Conferencia Internacional del Trabajo 98. reunin, 2009 Informe III (Parte 1B) Estudio general relativo al Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 155), a la Recomendacin sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 164) y al Protocolo de 2002 relativo al Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores Tercer punto del orden del da: Informaciones y memorias sobre la aplicacin de convenios y recomendaciones Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (artculos 19, 22 y 35 de la Constitucin) Oficina Internacional del Trabajo Ginebra Normas de la OIT sobre seguridad y salud en el trabajo Promover la seguridad y la saluden el medio ambiente de trabajo OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA ISBN 978-92-2-320636-9 ISSN 0251-3226 Primera edicin 2009 Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en queaparecenpresentadoslosdatosenlaspublicacionesdelaOITnoimplicanjuicioalgunoporpartedela Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. Laresponsabilidaddelasopinionesexpresadasenlosartculos,estudiosyotrascolaboracionesfirmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. LasreferenciasafirmasoaprocesosoproductoscomercialesnoimplicanaprobacinalgunaporlaOficina InternacionaldelTrabajo,yelhechodequenosemencionenfirmasoprocesosoproductoscomercialesno implica desaprobacin alguna. LaspublicacionesdelaOITpuedenobtenerseenlasprincipaleslibrerasoenoficinaslocalesdelaOITen muchos pases o pidindolas a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. Tambin pueden solicitarse catlogos o listas de nuevas publicaciones a la direccin antes mencionada o por correo electrnico a: pubvente@ilo.org. Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns. ILC98-III(1B)[2009-01-0209-1]-Sp.doc Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza v Sumario Prrafos ResumenLista de abreviaturas Captulo I.Introduccin ...........................................................................................1-32 Captulo II.Requisitos de las normas de la OIT y revisin de la legislacin y la prctica nacionales: el Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 ..............................................................33-222 Captulo III.Requisitos de las normas de la OIT y revisin de la legislacin y la prctica nacionales: registro, notificacin y Protocolo de 2002 ......223-275 Captulo IV.Impacto, obstculos y perspectivas de nuevas ratificaciones ...............276-287 Captulo V.Observaciones finales ...........................................................................288-306 vii Indice Pgina Resumen .........................................................................................................................xi Lista de abreviaturas .......................................................................................................xv Captulo I.Introduccin ................................................................................................1 1.Antecedentes y alcance del Estudio ...............................................................1 2.Lugar de la seguridad y la salud en el trabajo ................................................1 3.Los instrumentos de 1981 ...............................................................................6 A.Poltica centrada en la prevencin .............................................................6 B.Ambito de aplicacin y objetivos ................................................................7 C.Clusulas relativas a la flexibilidad ............................................................7 4.Los instrumentos en su contexto ....................................................................10 5.Situacin relativa a la ratificacin ....................................................................10 6.Informacin disponible ....................................................................................11 7.Plan del Estudio general .................................................................................12 Captulo II.Requisitos de las normas de la OIT y revisin de la legislacin y la prctica nacionales: el Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 ...................................................................13 1.Ambito de aplicacin, cobertura y exclusiones ...............................................13 A.Ramas de la actividad econmica abarcadas............................................13 B.Categoras especficas de trabajadores abarcadas ...................................15 C.La economa informal ................................................................................16 D.Extensin progresiva del mbito de aplicacin ..........................................17 2.El papel de los empleadores y los trabajadores .............................................18 3.Principios de una poltica nacional de prevencin ..........................................21 A.El proceso de la poltica nacional ..............................................................21 B.Las polticas nacionales en la prctica ......................................................22 4.Principales esferas de accin .........................................................................24 A.Control de los elementos materiales de trabajo .........................................25 B.Adaptacin del medio ambiente de trabajo a los trabajadores ..................25 C.Formacin de las personas que participanen la actividad laboral ...........26 D.Comunicacin y cooperacin .....................................................................27 E.Proteccin de los trabajadores y sus representantes contra medidas disciplinarias .....................................................................27 5.Examen de la poltica y la situacin nacionales ..............................................29 Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo viii 6.Responsabilidades institucionales y cooperacin ...........................................30 A.Funcin y responsabilidades administrativas ............................................30 B.Coordinacin, cooperacin y consulta .......................................................31 1)Coordinacin y cooperacin ..............................................................31 2)Organismo central .............................................................................32 3)Celebracin de consultas ..................................................................33 7.La aplicacin a nivel nacional .........................................................................33 A.La accin legislativa a nivel nacional .........................................................33 B.Control de la aplicacin de la legislacin ...................................................35 1)Sistemas de inspeccin laboral adecuados y apropiados ................35 2)Sanciones apropiadas .......................................................................39 3)Mecanismos complementarios y voluntarios.....................................39 C.Orientacin e informacin sobre seguridad y salud en el trabajo ..............41 1)Facilitar orientacin para asegurar el cumplimiento ..........................41 2)Incluir la SST en todos los niveles de enseanza y formacin .........46 D.Ampliacin progresiva de la poltica nacional ............................................48 1)Controlar la concepcin, la construccin y el acondicionamiento de las empresas ................................................................................50 2)Controlar el uso de sustancias y los procesos de trabajo .................51 3)Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales: registro, notificacin y estadsticas ...................................................53 4)Realizacin de encuestas .................................................................55 5)Publicacin de las medidas tomadas en aplicacin de la poltica nacional y datos relacionados ...........................................................55 6)Conocimientos y evaluacin de riesgos ............................................56 E.Proteccin de los trabajadores que interrumpen situaciones de trabajo que entraen un peligro inminente y grave ................................................57 F.Responsabilidades de los diseadores, fabricantes, importadores, etc. ...60 1)Cerciorarse de que la maquinaria, los equipos o las sustanciasno entraan peligro ...........................................................................62 2)Poner la informacin y las instrucciones a disposicin .....................64 3)Llevar a cabo estudios y trabajos de investigacin ...........................66 8.Aplicacin en el lugar de trabajo .....................................................................67 A.Deberes y responsabilidades de los empleadores ....................................67 1)Deberes y responsabilidades generales ...........................................68 2)Dos o ms empleadores en un mismo lugar de trabajo ....................69 3)Sistemas de respuesta de emergencia .............................................71 B.Disponibilidad de servicios y asesoramiento sobre SST ...........................72 C.Derechos y deberes de los trabajadoresy sus representantes ................74 1)El deber de los trabajadores de cooperar .........................................75 2)Representantes de los trabajadores .................................................76 3)Formacin de los trabajadores y sus representantes .......................77 4)Participacin de los trabajadores, sus representantesy sus organizaciones en investigaciones ..........................................78 5)Situaciones que entraan un peligro grave e inminente ...................78 D.Cooperacin entre empleadores y trabajadores ........................................79 1)Acuerdos de cooperacin .................................................................79 2)Funciones de los mecanismos de cooperacin y colaboracin ........81 E.Adopcin de medidas de SST sin carga financiera alguna para los trabajadores .................................................................................82 9.Referencias a otros instrumentos ...................................................................83 Indice ix Captulo III.Requisitos de las normas de la OIT y revisin de la legislacin y la prctica nacionales: registro, notificacin y Protocolo de 2002 ...........85 1.Antecedentes ..................................................................................................85 2.Ambito de aplicacin y contenido ....................................................................86 A.Accidentes del trabajo ................................................................................86 B.Enfermedades profesionales .....................................................................87 C.Sucesos peligrosos ....................................................................................89 D.Accidentes de trayecto ...............................................................................89 3.Requisitos comunes ........................................................................................91 4.Requisitos y procedimientos de registro .........................................................92 A.Responsabilidad de registro ......................................................................92 1)Informar a los trabajadores y a sus representantes ..........................92 2)Mantenimiento y utilizacin de registros ...........................................93 3)Proteccin de los trabajadores contra medidas de represalia y disciplinarias .............................................................93 B.Informacin que debe registrarse ..............................................................93 C.Tiempo de mantenimiento de los registros ................................................94 D.Confidencialidad ........................................................................................94 5.Requisito de notificacin .................................................................................94 A.Responsabilidades de los empleadores ....................................................95 1)Notificacin a las autoridades competentes u otros rganos designados ..................................................................95 2)Informacin a los trabajadores y sus representantes .......................95 B.Notificacin por parte de otros rganos .....................................................96 1)Criterios que determinan los requisitos de notificacin .....................97 2)Plazos de notificacin .......................................................................97 6.Estadsticas nacionales ...................................................................................98 A.Publicacin anual de estadsticas ..............................................................98 B.Sistemas de clasificacin ...........................................................................100 C.Estadsticas disponibles .............................................................................102 Captulo IV.Impacto, obstculos y perspectivas de nuevas ratificaciones ....................105 1.El Convenio y la Recomendacin ...................................................................105 2.El Protocolo .....................................................................................................107 3.Asistencia de la OIT a los Estados Miembrosy a los interlocutores sociales ..........................................................................108 Captulo V.Observaciones finales ................................................................................111 1.La pertinencia continuada de los instrumentos ...............................................111 2.Enfrentndose a un desafo continuo .............................................................114 Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo x Anexos I.Listas de ratificaciones .............................................................................................117 II.Cuadro de las memorias solicitadas y recibidas sobre el Convenio nm. 155, la Recomendacin nm. 164 y el Protocolo de 2002 relativo al Convenio nm. 155 en virtud del artculo 19 de la Constitucin de la OIT ...............................119 III.Textos legislativos por pas ......................................................................................125 IV.Textos del Convenio nm. 155 y de la Recomendacin nm. 164 ..........................157 V.Texto del anexo a la Recomendacin sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, 2006 (nm. 197) ................................................171 VI. Texto del Protocolo relativo al Convenio nm. 155 ..................................................173 Recuadros Dinamarca El sistema Smiley .......................................................................................38 Australia (Victoria) Una estrategia proactiva de aplicacin ..........................................40 Nueva Zelandia Estrategia de prevencin y educacin ...............................................42 Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo .........................................45 Evaluacin de los riesgos derivados de los nanomateriales ...........................................52 Sistema globalmente armonizado de clasificacin y etiquetado de productos qumicos de las Naciones Unidas .............................................................65 En el presente Estudio general figurarn en cursivas los nombres de los Estados Miembros que han ratificado el Convenio y en los cuales ste est en vigor. Los Estados Miembros que tambin han ratificado el Protocolo figuran en negritasycursivas. Los nmeros entre parntesis en las notas a pie de pgina hacen referencia a la legislacin nacional pertinente, tal como figura en el anexo III. xi Resumen Lapromocindecondicionesydeunambientedetrabajodecentes,segurosy saludableshasidounobjetivoconstantedelaaccindelaOrganizacinInternacional del Trabajo (OIT) desde su fundacin en 1919. A lo largo de los ltimos noventa aos, la Organizacinhaidoconstituyendouncuerposignificativodeinstrumentos internacionalesydocumentosdeorientacindestinadosaayudaralosmandantesa potenciar sus capacidades para prevenir y gestionar los riesgos y peligros en el lugar de trabajo. El presente Estudio general examina tres instrumentos bsicos en este mbito, a saber,elConveniosobreseguridadysaluddelostrabajadores,1981(nm.155),la Recomendacinsobreseguridadysaluddelostrabajadores,1981(nm.164)yel Protocolode2002relativoalConvenionm.155,loscualesproporcionanunmarco referencialparalacreacinylaaplicacindesistemasnacionalesdeseguridadysalud en el trabajo (SST), amplios y con base en la prevencin y la mejora continua.A pesar de los esfuerzos desplegados a escala mundial para abordar la situacin de laSSTseestimaquecadaaosiguenocurriendocercadedosmillonesdemuertesy unos330millonesdeaccidentesrelacionadosconeltrabajo.Estaeslamagnituddel desafoqueexigedesplegarcontinuosyrenovadosesfuerzosparahacerlefrente.El presenteEstudiogeneraldestacalosprogresosrealizadosporlosEstadosMiembrosde laOIT,lacontinuadaycrecientepertinenciadelosinstrumentosencuestinyla estrategia bsica vehiculada en ellos. Los instrumentos de que se trata fueron concebidos paraseraplicadosprogresivamenteyparaquesuaplicacinseadaptaraalas condiciones y la evolucin nacionales. Si bien se ha de continuar desplegando esfuerzos paraasegurarquetodoslostrabajadoresytodaslasramasdelaactividadeconmica puedanacogersealaproteccinquebrindanestosinstrumentos,lasclusulasde flexibilidad y el principio de aplicacin progresiva contenidos en el Convenio nm. 155 deberapermitirquemuchosotrospasesdelmundoconsideraranratificarloydarle efecto.La estrategia invocada en el Convenio nm. 155 y en la Recomendacin nm. 164 exigeactuarenmbitosesencialesdelaSST,talescomoeldelaformulacin,la aplicacin y la revisin peridicas de una polticanacional; laparticipacin, plena y en todos los planos, de los empleadores, los trabajadores y sus respectivas organizaciones, y otraspartesinteresadas;ladefinicindelasresponsabilidadesinstitucionalesanivel nacionalydelasresponsabilidades,losdeberesylosderechosrespectivosdelos empleadores,delostrabajadoresydesusrepresentantes,ylasexigenciasrelativasal conocimiento, la educacin, la formacin y la informacin en materia de SST.Unnmeroimportantedepases,enparticularlospasesendesarrollo,informan queseencuentranenelprocesodeformulacinodeactualizacindesuspolticas nacionales, y de desarrollo de sus sistemas de regulacin o de control de la aplicacin de las mismas. Varios pases se encuentran igualmente en el proceso de formular, reorientar oaplicarpolticascentradasenunnmerodecuestionesquecomienzanaperfilarse Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo xii comoelestrsylostrastornosdelaparatolocomotor,laasistenciaalaspequeasy medianas empresas (PYME) y la promocin de prcticas idneas.Aunquesihubiesecontadoconmsinformacin,enparticulardepartedelos interlocutoressociales,laComisindeExpertoshubiesepodidoobteneruncuadro generalmsprecisoyfiablesobrelaaplicacinenlaprcticadelosrequisitosen materia de SST, le ha sido posible concluir que una mayora de Estados Miembros de la OITdanefecto yenmedidacrecientealasdisposicionesdel Convenio,ascomodela Recomendacin.Talgradodeimplicacinesuna clarasealdequeestosinstrumentos tienensulugarenelcorazndelaaccinnacionalenmateriadeSST.EsteEstudio general destaca tambin la importancia crucial que reviste dar seguimiento a los avances realizadosenlaaplicacindelaspolticasnacionalesdeSSTmedianteelacopioyel anlisisdedatosreferentesasuaplicacinenlaprcticayalasestadsticassobrelos accidentesdeltrabajoylasenfermedadesprofesionalesyquedebenintensificarselos esfuerzosparapromoverlaratificacindelProtocoloysuaplicacinenlaprctica.A esterespecto,muchosEstadosMiembrospodranbeneficiarsedelasesoramientoyla cooperacintcnicadelaOIT,quepuedenresultarlescrucialesparaseguirmejorando sus sistemas nacionales de SST, servicios que cabra esforzarse por ofrecer.Lapertinenciaylaimportanciadelautilizacindeunenfoquecentradoenuna polticanacionaldeSST,talcomoelincorporadoenelConvenionm.155,fueron confirmadas en el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo,2006(nm.187)ysurespectivaRecomendacin(nm.197).Estosltimos complementanlosinstrumentosquesonobjetodelpresenteEstudiogeneralyaque proporcionanorientacinadicionalsobrelautilizacindeunenfoquesistmicoenla gestindelaSSTentodoslosplanosysobreelestablecimientoprogresivodeuna cultura de SST basada en la prevencin y en la informacin, la formacin y la educacin permanentes en ese mbito. El ritmo creciente de ratificacin del Convenio nm. 187 es unaclaramuestradelrespaldodelosmandantestripartitosdelaOITalaaccin oportunadeestaOrganizacinenelmbitodelaSSTeindicaalavezuninters renovado en la prevencin de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales yenlamejoradelascondicionesymedioambientedetrabajo.Teniendoencuentala estrecha interdependencia entre el Convenio nm. 155 y el Convenio nm. 187 deberan desplegarseesfuerzosparapromoverlaratificacindeambosinstrumentos, conjuntamente.Elapoyoconjuntodelosinterlocutoressocialesaestosesfuerzos constituyeunelementocentralenelprocesoqueconducealarealizacindeltrabajo decenteyellogrodecondicionesydeunmedioambientedetrabajosegurosy saludables. La Comisin de Expertos tambin ha identificado varios retos y oportunidades que debentenerseencuentaparalafuturaaccindelaOITenelmbitodelaSST.Entre ellos,alentaralasempresasmultinacionalesparaquesirvandemodeloalaplicary mantenerlasnormasmsestrictasdeSST,eincitaralasempresasaqueliderenla investigacindelascausasdelosriesgosparalaSSTyapoyenlaaplicacinde estrategias en el lugar de trabajo mediante iniciativas en el marco de la responsabilidad social de la empresa; hacer hincapi en la importancia que reviste facilitar el acceso fcil a lainformacin,laorientacinylaformacinenSSTalasPYME;elaborarindicadores prcticos y viables teniendo en cuenta los indicadores del trabajo decente de la OIT para dar seguimiento a los avances realizados en este mbito; extender la proteccin en materia de SST a la economa informal; promover constantemente el dilogo social, que esunprerrequisitoesencialenestaesfera;mejorarlarecoleccindelasestadsticas sobreaccidentesdeltrabajoyenfermedadesprofesionalesysucalidad;promoverla investigacinylaelaboracindemtodosparaevaluarelimpactoeconmicodeuna Resumen xiii aplicacinsensatadelosrequerimientosenmateriaSST,ypromoverlacooperacin internacional sobre SST. LaComisindeExpertosexpresalaesperanzade queelpresenteEstudio general permita que las disposiciones de estos instrumentos sobre SST se comprendan mejor y se apliquendemodoqueproduzcanefectostangiblesenelplanodelaempresa.Destaca igualmente que la promocin de la SST es una responsabilidad que debe compartirse. A los gobiernos, los empleadores y los trabajadores y sus organizaciones les cabe un papel enlapromocindeunaculturadeprevencinenloquerespectaalaSST,yenel desarrolloylaampliacindemedidasdeproteccinsocialyenelestablecimientode condicionesdetrabajosegurasysaludables,comoseestipula,entreotrosdocumentos, en la Declaracin de Filadelfia y que confirma la Declaracin sobre la justicia social para una globalizacin equitativa, ambas de la OIT. El Convenio nm. 155 y su Protocolo, y laRecomendacinnm.164,conjuntamenteconelConvenionm.187yla Recomendacinnm.197siguendesempeandounpapelorientadorenestaesferapor lo que se debera asignar atencin prioritaria a su promocin y aplicacin. xv Lista de abreviaturas ACGIHConferencia Americana de Higienistas Industriales Gubernamentales AFNORAsociacin Francesa de NormalizacinAFSSETAgencia francesa de seguridad sanitaria medioambiental y laboral ANSIInstituto Nacional de Normalizacin (EE.UU.) ASCCConsejo Australiano de Seguridad y Compensacin ASEANAsociacin de Naciones del Asia Sudoriental ASTMAmerican Society for Testing and Materials (actualmente: ASTM International) ATDSDRAgency for Toxic Substances and Diseases Registry (EE.UU.) CASServicio de Resmenes Qumicos (EE.UU.) CEIComisin Electrotcnica Internacional CISCentro Internacional de Informacin sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (OIT) CSAAsociacin de Normas del CanadEUUnin Europea EU-OSHAAgencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo FAOOrganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin GHSSistema globalmente armonizado de clasificacin y etiquetado de productos qumicos de las Naciones Unidas HSEDireccin de Salud y Seguridad (Reino Unido) ICEInforme de la Comisin de Expertos IEAAsociacin Internacional de Ergonoma ILO-OSH 2001Directrices relativas a los sistemas de gestin de la seguridad y la salud en el trabajoIPCSPrograma Internacional sobre Seguridad de las Sustancias Qumicas ISOOrganizacin Internacional de Normalizacin NIOSHInstituto Nacional de Seguridad y Salud Profesionales (EE.UU.)Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo xviOCDEOrganizacin de Cooperacin y de Desarrollo Econmicos OIEAOrganismo Internacional de Energa Atmica OMSOrganizacin Mundial de la Salud OSHAAdministracin de Seguridad y Salud Ocupacional (EE.UU.) PYMEpequeas y medianas empresas SSTseguridad y salud en el trabajo TOMtrastornos osteomusculares UNEPPrograma de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente VLEGvalores lmite de exposicin general VLEPvalores lmite de exposicin profesional 1 Captulo I Introduccin 1.Antecedentes y alcance del Estudio 1. Deconformidadconlasdisposicionesdelartculo19,prrafo5,apartadoe),dela ConstitucindelaOrganizacinInternacionaldelTrabajo(OIT),elConsejode AdministracindelaOficinaInternacionaldelTrabajo,congregadoensu297. reunin (noviembrede2006),decidipediralosgobiernosdelosEstadosMiembrosqueno haban ratificado an el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (nm. 155)(enadelante,elConvenio),nielProtocolode2002relativoalConveniosobre seguridad y salud de los trabajadores (en adelante, el Protocolo), que informaran sobre la legislacinylaprcticanacionalesrelativasalascuestionesabordadasenestos instrumentos 1. Mediante esa misma decisin, y en virtud del apartado d) del prrafo 6 del artculo19delaConstitucin,tambinseinvitalosgobiernosdetodoslosEstados Miembrosaquepresentaranunamemoriasobresulegislacinysuprcticarespectivas por lo que se refera a los asuntos tratados en la Recomendacin sobre seguridad y salud de lostrabajadores,1981(nm. 164)(enadelante,laRecomendacin),quecomplementael Convenio nm. 155. Estas memorias, adems de las sometidas en virtud de los artculos 22 y35porlosEstadosMiembrosquehanratificadoelConvenioyelProtocolo,han permitido a la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones (en adelante,laComisindeExpertos)prepararelpresenteEstudiogeneralsobreelcurso dado en la legislacin y la prctica a los instrumentos objeto de examen. 2.Lugar de la seguridad y la salud en el trabajo 2. La OIT se cre en 1919 para promover la justicia social como contribucin a una paz universalypermanente.ElprembulodelaConstitucindelaOITdispone especficamentequelaproteccindeltrabajadorcontralasenfermedades,seanono profesionales,ycontralosaccidentesdeltrabajoesunelementofundamentaldela justicia social. Este derecho a unas condiciones de trabajo decente y a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se reafirm en la Declaracin de Filadelfia, de 1944, y en la Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa 2. Durante los ltimos noventa aos, la OIT ha elaborado muchos instrumentos sobre la seguridad y salud en el trabajo (SST) y cerca del 80 por ciento de todas las normas e instrumentos de la OITestntotaloparcialmenterelacionadosconlaSST.Muchasdelasactividadesdela

