eliminación de las exoneraciones tributarias.

55 Estos recursos son reglamentados por el D.S. 154-2005-EF. Las disposiciones relevantes de la norma se refieren aque los recursos transferidos al Gobierno Regional de San Martín no serán inferiores a los 45 millones de soles alaño, se depositarán y administrarán por un fideicomiso, cuyo fideicomitente será el gobierno regional, y sedestinarán a los proyectos establecidos en la ley, así como al mantenimiento de infraestructura prioritaria.

56 Los seis tipos de canon, las regalías mineras y el FOCAM.


2007 (descontando el 20% que se transfiere porley a las universidades públicas de la respecti-va región) y participaciones; y ii) los saldos debalance del ejercicio fiscal del 2006.

Es preciso señalar que para comparar las trans-ferencias de canon y el saldo de balance canondel 2007 con los años anteriores, no considera-mos el recurso Renta de Aduanas, que se in-corporó a la fuente Canon el año 2007.

Como se observa en el cuadro 3.4, el canon dis-ponible en los gobiernos regionales seincrementó más de cinco veces, al pasar de 399millones de soles en el 2004 a 2,226 millones desoles a diciembre del 2007 (de este monto, 354millones de soles corresponden al período ene-ro-mayo del 2008 que se adelantó en el canon"de golpe"). Además, se observa la tendencia alincremento sustantivo de los saldos de balance.Esto nos lleva a inferir que, en conjunto, los go-biernos regionales han tenido problemas parala ejecución de los crecientes recursos prove-nientes del canon (ver mapa 3.1).

Como señalamos en reportes anteriores, en losúltimos tres años se observa una tendencia ala concentración de recursos disponibles porcanon en las regiones que más minerales o hi-drocarburos producen. Como se muestra en el

gráfico 3.2, solo seis gobiernos regionales(Áncash, Cusco, Tacna, Loreto, Moquegua yCajamarca, cada uno con más de 161 millonesde soles) concentran el 65% del canon dispo-nible. En contraste, los seis gobiernos regiona-les que menos reciben (MM de Lima, Huánuco,Callao, Madre de Dios, Amazonas yLambayeque cada uno con menos de seis mi-llones de soles) participan tan solo del 0.8% deltotal.

Finalmente, como se muestra en el gráfico 3.3,comparando el monto disponible con el mon-to presupuestado encontramos que hay variosgobiernos regionales que decidieron no incluiren su presupuesto todos los recursos disponi-bles. Es el caso de Áncash, Cusco, Tacna,Loreto, Cajamarca y La Libertad, que no hanpresupuestado montos que van de 30 a 103millones de soles. En principio nos parece com-prensible que un gobierno regional tome estadecisión si registra un aumento grande e ines-perado en su presupuesto y no dispone de pro-yectos priorizados con viabilidad del SNIP lis-tos para ejecutar. En el año 2007 la medidaque hace crecer fuertemente el monto disponi-ble es la transferencia "de golpe", mediante lacual se entregan recursos que, bajo la modali-dad anterior de transferencia, correspondíanal período enero-mayo del 200857.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.* Se han descontado las transferencias que deben hacer los gobiernos regionales a las universidades públicas de

la región, tal como lo exige la Ley de Canon.** No considera los intereses generados en el año anterior, por estar depositados en el Banco de la Nación.

Cuadro 3.4Monto disponible por canon y participaciones en los gobiernos regionales*, 2004- 2007(Millones de nuevos soles)

Concepto 2004 2005 2006 2007

Transferencia de canon 301 540 821 1,630Saldos de balance 99 164 326 596Monto disponible de canon** 399 704 1,147 2,226

57 Calculamos que las transferencias que correspondían al período enero-mayo del 2008 y que fueron concretadas enjunio del 2007 para los gobiernos regionales de Áncash, Tacna, Cusco, Moquegua, Cajamarca, Pasco y La Libertadfueron, respectivamente, de 116 millones de soles, 50 millones de soles, 19 millones de soles, 30 millones de soles,35 millones de soles, 27 millones de soles y 20 millones de soles.


Mapa 3.1Monto disponible de la fuente Canon, Sobrecanon, Regalías y Participaciones* en los gobiernosregionales, 2007 (Millones de soles)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.* No considera el recurso Renta de Aduanas, que se incorporó a la fuente Canon en el 2007.** Se han descontado las transferencias que deben hacer los gobiernos regionales a las universidades públicas de laregión, tal como lo exige la Ley de Canon.*** Para el caso del Municipio Metropolitano de Lima el saldo es 1 millones de soles y el canon transferido es 4millones de soles.*** Para el caso del Callao el saldo es 1 millones de soles y el canon transferido es 0.60 millones de soles.

Lo dicho no pretende justificar la actuación degobiernos regionales que teniendo presupues-tos manejables toman también esta decisión,lo cual está reflejando las dificultades que tie-nen para gestionar los recursos de inversión

de los que disponen, cumpliendo con las exi-gencias del SNIP y del Consejo Superior deContrataciones y Adquisiciones del Estado(CONSUCODE). En nuestra opinión el temade fondo es que cada gobierno regional, en fun-


ción de los recursos de los que dispone parainversiones, necesita dotarse de una organiza-ción para planificar, formular, evaluar y eje-cutar proyectos (de preferencia por contrata)con eficiencia y eficacia, para así asegurar unbuen nivel de impacto económico y social.

3.2.2. Aporte del canon a las inversiones de losgobiernos regionales, 2007

Entre los años 2005 y 2007 no se observan cam-bios visibles en la estructura de financiamientode las inversiones de los gobiernos regionales58

y el canon continúa siendo su principal fuente.En el 2007 el canon aporta alrededor de 43%, lesiguen los Recursos Ordinarios59 con 34% y las

Donaciones y Transferencias. Esta última fuen-te ha ganado presencia desde el 2005 debido aque incorpora las transferencias por el excedentedel Fondoempleo60 que se origina en la partici-pación de los trabajadores en el 8% de las utili-dades de las empresas (ver cuadro 3.5).

El aporte del canon al presupuesto de inver-siones varía de región a región. Tomando lascifras del presupuesto modificado del 2007, ennueve gobiernos regionales –de los 26 pliegosexistentes– el canon financia más del 50% delas inversiones. Además, hay un grupo de tresgobiernos regionales (Cusco, Áncash yMoquegua) que destacan por tener presupues-tos superiores a los 160 millones de soles porcanon para inversiones (ver mapa 3.2).

Fuente: Ministerio de Economía y FinanzasElaboración Vigila Perú

Gráfico 3.2Monto disponible de canon y participaciones para inversiones en los gobiernos regionales, a diciembre2007 (Millones de soles)

58 Tomando las cifras del Presupuesto Modificado (PIM) de dichos años. Para el año 2007, el PIM es recogido en el mesde diciembre.

59 Compuesto por dos fuentes: el Fondo de Compensación Regional (FONCOR) y los Recursos Ordinarios para losgobiernos regionales.

60 Ver el Reporte Nacional de Vigilancia de las Industrias Extractivas 5. Grupo Propuesta Ciudadana, junio del 2007.


Fuente: Ministerio de Economía y FinanzasElaboración: Vigila Perú

Gráfico 3.3Comparación entre canon disponible y el PIM de canon para inversiones en los gobiernos regionales,2007 (Millones de soles)

Otras rentas extractivas para los gobiernos regionales además del canon

Además del canon, los gobiernos regionales –sobre todo los de Cajamarca, Áncash, Moquegua y Tacna–reciben importantes transferencias por los excedentes de la participación de los trabajadores en las utili-dades de las empresas mineras (ver Reporte 5 de VIE).

En Cajamarca, para el 2007, la Compañía Minera Yanacocha, en cumplimiento de lo establecido por el D.L. 892 y el D. S. 009-98-TR, transfirió al gobierno regional 17.5 millones de dólares, dinero que ha sidoinvertido íntegramente para la segunda etapa del proyecto de rehabilitación y mejoramiento de la carrete-ra Cajamarca-Celendín-Balsas.

Cuadro 3.5Financiamiento de las inversiones en gobiernos regionales, PIM 2005-2007(Millones de soles y porcentajes)

2005 2006 2007

Canon, sobrecanon, regalías, participaciones y rentas de aduanas* 45% 44% 43%Recursos ordinarios 36% 28% 34%Donaciones y transferencias 10% 20% 18%Recursos directamente recaudados 5% 4% 3%Recursos oficiales de crédito externo 4% 4% 2%Total 100% 100% 100%En millones de soles 1,442.5 2,580.4 4,120.1

Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú.* Para comparar la fuente Canon con los montos correspondientes a los años anteriores, se le agregó la fuente Rentade Aduanas de dichos años.


En el caso de Áncash, para el 2007, la Compañía Minera Antamina, en cumplimiento de la misma norma,transfirió al gobierno regional 141 millones dólares, los cuales se suman a los 16 millones de dólares quese entregaron en el 2006 por el mismo concepto. La ejecución de estos fondos no tenía un destino previa-mente definido, por ello a fines del 2007 el gobierno regional traspasó 179 millones de soles a ProvíasNacional –mediante "Otros gastos de capital"– para cofinanciar las carreteras Casma-Huaraz (123 millo-nes) y la carretera Santa-Huallanca (56 millones). En el caso de la Compañía Barrick Misquichilca no seregistra ninguna transferencia por concepto del excedente de Fondoempleo.

En Moquegua, para el 2007, la Compañía Minera Southern Perú transfirió al gobierno regional 80 millonesde soles, que serán invertidos íntegramente en la construcción de la carretera Moquegua-Omate-Arequipa,vía de integración interandina que permitirá unir los pueblos de la costa y sierra de Moquegua.

Mapa 3.2Aporte del canon a las inversiones de los gobiernos regionales, PIM 2007 (Millones de soles)

Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú.* Para el caso del Municipio Metropolitano de Lima el aporte (otras fuentes) es 59 millones de soles y el canontransferido es 4 millones de soles.** Para el caso del Callao el aporte (otras fuentes) es 2 millones de soles y el canon transferido es 59 millones de soles.


3.2.3. Avance en la ejecución presupuestal de lasinversiones a 2007

El indicador utilizado para medir el avance enla ejecución de las inversiones se calcula divi-diendo el gasto realizado (en fase devengado)entre el presupuesto modificado. Este es unindicador de "eficacia del gasto" y mide cuán-to se avanzó en la ejecución de los gastos deinversión presupuestados para el año fiscal.

A diciembre del 2007, los gobiernos regionalesmuestran un avance del gasto de 52% del totalpresupuestado, mientras que en las institucio-nes del gobierno central el indicador es de 63%.En ambos casos las cifras son menores respec-to a las alcanzadas en el 2006 (56% y 66%, res-pectivamente), con lo cual la tendencia a la bajade este indicador en los gobiernos regionalescontinúa desde el año 2005 (ver cuadro 3.6).Lo que reflejan estas cifras es que en un con-texto de crecientes recursos presupuestales parainversiones, las instituciones públicas no logranaumentar su capacidad de gasto a un ritmoque revierta esta tendencia. Para mayor deta-lle de la gestión de las inversiones de los go-biernos regionales y del gobierno central ver elReporte Nacional Descentralizado 14.

Si revisamos la ejecución en términos absolu-tos, vemos que entre el 2006 y el 2007 los go-

biernos regionales incrementaron su gasto deinversión en casi 48% (693 millones de soles) yel gobierno central en apenas 7% (199 millo-nes de soles). Tomando un período más largo,2004-2007, los gobiernos regionales casitriplicaron su gasto de inversión; en cambio elgobierno central sólo aumentó su gasto en 13%.En suma, la capacidad de gasto de los gobier-nos regionales aumentó de manera sostenidadesde el año 2004 contra lo que se temía desu eventual estancamiento: que debido a lapresencia de nuevas autoridades regionales elgasto de inversión podía estancarse. Las ci-fras del año 2007 indican que ese dinamismose mantuvo.

