IntroduccinLas empresas pblicas tienen una larga historia. En el Reino Unido, se produje-ron varias nacionalizaciones entre los aos 1919 y 1939 (Middleton, 1996: 342). El gobierno francs nacionaliz varias empresas despus del !nal de la Segunda Guerra Mundial (Andrieu et al., 1987). En otros pases de Europa, en Amrica Latina y en las dems regiones del mundo tambin se crearon empresas pblicas. No obstante, en las ltimas dcadas del siglo pasado los objetivos de muchas empresas fueron con!nados a la rentabilidad econmica (Bozec y Breton, 2003; Lucas, 2010), limitando an ms las razones para mantener la propiedad estatal diferenciada de la propiedad privada. El Banco Mundial argumentaba que las empresas pblicas, en general, haban demostrado un desempeo de!ciente y que la privatizacin sera la mejor solucin (Shirley y Nellis, 1992). A partir de 1980 la privatizacin pas a ser la tendencia dominante, hasta la crisis econmica desatada en el ao 2008, cuando regresaron las nacionalizaciones.

En base a la experiencia canadiense, en este captulo se argumenta que las empresas pblicas pueden ser instrumentos apropiados de poltica econmica. La mejora de la gestin empresarial podra ser la solucin para mantener a estas empresas en el sector pblico y con objetivos distintos a los puramente comercia-les. En este texto nos concentramos en aspectos de la gobernanza de las empresas pblicas, entendida aqu como la con!guracin de las leyes, estructuras, recursos, normas administrativas y normas institucionales que condicionan y regulan la provisin de servicios por parte de las empresas estatales (Bernier y Simard, 2007; Lynn et al., 2000). En Canad, las empresas pblicas no slo se han utilizado para hacer frente a la reciente crisis global, sino que tambin responden a una larga tra-dicin de intervencin estatal en la economa ms cercana a la tradicin europea que a la estadounidense.

9. PRESENTE Y FUTURO DE LA EMPRESA PBLICA: LA EXPERIENCIA CANADIENSE

Luc Bernier

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La autonoma y el control de las empresas pblicas: un difcil equilibrioEn 1977 se realiz un congreso internacional que result en la publicacin del li-bro sobre la empresa pblica y el inters pblico. En el captulo de conclusiones, Glinas (1978: 14-24) destac la importancia de balancear los requerimientos de autonoma de gestin de las empresas estatales y la necesidad de que stas fun-cionen en el marco de polticas pblicas orientadas por el inters general. Este ha sido un tema central sobre las empresas pblicas desde su creacin original y sigue siendo un problema a considerar en la actualidad (OECD, 2005).

El control es la regulacin de las actividades para garantizar la consecucin de los objetivos de e!ciencia y e!cacia. Cuando las metas estn claramente esta-blecidas, el sistema de control est diseado para reforzar los objetivos en base a la medicin de los resultados y los costos (Aharoni, 1986: 217). En el caso de las empresas pblicas, a menudo la argumentacin a favor ha sido difcil. Se ha dicho que, en la prctica, el control del gobierno, las decisiones de los administradores, el comportamiento estratgico y el establecimiento de metas estn dbilmente correlacionados (Zif, 1983).

En general, la frmula de control est basada en una junta directiva y una contabilidad separadas de las del ministerio que es responsable de la empresa. La autonoma concedida a las empresas pblicas se supone que debe facilitar la "e-xibilidad y la e!ciencia de sus actividades !nancieras, industriales o comerciales. La misma autonoma, por lo general, tambin sita a la empresa pblica ms all del control parlamentario habitual en la tradicin de Westminster. La empresa pblica es responsable no slo ante el gobierno, el parlamento, los tribunales de justicia, sino tambin ante diversos otros actores; por ejemplo: asociaciones de consumidores, medios de comunicacin, grupos ecologistas y organismos regula-dores. Hay controles previos, como las directrices de poltica pblica o la aproba-cin de los planes estratgicos, y posteriores, como las auditoras de las cuentas. Las empresas pblicas tienen que responder a tantas o ms obligaciones de control que las empresas privadas con las que compiten y deben ser ms transparentes.

Con frecuencia, el aparato estatal de !scalizacin es percibido como demasia-do burocrtico y demasiado complejo, por lo que dos importantes mecanismos de control a considerar son la capacidad del gobierno para nombrar a los miembros de la junta directiva y el control presupuestario (Glinas, 1978; Gracey, 1978). Stevens (1993) ha formulado el problema como una cuestin de diseo organiza-cional, donde la circulacin de la informacin es problemtica.