1Documento GB.297/12 (Rev.), prr. 87. 2Declaracin de la OIT sobre la justicia social para una globalizacin equitativa, Conferencia Internacional del Trabajo, 97. reunin, Ginebra, 10 de junio de 2008. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 2OIT, como las relacionadas con el trabajo infantil, la economa informal, la incorporacin delascuestionesdegnero,lainspeccindeltrabajo,lossectoresespecficosdela actividad econmica, el VIH/SIDA y las migraciones, incluyen un componente de SST o elementosrelacionadosconlaSST.Estoponederelievelapersistenteimportanciaque reviste para los mandantes tripartitos este mbito tan complejo. 3. La magnitud de la carga humana y econmica generada por las enfermedades y los accidentes relacionados con el trabajo, y, por consiguiente, la importancia de la SST, se entiendemejorcuandoseestudianlasestimacionesglobales.Segncifrasglobales recientes de la OIT 3, en 2003 se produjeron en el mundo alrededor de 358.000 accidentes deltrabajomortales,otros337millonesdeaccidentesdetrabajoquenoresultaron mortales,ycercade1.950.000personasmurieroncomoconsecuenciadeenfermedades relacionadasconeltrabajo.Seestimquesloelnmerodemuertescausadaspor productosqumicospeligrososerade651.000.Aunqueentrminosdesufrimiento humano el costo de estas lesiones y enfermedades es incalculable, sus costes econmicos soncolosalesparalasempresasyaescalanacionalyglobal 4.Cuandosetienenen cuentalasindemnizaciones,laprdidadehorasdetrabajo,lasinterrupcionesdela produccin, la formacin y readaptacin profesionales, los gastos mdicos y la asistencia social, entre otros, se estima que estas prdidas ascienden al 5 por ciento del PNB global anual.Elcosteeconmicoanualdelosaccidentesindustrialesmayoresseestimaen 5.000millonesdedlaresdelosEstadosUnidos 5.Sedebereconocerquelasmejores estimacionespuedenresultarenunasubestimacindelosverdaderoscostessocialesy econmicos, debido a la notificacin insuficiente de los accidentes de trabajo y a la falta de reconocimiento de los orgenes profesionales de algunas enfermedades. 4. En general, la SST se define como la ciencia de la anticipacin, el reconocimiento, la evaluacin y el control de los riesgos derivados del lugar de trabajo o que se producen enellugardetrabajoquepuedenponerenpeligrolasaludyelbienestardelos trabajadores,teniendoencuentasuposibleimpactoenlascomunidadescercanasyel medioambienteengeneral 6.En1950,elComitMixtoOIT/OMSdeSaludenel Trabajoconsiderquelafinalidaddelasaludeneltrabajoconsisteenlograrla promocin y mantenimiento del ms alto grado de bienestar fsico, mental y social de los trabajadores entodoslos trabajos 7.Ellogrodeestametaexigeunaevaluacindelos riesgos 8 yunsistemadegestindelaSST 9,queesalgoabsolutamentefundamental

