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Apuntes de Derecho administrativo II

1.ª parte. Los actos y el procedimiento administrativo

Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

1. Concepto y clases 2. Los actos políticos o de gobierno 3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales. 4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios 5. Actos favorables y actos de gravamen 6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 7. Los elementos del acto administrativo 8. El titular del órgano y la competencia 9. La causa y los presupuestos de hecho 10. Los móviles. La desviación del poder 11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos 12. Los elementos formales 13. Notificación y publicación del acto administrativo

Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad

1. La presunción de validez. 2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad 3. La ejecutoriedad de los actos administrativos. 4. La configuración histórica del privilegio de decisión ejecutoria en el Derecho español. 5. La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos. 6. Cuestionamiento constitucional. 7. Suspensión de efectos del acto administrativo. 8. Los medios de ejecución forzosa. 9. Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad: tercerías de domi-

nio e impugnación contenciosa.

Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulación y revocación

1. La invalidez y sus clases 2. La inexistencia 3. La nulidad de pleno derecho. Análisis de los supuestos legales 4. La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho 5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante 6. El principio de restricción de la invalidez: convalidación, incomunicación y conversión 7. La anulación por la Administración de los actos inválidos. El proceso de lesividad. 8. La revocación de los actos administrativos 9. La rectificación de los errores materiales y aritméticos.

Tema IV El procedimiento administrativo

1. Significado y origen del procedimiento administrativo 2. La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de

aplicación y desarrollo reglamentario. 3. Clases de procedimiento administrativo 4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstención

y recusación. 5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representación y asisten-

cia técnica

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6. Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo. 7. La iniciación del procedimiento. 8. Tramitación e instrucción 9. La terminación del procedimiento

2.ª parte. La actividad administrativa

Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de policía o limitación

1. Las clases de la actividad administrativa. 2. Los principios que condicionan la actividad administrativa. 3. La actividad administrativa de limitación 4. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares 5. Las técnicas de la actividad de limitación. La reglamentación 6. La autorización 7. Ordenes, mandatos y prohibiciones.

Tema VI La actividad administrativa de fomento.

1. Concepto y evolución de la actividad de fomento. 2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada. 3. Los incentivos económicos 4. La subvención. 5. La gestión indirecta de las subvenciones. 6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones. 7. La relación de subvención: anulación, modificación, obligaciones del beneficiario y rein-

tegro. 8. Control y sanciones. 9. Subvención y Derecho Comunitario.

Tema VII La actividad de prestación o servicio público.

1. La actividad de prestación o de servicio público 2. Las fronteras entre la actividad de prestación y la actividad privada en la Constitución. 3. El régimen de servicio publico tradicional. Principios generales. 4. La relación de prestación. El estatus de los usuarios de los servicios públicos. 5. Las formas de gestión de los servicios públicos. 6. El modelo europeo de los servicios de interés económico general y el desmantelamiento

de los servicios públicos económicos. 7. Los servicios públicos impropios o actividades privadas reglamentadas.

Tema VIII La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora 2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad. 3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabili-

dad de las personas jurídicas. 4. Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas. 5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. 6. La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas. 7. El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrati-

va a la jurisdicción penal. 8. El Derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancio-

nadora. 9. El procedimiento sancionador. 10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la

Administración.

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Tema IX La actividad administrativa arbitral

1. Arbitraje y Administración Pública. 2. La actividad arbitral de la Administración. 3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de

sus manifestaciones. 4. El régimen de la actividad administrativa arbitral. 5. La actividad de la Administración en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.

3.ª parte. El sistema garantizador del Derecho administrativo

Tema X Los recursos administrativos

1. Los recursos administrativos 2. Clases de recursos 3. Tramitación y resolución de los recursos administrativos 4. Las reclamaciones económico-administrativas. 5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Tema XI La jurisdicción contencioso administrativa

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 2. Los modelos orgánicos de Justicia administrativa. 3. Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 4. Los órganos jurisdiccionales. 5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo. 6. Objeto del recurso.

Tema XII El proceso contencioso administrativo.

1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelación y sus insuficiencias

2. Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido 3. El procedimiento contencioso administrativo de primera o única instancia 4. Terminación del procedimiento 5. Procedimiento abreviado. 6. El sistema de recursos 7. Los diversos recursos de casación y la revisión. 8. Ejecución de sentencias 9. Procesos especiales.

Número de veces que una cuestión ha salido en un examen (hasta septiembre 2009)

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Normativa fundamental

Leyes

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

o Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

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Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

1. Concepto y clases

Concepto de acto administrativo

La función legislativa se concreta en la elaboración de leyes, la reglamentaria en disposi-ciones de carácter general y la judicial en las sentencias; la Admón, a través de los actos administrativos (AA) formaliza su función gestora con repercusión directa o indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos. El concepto de AA delimita, por lo tanto, el objeto de la Jurisdicción contencioso-administrativa (JC-A), y facilita el control judicial de la actividad adva jurídicamente relevante.

La Ley de lo C-A, de 1888, admitió el recurso C-A contra “resoluciones advas” y la Ley Jurisdiccional C-A de 1956 incluyó las pretensiones que se deduzcan contra los “actos de las AAPP” sujetos a Dº advo. La Ley JC-A 29/98 ha ampliado el número de asuntos de que pueden entender estos tribunales:

• La actuación de las AAPP • Los actos expresos y presuntos de las AAPP • La inactividad de la Admón • Las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho

La definición de AA, clásica, de ZANOBINI , es “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la AAPP en el ejercicio de una potestad adva”. Pero esta definición es muy general, y podemos limitar el concepto de AA a aquello que es enjuiciable por la JC-A, ya que no son enjuiciables (directamente) nada más que las “reso-luciones” definitivas, pero no todos los actos y actuaciones que se dan dentro de un proce-dimiento advo.

La STS 1984 rechaza que sea AA cualquier otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos advos, no sea por sí mismo creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y así no reconoce el califica-tivo de actos impugnables a los dictámenes e informes, manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de trámite provienen de órganos consultivos, ni las contestaciones a las consultas de los administrados, ni a las certificaciones, ni a las propuestas de resolución.

En el caso de manifestaciones de voluntad el TS admite que no es necesario que el acto sea definitivo (que ponga fin a un procedimiento o impida su continuación), se admite tam-bién la impugnación separada e independiente de los actos decisorios que inciden en situa-ciones jurídico-privadas o imponen obligaciones durante la sustanciación del procedimien-to. También para actos de ejecución que supongan contradicción con los AA precedentes o incidan en derechos ajenos a la cuestión. En todo caso son susceptibles de impugnación separada los actos de trámite si en ellos se viola supuestamente un derecho fundamental, que puede verse más perjudicado por una acto de trámite que por un acto definitivo.

Los AA, ahora, pueden tener por destinatario también a otra Admón inferior, lo que no era posible en el estado centralista. Los conflictos se resolvían entre AAPP mediante la vía je-

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rárquica o a través del sistema de conflictos. Ahora los actos de una AP pueden tener por destinataria a otra AP, por lo que se fiscalizan en la sede C-A.

Por lo anterior se propone definir el AA como resolución de un poder público en el ejerci-cio de potestades y funciones advas y mediante el que impone su voluntad sobre los dere-chos, libertades e intereses de otros sujetos, públicos o privados, bajo el control de la Ju-risdicción C-A.

Con poder público se acoge a las AAPP propiamente dichas, y a las resoluciones logísticas de los órganos constitucionales (Cortes, TC, DdelP) dictadas en la gestión patrimonial, con-tractual y de personal, que son enjuiciables por la JC-A. En el caso del CGPJ son, por lo mismo, AA, los relativos a nombramientos y sanciones a los jueces y las resoluciones de los órganos de gobierno de los juzgados.

Naturaleza o esencia del acto administrativo

El AA no es análogo al acto privado, incorpora elementos ajenos a éste. Se exige la impug-nabilidad inmediata, y un elemento de coercibilidad, la ejecución forzosa, lo que lo separan de los actos privados.

Los AA son actos cuasi-judiciales: se presumen válidos, son ejecutables y se dictan (como las sentencias) siguiendo un procedimiento administrativo.

Clasificación de los actos administrativos

La clasificación de la doctrina francesa, mucho más simple que la de las italiana y alemana, distingue entre actos-regla o reglamentos y actos-condición o decisiones y actos individua-les. Engloba a los reglamentos dentro de los actos, una concepción amplia, pero dentro de los actos propiamente dichos únicamente las manifestaciones de voluntad, pero no las de juicio, conocimiento, deseo ni en general los actos instrumentales.

El acto-regla o reglamento ya se vio (en el curso pasado), y es una disposición de carácter general, de rango inferior a la ley, dictada por una Admón.

La decisión o acto individual crea una situación jurídica que afecta a una persona determi-nada. El acto condición coloca a una persona en una situación jurídica general que hace posible la aplicación de una normativa preexistente (eg, el nombramiento de un funciona-rio).

Nuestra doctrina envía los reglamentos a la teoría de fuentes y clasifica los actos, por la extensión de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables; por razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecio-nales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilatera-les y bilaterales; y por razón del contenido del acto y sus efectos, en meros actos adminis-trativos y actos negocios jurídicos, actos definitivos y actos de trámite.

En este tema se sigue con los actos de gobierno, cuando rozan la política o han sido dicta-dos en ejercicio de potestades discrecionales o por razones procesales (actos de trámite, actos confirmatorios, actos que no causan estado). Se continúa con los actos ampliativos y actos de gravamen y se acaba con actos expresos y presuntos, dejando para un tema pos-terior la tipología de AA por sus contenidos típicos.

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2. Los actos políticos o de gobierno

Del concepto de AA se han excluido actividades y resoluciones del poder ejecutivo que, por su contenido, se excluye de enjuiciamiento C-A. Por ejemplo los actos que emanan del Consejo de Ministros, de los Consejos de Gobierno de las CCAA, que, por otra parte, son órganos directivos de la Admón y por ello plenamente enjuiciables C-A.

En nuestro Dº aparece este concepto en la Ley de la Jurisdicción C-A de 1988, de SANTA-

MARÍA DE PAREDES: los actos políticos o de gobierno se refieren a materias que “pertenecen señaladamente a la potestad discrecional” y que se excluyen de control jurisdiccional. Se incluyen los actos de orden político o de gobierno y las disposiciones de carácter general relativas a la salud e higiene públicas, al orden público y a la defensa, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que pudieran dar lugar.

La Ley JC-A de 1956 redujo el concepto de acto de gobierno a las “cuestiones que se susci-ten en relación con los actos políticos del G, como defensa, relaciones internacionales, se-guridad interior del Estado y militares, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que pudie-ran dar lugar”.

Después de la C 1978, el TS dictaminó que son únicamente los actos del Consejo de Minis-tros, y no de otras AAPP o autoridades inferiores, y que materialmente los actos políticos se refieran a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asun-tos advos, incluso en materias delicadas como sanciones (orden público) o militar (ascen-sos, cursos, traslados, ...) que son plenamente recurribles. También se excluye del concepto a los reglamentos aprobados por el G. Varias sentencias del TS han delimitado actos o parte de actos políticos o de gobierno que sí pueden ser atacables en vía C-A: los que contienen elementos reglados fijados por el OJ o cuando el acto está sometido a régimen de reglamen-tación adva.

La Ley de la JC-A de 1998 ha intentado eliminar el mismo concepto de acto político, deli-mitando genéricamente el ámbito de actuación del ejecutivo regido sólo por el Dº constitu-cional, y exento de la JC-A. Pero no elimina, sino que presupone, que sobre determinados actos del G o de los G de las CCAA, por muy políticos que sean y muy amplia su discrecio-nalidad, el control jurisdiccional será siempre posible “sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”.

En definitiva la actual LJCA sobreentiende que sigue existiendo el acto político puro, que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado. Pero al mismo tiempo reconoce la existencia del acto cuasi-político que, conforme a la legislación, está limitado por cualesquiera de estas circunstancias, si enjuiciables.

3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Los AA discrecionales, son aquellos dictados precisamente en ejercicio de potestades dis-crecionales y con trascendencia a efectos de su exclusión total o parcial del control judicial. La legislación confirma la existencia de este poder discrecional cuando dispone que la Ad-

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món podrá llevar a cabo dicha actividad, pudiendo optar por diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. La potestad es reglada cuando la norma utiliza el término de-berá o configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del admi-nistrado.

De acuerdo con el TS la potestad discrecional es la “capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por ser permitidas por la ley”. También como “la concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Admón”. A veces el TS ha aludido a la “libertad de apreciación del interés general en cada caso concreto”, lo que suele ser mayor en el caso de potestades reglamentarias organizativas y de planeamien-to, que cuando se trata de la simple aplicación de normas preestablecidas. El TS advierte que la libertad de apreciación no es absoluta; exige un proceso de razonamiento, y que dis-crecionalidad no implica arbitrariedad. Los actos plenamente discrecionales son propios de la normativa del siglo XIX, donde la potestad discrecional incluía los actos políticos o de gobierno, la resoluciones denegatorias de concesiones, ... Ya la LJCA de 1956 reconocía que la existencia de potestades, y por lo tanto actos, que son parcialmente discrecionales y por lo tanto fiscalizables. Todos aquellos elementos del acto que no sean discrecionales, por ser reglados, son fiscalizables.

La vigente LJCA de 1998 establece en su exposición de motivos que los órganos jurisdic-cionales no pueden redactar ex novo los preceptos que anulan, ni determinar el contenido discrecional de los actos anulados, pero los órganos judiciales pueden extender su control a los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Admón al Dº, mediante el control de los elementos reglados y la garantía de los límites jurídicos de la discrecionali-dad.

A) Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados

Son conceptos jurídicos indeterminados para nuestro TS “aquellos de definición normati-va necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de unos hechos concretos”, de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando, pues, incompatible con la técnica de la discrecionalidad.

En la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados puede distinguirse entre un círculo de certeza positiva, los supuestos que claramente encajan en el precepto; un halo de incerti-dumbre, los supuestos de encaje dudoso; y un círculo de certeza negativa, los supuestos que no encajan en el concepto. Es en la zona de incertidumbre donde surge un cierto margen de apreciación, que no de discrecionalidad, que la Admón ha resolver mediante las pruebas y el juicio preciso para justificar su legalidad y el acierto de la decisión.

En resumen, a diferencia de la discrecionalidad, que es una libertad de elección entre alter-nativas igualmente justas o indiferentes, con un decisión que no se funda en criterios lega-les, la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la ley, subsumiendo en una categoría legal unas circunstancias reales determinadas. Los Tri-bunales de lo C-A pueden atacar la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, pero no la de los actos discrecionales.

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B) Técnicas de control de la discrecionalidad

Separado el concepto de discrecionalidad, del de conceptos jurídicos indeterminados, queda ver como se puede controlar judicialmente esta libertad de apreciación de la Admón.

Nuestro TS advierte que los Tribunales no son los encargados de valorar las circunstancias que motivan la aplicación de la potestad discrecional, pero deben fiscalizar los elementos reglados de la competencia, el procedimiento y el fin público del acto. Y la fiscalidad debe referirse a los hechos determinantes y al respeto de los principios generales del Derecho como el de proporcionalidad y buena fe. El principio de buena fe y el de con-fianza legítima son de necesaria observancia por el art. 3.1 LRJ. La proporcionalidad la aplica especialmente en materia sancionadora: la sanción debe ajustarse a la gravedad de las infracciones cometidas.

En orden a su control de proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de ac-tuación discrecional, éste sólo será posible cuando los criterios se justifican adecuadamente en las motivaciones de las decisiones administrativas discrecionales. Para ellos el art. 54 LRJ exige que los actos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales sean motivados.

C) La polémica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La configuración por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial

Un sector doctrinal sostiene que la Jurisdicción no puede sustituir la decisión adva, y que la posición que defiende el máximo control judicial está mal fundada en el principio de inter-dicción de arbitrariedad de los poderes públicos, que es demasiado abstracto y general, y aplicable también al poder judicial. Este mismo sector critica la necesidad de la motivación como primer criterio para distinguir lo discrecional de lo arbitrario; la discrecional significa libertad de elección para la Admón. Este sector opina que este control excesivo es contrario a la división de poderes, convirtiendo al Juez advo en un administrador negativo. La potes-tades discrecionales, sostienen, pueden dar lugar a diversas soluciones, igualmente válidas y conforme a Derecho.

En su contra, otro sector sostiene que la C 1978 no aporta una legitimación al poder discre-cional que no tuviera ya. La innovación de la C es haber erigido al Juez en guardián del Legislativo y del Ejecutivo, disminuyendo los poderes de estos. En definitiva, si la Admón debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, así como a los fines que la justi-fican, el Juez puede llegar a criticar y decidir sobre los actos discrecionales de la Admón hasta donde le permita el Dº.

Opina Parada, por otra parte, que el pleno control judicial de las AAPP se está poniendo en riesgo por otras vías pro-Admón: la huída de las AAPP al Dº privado, las leyes singulares, la atribución a la Admón mediante ley de poderes no sólo discrecionales sino libres o arbi-trarios (adjudicación de contratos, libres designaciones), y otra serie de materias exenta de control judicial.

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4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios

A efectos de su exclusión del control judicial es interesante la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.

Actos que no causan estado

Son los que no expresan de manera definitiva la voluntad de la Admón, porque contra los mismos se pueden interponer recursos administrativos, antes de acudir a la vía judicial.

Por el contrario, causan estado los actos administrativos para los que se agotado la vía ad-ministrativa, y pueden ser impugnados judicialmente (LRJ 109):

a) Las resoluciones de los recursos de alzada

b) Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no so-metidas a instrucciones jerárquicas dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbi-traje

c) Las resoluciones de los órganos advos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario

d) Las demás resoluciones de órganos advos, cuando una disposición legal o regla-mentaria lo establezca

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finali-zadores del procedimiento.

El medio normal, no obstante, de conseguir la recurribilidad judicial de un acto que no cau-sa estado es agotar la vía adva, interponiendo el recurso de alzada, que es el apartado a) anterior, y que agota de una sola vez esta vía. En el tema de recursos se volverá con más detalle sobre agotamientos de la vía adva.

Actos consentidos o firmes

Son actos que, hayan o no causado estado, son manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano advo porque su recurribilidad está vetada por el transcurso de los plazos esta-blecidos para su impugnación en vía adva o jurisdiccional, sin que el interesado haya inter-puesto el correspondiente recurso.

El art. 28 LJCA no admite el recurso C-A contra los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Las STS exigen que: el acto sea declaratorio de derechos, que el interesado haya prestado su consentimiento (normalmente mediante su aquietamiento procedimental o procesal, por no recurrir a tiempo o a través de un medio de impugnación improcedente o inadecuado), o porque ha procedido a su cumplimiento volun-tario evidenciando aquiescencia con su contenido.

El concepto de firmeza adva es equivalente al que se utiliza para las sentencias judiciales que, por no haber sido impugnadas en tiempo y forma, devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario.