Por otra parte, del grupo de gobiernos regio-nales con mayores recursos para inversiones(superiores a los 200 millones de soles) solodestaca Piura, que ejecutó 76% de su presu-puesto; el resto de gobiernos regionales comoCusco, Áncash, San Martín, Moquegua yCajamarca gastaron por debajo del promedionacional (52%). Asimismo, entre los gobiernosregionales con menos presupuesto (entre 150y 200 millones de soles) destaca Arequipa con76% de ejecución (la más alta de todos); encambio los gobiernos regionales de Tacna,Pasco, Junín y Loreto tienen el desempeño másbajo (ver cuadro 3.7).

Cuadro 3.6Avance en la ejecución de inversiones en gobiernos regionales y gobierno central, 2004-2007(Millones de soles y porcentajes)

Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú.

Gobiernos regionales

PIM Ejecución(a) (b)

Gobierno central

PIM Ejecución(a) (b)

2004 1,047 758 72% 3,611 2,733 76%2005 1,443 994 69% 4,072 3,141 77%2006 2,591 1,442 56% 4,411 2,899 66%2007 4,120 2,134 52% 4,931 3,099 63%

Avanceejecucion (b/a)

Avanceejecución (b/a)

Años


Finalmente, si comparamos el gasto ejecuta-do respecto al PIA, tendremos una idea decuántos gobiernos regionales alcanzaron aejecutar al menos el monto que programa-ron a inicios de año. El resultado es que el70% de los gobiernos regionales ha supera-

do las metas presupuestales de inicio, perode otro lado hay varios de ellos que teniendomontos grandes no lograron cumplir con lameta que se impusieron en el presupuesto deapertura (es el caso de Cusco, Moquegua,Tacna). Ver cuadro 3.14.

Cuadro 3.7Avance en la ejecución presupuestal de inversiones de los gobiernos regionales, 2007(Millones de soles y porcentajes)

GobiernoRegional

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.Nota: El PIM ha sido recogido a diciembre del 2007 y la ejecución está en la fase devengado.Las celdas de gris son los proyectos donde el avance es menor respecto al PIM promedio (52%)Las celdas de negro son los proyectos donde el avance respecto al PIA es menor al 100%.

Cusco 160.9 353.3 136.8 85% 39%Ancash 124.1 352.7 131.5 106% 37%San Martín 93.4 283.1 112.9 121% 40%Piura 101.5 236.4 155 153% 66%Moquegua 105.0 203.8 73.8 70% 36%Cajamarca 83.6 200.5 93.2 111% 46%Tacna 120.6 196.9 76.9 64% 39%Pasco 41.7 194.5 68.4 164% 35%Arequipa 79.5 184.3 139.7 176% 76%Lambayeque 113.5 176.3 131.7 116% 75%

150-200 Huancavelica 70.2 173.6 94.2 134% 54%La Libertad 87.2 172 117.5 135% 68%Junín 58.2 168.4 53.6 92% 32%Loreto 94 161.5 81.9 87% 51%Puno 52.6 151.5 92.5 176% 61%Ayacucho 37.1 133.9 115.9 313% 87%Ucayali 45.8 133.1 41 90% 31%Amazonas 41.9 114.3 94.5 226% 83%Lima 31.9 102 33.5 105% 33%Huánuco 31.6 71.7 62.1 197% 87%Tumbes 30.2 66.7 31.2 103% 47%

50-100 MML 34.8 63.2 51.1 147% 81%Callao 38.3 60.8 29.7 78% 49%Apurímac 21.7 60 58 267% 97%Ica 35.3 53.3 25.9 74% 49%Madre de Dios 15.9 52.5 32.5 204% 62%

Total general 1,750.5 4,120.1 2,135 122% 52%

Avanceejecución

respecto al PIA

Rango(Millones de

soles)PIA

Avanceejecución

respecto al PIMPIM Ejecución

200-350

100-150

Menor a 50

Mayor a 350


Estudio de caso de la ejecución del canon eninversiones, 2004-2007

Para ilustrar mejor la problemática de la ges-tión de los recursos del canon, presentamos elcaso del Gobierno Regional de Cusco, dondeel canon financia buena parte de las inversio-nes y ha tenido un fuerte incremento de lastransferencias.

Caso Cusco

El Gobierno Regional de Cusco, gracias al ini-cio de la explotación del gas de Camisea (Lote88), empieza a recibir las transferencias delcanon gasífero en junio del 2004, pero recién apartir del 2005 éstas crecen fuertemente y vanconstituyéndose en la principal fuente que fi-

Algunas iniciativas de reforma de Estado para mejorar la capacidad del gasto

El 2007 se caracterizó porque diversos actores políticos reconocieron que el atraso en la ejecución de lasinversiones es un problema que afecta a toda la administración pública. Se tomaron medidas para reorga-nizar, descentralizar y flexibilizar el SNIP, cuyos resultados ya deberían aparecer mediante un aumentoen la capacidad de gasto y una mayor cartera de proyectos de inversión con viabilidad en los gobiernosregionales. Ahora las demoras parecen presentarse en la fase de la elaboración del expediente técnico y enel proceso de licitación de la obra (bajo las normas del CONSUCODE).

Por otra parte, debemos saludar que algunos gobiernos regionales (como los de Cajamarca, San Martín,Arequipa y Junín) presentan iniciativas de reforma de la gestión pública para adecuar su organización alos nuevos retos que les impone la descentralización en términos de planificación concertada, gestión delas inversiones y mecanismos de transparencia.

nancia las inversiones. Esta situación se reflejaen la participación del canon en elfinanciamiento de las inversiones, pasando deaportar el 54% en el 2005 al 63% en el 2007(ver gráfico 3.4).

Las transferencias de canon al Gobierno Re-gional de Cusco crecieron de manera extraor-dinaria en los últimos tres años, pasando de14 millones de soles en el 2004 a 176 millonesde soles en el 2007 (descontado el 20% que co-rresponde a la universidad pública de la re-gión), tal como se puede ver en el cuadro 3.8.Producto de ello, el dinero disponible (transfe-rencias de canon más los saldos de balance delejercicio anterior) se incrementó durante elperíodo, pasando de 14.7 millones de soles enel 2004 a 283.77 millones de soles en el 2007.

Gráfico 3.4GR Cusco: Aporte del canon en el PIM - Inversiones, 2005-2007 (Millones de soles y porcentajes)

Fuente: MEFElaboración: Vigila Perú


En el 2004 el gobierno regional plantó un pre-supuesto de apertura de 6.6 millones de solescon recursos del canon, pero tratándose de unaadministración de gobierno nueva, carente deproyectos con declaración de viabilidad delSNIP y otros factores, sólo llegó a ejecutar 2.1millones de soles.

Para el 2005 se definió un presupuesto de aper-tura de 30 millones de soles y con las modifica-ciones presupuestales61 se llegó hasta 46 millo-nes, pero ese año tuvieron dinero disponiblepor 80 millones de soles. Es claro que el gobier-no regional actuó con cautela al momento dedefinir su presupuesto anual; aun así sólo pu-dieron ejecutar el 26% de lo que se propusie-ron (12 millones de soles).

Para el 2006, el gobierno regional duplicó elpresupuesto de apertura del año anterior, peroluego, con las modificaciones introducidas, lle-gó a 158.9 millones de soles. Ese año dieron unsalto importante y con gran esfuerzo lograronejecutar 61 millones de soles, cifra quequintuplica el monto ejecutado el año anteriorpero, aun así, el indicador de avance sólo au-mentó al 39%, insuficiente para remontar elreto que tienen ante sí.

61 Estas modificaciones solo se hacen con el visto bueno del titular del pliego, sin necesidad de autorización del MEF.

Para el 2007, el gobierno regional con nuevaautoridad electa incrementó en 50% su presu-puesto de apertura del año anterior, pero lue-go, con las modificaciones introducidas, llegóa 222.66 millones de soles, cifra récord paraesta institución habituada a manejar montosmenores. Ese año logró ejecutar 84 millones desoles, cifra que incrementó en 36% el montoejecutado del año anterior.

Respecto a los cinco proyectos más importan-tes en el 2007, podemos señalar lo siguiente:

• Dos son proyectos de transporte, uno es deirrigación, uno de salud y uno de gestión deproyectos (ver cuadro 3.8).

• Sólo tres proyectos cuentan con declaraciónde viabilidad. El principal proyecto no cuen-ta con código SNIP. Al parecer el principalproblema para el atraso en la ejecución delas inversiones no es el SNIP sino las siguien-tes fases: la elaboración del expediente téc-nico y la licitación (ver cuadro 3.9).

• El proyecto Irrigación Sambor ha sidoviabilizado el 16 de noviembre del 2006 porun valor de 20.6 millones de soles. Por lo

Cuadro 3.8GR Cusco: Transferencias, PIM y ejecución de canon, 2004-2007 (Millones de soles)

Fuente: MEF.Elaboración: Vigila Perú.*Se ha descontado a las transferencias los montos que el gobierno regional recibe para destinarlos a la UniversidadSan Antonio Abad del Cusco.

Transferencia de CSCRP en el año (A)* 14.70 64.65 93.10 176.19Saldos de balance del año anterior (B) 0.00 14.89 68.31 107.58Dinero disponible (A+B) 14.70 79.54 161.41 283.77PIA inversiones (presupuesto inicial) 6.59 29.96 59.63 94.91PIM inversiones (presupuesto modificado) 5.27 46.00 158.93 222.66Ejecución presupuestal (soles) 2.18 12.14 61.81 84.52Ejecución presupuestal (%) 41% 26% 39% 38%

2004 2005 2006 2007


tanto es correcto que para el 2006 su avan-ce sea sólo de 11%, aumentado el gasto el2007 y presentando un avance de 82%. Parael 2007 el canon solo financia el 8% del suPIM (ver cuadro 3.10).

• El proyecto de mejoramiento de la carrete-ra Cusco-Paruro presentó un avance de26% en el 2006 y de 54% en el 2007. El pro-yecto fue declarado viable en septiembre del

2006 por un monto de 27 millones de soles,luego se elaboró el expediente técnico quese concluyó en el mes de noviembre. La obraempezó a ejecutarse recién en diciembre del2006, a cargo de la unidad ejecutora PlanCopesco. El tiempo para la declaración deviabilidad de este proyecto tomó en total 15meses (siete para la viabilidad a nivel deperfil y ocho para la aprobación del estudiode factibilidad). Ver cuadro 3.11.

Cuadro 3.9Información de los cinco principales proyectos según PIM - 2007

Construcción y mejoramiento de carreterasIrrigación Sambor 16/11/2006 26220 20,652,795Gestión de proyectosMejoramiento carretera Cusco-Paruro 20/09/2006 16001 27,852,261Mejoramiento del servicio del departamentode diagnóstico por imágenes del hospitalde apoyo

Fecha de declaratoriade viabilidad

Proyecto Código SNIP Costo del proyectoen soles

No se encuentra información en el Banco de Proyectos

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.

No se encuentra información en el Banco de Proyectos

01/08/07 50075 14,017,549

Cuadro 3.10Información adicional de los seis principales proyectos financiados con canon, 2006-2007(Millones de soles y porcentajes)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila PerúNota: No tiene presupuesto (NP)

000130 Construcción y mejoramientode carreteras

018058 Irrigación Sambor000270 Gestión de proyectos022505 Mejoramiento carretera Cusco-

Paruro055433 Mejoramiento del servicio del

departamento de diagnóstico porimágenes del hospital de apoyo

Año 2006 Año 2007

PIMPIM Avance deejecución

Avance deejecución

TotalAporteCanon

2.10 50% 39% 25% 53.96 26% 1% 6%

2.65 100% 11% 11% 20.75 8% 82% 34%35.92 80% 18% 2% 19.90 61% 42% 12%

18.60 95% 26% 22% 17.78 100% 54% 54%

N.P N.P N.P N.P 14.02 100% 0% 0%

Total Canon TotalAporteCanon Total Canon

Cod.DNPP Nombre del proyecto


La descripción de este caso nos muestra que elgobierno regional ha mejorado su capacidadde gasto de inversión en forma sustancial. Perolo avanzado todavía queda corto para el retoque tiene por delante. ¿Puede un gobierno re-gional como este seguir aumentando su capa-cidad de gasto, asegurando al mismo tiempola calidad de los proyectos y del gasto realiza-do, sin implementar cambios sustantivos en laorganización que heredó de los antiguosCTAR? Es la pregunta que surge cuando pen-samos en una región que enfrenta grandes bre-chas en infraestructura vial, agua y saneamien-to, educación, salud, así como una actividadagropecuaria con bajos niveles de productivi-dad, y que tiene la suerte de seguir recibiendoen el futuro ingresos importantes por la explo-tación del gas de Camisea.