3Vase detalles en el cap. III, seccin 6, subseccin C. 4VaseProyectosobreladinmicaeconmicadelasnormasinternacionalesdeltrabajo,documento GB.300/LILS/10. 5B. O. Alli: Fundamentals principles of occupational health and safety, segunda edicin, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2008, pgs. 3-6. 6DefinicindeSSTdelaInternationalOccupationalHygieneAssociation(IOHA):www.ioha.net.Los miembrosdelaIOHAsonasociacionesprofesionalesdeespecialistasenseguridadysaludeneltrabajode 25 pases. La IOHA tiene estatuto consultivo ante la OIT y la OMS. 7DeacuerdoconlaampliadefinicinadoptadaporelComitMixtoOIT/OMSdesaludeneltrabajoensu primera reunin (1950), que se revis en su duodcima reunin (1995). Vase www.ilo.org/safework. 8La evaluacin de los riesgos se define como el procedimiento de evaluacin de los riesgos para la seguridad y la salud derivados de peligros existentes en el lugar de trabajo. Vase las Directrices relativas a los sistemas de gestin de la seguridad y la salud en el trabajo (ILO-OSH 2001), Ginebra, 2001, pg. 23. 9El efecto positivo resultante de la introduccin de los sistemas de gestin de la seguridad y la salud en el trabajo (SST)enelplanodelaorganizacin,tantorespectodelareduccindelospeligrosylosriesgoscomodela productividad, es ahora reconocido por los gobiernos, los empleadores y los trabajadores. El sistema de gestin delaSSTsedefinecomoelconjuntodeelementosinterrelacionadosointeractivosquetienenporobjeto establecer una poltica y objetivos de SST, y alcanzar dichos objetivos. Vase ILO-OSH 2001, pgs. ix y 24. Introduccin 3 para tener una estrategia de prevencin. Tal como ocurre en otros mbitos de la actividad humanadebeencontrarseunequilibrio.Lacomplejidaddeeseequilibrioenloque respectaalaSSTprovienedesunaturalezacambiante,larapidezdelosprogresos cientficos y tecnolgicos y los esfuerzos para minimizar el dao causado a los que estn enprimeralneadeesoscambios.LaSSTsebasaenlosmismosprincipiosgenerales quesedesarrollaronparacontrolarlosriesgosgeneradosporlaindustrializacin galopante y su demanda de fuentes de energa 10 y sistemas de transporte intrnsecamente peligrosos, as como de tecnologas cada vez ms complejas. 5. Elritmodelaevolucinsocioeconmicamundialenlosltimoscincuentaaos, junto con los avances cientficos y tcnicos, ha entraado la acumulacin de un volumen sinprecedentesdeinvestigacionesyconocimientossobrelagestinderiesgos,en general, y sobre el control de los riesgos y peligros en los entornos pblico y laboral, en particular.Losconocimientosascompartidossehantransformadoenunenorme compendio de marcos reguladores internacionales, regionales y nacionales, as como de normativastcnicas,pautas,manualesdeformacinyfuentesdeinformacinprctica sobre todos los distintos aspectos de la SST en todas las ramas de actividad econmica, defcilaccesoactualmenteatravsdelosmediosmodernosdecomunicacin.Sehan registrado notables progresos, tanto a nivel nacional como de la empresa, en lo que atae amejorarlosmecanismosdedilogosocialnecesariosparaabordarlascuestiones relacionadasconeltrabajo,incluidalaSST.Todoslospasesdisponenhoyde instrumentos,mecanismosyotrosmediosjurdicosytcnicosparaprevenirlos accidentesdeltrabajoylasenfermedadesprofesionales,sibienexistengrandes diferenciasencuantoasusnivelesdeexhaustividad,sofisticacin,aplicaciny capacidad de control de la aplicacin. 6. As y todo, a pesar de esta formidable inversin de esfuerzos y recursos, pareciera que la progresin se ha estancado en lo que concierne al logro de condiciones de trabajo decentes, seguras y saludables. Segn las estimaciones ms recientes de la OIT, la cifra totalmundialdeaccidenteslaboralesyenfermedadesprofesionales,mortalesyno mortales,noparecehabervariadosignificativamenteenlosltimosdiezaos.Un examenminuciosodelasestadsticasdisponiblesmuestratambinque,auncuandolos pasesindustrializadoshanlogradoreducirdeformasostenidaelnmerodeaccidentes del trabajo y enfermedades profesionales, la situacin es diferente en los pases en rpida industrializacinoenlosquecarecendelascapacidadestcnicasyeconmicas apropiadas para mantener sistemas nacionales eficaces en materia de SST, y en particular mecanismos reguladores y de control de la aplicacin. 7. Entrelasrazonesqueexplicanestatendenciacabemencionarlaglobalizacinde laseconomasdetodoelmundo,elcarctercambiantedelosperfilesdelafuerzade trabajo, la demografa o las corrientes migratorias, y una mayor informacin disponible. Enefecto,elactualprocesodeglobalizacindelaseconomasdelmundohasido,sin duda,unodelosprincipalesmotoresdelcambioenlastecnologasyloslugaresdel trabajo,inclusoenlaestructuradellugardeltrabajo,conconsecuenciastantopositivas comonegativassobrelosnivelesdecumplimientodelasbuenasprcticasreconocidas. Lasherramientastradicionalesdeprevencinycontrolderiesgosypeligrossiguen siendoeficacescuandoseaplicancorrectamente,perotienenquecomplementarsecon

10El origendelosconceptosactualesde seguridadygestindelriesgopuede remontarsealapocaenquese plantelanecesidaddedominarlosenormespeligrosinherentesalautilizacindelaenerganuclear.Los antecedentesalrespectopuedenconsultarseenlossitioswebdelOrganismoInternacionaldeEnergaAtmica (OIEA),enhttp://www.iaea.org,ydelaAgenciaparalaEnergaNuclear(AEN)delaOrganizacinde Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), en www.nea.fr. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 4estrategias diseadas para prever, identificar, evaluar y controlar los riesgos derivados de laadaptacinconstanteaunmundolaboralquecambiarpidamente.Aunquela integracin de los requisitos en materia de SST en las polticas de negocio de las grandes empresas,yenespecialdelasmultinacionales,esahoraunatendenciaarraigada,se siguennecesitandoesfuerzosparaayudaralasmicroempresasyalaspequeasy medianas empresas (PYME), as como al sector informal de la economa, a aplicar, por lo menos, medidas preventivas y medidas de proteccin bsicas. 8. En este proceso, son esenciales el intercambio y la transferencia de conocimientos ydeinformacin,yaquelaeliminacinolaminimizacindelosriesgosdependende quesedispongadeaccesoapropiadoyoportunoalainformacinadecuada.Paraque estoseaposible,esprecisomovilizaradisciplinasyactoresmuydiferentes,afinde hacer frente a los numerosos peligros y cuestiones organizativas que surgen en el mundo del trabajo, y de asegurar que los componentes de los sistemas nacionales funcionen de un modo coherente y coordinado. La aplicacin de estos principios bsicos en materia de SSTanivelnacionalydeempresasupone,porlotanto,laexistenciadeunsistema administrativoytcnicodegrancomplejidadydotadodeabundantesrecursos.La formulacindeestosprincipiosysutransposicinainstrumentosnormativosyde orientacinnacionaleseinternacionaleshasidounprocesogradualqueseha desarrolladoalapardeloscambiossocioeconmicosytecnolgicosregistradosdesde losiniciosdelarevolucinindustrial.Lasnormasydirectricesinternacionales desarrolladasporlaOITenestembitoenlosltimosnoventaaosreflejanuna comprensinpolticacadavezmsprecisadelalcanceylamagnituddela reglamentacin requerida y de la necesidad de afrontar los riesgos y peligros del lugar de trabajo,tantolosyaexistentescomolosquepuedansurgir,mediantelaformacinyel fortalecimiento constantes de una cultura preventiva en materia de seguridad y salud. 9. LossistemasnormativosactualesenelmbitodelaSSTtienensuorigenenla revolucinindustrialdelsigloXIX 11,pocaenlaquelosmdicos,enparticularen Europa,concentraroninicialmentesusesfuerzosenremediarladeplorablesituacinde los nios, impulsando una legislacin sobre la edad mnima de admisin al empleo y las horasdetrabajo.Estoredundenlacreacindeserviciosdeinspeccindeltrabajo encargadosdevelarporelcumplimientodelalegislacin,yenlautilizacindelas competenciasdemdicosoficialmenteencargadosdecertificarlaedaddelos trabajadores. Trgicos acontecimientos tales como incendios en las empresas impulsaron tambinlaadopcindeunalegislacinconnormasdeseguridadmejoradasenlas empresas 12.AfinalesdelsigloXIX,elconceptoderesponsabilidadsinculpadel empleadordioorigenaregmenesdeindemnizacinydeseguroencasodelesiones profesionales y, posteriormente, de enfermedades profesionales, y ya en ellos aparecan incipientesreglasdeprevencindelosriesgos.Laresponsabilidaddelempleador