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Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la acción de nulidad, que se puede ejer-citar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En este caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el interesado puede reabrir el debate advo mediante una petición de revisión de oficio, cuya denegación por la Admón autora del acto podrá, en su caso, impugnar en vía JC-A.

Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos. (LRJ) 1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de in-teresado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrati-vos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1. ...

Actos reproductorios y confirmatorios

Tampoco son recurribles de acuerdo con el ya citado art. 28 LJCA. Son los que reiteran o reproducen o confirman otros actos anteriores firmes y consentidos. Se pretende evitar re-abrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por vía adva o judicial. El acto confirmatorio no debe recoger novedades respecto del anterior, siendo simplemente una reproducción o confirmación. Debe rechazarse la excepción cuando el órgano o los recu-rrentes o los objetos sobre que versa o la disparidad de pretensiones o los fundamentos lega-les aducidos o cambio del OJ aplicable o la situación fáctica en que se basa, son distintos.

De otra parte el Tribunal Supremo, interpretando estrictamente del carácter de estos actos, admite el recurso contra:

a) Reglamentos, así como los actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos como pago de nóminas a funcionarios.

b) Actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a cir-cunstancias nuevas

c) Actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo

d) Actos que reiteran o confirman otros que no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.

5. Actos favorables y actos de gravamen

Son los que amplían o restringen la esfera jurídica de los particulares, con regímenes jurídi-cos distintos. Un mismo acto, asimismo, puede ser favorable para un conjunto de beneficia-rios y de gravamen para otros, son los actos de doble efecto, que siempre se producen cuan-do la Admón realiza alguna actividad arbitral.

A) Actos favorables

Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de los particulares. Son fáciles de dictar, difíciles de anular o revocar. No necesitan motivación respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excep-cionalmente pueden ser retroactivos. Pero no para su revocación necesitan de procedimien-tos formalizados (varios arts. de la Ley 30/92).

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Entre los actos favorables se incluyen: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobacio-nes y dispensas.

1. Admisiones. Para incluir a un sujeto en una institución u organización, o en una categoría de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios advos. Son ejemplos, la admisión de un profe-sional en su correspondiente Colegio o admisión en un servicio público como una Universidad pública.

2. Concesiones. Resoluciones por las que una Admón transfiere a otros sujetos un derecho o poder propio, o que limitan el derecho o poder propios de esta Admón constituyendo un nuevo derecho o poder a favor de otros.

Concesiones traslativas son aquellas en las se concede un servicio público, donde el concesionario se subroga exactamente en la misma posición que tenía la Ad-món cuando lo gestionaba directamente.

Concesiones constitutivas es cuando se concede el uso excepcional o privativo de un dominio público (concesiones de labores mineras o de chiringuitos de playa), donde la posición de la Admón anterior es distinta.

3. Autorizaciones. La Admón confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho que preexiste en estado potencial. No se crea, por lo tanto el de-recho, sino que la Admón debe constatar los límites para su ejercicio, los requisi-tos, o que no existen motivos para su denegación.

Los ejemplos más comunes son en la policía de seguridad (pe industrias peligro-sas o contaminantes) o en materia urbanística (licencia de otras), y en general co-mo técnica preventiva.

4. Aprobaciones. La Admón, en este caso, presta eficacia o exigibilidad a otros ac-tos ya perfeccionados y válidos. Es el campo de los controles advos y recae siem-pre en un acto jurídico, pero no una actividad material como puede ser el caso de las autorizaciones. El control de la aprobación puede ser para verificar la conve-niencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su conformidad con el OJ.

Sobre si la aprobación es un acto en sí misma o el final de un acto más complejo, parece lo último, del tenor del art. 21.2 LJC-A:

2. A efectos de lo dispuesto en el párrafo a del apartado anterior (sobre quién es la parte deman-dada), cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada:

a. El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resul-tado de la fiscalización es aprobatorio. b. La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

5. Dispensas. La Admón, en este caso, exonera a un administrado u otra Admón del cumplimiento de un deber ya existente. Sólo puede tener lugar cuando está previs-ta en la ley, ya que se opone al principio de igualdad. La regla de la inderogabili-dad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispen-sas son obstáculos para las dispensas.

B) Actos de gravamen (o restrictivos)

Son los que limitan la libertad o derechos de los administrados o bien los que imponen san-ciones. El OJ exige para su emisión determinadas garantías, siendo inexcusable el trámite

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de audiencia del interesado y la motivación, y el efecto retroactivo está prohibido por la Ley 30/92 y por la misma CE 9.3.

Su revocación no se tienen tantos trámites procedimentales como para los actos favorables, pero si un límite material de LRJ 105 y 106: que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés pú-blico o al OJ. Entre los actos restrictivos están las órdenes, los actos traslativos de derechos (eg la expropiación forzosa), los actos extintitos y los actos sancionadores.

1. Órdenes. La Admón impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo de cuyo incumplimiento puede derivarse una sanción pernal o adva, sin perjuicio de su propia ejecución por la Admón. Presupone una potestad de supremacía ge-neral, propia de las AAPP territoriales, sobre todos los ciudadanos de su territorio o determinadas clases de ellos (eg funcionarios).

2. Actos traslativos de derechos. Como la expropiación forzosa, que transfieren la propiedad o algunas de sus facultades a una Admón o un tercero.

3. Actos extintivos. La Admón extingue un derecho o relación jurídica, actuando di-rectamente sobre el acto origen del derecho o sobre los derechos propiamente di-chos. Pueden incluirse la confiscación de objetos ilícitos o prohibidos (drogas o armas), que no incluirán derecho a indemnización; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como sanción de un comportamiento contrario a la finali-dad por la que se otorgó el derecho (eg en materia de concesiones sobre dominio público).

La extinción de un derecho se produce en otros supuestos mediante la anulación del acto que lo creo; eliminando el acto con efecto retroactivo al momento en que nació (ex tunc) o mediante la revocación del acto creador pero sin efectos retroac-tivos (ex nunc).

4. Actos sancionadores. La Admón, en este caso, impone una sanción como conse-cuencia de una infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto advo.

6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo

Esta clasificación atiende a la forma de su exteriorización, cuando no se resuelven expresa-mente se dice que los actos son presuntos o por silencio advo. Formalmente, el silencio de la Admón ante una solicitud o recurso no es un acto, sino un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos.

En el Derecho privado, salvo normas especiales, se admite con carácter general que el si-lencio de una parte frente a la demanda de otra, cuando aquélla tenía obligación de respon-der, puede suponer el asentimiento de ésta. Una STS de 1943 considera el silencio, a los efectos de entender celebrado un contrato, precisa que el que calla pueda contradecir, y que es natural y normal que manifieste su disentimiento.

En el Derecho administrativo, para asegurar el derecho a la garantía judicial, el acceso al proceso o la efectividad de otros derechos sustantivos que pudieran verse bloqueados por la inactividad de la Admón, se atribuye al silencio de la Admón un significado, unas veces negativo o desestimatorio, y otras veces positivo o estimatorio; son los actos presuntos ne-gativos o positivos, respectivamente.

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A) Evolución de la regulación del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones

El significado primitivo era negativo o desestimatorio, de una petición o recurso, que permi-tía, pasado el plazo correspondiente, suponer una negativa formal, para acudir a las vías subsiguientes de recurso advo o judicial.

La primera regulación del silencio, en los Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, lo configuraban como negativo.

La Ley de Procedimiento Advo de 1958, una vez pasados 3 meses de una petición, permitía la denuncia de mora, y tras otros 3 meses de silencio se podía entender desestimada la peti-ción, para acudir a recurso advo o C-A, según los casos, o esperar la resolución expresa de la petición. Si en vez de petición era recurso se podía entender la desestimación al cabo de 3 meses para el recurso de alzada y 1 mes para el de reposición. Como excepción, esta LPA 1958 admitía el silencio positivo en las relaciones interorgánicas o interadministrativas; pero para los particulares sólo era positivo en el caso de disposición expresa.

El riesgo del silencio positivo llevó a limitar sus efectos, por lo que las STS permitían, con pocos requisitos anular los derechos obtenidos mediante actos presuntos positivos.

La inseguridad jurídica de autorizaciones y otros derechos obtenidos mediante silencio posi-tivo intento paliarla, sin éxito, la Ley 30/92, mediante el certificado del acto presunto. Tén-gase en cuenta el poder que se otorga con el silencio a los órganos instructores, respecto de los órganos resolutorios, mediante su propia desidia.

B) La regulación de los actos presuntos en la Ley 30/1992

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi-cas y del Procedimiento Administrativo Común contenía en su primera versión una nueva regulación del silencio, muy “beneficiosa” para los administrados, pretendiendo acabar con la inactividad formal de las AAPP con remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios, no sobre la clase política que es la que en definitiva, tiene ordinariamente la competencia para resolver.

Así, esta primera versión, tras los 3 meses sin resolver (lo que podía dar lugar a responsabi-lidad del disciplinaria de los funcionarios y su remoción del puesto de trabajo), y su excep-cional prórroga de otros 3 meses, tenía carácter positivos en unas materias y negativo en otras materias, según hubiera determinado previamente cada AAPP o, en su defecto, las materias que la propia ley dictaba. Pero, para acreditar el silencio era necesario volver al órgano sosegado y obtener de él un certificado de que este silencio se había producido, conminando de nuevo al funcionario a su expedición bajo amenaza de infracción disciplina-ria grave. Una vez que se disponía del susodicho certificado se podía acceder a los recursos advos y judiciales o ejercitar el derecho si era un acto presunto positivo.

Pero este efecto “beneficioso” no estaba garantizado; el acto presunto positivo de la Admón podía ser desconocido por la Admón, aunque hubiera certificado, porque no se daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades que en él se reconocen.

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La presión sobre los funcionarios era tal que el mismo tenía que certificar actos presuntos en procedimientos en los que hubiera preferido resolver no precipitadamente o no tuviera el expediente incompleto. Reconocía, por lo tanto, su propia culpa, lo que podía ir en contra del derecho a no confesarse culpable de CE 24. Y sobre los políticos, que tenían la obliga-ción de resolver, ¿qué?.

C) La regulación del silencio administrativo y de los actos presuntos por la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992

La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, introduce una nueva regulación del acto presunto, que parte de la obligación de la Admón de resolver de forma expresa (LRJ 42). El plazo máximo es el que fije la norma reguladora del procedimiento concreto, que no podrá ser superior a 6 meses, salvo que una ley o norma comunitaria esta-blezcan uno mayor. En defecto de norma que fije este plazo, será de 3 meses.

Transcurrido dicho plazo sin resolver la solicitud se puede entender estimada o desestimada por silencio advo. La regla general es que en los procedimientos iniciados a instancia del interesado el silencio es positivo. La excepción es el silencio negativo, en los siguientes casos:

1.º Una norma con rango de ley o norma comunitario establecen lo contrario.

2.º Los siguientes procedimientos:

a) De ejercicio del derecho de petición de CE 29.

b) Cuando se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al do-minio público o al servicio público.

c) De impugnación de actos o disposiciones, salvo recurso de alzada que se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, que se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dic-tase resolución expresa sobre el mismo.

El silencio se produce como consecuencia de no resolver y notificar en el plazo previsto, por lo que la ley ha previsto que a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificación en plazo, es suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto ínte-gro del acto, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

El acto presunto positivo es radicalmente reconocido en nuestro Derecho, de tal suerte que la estimación por silencio advo tiene los efectos de acto advo finalizador del procedimiento, y la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser con-firmatoria del mismo. Por el contrario, la desestimación por silencio advo produce los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso advo o C-A que resulte procedente de forma que la resolución expresa que adoptara la Admón no tiene vinculación alguna con el sentido del silencio; puede ser estimatoria o desestimatoria.

Los actos advos que se producen por silencio se pueden hacer valer ante la Admón o ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Producen efectos desde el vencimien-to del plazo máximo en el que deben dictarse y notificarse y su existencia se puede acreditar por cualquier medio de prueba admitido en Dº, incluso el certificado acreditativo del si-

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lencio que puede solicitarse ante el órgano competente para resolver. Solicitado el certifica-do, éste deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.

En los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitadores de derechos o sancio-nadores, con un escenario distinto, no se produce acto presunto positivo, sino caducidad. El vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar, no exime a la Admón del cum-plimiento legal de resolver; pero si se trata de procedimientos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieran comparecido pueden entender desestimadas su pretensiones por silencio advo; y, en fin, en los procedimientos en que la Admón ejercite potestades san-cionadoras, o en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.

7. Los elementos del acto administrativo

En la doctrina española, que sigue a la italiana, se clasifican los elementos en subjetivos, objetivos y formales, por una parte, y en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, conte-nido y forma) y accidentales (término, condición y modo).

Al estar muy relacionados los actos unilaterales con los actos judiciales, más que con los actos privados, adquieren relevancia elementos como la causa y el fin, que tienen muy poca o ninguna relevancia en el caso de los actos privados.

El acto administrativo, al contrario que el acto privado, se encuentra ceñido al principio de tipicidad que impide desvirtualizar los efectos de los actos a través de los elementos acci-dentales (condición, modo y término).

Los elementos formales, al contrario que en los actos privados, tienen gran importancia en el caso de los actos advos: el procedimiento, la exigencia de escritura y de notificación.

8. El titular del órgano y la competencia

El titular del órgano, autoridad o funcionario, es el sujeto del que emana la declaración de voluntad en que consiste el acto administrativo. El sujeto del que emana es la Admón públi-ca, el titular es a través de quien actúa ésta. El elemento subjetivo del acto advo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que deben concurrir en dicho titular.

Nombramiento del titular

El nombramiento de dicho titular debe ser válido, debe haber regularidad de la investidu-ra. Sería inválido, e.g., si el titular se hubiera adelantado, haya sido cesado o esté ocupado fraudulentamente por un impostor (una persona ajena a la Admón que en circunstancias excepcionales se ha hecho cargo del cargo, actuando en nombre de ésta). Los casos que la doctrina califica como supuestos de “funcionarios de hecho” plantean la cuestión de si los actos realizados por los mismos son válidos o, por el contrario, en aras de la seguridad jurí-dica y de los derechos de los terceros de buena fe, debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecuen al Dº en todos los demás elementos (s/ la teoría del órgano).

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Abstención y recusación: la imparcialidad

El titular debe ser, además, imparcial , ajeno a las causas de abstención y de recusación, que son las del art. 28 LRJ.

CAPITULO III Abstención y recusación Artículo 28. Abstención. 1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. 2. Son motivos de abstención los siguientes: a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pen-diente con algún interesado. b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedi-miento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramien-to, la representación o el mandato. c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cual-quier circunstancia o lugar. 3. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. 4. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circuns-tancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente. 5. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad. Artículo 29. Recusación. 1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. 2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se fun-da. 3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido. 4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, pre-vios los informes y comprobaciones que considere oportunos. 5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibi-lidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.

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La autoridad o funcionario debe abstenerse, incurriendo en responsabilidad en caso contra-rio. Los interesados, por otra parte, y por las mismas razones, pueden pedir la recusación mediante escrito ante el inmediato superior; el recusado manifestará ante éste si se dan en él las causas. El superior podrá acordar la sustitución inmediatamente si el titular dice que se dan en él las causas, en otro caso su superior deberá resolver en 3 días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunas. No cabe recurso contra las resoluciones que se adoptan en esta materia, sin perjuicio de alegar la recusación al interponer el recurso proce-dente contra el acto que finalice el procedimiento.

También aquí, como en los caso de concurrencia de vicios de voluntad o de incapacidad mental, la actuación del funcionario no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que haya intervenido, sólo lo sería en aquellos casos en que su actuación haya sido de-terminante en la resolución adoptada.

Capacidad de obrar y ausencia de vicios en el consentimiento del titular

Es el tercer elemento a considerar en cuanto al titular del órgano, y que tiene muy distinta valoración en el Dº privado. En efecto, la incapacidad del titular, por enajenación mental, o la concurrencia de determinados vicios de voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectan a la validez del acto si éste, desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el OJ.

La competencia del titular

Es el elemento fundamental, más relevante que los vicios anteriores. La competencia de-pende de la materia, la jerarquía y el territorio . El titular es competente para aquellas materias que tiene asignadas (e.g., industria, educación,...), repartidas dentro de una deter-minada jerarquía de órganos (los asuntos más importantes los órganos superiores) y dentro de un territorio (la provincia, el municipio, ...).

Las competencias son ordinariamente establecidas por las normas de manera impersonal, todos los Delegados provinciales de tal o cual Consejería, y puede ser modificada sin que sus titulares o los particulares puedan esgrimir un derecho a su mantenimiento. Además no se puede negociar o renunciar a su ejercicio:

Artículo 12. Competencia. 1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efec-túen en los términos previstos en ésta u otras leyes. La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos po-drán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias. 3. Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.

La falta de competencia y el consiguiente vicio de incompetencia es susceptible de originar dos tipos de invalidez en nuestro Dº. La incompetencia manifiesta, por razón de materia o

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de territorio , da lugar a la nulidad de pleno derecho del acto (LRJ 62.1.b)). La incompe-tencia no manifiesta o relativa es la que se da por razón de jerarquía, y es convalidable.

Artículo 67. Convalidación. 1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolez-can. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente pa-ra la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto vicia-do. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto median-te el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

9. La causa y los presupuestos de hecho

La doctrina distingue entre causa jurídica o inmediata de los actos advos, y la causa na-tural o remota.

La causa jurídica o inmediata es la misma para un determinado tipo de actos. En el caso de una concesión consiste en crear un nuevo derecho para el concesionario. En la causa natu-ral o remota el motivo puede ser muy diverso. En el caso de la concesión puede ser crear un nuevo servicio público, mejorar otro ya existente, aprovechar los bienes de dominio públi-co. El acto concreto será válido cuando se realiza no sólo de conformidad a un fin típico, sino además de conformidad con un fin particular lícito, porque el OJ así lo acepta.

El art. 53.2 LRJ se refiere por un lado a la causa jurídica (se ajustará al OJ) y a la causa na-tural (determinado y adecuado a aquéllos), prohibiendo los motivos de interés privado como finalidad de los actos advos.

Artículo 53. Producción y contenido (de los actos administrativos). 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento estableci-do. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será deter-minado y adecuado a los fines de aquéllos.

Otra doctrina (francesa) equipara los términos “presupuestos de hecho” y “causa” o “mo-tivo” legal. Lo que en definitiva se trata es que toda decisión adva encuentre su justificación o censura en una cierta situación de hecho existente, porque la norma requiere para el ejer-cicio de las competencias que tal hecho exista en el momento en el que se dicte el acto. El control del Juez atenderá a la verificación de los hechos que integran la causa. E.g., se pue-den sacrificar animales en caso de epidemia, sí, pero cuando se de dicha situación fáctica.

De acuerdo con la jurisprudencia francesa la Admón tiene la obligación de explicitar ante el Juez, en caso de impugnación de un acto, los motivos de su decisión incluso en los casos en que formalmente no existe obligación legal de motivar.

Nuestra LRJ recoge la solución de convalidación de un acto viciado por motivación errónea o indebidamente invocado por las AAPP, cuando concurre otro verdadero que sirva para justificar su decisión:

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Artículo 65. Conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro dis-tinto producirán los efectos de éste.