3.2.4. Los proyectos de inversión pública en losgobiernos regionales

a) Tipos de proyectos programados en losgobiernos regionales con el canon

En primer lugar presentaremos la informaciónpara los principales gobiernos regionales finan-ciados con canon utilizando el clasificador delgasto por funciones para los principales gobier-nos regionales financiados con canon. Luegorevisaremos el principal proyecto de aquellosgobiernos del ámbito de nuestro trabajo de vi-gilancia.

Para el 2007, considerando los 26 gobiernosregionales (pliegos), las funciones que concen-tran casi el 70% de las inversiones financiadascon el canon son tres: transportes, educacióny cultura, y salud y saneamiento. Revisando eldetalle de cada gobierno regional vemos quepresentan peculiaridades, tal como se puedeconstatar con la información de los siete prin-cipales con los mayores montos de inversión ydonde el canon financia más del 60% de susinversiones (ver gráfico 3.5).

Los proyectos relativos a transporte son el prin-cipal destino de las inversiones financiadas conrecursos del canon en los gobiernos regionalesde Cusco, Cajamarca, Tacna y Pasco; enÁncash es la función agraria; en Moquegua yLoreto es salud y saneamiento.

En el cuadro 3.11, mostramos los dos princi-pales proyectos por gobierno regional presu-puestados a diciembre del 2007, que son finan-ciados con canon y con el total de las fuentes:

b) La declaración de viabilidad de losproyectos en los gobiernos regionales

La mayoría de gobiernos regionales muestraresultados positivos durante el año 2007 en latarea de dotarse de una buena cartera de pro-yectos de inversión con viabilidad del SNIP, talcomo se puede ver en el cuadro 3.12. Un totalde 20 gobiernos regionales ha superado la pro-ducción de montos viables en el 2006, desta-cando en particular diez de ellos: Apurímac,Arequipa, Cajamarca, Huánuco, Ica, LimaMetropolitana, Madre de Dios, Piura, Puno yTumbes, que en el 2007 multiplicaron por doso más el monto de proyectos con declaraciónde viabilidad.

En el otro extremo hay seis gobiernos regiona-les (Callao, Huancavelica, La Libertad, Loreto,San Martín y Tacna) que muestran un retroce-so en su desempeño, ya que para el 2007 nolograron superar los montos de proyectosviabilizados por la gestión anterior en el año2006.

Según los montos de los proyectos con viabili-dad que los gobiernos regionales lograron ge-nerar en los dos últimos años, destacan los si-guientes: Cusco (658 millones de soles), Junín(431millones de soles) y Arequipa (402 millo-nes de soles). En cambio, cada uno de los go-biernos regionales de Callao, Ica, Lambayequey Pasco solo cuenta con proyectos viables porun valor inferior a 100 millones de soles.


Gráfico 3.5Aporte y destino del canon en las inversiones de los gobiernos regionales(Millones y porcentajes)



Cuadro 3.11Principales proyectos presupuestados el 2007 por los gobiernos regionales según fuente Canon y total delas fuentes

GobiernoRegional

Culminación de la carretera Tacna-Tarata-Candarave-Umalso por 71 millones desoles.Ejecución de obras de Vilavilani,derivación Maure, fase I para elabastecimiento de agua potable a la ciudadde Tacna por 22 millones de soles.Mejoramiento de la carretera Cusco-Paruropor 17 millones de soles.Construcción y mejoramiento de carreteraspor 14 millones de soles.

Construcción y mejoramiento de carreteraspor 4.4 millones de soles.Redimensionamiento del hospital regionalde Cajamarca por 3.8 millones de soles.

Mejoramiento de la carretera Yana-huanca-Cerro de Pasco por 34 millonesde soles.Mejoramiento de la carretera Carhuamayo-Paucartambo-El Milagro-Ilaupi-Oxapampa por 26 millones de soles.Construcción canal cascajal Nepeña-Casma-Sechín por 36 millones de soles.Remodelación canal Chimbote por 18millones de soles.Construcción e implementación delhospital Ilo, provincia Ilo, regiónMoquegua por 30 millones de soles.Construcción de la conducción lateralhacia la pampa Jaguay Rinconada,provincia Mariscal Nieto, regiónMoquegua por 16 millones de soles.Mejoramiento de la circunvalación zonasbajas, distrito de Punchana, provinciaMaynas, región Loreto por 8.1 millones de soles.Mejoramiento, ampliación de la Av.Alfonso Ugarte - Av. del Ejército (entre Av.Grau y calle Garcilaso de la Vega - PuenteBartens), provincia de Maynas, regiónLoreto por 7 millones de soles.

Culminación de la carretera Tacna-Tarata-Candarave-Umalso por 77millones de soles.Ejecución de obras de Vilavilani,derivación Maure, fase I para elabastecimiento de agua potable a laciudad de Tacna por 24 millones de soles.Construcción y mejoramiento decarreteras por 53 millones de soles.Irrigación Sambor por 20 millones desoles.

Rehabilitación y mejoramiento de lacarretera Cajamarca-Celendín-Balsaspor 50 millones de soles.Construcción yequipamiento del hospital de Celendínpor 4.5 millones de soles.

Mejoramiento de la carretera Yana-huanca-Cerro de Pasco por 49 millonesde soles.Mejoramiento de la carreteraCarhuamayo-Paucartambo-El Milagro-Ilaupi-Oxapampa por 27 millones desoles.

Construcción canal cascajal Nepeña-Casma-Sechín por 36 millones de soles.Remodelación canal Chimbote por 18millones de soles.Construcción e implementación delhospital Ilo, provincia Ilo, regiónMoquegua por 30 millones de soles.Rehabilitación y construcción empalmered 113-Quinistaquillas-Matalaque en laprovincia General Sánchez Cerro por 16millones de soles.Ampliación y mejoramiento del sistemade agua potable y alcantarillado deContamina por 9 millones de soles.Pequeño sistema eléctrico Iquitos zonanorte por 8.4 millones de soles.

TACNA

CUSCO

CAJAMARCA

PASCO

ÁNCASH

MOQUEGUA

LORETO

Según fuente Canon Según el total de las fuentes



Respecto del número de proyectos, podemos se-ñalar que el 95% de los proyectos de inversiónque lograron viabilidad el 2007 corresponden amontos menores a los 3.5 millones de soles; sóloel 2% son proyectos por montos superiores a losocho millones de soles. Si revisamos el período2004-2007 podemos afirmar que el número deproyectos viables por un valor inferior al millónde soles se mantiene por encima del 70% deltotal de proyectos, lo que nos indica que la ma-

Cuadro 3.12Costo total de los proyectos de inversión pública con viabilidad presentados por los gobiernos regionales,2004-2007 (Millones de soles y número de proyectos)

2004

Cusco 52.1 74 148.5 198 281.9 275 376.9 214Arequipa 49 98 68.9 122 112.4 219 290.3 256Junín 34.6 49 124.5 155 195.5 161 236 159Piura 57.8 66 51.2 77 86.5 151 225.2 363Puno 66.1 62 48 28 96.1 274 205.8 98Áncash 75.5 74 62.9 77 145.7 182 191.4 110Moquegua 33.4 35 50.8 41 136.1 68 186.2 31Tumbes 27 42 40 73 37.2 67 175.1 79Ayacucho 42.3 31 94.9 79 124 114 164 257Amazonas 64.6 92 79.4 122 88.6 101 150.9 118Cajamarca 68.6 84 151.8 188 68.7 167 148.8 260Ucayali 100.7 177 79.6 119 97.8 88 143.1 70Apurímac 83.8 107 18.9 22 56.6 82 121.5 118Lima Metropolitana 4.1 19 41.1 98 38.8 51 116.8 34Huánuco 22.8 29 27.4 33 34.6 47 101.3 55San Martín 49.1 52 76.7 58 153.3 101 100.5 74Madre de Dios 26.1 23 6.4 13 23.4 47 100.1 70Huancavelica 102.5 95 109.3 131 112.3 124 91.1 97La Libertad 70.3 48 62.5 42 121.5 57 86.8 42Lima 23.5 51 79 83 72 120 83.8 149Tacna 10.8 16 41.2 57 86.6 87 75 64Ica 17.8 26 17.2 23 26.2 42 70.6 71Loreto 63.3 107 28.8 54 78.9 108 67.4 103Pasco 47.7 44 14.5 25 45.5 52 49.9 287Lambayeque 8.2 22 43.8 109 39.7 95 48.1 101Callao 36.4 28 76.1 75 44.1 24 - -Total general 1,237.8 1,551 1,643 2,102 2,404 2,904 3,606.5 3,280

Millones Número

2005 2006 2007

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.

Millones Número Millones Número Millones Número

yoría son de pequeña envergadura. No obstan-te, en el año 2007 han empezado a aparecerproyectos del tipo III y IV (ver cuadro 3.13).

Tomando como referencia el monto de los pro-yectos declarados viables en el 2007, encontra-mos que el 41% del monto total corresponde aproyectos de menos de 3.5 millones de soles yel 40% a proyectos de más de ocho millones desoles, lo que representa un cambio. Es decir,


mirando la tendencia del período 2004-2007,el peso relativo de los proyectos pequeños tien-de a disminuir, mientras que aumenta el pesode los proyectos del tipo III y IV.

Es claro que los gobiernos regionales han pro-ducido mayores proyectos viables en el año2007, no obstante que se trataba de autorida-des recién electas que se tomaron varios mesespara ubicar a sus cuadros técnicos de confian-za. La mayor producción de proyectos viablesse dio en el segundo semestre, pues en el re-porte anterior informamos que al primer se-

mestre del 2007 sólo habían logrado el 39% delmonto viabilizado durante todo el 2006.

Podemos resumir entonces señalando que sibien los proyectos pequeños (por menos de 3.5millones) constituyen la mayoría, los proyec-tos de mayor tamaño están ganando terreno,lo que puede estar sugiriendo que algunos go-biernos regionales ya están priorizando pro-yectos grandes de mayor impacto. Sin embar-go, está es una hipótesis que habría que verifi-car mirando en detalle estos proyectos de ma-yor costo (ver cuadro 3.14).