11Aunque la historia de la salud en el trabajo comenz mucho antes del siglo XIX, no debe olvidarse a una serie deilustresprecursoresquecontribuyeronalaprcticadelasaludeneltrabajotalycomolaconocemosenla actualidad,comoSirPercivalPott,enelReinoUnido,cuyosestudioscondujeronalapromulgacindelas primeras leyes sobre el cncer profesional; Ramazzini, en Italia, y Agrcola, Paracelso y todos los mdicos cuya primera pregunta a los pacientes era Cul es su profesin? o En qu consiste su trabajo?. 12Vase, por ejemplo, el incendio de la fbrica Triangle Shirtwaist de Nueva York del 25 de marzo de 1911, que fueunodelosmayoresdesastresenlahistoriaamericanadeltrabajodesdeelprincipiodelarevolucin industrial.Enesteincendiomurieron146trabajadoresdelafbricaderopaen18minutos,quequedaron atrapados por el fuego en el noveno piso detrs de las puertas cerradas voluntariamente con toda probabilidad, ya quelospropietariosreivindicaronquelostrabajadoresrobabanmateriales.Vaseporejemplo www.en.wikipedia.org/wiki/Triangle_Shirtwaist_Factory_fire (slo en ingls). Introduccin 5 respectodelaseguridadysaluddelostrabajadoresasuservicioesunprincipio fundamental de toda legislacin laboral, basado en la lgica del contrato de trabajo. 10. Tras la Segunda Guerra Mundial, la ergonoma 13 principio conforme al cual el entorno de trabajo debera adaptarse al hombre, y no el hombre al entorno de trabajo se convirti en uno de los principios ms importantes de la SST. Aunque en la poca de la postguerra se observ una mejor comprensin de la incidencia cuantitativa del cncer profesionalylasenfermedadesrespiratorias,ascomodelanecesidaddequelos servicios de salud en el trabajo complementaran el enfoque tradicional de la seguridad en el trabajo, la confluencia de ambas disciplinas fue un proceso lento 14. 11. En1972,elInformeRobens 15 diounimpulsoparaqueseampliaraelmbitode aplicacindelasnormasinternacionalessobreSST.Esteenfoquesefoment inicialmente como un conjunto de directrices a travs del Programa Internacional para el Mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (PIACT) 16, iniciado en 1976porlaOIT.Unprimeresfuerzoparaadoptarnormasamplias 17 setradujoenla adopcindelConveniosobreelmedioambientedetrabajo(contaminacindelaire, ruidoyvibraciones),1977(nm.148),ydelaRecomendacinquelocomplementa (nm. 156),slotuvounxitoparcial,yaqueelalcancedeestosdosinstrumentosse limita a la contaminacin del aire, el ruido y las vibraciones. 12. ElInformeRobenstambinintrodujounconceptomsfundamental,asaber,la necesidad de aplicar un enfoque basado en poltica de SST. En una resolucin de la OIT adoptadaen1975,sepidieldesarrollodepolticasdeSSTanivelnacionaly empresarial que definieran las formas de participacin de empleadores y trabajadores 18. El concepto de enfoque basado en las polticas, ulteriormente se convirti en el elemento centraldelConvenioylaRecomendacinde1981sobreSST.ElprogramaPIACT tambinestableciunmodelogeneralparaunapolticadeSST,alabogarporquesta fueraacompaadadeunenfoqueparticipativo,allanandoaselterrenoparala introduccin, en normas posteriores, del concepto de cultura preventiva de seguridad y salud como clave para una accin preventiva eficaz en el lugar de trabajo.

13Selye: The physiology and pathology of exposure to stress, 1950. (Slo en ingls). 14En la Recomendacin slo figura una breve referencia a los servicios de salud en el trabajo; laguna que no se colm hasta 1985, cuando se adopt el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (nm. 161). 15A. Robens, Comit de Seguridad y Salud en el Trabajo de Gran Bretaa: Safety and health at work, informe delComit,1970-1972(Londres,1972).Unadelasrecomendacionesmsimportantesdeesteinformeeraque habraquerevocarprogresivamentelalegislacinsobreseguridadysaludensectoresespecficospara reemplazarla por una ley marco que abarcase todos los sectores y a todos los trabajadores. 16OIT:Mejoramientodelascondicionesymedioambientedetrabajo:unprogramainternacional(PIACT) (Ginebra, OIT, 1984). 17En la CIT (59. reunin ), de 1974, se adopt una Resolucin sobre el medio ambiente de trabajo en la que se haca un llamamiento en favor de la adopcin de un enfoque global. 18Vase la Resolucin sobre la accin futura de la OIT en materia de condiciones y medio ambiente de trabajo, CIT, 60. reunin, Ginebra, 1975. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 63.Los instrumentos de 1981 A.Poltica centrada en la prevencin 13. El Convenio y la Recomendacin son innovadores en tanto que definen claramente un enfoque global basado en un proceso cclico de elaboracin, aplicacin y revisin de unapoltica,ynoenunprocesolinealdeestablecimientodeobligacioneslegales precisas.EsteenfoqueaseguraqueelsistemanacionaldeSSTsemejoredeforma continuayseacapazdeabordarlasdificultadesqueplanteaunmundolaboralen constanteevolucin.Asimismo,ambosinstrumentosfijanlametadeestamejora permanente,asaber,laprevencin.Elcambiodenfasisentremedidasdeorden prescriptivoporotrasmedidasdeordenpreventivohasidounpasoimportanteenla elaboracin de normas sobre SST. Dado que la prevencin total es un objetivo ideal, en trminosrealessuponenocejarenelempeodemejorarlaproteccindelos trabajadores.Porconsiguiente,enlosinstrumentosadoptadosdesde1981seinsiste debidamenteenlaprioridadquehadeconcedersealasmedidaspreventivas,mientras quelasmedidasdeproteccinseconsideranunltimorecursoquehadeutilizarse cuando no se pueda evitar, minimizar o eliminar la exposicin a riesgos. El requisito de celebrarconsultasconlasorganizacionesrepresentativasdeempleadoresyde trabajadores a la hora de formular, aplicar y revisar la poltica nacional de SST tambin esunainnovacinimportantequetraduceelhechodequelaSSTdebeabordarse principalmente a travs de la estrecha cooperacin entre los interlocutores sociales.14. Estecambiohaciaunenfoquedelaspolticascentradoenlaprevencines pertinentenosloaescalanacionalsinotambinaniveldeempresa.Estanueva orientacinsehareflejadoenlosconvenios,apartirdelaadopcindelConvenio nm. 148,enlosquesehahechohincapienlosdeberesyresponsabilidadesdel empleador, y en los derechos y deberes de los trabajadores, as como en la importancia querevisteeldilogosocialcomofactoresencialparalograrcondicionesyunentorno detrabajosegurosysaludables.LaparteIVdelConvenionm.155tieneporobjeto asignarresponsabilidadesalosempleadoresylostrabajadoresdecadaempresaenla gestindelsistemadeSST;esteenfoquetambinsehaincluidoenconvenios posteriores 19. 15. EltemacentraldelConvenionm.155ylaRecomendacinnm.164es,porlo tanto, la aplicacin de una poltica centrada en la prevencin ms que en la reaccin a las consecuenciasdelosaccidentesdeltrabajoyenfermedadesprofesionales.En consecuencia, ambos instrumentos constituyen un plan de accin para aplicar un enfoque sistmicodelaSSTenelquequedeplasmadoelprincipiodelaaccinpreventiva. ComosepusodemanifiestoeneldebategeneralsobreelenfoqueintegradodelaSST que tuvo lugar en la reunin de 2003 de la Conferencia Internacional del Trabajo 20, y en la Estrategia Global resultante de la misma 21, este enfoque es la caracterstica dominante de los esfuerzos que hoy se despliegan en todo el mundo para poner freno a la incidencia delosaccidentesdeltrabajoydelasenfermedadesprofesionales.Dichoenfoque

19ComoelConveniosobrelosproductosqumicos,1990(nm.170)elConveniosobrelaprevencinde accidentesindustrialesmayores,1993(nm.174),yelConveniosobreseguridadysaludenlasminas,1995 (nm. 176). Al objeto de responder a la creciente aplicacin de principios de gestin en el mbito de la SST y a la demanda de normas en dicho mbito, la OIT adopt, en 2001, las ILO-OSH 2001. 20Actividades normativas de la OIT en el mbito de la seguridad y salud en el trabajo, CIT, 91. reunin, 2003, Actas Provisionales nm.22. 21Vase http://www.ilo.org/public/spanish/protection/safework/globstrat_s.pdf. Introduccin 7 constituye asimismo la base del Convenio sobre el marco promocional para la seguridad ysaludeneltrabajo,2006(nm.187)ylaRecomendacinnm.197sobreelmarco promocional para la seguridad y salud en el trabajo, adoptados en 2006. B.Ambito de aplicacin y objetivos 16. ElConvenioylaRecomendacinsoninstrumentosampliosyglobalestantoen trminos de su alcance como de sus objetivos. Ambos estn estructurados para incluir la regulacindelosprincipiosdelapolticanacional(parteII)ylasmedidasespecficas quehandeadoptarseanivelnacional(parteIII)yaniveldeempresa(parteIV).La Recomendacin contiene otras orientaciones tcnicas y prcticas sobre la aplicacin del Convenio. As, por ejemplo, el artculo 4 sobre poltica y el artculo 5 sobre los mbitos de accin son complementados por las 17 esferas de accin tcnicas enumeradas en el prrafo3delaRecomendacin.Porlotanto,ambosinstrumentos,complementados ulteriormente en 2002 por el Protocolo, abarcan toda la temtica de la prevencin de los riesgoslaboralesmedianteunprocesocontinuodeplanificacin,examenymejoradel entorno laboral 22. C.Clusulas relativas a la flexibilidad 17. La Constitucin de la OIT (artculo 19, prrafo 3), y muchos otros instrumentos de la Organizacin tienen en cuenta las circunstancias nacionales y proporcionan un cierto gradodeflexibilidadenloquerespectaalaaplicacindelosconveniosparaque gradualmenteseconsigalametademejorarlaproteccindelostrabajadores,teniendo presente la situacin especfica que impera en algunos sectores o entre ciertas categoras limitadasdetrabajadores.Porlogeneral,laflexibilidadsebasaenlosprincipiosdel tripartismo,latransparenciaylaresponsabilizacin.Cuandolaflexibilidadcon respecto a un convenio la ejerce un gobierno, suele implicar la realizacinde consultas conlasorganizacionesdeempleadoresydetrabajadoresinteresadas.Loanteriorse consideracomounaaproximacinnecesariaeimportanteparaasegurarquetodoslos pases, independientemente de sus circunstancias nacionales, pueden comprometerse con elsistemajurdicointernacionaldemodoquelasobligacionesinternacionalesse respetenyseapliquen,enlamedidadeloposible,ysedesplieguenalavezesfuerzos paramejorarlascondiciones.EstorevisteespecialimportanciaenelmbitodelaSST. El Convenio en cuestin adopta este enfoque. Su alcance es amplio se aplica a todas las ramas de actividad econmica y a todos los trabajadores de las ramas abarcadas. No obstante, contiene varias clusulas que aportan flexibilidad. 18. ElConveniocontemplalassiguientesclusulasdeflexibilidad.Permiteexcluir total o parcialmente de su aplicacin determinadas ramas de actividad econmica (tales comoeltransportemartimoolapesca)enlasquetalaplicacinpresenteproblemas especialesdeciertaimportancia(artculo1,prrafo2))ycategoraslimitadasde trabajadoresrespectodelascualessepresentenproblemasparticularesdeaplicacin (artculo2,prrafo2)).Facultaalospasesparaque:formulenhabidacuentadelas condicionesylaprcticanacionales,unapolticanacionalcoherenteenmateriade seguridad y salud en el trabajo y de medio ambiente en el trabajo (artculo 4, prrafo 1)); revisenaintervalosadecuadoslapolticanacionalglobalmenteoconrespectoa determinadossectores(artculo7);apliquenelConvenioporvalegislativao reglamentariaoporcualquierotromtodoconformealascondicionesylaprctica