10. Los móviles. La desviación del poder

Así como la justificación objetiva de la decisión, constituida por la causa jurídica, presu-puestos de hecho o motivo legal, el fin que se propone el autor del acto, el deseo que le lle-va a ejercitar la competencia son los móviles.

Los móviles de los actos de las AAPP debe adecuarse a los fines públicos por los que la competencia ha sido atribuida. El ejercicio de una competencia con una finalidad distinta de la que la justifica constituye el vicio conocido como desviación de poder. Se recoge en:

Artículo 63. Anulabilidad. LRJ 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordena-miento jurídico, incluso la desviación de poder. Artículo 70. LJCA. 1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actua-ción impugnados. 2. La sentencia estimará el recurso C-A cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distin-tos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

La desviación de poder es una noción cercana al abuso del derecho que el art. 7.2 C.C. define como “todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto, o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites del ejercicio de un derecho, con daño para tercero”. En ambos casos se usa de un poder jurídico con una finali-dad antisocial y malintencionada, en sentido distinto del querido por el legislador.

Los efectos derivados de la apreciación de abuso del derecho o de la desviación de poder son análogos. El abuso del derecho dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abu-so, lo que puede conseguirse con la estimación de un recurso fundado en la desviación de poder.

Para determinar si existe el vicio de la desviación de poder se debe determinar la finalidad o intención del legislador al asignar una potestad o competencia, para averiguar después la finalidad realmente perseguida por el autor del acto y comparar ambas. La autoridad que incurre en desviación de poder podrá haber disimulado sus verdaderas intenciones.

Entre los supuestos clásicos de desviación de poder están:

• Actos dirigidos a evitar la ejecución de la cosa juzgada. • Los que comportan un fraude de ley • Los dictados a favor un tercero o un grupo • Los que se dictan con motivos electorales • Los que utilizan las multas con fines recaudatorios • Los que se dictan al margen del procedimiento establecido para eludir determinadas

garantías a favor de particulares.

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Citar, por último, la propia C, que obliga a las AAPP a someterse a los fines que la justifi-can:

Artículo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos

El contenido de los actos administrativos es definido por Zanobini como aquello que con el acto la autoridad adva entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar. Este autor distingue entre contenido natural , el implícito, y el accidental o eventual. Otros auto-res distinguen únicamente entre contenido natural y contenido accidental.

Contenido natural es el que sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusión con otros. En el caso de una autorización es permitir a una persona ejercitar su derecho, y en el de una expropiación el traspaso coactivo de una propiedad. También se le llama el conte-nido esencial, porque si falta el acto se desvirtúa.

Contenido implícito es aquel que, aunque no esté expresamente recogido por el acto singu-lar, se entiende comprendido en él, por estarlo en la regulación legal, por ejemplo, la in-demnización o justiprecio en las medidas expropiatorias o el derecho a sueldo en el nom-bramiento de un funcionario.

Contenidos accidentales o eventuales de los actos son el término, la condición y el modo:

a) El término es el momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El término inicial es aquel en el que el acto adquiere eficacia y puede ser posterior, el mismo, o anterior al momento en que se dicta el acto. (Puede haber un ascenso en el momento en el que se dicta un acto, o con efectos retroactivos, desde que se produjo una vacante, o con efectos sucesivos, desde cuando quede vacante una plaza ahora ocupada). El término final significa cuando dejan de tener efectos los actos.

b) La condición es la cláusula que subordina el comienzo o cesación de efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito (suceso por lo común dañoso, que acon-tece por azar, sin poder imputar a nadie su origen) o incierto. En el caso de suceso for-tuito la condición será suspensiva y en el segundo caso la condición será resoluto-ria. Estas condiciones se distinguen de aquellas condiciones que establece la ley, y a las cuales igualmente se subordina el comienzo o fin de la eficacia de los actos.

c) El modo es una carga específica impuesta a la persona en cuyo interés se ha dic-tado el acto, exigiéndole un determinado comportamiento del que depende la po-sibilidad de disfrutar de los beneficios del acto. No se confunda el modo o con los deberes que la ley impone directamente como contenido implícito de aquél.

Las cláusulas accesorias sólo se dan realmente cuando la Admón hace uso de sus facultades discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusión en el acto. De otra manera serían ilegales. Pero tanto en este caso como cuando por otras circunstancias concu-rren vicios invalidante en la cláusula accesoria, su nulidad no se contagia a todo el acto, salvo que la inclusión de la cláusula haya sido la razón determinante de su emisión. La nuli-

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dad de la condición conlleva de ordinario la invalidez de todo el acto, pero la nulidad de modo sólo comporta la invalidez de dicha cláusula.

12. Los elementos formales

Los elementos formales de un acto advo son el procedimiento, la forma de la declaración y la motivación, cuando es legalmente exigible.

A) Procedimiento administrativo (véase además un tema posterior)

El procedimiento advo, que se desarrolla en un tema posterior, es el conjunto de activida-des preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Admón, además de garantizar los derechos y libertades de los par-ticulares. Es un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial y al procedimiento legislativo, pero con menores exigencias formales.

La esencialidad del procedimiento está impuesta por la LRJ y por la propia C:

Artículo 105 CE La ley regulará: ... c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizan-do, cuando proceda, la audiencia del interesado. Artículo 53. Producción y contenido. LRJ 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento estableci-do. Artículo 62. Nulidad de pleno derecho. LRJ 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órga-nos colegiados.

B) Forma de la declaración

La regla general es la exigencia de forma escrita, lo que contrasta con el principio general de libertad de actos y contratos privados. Esta exigencia, similar a la de los actos judiciales, se justifica porque los actos advos son actos recepticios (que necesitan ser recibidas por la otra parte o comunicadas a la misma, vaya, que tienen que ser notificados para su eficacia), deben docu-mentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, y dotados de fuerza ejecutoria, lo que exige constancia y prueba indubitada. Y también porque al inte-grarse en los actos advos un conjunto de voluntades a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participación.

La regla es que los actos advos se producirán o consignarán por escrito cuando su naturale-za o circunstancias no exijan otra forma más adecuada de expresión o constancia. Además, cuando los órganos ejercen su competencia de forma verbal y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el órgano infe-rior que lo reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de que

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proceda. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con indicación de su contenido.

Cuando deba dictarse una serie de actos de la misma naturaleza, como nombramientos, con-cesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano, que espe-cificará personas u otras circunstancias individualizando sus efectos para cada interesado

Artículo 55. Forma. 1. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. 2. En los casos en que los órganos administrativo ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la au-toridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá auto-rizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. 3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el ór-gano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efec-tos del acto para cada interesado.

El contenido de la declaración en que los actos consisten puede ser muy diversa en unos casos y en otros (una sanción o un nombramiento, e.g.), deberá recoger siempre algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, man-dato o resolución y la fecha, así como la motivación cuando es preceptiva. Deberán expre-sarse además otros extremos cuando estén exigidos por disposiciones concretas, como citar los dictámenes preceptivos del Consejo de Estado. La denominación de los actos, además, depende de la autoridad que los dicta: reales decretos del Consejo de Ministro, órdenes de los Ministros, resoluciones o acuerdos en los demás casos (también pueden ser instruccio-nes).

Fundamentalmente los actos deben contener la decisión, que deberá ser motivada en los casos que proceda y expresará además los recursos que contra la misma procedan, el órgano ante el que haya que presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de los que los interesados puedan considerar oportunos.

Artículo 89. Contenido. LRJ 3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o ju-dicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los in-teresados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

C) Motivación

La motivación no es propia de los regímenes absolutos del antiguo régimen, sino un requisi-to relativamente moderno. Se introduce en España en la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 1890. El Consejo de Europa en sesión de 1977 recomendó que la legisla-ción de los países europeos incluyera la motivación cuando los actos sean susceptibles de afectar a los derechos, libertades o intereses de los administrados.

Nuestra Ley de Procedimiento Advo de 1958 limitó su exigencia a los actos que limitaren derechos subjetivos, los que resolvían recursos, los que se apartaran de actuaciones prece-dentes o del dictamen de los órganos consultivos, los que debieran serlo por ley, y finalmen-te, los que de suspensión de actos.

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La vigente Ley 30/92 los contempla en su art. 54:

Artículo 54. Motivación. 1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos advos, recur-sos advos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adop-ción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convo-catorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La referencia sucinta de hechos y fundamentos de derecho no puede ser tan breve que per-mita ser cumplida con cualquier formulismo. La motivación debe ser suficiente para dar razón plena al proceso lógico y jurídico del acto.

Nótese, asimismo lo que se indica para los actos que finalizan procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva.

Las STS

• exigen tanto más la motivación en los actos que extinguen derechos que en los que los crean,

• exigen que no sea una mera invocación de un precepto legal sino que aluda a los hechos concretos

• no exige tanto en la fundamentación de Derecho, si la medida adoptada es eviden-te

• y permite la incorporación o cita de informes o dictámenes previos.

13. Notificación y publicación del acto administrativo

Notificación y publicación: definiciones

Son los medios mediante los cuales se comunican los actos advos a los interesados. La noti-ficación, más solemne, es una comunicación singular a una persona o personas determina-das, que incluye la atestiguación de la entrega por ciertos funcionarios. La publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares, pero en paradero desconocido.

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Obligación de la notificación: eficacia y ejecutividad

En nuestro Dº advo no es un acto más, sino la condición para su eficacia y para proceder a su ejecución. Se comunican, además, no sólo los actos finalizadores del procedimiento, sino los simples actos de trámite, aunque los efectos no sean los mismos, ni la regulación tampo-co:

Artículo 57. Efectos. 2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Artículo 93. Título (para la ejecución). 2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notifi-car al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Las formalidades y contenidos de la notificación se contemplaron por primera vez en la LPA de 1889, y después en la LPA de 1958. La vigente LRJ impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones y actos advos que afecten a sus derechos e intereses, regu-lando después hasta 4 modalidades de notificación: notificación personal, por edictos, y la publicación.

Plazo de la notificación

El plazo para su inicio es de 10 días desde que se dicta el acto. Pero la superación del plazo no determina la nulidad, porque es una irregularidad no invalidante (STS). La fecha de la notificación es, en todo caso, la de recepción de la misma por el interesado (STS).

Contenido de la notificación

El contenido de la notificación deberá comprender:

• El texto íntegro de la resolución, con indicación si es no definitivo en la vía adva • Expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse

y su plazo de interposición, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente.

No obstante, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar, será sufi-ciente la notificación que contenga al menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Convalidación de la notificación

El acto carecerá de eficacia si faltan algunos de estos extremos, pero son convalidables, es decir, surtirán efecto desde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de notificación, o interponga el recurso procedente. De no producirse la subsanación, ni darse el interesado por notifica-do, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefini-damente la posibilidad de recurrir contra el mismo.

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Lugar de la notificación

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado en el lugar que éste haya designa-do en la solicitud. Si no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio.

Cuando se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse éste presente, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga cons-tar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación se hará constar la circuns-tancia en el expediente junto con el día y hora en que se intentó, intento que se repetirá por una sola vez más en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

Medios de notificación

Se realizará, según la vigente LRJ, “por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como la fecha, identidad y contenido del acto notificado”.

Esta regulación permite una notificación personal (con encuentro ente el agente o funciona-rio notificador y el destinatario del acto), una notificación por correo postal que ha sido la que ha terminado por imponerse con la técnica de los certificados. Los funcionarios de co-rreos son ahora los agentes notificadores por excelencia.

Medios telemáticos

A partir de a Ley 24/1, de medidas fiscales, advas y del orden social, se permite la notifica-ción empleando medios telemáticos. Se requiere que el interesado haya señalado dicho me-dio como preferente o consentido expresamente su utilización, identificando la dirección electrónica, que deberá cumplir los requisitos reglamentariamente establecidos.

La notificación se entenderá practicada, a todos los efectos legales, en el momento en el que se acceda al contenido en la dirección electrónica. Cuando, existiendo constancia de la re-cepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran 10 días naturales sin que se acceda a su contenido se entenderá que ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.

Rechazo de la notificación

El sujeto pasivo de la notificación es el interesado o su representante. Si éstos rechazaren la notificación, especificándose las circunstancias del intento de notificación, se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

En todo caso, lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepción de la notifica-ción por el interesado; no son válidas las notificaciones cuando no consta firma alguna que identifique al receptor y el concepto que éste se hace cargo de la notificación (STS 1982), o la realizada por correo certificado con entrega al portero de la finca, sin constancia de que éste la entregase en la fecha que en el recibo consta (STS 81), o cuando el sobre certificado que contiene el traslado de la resolución se devuelva por estar ausente el destinatario.

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Sin embargo la Jurisprudencia sanciona la resistencia de éste al recibir las notificaciones, dando en algún caso por válida la realizada con diligencia acreditativa de su práctica y de-pósito en el buzón de correspondencia del interesado.

Notificación por anuncios

En el caso de dificultades para las notificaciones personales, la Ley ha arbitrado un sistema subsidiario, la notificación por anuncios, permitido “cuando los interesados en un procedi-miento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio, o bien, iniciada la notificación no se hubiere podido practicar”.

En este caso la “notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el BOE, de la CA o de la Provincia, según cuál sea la Admón de que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó”.

Asimismo, en el caso de que el último domicilio conocido del interesado radicara en un país extranjero, la notificación se hará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Publicación

Es una forma subsidiaria de la notificación, insertando la resolución, con los mismos ele-mentos que la notificación personal en el Periódico Oficial correspondiente al ámbito terri-torial de la Admón. La LRJ actual admite la publicación:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Admón estime que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos (en este caso adicional a la notificación efectuada).

b) Para comunicar actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, en cuyo caso la convocatoria deberá indicar el ta-blón de anuncios, o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se realicen en lugares distintos.

Tanto la notificación por anuncios como la publicación pueden contener el texto íntegro del acto o una somera indicación del contenido para que después el interesado comparezca en el plazo que se señale para enterarse de su contenido íntegro y dejar constancia de tal conoci-miento. Esta fórmula de comunicación deberá utilizarse cuando se apreciase que la notifica-ción por medio de anuncios o la publicación de una acto lesiona derechos o intereses legíti-mos.

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Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad

1. La presunción de validez

El acto advo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esen-ciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presunción de validez. La Admón autora del acto no necesita de ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancias, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no haya sido declarada adva o judicialmente.

Según el art. 57.1 LRJ los actos de la Admón serán válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El TS ha acuñado los tér-minos presunción de validez, presunción de legitimidad, y presunción de legalidad, que-riendo significar que la Admón se ajusta por principio a Dº, y reserva el término ejecutivi-dad (para algunos sinónimo de presunción de validez) para identificarlo con el de ejecuto-riedad (STS 85 y 81).

La presunción de validez cubre los actos definitivos, pero no a todas las actuaciones del procedimiento previo que se documentan en el expediente advo (STS). La presunción de validez, dice el TS, no desplaza la carga de la prueba, que corresponde a la Admón.

Sin embargo, las actas de inspección gozan de presunción de certeza, siempre que el acto refleje la convicción personal del inspector, resultado de su inspección directa y personal in situ de los hechos y se trata de verdaderos servicios de inspección, en otro caso tiene el va-lor de denuncia (STS 84).

Dentro de los actos internos del expediente, no definitivos, la presunción de validez se ex-tiende a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de oposi-ciones (STS 81 y 85). No así los informes técnicos de órganos advos, mediatizados por los contrarios informes privados.

Nótese que también los actos y negocios jurídico-privados también gozan de presunción de validez. No pueden homologarse judicialmente todos los testamentos o contratos entre par-ticulares.

Luego no es la presunción de validez lo que más diferencia los actos privados de los actos advos en el OJ español. Es la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de decisión ejecu-toria: la potestad de la Admón de llevar a efecto el mandato que el acto incorpora, violen-tando la posesión y la libertad del administrado, sin intervención judicial alguna.

2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad

Por eficacia se entiende, en primer lugar, la producción de los efectos propios de cada uno de los actos advos, definiendo derechos y creando obligaciones de manera unilateral.

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La Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La validez supone la con-currencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan (STS 79 y 83). La eficacia hace referencia a la producción tempo-ral de efectos que puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación pos-terior del acto válido (STS 80).

Con carácter general coinciden; los actos, como las normas, se dictan para el futuro y pro-ducen efectos desde la fecha en que se dictan. Pero este principio sufre dos órdenes de ex-cepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la irretroactividad .

La demora del acto, el retraso en la producción de sus efectos propios, puede originarse (LRJ 57.2):

• porque así lo exija la naturaleza del acto (no es eficaz el nombramiento hasta la to-ma de posesión del funcionario),

• porque el contenido accidental incluya una condición suspensiva o término inicial que así lo establezca, o bien, por ultimo,

• porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación su-perior.

El acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensión (véase más abajo).

La regla general de la irretroactividad evita la proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado. Es un principio sin excepción para los actos de gravamen o limitativos de derechos, lo que es congruente con el principio general de irretroactividad de los reglamen-tos administrativos (CE 9.3).

La irretroactividad es también el principio general para los actos favorables o ampliativos. Pero es posible la eficacia retroactiva cuando se dictan en sustitución de actos anulados, y cuando producen efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho exis-tieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas (LRJ 57.3). Aunque en estos casos la retroactividad tendrá carácter excepcional, el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de actos anulables como de actos nulos de pleno de-recho, cuando razones de justicia material así lo exijan.

A favor de esta solución están los principios de buena fe, seguridad jurídica, legalidad y de confianza legítima, para evitar que la infracción del OJ por la Admón beneficiase a ésta demorando el nacimiento de situaciones jurídicas más allá del momento en que debieron nacer.

El carácter de irretroactividad no es admisible para los actos resolutorios de recursos o respecto de las sentencias judiciales, ya que se frustraría la propia funcionalidad de aque-llos recursos y sentencias, cuya estimación implica, precisamente la retroactividad de lo acordado; la corrección hacia el pasado de los efectos del acto anulable y su sustitución por el que hubiera debido dictarse. El TS admite la retroactividad en tales casos y en los supues-tos de corrección de errores materiales (STS 86), así como en las revisiones de los concur-sos ya resueltos por haberse tenido en cuenta como demérito de un concursante una falta disciplinaria que debió haber sido cancelada con anterioridad (STS 85 y 87).

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3. La ejecutoriedad de los actos administrativos

Definición y diferencia con los actos privados

Se han empleado como sinónimos ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecu-toria, acción de oficio, autotutela ejecutiva. Es la cualidad del acto advo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su propia libertad y propiedad si fuera necesario.

Esta es la verdadera diferencia con los actos privados, que necesitan del apoyo judicial para conseguir medidas ejecutorias. La Admón puede tomarse la “justicia por su mano”, cobran-do una multa, expropiando un terreno, …, mientras que los particulares han de acudir al juez para imponer sus derechos sobre terceros.