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Tipo I: Menor a 1 millón de soles

Tipo II: Entre 1 millón de soles y 3.5 millones de solesTipo III: Entre 3.5 millones de soles y 8 millones de solesTipo IV: Mayor a 8 millones de soles

Cuadro 3.14Proyectos viables de los gobiernos regionales según montos, 2004-2007

TIPO I 32% 30% 26% 12% 22% 1,952.53TIPO II 57% 53% 45% 29% 42% 3,713.48TIPO III 6% 13% 11% 19% 14% 1,223.58TIPO IV 6% 3% 18% 40% 23% 2,001.73Total (%) 100% 100% 100% 100% 100% 8,891.32En millones de soles 1,237.84 1,643.01 2,403.99 3,606.49 8,891.32

TotalEn porcentaje En millones de soles

Rango 2004 2005 2006 2007

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Tipo I: Menor a 1 millón de soles

Tipo II: Entre 1 millón de soles y 3.5 millones de solesTipo III: Entre 3.5 millones de soles y 8 millones de solesTipo IV: Mayor a 8 millones de soles

Cuadro 3.13Proyectos viables de los gobiernos regionales según número de proyectos, 2004-2007

TIPO I 72% 75% 77% 77% 76% 7,447TIPO II 26% 23% 21% 18% 21% 2,063TIPO III 1% 2% 2% 4% 3% 248TIPO IV 0% 0% 1% 2% 1% 79Total (%) 100% 100% 100% 100% 100% 9,837En número de proyectos 1,551 2,102 2,904 3,280 9,837

Total

En porcentaje En númerode proyectos

Rango 2004 2005 2006 2007


Finalmente, debemos señalar que los resultadosexpuestos son parte de los frutos que están dan-do los cambios introducidos en el SNIP (másautonomía para el gobierno regional, disminu-ción de topes, menores plazos para evaluación,etc.). Podríamos decir que la viabilidad de losproyectos ya dejó de ser el principal problema,lo que no significa descuidar este aspecto; todolo contrario, los gobiernos regionales necesitanconsolidar estos avances llevando adelante re-formas institucionales y adquiriendo nuevascompetencias, sobre todo en temas no conven-cionales, vitales para hacer frente a la pobrezay la competitividad, como son la inversión paramejorar la calidad de la educación, salud y nu-trición, o la promoción de las cadenas produc-tivas, que probablemente no requieren de gran-des montos pero sí de diseños complejos queproduzcan sinergias en la coordinación y la co-operación interinstitucional. Es decir, estos pro-yectos deben responder a un enfoque de ges-tión por resultados que parta de una visión in-tegrada de planificación y presupuesto, y de laarticulación de acciones y actores para la con-secución de resultados.

3.3. Destino y uso de los recursos del canon enlas universidades públicas

Según mandato legal (Ley 28562), los recursosdel canon que recibieron las universidades en el2006 se debían destinar a proyectos de inver-sión en investigación científica y tecnológica,entendida como infraestructura y equipamientopara este fin; quedando prohibido el uso de es-tos fondos para el pago de planillas, remunera-ciones o similares. En el 2007 esta prohibiciónfue levantada (Ley 28927, Ley de Presupuesto2007) y se facultó a las universidades a utilizarlos recursos del canon y de regalías no solo eninfraestructura, sino en proyectos de investiga-

ción que potenciarán el desarrollo económico yproductivo de las regiones.

Constituye una oportunidad y un reto para lacomunidad universitaria promover que en suscentros se desarrollen investigaciones que res-pondan a las necesidades del aparato produc-tivo regional y, de esa manera, aporten al de-sarrollo regional.

Las cifras del cuadro 3.15 muestran que el pre-supuesto de inversiones ha disminuido en dosuniversidades de regiones62 con industriasextractivas importantes: la Universidad deCajamarca y la Universidad Santiago Antúnezde Mayolo. La explicación de esta situación esque no cuentan con proyectos de investigaciónsólidos y viabilizados, resultando conocido queadolecen de problemas similares a los descri-tos para los gobiernos regionales.

Dicho esto, procedamos a comparar los mon-tos de los que disponen las universidades porlas transferencias de canon con lo presupues-tado para gastos en inversiones. Para nuestroanálisis calculamos dos tipos de montos dispo-nibles: el "teórico" y el "real".

El monto "teórico" se obtiene suponiendo queel gobierno regional respectivo cumplió condepositar los cinco puntos porcentuales quecorresponden por ley (canon minero, pesquero,gasífero, hidroenergético y forestal), más lossaldos de balance del año anterior de la uni-versidad y las transferencias de canon prove-nientes del gobierno central (regalías mineras,FOCAM y canon petrolero).

El monto "real" es el monto efectivamentetransferido por el gobierno regional y por elgobierno central a la universidad, más sus sal-dos de balance del año anterior.

62 En comparación al reporte 6, eran seis universidades las que habían presupuestado invertir menos que en el 2006.Las universidades que han incrementado su presupuesto en comparación al PIM de junio son las de San LuisGonzaga de Ica, Piura y San Antonio Abad de Cusco.


Según se observa en el cuadro 3.16, por un ladolas universidades públicas disponen de másrecursos, provenientes de las rentas extractivas(canon y/o donaciones y transferencias) parainvertir que lo programado hasta la fecha;pero, por otro lado, a los gobiernos regionalesde las ocho universidades les falta completarlas transferencias por más de 48 millones desoles correspondientes al año 2007.

Debemos señalar que los montos negativos dela columna cinco, "Transferencias pendientesa diciembre del 2007", corresponden al hechode que los gobiernos regionales de Arequipa yCusco han transferido mayores montos de losque tenían que haber hecho (de acuerdo al 20%de lo recibido el 2007). Esto puede deberse aque los gobiernos regionales tenían pendientestransferencias de años anteriores al 2007 y lasvienen regularizando.

Al Gobierno Regional de Áncash le falta trans-ferir más de 14 millones de soles a cada uni-versidad pública de la región, de acuerdo conlo que recibió en el 2007 (sin contar lo recibidoen períodos anteriores). Por el mismo concep-

to, al Gobierno Regional de Cajamarca le faltatransferir más de 10 millones de soles y al deIca más de nueve millones de soles. En el casode la Universidad Nacional de Moquegua, aúncuando no es un pliego presupuestal, en losregistros contables del Gobierno Regional deMoquegua figura que en el 2007, ha realizadotransferencias a dicha universidad por un va-lor de cinco millones de soles.

3.3.1. Avance en la ejecución de las inversiones

Para el 2007, las rentas que provienen de lasindustrias extractivas aportan más del 68% delpresupuesto total de inversiones en las ochouniversidades observadas. Además, en univer-sidades como Piura, Santa (Áncash) y San An-tonio Abad, el canon financia más del 89% delas inversiones presupuestadas (ver cuadro3.17).

Respecto al avance en la ejecución presupuestalde las inversiones (provenientes de todas lasfuentes) las ocho universidades en conjuntoalcanzan un porcentaje de 30%, menor al

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.* El PIM es a diciembre 2006 y 2007. Los datos son de inversiones por toda fuente.

Cuadro 3.15Presupuesto modificado de las inversiones en las universidades públicas, 2006 y 2007(Miles de soles)

Cusco San Antonio Abad del Cusco 29,603 63,225 33,622Áncash Santiago Antúnez de Mayolo 36,274 33,304 (2,970)Piura Piura 20,339 25,224 4,885Áncash Santa 12,526 15,010 2,484Arequipa San Agustín 5,226 14,955 9,729La Libertad Trujillo 8,613 14,525 5,912Cajamarca Cajamarca 44,239 11,729 (32,510)Ica San Luis Gonzaga de Ica 5,452 5,984 532Total general 162,272 183,957 21,685

Departamento

PIMinversiones

2006* (a)Universidad Pública

PIMinversiones

2007* (b)

Variación

b - a


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.Nota: El PIM de inversiones que aporta la renta extractiva se aproxima con la fuente Canon y la de Donaciones y Transferencias.

Cuadro 3.17Aporte de las rentas extractivas a las inversiones de las universidades, PIM 2007(Millones de soles y porcentajes)

San Antonio Abad del Cusco 63,225 94%Santiago Antúnez de Mayolo 33,304 19%Piura 25,224 96%Santa 15,010 89%San Agustín 14,955 68%Trujillo 14,525 17%Cajamarca 11,729 59%San Luis Gonzaga de Ica 5,984 38%

Total 183,957 68%

PIM (toda fuente)inversiones

Aporte de las rentasextractivas

Universidad Pública

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.(a) El presupuesto modificado de inversiones del 2007 (al mes de diciembre) considera las fuentes donde se registran las rentas

que percibe la universidad debido a la actividad extractiva: Donaciones y Transferencias, y Canon y Sobrecanon.(b) Monto que "en teoría" deberían tener en sus cuentas la universidades públicas en caso de que los gobiernos regionales

hayan transferido inmediatamente los recursos percibidos por canon minero, gasífero, hidroenergético, pesquero yforestal. Lo constituyen además las transferencias de canon petrolero, regalías mineras y el FOCAM que el gobiernocentral deposita directamente a las cuentas de las universidades. Asimismo, se incorpora el saldo de balance del 2006de las fuentes Donaciones y Transferencias, y de Canon y Sobrecanon.

(c) Monto "real" que tienen en sus cuentas las universidades públicas, originados en las transferencias efectivas delrespectivo gobierno regional y del gobierno central, más sus saldos de balance de las fuentes Donaciones yTransferencias, y Canon y Sobrecanon.

Cuadro 3.16PIM inversiones (solo rentas extractivas) y montos disponibles de las universidades públicas, 2007 (Miles de soles)

San Agustín(Arequipa) Trujillo(La Libertad) San Luis Gonzagade Ica Piura San Antonio Abaddel Cusco Santa (Áncash) Santiago Antúnezde Mayolo (Áncash) CajamarcaMoquegua Total general

UniversidadPública

Monto "real"disponible de

las rentasextractivas

PIMinversiones de

las rentasextractivas

a diciembredel 2007

al primer semestredel 2007

Monto"teórico"

disponible delas rentas

extractivas

Transferencias pendientes adiciembre del 2007

10,211 17,580 15,995 -1,585 8,347

2,449 17063 17,196 133 15,768

2,269 8,793 18,633 9,840 4,352

24,263 26,203 26,245 42 133

59,688 78,958 70,583 -8,375 31,570

13,375 40,341 55,070 14,729 42,361

6,229 34,286 49,014 14,729 42,361

6,940 57,796 67,831 10,035 36,768- 32,116 41,470 9,354

125,425 313,135 362,037 48,902 181,659


avance de las inversiones del gobierno regio-nal y central. Llama la atención que las uni-versidades del Santa y de Trujillo hayan teni-do tan poco avance en el gastos de sus inver-siones programadas, tal como se puede ver enel cuadro 3.18.

Del grupo, la Universidad San Antonio Abaddel Cusco presenta el mayor monto presupues-tado en inversión (más de 63 millones de so-les), pero con un avance menor al promedio(30%). En contraste, la Universidad de Piura y

la de San Agustín (con presupuesto superior alos 14 millones de soles) presentan los mayoresavances en la ejecución de las inversiones (57%y 58%, respectivamente). Ver cuadro 3.18.

Como señalábamos antes, una de las razonesque explican el poco uso de los recursos dispo-nibles para inversiones en las universidades,es que éstas tienen pocos proyectos viabili-zados. En el cuadro 3.19 se muestra que lasuniversidades tienen serias dificultades para laaprobación de proyectos por el SNIP. Un claro


Cuadro 3.18Avance en la ejecución presupuestal de inversiones de las universidades, 2007(Millones de soles y porcentajes)

San Antonio Abad del Cusco 63,225 22%Santiago Antúnez de Mayolo 33,304 20%Piura 25,224 58%Santa 15,010 5%San Agustín 14,955 57%Trujillo 14,525 16%Cajamarca 11,729 45%San Luis Gonzaga de Ica 5,984 42%Total general 183,957 30%

PIM Avance ejecuciónUniversidad Pública

Cuadro 3.19Proyectos viables de las universidades según montos de proyectos, 2006-2007(Millones de soles)

Cajamarca 35.2 2 37.2Piura 27.9 8.2 36.1San Agustín 9.8 23.5 33.3San Antonio Abad del Cusco 29 24.6 53.6Trujillo 6.1 28.7 34.8Santa 2.7 10.3 13.0San Luis Gonzaga de Ica 6.6 0.7 7.3Santiago Antúnez de Mayolo 4.8 4.3 9.1

2006 2007 2006-2007

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco de Proyectos del SNIP.Elaboración: Vigila Perú.

Universidad Pública


ejemplo es el de las universidades de Cusco yde Cajamarca, que disponen, respectivamentede más de 78 y 56 millones de soles por canon,pero cuyo monto acumulado con proyectosviabilizados entre el 2006 y 2007 llega a los 57millones de soles para la primera y a los 37millones de soles para la segunda.