22CIT, 66. reunin, Ginebra, 1980, Actas Provisionales nm. 42, pgs. 42/1-5. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 8nacionales(artculo 8) 23;realicenprogresivamenteciertasfuncionesespecificadas (artculo 11);velenporquelaspersonasquedisean,fabricanoimportan,etc.se aseguren,enlamedidaenquesearazonableyfactible,dequelamaquinaria,los equiposolassustanciasparausoprofesionalnoimplicanningnpeligroparala seguridadylasaluddelaspersonasquehaganusocorrectodeellos(artculo 12, prrafo 1)); contemplenlaadopcindeciertasmedidasodisposiciones, conformealas condicionesylaprcticanacionales(artculos13,14y 15),ycumplandeterminadas obligacionesenlamedidaenquesearazonableyfactibleocuandoseanecesario (artculo 4, prrafo 2); artculos 6 y 18). 19. ElejerciciodelasclusulasdeflexibilidadprevistasenelConveniorequierela consultacon:lasorganizacionesmsrepresentativasdeempleadoresydetrabajadores respecto de la poltica nacional (artculo 4) y la coordinacin necesaria (artculo 15, prrafo 1)), y con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, respectodelaexclusindedeterminadasramasdeactividadeconmicaydecategoras limitadas de trabajadores (artculo 1, prrafo 2, y artculo 2, prrafo 2), as como respecto de las medidas necesarias para dar efecto a la poltica nacional (artculo 8). 20. ElProtocoloincluyelassiguientesclusulasdeflexibilidad.Lospasespueden aplicarlomedianteleyesoreglamentos,oporcualquierotromediocompatibleconlas condicionesylaprcticanacionales(artculo2);adoptarmedidasquegaranticenla confidencialidaddelosdatospersonales,deconformidadconlalegislacin,la reglamentacin,lascondicionesylaprcticanacionales(artculo3,apartadod));y adoptarmedidasconcernientesalregistroylanotificacin,cuandoseaprocedente,si fuere procedente. 21. ElejerciciodelasclusulasdeflexibilidaddelProtocoloimplicacelebrar consultasconlasorganizacionesmsrepresentativasdeempleadoresydetrabajadores respecto de los requisitos para proceder al registro y la notificacin (artculo 2). 22. La transparencia es tambin un rasgo fundamental en este contexto, en la medida que se prescribe a los gobiernos que: den a conocer a la OIT las razones que motivan las exclusiones en virtud del artculo 1, prrafo 1), y del artculo 2, prrafo 3), del Convenio, y que publiquen, entre otros datos, estadsticas anuales sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales (artculo 6 del Protocolo). 23. Laresponsabilizacinseestableceenelartculo1,prrafo3),ydelartculo2, prrafo 3), del Convenio, relativo a la obligacin de los Estados Miembros que ratifican el Convenio de indicar en sus primeras memorias las exclusiones. Los gobiernos deben igualmente informar acerca de todo progreso realizado hacia una aplicacin ms amplia del Convenio. 24. LasclusulasdeflexibilidadmencionadasdemuestranqueelConveniofue concebidoparaquetodoslosEstadosMiembrosdelaOITtenganlaposibilidadde ratificarloyaplicarlo,conindependenciadesusrespectivosnivelesdedesarrollo.Las clusulas permiten a los Estados Miembros ratificar el Convenio en circunstancias en las que,denoexistirlasclusulasdeflexibilidad,enparticularlasclusulasdeexclusin contempladasenelartculo1,prrafo2)yenelartculo 2,prrafo2),losEstadosno podrancumplirplenamentetodaslasdisposicionescontenidasenelConvenio.Esta

23La lgica subyacente a esta caracterstica innovadora se aclar durante la labor preparatoria llevada a cabo en 1980, cuando se reconoci que la aplicacin de un instrumento de tan amplio alcance slo podra ser progresiva y quelapuestaenprcticaprogresivadeestasfuncionesnodependanecesariamentedelapromulgacindela legislacin correspondiente. CIT, 67. reunin, Ginebra, 1981, Actas Provisionales nm. 25, prr. 55, pg. 25/7. Introduccin 9 imposibilidadderatificarelConveniotendracomoresultadoquelostrabajadoresdel EstadoencuestinseveanprivadosdelosbeneficiosenmateriadeSSTqueles conferiraelConvenio.Asimismo,cabeconsiderarquelasexcepcionesrealizadasen aplicacindelasclusulasdeflexibilidadno sehanprevisto paraser permanentessino queseprevquelosEstadosMiembrosprogresenhaciaunasituacinquelespermita aplicarplenamentetodoelConvenio.Enelcasodelascategorasdetrabajadoresque quedanexcluidasdelmismo,seprevquelosEstadosMiembrosextiendan progresivamenteelmbitodeaplicacindelConveniohastaabarcarlos,ynodejarlos permanentemente excluidos de la proteccin en materia de SST que brinda el Convenio al resto de los trabajadores del pas. De modo que, las clusulas de flexibilidad deberan considerarse,sobretodo,comodisposicioneshabilitantesynocomounmediode justificar una desproteccin de los trabajadores en materia de SST. 25. Otracaractersticaimportantedelinstrumentode1981eselpesoqueseasignaal requisitodequelostrabajadoresysusrepresentantesparticipensegndiferentes modalidades en la gestin y la supervisin de las cuestiones relativas a la SST en el lugar de trabajo. En el mismo figura tambin un requisito conexo, el cual dispone que debera protegersealostrabajadoresysusrepresentantescontratodamedidadisciplinariay consecuenciaindebidacuandoactan paraaplicarlasmedidasdeSST,deconformidad con la poltica nacional especificada en el artculo 4 del Convenio, o cuando interrumpen unasituacindeuntrabajoqueentraaunpeligroinminenteygraveparasuvidaosu salud 24. 26. Comosedesprendedelalaborpreparatoria,lacuestindecmoreglamentarel derecho de los trabajadores y sus representantes a participar en la gestin de cuestiones relativas a la SST en el lugar de trabajo suscit un debate considerable. El resultado final reflejauncuidadosoequilibrioentrelasdisposicionesvinculantesylasnovinculantes, entrelasmedidasquepuedenadoptarseylasquedeberanadoptarseencircunstancias normales y en los casos que entraan un peligro grave e inminente, as como entre los derechosylosdeberesrespectivosdelosempleadores,lostrabajadoresysus representantesaesterespecto.Elprincipiobsicoconformealcualsedeberaproteger de las medidas disciplinarias a los trabajadores y sus representantes, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 5, apartado e), es uno de los principales mbitos a incluir en la poltica nacional, lo que indica la vital importancia que se concede a este principio. Del mismomodo,laproteccindelostrabajadoresquehaninterrumpidounasituacinde trabajo que entraa un peligro grave e inminente, estipulado en el artculo 13, se incluy en la parte III del Convenio (Accin a nivel nacional), que tiene especficamente por objetovelarporqueestederechoseprotejaenelplanonacional.Elcorolariodeeste derechoaniveldeempresaestreguladoenelartculo19,apartadof) 25.Lapropuesta de reglamentar estas cuestiones en dos artculos tena por objeto permitir al trabajador interrumpireltrabajoendeterminadascircunstanciasycondiciones,altiempoque

24Como se indica en este Estudio general, la nocin de que los trabajadores deberan tener derecho a rehusar un trabajo que los exponga a un peligro grave e inminente, tiene su origen, nter alia, en la legislacin canadiense, en particularlalegislacindelaprovinciadeSaskatchewan.Comoconsecuenciadelosesfuerzosdesplegados para ponerfrenoalatasadeaccidentesregistradaafinales deldeceniode1880,enparticularenla industria minera,seintrodujounalegislacinprovincialenlaqueseestableciexpresamentequelos trabajadores tenan derechoanegarsearealizartrabajosparticularmentepeligrosos.Estederechoa rehusar setradujo gradualmenteenunsistemadederechosdelostrabajadoresquetambincontemplael derechoasaber yelderechoaparticipar.Vase,nteralia,EncyclopaediaofSaskaatchewan,en http://esask.uregina.ca/entry/occupational_and_safety_legislation.html. 25VaseOIT:Seguridadehigieneymedioambientedetrabajo,InformeVI(1),CIT,67.reunin,Ginebra, 1981, prr. 126, pgs. 29-30. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 10[salvaguardar] la responsabilidad bsica del empleador tanto con respecto al artculo 16 como en lo referente a la buena marcha de la empresa a su cargo 26. 4.Los instrumentos en su contexto 27. La SST es un tema transversal y las dificultades en materia de SST se abordan en ungrannmerodenormasdelaOIT,centradasprincipalmenteenotrascuestiones. Otrasnormas,talescomo,enparticular,elConvenio(nm.81)sobrelainspeccindel trabajo,1947,ascomoelConvenio(nm.121)sobrelasprestacionesencasode accidentesdeltrabajoyenfermedadesprofesionales[CuadroIenmendadoen1980], 1964, complementan losinstrumentos de la OIT que abarcan aspectos especficos de la SST. Adems, si bien el Convenio nm. 155 es fundamental para la accin de la OIT en el mbito de la SST, muchas de sus disposiciones se complementan y amplan en otros instrumentos de la OIT que abarcan aspectos ms especficos de la SST, en particular, el Conveniosobrelosserviciosdesaludeneltrabajo,1985(nm.161)yelProtocolode 2002.Otrosinstrumentos,comoelConveniosobrelaprevencindeaccidentes industrialesmayores,1993(nm.174),yelConveniosobreseguridadysaludenlas minas, 1995 (nm. 176), estn relacionados con el artculo 11, apartado a) del Convenio nm.155,mientrasqueelConveniosobreelasbesto,1986(nm. 162),yelConvenio sobre los productos qumicos, 1990 (nm. 170), guardan relacin con el apartado b) del artculo 11 de dicho Convenio. Otros convenios adoptados antes de 1981 se reflejaron en algunas de las disposiciones clave de ambos instrumentos, como aquellas que abordan la inspeccindeltrabajo,laseguridadradiolgica,lahigiene,lospeligrosfsicosenel entorno laboral o el cncer profesional. 28. La Recomendacin contiene, en un anexo, una lista de instrumentos adoptados por laCITdesde1919sobrelaSSTyelmedioambientedetrabajo.Elprrafo2del artculo 19delaRecomendacindisponequedichalistapuedesermodificadaporla Conferenciaenrelacinconlaadopcinolarevisinfuturasdealgnconvenioo recomendacin en el mbito de la SST. No obstante, la Comisin de Expertos toma nota de que cuando la CIT adopt la Recomendacin nm. 197 incluy en un anexo una lista de instrumentos pertinentes al marcode promocin de la SST. Tom notaasimismo de que muchos de los instrumentos que figuran en el anexo de la Recomendacin nm. 164 estaban ya sea obsoletos o necesitaban una revisin 27. 5.Situacin relativa a la ratificacin 29. ElConvenioentrenvigorel11deagostode1983.Hastael12dediciembre de 2008 ha sido objeto de 52 ratificaciones. El nmero de ratificaciones ha aumentado a unatasapromediodedosnuevasratificacionesporao,peroesteritmopareceestar acelerndose, ya que casi la mitad de las ratificaciones obtenidas se han registrado en los diez ltimos aos. Los dos instrumentos de ratificacin ms recientes se registraron el 20 de febrero de 2008 (Repblica de Corea) y el 28 de mayo de 2008 (Fiji). El Protocolo, por su parte, entr en vigor el 9 de febrero de 2005. Al 12 de diciembre de 2008 ha sido objetodecincoratificaciones.Elinstrumentoderatificacinmsrecienteseregistrel 8 deabrilde2008(Luxemburgo).Elanexo1contienelalistadeEstadosvinculados actualmente por las disposiciones del Convenio y su Protocolo.