Regulación en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

La LRJ regula esta potestad:

Artículo 95. Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proce-der, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los su-puestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

Justificación dudosa, y casos donde es necesario acudir a dicha potestad o no

Esta potestad es de difícil justificación, al ser los jueces los encargados de “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”, además de proteger los derechos y posesiones, y único órgano del Es-tado con poder para desconocerlos o quebrarlos.

Dependiendo de la naturaleza de los actos, la potestad ejecutoria se manifiesta de distinta manera: a veces la ejecución forzosa no es necesaria, los destinatarios cumplen sin rechis-tar; otras veces el acto no comporta ninguna actuación material de ejecución, se limita a definir una situación jurídica de la que no se derivan derechos o deberes inmediatos, e.g., la inscripción en el Padrón municipal.

Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto en contra de la propia Admón, es decir cuando el acto reconoce derechos a los particulares y los correlativos deberes a la Admón. Si esta no lo ejecuta voluntariamente, el administrado tendrá que forzar su cumpli-miento por la vía judicial, provocando previamente los actos desestimatorios y presentar, en su caso, los correspondientes recursos en vía adva.

Tampoco es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad cuando las medidas de eje-cución de éste se subsumen en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria. P.e., cuando la Admón ordena la expulsión de un particular de una dependencia de dominio público. En estos casos la Admón emplea la potestad de dominio sobre sus bienes y organizaciones, de la misma forma que lo ejercitaría un particular en su casa o finca. Al no quebrantarse la posesión o libertad del particular expulsado, tampoco se puede decir que se usa en estos casos la potestad ejecutoria.

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El supuesto necesario para la ejecución forzosa de los actos advos lo constituyen los casos en que el acto advo impone deberes positivos o negativos al administrado que implique, cuando éste se niega al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquel mediante la vio-lencia sobre su libertad personal o la alteración sus posesiones. La Admón, en estos casos, se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendría que hacer un particular.

Regulación en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, repetición

El principio de ejecutoriedad se establece con carácter general para los actos advos de nues-tro Dº advo, sin que tal circunstancia se haya producido en otros OJ. La vigencia de este privilegio es repetida, como las negaciones de Pedro, tres veces por nuestra LRJ:

Artículo 56. Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Artículo 94. Ejecutoriedad. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediata-mente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 (Suspensión de la ejecución) y 138 (La re-solución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.), y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o auto-rización superior. Artículo 95. Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proce-der, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los su-puestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

Regulación en la legislación local y tributaria

La LBRL 85 se ha sumado a favor de la ejecutoriedad de los actos advos, reconociendo a las EELL, además de la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las “potesta-des de ejecución forzosa y sancionadora”.

La legislación tributaria, desde el siglo pasado, define también la ejecutoriedad de sus actos, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de sentencias judiciales. El art. 167 de la Ley General Tributaria establece que “la providencia de apremio será título suficiente para ini-ciar el procedimiento de apremio y tendrá la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judi-cial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados tributarios”.

Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad de los actos

Sin perjuicio de la ejecutoriedad de los actos advos a la que se refieren otras normas, la re-gulación general está en la LRJ, la cual exige para su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones:

1.ª La existencia de un acto advo (art. 93): las AAPP no iniciarán ninguna actua-ción material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico.

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2.ª Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido suspendido adva o judicialmente su ejecutoriedad.

3.ª Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquélla y se le dé la oportunidad de cumplir voluntariamente con el mandato de la Admón (art. 95): las AAPP, a tra-vés de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibi-miento, a la ejecución forzosa de los actos advos … A resaltar que el requerimien-to supone el otorgamiento de un plazo razonable para que el requerido pueda cumplir la prestación a que está obligado; debiendo considerarse que falta ese pla-zo y, por ende, el requerimiento, cuando se señalan plazos excesivamente perento-rios para la actividad demandada (e.g., el plazo de 24 h para el pago de una suma de dinero antes de procederse por la vía de apremio).

4.ª Por último, la ejecución adva está condicionada, como dice el último inciso del art. 95, a que la Ley no haya configurado con relación al acto que se pretende ejecutar un régimen de ejecución judicial.

Medios de ejecución

La LRJ proclama repetidas veces el principio de ejecutoriedad y varios medios de ejecu-ción:

• Apremio sobre el patrimonio • Ejecución subsidiaria • Multa coercitiva • Compulsión sobre las personas

Artículo 96. Medios de ejecución forzosa. 1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la liber-tad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Pero dicha enumeración del art. 96 LRJ es incompleta, ya que no recoge la ocupación dire-cta de bienes y reiterativa, ya que la multa coercitiva es una modalidad de compulsión. Las formas de ejecución son, sumariamente, las siguientes:

1.ª Ocupación es la forma de ejecución de actos que imponen a los particulares la en-trega de un bien determinado que está en su posesión. Si el particular no lo entre-ga la Admón toma posesión de él por medio de sus funcionarios.

Esta es la técnica que la Admón emplea para la protección de sus bienes, para la recuperación de bienes de dominio público y patrimoniales, y en los casos de de-sahucio advo.

2.ª Ejecución de bienes o apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario del ejecutado se usa para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero, por causa tributaria u otra. Si el obligado no pa-

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ga en los plazos de pago voluntario, la Admón procede a embargar los bienes del deudor y a su posterior apropiación (cuentas corrientes) o venta forzosa de los bienes para hacerse pago con el precio.

3.ª La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es decir, aquella que por no ser per-sonalísimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado, p.e., la demo-lición de un edificio.

La Admón realiza en este caso el acto, por sí o a través de personas que determi-ne, a costa del obligado, al que se exigirá el coste de los daños y perjuicios, inclu-so con carácter cautelar (antes de la ejecución definitiva, art. 98)

4.ª La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven los me-dios anteriores. Puede ser directa o indirecta. Directa es cuando se actúa física-mente sobre la persona del obligado, mientras que la indirecta simplemente le co-acciona con la amenaza de la imposición de una sanción adva o penal.

Nuestra LRJ alude sólo a la coerción directa, distinguiendo la económica, es decir la que incide sobre el patrimonio a través de las llamadas multas coercitivas.

4. La configuración histórica del privilegio de decisión ejecutoria en el Derecho español

En la evolución histórica de la ejecutoriedad de los actos advos en el Dº español coexisten una línea “liberal” que la atribuía al poder judicial, con el correspondiente proceso previo, y otra “autoritaria” que la reconoce a la Admón, especialmente a la Hacienda, sin necesidad de intermediación judicial.

En la Ley de 1371, en Toro, dada por el Rey Enrique II se requería proceso, presencia de la persona y juicio. Pero, vista la excepción anterior, la Hacienda del Antiguo Régimen tenía fórmulas expeditivas de ejecución de providencias gubernativas sin formalidades judiciales, lo que llevaba hasta os actos sancionadores.

Un intento de cambio liberal llega con la Consitutución de Cádiz, que repetirán ya todas hasta nuestros días, “la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado” de Jueces y Tribuna-les. Es también consecuencia de la supresión de los fueros privilegiados de algunas Admi-nistraciones que eran a la vez administrativas y judiciales. De ese modo la Admón tenía que recurrir a la Jurisdicción civil para el caso de impago de tributos o resolver los contratos de la Admón.

La orientación judicialista, negadora de la potestad ejecutoria de la Admón, tiene además apoyo doctrinal de determinados administrativistas del siglo XIX que defienden la introduc-ción en España de la Jurisdicción c-a.

Sin embargo, a lo largo del mismo siglo XIX se manifiesta, con más fuerza, la línea autori-taria que defiende el privilegio de ejecución forzosa por la Admón sin intervención del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. En el 2º período de vigencia de la C de Cádiz, un Decreto de 1923 estableció el régimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios, con exclusión de los Tribunales civiles de su conocimiento, con la cobranza de las contribuciones por vía ejecutoria adva.

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La Ley Provisional de Administración y Contabilidad de la Hacienda de 1870 remacha la ejecutoriedad rotundamente de la cobranza de las contribuciones, sin que se puedan hacer contenciosos de dichos asuntos.

La protección de la acción ejecutiva de la Admón frente a los tribunales ordinarios se esta-bleció tempranamente mediante la prohibición de interdictos contra la Admón por las eje-cuciones contra los bienes inmuebles (1839, 41 y 43), dicha protección contra interdictos está ahora en el art. 101 LRJ; los conflictos los podía plantear sólo la Admón con paraliza-ción inmediata de la acción judicial contraria a la ejecución adva.

Otra materia en la que se refleja la ejecutoriedad de los actos advos es en el reconocimiento de la facultad de recuperación de oficio de los bienes patrimoniales a la Admón en el plazo de un año, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales, frente a la posesión contraria de un particular.

5. La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos

El Dº penal español, frente a lo que ocurría en Inglaterra y Francia, demostró su inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal y reglamentario de la Admón como de los actos dictados en su aplicación. Pero, en una inversión de los principios liberales, se utilizó a los Jueces como un instrumento de la ejecución de los actos de la Admón sin que hubiera en dicho proceso ningún control previo de la regularidad de los actos advos, que los Tribu-nales llevaban a ejecución como si se tratará de sentencias judiciales firmes.

Esta posibilidad está todavía abierta, puesto que una de las condiciones para la validez de la ejecución directa de la Admón es que justamente la Ley no exige la intervención de los Tri-bunales (art. 95 LRJ). Uno de los ejemplos más importantes de ejecuciones judiciales de actos advos es la ejecución por la Magistratura de Trabajo de las cuotas impagadas de la Seguridad Social (RD 1637/95).

Estos supuestos son presentados por un sector de la doctrina como simples excepciones al privilegio de la autotutela adva, no son, en realidad, sino el grado máximo de la misma, constituyendo una clara dominación de la Admón sobre el Poder Judicial, o de otra manera, una inversión de los papeles que corresponden a la Admón y a los Jueces, que en vez de controlar la actividad de aquélla y de sus actos, ponen toda la fuerza del sistema judicial al servicio de la ejecución de actos ajenos, pero sin poderes de control sobre su adecuación con el OJ. Son por ello, los todavía vigentes, claramente inconstitucionales, puesto que los jueces sólo pueden ejecutar lo previamente juzgado o controlado por ellos mismos.

Sin llegar a la ejecución completa de los actos advos, los supuestos en que los Jueces han de ayudar a la Admón en la ejecución de sus actos van más allá de lo indicado. En efecto, el papel de los Jueces como defensores de la libertad y la propiedad privada determinó su pun-tual intervención en los procedimientos de ejecución adva fuese acompañada de los corres-pondientes poderes para controlar la licitud misma de los actos de cuya ejecución se trata.

Así viene ocurriendo con las autorizaciones de entrada a domicilio que los jueces “debían” otorgar al servicio de las ejecuciones advas, reguladas inicialmente en el art. 130 de la Ley General Tributaria, previa exhibición de los documentos de relación de deudores.

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La LOPJ de 1985 al prescribir la competencia de los jueces penales de instrucción para otorgar, en autorización motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecución de los actos de la Admón, presuponía reconocerles, con la obligación de motivar su resolución, un poder de control sobre el acto advo en ejecución, por lo que se abría la cuestión de si dicho control se extendía tanto a la regularidad formal como a la lega-lidad de fondo. Pero esta amplia concepción no ha sido admitida por el TC, para el que na-da autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio una valoración de la acción de la Admón, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una per-sona.

En la actualidad son los Juzgados de lo C-A los que conocen de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares públicos cuyo acceso requiera el consentimien-to de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Admón pública (LJCA 8.6), pero ya no se exige que la autorización sea motivada.

La autorización judicial ha sido también históricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Admón, las cuales se celebraban, además, en la sede de los Juzgados, así como para decretar la transfe-rencia de los bienes inmuebles a favor de la Hacienda. Esta intervención, que implicaba una indudable garantía sobre la regularidad de dichos actos se suprimió por RD 1327/86, sobre recaudación ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública, que sustituyó a los Jueces por los funcionarios de Hacienda para la realización de las subastas, a celebrar, ahora, en los locales que ésta designe.

6. Cuestionamiento constitucional

La ejecutoriedad de los actos advos es mayor que las de las sentencias civiles y penales de 1ª instancia, que pueden paralizarse automáticamente mediante los recursos de apelación y casación, mientras que los recursos advos y c-a no suspenden, en principio la ejecución del acto. Su valor ejecutorio sólo es menor que el de las sentencias judiciales de órdenes supe-riores. Esta cualidad de los actos advos contradice en principio la definición constitucional de la función judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado reservada por CE 117.3 a los Jueces y Tribunales.

Pese a ello negar las potestades ejecutorias de la Admón puede resultar inútil, ya que consti-tuye una realidad incuestionable al margen de lo que la C dice. Y también porque nuestra norma suprema, en evidente contradicción con los principios de reparto de competencias de las funciones judiciales y advas, reconoce a la Admón una facultad todavía más poderosa que la ejecución directa de sus actos, como es la potestad sancionadora (CE 25.3 La Admi-nistración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.)

El TC, en vez de recurrir al principio de que quien puede lo más puede lo menos ha funda-mentado en STC 84 el principio de decisión ejecutoria en el principio de eficacia de CE 103. La eficacia es simplemente la directriz de la buena organización y funcionamiento de la Admón, pero no la base de una potestad claramente judicial como la ejecutoriedad. El TC ha establecido que el legislador ordinario puede decidir que normas, medios e instrumentos puede utilizar la Admón para consagrar la eficacia de sus actos.

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Entre estas normas o medios, según el TC, se puede encontrar la potestad de la autotutela, que consiste en emanar actos declaratorios de la existencia y límites de sus propios dere-chos con eficacia ejecutiva inmediata, sin otro límite que respetar los derechos fundamen-tales de los sujetos pasivos de la ejecución.

7. Suspensión de efectos del acto administrativo

La rigidez de los principios de eficacia y ejecutoriedad de los actos advos se ve suavizada por la posibilidad de que la Admón suspenda una u otra cuando lo impongan circunstancias sobrevenidas o porque, por estar pendiente una reclamación, se suspenda de oficio o a ins-tancia del interesado, la eficacia del acto advo, paralizando su ejecución.

La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos advos y sus consecuencias eje-cutorias se admite en todos los OJ, sobre todo como un remedio a lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aquellos. Los recursos advos y los procesos judiciales deja-rían de tener sentido si los actos hubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atrás, es decir, si no fuera posible la reconstrucción de la situación anterior a la ejecución, a la que obligaría una resolución o sentencia estimatoria de aquéllos.

El Derecho español no prevé una potestad genérica de suspensión de los actos advos como un poder propio de la Admón, pero es obvio que debe reconocerse sus existencia en todos los casos de gravamen o desfavorables para los administrados cuando haya razones de inte-rés público que lo justifiquen. Estas razones de interés público, así como las situaciones de emergencia o de urgencia, podrán servir también de justificación, aunque no exista una pre-visión al respecto, para poner en cuarentena la eficacia de determinados actos advos favora-bles a los interesados por el tiempo indispensable para afrontar aquéllas, y todo ello sin per-juicio de las indemnizaciones que correspondieren. Lo que sí hace nuestro Derecho es con-templar la suspensión, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos advos y c-a, y de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre AAPP.

En vía de revisión de oficio

La regla es, según LRJ 104, que el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando éste pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Artículo 104. Suspensión. Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá sus-pender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repara-ción.

En vía de recurso administrativo

La regla general es, según LRJ 111, que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

Artículo 111. Suspensión de la ejecución. 1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recur-so, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés pú-

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blico o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para de-cidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo de esta Ley. 4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesa-rias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión podrá prolongarse des-pués de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se ex-tiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. 5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

No obstante se admite la suspensión del acto impugnado, de oficio o a solicitud del recu-rrente, si se dan los siguientes requisitos:

1. Que el órgano competente proceda a una ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Aunque la Ley no lo diga, parece obvio que no basta con efectuar esa pondera-ción, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el se ocasiona al interés público o a terceros.

2. Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repara-ción. Se trata del riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue ade-lante en la ejecución dando lugar a una situación irreversible. E.g., la orden de derribo de un edificio antes de que el proceso sobre la validez de la licen-cia de construcción se haya ventilado. A este mismo requisito se refiere la LJC-A (art. 130.1) para justificar la adopción de medidas cautelares, entre ellas la suspensión de la ejecutoriedad: la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la ejecución o la disposición de la ejecución pudieran hacer perder al recurso su finalidad.

b) Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno de-recho prevista en la Ley. No se trata únicamente de que el recurso aparezca razonablemente fundado, de la apariencia de buen derecho, puede estarlo y no darse este requisito que la Ley tasa y circunscribe a los casos en que la alegación de recurrente se apoya en un vicio de nulidad de pleno derecho, obviamente bien fundada.

3. El acuerdo de suspensión puede, por último, estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficia-rio del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando de la suspensión pueda derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.

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A pesar de todos los requisitos anteriores para otorgar la suspensión, se produce una sus-pensión automática, que se entenderá otorgada si transcurriesen 30 días desde que el recu-rrente presentó la solicitud de suspensión y la Admón no dictare resolución expresa. Esta aplicación de la técnica del silencio podría perjudicar no sólo al interés público, sino al de terceros afectados por el acto y que ni siquiera son oídos sobre el particular.

La suspensión deja, naturalmente, de tener efecto cuando se resuelve el recurso. Pero si contra la desestimación del recurso se interpone recurso c-a y en éste se solicitase la suspensión, la anterior suspensión en vía adva se mantiene hasta que tenga lugar un pro-nunciamiento judicial sobre la misma.

Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso, que no es fácil de conseguir, se podrá so-licitar de nuevo en el proceso c-a, en donde se contempla como un supuesto más de las medidas cautelares que regula la LJC-A.

Otro caso se suspensión automática se da en la ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. La suspensión se prolonga durante la tramitación del proceso c-a posterior si se prestan las mismas garantías.

En materia de sanciones advas, la jurisprudencia estimó, después de la C, que su naturale-za cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos. Pero en línea jurisprudencial se ha ido debilitando limitando la sus-pensión temporal al tiempo que tarda en sustanciarse, no todo el proceso, sino únicamente el incidente de suspensión planteado por el recurrente.

La técnica de la suspensión automática está presente en las impugnaciones de los actos de las AAPP territoriales superiores sobre las inferiores:

• El Gobierno de la Nación puede frenar la eficacia de cualesquiera disposición o acto de una Comunidad Autónoma sin justificar la necesidad de la suspensión; de acuer-do con el art. 161.2 CE impugnándolos

• El Estado puede suspender la eficacia de los actos de las EELL que atenten grave-mente al interés general de España. LBRL85. El Delegado del G previo requeri-miento al Presidente de la Corporación, y en el caso de no ser atendido, podrá sus-pender el acto por sí mismo y adoptar las medidas pertinentes a la protección de di-cho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días desde la suspensión ante la JC-A.

8. Los medios de ejecución forzosa

Los medios de ejecución forzosa de los actos advos son los que se indican en LRJ 96, donde no se recoge la ocupación directa de bienes. Todos ellos se someten a la regla de la propor-cionalidad, de la no intercambiabilidad en su empleo; no es discrecional la elección del me-dio de ejecución forzosa: si fueran varios se elegirá el menos restrictivo de la libertad indi-vidual.

