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7/27/2019 Procesal Administrativo Curso-355555555558 - Copia

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PROGRAMA DE FORMACIN JUDICIAL ESPECIALIZADAPARA EL REA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

DERECHO ADMINISTRATIVO PARA

EMPLEADOS Y EMPLEADAS


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P L A N N A C I O N A L D E F O R M A C I ND E L A R A M A J U D I C I A L

C O N S E J O S U P E R I O R D E L A J U D I C A T U R AS A L A A D M I N I S T R A T I V A

HERNANDO TORRES CORREDORPresidente

LUCA ARBELEZ DE TOBNVicepresidenta

CARLOS ENRIQUE MARN VLEZFRANCISCO ESCOBAR HENRQUEZ

JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAOJOS ALFREDO ESCOBAR ARAJOMagistrados

ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA

GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTESDirectora


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CARLOS ARIEL SNCHEZ TORRESLILIANA ESTUPIN ACHURY


DERECHO ADMINISTRATIVO PARAEMPLEADOS Y EMPLEADAS

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURASALA ADMINISTRATIVA

ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA


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ISBN 978-958-8331-26-3

CARLOS ARIEL SNCHEZ TORRESLILIANA ESTUPIN ACHURY, 2007

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2007Derechos exclusivos de publicacin y distribucin de la obraCalle 85 No. 11 - 96 pisos 6 y 7www.ramajudicial.gov.co

Primera edicin: Diciembre de 2007Con un tiraje de 1000 ejemplaresAsesora Pedaggica y Metodolgica: Carmen Luca Gordillo Guerrero.Diseo editorial: Gra-Impacto Ltda.

Impresin: Gra-Impacto Ltda.

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia


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PRESENTACIN DEL PLAN INTEGRAL DE FORMACINESPECIALIZADA PARA LA IMPLEMENTACIN DE LOSMDULOS DE APRENDIZAJE AUTODIRIGIDO EN EL


El Plan Integral de Formacin Especializada para la Implementacin de losMdulos de Aprendizaje Autodirigido en el Programa de Formacin JudicialEspecializada para el rea Contencioso Administrativa, construido por laSala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a travs de la Escuela

Judicial Rodrigo Lara Bonilla, de conformidad con su modelo educativo y suenfoque curricular integrado e integrador de casos reales de la prctica judicial,

constituye el resultado del esfuerzo articulado entre Magistrados, Magistradas,Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas incorporados al rea ContenciosoAdministrativa, la Red de Formadores y Formadoras Judiciales, el ComitNacional Coordinador, los Grupos Seccionales de Apoyo y cuyos autoresCarlosAriel Snchez Torres y Liliana Estupin Achury, integrantes del grupo detrabajo de este programa de la Universidad Sergio Arboleda, quienes con sugran compromiso y voluntad, se propusieron responder a las necesidades deformacin planteadas para el Programa de Formacin Judicial Especializada enel rea Contencioso Administrativa.

El mduloDerecho Administrativo para Empleados y Empleadasque se presentaa continuacin, responde a la modalidad de aprendizaje autodirigido orientadoa la aplicacin en la prctica judicial, con absoluto respeto por la Independenciadel Juez o Jueza.

La construccin del mdulo responde a las distintas evaluaciones que se hicieroncon Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, con lanalidad de detectar las principales reas problemticas de la implementacindel Programa, alrededor de las cuales se integraron los objetivos, temas ysubtemas de los distintos microcurrculos como apoyo a los funcionarios,funcionarias, empleadas y empleados de la Rama Judicial. Los conversatoriosorganizados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura atravs de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla sirvieron para determinar losproblemas jurdicos ms delicados y ahondar en su tratamiento en los mdulos.Posteriormente, el texto entregado por los autores, fue enviado para su revisinpor los Magistrados, Magistradas, Jueces y Juezas que participaron en el proceso,quienes leyeron los textos e hicieron observaciones para su mejoramiento. Unavez escuchadas dichas reexiones, los autores complementaron su trabajo para


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presentar un texto que respondiera a las necesidades de formacin jurdicaespecializada para los Jueces y Juezas Colombianos.

Se mantiene la concepcin de la Escuela Judicial en el sentido de que todoslos mdulos, como expresin de la construccin colectiva, democrtica ysolidaria de conocimiento en la Rama Judicial, estn sujetos a un permanenteproceso de retroalimentacin y actualizacin, especialmente ante el controlque ejercen las Cortes.

Enfoque pedaggico de la Escuela Judicial

La Escuela Judicial como Centro de Formacin Judicial Inicial y Continuadade la Rama Judicial presenta un modelo pedaggico que se caracteriza por ser

participativo, integral, sistmico y constructivista; se fundamenta en el respeto ala dignidad del ser humano, a la independencia del Juez y la Jueza, el pluralismoy la multiculturalidad, y se orienta hacia el mejoramiento del servicio.

Esparticipativo, ms de mil Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleadasy Empleados judiciales participan como formadores y formadoras, generandouna amplia dinmica de reexin sobre la calidad y pertinencia de los planeseducativos, mdulos de aprendizaje autodirigido y los materiales utilizados enlos procesos de formacin que se promueven. Igualmente, se maniesta en losprocesos de evaluacin y seguimiento de las actividades de formacin que seadelantan, tanto en los procesos de ingreso, como de cualicacin de los servidoresy las servidoras pblicos.

Es integral en la medida en que los temas que se tratan en los mdulosresultan recprocamente articulados y dotados de potencialidad sinrgica ypromueven las complementariedades y los refuerzos de todos los participantesy las participantes.

Es sistmico porque invita a comprender cualquier proceso desde una visinintegradora y holista, que reconoce el ejercicio judicial como un agregadode procesos, que acta de manera interdependiente, y que, a su vez, resultaafectado por el entorno en que tienen lugar las actuaciones judiciales.

El modelo se basa en el respeto a la dignidad humana. El sistema de justicia representauno de los pilares del sistema social de cualquier comunidad, representa lacapacidad que la sociedad tiene para dirimir los conictos que surgen entre susintegrantes y entre algunos de sus miembros y la sociedad en general. De ah


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que el modelo educativo fundamenta sus estrategias en el principio del respeto ala dignidad humana y a los derechos individuales y colectivos de las personas.

El modelo se orienta al mejoramiento del servicio pues las acciones que se adelantenpara el mejoramiento de las condiciones de trabajo y bienestar de las personas quehacen parte de la Rama Judicial, se hacen teniendo en la mira un mejoramientosostenido del servicio que se le presta a la comunidad.

Lo anterior, en el marco de las polticas de calidad y eciencia establecidas porel Consejo Superior de la Judicatura en el Plan Sectorial de Desarrollo, con laconviccin de que todo proceso de modernizacin judicial ya sea originadoen la implantacin de nuevos esquemas jurdicos o de gestin, o de ambos,implica una transformacin cultural y el fortalecimiento de los fundamentos

conceptuales, las habilidades y las competencias de los y las administradorasde justicia, scales y procuradores, quienes requieren ser apoyados a travs delos procesos de formacin.

En este sentido, se desarrollan procesos formativos sistemticos y de largo alientoorientados a la cualicacin de los servidores y servidoras del sector, dentro decriterios de profesionalismo y formacin integral, que redundan, en ltimas,en un mejoramiento de la atencin de los ciudadanos y ciudadanas, cuando seven precisados a acudir a las instancias judiciales para ejercer o demandar susderechos o para dirimir conictos de carcter individual o colectivo.

Aprendizaje activo

Este modelo educativo implica un aprendizaje activo diseado y aplicadodesde la prctica judicial para mejorar la organizacin; es decir, a partir dela observacin directa del problema, de la propia realidad, de los hechos queimpiden el avance de la organizacin y la distancian de su misin y de sususuarios y usuarias; que invita a compartir y generalizar las experiencias yaprendizajes obtenidos, sin excepcin, por todas las y los administradoresde justicia a partir de una dinmica de reexin, investigacin, evaluacin,propuesta de acciones de cambio y ejecucin oportuna, e integracin de susconocimientos y experiencia para organizar equipos de estudio, compartir consus colegas, debatir constructivamente los hallazgos y aplicar lo aprendidodentro de su propio contexto.

Crea escenarios propicios para la multiplicacin de las dinmicas formativas,para responder a los retos del Estado y en particular de la Rama Judicial,para focalizar los esfuerzos en su actividad central; desarrollar y mantener


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un ambiente de trabajo dinmico y favorable para la actuacin de todos losservidores y servidoras; aprovechar y desarrollar en forma efectiva sus cualidadesy capacidades; lograr estndares de rendimiento que permiten calicar la

prestacin pronta y oportuna del servicio en mbitos locales e internacionalescomplejos y cambiantes; crear relaciones estratgicas comprometidas con losusuarios clave del servicio pblico; usar efectivamente la tecnologa; desarrollar

buenas comunicaciones, y aprender e interiorizar conceptos organizativos parapromover el cambio. As, los Jueces, Juezas y dems servidores y servidorasno son simples animadores del aprendizaje, sino gestores y gestoras de unarealidad que les es propia, y en la cual construyen complejas interacciones conlos usuarios y usuarias de esas unidades organizacionales.

Aprendizaje social

En el contexto andraggico de esta formacin, se dota de signicado el mismodecurso del aprendizaje centrndose en procesos de aprendizaje social comoeje de una estrategia orientada hacia la construccin de condiciones quepermitan la transformacin de las organizaciones. Es este proceso el que lleva aldesarrollo de lo que en la reciente literatura sobre el conocimiento y desarrollose denomina como la promocin de sociedades del aprendizajelearning societies,organizaciones que aprenden learning organizations, y redes de aprendizaje learningnetworks.1 Esto conduce a una concepcin dinmica de la relacin entre loque se quiere conocer, el sujeto que conoce y el entorno en el cual l acta.Es as que el conocimiento hace posible que los miembros de una sociedadconstruyan su futuro, y por lo tanto incidan en el devenir histrico de la misma,independientemente del sector en que se ubiquen.