26VaseOIT:Seguridadehigieneymedioambientedetrabajo,InformeVI(2),pg.41.CIT,67.reunin, Ginebra, 1981, prrafo 126, pgs. 29-30. 27Esta cuestin se considera posteriormente en el cap. II, seccin 9 infra. Introduccin 11 6.Informacin disponible 30. El presente Estudio general se basa en la informacin proporcionada por 123 pases, incluida la informacin contenida en las 262 memorias enviadas en virtud del artculo 19 delaConstitucindelaOIT.EnelanexoIIfiguranindicacionescompletassobrelas memoriasanpendientesylasrecibidas.Deconformidadconsuprcticahabitual,la ComisindeExpertostambinutilizlainformacincontenidaenlasmemorias presentadasconarregloalosartculos22y35delaConstitucinporlosEstados Miembrosquehanratificadolosinstrumentosobjetodeexamen 28.Enlalabor preparatoriadelProtocolo,tambinsetomenconsideracin,segnproceda,la informacin disponible sobre la legislacin y la prctica nacionales 29. 31. Por ltimo, la Comisin de Expertos tuvo debidamente en cuenta las observaciones presentadas por varias organizaciones de empleadores y de trabajadores 30. La Comisin recuerdaquelapresentacindememoriasperidicasycompletasesunaobligacin inherentealapertenenciaalaOrganizacinytambinfundamentalparael funcionamiento de los rganos de control de la misma. La Comisin lamenta que slo 28 organizacionesdeempleadoresydetrabajadoresdetanslo14EstadosMiembros hayanaprovechadolaoportunidadbrindadaporelartculo23delaConstitucindela OITparaexpresarsusopinionessobreuntemaqueesdecapitalimportanciaparala seguridad y elbienestar delostrabajadores.LaComisinnuncainsistirlosuficiente enlaespecialimportanciaqueconcedealasobservacionesdelasorganizacionesde empleadoresydetrabajadoresrespectodelasdificultadesydisyuntivasquepueda plantearenlaprcticalaaplicacindelasnormasdelaOITy,porconsiguiente, alientafirmementeaestasorganizacionesaqueadoptenunaactitudmsactivay participativarespectodelalabordelaComisin,compartiendoconellasus observaciones y conocimientos.

28An nosehansolicitadolasprimerasmemoriassobrela aplicacindelConveniodepartede China,Fiji,la RepblicadeCoreayNuevaZelandia,debidoaquesloloratificaronrecientemente.Laprimeramemoria solicitada a Santo Tom y Prncipe todava no se ha recibido. Finlandia hizo llegar su primera memoria sobre la aplicacindelProtocolo;seharunllamamientoaAlbania,ElSalvador,LuxemburgoySueciaparaque informen sobre la aplicacin del Protocolo en el contexto del ciclo de presentacin de memorias peridicas sobre la aplicacin del Convenio. 29OIT: Registro y notificacin de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y lista de la OIT relativa alasenfermedadesprofesionales,InformesV(1),V(2A)yV(2B),yActasProvisionalesnms.24,29y30, CIT, 90. reunin, Ginebra, junio de 2002. 30Barbados:CongresodeSindicatosydeAsociacionesdeTrabajadoresdeBarbados(CTUSAB);Finlandia: ConfederacinEmpresarialFinlandesa(EK),OrganizacinCentraldeSindicatosFinlandeses(SAK), ConfederacinFinlandesadeEmpleados(STTK),ConfederacindeSindicatosparalasProfesiones Universitarias de Finlandia (AKAVA), Comisin de Empleadores Municipales, Departamento de Administracin del Personal de los Servicios Pblicos (VTML); India: Central de Sindicatos Indios (CITU), Bharatiya Mazdoor Sangh (BMS); Japn: Confederacin de Sindicatos del Japn (JTUC-RENGO); Jordania: Cmara de la Industria Jordana; Mauricio: Federacin de Empleadores de Mauricio; Nueva Zelandia: Business New Zealand, Consejo de SindicatosdeNuevaZelandia(NZCTU); PasesBajos:FederacindelaIndustriaydelosEmpleadoresdelos PasesBajos(VNO-NCW),FederacinNacionaldeSindicatosCristianosenlosPasesBajos(CNV), ConfederacinSindicaldelosPasesBajos(FNV);Per:CmaradeComerciodeLima(CCL),Sociedad Nacional de Industrias (SNI); Polonia: Confederacin de Empleadores Polacos (KPP); Portugal: Confederacin delaIndustriadePortugal(CIP),ConfederacindelComercioylosServiciosdePortugal(CCSP),Unin GeneraldeTrabajadores(UGT);Serbia:ConfederacindeSindicatosAutnomosdeSerbia;SriLanka: Federacin de Empleadores de Ceiln, Federacin de Sindicatos de Ceiln, Sindicato de Trabajadores de Lanka Jathika (LJEWU); Suiza: Unin de Empleadores de Suiza. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 127.Plan del Estudio general 32. ElpresenteEstudiogeneralsecomponedecincocaptulos.EnelcaptuloIse proporcionanalgunosantecedentesyseexponenagrandesrasgoslosinstrumentos objetodeexamen.LaComisindeExpertosexaminalalegislacinylaprctica nacionales con respecto al Convenio y la Recomendacin en el captulo II y el Protocolo enelcaptuloIII.Estaslneasgeneralessiguenlaestructuradelosinstrumentos.Enel captuloIVseresumelainformacinproporcionadasobreelimpactodelos instrumentos,lasperspectivasderatificacindelConvenioyelProtocoloylos obstculosparasuratificacin.EnelcaptuloVseexaminanlastendenciasgenerales reflejadasenlainformacindisponible,yseextraenconclusionesrelativasala pertinencia constante y futura de los instrumentos. 13 Captulo II Requisitos de las normas de la OIT y revisin de la legislacin y la prctica nacionales: el Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 1.Ambito de aplicacin, cobertura y exclusiones 33. UnelementoimportanteeinnovadordelConvenioylaRecomendacinesque tienenpor objetoasegurarqueelmbitodeaplicacindela poltica,lalegislacin yla prcticanacionalesenmateriadeseguridadysaludeneltrabajo(SST)sealoms amplioycompletoposible.Losartculos1,prrafo1),y2,prrafo1),delConvenio disponen que ste se ha de aplicar a todas las ramas de la actividad econmica y a todos los trabajadores de estas ramas. A.Ramas de la actividad econmica abarcadas 34. El artculo 1, prrafo 2 del Convenio permite, previa consulta, tan pronto como sea posible,conlasorganizacionesrepresentativasdeempleadoresydetrabajadores interesadas, excluir parcial o totalmente de su mbito de aplicacin determinadas ramas deactividadeconmica,talescomoeltransportemartimoolapesca,enlasquetal aplicacin presente problemas especiales de cierta importancia. 35. Entrelos123pasesincluidosenelpresenteEstudio,91informaronque,en trminos generales, su legislacin nacional en materia de SST abarca todas las ramas de laactividadeconmicayatodoslostrabajadores.Dedichogrupode91 pases, 46 indicaron que en su ordenamiento jurdico no se admiten excepciones a este criterio 1. Enotros14pasesdeestegrupo 2,lascondicionesdeSSTdeciertasramasdela economaociertascategorasdetrabajadoresestncubiertasporleyesespecialesy reglamentos.Enotros30pases 3,lalegislacinquesueleaplicarseenmateriadeSST estsujetaaciertasexcepciones,comosevermsadelante.Entrelos33pases

1ArabiaSaudita,Argelia,Armenia,Australia,Austria,Azerbaiyn,Belars,Belice,BosniayHerzegovina, Repblica Centroafricana, Repblica Checa, Colombia, Costa Rica, Cuba, Repblica Dominicana, El Salvador, Eslovaquia,Estonia,Ghana,Guatemala,Honduras,Hungra,Indonesia,Irlanda,IslasSalomn,Israel,Italia, Kazajstn,Letonia,Luxemburgo,Malasia,Mal,Marruecos,Mauricio,Mxico,RepblicadeMoldova, Mongolia,Nigeria,PasesBajos,Paraguay,Polonia,FederacindeRusia,Senegal,RepblicaArabeSiria, Repblica Unida de Tanzana y Uruguay. 2Albania,Bulgaria,CaboVerde,Canad,Francia,Islandia,Lituania,Montenegro,Noruega,Portugal,Reino Unido, Serbia, Sudfrica y Repblica Bolivariana de Venezuela. 3Alemania,Blgica,Brasil,China,Congo,Dinamarca,Egipto,Eslovenia,Espaa,EstadosUnidos, ex RepblicaYugoslavadeMacedonia,Filipinas, Finlandia,Grecia,Jordania,Lbano,Madagascar,Nicaragua, NuevaZelandia,Panam,Per,Rumania,Seychelles,Suecia,Suiza,TrinidadyTabago,Tnez,Ucrania,Viet Nam y Zimbabwe. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 14restantes 4, en los que la cobertura es parcial 5 o en los que falta informacin, once estn ampliando el mbito de cobertura de su legislacin nacional 6. 36. En algunos pases, las condiciones generales en materia de SST en ciertas ramas de actividadeconmicatalescomolaminera 7,eltransportemartimoylapesca 8,la aviacin 9 y la extraccin del petrleo 10, no se rigen por la legislacin general sobre SST sinoporunanormativaespecfica.Enotrospases,algunasramasdeactividad econmica quedan totalmente al margen de dicha legislacin 11. Aunque los trabajadores delsectoragrcolaestnprotegidosporlalegislacinenvariospases 12,enotrosestn excluidosdetalproteccin 13.LaCentraldeSindicatosIndios(CITU)sealaquelos trabajadores del sector agrcola no estn protegidos por la legislacin sobre los productos qumicos, los plaguicidas u otros riesgos profesionales. 37. El artculo 3, apartado a), aclara que el trmino ramas de la actividad econmica abarca todas las ramas en las que hay trabajadores empleados, incluida la administracin pblica.DiecisietepasesabarcadosporesteEstudiogeneralinformanquelos funcionarios de la administracin pblica quedan al margen de su mbito de aplicacin 14. Enotrospases,estaramadeactividadeconmicaquedacubierta,perocategoras