Artículo 96. Medios de ejecución forzosa. 1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria.

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c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la liber-tad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

A) La ocupación

Es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que están en posesión; si el particular no lo entrega, la Admón toma pose-sión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica es la que la Admón utiliza para aque-llos actos dictados en protección de sus bienes.

Dentro de la ocupación cabe incluir los supuestos de interdictum proprium en recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de los que constituyen una varie-dad los casos de desahucio advo.

B) El apremio sobre el patrimonio

Artículo 97. Apremio sobre el patrimonio. 1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el pro-cedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva. 2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Es el más generalizado y se aplica al cobro de toda suerte de débitos. La LRJ remite al proc recaudatorio en vía ejecutiva del Reglamento General de Recaudación (RD 1684/90).

Dictado un acto que obligue a un pago de cantidad líquida (certificación de descubierto) y transcurrido el plazo de pago voluntario, el proc se inicia con la providencia de apremio. Trámite fundamental es el aseguramiento del crédito a través de los correspondientes em-bargos de bienes, que se suele materializar en el embargo de cuentas corrientes.

El embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda, más los recargos y costas que se causen o puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en domicilio del deudor, siendo necesaria la autorización judicial.

Para los inmuebles, el embargo se realiza mediante la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad. El proc termina, en su caso, con la ejecución del crédito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería de dominio que se sustancia ante el Juez civil.

C) La ejecución subsidiaria

Artículo 98. Ejecución subsidiaria. 1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. 3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior (apremio sobre el patrimonio). 4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a re-serva de la liquidación definitiva.

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La ejecución subsidiaria consiste en la realización de la conducta que el acto impone, bien por la misma Admón o a través de personas que se determinen, y en todo caso a costa de lo obligado.

Se aplica a los actos que por no ser personalísimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado. Por ello es aplicable en toda suerte de trabajos materiales inespecíficos o de-moliciones; pero no lo es cuando la obligación que se trata de ejecutar no admite su transfe-rencia a otro sujeto, como en la ejecución de una obra artística.

En todo caso, la ejecución subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que los gastos que ocasione, así como el importe de los daños y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados por el destinatario del acto; y, en el caso de incumplimiento de esta obligación de pago se procederá a su exacción por la vía de apremio.

D) La multa coercitiva

Artículo 99. Multa coercitiva. 1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las AAPP pue-den, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes su-puestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obli-gado. b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

Consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del obligado para cumplir el mandato del acto advo de cuya ejecución se trata.

Es una técnica que se establece en España por primera vez con la LPA de 1958, y es una multa que de acuerdo con la LRJ es independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción, y compatible con ellas.

En todo caso se someten al principio de legalidad: es necesario que la ley determine su for-ma y cuantía. Los supuestos son muy amplios, y comprenden los actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las personas, o cuando la Admón no la estimara conveniente, e incluso cuando el obligado pueda encargar la ejecución a otra persona. Este último supuesto, en casos de posible encargo a otra persona, carece de sentido ya que si la prestación es fungible, no personalísima, lo lógico es acudir a la ejecución subsidiaria, que garantiza la ejecución más rápida y responde mejor al principio de proporcionalidad.

La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de los actos, no debería admitirse en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o a facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en mate-ria fiscal; en estos casos se desnaturaliza el derecho constitucional de CE 24 de no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable.

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E) La compulsión sobre las personas

Artículo 100. Compulsión sobre las personas. 1. Los actos advos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. 2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obli-gado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía admi-nistrativa.

Este medio de ejecución se puede aplicar para la ejecución de actos que impongan una obli-gación personalísima de no hacer o soportar. Para la compulsión se pueden emplear medi-das de coerción muy variadas:

• Impedimento de no progresar en un determinado camino • Impedimento de entrada en cierto lugar • Privación momentánea de la libertad • Inmovilización para someterla determinadas operaciones médicas obligatorias • Agresión física con armas de fuego, en casos extremos.

Su aplicación, por la extrema gravedad que puede alcanzar, limita su aplicación cuando los demás medios de ejecución no se correspondan con la situación creada o que la ley expre-samente lo autorice. La LRJ indica asimismo que sea dentro del debido respeto a la perso-na humana y a los derechos fundamentales. Gobierna la aplicación de esta técnica el crite-rio de mínimo indispensable de la medida compulsoria.

La compulsión sobre las personas exige, asimismo, un previo acto formal y personal de intimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata.

9. Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad: tercerías de dominio e impugnación contenciosa

La ejecución no puede ir más allá del propio acto advo, sin alterar ni transformar sus conte-nidos Es posible, por lo tanto, impugnar en vía C-A los actos de ejecución que vayan más allá de lo permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución tampoco puede le-sionar los derechos de terceros ajenos al acto, no se pueden contradecir la titularidad acredi-tadas en el Registro de la Propiedad que están salvaguardadas por los Tribunales. Los em-bargos y apremios deben limitarse a los bienes del ejecutado, aunque haya fundadas sospe-chas de que el titular de aquellos bienes sea el apremiado.

Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución se ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercería de dominio o de me-jor derecho en la fase de ejecución adva. Esta reclamación de un tercero, o tercería, pro-voca la suspensión del procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos contro-vertidos.

La sustanciación de la tercería tiene una primera fase en vía adva y otra ante el Juez civil, a quien corresponde decidir finalmente. Las tercerías son de dos clases:

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1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposición lleva consigo la suspensión automática de la ejecución, y

2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del débito y costas del pro-cedimiento.

La tercería se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la Adminis-tración Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el plazo de tres meses desde que se promovió, entendiéndose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez civil (Reglamento General de Recaudación, aprobado por RD 939/5).

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Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulación y revocación

1. La invalidez y sus clases

La teoría de la invalidez del acto advo aborda los vicios y defectos que éste pueda contener, así como los remedios para los mismos, e incluso los medios para declarar su anulación. Sólo pierden la presunción de validez cuando hay una declaración forma de la Admón o de los Tribunales en este sentido.

La invalidez es una situación patológica del acto advo, caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. La invalidez se puede superar por el simple transcurso de tiempo o por aplicación de una terapia adecuada o ser de tal entidad que el acto termina siendo inválido en cualquier caso; algunos defectos originan simplemente una nulidad rela-tiva o anulabilidad, que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de sus defec-tos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, que con-duce irremediablemente a la anulación del acto.

Hasta la LPA de 1958 la invalidez se regía por el Código Civil, siguiendo el art. 3 CC actual considerando la nulidad absoluta como regla general: los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establez-ca un efecto contrario para el caso de contravención.

Pero ya la regulación de la nulidad de pleno derecho o absoluta de los actos se hace por nuestra LRJ vigente, que tras la revisión por la Ley 4/99 queda de la siguiente manera:

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del te-

rritorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente estable-

cido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la volun-tad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se ad-quieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su ad-quisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Cons-titución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen mate-rias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Véase que el inciso g) permite ampliar la lista de posibilidades por normas de rango de ley estatales y autonómicas.

La anulabilidad está muy mermada en la actual ley:

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Artículo 63. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordena-miento jurídico, incluso la desviación de poder. 2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los in-teresados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo im-plicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

El art. 63.2 y 3 añade a la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, una tercera categoría de invalidez, la irregularidad no invalidante , los actos con vicios menores, es decir el defecto de forma que:

• no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, • no de lugar a la indefensión de los interesados,

o bien por su realización fuera del tiempo establecido, salvo que el término o plazo sea esencial.

Las razones comúnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulación de la invali-dez en el Dº advo y la reducción al mínimo de los supuestos de nulidad absoluta son la ne-cesidad de preservar la presunción de la validez de los actos advos, tan vinculada a la efica-cia de la actividad adva, así como la seguridad jurídica, que resultaría perturbada por la per-petua amenaza de sanciones radicales que la nulidad absoluta o de pleno derecho comporta.

Las STS recomiendan parsimonia y moderación en el tratamiento de la invalidez de los actos advos, dada la complejidad de los intereses que entran en juego en dichos actos.

2. La inexistencia (del acto administrativo)

La inexistencia del acto completa el cuadro de categorías de nulidad que forman la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad y la irregularidad no invalidante. Aparte de su carácter metafísico, y de que pueda argumentarse que la inexistencia está cubierta por la nulidad absoluta hoy día, su difícil distinción de ésta, la razón de la persistencia de la inexistencia como categoría de invalidez en la doctrina moderna se encuentra en consideraciones prácti-cas: es un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad o para introducir nuevos supuestos de nulidad además de los tasado, como hace la propia LRJ, o para facilitar su ejercicio procesal cuando la acción nulidad se considera pres-criptible.

En la jurisprudencia española hay sentencias que afirman la inaceptabilidad del acto inexis-tente y de su carencia de efectos sin necesidad de declaración adva o judicial, otras parecen asimilarlo al acto radicalmente nulo, pero en ningún caso estableciendo un régimen jurídico diferenciado, un tercer grado de invalidez superior a la nulidad de pleno derecho.

3. La nulidad de pleno derecho. Análisis de los supuestos legales

El acto nulo de pleno derecho es aquel que por estar afectado de un vicio especialmente grave no puede producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcurso del tiempo.

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Frente a los criterios más generales y flexibles de la doctrina, que remiten al juez al caso concreto, los supuestos de nulidad radical están tasados en el art. 62 de la LRJ.

A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

Es un supuesto introducido por la Ley 30 con la intención de reforzar la protección de los derechos fundamentales fue además modificado por la Ley 4/99 con el texto actual.

Con su inclusión la categoría de nulidad de pleno derecho se aleja de la categoría de inexis-tencia. Además no hay plazo, en comparación con el plazo de 10 días sólo para el recurso c-a de amparo que establece la LJC-A de 1998. La STS 80 no reconoce imprescriptibilidad tampoco a la acción para ejercitar recursos en este caso, aunque considera que estos dere-chos y libertades son permanentes e imprescriptibles.

B) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio

Criterio muy claro, inicialmente, pero no tanto para algunos juristas y la jurisprudencia.

La competencia es manifiesta por razón de la materia cuando se invade la de otros poderes del Estado como el judicial o el legislativo. También cuando las competencias ejercidas corresponden por razón de la materia o del territorio a otro órgano advo cuando dicha in-competencia es palpable, saltando a primera vista.

Respecto a la incompetencia jerárquica, que no entra la definición, el TS la excluyó inicial-mente en el caso de incompetencia manifiesta, en base a que el vicio puede ser convalidado cuando el órgano competente sea el superior jerárquico de aquel que dictó el acto (Art. 67.3 LRJ Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado). Sin embargo este criterio no es aplicable como señala el TS en casos de fla-grante y grave incompetencia jerárquica. Por ejemplo si un Director de un Instituto de En-señanza Secundaria expide un título de Doctor (Claro, pero en estos casos es que el órgano superior no debe convalidar el acto en ningún caso, siendo su responsabilidad si lo hace).

La incompetencia manifiesta, como se ve, no se limita a la materia o territorio, sino a casos graves con relevancia para el interés público o los administrados.

C) Actos de contenido imposible

Estos supuestos son más razonamientos lógicos de la doctrina que experiencias reales re-sueltas por la jurisprudencia. Se suponen imposibles aquellos actos en los que falta el sus-trato personal (se nombra funcionario a un fallecido), falta de sustrato material (la ejecución es material o técnicamente imposible) y por falta de sustrato jurídico (revocación de un acto advo ya anulado).

Las STS han equiparado este supuesto al de las cosas o servicios imposibles (regulación de contratos en el C.C.), otras veces se ha referido a actos ambiguos o ininteligibles y, por ello, inejecutables.

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D) Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta

Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o funcionario con mo-tivo de la emanación de un acto advos, pues la Admón como persona jurídica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas.

El concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminación penal de una conducta, y también, por consiguiente, de las faltas. En todo caso, de una conducta tipifica-da en el Código Penal, no bastando que el hecho sea una mera infracción adva o disciplina-ria.

Lo más difícil es si la calificación de delictivo del acto que se pretende declarar debe hacer-se por los Tribunales penales o si cabe que lo hagan los Tribunales de lo C-A, como presu-puesto de sus sentencias anulatorias del acto. Parada opina que debe admitirse la competen-cia de la Admón y de la JC-A para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito, pero sin prejuzgar condena, ni suponer imputación a persona alguna, ni condicionar la ac-tuación de los Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, ya que a ellos será a los que corresponde completar esa calificación objetiva con los elementos imputabi-lidad y de culpabilidad para la imposición de las penas. Sólo si se admite esa competencia prejudicial en el orden c-a podrán realmente anularse los actos que siendo constitutivos de delito, no se puede llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los elementos subje-tivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se extinguido la acción penal, como en los casos de muerte del reo o prescripción del delito o de la pena.

En definitiva, la interpretación de Parada es que, ante hechos groseros plenamente probados en el procedimiento y en el proceso c-a que sin ninguna duda pueden calificarse de delitos (como por ejemplo una licencia urbanística contra el vigente PGOU otorgada a un conce-jal), la Justicia adva puede estimarlos nulos de pleno derecho, en razón a su tipicidad penal, y que puede ser plenamente compatible con una sentencia absolutoria porque falten los de-más elementos subjetivos (como puede ser la enajenación mental del autor). Esta solución, además, no contradice el art. 4 LJCA, que excluye del conocimiento de ésta de las cuestio-nes prejudiciales de carácter penal, porque el Tribunal de lo C-A ni imputa delito ni pro-nuncia una condena.

E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma

En el Dº advo los efectos invalidatorios de los defectos de forma no son tan graves como en el Dº procesal. O bien el defecto es muy grave, en cuyo caso si se alcanza la nulidad absolu-ta, o no lo es tanto y entonces no se invalida el acto, constituyendo simplemente una irregu-laridad no invalidante. Con esta interpretación los dos vicios de forma contemplado en el art. 63.2 (Anulabilidad), cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, lo serían realmente de nulidad de pleno derecho.

El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al proc de producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si, como dice la Ley, los dictados prescindiendo total y absolutamen-te de procedimiento legalmente establecido. En este caso se puede incluir el de cambio del proc legalmente establecido por otro distinto (la desviación de procedimiento). Son ejem-

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plos la asignación de una plaza de funcionario sin oposición, la adjudicación de un contrato sin concurso, como han venido mostrando las STS.

En el caso de actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista de au-diencia o vista del interesado provoca asimismo la nulidad absoluta, ya que la jurispruden-cia repite que nadie puede ser condenado sin ser oído. CE 105.3 garantiza la audiencia de los administrados en el procedimiento cuando proceda, y en estos casos evidentemente procede siempre. En el mismo sentido se pronuncia la LOPJ para los actos judiciales, son nulos en este caso, por indefensión.

La nulidad de pleno derecho comprende asimismo los defectos más graves en la forma de manifestación del acto advo, como la constancia escrita y firma del titular de la competencia que dicta la resolución o del inferior que recibe la orden. Sin constancia escrita y firma del autor del acto, éste no vale nada. A este vicio de forma, calificándolo indebidamente de anulabilidad, se refiere el art. 63.2 LRJ cuando alude a los actos en los que faltan los requi-sitos indispensables para alcanzar el fin. Sin embargo cuando este mismo vicio de forma se forma en un proceso judicial (LOPJ) el acto es nulo de pleno derecho.

F) Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

Este supuesto se justifica por la gran importancia que tienen los órganos colegiados en la organización adva. Los OOCC se rigen por sus reglas específicas y, a falta de ellas, por la normativa básica de los art. 22-28 de la LRJ.

Para la jurisprudencias son esenciales: la convocatoria, la nulidad de acuerdos sobre cues-tiones que no figuran en el orden del día, la composición del órgano (especialmente si el órgano es heterogéneo y acuden sólo los de una parte, piénsese en un bilateral), el quórum de asistencia y votación, que es lo que determina la existencia jurídica mismo del acuerdo y la voluntad del órgano, que debe mantenerse durante toda la reunión.

G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales

El origen de esta causa eran los actos presuntos por silencio positivo que daban origen al reconocimiento de derechos, que eran considerados nulos en la jurisprudencia, especialmen-te en materia urbanística, frente a lo establecido en planes o leyes.

La vigente LRJ considera este vicio como nulidad absoluta: no basta que el acto sea contra-rio al OJ, sino que se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales, para lo que habrá que estar a cada caso concreto. Por ejemplo, el nombramiento de un funcionario que no tenía el titulo universitario requerido, aunque haya aprobado las pruebas de selec-ción.

Esta causa de nulidad, sin embargo, no supone una modificación del régimen previsto en las leyes especiales.

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H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposición legal

La LPA de 1958 no incluía este supuesto, que fue introducido por otras normas legales o reglamentarias. La LGP, inmediatamente, la pela es la pela, para los que implican adquisi-ción de compromisos no autorizados en los presupuestos.

El art. 62.1.g) LRJ, incluye ahora este supuesto, y claro, tanto para leyes estatales como autonómicas, decretos-leyes y legislativos; cada legislador marcará la frontera en cada ley, entre anulabilidad y nulidad.

I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas

El grado de invalidez aplicable a los reglamentos, al contrario que a los actos, es la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposición adva infrinja la C, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que esta-blezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales (art. 62.2 LRJ).

Este rigor especial para los reglamentos se explica porque la invalidez podría dar lugar a que en la aplicación de un reglamento inválido a una serie infinita de actos advos, que, por lo tanto, serían inválidos.

4. La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho

La LRJ determina precisamente las causas de anulabilidad y de nulidad, pero no resuelve los efectos de dichas categorías de invalidez, dejándolo a las precisiones legales indirectas, y a las construcciones doctrinales y jurisprudenciales. No obstante, de la LRJ, pueden ex-traerse las siguientes diferencias entre los dos regímenes jurídicos:

a) El carácter automático de la nulidad, frente al carácter rogado (necesidad de de-manda) de la anulabilidad. “Son nulos”, frente a “son anulables” (art. 63).

b) La posibilidad de convalidación, subsanando los defectos de que adolezcan, de los actos anulables, y su imposibilidad en el caso de los actos nulos (art. 67.1).

c) Los plazos de caducidad para la impugnación de unos y otros, en vía de recurso advo, es la misma, pero la revisión de los actos nulos puede hacerse en cualquier momento; los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos en le-sividad en el plazo de 4 años (art. 102 y 103).

d) La mayor facilidad para la suspensión de la ejecutividad de los actos nulos, cuan-do son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 111).

La realidad de las cosas, así como la parsimonia y prudencia de la jurisprudencia, hace que las diferencias en la práctica no sean tan pronunciadas, y que se recurra a medidas indemni-zatorias cuando ya no es posible volver a la situación inicial. El acto administrativo, cuando es firme y consentido, por el transcurso de los plazos de recursos, aparece revestido de las características de santidad de cosa juzgada de las sentencias judiciales inapelables.