Los procesos de aprendizaje evolucionan hacia los cuatro niveles denidosen el esquema mencionado: (a) nivel individual, (b) nivel organizacional, (c)nivel sectorial o nivel de las instituciones sociales, y (d) nivel de la sociedad.Los procesos de apropiacin de conocimientos y saberes son de complejidadcreciente al pasar del uno al otro.

En sntesis, se trata de una formacin que a partir del desarrollo de lacreatividad y el espritu innovador de cada uno de los y las participantes, buscaconvertir esa informacin y conocimiento personal, en conocimiento corporativotil que incremente la efectividad y la capacidad de desarrollo y cambio dela organizacional en la Rama Judicial, trasciende al nivel sectorial y de lasinstituciones sociales contribuyendo al proceso de creacin de lo pblico a

1 Teaching and Learning: Towards the Learning Society; Bruselas, Comisin Europea, 1997.


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travs de la apropiacin social del mismo, para, nalmente, en un cuarto nivel,propiciar procesos de aprendizaje social que pueden involucrar cambios enlos valores y las actitudes que caracterizan la sociedad, o conllevar acciones

orientadas a desarrollar una capacidad para controlar conictos y para lograrmayores niveles de convivencia.

Currculo integrado-integrador

En la bsqueda de nuevas alternativas para el diseo de los currculos serequiere partir de la construccin de ncleos temticos y problemticos, productode la investigacin y evaluacin permanentes. Estos ncleos temticos yproblemticos no son la unin de asignaturas, sino el resultado de la integracinde diferentes disciplinas acadmicas y no acadmicas (cotidianidad, escenariosde socializacin, hogar) que alrededor de problemas detectados, garantizany aportan a la solucin de los mismos. Antes que contenidos, la estrategia deintegracin curricular, exige una mirada crtica de la realidad.

La implementacin de un currculo integrado-integrador implica que laenseanza dialogante se base en la conviccin de que el discurso del formadoro formadora, ser formativo solamente en el caso de que el o la participante, amedida que reciba los mensajes magistrales, los reconstruya y los integre, atravs de una actividad, en sus propias estructuras y necesidades mentales. Es undilogo profundo que comporta participacin e interaccin. En este punto, condos centros de iniciativas donde cada uno (formador, formadora y participante)es el interlocutor del otro, la sntesis pedaggica no puede realizarse ms queen la interaccin- de sus actividades orientadas hacia una meta comn: laadquisicin, produccin o renovacin de conocimientos.

Planes de Estudio

Los planes de estudio se disearon de manera coherente con el modelo educativopresentado y en esta labor particip el grupo de pedagogos y pedagogas

vinculados al proyecto, expertos y expertas en procesos formativos para adultos,con conocimientos especializados y experiencia. As mismo, particip la Red deFormadores y Formadoras Judiciales constituida por Magistrados, Magistradas,

Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, quienes con profundo compromisoy motivacin exclusiva por su vocacin de servicio, se prepararon a lo largode varios meses en la Escuela Judicial tanto en la metodologa como en loscontenidos del programa con el propsito de acompaar y facilitar el proceso deaprendizaje que ahora se invita a desarrollar a travs de las siguientes fases:


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Fase I. Reunin inicial. Presentacin de los objetivos y estructura del programa;aanzamiento de las metodologas del aprendizaje autodirigido; conformacinde los subgrupos de estudio con sus coordinadores y coordinadoras, y

distribucin de los temas que profundizar cada subgrupo.

Fase II. Estudio y An1isis Individual. Interiorizacin por cada participante de loscontenidos del programa mediante el anlisis, desarrollo de casos y ejerciciospropuestos en el mdulo, consulta de jurisprudencia y doctrina adicional a laincluida en los materiales educativos. As mismo, elaboracin y envo de uninforme individual con el n de establecer los intereses de los participantes y lasparticipantes para garantizar que las actividades presenciales respondan a stos.

Fase III. Investigacin en Subgrupo. Profundizacin colectiva del conocimiento

sobre los temas y subtemas acordados en la reunin inicial y preparacinde una presentacin breve y concisa (10 minutos) para la mesa de estudios oconversatorio junto con un resumen ejecutivo y la seleccin de casos reales paraenriquecer las discusiones en el programa.

Fase IV.Mesa de estudios oConversatorio. Construccin de conocimiento a travsdel intercambio de experiencias y saberes y el desarrollo o fortalecimientode competencias en argumentacin, interpretacin, decisin, direccin, etc.,alrededor de las presentaciones de los subgrupos, el estudio de nuevos casos dela prctica judicial previamente seleccionados y estructurados por los formadorescon el apoyo de los expertos, as como la simulacin de audiencias. Identicacinde los momentos e instrumentos de aplicacin a la prctica judicial y a partirde stos, generacin de compromisos concretos de mejoramiento de la funcin

judicial y de estrategias de seguimiento, monitoreo y apoyo en este proceso.

Fase V. Pasantas. Son experiencias concretas de aprendizaje, dirigidas aconfrontar los conocimientos adquiridos, con la realidad que se presenta en losdespachos y actuaciones judiciales (sean escritas u orales), mediante el contactodirecto de los discentes y las discentes (pasantes), con las situaciones vividas enla prctica judicial, en las diferentes reas (civil, penal, laboral, administrativo,etc.) bajo la orientacin y evaluacin de los Magistrados y Magistradas Jueces,

Juezas, titulares de los respectivos cargos.

Fase VI. Aplicacin a la prctica judicial. Incorporacin de los elementos delprograma acadmico como herramienta o instrumento de apoyo en el desempeolaboral mediante la utilizacin del conocimiento construido en la gestin

judicial. Elaboracin y envo del informe individual sobre esta experiencia yreporte de los resultados del seguimiento de esta fase en los subgrupos.


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Fase VII. Experiencias compartidas. Socializacin de las experiencias reales delos y las discentes en el ejercicio de la labor judicial, con miras a conrmarel avance en los conocimientos y habilidades apropiados en el estudio del

mdulo. Preparacin de un resumen ejecutivo con el propsito de contribuir almejoramiento del curso y seleccin de casos reales para enriquecer el banco decasos de la Escuela Judicial.

Fase VIII.Actividades de monitoreo y de refuerzo o complementacin. De acuerdocon el resultado de la fase anterior se programan actividades complementariasde refuerzo o extensin del programa segn las necesidades de los gruposen particular.

Fase IX. Seguimiento y evaluacin. Determinacin de la consecucin de los

objetivos del programa por los y las participantes y el grupo mediante el anlisisindividual y el intercambio de experiencias en subgrupo.

Los mdulos

Los mdulos son la columna vertebral en este proceso, en la medida quepresentan de manera profunda y concisa los resultados de la investigacinacadmica realizada durante aproximadamente un ao, con la participacin deMagistrados y Magistradas de las Altas Cortes y de los Tribunales, de los Juecesy Juezas de la Repblica y expertos y expertas juristas, quienes ofrecieron lomejor de sus conocimientos y experiencia judicial, en un ejercicio pluralista deconstruccin de conocimiento.

Se trata entonces, de valiosos textos de autoestudio divididos secuencialmenteen unidades que desarrollan determinada temtica, de dispositivos didcticosexibles que permite abordar los cursos a partir de una estructura que respondea necesidades de aprendizaje previamente identicadas. Pero ms all, est elpropsito nal: servir de instrumento para fortalecer la prctica judicial.

Cmo abordarlosAl iniciar la lectura de cada mdulo el o la participante debe tener en cuenta quese trata de un programa integral y un sistema modular coherente, por lo que paraoptimizar los resultados del proceso de formacin autodirigida tendr en cuentaque se encuentra inmerso en el Programa de Formacin Judicial Especializadapara el rea Contencioso Administrativa. A travs de cada contenido, los y lasdiscentes encontrarn referentes o remisiones a los dems mdulos del Plan,


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que se articulan mediante diversos ejes transversales, tales como DerechosHumanos, Constitucin Poltica de 1991, Bloque de Constitucionalidad, la Leyespecca, al igual que la integracin de los casos problmicos comunes que se

analizan, desde diferentes perspectivas, posibilitando el enriquecimiento de losescenarios argumentativos y fortaleciendo la independencia judicial.

Por lo anterior, se recomienda tener en cuenta las siguientes sugerencias alabordar el estudio de cada uno de los mdulos del plan especializado:

1. Consulte los temas de los otros mdulos que le permitan realizar un dilogode manera sistmica y articulada sobre los contenidos que se presentan.

2. Tenga en cuenta las guas del discente y las guas de estudio individual y de

subgrupo para desarrollar cada lectura. Recuerde apoyarse en los talleres paraelaborar mapas conceptuales, esquemas de valoracin de argumentaciones y eltaller individual de lectura del plan educativo.

3. Cada mdulo presenta actividades pedaggicas y de autoevaluacin quepermiten al y la discente reexionar sobre su cotidianidad profesional, lacomprensin de los temas y su aplicacin a la prctica. Es importante que enel proceso de lectura aborde y desarrolle con rigor dichas actividades para quecrticamente establezca la claridad con la que percibi los temas y su respectivaaplicacin a su tarea judicial. Cada mdulo se complementa con una bibliografa

bsica seleccionada, para quienes quieran profundizar en el tema, o acceder adiversas perspectivas.