4AntiguayBarbuda,Argentina,Barbados,Bahrein,BurkinaFaso,Camern,China(Macao-RAE),Chipre, Croacia,Ecuador,Eritrea,Etiopa,Granada,Hait,India,RepblicaIslmicadelIrn,Iraq,Japn,Kiribati, Lesotho, Malawi, Mozambique, Myanmar, Namibia, Pakistn, Qatar, Singapur, Sri Lanka, Suriname, Tailandia, Turqua, Yemen y Zambia. 5Por ejemplo enBarbados, lalegislacin nacional sobreSST slocubre a lostrabajadores deestablecimientos calificados como fbricas. 6Se trata de Barbados, China (Macao-RAE), Chipre, Eritrea, Etiopa, Iraq, Kiribati, Per, Singapur, Suriname y Turqua. Respecto de Barbados, el Congreso de Sindicatos y Asociaciones de Personal de Barbados (CTUSAB) indicquesehabaredactadounnuevoproyectodeleydeSST,yqueconfiabaenquestaseaprobaraala brevedad a fin de garantizar la proteccin de todos los trabajadores. 7Como en Albania, Eslovenia (parcialmente), Lesotho y Sudfrica. 8Como en Chipre, Dinamarca, Filipinas, Francia, Islandia, Noruega, Seychelles, Suiza y Tnez. 9Como en Dinamarca, Filipinas, Francia, Suiza y Turqua. 10ComoenAlbania,Dinamarca,NoruegaySudfrica.Noobstante,enAzerbaiynyelReinoUnido,la legislacin sobre SST especifica que sta se aplica al trabajo en las instalaciones mar adentro. 11En Seychelles, la gente de mar se encuentra totalmente excluida de la proteccin en materia de SST. 12Enalgunospasesseexcluyeaciertascategorasdetrabajadoresagrcolas.Estascategorasseexaminana continuacin. 13Porejemplo,Bahrein,India,Jordania,Myanmar,Nicaragua,Pakistn,QatarySuriname.Tambincabra sealarqueelConveniosobrelaseguridadylasaludenlaagricultura,2001(nm.184)hasidoratificadopor diezpases,ochodeloscualessonparteenelConvenionm.155.Vasewww.ilo.org/ilolex/ english/newratframeE.htm. Filipinas informa que se propone ratificar este Convenio. En Suiza, la agricultura est excluida de la legislacin en materia de proteccin de la salud, pero no de la legislacin relativa a la prevencin deaccidentes.EnloqueserefiereaPortugal,laComisindeExpertoshasolicitadoinformacinsobrelos resultadosdeunexamendelalegislacinsobreSSTenelsectoragrcoladeconformidadconunadecisinde 2004.PortugaltambininformquelalegislacinnacionalenmateriadeSSTabarcabaalostrabajadores independientes, categora en la que se inclua a los trabajadores de las granjas familiares. 14SeincluyenBahrein,Brasil,BurkinaFaso,Camern,Congo,Egipto,Eritrea,Etiopa,Jordania,Lesotho, Madagascar (parcialmente), Malawi, Mozambique, Per,Qatar, Tnez y Turqua.Respecto de las cuatropartes enelConvenionm.155,asaber:Brasil,Etiopa,LesothoyTurqua,loscambiosaportadosalalegislacin reciente, o la que est en vigor, apuntan a ampliar su mbito de aplicacin para incluir a los funcionarios pblicos. Estados Unidos inform quela legislacin generalmenteaplicable en materiade SST nocubre a losempleados pblicos a nivel estatal y local en los Estados que no disponen de planes propios. El Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 15 especficas de empleados pblicos no estn protegidas, a saber, los militares, la polica, el personal de seguridad y el personal de extincin de incendios 15. B.Categoras especficas de trabajadores cubiertos 38. Elartculo2,prrafo2),delConveniopermite,previaconsulta,tanprontocomo seaposible,conlosrepresentantesdelasorganizacionesdeempleadoresyde trabajadoresinteresadas,excluirtotaloparcialmente,categoraslimitadasde trabajadores respecto de las cuales se presenten problemas particulares de aplicacin. 39. MuchospasesconsideradosenelpresenteEstudio,ensumayorapasesen desarrollo, han comunicado una cobertura parcial y la exclusin de ciertas categoras de trabajadores en las diferentes ramas de actividad econmica 16. En la India, las empresas queempleanmenosdedieztrabajadoresynoutilizanenergamecnicaquedan excluidasdesumbitodeaplicacin.Segnloscomentariosdelsindicatoindio BharatiyaMazdoorSangh(BMS),laproteccinenmateriadeSSTsloexisteenel sectordelaminera,laindustria,lospuertosylaconstruccin,conloquequedan excluidosmsdel90porcientodelafuerzadetrabajo.Algunosdeestostrabajadores trabajanenlamanufacturaomanipulandodesechos,utilizansustanciasqumicas peligrosasorealizanoperacionespeligrosasparasuseguridadosusalud.LaCITU indicatambinquelostrabajadoresdelaindustriatradicional,talescomolos trabajadores del bidi, el anacardo, el coco y la tejedura manual carecen por completo de proteccin. El BMS recomienda que la legislacin nacional sobre SST sea de aplicacin general en todos los lugares de trabajo, independientemente del nmero de trabajadores ocupados, en particular en las plantaciones, las obras de construccin, el sector agrcola ylaeconomainformal.EnlosEstadosUnidos,lasexplotacionesagrcolasconmenos de diez asalariados no estn cubiertas por la legislacin federal en materia de SST. 40. Ennumerosospaseslostrabajadoresdelserviciodomsticoquedantotalmente excluidosdelacoberturaenmateriadeSST 17.Larazninvocadaparaexcluirlosesla dificultad prctica para aplicar la legislacin en el entorno familiar 18. En lo que respecta alostrabajadoresadomicilio,stosquedanexcluidosdelmbitodeaplicacindel Convenioennumerosospases 19.Talcomoenelcasodelostrabajadoresdelservicio domstico,larazninvocadaparaexcluirlosesladificultadprcticaparaaplicarla legislacinenelentornofamiliar.Noobstante,Austria,laRepblicaChecaySuecia parecenhabersuperadoestasdificultadesyhanadoptadoleyesqueregulanlas

15Por ejemplo, en Argentina, Bulgaria, Cabo Verde, Canad, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Francia, Nueva Zelandia, Portugal, Sri Lanka, Suiza, Ucrania, Repblica Bolivariana de Venezuela y Zimbabwe. 16AntiguayBarbuda,Argentina,Bahrein,Barbados,BurkinaFaso,Camern,China(Macao-RAE),Croacia, Eritrea, Granada, India, Japn, Lesotho, Malawi,Mozambique, Myanmar, Pakistn, Qatar, Singapur,Sri Lanka, Suriname, Tailandia y Zimbabwe. 17LostrabajadoresdomsticosestnexcluidosenAlemania,Argentina,Austria,Bahrein,Blgica(1)(excepto enasuntosrelacionadosconviolenciaoacososexualomoraleneltrabajo),Croacia,Dinamarca,Egipto, Espaa, ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Grecia, Jordania, Lbano, Qatar, Reino Unido, Rumania, Serbia, Seychelles, Suiza, ex Repblica Yugoslava de Macedonia, Tailandia, Trinidad y Tabago y Turqua. 18El art. 3 de la Directiva Europea 89/391/CEE relativa a la aplicacin de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo excluye a los trabajadores domsticos de la definicin de trabajador. 19Es el caso de Blgica, Dinamarca, Espaa, Filipinas, Finlandia, Japn, Jordania, Nueva Zelandia, Qatar, Sri Lanka, Suiza, Trinidad y Tabago y Turqua. La Cmara de Industria de Jordania indic que los miembros de la familia del empleador quedaban excluidos de la aplicacin de las normas en materia de SST. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 16condicioneslaboralesdelostrabajadoresdelserviciodomsticoylostrabajadoresa domicilio, las cuales incluyen algunas disposiciones sobre SST. 41. Con respecto a los trabajadores independientes, el Convenio no los menciona pero sedesprendedelprrafo 1,apartado 2),delaRecomendacinqueincumbeacadapas determinar qu medidas de proteccin pueden ser necesarias y factibles de aplicar a esta categoradepersonas 20.Lamayoradelospasesqueindicaronquesucobertura comprendaatodaslasramasdelaactividadeconmicaytodoslostrabajadoresnose refirieronexpresamenteaestacategora.Unpequeogrupodepasessealquelos trabajadoresindependientesestabanexcluidosdelaproteccinenmateriadeSST 21; otros, indicaron que s los incluan 22. La Confederacin de Sindicatos del Japn (JTUC-RENGO) seal que, habida cuenta de que no se reconoce a las personas independientes como trabajadores por ende no tienen derecho a proteccin en materia de SST los empleadores,afindeeludirsusobligacionesaesterespectotiendenaemplear contratistasindependientes(hitory-oyaka)loscualesnoestnamparadosporla proteccinprevistaparalostrabajadores,aunquedeberansercontratadoscomotalesy disfrutar de todos los derechos de stos. Eslovenia ha adoptado un enfoque innovador al disponerquelostrabajadoresindependientesquedencomprendidosenlasdefiniciones tantodetrabajadorcomodeempleador,porconsiderarque,enlaprctica,actanen ambas condiciones. En Ucrania, los trabajadores independientes pueden ser cubiertos por elsegurovoluntariodeaccidentes.EncuantoaPortugal,laUninGeneralde Trabajadores(UGT)indicqueelGobiernopreveaaplicarlalegislacinsobreSSTa lostrabajadoresindependientes,peroquelosserviciosnacionalesdesaludno aseguraban la proteccin y control de la salud de estos trabajadores. 42. Algunospasesamplanexpresamentelacoberturaadeterminadascategorasde trabajadores,talescomolospasantesylosaprendices 23;lostrabajadoresmigrantes 24; los trabajadores temporales 25, y el personal penitenciario 26. El Reino Unido informa que incluso las personas que no trabajan estn protegidas contra los riesgos para la salud o la seguridadquesurjandeoserelacionenconlasactividadesdelaspersonasque trabajan. En Bulgaria, la legislacin nacional en materia de SST tambin se aplica a las empresasenelextranjero,enaquellospasesquenodisponendelegislacinenla materianifiguranenningntratadointernacionalenelqueesepasseaparte.La legislacin nacional de Montenegro en materia de SST tambin se aplica a los nacionales que trabajan en el extranjero.C.La economa informal 43. La problemtica situacin de la economa informal que, en general, no est cubierta por la legislacin nacional sobre SST y en la que los trabajadores tienen a menudo que hacerfrentealascondicionesdetrabajomsinseguraseinsalubres,fueplanteadapor