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La diferencia entre los regímenes jurídicos es algo relativo, siendo lo más señalado el reco-nocimiento de carácter imprescriptible de los actos nulos. De acuerdo con la redacción ac-tual de la Ley 30 (tras la L 4/99) la Admón está obligada, no sólo “puede”, a declarar de oficio los actos advos nulos, sin plazo alguno:

Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Au-tónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos pre-vistos en el artículo 62.1 (supuestos de nulidad). 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos pre-vistos en el artículo 62.2 (supuestos de nulidad). 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se ba-sen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamen-to, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán esta-blecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo. Artículo 103. Declaración de lesividad de actos anulables. 1. Las AAPP podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los intere-sados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesa-dos en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autóno-mas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegia-do superior de la entidad.

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5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante

LRJ 63 ha convertido la anulabilidad en la regla general de invalidez al disponer que son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del OJ, incluso la desviación de poder. Los vicios de la anulabilidad son convalidables, por la subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso de los plazos para la interposición de los recursos advos o por el de 4 años, frente a los poderes de la Admón para la revisión de oficio.

Pero hay infracciones del OJ que originan vicios que no dan lugar a la anulabilidad. Hay que considerar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende:

• Las actuaciones advas fuera del tiempo establecido, que sólo implican la anulación del acto cuando así lo impone la naturaleza del término o plazo, y la consiguiente responsabilidad del funcionario causante de la demora (art. 63.3). El TS ha añadido a este caso que la naturaleza del plazo venga impuesto por la norma y, además, la notoriedad o prueba formal de que el tiempo ha influido en la actuación de que se trate.

• Los defectos de forma cuando el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen la indefensión de los interesados (art. 63.2). Los de ex-trema gravedad son, pese a su calificación legal de vicios causantes de anulabilidad, en realidad vicios que originan la inexistencia o nulidad de pleno derecho.

Fuera de estos supuestos, la jurisprudencia ha sido muy restrictiva, apoyada en la presun-ción de validez de los actos, mantiene que la forma tiene un valor estrictamente instrumen-tal, que sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo, además, cuando realmente se haya producido indefensión, que es lo que se considera la “frontera” de la invalidez. No obstante la indefensión, como vicio, aboca a la anulabilidad, y no a la nuli-dad absoluta, ya que según parte de la jurisprudencia la indefensión se puede convalidar a posteriori mediante recursos advos y judiciales contra el acto viciado de indefensión. Otros pronunciamientos afirman la insubsanabilidad de la indefensión en vía de recurso o que reducen dicha posibilidad al supuesto en que la oposición del interesado se apoye ‘única y exclusivamente en consideraciones de Derecho’.

Recuérdese la prohibición constitucional de toda clase de indefensión, que se refiere a todos los poderes públicos:

Artículo 24 [Derecho a la tutela judicial.] CE 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefen-sión. Artículo 106 [Control de la Admón por los Tribunales; responsabilidad de la Admón] CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

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6. El principio de restricción de la invalidez: convalidación, incomunicación y conversión

La LRJ es congruente con la aplicación restrictiva de la invalidez y prefiere la anulabilidad, que es regla general (más bien supletoria, diría yo) sobre la nulidad absoluta, tratando de reducir al mínimo las consecuencias de los vicios de los actos advos.

Primero, admite la convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que ado-lezcan. Los efectos de la convalidación se producen sólo desde la fecha del acto convalida-torio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter general el otor-gamiento de eficacia retroactiva (art. 67).

Artículo 67. Convalidación. 1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolez-can. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente pa-ra la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto me-diante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

De la convalidación se excluyen la omisión de informes o propuestas preceptivas, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, no tiene sentido que se produzca a posteriori.

La convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por ratificación del ór-gano superior, admitiendo el Tribunal Supremo que la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de alzada interpuesto contra el acto del órgano inferior incompetente es válida. En estas convalidaciones el TS exige que, además de que se produzca a posteriori, el otorga-miento por parte del órgano competente se ajuste a la legalidad vigente.

En un concepto amplio de convalidación se podría incluir aquellos supuestos de reiteración sin vicios del acto nulo o anulado; cuando la Admón procede a dictar un nuevo acto sin incurrir en los vicios de nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad que afectaban al acto anterior. Este es un acto nuevo a los efectos del computo de plazos para recursos advos y judiciales, naturalmente.

Como restricción a la invalidez, el principio de incomunicación de la nulidad evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un proc en aplicación de la regla utile per inutile no vitiatur. Se admite tanto de actuación a actuación, dentro de un mismo proc (la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en procedimiento que sean independientes del primero), como de elemento a elemento dentro del mismo acto advo (la nulidad o anulabilidad en parte del acto advo no implicará la de las partes del mismo independiente de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto advo no se hubiera dictado).

Consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga al órgano que declare la nulidad a la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad.

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Artículo 64. Transmisibilidad. 1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Artículo 65. Conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro dis-tinto producirán los efectos de éste. Artículo 66. Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

La conversión sirve a la misma finalidad sanadora. Un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor (el nombramiento nulo de un funcio-nario en propiedad puede producir los efectos de su mismo nombramiento como interino). La LRJ 65 permite este tipo de conversiones.

7. La anulación por la Administración de los actos inválidos. El proceso de lesividad

A) Introducción

Se trata de ver el procedimiento o procedimientos para declarar la invalidez de los actos. Se puede llegar por iniciativa de los interesados (denuncias y recursos advos o c-a), o de oficio, ya que la Admón está obligada a no contradecir el OJ por el principio de legalidad.

Cuando no se limitan los derechos de los administrados, como en aquellos actos que afectar a la propia estructura, organización y funcionamiento de la Admón, no se crean graves pro-blemas jurídicos. Tampoco cuando se trata de actos de gravamen para los particulares; la Admón puede y debe en estos casos (lo que no podría hacer un Juez, sin embargo) anular o revocar sus propios actos, sin perjuicio de que el vicio fuera anulabilidad o nulidad radical. El único impedimento es que el acto haya sido confirmado mediante sentencia judicial fir-me.

Pero cuando se trata de revisar o anular actos inválidos que han creado o reconocido dere-chos a favor de terceros que se encuentran además posesión y disfrute de los mismos. El reconocimiento a la Admón de la potestad de anular dichos actos lleva a reconocer, asimis-mo, a la Admón la potestad de extinguir o alterar dichas situaciones posesorias; una potes-tad cuasijudicial para la Admón, una manifestación extrema del privilegio de decisión eje-cutoria. Este principio, muy liberal, se mantiene hasta la LPA 1958: el proceso de lesividad era el único disponible. Pero esta nueva LPA reconoce a la Admón autora del acto un poder directo de anulación, exigiendo dictamen favorable del Consejo de Estado, disminuyendo la funcionalidad del proceso de lesividad que se mantenía abierto a la iniciativa de la Admón.

Posteriormente, la Ley 30 amplía las facultades anulatorias directas de la Admón al supri-mir el carácter vinculante del dictamen del Consejo de Estado, para la anulación de los ac-tos anulables. El Consejo de Estado ha perdido también el monopolio en esta función, a favor de los órganos consultivos similares de las CCAA.

La modificación de la Ley 4/99 ha vuelto al sistema originario, reduciendo la anulación directa por la Admón de los actos nulos de pleno derecho, y remitiendo al proceso de lesivi-

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dad la anulación de los actos anulables favorables a los interesados (o declarativos de dere-chos, como se decía antes).

Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos adminis-trativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 (actos nulos). 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos pre-vistos en el artículo 62.2 (disposiciones nulas). 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se ba-sen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamen-to, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán esta-blecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo. (Artículo redactado según Ley 4/1999, de 13 de enero) Artículo 103. Declaración de lesividad de actos anulables. 1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favo-rables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesa-dos en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las CC AA, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegia-do superior de la entidad. Artículo 104. Suspensión. Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá sus-pender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil repara-ción.

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B) La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho

Para la anulación directa por la propia Admón de un acto o disposición, la LRJ exige deter-minados requisitos:

• Que el acto o disposición esté incurso en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. No se distingue entre actos favorables o desfavorables, no todos los intere-sados coincidirán en lo que es o no favorable, y para los desfavorables no se puede cometer fraude de ley, desigualdad de trato o lesión del interés público. No hay li-mite temporal para que el interesado solicite o la Admón acuerde poner en marcha la acción de nulidad.

• Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u ór-gano consultivo equivalente de la CA, si lo hay. Esto es una garantía, sin dictamen o dictamen desfavorable no se puede llevar a cabo la anulación.

En todo caso, para evitar planteamientos abusivos la Admón podrá, cuando el proc se inicia a solicitud del interesado acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo cuando las misma no se funden en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho o carezcan manifiestamente de fundamento, o se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Los interesados pueden recurrir esta inadmisión, utilizando los recursos advos o c-a pertinentes.

• El procedimiento de anulación termina con resolución expresa. Además de la anula-ción del acto o disposición, nulos de pleno derecho, la Ley 30 obliga a la Admón que la resolución que así lo declare se pronuncie expresamente sobre la indemniza-ción que proceda reconocer a los interesados cuando se den los requisitos que de-terminan la responsabilidad extracontractual de la Admón

Si transcurren tres meses sin resolver se producirá la caducidad en los proc iniciados de oficio y la desestimación por silencio negativo en los iniciados a instancia del in-teresado.

En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general, la Ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicación de aquélla, los cuales deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma expresa.

C) La declaración de nulidad de los actos anulables declarativos de derechos o favorables a los interesados. El proceso de lesividad

En la LPA de 1958 se admitió la posibilidad de anulación directa de los actos anulables, declarativos de derechos, que se ha cerrado en la Ley 4/99, que priva a la Admón de esa potestad de anulación directa y obliga a pretender dicha anulación ante la JC-A, a través del proceso de lesividad.

Las AAPP pueden, por lo tanto, declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables de acuerdo con la LRJ, a fin de proceder ulterior-mente a su impugnación ante el orden jurisdiccional c-a.

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Hay que cumplir con el requisito de declaración de lesividad, previamente, que no podrá adoptarse después de 4 años desde que se dicto el acto advo y que exigirá la previa audien-cia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.

La lesión para el interés público no tiene que ser, ahora, a la vez lesivas económicamente y contra el OJ. Basta ahora, STS, una lesión urbanísticas o de intereses políticos.

El proceso de lesividad se prepara con la llamada “declaración de lesividad” que supone la instrucción de un proc con audiencia de los interesados, cuyo plazo de caducidad es de 6 meses. La declaración se realiza mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o acuerdo del Consejo de Ministros (LOFAGE). Si el acto proviene de las CCAA, la declaración de lesividad se adopta por el órgano competente en la materia y si se trata de la Admón local por el Pleno de la Corporación.

La declaración de lesividad se debe adoptar en 4 años desde se dictó el acto lesivo, sin que pueda ser recurrida judicialmente por el interesado (STS), ya que la impugnación por la Admón es precisamente el objeto mismo del proceso.

D) Límites y efectos de la declaración de nulidad

El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser nece-sariamente invalidado; es posible que la adecuación al OJ engendre una situación más injus-ta que la originada por la ilegalidad que se pretende combatir. Hay que moderar la facultad invalidatoria.

Por ello la LRJ establece unos límites generales a generales a las facultades de anulación y revocación, prohibiéndolas cuando, por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Los efectos invalidatorios sobre los derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas es una cuestión no resuelta por nuestra LRJ. Si recogen estos efectos el C.C. para los contratos privados y las leyes urbanísticas de las CCAA.

Téngase en cuenta, no obstante, la responsabilidad de las AAPP en la LRJ:

Artículo 139. Principios de la responsabilidad. 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas co-rrespondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los ca-sos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anor-mal de los servicios públicos. 2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individuali-zado con relación a una persona o grupo de personas. 3. Las AAPP indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos. 4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Jus-ticia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.

8. La revocación de los actos administrativos

Así como la anulación o invalidación implican la retirada del acto por motivos de legalidad, por ser contrario a Derecho, la revocación es la eliminación o derogación por motivos de

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oportunidad o de conveniencia adva. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Admón decide dejarlo sin efecto. La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Admón debe ser coherente con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de su vida.

La revocación encuentra, no obstante, un límite en el respecto de los derechos adquiridos. Por no afectar a éstos, la potestad revocatoria se admite en los términos más amplios, cuan-do afectan únicamente a la organización adva o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos no hay, en principio, impedimento alguno; más bien deben ser revocados cuando dicha revocación es conveniente a los intereses y fines públicos, aunque pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la revocación lesionase los intereses públicos o de otras personas.

Esa es la doctrina que recoge la LRJ:

Artículo 105. Revocación de actos y rectificación de errores. 1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las AAPP podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los in-teresados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Artículo 106. Límites de la revisión. Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Los problemas más graves de la revocación se presentan, como en la anulación, cuando la Admón pretende la revocación de actos declarativos de derechos, como autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc.

En estos casos, aceptándose con carácter general la legitimidad de la revocación, se cuestio-nan las causas y motivos de su precio: el derecho a indemnización del titular del derecho revocado. Los límites de LRJ 106 deben ser tenidos en cuenta: prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Sin embargo la revocación, incluso contra los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando está prevista en el acto o en la norma que le da soporte, como en los supuestos de rescate o caducidad (o reversión) de concesiones o por surgimien-to de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser precisamente el cambio de legislación. La apreciación de nuevos criterios, solidamente justificados en el interés públi-co, es la causa común justificadora de las reversiones o rescates de concesiones de bienes o servicios públicos.

El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las cau-sas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado. No habrá que indemnizar, en principio, por la revocación cuando se incumplieren las condiciones que en el acto advo sujeta el derecho que en él se reconoce. Da lo mismo que fuera una autoriza-ción o una concesión. Tampoco es indemnizable la revocación cuando se trata de autoriza-ciones sanitarias o, en general, las de policía, acomodadas a determinadas circunstancias de hecho cuando fueron concedidas. Tampoco la revocación de nombramientos para determi-

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nados puestos de la función pública o de altos cargos que, por su propia naturaleza, son discrecionales.

Si, por el contrario, es indemnizable la revocación de actos cuando la causa legitimadora es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación o rescate de las concesiones de bienes y servicios públicos o las licencias urbanísticas. Las STS indican que el propio acto revocato-rio tiene que decidir sobre la propia indemnización.

Se plantea entonces la validez de la cláusulas de exoneración de responsabilidad para el caso de revocación que se imponen al beneficiario de las licencias, a modo de condiciones, con el fin de transformar las revocaciones onerosas en gratuitas.

En cuanto al plazo en que la Admón ha de ejercitar la revocación, la LRJ no precisa un pla-zo determinado sino que establece:

Artículo 106. Límites de la revisión. Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

9. La rectificación de los errores materiales y aritméticos

El acto advo puede contener errores. El error consiste en un falso conocimiento de la reali-dad, y en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Pero las consecuencias tanto si hay dolo como si no lo hay, independientemente de la responsabili-dad civil o penal en el caso de que lo haya, son las mismas: la anulación del acto. Esto es así porque el error de hecho es precisamente un defecto de los supuestos de hecho sobre los que se ejercita la potestad adva. El mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de dere-cho (como cuando se aplica una norma derogada), por aplicación incorrecta del OJ, siendo irrelevante la intención del funcionario o autoridad que cometa el error.

La consideración de los errores se venía considerando en la Ley del Suelo de 1956 y en el Reglamento de Servicios de las CCLL de 1955.

Ambos tipos de errores darán lugar a la anulabilidad de LRJ 63, pero, además de los errores de hecho o de derecho se puede dar otro supuesto: el error material o aritmético, del art. 105, que legitima una inmediata rectificación de oficio por la Admón:

Artículo 105. Revocación de actos y rectificación de errores. 1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

El error material y el error aritmético, para que la Admón los pueda eliminar de manera mecánica e inmediata, sin procedimiento anulatorio, deben ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles, de acuerdo con el TS, exigiéndose en otro caso el procedimiento de anulación.

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En cuanto a las correcciones de errores de disposiciones advas que aparecen, muy a me-nudo en el BOE, sólo son lícitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante el proceso de impresión del boletín; es un abuso la utilización de esta técnica para alterar sus-tancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados por tales errores.

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Tema IV. El procedimiento administrativo

1. Significado y origen del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo PA es la secuencia de actuaciones de las AAPP a través del cual se originan los actos advos. Es la secuencia de actos de una autoridad adva relaciona-dos entre sí y tendentes a un único fin; una serie cronológica de actuaciones dirigidas a un resultado. La jurisprudencia contribuyó a la construcción de concepto negando la posibili-dad de una impugnación separada de las actuaciones parciales (pruebas, informes, propues-tas, etc.), por considerar que se trataba de actuaciones instrumentales, soporte de las resolu-ciones finales: las únicas impugnables. La resolución final, con sus actos preparatorios, es un complejo de carácter unitario.

El PA es un principio fundamental del Dº advo recogido en CE 105.3 la ley regulará el procedimiento a través del cual pueden producirse los actos advos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. El acto advo, sin procedimiento, es una excepción, ya que el PA es la forma propia de la función adva, como el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario de la función legislativa.

La necesidad del PA ya se manifestaba en la primera LPA, la Ley de Bases de 1889, para evitar el arbitrio de los funcionarios.

El PA, parecido al proceso judicial, es un conjunto de actividades y actuaciones previas a la emisión de una resolución. Esta resolución final puede ser la emisión de un acto, la celebra-ción de un contrato, etc.

En el PA hay menos solemnidad que en el proceso judicial, y menor rigor, desarrollándose ante una autoridad que es a la vez juez y parte. La diferencia es cuantitativa, si la decisión se atribuye a un órgano advo relativamente independiente de la Admón para que desaparez-ca la distinción entre PA y proceso judicial.

La LPA de 1958 también distingue en su Exposición de Motivos entre la menor rigidez del PA.

La razón sustancial de las diferencias entre el proceso y el procedimiento está en que el primero supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del Dº; incluso en el caso penal se tiene al Mº Fiscal como parte. En el PA, en la mayor parte de los casos no es un conflicto jurídico entre partes sino un cauce necesario de la bue-na gestión de los intereses públicos, como es el caso de los procedimientos de selección de funcionarios.

En todo caso, la gestión de asuntos de interés público, sometida al principio de legalidad, exige, al contrario que la gestión privada, el cumplimiento de formalidades que se van in-corporando al expediente y que permitirán el control judicial posterior de la actividad adva. El expediente es el conjunto de documentos generados durante el PA.

La moderna regulación del PA es pretenciosamente garantista. No se trata de orientar y vi-gilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de

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sus potestades, como de evitar que sean conculcados derechos y libertades de los ciudada-nos. Este afán garantista explica, además de la mención del PA en la C, la incorporación en la LRJ de una tabla de derechos de los ciudadanos, que van desde conocer el estado de tra-mitación de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de los documentos, no presentarlos cuando ya se encuentren en poder de la Admón actuante, hasta utilizar la len-gua de su CA, identificar a las autoridades y al personal que tramiten los procedimientos y exigirles responsabilidades, pasando por el derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios.

Todo esto es inútil si no va acompañado del nivel de diligencia y profesionalidad exigible a las autoridades y funcionarios, y de los jueces que, en último lugar, controlan el funciona-miento de las AAPP.