El Plan integral de Formacin Especializada para la Implementacin de los mdulosde aprendizaje autodirigido en el Programa de Formacin Judicial Especializadapara el rea Contencioso Administrativa, que la Escuela Judicial entrega ala judicatura colombiana, acorde con su modelo educativo, es una oportunidadpara que la institucionalidad colombiana, con efectiva proteccin de los derechosfundamentales y garantas judiciales, cierre el camino de la impunidad para ellogro de una sociedad ms justa.

Finalmente, agradecemos el envo de todos sus aportes y sugerencias a la sedede la Escuela Judicial en la Calle 85 No. 11 96 piso 6 y 7, de Bogot, o alcorreo electrnico [email protected], que contribuirn a laconstruccin colectiva del saber judicial alrededor del Programa de FormacinJudicial Especializada para el rea Contencioso Administrativa.


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CONTENIDO

PRESENTACIN 9

1. DEFINICIONES, OBJETO Y NATURALEZA DEL DERECHOADMINISTRATIVO 25

1.1. Diversas deniciones y objeto del Derecho Administrativo 261.2. El Derecho Administrativo y la nocin de administracin 291.2.1. Actividades de limitacin 321.2.2. Actividades de fomento 341.2.3. Prestacin de servicios pblicos 341.2.4. Actividades de intervencin, control y vigilancia 351.2.5. Actividad normativa y reguladora 361.2.6. Actividad planicadora y programadora 361.2.7. Actividad econmica y de banca central 371.3. Principios constitucionales del Derecho Administrativo 381.3.1. Principio de jerarqua normativa 381.3.2. Estado social de derecho 39

1.3.3. Principio de unidad, descentralizaciny autonoma de las entidades territoriales 401.3.4. Principios constitucionales de estado democrtico,

participativo y pluralista 421.3.5. Principio de Legalidad 431.3.6. Prevalencia del inters general 441.3.7. Principio de Responsabilidad 451.3.8. Prevalencia y respeto de los Derechos Fundamentales 451.3.9. Principio de separacin de poderes 461.3.10. Principio de control de la administracin pblica 47

1.4. Relacin del Derecho Administrativo conotras ramas del derecho 471.5. Las fuentes del Derecho Administrativo colombiano 501.5.1. La Constitucin Poltica 501.5.2. La Ley 511.5.3. Decretos del presidente de la repblica con fuerza de ley 531.5.4. Potestad reglamentaria 541.6. Anlisis jurisprudencial 56


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1.7. Actividades Pedaggicas 561.8. Autoevaluacin 561.9. Bibliografa seleccionada 57

2. ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACINPBLICA EN COLOMBIA 59

2.1. Ubicacin de las Ramas del Poder Pblico en Colombia 602.2. Esquema sinttico de la Administracin Pblica 612.3. Principios organizacionales de la Administracin Pblica 612.3.1. Desconcentracin administrativa 612.3.2. Delegacin 632.3.3. Descentralizacin 652.3.4. Diferencias entre la descentralizacin, la desconcentracin

y la delegacin 682.4. Estructura nacional de la Administracin Pblica en

Colombia 702.4.1. Rama ejecutiva del sector central 712.4.2. Sector descentralizado por servicios 812.4.3. Sector descentralizado por colaboracin 922.4.4. Entidades y organismos estatales sujetos a rgimen especial 94

2.4.5. Sector descentralizado territorialmente 962.5. Anlisis jurisprudencial 1062.6. Actividades Pedaggicas 1062.7. Autoevaluacin 1062.8. Bibliografa seleccionada 108

3. ACTO, HECHO Y OPERACIN ADMINISTRATIVA 109

3.1. La funcin administrativa 110

3.2. El acto administrativo 1123.2.1. Deniciones 1123.2.2. Criterios para distinguir el acto administrativo 1153.2.3. Caractersticas del acto administrativo y sus diferencias

con otras fuentes documentales o fcticas que producenefectos jurdicos 119

3.2.4. Medios de defensa judicial ante actos, hechos y operaciones 1263.3. Anlisis jurisprudencial 126


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3.4. Actividades Pedaggicas 1273.5. Autoevaluacin 1273.6. Bibliografa seleccionada 128

4. ACERCAMIENTOS A LA JURISDICCIN DELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 129

4.1. Estructura y objeto de la jurisdiccin delo contencioso administrativo 130

4.1.1. Ubicacin en la estructura de la Rama Judicial 1304.1.2. Bases legales del objeto de la Jurisdiccin

Contenciosa Administrativa 1304.2. El Consejo de Estado 1324.2.1. Estructura administrativa del Consejo de Estado 1324.2.2. Funciones del Consejo de Estado 1324.2.3. Calidades para ser Consejero de Estado 1344.2.4. Organizacin e integracin del Consejo de Estado 1354.3. Tribunales de lo Contencioso Administrativo 1444.3.1. Integracin 1444.3.2. Funciones 1454.4. Juzgados administrativos 153

4.4.1. Creacin 1534.4.2. Ubicacin y distribucin 1544.4.3. Funciones y competencia 1554.5. Acciones tradicionales ante la Jurisdiccin

Contencioso Administrativa 1584.5.1. Accin de nulidad 1584.5.2. Accin de nulidad y restablecimiento del derecho 1604.5.3. Accin de reparacin directa 1624.5.4. Accin contractual 1644.5.5. Cuadro resumen de las acciones 165

4.5.6. Diferencias entre la accin de simple nulidad yla accin de nulidad y restablecimiento del derecho 1684.5.7. Derecho de peticin, acceso a documentos pblicos y

recurso de insistencia 1774.6. Anlisis jurisprudencial 1804.7. Actividades Pedaggicas 1824.8. Autoevaluacin 1834.9. Bibliografa seleccionada 186


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5. ACCIONES CONSTITUCIONALES ANTE LAJURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA 187

5.1. La Accin de Tutela 1885.1.1. De la constitucin de papel a

una constitucin real y normativa 1885.1.2. Objeto 1895.1.3. Sujeto activo de la tutela 1925.1.4. Sujeto pasivo de la tutela. autoridades y particulares 1945.1.5. Sobre el concepto de vulneracin y amenaza 1955.1.6. Ausales generales de improcedencia de la Accin de Tutela 1965.1.7. Principios que guan la Accin de Tutela 1975.1.8. Habeas data 1995.2. La accin de cumplimiento 2145.2.1. Origen y conceptualizacin 2145.2.2. La accin de cumplimiento en la Constitucin Poltica 2165.2.3. La accin de cumplimiento en la ley 393 de 1997 2175.2.4. Objeto de la accin de cumplimiento 2175.2.5. Titulares de la accin y destinatarios de la misma 2185.2.6. Aspectos Procedimentales - Principios 2205.2.7. Competencia 2235.2.8. Caducidad 223

5.3. Acciones Populares 2235.3.1. Concepcin y sentido de estas acciones 2235.3.2. Objeto 2245.3.3. Caractersticas de los derechos que protege 2255.3.4. Fin 2255.3.5. Denicin 2265.3.6. Otros aspectos regulados por la Ley 472 de 1998 2265.3.7. Aspectos sobresalientes de la Accin 2265.3.8. Jueza o juez competente 2275.3.9. El papel del juez o la jueza 228

5.3.10. Improcedencia de la accin 2285.4. Acciones de grupo 2295.4.1. Objeto 2295.4.2. Caractersticas de los derechos que protege 2305.4.3. Fin 2305.4.4. Denicin 2315.4.5. Aspectos sobresalientes de la Accin 2315.4.6. Procedencia de la Accin 234


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5.5. Accin de Habeas Corpus 2355.5.1. Consideracin preliminar 2355.5.2. Denicin 236

5.5.3. Procedencia 2375.5.4. Competencia 2375.5.5. Legitimacin 2395.5.6. Contenido de la Peticin 2395.5.7. Trmino 2405.5.8. Trmite 2405.5.9. Decisin 2415.5.10. Impugnacin 2415.6. Anlisis Jurisprudencial 2425.7. Actividades Pedaggicas 2425.8. Autoevaluacin 2435.9. Bibliografa seleccionada 245


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CONVENCIONES

Actividades pedaggicas

Autoevaluacin

Bibliografa seleccionada

Objetivosespeccos

Objetivo general


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DEFINICIONES, OBJETO Y NATURALEZA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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DEFINICIONES, OBJETO Y NATURALEZADEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Proporcionar a los empleados y empleadas de la JurisdiccinContencioso Administrativa los elementos necesarios que posibilitenla construccin de conocimiento y el desarrollo de competencias

y habilidades en el rea de Derecho Administrativo, con miras a

fortalecerlacalidaddelagestinjudicial,acceso,eciencia,ecacia,modernizacin y mejoramiento de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa en Colombia.

Concretar formas de acercamientos cognitivos para posibilitarreexionesentornodelobjetodeestudiodelDerechoAdministrativo,sus retos y transformaciones actuales.

Identicar conceptos bsicos sobre la denicin de Derecho

Administrativo y Administracin Pblica. Relacionar el Derecho Constitucional, los principios constitucionales

con el nuevo Derecho Administrativo.

Identicar los diversosprincipios constitucionales que irradian elcampo de accin del Derecho Administrativo.

Establecer y discutir la relacin entre el Derecho Administrativo yotras disciplinas jurdicas.

Debatir y aclarar en torno de las fuentes formales del DerechoAdministrativo, y el papel de la doctrina, la jurisprudencia y lacostumbre.

Unidad1


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UNIDAD 1

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1.1. DIVERSAS DEFINICIONES Y OBJETODEL DERECHOADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo moderno surge en el seno de las revolucionesliberales de los siglos XVII y XIX. Se trata de una disciplina joven irradiada,entre otros, por los principios de la tridivisin de poderes y del Estado deDerecho

Inicialmente, el Derecho Administrativo tuvo como objeto de estudio yregulacin la administracin pblica ligada por completo a la rama ejecutivadel Estado, se puede decir, administracin pblica como sinnimo del poderejecutivo. Hacia mediados del siglo XIX, surge la teora de la personalidad

jurdica del Estado, a partir de entonces, la administracin pblica hasta aquidenticada con uno de los poderes orgnicos e individualizados del Estado, elpoder ejecutivo, pasa a ser considerada como una funcin del Estado-persona,se trata de una persona jurdica que realiza diversas funciones, entre ellas lade administrar1.