La realidad actual de las empresas pblicas canadiensesA !nales de la dcada de 1970, ms de 50 de las mayores empresas industriales no estadounidenses eran de propiedad estatal. Compaas de produccin de au-tomviles, empresas petroleras y petroqumicas, aerolneas, etc., conformaban un polo de empresas pblicas capaz de competir con el sector privado. Estas entida-des contribuan una parte importante del PIB de muchos pases. Por ejemplo, en

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el ao 1979 las empresas estatales representaban el 8,1 por ciento del empleo, el 20 por ciento de la inversin y el 11,1 por ciento del valor aadido en el Reino Unido (Laux y Molot, 1988). Las empresas pblicas han sido instrumentos de la poltica econmica en Europa durante todo el siglo XX. En Italia, en Francia, en Alemania, en el Reino Unido y en varios otros lugares, han sido elementos claves para la intervencin del Estado en la economa (Millward, 2011). Muchas veces los gobiernos intervenan con !nes sociales, sin buscar una rentabilidad econ-mica limitada.

El Estado britnico compr empresas privadas en mal estado o en industrias en declive. Hasta la dcada de 1980, el Estado particip en mltiples rescates de empresas manufactureras y nacionaliz la produccin de carbn y de acero, com-paas areas y empresas de servicios pblicos. En Italia, los orgenes de la empresa estatal tambin se pueden encontrar en los problemas de !nanciacin y en el esp-ritu empresarial que surgieron en la dcada de 1930 (Millward, 2011). Siguiendo el ejemplo de la metrpolis, los antiguos dominios britnicos de Canad, Austra-lia y Nueva Zelanda desarrollaron sus propias empresas pblicas. Los ferrocarriles, la televisin, las lneas areas, la minera, la telefona y las telecomunicaciones fueron algunas de las reas de desarrollo de nuevas empresas del Estado.

En Canad, tanto el gobierno nacional como las autoridades provinciales crearon empresas pblicas para explotar sus recursos naturales y desarrollar diver-sas industrias en reas que no eran interesantes para el sector privado (Roberts, 2002). La Canadian National Railways (ferrocarriles) se cre para salvar de la quiebra a tres empresas. En 1932 se fund la Canadian Broadcasting Corporation (comunicaciones). En 1937 se cre la Trans-Canada Airlines (transporte areo). Durante la Segunda Guerra Mundial surgieron varias otras empresas pblicas. En el ao 1951 haba 32 empresas pblicas, y 55 en el ao 1970.

Las provincias, sin ningn tipo de control sobre la poltica monetaria, con una capacidad !scal limitada, y con un nmero limitado de instrumentos de po-ltica pblica para fomentar el desarrollo econmico regional, con!aban an en mayor medida en las empresas pblicas. En Canad, los instrumentos de poltica econmica son de responsabilidad dividida entre el gobierno nacional y los go-biernos subnacionales. El gobierno federal controla la poltica monetaria y tiene la posicin de liderazgo en la poltica y la regulacin !scal. Entre los instrumentos de poltica econmica a disposicin de las provincias, las empresas pblicas tienen una signi!cacin crucial. A pesar de sus poderes limitados, algunas administra-ciones provinciales se han desarrollado como instituciones maduras y complejas que tienen una fuerte capacidad para gobernar en bene!cio de las comunidades regionales (Chandler y Chandler, 1979: 8). En trminos institucionales, Canad ha estado histricamente ms cerca del modelo europeo que del americano (Niosi y Faucher, 1987). Las provincias tienen una larga tradicin de participacin en la explotacin de los recursos naturales, la energa y la agricultura. Las empresas p-

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blicas tambin tuvieron un papel fundamental en el fortalecimiento de la capaci-dad institucional de las provincias (Young et al., 1984). Entre todas las provincias, Quebec ha sido la que ha desarrollado la poltica industrial ms completa (Laux y Molot, 1988; Haddow, 2008).

A !nales de la dcada de 1970 las provincias ya haban creado 233 empresas pblicas (Vining y Botterell, 1983). La mayora de ellas 76% se crearon a partir de 1960, cuando el fortalecimiento institucional de las provincias se con-virti en una realidad. Despus de la creacin o la nacionalizacin de empresas hidroelctricas y telefnicas en Ontario, Manitoba, Columbia Britnica y Que-bec, entre otras provincias, las autoridades provinciales crearon empresas pblicas en los sectores de produccin forestal y minera, como la Potash Corporation de Saskatchewan.

Despus de la eleccin de Margaret "atcher, en 1979, los gobiernos de va-rios pases del vendieron muchas de sus empresas estatales. Sectores econmi-cos completos, como las telecomunicaciones, se trans!rieron al sector privado. Algunas compaas privatizadas, como la British Airways, se presentaron como ejemplos de la supuesta mejor capacidad del sector privado para gestionar grandes empresas. El Banco Mundial public libros, artculos y documentos de trabajo que celebraban las virtudes de la privatizacin. Una vasta literatura publicit el argumento de que la privatizacin era la opcin a seguir (vase Meggison y Netter, 2001). Sin embargo, hoy podemos a!rmar que la privatizacin ha sido sobreva-lorada. En primer lugar, su bene!cios no han sido tan grandes como los defen-sores de la privatizacin lo han sugerido; tambin hubo enormes t