2. La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario

Se revisa la historia de las leyes de proc advo, desde la primera, de 1889, hasta la de 1958, llegando a la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99. El ámbito de aplicación de la Ley 30/92 son las AAPP del Estado, CCAA y CCLL, así como las Entidades de Derecho Públi-co, cuando ejercen potestades advas, y las Corporaciones públicas (potestades advas), CGPJ, Admón electoral y otras organizaciones constitucionales. Subsidiariamente en proc tributarios, de SS y disciplinarios. La LRJ ha sido ampliamente desarrollado, destacando los Reglamentos de carácter general como el sancionador o de autorizaciones.

Primeras leyes de procedimiento administrativo

La LPA de 1889, la primera sobre PA en el Dº español y comparado, estableció las bases para los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. Reguló el registro de entrada de documentos, los extractos de los documentos presentados, la elaboración de propuestas de resolución, los informes, la prórroga de los plazos, el efecto ejecutivo de los acuerdos, la duración del procedimiento y la caducidad, el orden de despacho de los asuntos, el principio de audiencia, las notificaciones, los recursos de alzada y los extraordinarios, el recurso de queja y las responsabilidades derivadas de la tramitación de los expedientes. Los reglamen-tos de los distintos Ministerios llegaron a lo largo de décadas, hasta 1947, lo que provocó una corriente favorable a la unificación del PA, lo que se hizo en la LPA de 1958. Esta nue-va LPA d e1958 reguló, además de los procedimientos (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, información, documentación, recepción y regis-tro de documentos), el sistema garantizados en vía gubernativa (revisión de oficio, recursos advos, y reclamaciones previas en vía civil y laboral), estableciendo una ordenación general de los órganos advos (irrenunciabilidad de la competencia, delegación, avocación, funcio-namiento de órganos colegiados, conflictos de atribuciones, abstención y recusación), de-terminó el régimen jurídico de los actos advos (requisitos, eficacia, invalidez, ejecución), y el diseño de algunos procedimientos especiales (de elaboración de disposiciones de carácter general, procedimiento sancionador).

Esta LPA de 1958, por su importancia, ocupó un lugar central en el Dº advo, y paso a ser norma básica a los efectos del Dº autonómico, a tenor de lo establecido en CE 149.1.18, el Estado tiene competencia exclusiva sobre …

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• las bases del régimen jurídico de las AAPP y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un trata-miento común ante ellas, y

• el procedimiento advo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común

Sucedió a la Ley de 1958 la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Común, que asumió la mayor parte de los con-tenidos de la anterior, con algunas novedades no muy afortunadas en aspectos centrales del procedimiento, como la regulación del silencio advo o la revisión de actos advos. Por lo que enseguida, la Ley 4/1999 rectificó a la anterior Ley 30, modificándola.

Ámbito de aplicación de la LRJ

La LRJ se aplica a todas las AAPP: la AGE, las AAPP de las CCAA y de las EELL; y asimismo a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de ellas cuando ejercen potestades advas, sometiéndose en el resto de actividad a lo que dispongan sus normas de creación (art. 2).

También se somete a las prescripciones de la LRJ el ejercicio de las potestades advas de las Corporaciones Públicas (DT 1.ª). Y, además, en defecto de normas expresas, a la actividad adva o gubernativas de otras organizaciones que no tienen formalmente el carácter de Ad-món, por ser poderes públicos constitucionales. Tal es el caso del CGPJ y la Admón electo-ral, etc. También se aplica subsidiariamente la ley a los procedimientos tributarios, de segu-ridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contrac-tuales (DA 5.ª, 6.ª y 8.ª).

Desarrollo de la LRJ

Ha sido desarrollada ampliamente, destacando los Reglamentos de carácter general, cuya finalidad es la adecuación a la Ley 30 de normas reguladoras de categorías enteras de proc advos, susceptibles de un tratamiento jurídico uniforme. Ejemplo: proc de responsabilidad patrimonial, proc para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993), de conce-sión de ayudas y subvenciones públicas, y de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones (RD 1778/1994).

3. Clases de procedimiento administrativo

Dadas las distintas formas de actividades de la Admón (fomento, prestación, sancionadora, ...) los procedimientos pueden tener diversas formas. La LRJ define un PAC no formalizado ni rígido, así como otros proc más formalizados y rígidos. Los proc se pueden clasificar en lineales y triangulares, y atendiendo a otros criterios en declarativos o constitutivos, ex-propiatorios o autorizativos, simples y complejos, etc.

La actividad administrativa tiene múltiples variedades y funciones: limitación de actividad de los particulares, prestación de servicios públicos, fomento de la actividad privada, y acti-

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vidades cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral. Los cauces formales a través de los que se desarrollan las distintas actividades también son distintos; no se puede hablar de un tipo único de proc advo.

Por eso el PAC de la LRJ no es rígido, en el que cada trámite debe seguir rigurosamente al que le antecede y preceder al que le sigue, como en los procesos judiciales. Al contrario, la LRJ pone a disposición del instructor del procedimiento y de las partes unos instrumentos y técnicas (prueba, informes, audiencia, etc.) de los que se puede hacer uso no dependiendo de los casos y de la resolución que haya que dictarse. En España el PAC hay un procedi-miento no formalizado o flexible, general, y otros procedimientos formalizados o rígi-dos, con tramitación escalonada.

Una clasificación importante es la que distingue entre proc lineales y triangulares, paralela a la de los procesos penales y civiles, respectivamente:

• Procedimiento triangular: la Admón se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contrapuestos. Este es el caso de la actividad adva arbitral.

• Procedimiento lineal: que es el que se da en la mayoría de los casos, es un proc su-marial en el que la Admón es parte y órgano decisor al mismo tiempo, estando en ellos comprometido el interés público que la Admón representa.

GIANINI , por otra parte hace una clasificación similar a la de los actos advos:

a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos tienen una finalidad de atribuir cualificaciones jurídicas a personas, cosas o relaciones, Los constituti-vos producen el efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situa-ciones subjetivas.

b) Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos, son cla-ses en las que se dividen los procedimientos constitutivos.

c) Procedimientos simples y complejos, son, asimismo, clases en las que se dividen los procedimientos constitutivos. Son simples en los que se persigue único interés público, como en la expedición de una licencia de caza. Son complejos los proce-dimientos en los que se atiende a varios intereses público como en la aprobación de los PGOU.

d) Procedimientos organizativos, que son manifestaciones de dicha potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de personas jurídi-cas o de órganos advos, la actividad de control, etc.

e) Procedimientos sancionadores, que son aquellos a través de los cuales la Admón ejercita la potestad sancionadora.

f) Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos advos.

4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstención y recusación

El sujeto activo es siempre un órgano de una AP, mientras que los sujetos pasivos pueden ser particulares o AAPP. La LRJ regula, para garantizar la objetividad de la Admón, una serie de causas de abstención del titular del órgano, que son las mismas por las que los

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interesados pueden pedir la recusación. La no abstención no da lugar automáticamente a la invalidez del acto, ni aunque se pida la recusación, lo que puede recurrirse en vías adva o c-a contra la resolución que ponga fin al proc. El superior del titular del órgano debe atender a la solicitud de recusación, potestativamente, después de oír al recusado.

El protagonista del PA es un órgano de la Admón. Los sujetos pasivos son los interesados o afectados por el procedimiento, que pueden ser particulares o también otras AAPP. La LRJ dedica a los órganos que instruyen y resuelven los PA diversos preceptos (arts. 11 a 27) que tratan de la creación de órganos advos, de la competencia y de las formas de su transferen-cia, de los medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos, y del régimen y funcionamiento de los órganos colegiados.

La LRJ también regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titular del órgano, principio que la C impone a toda la actividad adva (art. 103 CE La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa ...)

Las causas de abstención que obligan al titular del órgano a separarse del expediente y, a su vez, ordenar al inferior que se abstenga de intervenir son las siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4º grado o afinidad dentro del 2º con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o socieda-des interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos en el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencio-nadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a la responsa-bilidad, pero no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan interve-nido. Esta es una regla lógica; no debe anularse un acto advo o deshacerse una operación que pudiera ser favorable a los intereses públicos por una simple razón de incompatibilidad formal y de sospecha de parcialidad que puede no haber sido determinante.

Por las mismas causas de abstención, los interesados podrán promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del proc, haciéndolo por escrito, en el que se ex-presará la causa o causas en que se funda, procediéndose entonces de la siguiente forma:

- En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

- Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 dí-as, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

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- Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso, advo o c-a, según pro-ceda, contra el acto que termine el proc.

5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representación y asistencia técnica

El interesado

En el PA se utiliza la expresión interesado en vez de las variantes demandante, demandado, denunciante, querellado, procesado, que se emplean en los procesos civiles y penales.

Sin embargo, el interesado en un PA puede estar en situaciones parecidas: de demandante (en un recurso) o de demandado (por un tercero), o ser denunciante o denunciado, o encau-sado o inculpado. Así se desprende de la LRJ, que considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por él. En este sentido considera interesados a:

a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indivi-duales o colectivos. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los tér-minos que la ley reconozca.

b) Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya re-caído resolución definitiva.

Derechos subjetivos e intereses legítimos

La distinción entre derecho público subjetivo e interés legítimo a los efectos de la legitima-ción para ser parte en un PA ha sido recogida en CE 24 al regular el derecho a la tutela judi-cial efectiva. Esta garantía se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses: todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún momento pueda produ-cirse indefensión.

A efectos del PA es válido el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teoría general del Derecho: el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, tenga o no un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. La titularidad de un derecho confiere el grado máximo de legitima-ción y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.

El concepto de interés (legítimo) es aquél, de acuerdo con la jurisprudencia, que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material a favor del actor, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en precepto legal concreto y declara-tivo de derechos; o bien aquel interés que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso. Después de la C, y con mayor amplitud, se ha entendido que el concepto de interés cubre toda clase de interés moral o material que pueda

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resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, siempre que no se re-duzca a un simple interés a la legalidad (STS 84). De no excluirse este último supuesto y se admitiera la legitimación por el simple deseo de defender el OJ se confundiría la legiti-mación por interés con la acción pública abierta a todos los ciudadanos pertenecientes al ámbito de una Admón territorial.

Capacidad de obrar

Para estar y actuar en el PA, además de la condición de interesado es necesario tener capa-cidad de obrar. Además de quienes la ostentan con arreglo al Dº civil, los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el OJ advo sin la asistencia de la persona que ostenta la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.

Representación y su acreditación

En el PA no es necesaria, pero se admite, la representación, en cuyo caso se entenderán con el representante las actuaciones advas, salvo manifestación expresa en contra del intere-sado. Se trata, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, de una representación voluntaria no profesionalizada. Por ello es innecesario actuar por medio de procurador de los tribunales, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las AAPP. La propia ley configura un supuesto de representación legal en el caso de que varios interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicación, entendiéndose entonces las actuaciones a que dé lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer término, de no expresarse otra cosa en el escrito.

La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, debe-rá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Dº que deje constancia fide-digna o, mediante declaración en comparecencia personal del interesado, poder apud acta.

En todo caso, la falta o insuficiente acreditación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá conceder a este efecto el órgano advo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

Asesores profesionales

La asistencia de un profesional (en Derecho u otra especialidad), al margen de aquellos casos donde el abogado lleva simultáneamente la representación y la asistencia técnica, como está previsto en el procedimiento de las reclamaciones económico-advas, no es preci-so como regla general ante la Admón. La ley no la impone, pero la permite: los interesados podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus in-tereses. Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes técnicos que deben ser ava-lados por los correspondientes profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de apreciación en la expropiación forzosa,…). Asimismo, en base a CE 24, que garantiza la defensa y la asistencia letrada en los prolegómenos policiales del proceso penal y durante la tramitación de éste, debería exigirse, como mantienen los Colegios de Abogado, la tesis de la obligato-

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riedad de la asistencia letrada, por lo menos en los PA sancionadores de los que puedan derivarse responsabilidades penales.

Responsabilidad de las actuaciones del asesor

La actuación de un asesor plantea la cuestión de la imputación de sus actuaciones. En gene-ral, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten. Salvo que esta parte las revoque expresamente.

6. Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo

La doctrina ha tratado de hallar unos principios aplicables a todos los PA, lo que no es tarea fácil, ante la variedad de procedimientos y formas de la actividad adva de que se ha hecho mención, por lo que no hay acuerdo sobre los mismos, al haber respuestas distintas en los distintos tipos de PA.

A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de éstas como se va pasando de una fase a otra y practicando las diversas diligencias. En el PA español se tiene la inicia-ción del procedimiento por instancia de parte, además del inicio de oficio; el derecho a for-mular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y, en fin, el pedir que se prac-tiquen actos de instrucción y proponer pruebas.

Asimismo, la contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aque-llos casos en que concurran varios interesados en posiciones enfrentadas LRJ 85.2: en cual-quier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno res-peto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el proc.

No obstante el instructor del PA no es impasible ante la actividad de las partes, ni vinculado rígidamente por sus peticiones de impulsión del proceso, de petición de pruebas y de rígida congruencia con las pretensiones deducidas. Por el contrario, toma toda clase de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad adva que se formaliza en el proc.

Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conduce ordinaria-mente por el principio inquisitivo y de impulsión de oficio, que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones, como ocurre en la fase sumarial del proceso penal.

Nuestra LRJ atempera el principio del contradictorio con el inquisitivo, que prevalece en diversos preceptos. Así, los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del proc en todos sus trámites; el desarrollo, de oficio, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución; la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de petición de los interesados y, por último (al contrario de lo que ocurre con el principio de congruencia que en las sentencias no permite al Juez resolver, sino dentro de las peticiones de las partes) los que permiten que el órgano competente, en aras del interés general pueda extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras

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derivadas del mismo (art. 89), al margen, de que hayan sido o no planteadas por los intere-sados.

A resaltar, asimismo, que el principio inquisitivo y la impulsión de oficio tienen como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento. Para ello el instructor dispone de facultades para acordar en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea; la acumulación de procedimientos análogos; repudiar las pretensiones de suspensión del proc; y, en fin, dar por precluidos los trámites establecidos a favor de los interesados cuando éstos no los evacuen en plazo.

B) El principio de publicidad

La publicidad, o secreto, de los PA es un tema complejo por el conflicto entre el derecho de los interesados en conocer las actuaciones y el derecho de los ciudadanos “interesados” por curiosidad democrática en la transparencia de la actividad adva.

La LPA 1958 reconoció el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la trami-tación, y a que se expidiese copia certificada de extremos concretos del expediente, pero que se limitaba a los acuerdos que les hubiesen sido notificados, dejando discrecionalmente a la Admón el resto de los casos. El derecho a conocer el contenido completo del expediente se reconocía en el trámite de vista y audiencia, antes de la resolución, para que presentaran los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

La LRJ es más rotunda y reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier mo-mento el estado de la tramitación de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a).

Otra cuestión es el derecho de los ciudadanos a conocer el contenido de los PA, esto es, el principio de publicidad o de transparencia. La C de 1978, reconoce el derecho de los ciuda-danos, no sólo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos [art. 103.b)].

La LRJ, en el art. 37, establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios advos, cual-quiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos ter-minados en la fecha de la solicitud. Esto parece un límite a lo reconocido por CE 103, ya que se refiere a expedientes, más que a archivos y registros advos, y además terminados. La LRJ establece, además, a continuación una lista de causas para limitar la publicidad, unas muy discrecionales y tasadas otras.

En efecto, el derecho de acceso que no puede ejercitarse sobre procedimientos o expedien-tes en tramitación, puede ser denegado, tratándose de expedientes ya terminados, cuando la información pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de interés público, o por intereses de terceros más dignos de protección, o en fin, cuando así lo disponga una ley, debiendo en estos casos el órgano competente dictar resolución motivada. Además, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningún caso respecto de los expe-dientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales, los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derecho y libertades de terceros o las

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necesidades de las investigaciones que se estén realizando, los relativos a las materias pro-tegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones advas derivadas de la política monetaria.

En todo caso el derecho de acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Admón, deberá ser ejercitado por los parti-culares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individual de los documentos cuyo exa-men sea autorizado por la Admón, deberá ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.

Además de las limitaciones y excepciones ya señaladas, hay que tener en cuenta las previs-tas por otras regulaciones, a las que la LRJ se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivos de la legislación electoral, archivos estadísticos, Re-gistro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores y miembros de las Asambleas legislativas de las CCAA o de las CC.LL. y, finalmente, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Históricos.

Pero en algunos sectores no es así. Por ejemplo, la Ley 38/1995 de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, que transpone la Di-rectiva 90/313/CEE, reconoce el derecho a acceder a expedientes en tramitación sin que para ello sea obligatorio probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de 2 me-ses para que la Admón facilite la información solicitada.

C) La gratuidad del procedimiento

La LRJ no contiene ningún precepto sobre la gratuidad del PA, pero ésta se desprende, en principio, del carácter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos san-cionadores, limitativos o extintivos de derechos.

No obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la li-quidación definitiva (LRJ 81).

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización impli-que gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

Además, está previsto que determinados procedimientos que terminan en actos favorables o ampliativos de derechos (autorizaciones, concesiones) se sujeten al pago de unas tasas:

Disposición adicional cuarta. Tasas del procedimiento. Las tasas que generen las actuaciones del procedimiento administrativo se exigirán de acuerdo con lo que disponga la norma que las regule.

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7. La iniciación del procedimiento

Inicio del procedimiento: iniciativa y acuerdo de inicio

El PA, como los procesos penales, pero no los civiles, se inicia: de oficio, o a petición o denuncia de un particular o de otra Admón. Así LRJ 68 establece que el procedimiento po-drá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada.

CAPITULO I Iniciación del procedimiento Artículo 68. Clases de iniciación. Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. Artículo 69. Iniciación de oficio. 1. Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. 2. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de in-formación previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

La iniciación de oficio comienza por el acuerdo del órgano competente, actuando por pro-pia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Además, antes del acuerdo de inicio el órgano competente puede abrir un periodo de infor-mación previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el PA.

Solicitudes de inicio de procedimiento

Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud, hay que incluir los extremos señalados en el art. 70.1

Artículo 70. Solicitudes de iniciación. 1. Las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones. b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cual-quier medio. e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presenta-ción, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. (Ver Real Decreto 772/1999) 4. Las AAPP deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de proc que impliquen la resolución numerosa de una serie de proc. Los modelos mencionados es-tarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias advas. Los solicitantes podrán acom-pañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

La solicitud puede ser colectiva, en un mismo escrito varias personas, si la norma no se opone, y el contenido y fundamento es idéntico o sustancialmente similar (art. 70.2).

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También se prevé que se establezcan modelos o sistemas normalizados para proc que im-pliquen la resolución de una serie de proc, sin perjuicio de que los solicitantes acompañen los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano al que se dirigen (art. 70.4).

Los solicitantes pueden exigir copias selladas y la devolución de los originales, lo que acordará el funcionario que instruya el procedimiento dejando nota o testimonio, según proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del intere-sado en el plazo de 3 días (art. 35.c) Derechos de los ciudadanos, pero la parte subrayada no se encuentra en la Ley 30).