La funcin de administrar, durante buena parte del siglo XX, estuvo dadaen torno de la prestacin y operacin directa de los servicios pblicos, teorasuperada por las corrientes que desligaron dicha funcin como exclusiva delEstado, con el n de someter sta actividad de inters general a las leyes delmercado y la libre competencia, aunque se seale al Estado como ente regulador,de control y vigilancia2.

Hoy se observa un Derecho Administrativo determinado por los procesosde reestructuracin, reduccin y modernizacin del Estado, privatizacin,regulacin para la desregulacin, transformacin del concepto de serviciospblicos, integracin econmica, derecho supranacional, entre otros. Bajoeste panorama, el objeto tendr connotaciones diferentes, ya no es el derechoexclusivo del poder ejecutivo, tampoco el derecho dedicado al estudio de laadministracin pblica como un simple fenmeno orgnico3. El concepto y

1. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de DerechoAdministrativo I. dcima edicin. Madrid: Cvitas ediciones, S.L., 2000. 28 p. ISBN: 84-470-1490-8(Tomo I)2. La Constitucin Poltica de 1991 seala en su artculo 365 que los servicios son inherentes a lanalidadsocialdelEstado,igualmentequeestnsometidosalrgimenjurdicoquejelaleyyquepodrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o porparticulares.3. Ver: SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Introduccin. 3raed. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2003. p. 172. ISBN: 958-616-594-9.


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sus elementos se transforman o cambian conforme las mutaciones que sufreel Estado.

En general, se puede anotar que es compleja la labor de denir y establecer elobjeto de estudio de esta disciplina jurdica. Uno ser el objeto del DerechoAdministrativo en un Estado de polica, o, de su contrario, un Estadointervencionista, y, otro, ser el objeto y denicin del Derecho Administrativoen un Estado Neoliberal, caracterizado por los principios de desregulacin,privatizacin y desmonopolizacin4.

Es comn ubicar al Derecho Administrativo como parte del Derecho Pblico,compartiendo puesto con el Derecho Constitucional del cual se nutre, elDerecho Penal, el Derecho Procesal, el Derecho Tributario y el Derecho

Internacional. Sin embargo, existen posiciones doctrinales que lo pretendenubicar de forma amplia como parte del derecho positivo, sin distinciones,en la medida que comprende aspectos del derecho pblico y cualquier otracategorizacin jurdica necesaria para su comprensin5.

Por ejemplo Garrido Falla, dene como aquella parte del derecho pblico queregula la organizacin y funcionamiento del poder ejecutivo y sus relacionescon los administrados, as como la funcin administrativa de los diversospoderes y rganos constitucionales del Estado6.

4. El Estado de polica caracterizado por los siguientes principios: la indemandabilidad del soberano,es decir, que el soberano no poda en el Estado de polica ser llevado ante los Tribunales como unlitigante comn; la irresponsabilidad del soberano: El Rey no poda daar, es decir, no cometadaos desde el punto de vista jurdico; los actos del prncipe como un acto de Dios por encima delorden jurdico; la doble personalidad del Estado, en la poca de las monarquas absolutas, en que elReyeraindemandable,irresponsable,etctera,seidelateoradelsco,quevenaaconstituirunaespecie de manifestacin privada el soberano, colocado en un plano de igualdad con los particulares;

atemperando el rigor de la concepcin soberana del Rey. El Estado intervencionista: Etapa que seensay en los ltimos aos cincuenta hasta los aos ochenta en Amrica Latina, caracterizada por: elensayodeformasembrionariasdeplanicacin,seincorporaronalsectorpblicoalgunosfactoresdela produccin que luego en gran parte se privatizaron, se intervino en la distribucin de la riqueza, se

promovi la industria nacional, se adopt la idea de la funcin social de la propiedad. El Estado crisiso neoliberal: Caracterizado por fenmenos de desregulacin, privatizacin y desmonopolizacin.GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo. Parte General, 1998. Bogot: Fundacinde Derecho Administrativo y Biblioteca Jurdica Dike, 1998. Leer II-3 a II-17. ISBN: 950-9512-12X.5 Ver: SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando. Op. cit., p. 177.6 GARRIDO FALLA. Tratado, cit. Pp.114 y 115. En: Ibd.: p. 174.


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Zanobini, por su parte, lo deni como aquella parte del Derecho Pblico quetiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad delas administraciones pblicas y las consiguientes relaciones jurdicas entre

aquellas y otros sujetos7.

Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, lo ubican como underecho de naturaleza estatutaria, en razn de no ser un derecho propio deunos rganos o de un poder del Estado, ni un derecho propio de una funcin,sino un sistema jurdico que se dirige a la regulacin de las singulares especiesde sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Pblicas,sustrayendo a estos sujetos particulares del Derecho Comn8.

Jaime Orlando Santomio sin desconocer al Derecho Administrativo como un

derecho pblico, preere denirlo de forma abierta sealando que se trata deun subsistema normativo o rama del derecho positivo que tiene por objetoel conocimiento y la regulacin jurdica de los rganos, sujetos, funciones ynalidades de la administracin pblica y de sus relaciones con los asociadosy la comunidad9. Se supera el concepto meramente tcnico de DerechoAdministrativo, y, en el caso colombiano, se vincula su actuar con los principiosde la Constitucin Poltica de 1991 y los nes sociales del Estado planteados porella. Es decir, una administracin pblica comprometida con el desarrollo delEstado social y democrtico de Derecho, el inters general y el inters pblico.

Se puede denir al derecho administrativo como un derecho de laadministracin pblica, referida a rganos del Estado y a las funcionesadministrativas ejercidas tanto por cualquier rgano o poder del Estado,como por los particulares en ejercicio de aquella. Dejando en claro quedonde mayor contenido orgnico, funcional y nalstico encuentra el derechoadministrativo nacional es en el poder ejecutivo (aunque no es el nico poderdonde se desarrolla la actividad administrativa)10.

Podemos concluir que el Derecho Administrativo es una rama del DerechoPblico que regula la administracin pblica como complejo orgnico,su organizacin y funcionamiento; que norma el ejercicio de la funcinadministrativa por su organizacin y funcionamiento; que regula la actividad

7 ZANOBINI. En: PARADA, Ramn. Tratado de Derecho Administrativo I. Madrid: Marcial Pons Ediciones jurdicas y sociales S.A., 2000. p. 12. ISBN: 84-7248-812-88 GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Op. Cit. p. 42.9 SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando. Op. Cita: p. 171.10 Ibd. p. 172


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administrativa del Estado, y que norma tambin las relaciones jurdicas que seestablecen entre la administracin pblica y los administrados, con motivo delejercicio o la funcin administrativa o de alguna actividad administrativa11.

Bajo la expresin el derecho administrativo un derecho de frontera, JaimeVidal Perdomo, reitera que se trata de un derecho joven en proceso de cambioy transformacin permanente propiciado conforme los vaivenes y virajes delEstado, un derecho dialctico, un derecho objeto de mltiples relaciones conel derecho constitucional; relaciones con la administracin pblica, de cuyo crecimientosigue en buena parte dependiente, y relaciones con el derecho privado. Con este ltimo lalnea de frontera es larga y no ofrece la nitidez que hubiera de esperarse, pues el terrenodel uno y del otro se ampla o se reduce segn las circunstancias12.

De la lectura de las diferentes deniciones se puede colegir algunos elementos quereiteran los autores y que permiten dilucidar su objeto de estudio y regulacin:(i) Rama del Derecho Pblico; (ii) Como objeto del derecho administrativo seencuentra: la administracin pblica y sus relaciones con los asociados, o elestudio de la estructura y las funciones administrativas ejercida por cualquierrgano o poder del Estado, como por los particulares, en otras palabras, regulala administracin pblica como complejo orgnico en todo el universo de lossujetos de derecho que hemos visto, regula tambin el ejercicio de la funcinadministrativa con los diversos rganos del Estado.

1.2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA NOCIN DEADMINISTRACIN

La nocin de administracin pblica aparece de forma plena a partir de laRevolucin Francesa y del esfuerzo por establecerle reglas claras y diferentes alas dems clases de administraciones.

La jurisprudencia y la doctrina han abocado el estudio del conceptoadministracin pblica desde dos enfoques. Uno material u objetivo y

otro, orgnico o subjetivo. El Consejo de Estado, ha sealado, que el primero,comprende toda la actividad o gestin ejercida por los rganos del Estado. Estaconcepcin considera a la administracin teniendo en cuenta la naturaleza

jurdica interna de la actividad desarrollada, con total prescindencia del rgano y

11 SANCHEZ TRRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo. Teora General. Tercera edicin.Bogot: Legis, 2004. p. 1. ISBN: 958-653-374-3.12 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Doceava edicin. Bogot: Legis, 2004. p.7. ISBN: 958-653-386-7.


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del agente productor del acto o de la actividad. En ese orden de ideas, de acuerdocon este criterio, puede haber actividad administrativa, stricto sensu, no solo enla que desarrolle o despliegue el rgano Ejecutivo, que es a quien normalmente

y preferentemente le estn asignadas dichas funciones, sino tambin en la que,al margen de las suyas especcas, realicen los rganos legislativos y judicial(Marienho. Tratado de Derecho Administrativo, pg. 73)13.