Es claro que los problemas en la ejecución delas inversiones tienen su origen en los mis-mos factores ya identificados para los gobier-nos regionales y el gobierno central. Parapeor, el Ministerio de Economía y Finanzasdispuso en el año 2007 que la viabilidad delos proyectos de inversión estuviera a cargode la Oficina de Programación e Inversiones(OPI) de la Asamblea Nacional de Rectores(ANR). Esta medida fue corregida en juniodel 2007, al regresar a las OPI de las univer-sidades la facultad de declarar la viabilidadde los proyectos. Lo que llama la atención esque en las universidades no se utilicen las ca-pacidades que deben existir en las diferentesfacultades. ¿O es que tampoco allí existen?

63 De acuerdo a la información brindada por el MEF, el número de municipios que muestra información en el 2006llega a 1,734, los cuales registraron algún gasto ejecutado y modificaciones a su presupuesto.

3.4 El canon y las inversionesen los gobiernos locales, 2006

63

3.4.1 La inversión en los tres niveles de gobierno,2006

Durante el 2006, las inversiones en los tres ni-veles de gobierno han presentado el siguientecomportamiento:

• El conjunto de los gobiernos locales aportael 46% de las inversiones ejecutadas. Ade-más, el conjunto de los gobiernos sub-nacionales (regionales más locales) partici-pa del 64% de las inversiones totales (8,050millones de soles). Ver gráfico 3.6.

• Hay que señalar que este incremento en losrecursos de los que disponen los gobiernossubnacionales se explica por el crecimientode las transferencias del canon y del Fondode Compensación Municipal (Foncomun)asociadas al IGV. Las medidas que permitenestos ingresos fueron tomadas antes del 2003.

Gráfico 3.6Inversiones ejecutadas por niveles de gobierno, 2006 (Millones de soles y porcentajes)



• Tanto los gobiernos locales en conjuntocomo los gobiernos regionales han tenido va-riaciones importantes en el presupuesto deapertura de las inversiones. Por ejemplo,para el 2006, el presupuesto de los gobier-nos locales aumentó en 2,621 millones desoles (que equivalen al 97% de su PIA), mien-tras que en los gobiernos regionales el incre-mento fue de 1,442 millones de soles (equi-valente al 125% de su PIA). Estas importan-tes variaciones dificultan la planificación delas inversiones en ambos niveles de gobier-no y son la expresión de la improvisación yde las proyecciones conservadoras de ingre-sos que realiza el MEF (ver gráfico 3.7).

Gráfico 3.7Incrementos al PIA de inversiones por niveles de gobierno, 2006 (Millones de soles y porcentajes)

3.4.2 Aporte del canon en las inversiones de losgobiernos locales

Para el conjunto de gobiernos locales, según elPIM y el monto ejecutado de las inversiones enel 2006, el canon financia el 56% del total delas inversiones en ambos casos. Por tanto, aligual que en los gobiernos regionales, es la prin-cipal fuente de financiamiento (ver gráfico 3.8).La relevancia de esta cifra cobra significado sirecordamos que las municipalidades tienenautonomía para decidir la asignación de estosrecursos en el marco de los requisitos del SNIPy del CONSUCODE.

Gráfico 3.8Inversiones ejecutadas por fuente de financiamiento para los gobiernos locales, 2006(Porcentajes )




Tomando los municipios con los mayores mon-tos de inversión, según PIM-Canon, son veintelos que tienen presupuesto mayor a los 20 mi-llones de soles por concepto de canon y con-centran el 35% de las inversiones que financiael canon, y este aporta más del 70% de sus in-versiones. Asimismo, de estos veinte munici-pios, siete pertenecen al departamento deTacna, tres a Moquegua, tres a Cusco, tres a

Cajamarca, dos a Piura, uno a Áncash y uno aUcayali (ver cuadro 3.20).

Como contraparte encontramos que 1,324municipalidades (de un universo de 1,630)64

participan sólo del 20% del canon destinado ainversiones. Estas cifras confirman que existeconcentración en la distribución del canon en-tre los gobiernos locales.

64 Esto se hace en base a 1,630 municipios que han presupuestado inversión en el 2006, según los registros del MEF.

Cuadro 3.20Municipios con los mayores montos de PIM-Canon en inversiones, 2007(Millones de soles y porcentajes)

Moquegua Provincial de Mariscal Nieto - Moquegua 125.64 124.31 99%Tacna Distrital de Ilabaya 110.47 110.24 100%Cusco Distrital de Echarate 94.59 94.58 100%Tacna Distrital de Torata 85.73 83.42 97%Cajamarca Provincial de Cajamarca 84.74 74.98 88%Moquegua Provincial de Ilo 60.17 58.37 97%Tacna Provincial de Tacna 68.15 57.74 85%Tacna Distrital de Ite 52.09 51.78 99%Tacna Distrital de Coronel Gregorio

Albarracín LanchipaTacna Provincial de Jorge Basadre - Locumba 43.59 42.81 98%Áncash Distrital de San Marcos 42.63 41.28 97%Piura Provincial de Talara - Pariñas 38.17 36.29 95%Cajamarca Distrital de los Baños del Inca 33.60 31.94 95%Tacna Distrital de Ciudad Nueva 28.85 28.70 99%Cajamarca Distrital de Encañada 29.39 28.33 96%Moquegua Distrital de Carumas 28.81 28.15 98%Ucayali Provincial de Coronel Portillo 52.92 25.16 48%Piura Distrital de El Alto 24.76 24.76 100%Cusco Distrital de Quimbiri 25.89 24.06 93%Cusco Provincial de Espinar 27.68 20.09 73%Subtotal (a) 1,111.22 1,038.21Monto nacional de GL (b) 5,325.33 2,981.81a/b 21% 35%

Inversióntotal

Municipio Inversión porCanon

Participacióndel Canon en

las inversionesDepartamento

53.35 51.23 96%



¿Qué departamentos presentan las mayores INVERSIONES EJECUTADAS?

• En términos absolutos los departamentos de Cusco (con 723 millones de soles), Cajamarca (con 586millones de soles), Áncash (con 546 millones de soles) y Piura (con 501 millones de soles) han gastado,después de Lima, los mayores montos en inversión, superando cada uno los 500 millones de soles.Además estas cuatro regiones concentran el 29% de la inversión nacional (8,055 millones de soles).

• En el otro extremo, tenemos tres regiones: Ica, Callao y Madre de Dios, cada una de las cuales haejecutado menos de 118 millones de soles. Además estas tres regiones concentran solo el 4% de lainversión nacional.

Mapa 3.3Inversiones ejecutadas por departamento, 2006 (Millones de soles)



¿Qué departamentos presentan las MAYORES INVERSIONES EJECUTADAS POR HABITANTE?

• Las regiones de Moquegua, Madre Dios, Pasco y Ucayali presentan las mayores inversiones per cápita,muy por encima del promedio nacional (296 soles), con gastos de 1,775 soles, 1,018 soles, 957 soles y890 soles, respectivamente.

• En el otro extremo tenemos a tres regiones: La Libertad, Callao y Lambayeque, que han ejecutado menosde 150 soles por habitante. Lo que demuestra una dispersión entre regiones en la ejecución de lasinversiones.

Mapa 3.4Inversiones por habitante ejecutadas por departamento, 2006 (Millones de soles)



3.4.3 Gestión de las inversiones en municipios conmayor canon

Para el 2006, aun cuando el conjunto de go-biernos locales65 presenta las mayores variacio-nes (tanto porcentuales como en cifras absolu-tas) en su presupuesto de inversiones, su avan-ce en la ejecución de estas es mayor (70%) encomparación al gobierno central (66%) y a losgobiernos regionales (56%). Asimismo, si com-paramos el avance de las ejecuciones respectoa su presupuesto de apertura, los gobiernosregionales y locales han sobrepasado las me-tas iniciales; en cambio el gobierno central nollega a cumplirlas (ver gráfico 3.9).

El avance de la ejecución en los gobiernos lo-cales es heterogéneo. Tomando como muestralos veinte municipios con mayor financia-miento por canon en sus inversiones, los quedestacan por un avance superior al promedionacional (70%) son: La Encañada (Cajamarca),Quimbiri (Cusco), Pariñas (Piura) y Baños delInca (Cajamarca). En el otro extremo, los go-

Gráfico 3.9Avance en la ejecución de las inversiones respecto al PIA y PIM, por niveles de gobierno, 2006-2007(Millones de soles y porcentajes )

biernos locales con menor avance (inferior al30%) son San Marcos (Áncash), Tacna (Tacna),El Alto (Piura). Ver cuadro 3.21.

Para ilustrar la complejidad de las inversionesen los gobiernos locales presentamos la situa-ción de los tres municipios pertenecientes algrupo de mayor presupuesto de canon parainversiones visto en el cuadro 3.21.

Municipio Distrital de San Marcos (Ancash)

• Entre el 2005 y el 2007 se produce un creci-miento súbito y extraordinario de las trans-ferencias de canon. La cifra pasa de 571mil soles en el 2005 a 41.2 millones en el2006 y a 211.8 millones en el 2007. En estecaso las transferencias se han multiplicadopor más de 370 veces en tres años. Este dis-trito tiene una población de 11 mil habi-tantes aproximadamente.

• Lo que más resalta en este período es lamagnitud de las modificaciones producidas

65 Es preciso aclarar que estas afirmaciones son para el conjunto de gobiernos locales y, como en el caso de losgobiernos regionales, existen importantes diferencias entre ellos.



Cuadro 3.21Avance de la ejecución de las inversiones en gobiernos locales, 2006(Millones de soles y porcentajes)

Moquegua Provincial de Mariscal Nieto - Moquegua 126 65 52%Tacna Distrital de Ilabaya 110 38 35%Cusco Distrital de Echarate 95 46 48%Tacna Distrital de Torata 86 46 53%Cajamarca Provincial de Cajamarca 85 44 52%Moquegua Provincial de Ilo 60 24 40%Tacna Provincial de Tacna 68 14 21%Tacna Distrital de Ite 52 33 63%Tacna Distrital de Coronel Gregorio

Albarracín LanchipaTacna Provincial de Jorge Basadre - Locumba 44 20 46%Áncash Distrital de San Marcos 43 3 7%Piura Provincial de Talara - Pariñas 38 30 79%Cajamarca Distrital de Los Baños Del Inca 34 21 62%Tacna Distrital de Ciudad Nueva 29 20 71%Cajamarca Distrital de Encañada 29 27 92%Moquegua Distrital de Carumas 29 10 34%Ucayali Provincial de Coronel Portillo 53 26 49%Piura Distrital de El Alto 25 8 30%Cusco Distrital de Quimbiri 26 22 85%Cusco Provincial de Espinar 28 14 49%Gasto Total de gobiernos locales a nivel nacional 2,702 5,325 70%

PIMMunicipio EjecuciónAvance

ejecuciónDepartamento

53 26 50%


cada año entre el presupuesto de aperturay el presupuesto modificado (ver gráfico3.10), en 38 millones de soles el 2006 y en175 millones de soles el 2007.

• Mientras los recursos disponibles aumen-taron a grandes saltos, el nivel de ejecuciónse incrementó de manera modesta, pasan-do de 1.4 millones de soles en el 2005 a 2.9millones en el 2006 y a 9 millones en el 2007.Estas cifras reflejan que el municipio ha

incrementado su capacidad de gasto, peroen una dimensión menor a la que exigenlos recursos disponibles.

• En los últimos dos años el municipio soloha logrado generar proyectos con viabili-dad del SNIP por un monto aproximadode 38 millones de soles, lo que indica queel ritmo de ejecución presupuestal no cre-cerá muy rápido en el 2008 (ver cuadro3.22).


Gráfico 3.10PIA-PIM-Ejecución del canon inversiones en San Marcos, 2005-2007*(Millones de soles)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Elaboración: Vigila Perú.* La información al 2007 está conformada por cifras preliminares ya que el plazo de cierre contable termina el 31de marzo.