20Quienesdeseenobtenermsinformacinpuedenremitirse,entreotros,aldocumentoSeguridadehigieney medio ambiente de trabajo, Informe VII (a) (2), CIT, 66. reunin, 1980, Ginebra, pgs. 18-19.21 Argentina, China, Estados Unidos, Finlandia, Grecia, Turqua y Viet Nam.22 Alemania, Repblica Checa, Colombia, Hungra, Italia, Reino Unido y Singapur. 23Como ocurre en Austria, Blgica, Estonia y Suiza. 24Repblica Checa y Espaa. 25Blgica, Repblica Checa, Cuba y Nueva Zelandia. 26Azerbaiyn, Estonia, Finlandia y Suecia. El Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 17 algunospasesensusmemorias 27.Laeconomainformalseconsiderageneralmente como la parte de las economas nacionales en las que el dficit de trabajo decente es ms pronunciado 28.Adems,enestesectorseconcentraaveceselgruesodelafuerzade trabajo. La CITU afirma que la gran mayora el 94 por ciento de la mano de obra enlaIndiaestempleadaenlaeconomainformaly,portanto,notienenninguna coberturalegalenmateriadeSST.Otrospases,comoBrasil,dieroncuentadelos esfuerzosquedesplieganparaextenderalaeconomainformallaaplicacindesu legislacinsobreSST 29.LasdificultadesrelacionadasconlaSSTenlaeconoma informalconstituyenunodelosprincipalestemasabordadosdurantelasemanasobre SST que se celebra cada ao en Buenos Aires, en el mes de abril 30. 44. ElConvenioprevquelospasesquehaganuso delaflexibilidadofrecidaenlos artculos1y2estnobligadosaenumerarlasexcepcionesensuprimeramemoriaya continuarproporcionandoinformacinsobrelosprogresosrealizadosenposdeuna aplicacinmsampliadesusdisposiciones.Variospasesindicanqueestnampliando elmbitodeaplicacindesulegislacinnacionalenmateriadeSST 31.Chipre,por ejemplo,inicielprocesodeampliacindelacoberturaalostrabajadoresdelservicio domstico.EnSingapur,en2007,seelaborconlaasistenciadelaOITunnuevo proyecto de ley sobre SST que abarca todas las ramas de la actividad econmica y todos los lugares de trabajo; dicho texto se est ultimando para su presentacin al Parlamento, convistasasuadopcin.EnTurqua,unproyectodeleysobreSSTactualmenteen estudioabarcaratodaslasactividadesyloslugaresdetrabajo,conlaexcepcindelas actividadeslaboralesconcaractersticasespeciales(fuerzasarmadas,policaydefensa civil).D.Extensin progresiva del mbito de aplicacin 45. Enrelacinconlasclusulasdeflexibilidad,quepermitenexcluirramasdela actividad econmica (artculo 1, prrafos 2) y 3)) y categoras limitadas de trabajadores (artculo2,prrafos2)y3))aunquelasexclusionesencadacasodebenser identificadasenlaprimeramemoriadespusdesuratificacincabesealarquelas exclusiones aceptadas no deben ser permanentes. En cada caso, los artculos 1, prrafo 3) y 2, prrafo 3) contienen un requisito obligatorio segn el cual el Estado Miembro debe informarposteriormentesobretodoprogresorealizadoparaampliarsuaplicacin.La consideracindeestosdosprrafos,conjuntamenteconlasdisposicionesdelos artculos 4y8permitiran,ysindudaalentaran,unarevisindelascategorasde

27 Por ejemplo, Colombia, Ecuador, India, Nicaragua y Per. A este respecto, la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) de Per seal que a una gran cantidad de personas activas en la economa informal no se les garantizan las condiciones mnimas en materia de SST en las actividades relacionadas con su trabajo. Tal como se seal en la Resolucin delaOIT sobreeltrabajodecente ylaeconoma informal,CIT,90.reunin, Ginebra.Sibienno existeunadescripcinodefinicinprecisaaceptadauniversalmente,porlogeneralseentiendequeeltrmino economainformalabarcaunagranvariedaddetrabajadores,empresasyempresariosconcaractersticas identificables. Todosellos tropiezancon determinadosinconvenientes yproblemas dedistinta intensidadenlos contextos nacionales, rurales y urbanos [] Las actividades de esas personas y empresas no estn recogidas por la ley, lo que significa que se desempean al margen de ella; o no estn contempladas en la prctica, es decir que, sibienestaspersonasoperandentrodelmbitodelaley,stanoseaplicaonosecumple;olapropialeyno fomenta su cumplimiento por ser inadecuada, engorrosa o imponer costos excesivos. 28 Ibd., prr. 9. 29 Vase el Informe de la Comisin de Expertos, 2007. 30 Vase, nter alia, www.srt.gov/ar/super/eventos/semana2008/programa.htm. 31 ArabiaSaudita,Brasil,Canad,RepblicaCheca,China(Macao-RAE),Chipre,Eritrea,Etiopa,Kiribati, Malawi, Pakistn, Sri Lanka, Sudfrica, Suriname, Suecia, Tailandia, Turqua y Zimbabwe.Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo 18trabajadores excluidas para determinar en particular, si las exclusiones ya no se aplican o se aplican de manera ms restringida, habida cuenta de las circunstancias nacionales en evolucin,ocomopartedelaaplicacindeunapolticanacionalmscoherente.Lo anteriordeberarealizarseenconsultaconlosinterlocutoressociales,talcomose dispone en los citados artculos. 46. La Comisin toma nota de que, en la prctica, pocos cambios se han producido en loquerespectaalascategorasdetrabajadoresexcluidasunavezquehansido identificadas, y que parece haberse utilizado poco o nada, el requisito obligatorio de que los Estados Miembros informen sobre todo progreso realizado para eliminar o reducir las exclusiones.Teniendoencuentaelcontextodelasexclusionesprevistasenel Convenio cuyo objetivo general es proteger a todos los trabajadores de los accidentes deltrabajoylasenfermedadesprofesionales,ascomoelhechodequeelprogreso tecnolgicoconsiderablequehatenidolugardesde1981hapermitidomejorarla proteccindelostrabajadores,laComisinestimaquelosEstadosMiembrosylos interlocutoressocialesdebenreconsiderarseriamentelaconvenienciadeseguir excluyendo a ciertas categoras de trabajadores. 2.El papel de los empleadores y los trabajadores47. ComoseindicaenlaDeclaracindelaOITsobrelajusticiasocialparauna globalizacin equitativa, la estructura tripartita de la OIT y su sistema normativo son sus ventajasseeras.TodoslosinstrumentosylaspolticasdelaOITseelaboransegn criteriostripartitosyreflejanlaimportanciadelasconsultasylacooperacinentrelos interlocutoressociales.Lostresinstrumentosencuestinexigenlaparticipacinactiva de los empleadores y los trabajadores y de sus organizaciones, segn proceda, en todos los niveles pertinentes desde el taller hasta los niveles de elaboracin de las polticas nacionales.Enfuncindelcontexto,seestablecendiferentesmecanismosdeconsulta, peroelmensajebsicoesqueelprincipiodelaprevencinslopuedeseraplicadode maneraefectivaatravsdelacolaboracinactivaentrelosempleadoresylos trabajadores. La legislacin es esencial para determinar el marco jurdico en el que se ha deinscribirlaadministracindelasinfraestructurasnacionalesdeSST,peroel conocimientorelativoalaformadeaplicarlosconxitoenellugardetrabajoest depositado en gran medida en los empleadores, los trabajadores y las organizaciones que losrepresentan.Eseconocimientotambinesesencialenelcontextodelapoltica nacional.Enelplanonacional,sedebencelebrarconsultasconlosempleadoresylos trabajadores,porintermediodesusorganizacionesrepresentativas,conrespectoatoda posiblelimitacindelmbitodeaplicacindelConvenio,ascomorespectodela formulacin,aplicacinyrevisinperidicadelapolticanacionalsobreSST.Enel planodelaempresa,losempleadoresylostrabajadorestieneneldeberdecooperaren tornoalascuestionesdeSST,yaseadirectamenteomediantelosmecanismos establecidos para tal fin, sobre la base de un sistema de derechos y deberes designados.48. Ya sea en la empresa o en el plano nacional, el principio de prevencin se basa en lapremisadequeunacomprensintempranaylaadopcinoportunademedidas constituyenelenfoquemseficaz.Estoseexpresclaramenteenlostrabajos preparatoriosyenlasdisposicionesdelConvenio,queprevnlacelebracinde consultastanprontocomoseaposible 32.Lacelebracindeconsultasconlos

32 VaseCIT,67.areunin,Ginebra,1981,ActasProvisionalesnm.25,prrs.27y138,pgs.25/4y25/15, respectivamente, as como el art. 15 del Convenio nm. 155. El Convenio nm. 155 y la Recomendacin nm. 164 19 interlocutoressocialeseselleitmotivdelostresinstrumentosparadarefectoalas disposicionesdelConvenio.ElConvenionoprescribemodalidadoprocedimiento especficoalgunoparalasconsultasquehandecelebrarseconlasorganizaciones representativasdeempleadoresydetrabajadores.Noobstante,sihaderemitirsealo dispuesto en el artculo 1, prrafo 2), o en el artculo 2, prrafo 2, el Gobierno debera: 1)celebrarconsultas,antesdeadoptaruncursodeaccin,tanprontocomosea posible; 2)celebrarconsultasconlasorganizacionesdeempleadoresydetrabajadores interesadas, y3)informardelasexclusionesalaOficinaInternacionaldelTrabajoymantenerla informada con posterioridad, en virtud de lo dispuesto en el artculo 1, prrafo 3), y en el artculo 2, prrafo 3). 49. Elprrafo1delartculo4disponequelapolticanacionaldeberserformulada, ejecutadayrevisadaperidicamente,enconsultaconlasorganizacionesms representativasdeempleadoresydetrabajadores.Porlotanto,stasdebernparticipar entodaslasetapasdelprocesodeformulacindelapolticanacional.Cabradestacar queeneltextodelprrafo1delartculo4ydelartculo8seindicaqueseadoptarn medidasenconsultaconlasorganizacionesrepresentativasdelosempleadoresylos trabajadores,enoposicinalaexpresinpreviaconsultacon,quefiguraenotros ConveniosdelaOIT.Comoseindicenlostrabajospreparatorios,estoimplicauna obligacin no slo para consultar una vez, sino que tengan un dilogo continuado como seanecesario.Implicatambinqueestaobligacinnoafectealaautoridadcompetente del Estado Miembro y, segn sea el caso, del rgano legislativo, para tomar una decisin final 33.Estomereceespecialatencin,habidacuentadelcarcterprogresivonoslo del Convenio, sino tambin de todo el mbito de la SST, en el que es necesario asegurar unaadaptacinconstantealaevolucintecnolgica,econmicaycientfica,ascomo unaparticipacinactivaycontinuadayundilogoregularconlosempleadoresylos trabajadores.50. Con pocas excepciones, los pases incluidos en el presente Estudio sealan que se han establecido mecanismos para la celebracin de consultas con los empleadores y los trabajadores en lo que respecta a la formulacin de la legislacin y la poltica sobre SST, yqueenmuchoscasosexistenestructurasymecanismosespecficosquepermitenla participacinactivadelosempleadoresylostrabajadoresentodoslosniveles pertinentes. La mayora de los pases han observado que estas estructuras son utilizadas efectivamente 34. Este es el caso de la mayora de los Estados parte en el Convenio, los EstadosmiembrosdelaUninEuropea(UE)ylaspartesenelConveniosobrela consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (nm. 144) 35, pero tambin

33Vase tambin el art. 2 del Protocolo. Sin embargo, se reconoci que era conveniente conservar la formulacin previaconsultaconenelcontextodelasconsultasqueseefectensobrelostemasaqueserefierenlos arts. 1.2,2.2y15.1.VaseOIT:Seguridadehigieneymedioambientedetrabajo,InformeVI(1),CIT, 67.a reunin, Ginebra, 1981, pg. 11. 34 Enrealidad,alparecernosecelebranconsultastripartitasenArgelia,RepblicaCentroafricana,Malawi, Paraguay y Pakistn. En las memorias de Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Ghana, Granada, Myanmar, Qatar y Santo Tom y Prncipe no se mencion esta cuestin.35LossiguientespasescomprendidosenesteEstudiogeneralnohanratificadoelConvenionm.144:Arabia Saudita, Bahrein, Cabo Verde, Camern, Canad, Croacia, Cuba, Eritrea, Eslovenia, Etiopa, Ghana, Honduras, Israel,Lbano,Luxemburgo,Marruecos,Myanmar,Panam,Paraguay,Qatar,FederacindeRusia,Singapur, Tailandia y Tnez. Promover la seguridad y la salud en el medio ambiente de trabajo