El segundo, es decir, la administracin pblica desde el punto de vista orgnicoo subjetivo hace nfasis en el rgano u rganos encargados de realizar funcionesadministrativas. Conforme el principio de la tridivisin de los poderes, a cadauna de las ramas del poder pblico le corresponden determinadas funciones,de tal manera que la funcin legislativa debe ser ejercida exclusivamente por elpoder legislativo, la funcin administrativa por el ejecutivo y la jurisdiccional

por los jueces, juezas y magistrados o magistradas.

En Colombia la funcin administrativa puede tener su origen en cualquierade los rganos del Estado (legislativo, judicial y ejecutivo) e incluso en losorganismos autnomos e independientes establecidos por la ConstitucinPoltica de 1991:

En nuestra Constitucin, puede apreciarse que no existe una concepcin integralsobre lo que es la Administracin Pblica; expresado de otra manera, los conceptos deadministracin en su sentido orgnico o subjetivo y material u objetivo, son divergentes;en efecto, no existe correspondencia absoluta entre las ramas y organismos del poder

pblico que constituyen la organizacin del Estado y el tipo de funcin que cada unade estas desempea. En la estructura del Estado, la Constitucin Nacional conserva elesquema de la divisin del poder pblico; a su vez sienta el principio de colaboracinarmnica; pero todo sin perjuicio de la funcin propia que desarrolla cada una de lasramas del poder; a cada una de estas ramas le asigna su funcin primordial, pero ellono quiere decir que no pueden participar de funciones de otras ramas del Estado. Serentonces el contenido o materia del acto u actividad el que determine su naturaleza14.

El Consejo de Estado, luego de analizar la Constitucin de 1991 y las leyes referidasal tema, concluye sobre el concepto Administracin Pblica, lo siguiente:

1. En primer lugar se comprende a la actividad propia de la Rama Ejecutivadel Poder Pblico por cuanto es la que comnmente acta por actos

13 Vase: CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No 792 del 8 demarzo de 1996. Consejero Ponente: Roberto Surez Franco.14 Ibd.


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administrativos. Pero como tal rama realiza en determinadas circunstancias ybajos ciertos respetos actos que vienen a constituir parte de la actividad propiade las ramas legislativa o jurisdiccional, casos en los cuales sus actos no son

propiamente administrativos.

Se tiene entonces que en ciertos casos tendr que analizarse la naturalezamisma del acto para precisar si es propio del mbito de la AdministracinPblica. Algo semejante ocurre con las actividades de otras ramas del poder:la rama legislativa por regla general adelanta su actividad a travs de actoslegislativos y la judicial valindose de actos de carcter jurisdiccional pero ellono es excluyente. En efecto, una y otra de estas dos ramas pueden ejecutar actosque participen de la naturaleza de administrativos que pertenezcan al mbitode Administracin Pblica.

En sntesis, es la naturaleza del acto lo que viene a determinar si es o no propiode la Administracin Pblica.2. El trmino administracin pblica responde a un concepto genrico msque especco y conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta consulta yde la respuesta anterior. Como se arm abarca fundamentalmente, ms noexclusivamente, a la rama ejecutiva en sus rdenes nacional, departamental,municipal y distrital.

Pero tambin participan de ella las otras ramas y organismos del Estado cuandoejecutan actos que por su naturaleza son administrativos.

3. Los organismos de control establecidos por la Constitucin Poltica, como sonla Procuradura General de la Nacin y la Contralora General de la Repblica,en su actividad propia que les sealan la Constitucin y las leyes son autnomase independientes de acuerdo con los trminos previstos en la misma Carta; perocuando ejecutan cierto tipo de actos administrativos participan de la actividadpropia de la Administracin Pblica.

4. Teniendo en cuenta los conceptos de Administracin Pblica en sentidomaterial u objetivo y en sentido orgnico o subjetivo y de acuerdo con loestablecido por el artculo 113 de la Constitucin Nacional, que forma parte delCaptulo I sobre Estructura del Estado el cual a su vez es parte del Ttulo V sobreOrganizacin del Estado, la estructura del Estado colombiano la conformanlas tres ramas del poder pblico: la legislativa, la ejecutiva y la judicial; peroadems existen otros organismos que, aunque autnomos e independientes delas ramas del Estado, forman parte de su estructura para atender las funcionesque les han sido asignadas por la Constitucin y las leyes. Estos organismos a


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nivel nacional son el Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblicay la Organizacin Electoral15.

En conclusin, la administracin pblica es un complejo orgnico de determinadaspersonas poltico-territoriales, que se rige por el derecho administrativo, ancuando en forma no exclusiva ni excluyente. En efecto, un dato evidente enla administracin contempornea es que adems de las personas poltico-territoriales, se han venido creando, en virtud de autorizacin constitucionaly legal, diversas personas jurdicas como medios para descentralizar serviciosy actividades estatales. Ha surgido as ese museo viviente de entes autnomosy empresas del Estado, que conguran quiz el signo ms caracterstico de lasadministraciones contemporneas16.

La administracin pblica es la encargada de cumplir las mltiples intervencionesdel Estado moderno y de atender los servicios que l presta.17 Es un conceptodirectamente relacionado con la satisfaccin del inters general o comunitario,para lo cual cuenta con los medios y las prerrogativas que le otorga el principiode autotutela,18 el cual le permite cumplir con los propsitos para los cualesest destinada, se trata de un poder superior que tiene la administracinpblica de romper el principio de igualdad, otorgndole a los actores y actoraspblicos la posibilidad de declarar y ejecutar unilateralmente el derecho frentea los administrados, con el propsito de otorgarle relevancia y ejecutoria alas decisiones administrativas, sin la necesidad de acudir para estos efectosa los estrados judiciales19. Principio que no la exonera dentro del Estado deDerecho de ser controlada judicialmente a travs de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa y de otros mecanismos judiciales.

La administracin pblica se caracteriza y diferencia de las dems clases deadministraciones por desarrollar las siguientes acciones y actividades20:

1.2.1. ACTIVIDADES DE LIMITACIN

Las medidas impuestas por la administracin a los asociados con miras aconducir sus actuaciones dentro del Estado de Derecho y del inters general;

15 Ibd.16 Vase: SANCHEZ TRRES, Carlos Ariel. Op cit., p. 117 Andre de Laubadere. Citado Por: VIDAL PERDOMO, Jaime. Op. Cit. 2.18 SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando. p. 35.19 Ibd. p. 37.20 Ver sistematizacin elaborada por SANTOFIMIO GAMBIO, Orlando, en la obra referenciada,

pginas: 38 a 45.


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en desarrollo de dicha actividad la administracin puede limitar derechoscomo la libertad, expropiar, nacionalizar, establecer medidas de orden pblico,imponer limitaciones sanitarias y ambientales, etc.21. Esta actividad no se puede

desarrollar por fuera del Estado de Derecho ni vulnerando la carta de derechosestablecida por el constituyente de 1991.

Un ejemplo de esta clase de actividad, estara dado en el poder correspondienteal mantenimiento del orden pblico el cual est limitado por los principioscontenidos en la Constitucin y por aquellos que derivan de la nalidad demantener el orden pblico como condicin para el libre ejercicio de libertadesdemocrticas. La Corte Constitucional ha sealado unos criterios que sirvende medida al uso de los poderes de polica. As, la sentencia C-024 de 1994,luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los lmites del poder

de polica en un Estado Social de Derecho (CP art. 1), seal unos principiosconstitucionales mnimos que gobiernan la polica en un Estado democrtico, asaber, que (i) est sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debetender a asegurar el orden pblico, que (iii) su actuacin y las medidas a adoptarse encuentran limitadas a la conservacin y restablecimiento del orden pblico,que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y que nopueden entonces traducirse en la supresin absoluta de las libertades o en sulimitacin desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminacionesinjusticadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contrael perturbador del orden pblico, pero no contra quien ejerce legalmente suslibertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientescontroles judiciales. 22

21 Diferencias entre poder de polica, funcin de polica y actividad de polica: El ejercicio del poderde polica a travs de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manerageneralyabstractayestablecereglaslegalesquepermitansuespeccay concretalimitacinparagarantizar los elementos que componen la nocin de orden pblico policivo, mientras que a travs dela funcin de polica se hacen cumplir jurdicamente y a travs de actos administrativos concretos,las disposiciones establecidas en las hiptesis legales, en virtud del ejercicio del poder de polica.Finalmente,laactividaddepolicasereerealosociales,subocialesyagentesdepolicaquienes

no expiden actos sino que actan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de lafuncindepolica;desplieganporordensuperiorlafuerzamaterialcomomedioparalograrlosnespropuestos por el poder de polica; sus actuaciones estn limitadas por actos jurdicos reglados decarcter legal y administrativo. Una instruccin, una orden, que son ejercicio concreto de la funcinde polica, limitan el campo de accin de un agente de polica, quien es simple ejecutor al hacercumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de polica. Es una actividadestrictamente material y no jurdica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y estnecesariamente subordinada al poder y la funcin de polica. Por lo tanto, tampoco es reglamentariani reguladora de la libertad. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-825/04.22 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-825/04.


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1.2.2. ACTIVIDADES DE FOMENTO

Mediante las cuales el Estado impulsa el desarrollo social y la generacin

de oportunidades econmicas. El Estado tal como lo ha sealado la CorteConstitucional tiene la facultad de direccionar e intervenir en la economa;dicho proceso se debe desarrollar en el marco del Estado Social de Derechocon miras a facilitar su funcin de promotor de la dinmica colectiva haciala consecucin de las condiciones materiales que garanticen la ecacia real delos derechos fundamentales de las personas. A travs de las actividades defomento el Estado interviene para dar pleno empleo a los recursos humanos yasegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tenganacceso efectivo a los bienes y servicios bsicos. Tambin para promover laproductividad y la competitividad23.