Cuadro 3.22PIP viabilizados de la Municipalidad de San Marcos, 2006-2007(Miles de soles y número de proyectos)

Monto en miles de soles 97 23,716 13,902Número de PIP 1 75 10

20072006PIP de montos entre 1 y

3.5 millones de dolesPIP de menores al

millón de solesPliego PIP de montos menores

al millón de soles

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Antes del 2005, la municipalidad no muestra registro de PIP con declaración de viabilidad, según el Banco deProyectos.

Municipio Provincial de Mariscal Nieto(Moquegua)

• Entre el 2005 y el 2007, las inversiones pro-gramadas por el municipio se multiplicanpor más de cuatro; es decir, pasan de 50.3millones de soles presupuestados para in-versiones en el 2005 a 213.5 millones desoles en el 2007.

• En términos absolutos, el monto ejecutadose ha incrementado de manera considera-

ble en los últimos tres años, pasando de 15.7millones de soles en el 2005 a 88.2 millonesen el 2007, lo que evidencia un aumentoapreciable en la capacidad de gasto de lamunicipalidad.

• Asimismo, si se compara el PIA con el PIMinversiones, encontramos (igual que en SanMarcos) importantes incrementos. En losaños 2005, 2006 y 2007, el presupuesto deapertura aumentó en 43 millones de soles,66 millones de soles y 175 millones de so-


les, respectivamente. Estos cambios impre-vistos y por montos significativos son difí-ciles de incorporar en el programa de in-versiones de una municipalidad de tama-ño medio como la de Moquegua.

• En los últimos dos años el municipio haincrementado su capacidad de tener pro-

Gráfico 3.11PIA-PIM-Ejecución del canon inversiones en Mariscal Nieto (Moquegua), 2005-2007*(Millones de soles)

Fuente: MEFElaboración: Vigila Perú* La información al 2007 está conformada por cifras preliminares ya que el plazo de cierre contable termina el 31 demarzo.

Cuadro 3.23PIP viabilizados de la Municipalidad de Mariscal Nieto (Moquegua), 2006-2007(Miles de soles y número de proyectos)

Monto de PIP(miles de soles)

Número de PIP 16 1 1 85 26 8 1

20072006

Tipo I

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.Nota: Antes del 2005, la municipalidad no muestra registro de PIP con declaración de viabilidad, según el Banco deProyectos.Tipo I: Menor a 1 millónTipo II: Entre 1 millón y 3.5 millonesTipo III: Entre 3.5 millones y 8 millonesTipo IV: Mayor a 8 millones

Tipo II Tipo IV Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV

2,358 1,887 10,922 33,475 43,736 39,201 23,501

yectos viables de 15 millones de soles en el2006 a 106 millones de soles en el 2007,teniendo un acumulado de 155 millones desoles. Si bien este monto está por debajo delas transferencias de canon (153 millonesde soles solo en el 2007), el esfuerzo reali-zado es apreciable.


Municipalidad Distrital de Echarate (Cusco)

• Para el período 2005-2007 las inversionesprogramadas por este municipio se hanmultiplicado por diez. Es decir, pasó de 17millones de soles presupuestados para in-versiones en el 2005 a 173 millones de solesen el 2007.

• En términos absolutos, el monto ejecutadose ha incrementado de manera considera-ble en los últimos tres años, pasando de 4.7millones de soles en el 2005 a 71.7 millonesde soles en el 2007.

• Como en los casos anteriores las modifica-ciones presupuestales han sido grandes. Enlos años 2006 y 2007, los presupuestos deapertura se incrementaron en 48 millones

de soles y en 111 millones de soles, respec-tivamente. Estas son cifras difíciles de ab-sorber en una municipalidad que históri-camente manejaba presupuestos de inver-sión menores a los 5 millones de soles y sinlas exigencias del SNIP. La población deldistrito bordea los 43 mil habitantes.

• En los últimos tres años el municipio haincrementado su capacidad de generar pro-yectos viables de 8.3 millones de soles en el2005 a 197 millones de soles en el 2007, te-niendo un acumulado de 250 millones desoles en PIP viables. Asimismo, para el mis-mo año, obtuvo 18 proyectos de costosmayores a los 3.5 millones de soles (ver cua-dro 3.24). Se espera que su velocidad deejecución mejore en el 2008, pero el temaal que se debe hacer atención ahora es a lacalidad del gasto realizado y el impacto delos proyectos.

Gráfico 3.12PIA-PIM-Ejecución del canon inversiones en Echarate (Cusco), 2005-2007*Millones de soles

Fuente: MEFElaboración: Vigila Perú* La información al 2007 está conformada por cifras preliminares ya que el plazo de cierre contable termina el 31 demarzo.


Cuadro 3.24PIP viabilizados de la Municipalidad de Echarate (Cusco), 2006-2007(Miles de soles y número de proyectos)

Monto de PIP(miles de soles)Número de PIP 31 1 95 10 82 41 17 1

20072006

Tipo I

Fuente: Banco de Proyectos del MEF.Elaboración: Vigila Perú.Nota:Tipo I: Menor a 1 millón de solesTipo II: Entre 1 millón de soles y 3.5 millones de solesTipo III: Entre 3.5 millones de soles y 8 millones de solesTipo IV: Mayor a 8 millones de soles

Tipo II Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV

7 1 25 20 32 70 88 8

2005

Tipo I Tipo II


IV. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LAINFORMACIÓN

4.1. Portales públicos del gobierno centralusados para la elaboración del Reporte

Portales de instituciones publicas con infor-mación sobre la producción

En el portal de Perupetro66 se accede a infor-mación del sector hidrocarburos sobre volu-men y valor de producción67, canon y sobre-canon petrolero por pozo petrolero, por em-presa y por región. Para la mejora del portal ypor una mayor transparencia se debería: i)ampliar información sobre cómo se generan losíndices de distribución del canon petrolero enlos gobiernos locales, ii) habilitar la bajada deinformación en formato Excel de las estadísti-cas de producción, transferencias de canon ysobrecanon petrolero, entre otros datos. Todaesta información debe presentarse de maneraclara, amigable, ordenada y accesible, pensan-do no solo en los especialistas sino también enque pueda ser entendida por los ciudadanosinteresados en estos temas.

En el portal del Ministerio de Energía y Minas(MINEM)68 se ofrece información del volumende producción departamental mensual, segúnlas principales empresas mineras y el tipo de

mineral metálico, contratos de exploraciónminera y contratos de estabilidad69. Con el ob-jeto de avanzar en la transparencia este minis-terio debe brindar: i) información sobre el nú-mero de empleos generados por las empresasmineras y el tipo de estos (directos o services),ii) los precios de minerales, iii) detalle de lassanciones70, iv) información sobre el seguimien-to a los estudios de impacto ambiental.

En el Marco Macroeconómico Multianual2008-2010 (www.mef.gob.pe) y en los Repor-tes de Inflación del BCRP (www.bcrp.gob.pe)se puede obtener información sobre el contex-to de precios de los minerales. Asimismo, en elportal del BCRP se encuentra informaciónmensual sobre los precios y volúmenes de ex-portación de los minerales.

Portales de instituciones públicas con infor-mación sobre la distribución de las rentas

En el portal del Ministerio de Economía y Fi-nanzas (MEF) hallamos el enlace a la Direc-ción General de Asuntos Económicos y Socia-les (DGAES)71, ente encargado de calcular losíndices de distribución, donde se encuentrainformación no actualizada acerca de las le-

66 http://www.perupetro.com.pe/estadisticas08-s.asp

67 En comparación a la actividad minera se señala el precio de venta y el valor de producción.

68 http://www.minem.gob.pe/mineria/estad_inicio.asphttp://www.minem.gob.pe/mineria/estad_mensual_noviembre_2007.asp

69 Asimismo en el portal de Proinversión (http://www.proinversion.gob.pe/) se muestra información de otroscontratos.

70 Aun cuando la fiscalización es función de Osinergmin, el MINEM debe velar por transparentar información sobreeste rubro; por lo tanto debería existir información pública sistematizada sobre las sanciones, detallando tipo,estado, empresa sancionada, montos, fechas y demás datos pertinentes.

71 http://www.mef.gob.pe/DGAES/DistribucionRecursos.php



yes y normas que regulan la distribución delos seis tipos de canon, canon y sobrecanonpetrolero, FOCAM y las regalías mineras. Paramejorar el portal sugerimos: i) actualizar losíndices de distribución de los dos últimos años,ii) además de brindar información en formatoPDF se debería brindarla en formato Excel, iii)mejorar la amigabilidad y la presentación dela información, iv) desarrollar textos únicosordenados de las leyes, no solo sobre la distri-bución del canon sino también sobre aquellasque afecten su uso72.

Mediante su portal de transparencia económi-ca el MEF presenta el aplicativo de transferen-cias a los gobiernos nacional, regionales y lo-cales73. La información que se presenta está de-tallada por tipo de recurso (canon minero,gasífero, Foncomun), mes, pliego y otros. Den-tro de las mejoras sugeridas podemos citar: i)presentar información por ubigeo, ii) que lasdos bases (la que cubre el período 1995-2003 yla que cubre el período 2004-2007) se incorpo-ren en una sola base de datos estandarizada,iii) brindar información acerca de las transfe-rencias de canon y sobrecanon petrolero a lasregiones (en la actualidad esta información sepresenta en Perupetro), iv) mejorar los meca-nismos de consulta para bajar la informaciónen base de datos74, v) actualizar su base legal yaspectos metodológicos.

En el portal de CONASEV75 se puede obtenerinformación sobre los Estados Financieros de lasprincipales empresas extractivas (salvoAntamina, Xstrata y Doe Run porque ellas nocotizan en la bolsa limeña). La información que

se obtiene es el valor de las ventas, costo de ven-tas, utilidad operativa, reparto de utilidades atrabajadores, impuesto a la renta, utilidad neta,etc. Adicionalmente, se puede encontrar infor-mación financiera de las empresas en sus pro-pios portales, pero no todas brindan informa-ción o es difícil entendimiento (está en otro idio-ma y/o muestran cifras desagregadas de susoperaciones a nivel mundial).

Finalmente consideramos que un factor quedificulta la transparencia en las rentas gene-radas por las empresas extractivas es la nor-ma que considera como información reserva-da el impuesto que estas declaran. En efecto,de acuerdo al artículo 85 del Texto Único Or-denado del Código Tributario, el Estado(MEF, SUNAT) no puede divulgar la cuantíay las fuentes de las rentas, los gastos y la baseimponible o cualquier dato relacionado puesesta información está protegida por la reser-va tributaria. Esta limitación legal impide queuna empresa conciliadora revise la informa-ción sobre pagos e ingresos proporcionada porlas empresas y el Estado y evalúe su consis-tencia. Por esta razón y porque las empresasno parecen estar dispuestas a transparentarsus cuentas por iniciativa propia, la iniciativaEITI-Perú no avanza.

Portales de instituciones publicas con infor-mación sobre el uso del canon en los gobier-nos locales y regionales

En el portal del MINEM76 se publican reportessobre el uso y los avances del Aporte Volunta-rio, el más reciente es a noviembre del 2007.

72 Las dos últimas Leyes de Presupuesto señalan que el canon se puede utilizar además de inversiones en manteni-miento de infraestructura y elaboración de proyectos

73 http://ofi.mef.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx

74 Por ejemplo, si queremos bajar la base de datos de las transferencias de los recursos del canon minero con detallepor distrito, provincia y departamento solo para un año, se debe realizar bajadas para cada provincia (más de 190en el ámbito nacional) e ir armando la base de datos. Lo que demuestra que no es fácil construirla, más aún siqueremos bajar información para los demás tipos de canon y para otros años.

75 http://www.conasev.gob.pe/

76 http://www.minem.gob.pe/ministerio/ig_aportes.asp


Dentro de las mejoras que se pueden dar seña-lamos: i) brindar información detallada a ni-vel de proyectos por fondo (en formato deExcel), ii) proporcionar información sobre lastransferencias de los fondos a la Comisión dela Verdad en el marco del Aporte Voluntario.