1.2.3. PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS24

Tal como se seala al inicio de la unidad dicha actividad era considerada comounade las tareas clsicas del Estado para efectos de satisfacer necesidades

23 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1108/01.24 Concepto de servicio pblico domiciliario: Son aquellos que se prestan a travs del sistema deredes fsicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios

ycumplenlanalidadespeccadesatisfacerlasnecesidadesesencialesdelaspersonas.CORTECONSTITUCIONAL. Sentencia C-035/03.Concepto de servicio pblico que ha hecho crisis: Toda actividad cuyo cumplimiento debe serregulado, asegurado, scalizadoporlos gobernantespor ser indispensable a larealizacin y aldesenvolvimiento de la interdependencia social y de tal naturaleza que no pueda ser aseguradocompletamente ms que por la intervencin de la fuerza dominante (Duguit Escuela de Burdeos).La nueva ten tendencia el Estado deja de ser titular y pasa a ser simple regulador.DenicinEuropeadeServicioPblico:Lanocindeserviciopblicoposeeundoblesentido:unasvecesdesignaelorganismoproductordelservicioyotrassereerealamisindeintersgeneralquese confa al organismo. Es precisamente con el propsito de favorecer o permitir el cumplimientode la misin de inters general para lo que los poderes pblicos pueden imponer obligaciones de

serviciopblicoespeccoalorganismoproductordelservicio,porejemploenmateriadetransporteterrestre, areo o ferroviario, o en materia de energa. Tales obligaciones pueden ser ejercidas a escalanacional o regional. Obsrvese que se confunde con frecuencia errneamente servicio pblico consector pblico (incluida la funcin pblica), es decir, misin y estatuto, destinatario y propietario.Ver: Europa Glosario: hp://europa.eu/scadplus/glossary/public_service_es.htm.La Constitucin Poltica de 1991 y los servicios pblicos: Art. 365. Los servicios pblicos soninherentesalanalidadsocialdelEstado.EsdeberdelEstadoasegurarsuprestacinecienteatodos los habitantes del territorio nacional. Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimenjurdicoquejelaley,podrnserprestadosporelEstado,directaoindirectamente,porcomunidadesorganizadas, o por particulares.


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de inters general. Una vez dadas las transformaciones de la economa, elmercado y el papel de los Estados nacionales deja de ser una tarea exclusivadel Estado, aquellos pueden ser prestados por particulares y su forma de

gestin est determinada por leyes del mercado, conservando el Estadosolamente la potestad de regulacin. La Corte Constitucional ha sealadoque Los servicios pblicos son el medio por el cual el Estado realiza losnes esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general ygarantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales(CN., art. 2). El sentido y razn de ser de los poderes constituidos es elservicio a la comunidad, la satisfaccin de sus necesidades y la proteccin delos derechos individuales de sus miembros25.

1.2.4. ACTIVIDADES DE INTERVENCIN, CONTROL YVIGILANCIA

Desarrolladas para efectos de regular las actividades de las y losparticulares con el n de controlar e impedir arbitrariedades en contra delinters general, igualmente se ubican los controles de tipo disciplinario yscal, otorgados por la Constitucin Poltica a los denominados rganosde control y aquellos otros de supervisin de procesos o actuaciones departiculares e, incluso, de instituciones pblicas que implican el ejerciciode la inspeccin, control, vigilancia, supervisin y sancin cuando se hadesconocido el principio de legalidad26.;

Para mayor comprensin y alcance de dicha actividad se referencian dospronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el concepto y los alcancesdel control disciplinario y el control scal. En materia de Control disciplinariode la Administracin Pblica, seala el tribunal constitucional que aquel esunelemento indispensable para el mejoramiento de la Administracin, en lamedida en que el mismo se orienta a garantizar que la funcin pblica seaejercida en benecio de la comunidad y para la proteccin de los derechos ylibertades de los asociados. Agrega la Corte Constitucional que El derechodisciplinario est integrado por todas aquellas normas mediante las cualesse exige a las servidoras o servidores pblicos un determinado comportamientoen el ejercicio de sus funciones, ya que las servidoras o servidores pblicos no

25 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-540, sep.24/92.26 SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando., Op. Cit. p. 43.


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slo responden por la infraccin a la Constitucin y a las leyes sino tambin porla omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones (CP Art. 6)27.

Con relacin al Control scal, el alto tribunal seala que se trata de unafuncin pblica especializada, que consiste en vigilar la gestin scal dela administracin y de los particulares o entidades que manejan fondos o

bienes de la nacin, se trata de un mecanismo por medio del cual se asegurael cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para lasnanzas del Estado. En este sentido la jurisprudencia ha estimado que comoel sco o el erario pblico est integrado por los bienes o fondos pblicoscualquiera sea su origen, el concepto de gestin scal alude a la administracino manejo de tales bienes en sus diferentes etapas de recaudo o prescripcin,conservacin, adquisicin, enajenacin, gasto, inversin y disposicin. Por lo

tanto, la vigilancia de la gestin scal se orienta a establecer si las diferentesoperaciones, transacciones y acciones jurdicas, nancieras y materiales a las quese traduce la gestin scal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritaspor las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmenteaceptados o sealados por el Contralor General, recursos pblicos y, nalmentelos objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen en un perododeterminado la meta y proyectos de la administracin28.

1.2.5. ACTIVIDAD NORMATIVA Y REGULADORA

El principio de divisin de poderes ha ido cediendo ante las transformacionesque ha presentado el Estado en las ltimas dcadas. Aunque parte de sus pilaresestn dados en la potestad de hacer leyes solamente en cabeza del Congreso, esinnegable que la administracin pblica bajo los postulados constitucionales ylegales emite una serie de actos generales por medio de los cuales se establecenregulaciones, ordenes o directrices que condicionan tanto las actuaciones de lacomunidad como los de las autoridades pblicas.

1.2.6. ACTIVIDAD PLANIFICADORA Y PROGRAMADORA

Con la cual se identican planes, programas y polticas pblicas. Polticainsertada en Colombia a partir de la reforma constitucional propiciada en elao 1968 y raticada por el constituyente de 1991, se trata de la creacin deinstrumentos para el direccionamiento de la poltica administrativa a lasatisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin y al logro de la efectividad

27 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1061/03.28 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1176/04.


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de los derechos, es concebida como uno de los fundamentos del Estado Socialde Derecho postulado en la Constitucin Poltica de 1991.

La Corte Constitucional reitera la relacin entre planeacin, programaciny Estado Social de Derecho, al recordar el espritu de la Asamblea NacionalConstituyente, quien al discutir el artculo correspondiente seal que laplaneacin es el origen y al mismo tiempo la base para la toma de decisiones.Es igualmente, la herramienta principal para el logro de los nes que se trazanen cualquier organizacin. Por lo tanto, sta es esencial en el manejo de esagran organizacin llamada Estado, por lo que se requiere que su aplicacin seaecaz y eciente, y la eciencia de un proceso de planicacin est directamenteligada a la consecucin de sus objetivos, en un tiempo razonable y a un costoracional y posible29.

La Constitucin de 1991 consagra directamente los postulados del nuevomodelo de planeacin, referidos al contenido del Plan Nacional de Desarrollo,la naturaleza jurdica de la ley por la cual se aprueba dicho Plan, la autoridadencargada de organizar los sistemas de evaluacin de gestin y resultadosde la administracin pblica, la naturaleza de las actuaciones del ConsejoNacional de Planeacin, la conformacin del Sistema Nacional de Planeaciny los aspectos que deber desarrollar la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo.Contiene adems competencias de las entidades territoriales y de susautoridades en la planicacin y promocin del desarrollo econmico y socialdentro de su territorio30.

1.2.7. ACTIVIDAD ECONMICA Y DE BANCA CENTRAL

Por medio de la cual el Estado asume el control sobre el papel que desarrollanlos particulares en materia de iniciativa privada y de manejo de la economa.

El Banco de la Repblica, segn lo establecido por el artculo 371 de laConstitucin Poltica, ejerce en Colombia la funcin de banca central, se tratade un rgano autnomo de aquellos que corresponde a los enunciados en elartculo 113 de la Carta31 y cuyas funciones y caractersticas institucionales y

29 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-524/03.30 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-524/0331 Artculo 113 C.P. Son ramas del poder pblico, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e independientes, para elcumplimiento de las dems funciones del Estado.Los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la


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jurdicas, as como los objetivos y funciones de la Junta Directiva, en cuantoautoridad monetaria, se denen primordialmente, en los artculos 371, 372 y373 ibdem. Seala la Constitucin como funciones bsicas las de i) regular la

moneda, los cambios internacionales y el crdito; ii) emitir la moneda legal, iii)administrar las reservas internacionales; iv) ser prestamista de ltima instanciay banquero de crdito; y v) servir como agente scal del Gobierno32.

1.3 PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHOADMINISTRATIVO

1.3.1. PRINCIPIO DE JERARQUA NORMATIVA

Tal como lo establece el artculo 4 de la Carta Poltica de 1991, la Constitucines norma de normas y en caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la leyu otra norma jurdica, se aplicarn las normas constitucionales.

La Constitucin Poltica de 1991 determina la mayora de los contenidos yprincipios del Derecho Administrativo e inspira la produccin de normas yreglamentos que regulan la administracin pblica y la funcin administrativa.Tanto en el prembulo como en los principios fundamentales, podemosencontrar orientaciones claras que fundamentan el accionar de sta disciplina

jurdica y de sus objetos de regulacin. Relaciona la carta de derechos entodas sus versiones generacionales y los instrumentos para hacerlos efectivos,asunto que la convierte en un instrumento vivo y al alcance de los asociadosy asociadas a diferencia de lo que ocurra con la Constitucin de 1886. Sealalos principios macro del Derecho Administrativo, Estado social de Derecho,unidad, democracia, participacin, pluralismo, prevalencia de los derechoshumanos, prevalencia del inters general, igualdad, solidaridad, principiosorgnicos, entre otros.

La Constitucin seala las reglas sobre las cuales debe actuar el Estadodemocrtico y constitucional colombiano, los mecanismos de participacin,

describe la estructura y organizacin del Estado y del poder pblico, desarrollalos principios de separacin de poderes y nes de la funcin pblica, actividadesadministrativas a ejecutar por otras ramas del poder pblico distintas a la ramaejecutiva, organizacin electoral, rgimen econmico y de hacienda pblica,rgimen territorial, servicios pblicos y banca central. Temas tratados por el

realizacindesusnes.32 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-719/04


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constituyente de 1991 que determinan el objeto de estudio y regulacin delDerecho administrativo.

El principio de jerarqua normativa es esencial para comprender la naturalezade la relacin Derecho Administrativo Derecho Constitucional, en tanto elDerecho Constitucional tiene una supremaca por derivar de las normas yprincipios que le establece la Constitucin Poltica de un determinado pas,en trminos jurdicos y materiales que signica que la norma de contenidoconstitucional se impone a la de contenido administrativo33.Dentro del principio de jerarqua normativa podemos ubicar el concepto de

bloque de constitucionalidad compuesto, tal como lo ha sealado la CorteConstitucional, por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmenteen el articulado de la Constitucin son utilizados como parmetros del control

de constitucionalidad de las leyes, ya sea por tratarse de verdaderos principiosy reglas de valor constitucional o bien porque sus disposiciones a pesar de notener rango constitucional obtienen dicho categora por orden que da la propiaCarta Poltica. La Corte ha sealado con claridad que siempre que se habla de

bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitucin una normasuya as lo ordena y exige en su integracin, de suerte que la violacin decualquier norma que lo conforma se resuelve en ltimas en una violacin delEstatuto Superior. Esto signica que la incorporacin de una norma al bloquede constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta34.

1.3.2. ESTADO SOCIAL DE DERECHO

El artculo 1 de la Constitucin Poltica de Colombia establece a Colombiacomo un Estado social de Derecho, principio constitucional que irradia laadministracin pblica y la administracin de justicia.

El constituyente de 1991 profundiza el concepto de Estado de Derecho ode reglas claras para el ejercicio del poder y la relacin del gobierno con losadministrados y las administradas y adiciona la palabra social con la quesupera la proteccin de los derechos de primera generacin y realiza unaapuesta por el cumplimiento de los nes sociales del Estado y los derechossociales, econmicos y culturales.

33 ROJAS, Enrique. Los principios constitucionales del Derecho Administrativo CostarricensePrincipio de la Plenitud del Ordenamiento Jurdico. En V Foro Iberoamericano de Derecho

Administrativo. hp://www.usfq.edu.ec/foro/19.pdf.34 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 401/05


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El concepto de Estado de Derecho marca la losofa que orienta el ejercicio delpoder del Estado constitucional, muy en contra de las arbitrariedades suscitadasen el modelo absolutista, ello implica que la actividad del Estado debe estar

regida por reglas y normas jurdicas claras que destierren todo desbordamientoy uso arbitrario del poder. Bajo este principio el poder se cie al derecho y no elderecho al ejercicio del poder.

El Estado social de Derecho, amplia el concepto, adems de regular elejercicio del poder, impone al Estado nes sociales en procura del bienestarsocial y humano, negado en los primeros albores del Estado moderno en suversin liberal.

Estado social Con el trmino social se seala que la accin del Estado debe

dirigirse a garantizarle a los asociados condiciones de vida dignas. Es decir, coneste concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al Estadono se reduce a exigir de ste que no interera o recorte las libertades de laspersonas, sino que tambin exige que el mismo se ponga en movimiento paracontrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos lasoportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar losapremios materiales.35

El EstadoSocial y Democrtico de Derechocomprende tres aspectos36: (i) Respetoa los derechos fundamentales y libertades pblicas mediante la sumisin plenade la administracin a la ley y al ordenamiento jurdico y subordinacin del actoa la norma; (ii) asuncin de nes y funciones de asistencia vital al ciudadano yciudadana, lo cual genera un protagonismo estatal en la economa y la prestacinde servicios sociales, y (iii) real presencia y participacin de los ciudadanos yciudadanas en la toma de decisiones de gobierno y de administracin.

1.3.3. PRINCIPIO DE UNIDAD, DESCENTRALIZACIN Y AUTONOMA DELAS ENTIDADES TERRITORIALES

El artculo 1 de la Constitucin Poltica de 1991 seala a Colombia comoun Estado Social de Derecho, organizado en forma de Repblica unitaria,descentralizado, con autonoma de sus entidades territoriales.

35 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-747/98.36 ARIO ORTZ, Gaspar. Principios del Derecho Pblico Econmico. Granada: Editorial Comares,1999. p. 42. En: ESCOBAR MARTNEZ, Lina Marcela. La huida del Derecho Administrativo.Revista Holstica Jurdica. Medelln: Faculta de Derecho de la Universidad San Buenaventura

Medelln, No 3 Julio de 2005, p. 133. ISSN No. 01247972.


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El modelo territorial establecido por el Constituyente de 1991, es el modelounitario, desarrollado bajo los principios de descentralizacin y autonoma.

La Corte Constitucional en reiterados fallos, ha denido al Estado unitariocomo un modelo basado en el principio de la centralizacin poltica, que setraduce en la unidad de mando en todos los ramos de la legislacin, en cabezade un Congreso y, en general, en la unidad de las decisiones de carcter polticoque tienen vigencia para todo el espacio geogrco nacional; centralizacin quetambin implica la unidad en la administracin de justicia.

En Colombia la palabra autonoma de las entidades territoriales (departamentos,municipios, distritos, territorios indgenas, o, en un futuro, regiones y provincias)se traduce en (i) autonoma poltica, es decir, la capacidad de elegir a sus

gobernantes, (ii) autonoma administrativa, referida a la facultad de manejarlos asuntos de su jurisdiccin, tales como la organizacin de los serviciospblicos, la administracin de sus bienes y la solucin de todos los problemasque surjan en desarrollo de sus actividades y (iii) autonoma scal, que implicala potestad para jar tributos, participar en las rentas nacionales y administrarsus recursos37.

Autonoma en los modelos regionales implica para las divisiones polticoadministrativas o entidades territoriales niveles de autogobierno y potestadlegislativa, en los modelos federales la autonoma recobra todo el sentidode la palabra, se reejara en potestades constitucionales, legislativas,administrativas y jurisdiccionales para los estados o divisiones territorialesque componen el Estado.

El principio de autonoma en el contexto colombiano se limita debido al modelounitario determinado por la Constitucin Poltica de 1991.

La descentralizacin, por su parte, est referida al traslado de competenciasdel centro a la periferia. Se produce un traslado de asuntos que seran deconocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de laadministracin central a otras autoridades a quienes se confa el desempeode labores especializadas, de tal suerte que la decisin administrativa, en losdos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, opor la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funcionesadministrativas38.

37 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C1051-2001.38 TRUJILLO MUOZ, Augusto. El Estado y el Derecho. Bogot: Academia colombiana de


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La autonoma y la descentralizacin son conceptos en proceso de construccinen Colombia, pueden ser la puerta de un nuevo modelo territorial, siemprey cuando se traduzcan en desarrollo y bienestar para los territorios y no en

sobrecarga de competencias sin los recursos sucientes para desarrollarlas.

1.3.4. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ESTADO DEMOCRTICO,PARTICIPATIVO Y PLURALISTA

La Constitucin de 1886 implement la democracia representativa, la Constitucinde 1991 en desarrollo de la soberana popular, implement la democraciaparticipativa que supera el voto y el derecho a elegir y ser elegido mediante laimplementacin de mecanismos que hacen ms efectiva la participacin de losciudadanos y las ciudadanas en las diferentes esferas del quehacer nacional.

En la democracia representativa el Estado se limita a reconocer a los ciudadanosel derecho a elegir y ser elegido, con lo que termina su vinculacin con laformacin de la voluntad poltica; quienes han recibido el mandato popularse consideran representantes del pueblo y en su nombre ejercen la soberana,sin responsabilidad alguna con sus electores, sin considerarse obligados aresponder por sus actuaciones.

La democracia participativa va ms all. No se limita a la designacin dequienes deben ejercer el poder a nombre del pueblo, sino que establecediferentes mecanismos para que ese pueblo intervenga en el ejercicio del poder,se convierta en sujeto activo del poder pblico39

Se encuentran diversos campos sociales y polticos en donde toman vidalos mecanismos de participacin. (i) El derecho a elegir y ser elegido, el votoprogramtico, el derecho a participar en la conformacin y ejercicio del controldel poder poltico y la revocatoria del mandato; (ii) La posibilidad que tienen losciudadanos de presentar iniciativas legislativas e incluso pronunciarse sobreposibles reformas a la Constitucin Poltica, mecanismos como el Plebiscito, elreferendo, la consulta popular, el cabildo abierto son an incipientes en la culturademocrtica y poltica en Colombia; (iii) En asuntos de planeacin la participacinapenas arroja los primeros resultados. Ejemplo de ella la consulta previa que serealiza ante el Consejo Nacional de Planeacin del plan de desarrollo elaboradopor el gobierno, igualmente la participacin que tienen los ciudadanos dentro de

jurisprudencia, 2001. p. 125.39 VILA CASADO, Ivn. Nuevo Derecho Constitucional. Antecedentes y fundamentos. Bogot:Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, 2002. p. 402. ISNB:


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sus espacios territoriales en la formulacin de los planes de desarrollo como losplanes de ordenamiento territorial; (iv) La vigilancia y scalizacin que ejercenlos ciudadanos sobre la administracin pblica, la posibilidad de participar en

algunas de las actividades del Estado que hoy pueden estar en cabeza de lacomunidad organizada, la participacin en la direccin y administracin de laeducacin, salud y medio ambiente; (v) En materia de administracin de justiciala participacin que tienen los ciudadanos mediante la instauracin de la justiciade paz y la justicia indgena, entre otros.