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)destaca por su portal de Transparencia Eco-nómica77 donde se encuentran dos aplicativos:Sistema Integrado de Administración Finan-ciera78 (SIAF-SP) Gobierno Nacional y Regio-nales y el SIAF Consulta Amigable.

En el aplicativo SIAF Consulta Amigable hayinformación disponible sobre la ejecución fi-nanciera del gasto: ¿en qué se gasta?, ¿con quése financia?, ¿en qué tipo de proyectos se in-vierten el canon y las demás fuentes? Pero esteaplicativo sólo permite una mirada parcial ala gestión del gasto, porque no está disponiblela información sobre el presupuesto modifica-do, ni sobre el avance en las metas físicas aso-ciadas al gasto financiero, ni contempla datosde los gobiernos locales. Tampoco se incluyeinformación del presupuesto de los ingresos(donde se detallen los ingresos efectivos, porejemplo: las transferencias de canon, sus ga-nancias por interés bancario y su saldo del añoanterior), ni el avance de la recaudación de losingresos de los diferentes pliegos.

Asimismo, es preciso señalar la urgencia dehacer pública la información del SIAF para losgobiernos locales. Desde el 2005 se anuncia suacceso al público, pero lamentablemente has-ta la fecha no se concreta. A este SIAF-GL de-

berían estar integrados los municipios conmayor presupuesto, entre ellos los que recibenaltos montos por canon. Esto ayudaría a quelas organizaciones sociales locales accedan aesta información, ejerciendo su derecho a vigi-lar el buen uso de estos recursos.

Debemos destacar la mejora en el aplicativodel Banco de Proyectos del SNIP79. En el pri-mer semestre la ventana de presentación fuemodificada con el objetivo de facilitar la bús-queda de información80. Pero esta intención seha cumplido a medias debido a la dificultaddel manejo (esta nueva presentación se debe-ría acompañar de un manual de usuario parasu mejor entendimiento). Llama la atención queno continúe en línea el aplicativo para conver-tir el código SNIP de un proyecto en códigoDirección Nacional de Presupuesto Público(DNPP). Esta limitación dificulta el trabajo deseguimiento de un proyecto, desde su etapa depreinversión hasta su ejecución.

Finalmente, el portal del SEACE (Sistema Elec-trónico de Adquisiciones y Contrataciones delEstado)81, diseñado para brindar informacióna los potenciales proveedores del Estado, sirvepara hacer el seguimiento a las contratacionesque realizan los gobiernos regionales. Sin em-bargo tiene dos limitaciones: i) solo tiene infor-mación de los procesos convocados, mas nosobre los procesos adjudicados, ii) no tiene unsistema de control y limpieza de la informa-ción que se deposita en el sistema, iii) las basesdel SEACE no están integradas con la infor-mación del SNIP ni con la del SIAF, objetivo alque debería apuntarse.

77 http://transparencia-economica.mef.gob.pe/

78 http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx

79 http://ofi.mef.gob.pe/WebPortal/ConsultaBancoProy.aspx

80 La información que brindan incluye el nombre de proyectos que se presentan para su evaluación, su monto, laetapa de evaluación en la que se encuentra, quién lo presenta, quién se encarga de evaluar su viabilidad, elprofesional responsable de la obra (de ser el caso), tiempo de ejecución previsto, entre otros datos.

81 http://www.seace.gob.pe openasportlet.asp?_portletid_=47&scriptdo.value=’PKU_OPNEGOCIO.doview&coden-tidad=2000


4.2. El comportamiento de las entidadespúblicas regionales ante las solicitudes deinformación

Dentro del marco de la Ley de Transparenciay Acceso a la Información Pública veremos¿cuál ha sido el comportamiento de las institu-ciones públicas frente a las solicitudes de in-formación presentadas?. Dicha normativa re-gula el derecho de toda persona a acceder a lainformación pública, sea mediante los porta-les de Internet o mediante solicitudes dirigidasa los funcionarios públicos bajo estudio.

Con el fin de obtener la información necesariapara elaborar los reportes de vigilancia, los equi-pos regionales de Vigila Perú suelen presentarsolicitudes de información amparados en la Leyde Transparencia y Acceso a la InformaciónPública82. En este acápite informamos sobre laatención que recibieron dichas solicitudes, paralo cual clasificamos las respuestas en cinco ca-tegorías: a) entrega de la información completay en los plazos de ley (CP), b) entrega completafuera de los plazos de ley (CF), c) entrega in-completa dentro de los plazos de ley (IP), d)entrega incompleta y fuera de plazos (IF) y e)no entregaron información (NE).

El comportamiento de las instituciones públi-cas a las que solicitamos información (gobier-nos regionales, direcciones regionales de Ener-gía y Minas, universidades nacionales y muni-cipalidades, entre otras) es bastante heterogé-neo, tal como se puede ver en el cuadro 4.1.

La información que solicitamos a todos los go-biernos regionales se refiere a los programas de

inversión (con datos sobre fuente definanciamiento, presupuesto modificado, avan-ce de la ejecución de las metas físicas y financie-ras, si es un proyecto anual o multianual). Aligual que en el reporte anterior solo el GobiernoRegional de Cajamarca entregó informacióncompleta y dentro de los plazos de ley, con loque mantuvo su buen desempeño en cuanto alacceso a la información. Lamentablemente, elGobierno Regional de Cusco ha desmejorado sudesempeño pues para el presente no brindó lainformación solicitada. Asimismo, los gobiernosregionales de Arequipa, Piura e Ica entregaroninformación incompleta y fuera de los plazoslegales, incumpliendo así con la Ley de Trans-parencia.

En cuanto a los gobiernos locales83, las municipa-lidades que destacan son las tres a las que se lessolicitó información en el departamento de Cusco(Espinar, La Convención, y Echarate). Llama laatención que la municipalidad provincial deCajamarca84 no cumpliera con entregar la infor-mación, cuando en ocasiones anteriores lo hizo.

En las universidades públicas85 el panorama noes bueno. Las que destacan son la UniversidadNacional de Cajamarca y la Universidad SanAgustín de Arequipa que brindaron informacióncompleta, aunque fuera de los plazos de ley. Encambio las universidades del Santa y SantiagoAntúnez de Mayolo (ambas de Áncash), dePiura y de Trujillo se negaron a entregar tantoinformación como el programa de inversiones.

De las siete regiones donde se solicitó informa-ción a las Oficinas Regionales de la Defensoríadel Pueblo, todas respondieron con informa-

82 Dicha ley establece que "la entidad de la Administración Pública a la cual se haya presentado la solicitud deinformación, deberá otorgarla en un plazo no mayor de siete (07) días útiles, plazo que se podrá prorrogar enforma excepcional por cinco (05) días útiles adicionales de mediar circunstancias que hagan inusualmente difícilreunir la información solicitada. En este caso, la entidad deberá comunicar por escrito, antes del vencimiento delprimer plazo, las razones por las que hará uso de tal prórroga, de no hacerlo se considerará denegado el pedido"(Art. 11.b de la Ley 27927).

83 La información solicitada es la misma que la que se pidió a los gobiernos regionales.

84 Se excusó de no brindar información porque se encontraba en cierre presupuestal.

85 Se les ha solicitado su programa de inversiones.


ción completa dentro de los plazos de ley. Asi-mismo, hay que saludar que tres oficinas(Áncash, La Libertad y Piura) de la Defensoríahan mejorado su comportamiento respecto al

reporte anterior, cuando no entregaron la in-formación solicitada (registro de los eventos detensión en la región por la actividadextractiva).

Nombre de la institución pública

Fuente: Reportes Regionales de Vigilancia de las Industrias Extractivas Nº 7.Elaboración: Vigila PerúCP: Información completa entregada dentro de los plazos de ley.CF: Información completa entregada fuera de los plazos de ley.IP: Información incompleta entregada dentro de los plazos de ley.IF: Información incompleta entregada fuera de los plazos de ley.NE: No entregó ninguna información al cierre de este reporte.Nota: Las celdas oscuras indican las entidades a las que no se les solicitó información por no requerirse para laelaboración del reporte regional.

Cuadro 4.1Atención a las solicitudes de información presentadas a las entidades públicas en las regiones, 2007

Dirección Regional de Energía y Minas-DREM NE NE NE IP NE NE NE CFDefensoría del Pueblo CP CP CP CP CP CP CPMunicipalidad 1 NE CF NE CP IF NE NE IFMunicipalidad 2 NE NE CP CF NE CF CFMunicipalidad 3 CP NE CP NE NEGobierno Regional IF IP CP NE IF CF IF CFPerupetro NE NEDirección Regional de Trabajo NE IFUniversidad Nacional 1 CF NE CF IP IF NE NE IFUniversidad Nacional 2 NE

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Municipalidad 2 Uchumayo Marcona Quiruvilca La Brea Ilo

Municipalidad 3 Arequipa Huari Echarate El Alto Torata

Cajamarca

Nota: Las celdas oscuras indican las municipalidades a las que no se les solicitó información por no requerirse para laelaboración del reporte regional.

Cusco Ica La Libertad Piura Moquegua

Municipalidades a las que se solicitó información

Arequipa Áncash

Santiago deChuco

MariscalNieto

La Con-vención

Indepen-dencia

Municipalidades


UniversidadNacional 1

Cajamarca

Nota: Las celdas sombreadas de negro indican las universidades públicas a las que no se les solicitó información porno requerirse para la elaboración del reporte regional.

Cusco Ica La Libertad Piura Moquegua

Universidades a las que se solicitó información

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Municipalidades

UniversidadNacional 2

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5.1. Conclusiones

Generación de la Renta en el Sector Minero

1. El sector minero, al igual que en los últimoscuatro años, continúo mostrando tasas po-sitivas de crecimiento. En el 2007 se registrórecord de producción en casi todos los me-tales, principalmente zinc y cobre. El valorde la producción minera (VPM) continúaincrementándose por efecto de la mayor pro-ducción, pero principalmente por el incre-mento de los precios. En el 2007, el VPMcreció 12%, aunque esta tasa de crecimien-to fue menor a la del año anterior.

2. La utilidad neta de las empresas minerascontinúo en aumento y alcanzó los 25,300millones de soles en el 2007. Tomando comobase el 2005, calculamos que de este total,12,000 millones son ganancias extraordina-rias, pues provienen exclusivamente del in-cremento de los precios de los metales. Si aeste monto le agregamos los 10,000 millo-nes de soles que las empresas obtuvieron enel 2006 por el mismo concepto, tendríamosque en dos años sumaron 22,000 millonesde ganancias que provienen sólo del incre-mento de los precios.

3. El aporte del sector minero al fisco es cadavez mayor, tanto en términos absolutos comorelativos. Al 2007, el 25% de los tributos in-ternos y el 49% del impuesto a la renta detercera categoría, recaudados por SUNAT,provinieron del sector, cuando en el 2002representaban el 4% y 9%, respectivamen-te. Esta tendencia que es favorable para fis-co tiene un lado peligroso, y es que empiezaa evidenciarse una dependencia de la cajafiscal con respecto al sector minero, cuyos

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ingresos son vulnerables a cambios en elmercado mundial.

4. Las transferencias por canon minero en el2007 alcanzaron los S/. 5,157 millones, casitres veces lo transferido el 2006 y 6 veces lotransferido el 2005. Este salto se explica par-cialmente por el cambio en la modalidad detransferencia. La magnitud creciente de re-cursos por canon que reciben las regionesestá generando una inequidad crecienteentre departamentos y entre municipalida-des del país. Las 6 regiones que más recur-sos reciben concentran el 80%

5. Algunas regiones productoras de mineralesreciben otros dos tipos de ingresos más, queson las Regalías Mineras (que en el 2007 al-canzaron los 504 millones de soles) y los re-cursos por excedente de FONDOEMPLEO(720 millones). En suma, recursos por enci-ma de los 6,000 millones de soles, que vanpara las regiones mineras. Se estima que can-tidades similares de recursos se transferirándurante los próximos 3 años a las regiones.

6. La renta generada por el sector minero, quees capturada por el Estado, muestra unatendencia creciente, es decir, representa unaproporción del valor de producción en au-mento. Pasó de ser el 3.8% en el 2002 a16.7% en el 2007. El aumento se explica, nosólo por el mejor rendimiento que están ob-teniendo las empresas por el incremento delos precios de los metales, sino también por-que algunas están pagando más impuestosdebido a que ya no usan distintos mecanis-mos derivados de los contratos de estabili-dad que les permitían disminuir el pago porimpuesto a la renta.

7. Al finalizar el 2007 en el marco del Progra-ma Minero de Solidaridad con el Pueblo



–Aporte Voluntario– se suscribieron 35 con-venios y constituido 39 fondos locales y re-gionales, por un monto total de 517.9 millo-nes de soles. A noviembre, los recursos com-prometidos llegaron al 41.4% del total y laejecución del gasto promedio de los proyec-tos alcanzó apenas el 15%. Visto así, lasempresas no están demostrando mayor efi-ciencia en el manejo de proyectos sociales,por tanto no es evidente que sean más efi-caces que el Estado en la gestión del gastosocial.

Generación de renta en el sector Hidrocarburos

1. La dinámica productiva del sector en el2007, en el caso del petróleo y líquidos degas natural (LGN), se ha mantenido sinmayor variación, con respecto al 2006 (-1%y -3%, respectivamente). El descubrimientode nuevos pozos no ha hecho más que de-tener la tendencia decreciente en la extrac-ción de estos dos productos. En el caso delgas natural (GN), el incremento respecto al2006, ha sido del orden del 52%, asociadoal fuerte aumento de la demanda industrial,domestica y vehicular.

2. La canasta de referencia de precios de loshidrocarburos al 2007 presentó incremen-tos con respecto al 2006, principalmente enpetróleo y LGN. Esto llevó a que el valor deproducción de hidrocarburos se incrementeen 8.7% a pesar de la caída en la produc-ción de estos recursos.

3. El canon petrolero se incrementó en 10%respecto al 2006, alcanzando los 1,218 mi-llones de soles. Adicionalmente se transfi-rió a las regiones por concepto de FOCAM125.9 millones de soles y por el 50% del im-puesto a la renta que pagó el operador deCamisea, como parte del canon gasífero alCusco, 157.6 millones de soles. En suma, losingresos para las regiones por la explotaciónde recursos hidrocarburíferos ascendierona 1,506 millones de soles, mientras que 1,424millones de soles fueron a parar a las arcasdel gobierno central. La suma de estos dosmontos es la renta generada que alcanzó los

2,930 millones de soles, representando el34% del VPH.

4. De los 1,506 millones de soles transferidos alas regiones, 968 millones (64%) se destina-ron a los gobiernos locales, distritales o pro-vinciales. Los gobiernos regionales captaron459 millones de soles y los restantes 78 mi-llones de soles fueron destinados a institu-ciones educativas públicas.

Normatividad en uso del canon

1. El marco legal vigente para el uso del ca-non sufrió varios cambios en los últimosaños. Inicialmente establecía que sus recur-sos se podían invertir sólo en infraestructu-ra, pero con las modificaciones hechas sepueden utilizar también en gastos corrien-tes y en proyectos no tangibles (diferentes ainfraestructura). Por ejemplo, es posible lle-var a cabo proyectos para capacitación yasistencia técnica; gastos en mantenimien-to de infraestructura, proyectos producti-vos, procesos de selección y elaboración deperfiles de proyectos. Además, se autorizóel uso del canon para la constitución defidecomisos.

2. Una norma discutible para su uso es el DU013-2007, que autorizó la contratación dedocentes en los gobiernos regionales el2007, con cargo a los recursos del canon.La crítica resulta de un principio vigenteen la gestión pública según el cual, no esaconsejable utilizar estos recursos —queson un ingreso temporal— para el pago deprofesores, si éste es un gasto permanente,que debe financiarse con fuentes de tipopermanente.

3. En el caso de las universidades públicas,inicialmente estaban obligados a gastar ex-clusivamente en inversión en investigacióncientífica y tecnológica enfatizando el usode los recursos en obras de infraestructuray equipamiento, no pudiendo usar el canonpara el pago de remuneraciones o retribu-ciones. La Ley 28927, retiró la restricción delas universidades nacionales para gastar los


recursos del canon sólo en infraestructuray equipamiento. Este cambio normativo esinsuficiente para que las universidades na-cionales empiecen a concebir y desarrollarproyectos de investigación en ciencia y tec-nología que aporten al desarrollo regional.

Uso del canon en los gobiernos regionales

1. Una de las características del presupuestode los gobiernos regionales (y municipales)donde se explotan recursos naturales en losúltimos tres años es que sufre grandes mo-dificaciones durante el año. En términos ab-solutos los cambios del PIM canon pasaronde 310 millones de soles en el 2005 a 947millones de soles el 2007, es decir una tasade crecimiento de 205% en estos años. Losgobiernos que experimentaron un mayor in-cremento en términos absolutos fueronÁncash, Cusco, Pasco, Moquegua, Tacna.

2. Entre los años 2005 y 2007, el canon conti-nuó siendo la principal fuente definanciamiento de las inversiones para losgobiernos regionales. El 2007, el canon apor-tó alrededor del 43%, seguido en importan-cia por Recursos Ordinarios con 34%. Elaporte del canon al presupuesto de inver-siones varió de región en región, siendo lasganadoras las regiones productoras.

3. La capacidad de invertir de los gobiernosregionales aumentó de manera sostenidadesde el año 2004; contra lo que se temía,las cifras del año 2007 indican que ese di-namismo se mantuvo. Tomando un perío-do más largo, 2004-2007, vemos que los go-biernos regionales casi triplicaron su gastode inversión, mientras el gobierno centralsólo aumentó su gasto en 13%.

4. Considerando los 26 gobiernos regionales(pliegos), las funciones que concentraron casiel 70% de las inversiones financiadas el 2007con el canon fueron tres: transportes, educa-ción y cultura, y salud y saneamiento.

5. El 2007, la mayoría de gobiernos regiona-les muestra resultados positivos en la ta-

rea de dotarse de una buena cartera deproyectos de inversión con viabilidad delSNIP. Un total de 20 gobiernos regionalessuperaron la producción de montos via-bles en el 2006, destacando en particulardiez de ellos: Apurímac, Arequipa,Cajamarca, Huanuco, Ica, Lima Metropo-litana, Madre de Dios, Piura, Puno y Tum-bes, que el 2007 multiplicaron por dos omás el monto de proyectos con declara-ción de viabilidad. Los proyectos peque-ños (por menos de 3.5 millones) son lamayoría, pero los proyectos de mayor ta-maño están ganando terreno, lo que pue-de estar sugiriendo que algunos gobiernosregionales ya están priorizando proyectosde mayor impacto.

Uso del canon en las universidades

1. El 2007, la universidad San Antonio Abaddel Cusco presenta el mayor monto presu-puestado en inversión (más de 63 millonesde soles), pero con un avance menor al pro-medio (que está en 30%). En contraste, laUniversidad Piura y San Agustín (con pre-supuesto mayor a los S/ 14 millones de so-les) presentan los mayores avances en la eje-cución de las inversiones (57% y 58%, res-pectivamente).

2. Una de las razones que explica el bajo usode los recursos disponibles para inversio-nes en las universidades, es que éstas tie-nen pocos proyectos viabilizados y seriasdificultades para su aprobación por elSNIP. Un claro ejemplo son las universi-dades de Cusco y Cajamarca que dispo-nen de más de S/ 78 y 56 millones de solespor Canon, pero cuyo monto acumuladode proyectos viabilizados entre el 2006 y2007 llega a los S/ 28 millones y S/ 35 mi-llones, respectivamente.

Transparencia y acceso a la información publica

1. El comportamiento de las instituciones pú-blicas a las que solicitamos información esbastante heterogéneo. Debemos destacar


entre las instituciones que entregaron infor-mación completa y dentro de los plazos deley, en nuestras regiones de estudio, fueron:el Gobierno Regional de Cajamarca, las mu-nicipalidades de Espinar, La Convención, yEcharate del departamento de Cusco y to-das las oficinas de la Defensoria del Pueblo.

5.2. Recomendaciones

1. El gobierno no debe dejar pasar la oportu-nidad de capturar mayor renta por la ex-plotación de recursos naturales. Por segun-do año las empresas han obtenido ganan-cias extraordinarias (por 12,000 millones desoles) y el Estado continúa conformándosecon el Aporte Voluntario (500 millones), apesar que a nivel mundial existe una ten-dencia por capturar parte de la renta queproviene del incremento de los precios.

2. El Estado antes que nada, debe velar porlos intereses nacionales. En ese sentido, nodebe abrir la posibilidad para que los recur-sos gasíferos provenientes del Lote 88 seanexportados, toda vez que desde el contratoinicial se planteó que éstos sean exclusiva-mente para el consumo interno. Hay estu-dios que demuestran que si aceptamos ex-portar ese gas nos estamos condenando acomprar energía más cara en el futuro.

3. Es indispensable buscar la mejor manera deusar los recursos provenientes del canon,por ejemplo con los fondos de inversión (FI-DEICOMISOS) que permitan que los gobier-nos regionales y municipalidades con ingre-sos importantes de canon, estabilicen el flu-jo de sus ingresos futuros, financien proyec-tos de impacto e incluso realicen transferen-cias intergeneracionales de ingresos.

4. Resulta necesario buscar mecanismos decompensación para aquellos gobiernos re-gionales o municipalidades donde sus recur-sos para inversiones son insuficientes y no.cuentan con canon. Los recursos que el Es-tado puede obtener por una mayor partici-pación de las ganancias extraordinariaspodrían servir para ello.

5. Los recursos provenientes de la explotaciónde recursos naturales deben ser usados prin-cipalmente en la reposición del capital na-tural extraído, orientándose a la ejecuciónde proyectos de inversión. Estos recursos nodeben ser usados en gasto corriente queincremente el gasto público, que presione lademanda y por ende genere inflación.

6. Para aquellos gobiernos regionales y localescon importantes recursos de canon, se de-bería implementar la Programación Presu-puestal Multianual (por lo menos de 3 años)y así mejorar la gestión en las inversiones -yla velocidad en la ejecución del gasto– conuna visión de mediano plazo.

7. El Estado debe crear un Sistema de Infor-mación del Sector Extractivo, de tal modoque la información acerca de volumen deproducción, valor de producción, utilida-des, impuesto a la renta y precios, sea acce-sible de manera oportuna, completa yconfiable, especialmente en el sector mine-ro. Actualmente, sólo en Hidrocarburos estadisponible la información sobre precios, vo-lumen de producción, valor de produccióny las regalías por pozo y por empresa.

8. Profundizar en la transparencia del los pro-yectos dentro del marco del Aporte Volunta-rio y de los Fideicomisos mineros, siendo enambos casos indispensable la información anivel de proyectos. En el caso del Aporte Vo-luntario, se recomienda una efectiva participa-ción de las autoridades locales y regionales enlos comités de coordinación locales o regiona-les. Por su parte, los Fideicomisos deberían sermanejados con mayor participación de las mu-nicipalidades y gobiernos regionales, pero conla participación de organizaciones privadaspara la ejecución de los proyectos.

9. Hacer pública la información del SistemaIntegrado de Administración Financiera(SIAF) de los gobiernos locales aumentan-do la transparencia en el uso de los recur-sos del Canon en las municipalidades. Ha-cer público el presupuesto modificado y elavance de las metas físicas de los proyectosen todos los niveles de gobierno.


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REPORTE NACIONAL Nº 7DE VIGILANCIA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

se terminó de imprimir en marzo de 2008en los talleres de LETTERA GRÁFICA

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