Por otra parte, el proceso constituyente de 1991 se caracteriz por la participacinde diversos sectores tnicos, sociales, polticos y religiosos que permitieron laconsagracin del pluralismo y del reconocimiento de una realidad negada porsiglos en Colombia, la diversidad tnica y cultural de la nacin, asunto que

sin dudas responde a una nueva visin del Estado constitucional colombiano,en la que ya no se concibe a la persona humana como un individuo abstracto,sino como un sujeto con caractersticas particulares, que reivindica para s supropia conciencia tica. Valores como la tolerancia y el respeto por lo diferente,se convierten en imperativos dentro de una sociedad que se fortalece en ladiversidad, en el reconocimiento de que en su interior cada individuo es unsujeto nico y singular, que puede hacer posible su proyecto de vida40.

Seala la Corte Constitucional que El derecho a la identidad cultural de lospueblos indgenas es un derecho que se proyecta ms all del lugar donde estaubicada la respectiva comunidad. Esto obedece a que el principio de la diversidadtnica y cultural es fundamento de la convivencia pacca y armnica dentrodel respeto al pluralismo en cualquier lugar del territorio nacional, ya que es unprincipio denitorio del Estado social y democrtico de derecho41.

Pluralismo religioso, pluralismo poltico, pluralismo ideolgico, conceptos queirradian el quehacer del Estado y la forma de actuar la administracin pblicaen Colombia.

1.3.5. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Principio relacionado con el Estado Social de Derecho establecido en el artculo 1 de laConstitucin Poltica.

40 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T.523/1997.41 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia T-77805


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Una administracin pblica sometida al bloque de legalidad o al sistema jurdicoreferido a normas, principios y valores que la determinan. Dicho principio es elfundamento de las actuaciones administrativas, a travs de este se le garantiza

a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la administracin actadentro de los parmetros jados por el Constituyente y el Legislador.

La Corte Constitucional seala que el principio de legalidad es inherente alEstado Social de Derecho, en tanto representa una de las conquistas delconstitucionalismo democrtico, protege la libertad individual, controla laarbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poderpunitivo estatal y acta regulando el poder sancionatorio del Estado a travs dela imposicin de lmites42.

1.3.6. PREVALENCIA DEL INTERS GENERAL

El artculo 123 de la Constitucin Poltica seala que las servidoras o servidorespblicos deben estar al servicio del Estado y de la comunidad, para ello debenejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitucin, las leyes y losreglamentos. El Estado y la administracin pblica no pueden estar al serviciode intereses particulares o personales.

A su vez el artculo 209 constitucional seala que la funcin administrativa debeestar al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en losprincipios de igualdad, moralidad, ecacia, economa, celeridad, imparcialidady publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y desconcentracinde funciones. Igualmente seala que las autoridades administrativas debencoordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los nes delEstado, adems de estar sometida, en todos los rdenes, a un control interno.

El artculo 2 de la Constitucin determin como nes sociales del Estado: servira la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividadde los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin;facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en lavida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defenderla independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar laconvivencia pacca y la vigencia de un orden justo. Agrega dicho artculoque las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todaslas personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y

42 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia c-406/04


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dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberessociales del Estado y de los particulares.

El principio de prevalencia del inters general permite preferir la consecucinde objetivos comunes sobre intereses particulares, siempre y cuando el intersparticular no se encuentre amparado por un derecho constitucional. Y debeentenderse que el respeto de esos derechos constitucionales es un componenteintegrante del inters general43.

1.3.7. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

El artculo 6 de la Constitucin Poltica seala que las servidoras o servidorespblicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucin y

las leyes, tanto por omisin como por extralimitacin en sus funciones. Esteartculo se encuentra en relacin directa con el 124 constitucional que le trasladaal legislador la obligacin de determinar el rgimen para la responsabilidadde las servidoras o servidores pblicos y la manera de hacerla efectiva. Estergimen se encuentra desarrollado en diferentes disposiciones de carcternormativo: Cdigo nico Disciplinario, Cdigo Penal, Cdigo Civil, Ley 42 de1993, Cdigo Contencioso Administrativo, Estatuto Contractual de la NacinLey 80 de 1993-, entre otros44.

Por otra parte, el artculo 90 del mismo estatuto seala que el Estado responderpatrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causadospor la accin u omisin de las autoridades pblicas, y que en el evento de sercondenado el Estado a la reparacin patrimonial de uno de tales daos, quehaya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de unagente suyo, aqul deber repetir contra ste.

1.3.8. PREVALENCIA Y RESPETO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El artculo 2 de la Constitucin Poltica seala como n del Estado el de garantizarla efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales. A su vez elartculo 209, en su inciso segundo, establece que las autoridades administrativasdeben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los nesdel Estado.

43 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-251/0244 SANTOFIMIO GAMBOA, Orlando. Op. Cit. p. 371.


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Dicho principio permite ver una administracin pblica comprometidacon el desarrollo de la carta de derechos constitucionales y el bloque deconstitucionalidad.

Para ilustrar el alcance de la expresin derechos humanos, el profesor CepedaEspinosa seala que aquellos exceden los relacionados en el captulo I del TtuloII de la Constitucin Poltica, igualmente anota que los criterios puramenteformales para identicar los derechos fundamentales son una gua auxiliarpero no principal, ni determinante, ni suciente. Agrega que, an derechosincluidos en el captulo I del Ttulo II podran no ser fundamentales comosucede con el derecho a la paz, el cual, a pesar de su profundo signicado, esun derecho colectivo.45

1.3.9. PRINCIPIO DE SEPARACIN DE PODERES

El fundamento constitucional se encuentra en el artculo 1 ya anotado, comoen el artculo 113 que establece las tres Ramas del Poder Pblico, adems delos rganos que las integran, igualmente la existencia de otros organismosautnomos e independientes, todos actuando de forma separada pero bajo elprincipio de colaboracin armnica.

El principio de separacin de poderes constituye uno de los pilares del Estadomoderno. De forma inicial constituido por la rama judicial, la rama legislativa yla rama ejecutiva, luego y producto de la evolucin del Estado, adicionado porlos organismos de control y otros organismos autnomos.

La separacin de poderes es tambin un mecanismo esencial para evitarla arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los lmitespermitidos por la carta y asegurar as la libertad y seguridad de los asociados.La lgica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la divisinde la funcin pblica entre diferentes ramas permite que el poder no descansenicamente en las manos de una persona o entidad, a n de que los diversosrganos puedan controlarse recprocamente. Esto signica que, como estaCorporacin lo haba sealado, la consagracin de diversas ramas del podery de rganos autnomos se lleva a cabo con el propsito no slo de buscarmayor eciencia en el logro de los nes que le son propios, sino tambin,para que esas competencias as determinadas, en sus lmites, se constituyenen controles automticos de las distintas ramas entre s, y, para, segn la

45 CEPEDA ESPINOSA, Manuel Jos. Los derechos fundamentales en la Constitucin de 1991.Bogot: Temis, 1992. p. 4 y 5.


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armacin clsica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.Por ello, como lo ha recordado esta Corte la separacin de las ramas delpoder pblico es inherente al rgimen democrtico y constituye uno de sus

elementos procedimentales de legitimacin46.

1.3.10. PRINCIPIO DE CONTROL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica controlada de forma interna, tal como lo dispone elinciso segundo del artculo 209 de la Constitucin; controlada por organismosdel Estado instituidos para el efecto: Procuradura General de la Nacin,Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo y personeras, talcomo lo sealan los artculos 267 y siguientes y 275 y siguientes; nalmente,controlada por la comunidad mediante los mecanismos de participacin

otorgados por la Constitucin Poltica de 1991.

1.4. RELACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRASRAMAS DEL DERECHO

Las transformaciones a las que ha sido sometido el Estado, los procesos demodernizacin y reestructuracin, la constitucionalizacin del Derecho, eldenominado paradigma de la huida del Derecho Administrativo, los nuevosretos a los que se enfrenta la administracin pblica a partir de los fenmenosde la globalizacin y de la aplicacin de modelos econmicos liberalizantes,replantean la vieja doctrina que relacionaba de forma tradicional al DerechoAdministrativo con otras disciplinas jurdicas bajo simples puntos de encuentroo coincidencias.

Se habla de un Derecho Administrativo en proceso de reacomodamiento yredenicin de sus mrgenes normativos y de actuacin.

Imposible hablar de un Derecho administrativo apenas relacionado con elDerecho Constitucional, cuando el Derecho Constitucional o la Constitucin

Poltica constituye norma de normas que irradia principios, valores y reglas atodas las ramas del Derecho.

El objeto del Derecho Constitucional es la Constitucin Poltica, la cual dota alDerecho Administrativo de contenidos fundamentales en varias materias que locomprenden: Estructura del Estado, organizacin de la rama ejecutiva (Presidente,ministros, directores de departamentos administrativo, etc.) actividades

46 CORTE CONSTITICIONAL. Sentencia C-251/02


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administrativas desarrolladas tanto por la rama ejecutiva como por otras ramasdel poder pblico (actos, contratos, bienes del Estado, responsabilidad, etc.,),rgimen territorial, rgimen electoral, funcin pblica, jurisdiccin contencioso

administrativa, acciones constitucionales, hacienda pblica, etc. Igualmenteel Derecho Constitucional