Lugar de presentación de la solicitud (art. 38)

Lo normal es su presentación en la sede del órgano que ha de resolverla, pero la LRJ facilita la recepción de las instancias en los Registros de cualquiera de las AAPP (AGE, de las CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio correspondiente]).

También se pueden presentar en las oficinas de correos en la forma que reglamentariamente se establezca.

En el caso de españoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones diplomáti-cas o consulares correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente.

También es posible presentar solicitudes telemáticamente, cuando se crean los correspon-dientes registros telemáticos para la recepción (y salida) de solicitudes, escritos y comuni-caciones. Dichos registros estarán habilitados para los proc o trámites del órgano o entidad que creo el registro y permitirán la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año, durante las 24 h. La recepción en un día inhábil para el órgano o en-tidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.

Incluso la presentación de solicitudes, comunicaciones y documentación complementaria puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial para las empresas de más de 100 trabajadores o tengan la condición de gran empresa a efectos del IVA. Tal obligatoriedad puede extenderse a cualesquiera personas físicas, organizaciones o asociaciones, siempre que la OM vaya precedida de un informe de las AAPP (Ley 24/2001 de medidas).

Subsanación y mejora de la solicitud

Recibida la instancia el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reúne los requisitos anteriores (y además el DNI exigido por el Decreto 357/1962, pero que se ha eliminado recientemente por RD 522/2006 en la AGE y sus Organismos públicos, dices tú de mili) requerir al solicitante que proceda a subsanar la solicitud o acompañar los docu-mentos preceptivos, con la indicación de que, si así no lo hiciere, se archivará el expediente.

Artículo 71. Subsanación y mejora de la solicitud. 1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigi-dos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

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2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá re-cabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ellos se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

Medidas provisionales

Un efecto inmediato de la presentación de la solicitud es el deber del órgano competente de adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la reso-lución que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen vio-lación de los derechos amparados por las leyes.

Artículo 72. Medidas provisionales. 1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello. 2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses im-plicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. 3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. 4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del proce-dimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pu-dieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. Artículo 73. Acumulación. El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la for-ma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustan-cial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

8. Tramitación e instrucción

Iniciado el proc, la Admón desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determi-nación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciar-se la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedi-miento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglam establecidos (art. 78).

Artículo 78. Actos de instrucción. 1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el proc, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas ac-tuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglam establecidos. 2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un proc deberán reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estos resultados.

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Los actos de instrucción tienen que proporcional al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una resolución adecuada; lo que no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción de la ley, puesto que a veces se dicta la resolución direc-tamente como respuesta a la propia instancia de solicitud del interesado.

La constatación de datos y hechos, que es la función de esta fase, se lleva a cabo mediante: alegaciones de los interesados, trámite de información pública, informes, pruebas y trámite de audiencia.

A) Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos, en su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia (art. 79).

Artículo 79. Alegaciones. 1. Los interesados podrán, en cualquier momento del proc anterior al trámite de audiencia, adu-cir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. 2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegacio-nes podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente respon-sabilidad disciplinaria.

La LPA de 1958 permitía una vista oral, para el supuesto de varios interesados, permitién-dose las alegaciones simultáneas de todos los interesados en una reunión convocada al efec-to, levantándose acta sucinta. El art. 32 de la Ley de Procedimiento Económico-Advo tam-bién contempla una vista oral. La LRJ no regula un trámite de vista oral, pero no impide al instructor configurarlo; y a tal efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fun-damentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución.

De la misma manera que el trámite de alegaciones, y aunque la ley lo trata en la sección relativa a los informes, puede considerarse el de información pública. Mediante este trámi-te se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia, o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La información pública se abre cuando la naturales del procedimiento así lo requiere (art. 86).

Artículo 86. Información pública. 1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. 2. A tal efecto, se anunciará en el BOE, de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia res-pectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días. 3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos pro-cedentes contra la resolución definitiva del proc. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten ale-gaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Admón una respuesta ra-zonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustan-cialmente iguales.

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4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las AAPP podrán establecer otras formas, medios y cau-ces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asocia-ciones reconocidas por la Ley en el proc de elaboración de las disposiciones y actos advos.

Además, no es infrecuente que las regulaciones advas sectoriales impongan el trámite de información pública con carácter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiato-rio a propósito del trámite de ocupación, en la legislación urbanística para la aprobación de los planes de urbanismo y en otras muchas materias (medio ambiente, sector energía, etc.)

El trámite de información pública se anuncia en el BOE, de la CA o en el de la Provincia, o en varios de estos periódicos oficiales, para que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.

A resaltar que la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí mis-ma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Admón una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3).

B) Informes

Son actuaciones advas a cargo normalmente de órganos especializados que sirven para ase-sorar al órgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurídico o técnico, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos advos impugnables; únicamente podrán ser va-lorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento, que es la manifestación de voluntad del órgano advo y el verdadero y único objeto de los recursos advos y judiciales.

La ley autoriza al instructor para pedir, además de los informes que sean preceptivos por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art. 82).

Artículo 82. Petición. 1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean precep-tivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precep-to que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Artículo 83. Evacuación. 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. 2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumpli-miento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que in-curra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el ca-rácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determi-nantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. 4. Si el informe debiera ser emitido por una AP distinta de la que tramita el procedimiento en or-den a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emi-tido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

En un principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante. Entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en este caso, la virtua-lidad propia de los actos advos, la presunción de validez y la recurribilidad, dado que el

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informe vinculante no es nada sin la decisión final del titular de la competencia. Aparte de la distinción entre informes vinculantes y no vinculantes (facultativos), que es la de mayor importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo además, la presunción de que salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculan-tes (art. 83.1).

La falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable para la LPA 1958; pero la LRJ no dice nada de este vicio, por lo que la validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo se, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del procedimiento (art. 83.3).

En cuanto a sus aspectos formales, los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalado o en el de 10 días; de no emitirse en plazo se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del proc. La LRJ no previene como la LPA 1958 que los informes sean sucintos y que no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anterio-res, ni de cualquier otro dato que ya figure en el expediente, pero es razonable que se aten-gan a esta fórmula por evidentes razones de economía procedimental.

C) La prueba

Es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.

Efectivamente, objeto de prueba son, en principio, los hechos controvertidos, es decir, aque-llos sobre los que no hay acuerdo entre los interesados o entre los interesados y la Admón. De ordinario no es necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplica-bles al caso, pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen (da mihi factum et dabo tibi ius). Sin embargo, la regla del conocimiento del Derecho por el Juez o el funcio-nario no debe llevarse demasiado lejos, debiéndose acreditar la vigencia de las normas que la parte invoque en determinados casos, pues es irreal suponer que el juez o el funcionario conoce todo el Derecho. Así, las normas consuetudinarias o las normas extranjeras, o aque-llas nacionales no publicadas en el BOE, como algunas de las CCAA o normas municipales específicas (STS 1986).

En cuanto a la carga de la prueba (onus probandi), no hay reglas específicas. La LRJ pres-cribe, únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un período probatorio cuando la Ad-món no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del pro-cedimiento lo exija (art. 80.2); pero deja sin resolver a quien corresponde la carga de la pro-banza; fundamental cuestión que debe resolverse partiendo de la consideración de que las reglas de la atribución de la consideración de que las reglas de la atribución de la carga de la prueba no pueden ser las mismas para todos los actos advos, dada su variedad.

Artículo 80. Medios y período de prueba. 1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la Admón no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del proc lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. 3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

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Artículo 81. Práctica de prueba. 1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las ac-tuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. 2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. 3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización im-plique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

Así, en los procedimientos sancionadores (al igual que ocurre en los procesos penales), la regla de la presunción de inocencia que consagra el art. 24 de la C y el principio in dubio pro reo implica que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de ma-nera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad del acusado y no éste quien ha de probar su inocencia (STC 1986). Por analogía, esta regla debe aplicarse asimismo a todos aquellos procedimientos que tienen por finalidad una privación o limita-ción de derechos.

Por el contrario, en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Admón asume una posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartir-se en términos análogos al proceso civil, de forma que normalmente el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintitos (art. 1.214 C.C.). En todo caso, como en los procedimientos advos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deberá matizarse esta regla en función de las circunstancias del caso.

En cuanto a los medios de prueba, la LRJ no establece limitación alguna, admitiendo que los hechos relevantes para la decisión de un proc puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (art. 80.1). En consecuencia, ante el silencio de la Ley, y sal-vo disposiciones especiales, son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Código Civil (art. 1.215 las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesión, por inspección personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones), así como los medios probatorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Crimi-nal, cuyas normas son también aplicables para la práctica de cada uno de ellos.

En principio es el instructor del procedimiento quien deberá acordar la práctica de las prue-bas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, sólo las podrá recha-zar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución moti-vada.

A significar que un medio de prueba muy generalizado, específicamente advo, lo constitu-yen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LRJ impone con rigor el prin-cipio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Admón informes, inspec-ciones y otros actos de investigación, sólo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las ofici-nas públicas cuando así esté prevista en una norma con rango de ley (art. 40).

Artículo 40. Comparecencia de los ciudadanos. 1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley. 2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expre-samente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.

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3. Las AAPP, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo constar la compare-cencia.

En el Dº advo no hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro Dº, en que, frente al sistema de pruebas tasadas, de los que hay ejemplos en el Código Civil a propósito del valor de los documentos públicos y privados (art. 1.216 y ss), ha terminado por prevale-cer el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de apreciación conjunta de la prueba; pero en el bien entendido que, en ningún caso, libre valoración o apreciación conjunta de la prueba practi-cada implica estimación de pretensiones o condenas sin base probatoria.

D) El trámite de vista y audiencia

LRJ 84 dispone que una vez instruidos los proc, e inmediatamente antes de redactar la pro-puesta, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Este trámite “esenciadísimo y hasta sagrado” por la jurisprudencia, que considera su omi-sión causa de nulidad en cuanto produce indefensión de los interesados. Sólo se puede pres-cindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (LRJ 84).

La finalidad va más allá de la de permitir la presentación de alegaciones (que se puede hacer en cualquier momento anterior), se facilita el conocimiento de la totalidad del expe-diente para que pueda realizar un defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello tiene lugar al término del período de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la pro-puesta de resolución (para no sustraer al interesado de ninguna parte del expediente).

El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones, no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15 días, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del venci-miento los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportat nuevos documentos o justificaciones (84.3).

Artículo 84. Trámite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5 (expedientes en los que no se puede ejercer el dcho de acceso). 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y pre-sentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alega-ciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. 4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean te-nidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

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E) Los plazos

En la instrucción del PA, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales deben realizarse la actuaciones. La regla general es que los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos (47). No obstante, los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los pla-zos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Admón puede acordar excepcionalmente me-diante motivación clara de las circunstancias concurrentes la ampliación del plazo estable-cido (47 y 48).

CAPITULO II Términos y plazos Artículo 47. Obligatoriedad de términos y plazos. Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así co-mo a los interesados en los mismos. Artículo 48. Cómputo. 1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los pla-zos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de ven-cimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el pla-zo expira el último día del mes. 3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil si-guiente. 4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se pro-duzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. 5. Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el intere-sado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. 6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la organiza-ción del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La AGE y las Administraciones de las CCAA, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán en su respectivo ámbito el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calen-dario aprobado por las CCAA comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Admón Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calen-dario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos. Artículo 49. Ampliación. 1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los in-teresados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados 2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España. 3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos.

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Artículo 50. Tramitación de urgencia. 1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del in-teresado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presen-tación de solicitudes y recursos. 2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de ur-gencia al procedimiento.

Los plazos vienen expresados en las leyes por días, meses y años, lo que exige unas reglas para su computo. Días hábiles e inhábiles, día inicial y final.

Si el plazo se expresa en días:

1.º Se entiende referido a días hábiles, salvo que en las notificaciones exprese que son días naturales. Inhábiles son los domingos y los días declarados festivos, a cuyo efecto la AGE y las CCAA en su respectivo ámbito territorial fijarán al comienzo de cada año el correspondiente calendario (48.7).

2.º El cómputo se inicia a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notifi-cación o publicación del acto o desde el siguiente a aquel en que se entienda pro-ducida la estimación o desestimación por silencio advo (48.4).

3.º Si el último día del plazo es inhábil se entiende prorrogado al primer día hábil si-guiente.

Si el plazo se expresa en meses o años, se computan a partir a la notificación o publicación, y si termina en día hábil debe prorrogarse al siguiente día hábil. De otra parte el cómputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del número de días que tenga cada mes o año. Pero si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comenzó el computo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes (48.2).

9. La terminación del procedimiento

LRJ 87 y 88 regulan como formas o causas de finalización del proc:

- La resolución - El desistimiento - La renuncia al derecho en que se funda la solicitud - La declaración de caducidad - La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas - La terminación convencional

Algunas de estas formas suponen precisamente la no terminación, la desaparición jurídica del procedimiento sin dar respuesta a lo que en él se tramitaba (renuncia, desistimiento o caducidad); otras, por el contrario, implican que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación convencional).

CAPITULO IV Finalización del procedimiento Sección 1ª Disposiciones Generales Artículo 87. Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la de-claración de caducidad. 2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

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A) El desistimiento y la renuncia

El proc puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; porque el interesado de-sista de su petición o instancia, lo que significa el apartamiento del proc, pero no la renun-cia del derecho ejercitado a través de él.

Sección 3ª Desistimiento y renuncia Artículo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordena-miento Jurídico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado. Artículo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés en el proc que se había ejercitado, razón por la cual el proc mismo deja de tener sentido.

Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos co-munes:

1.º Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el OJ, renunciar a sus derechos.

2.º Si el escrito se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.

3.º Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia (90).

4.º La Admón aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el proc, salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, insta-sen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. También continuará el proc si la cuestión suscitada por la incoación entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y es-clarecimiento, en cuyo caso la Admón podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el proc.

B) La caducidad

Es una causa de terminación por la falta de actividad en éste. La regulación legal básica de la caducidad tiene cierta connotación sancionadora, pues está referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de éste.

En este caso la Admón le advertirá, inmediatamente, de que, transcurridos 3 meses, se pro-ducirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (92). No obstante el proc puede seguir, al igual que ocurre en el desistimiento o la renuncia, si hubiese terceros inte-

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resados o la cuestión objeto del proc afectase al interés general, o fuera conveniente sustan-ciarla para su definición y esclarecimiento (92.4).

Sección 4ª Caducidad Artículo 92. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes. 2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimenta-ción de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite. 3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. 4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al inte-rés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que sólo aquellas espe-cialmente calificadas, que determinen la paralización del proc, darán lugar a la declaración de caducidad. Cualquier otra omisión sólo justifica la pérdida del trámite, como se infiere de LRJ 76.2, que sanciona al que no aporta, en el plazo de 10 días, el documento requerido por la Admón con la pérdida, únicamente, del “referido trámite”, salvo que dicho trámite sea indispensable para dictar resolución (92.2).

Otro supuesto regulado de caducidad es el de los proc iniciados de oficio en que la Admón ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del proc se produce entonces cuando no se dicte resolución expresa en el plazo establecido.

Artículo 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubie-ren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. 2. En los proc en que la Admón ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En es-tos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el proc se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolu-ción.

Pero la LRJ deja sin resolver el supuesto de los procedimientos iniciados de oficio en que puedan producirse efectos favorables a los interesados, como en el caso de los procedimien-tos de selección de funcionarios o contratista o de otorgamiento de subvenciones, premios, etc. En principio estos proc no caducan por el retraso en su resolución, dado el interés tanto público como de los participantes en los mismos. Ello sin perjuicio de que la Admón, por razones de interés público (p.e., innecesariedad en la cobertura de las plazas de funcionarios o de los contratos previstos) acuerde dar por finalizado el proc por causas sobrevenidas.

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Artículo 87. Terminación. 1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la de-claración de caducidad. 2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la correlativa pérdida o extin-ción del derecho que en dicho proc se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Admón, pero los proc caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

Por ello en los proc iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de in-tervención es posible que la declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro proc con la misma finalidad si no ha prescrito la infracción. En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés gene-ral o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición o esclarecimiento (92.3 y 4).

C) La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolución expresa es el acto advo propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que, según el principio de congruencia, decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trata de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

La LRJ impone también la prohibición de la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una petición o recurso a la Admón se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Admón pueda incoar de oficio un nuevo proc, si procede.

Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada, en los casos a que se refiere el art. 54 LRJ (necesidad de motivación). De existir informes o dictámenes, éstos servirán de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, el órgano advo o judicial ante el que se hubieran de presentar y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente.

La LRJ asimila la resolución expresa a la no resolución en los plazos establecidos y le atri-buye determinado sentido, positivo o negativo, como se ve en un tema anterior.

Sección 2ª Resolución Artículo 89. Contenido. 1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si pro-cede.

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3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el ar-tículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuri-dad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmi-sión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el ar-tículo 29 de la Constitución. 5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incor-poren al texto de la misma.

D) La terminación convencional

El proc puede terminar convencionalmente, mediante acuerdos, pactos, convenios o contra-tos, con personas tanto de Dº público como privado (88). Es una técnica del Dº advo mo-derno que sustituye el acto unilateral por el negocio jurídico bilateral.

La admisión del convenio, acuerdo o pacto, frente al acto advo unilateral, es más aparente que real. No basta para la celebración de un convenio acogerse a lo que dice la LRJ, es pre-ciso además una regulación sustantiva que haya aceptado esta forma de terminación del proc.

Artículo 88. Terminación convencional. 1. Las AAPP podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de de-recho público como privado, siempre que no sean contrarios al OJ ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomen-dado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los PA o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que ver-sen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcio-narios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

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Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de policía o limitación

1. Las clases de la actividad administrativa

La actividad adva se manifiesta a través de actos, reglamentos, contratos, subvenciones, ... Las clases o formas de actividad se pueden agrupar en:

- Limitación o policía - Fomento o incentivación - Prestación o servicio público - Sancionadora - Arbitral

Para la consecución de un mismo fin público pueden sustituirse o combinarse distintos tipos de actividad; es el principio de intercambiabilidad de las técnicas de intervención adva.

La actividad administrativa se manifiesta a través de actos, reglamentos y contratos, y tiene diversas formas que se pueden agrupar en clases que suministran los criterios para la siste-matización del gran número de normas que constituyen el OJ advo.

La clasificación u ordenación de las normas advas se ha configurado típicamente atendien-do al fin público último al que atendían o sobre la clase de materia que regulaban. La clasi-ficación más común de la “Parte Especial” atiende a los distintos sectores de la actuación o intervención adva: orden público, asuntos exteriores, comercio, agricultura, sanidad, ener-gía, educación, ... Los tratados de Dº advos teorizan a veces sobre cuáles son o deberían ser los criterios de clasificación de las normas y actividades.

Aparte de las clasificaciones por fines, sectores o materias, atendiendo al efecto que la acti-vidad adva tiene sobre la libertad y derechos de los particulares, se pueden distinguir las siguientes actividades de la Admón:

• Limitación o policía: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particu-lares.

• Fomento o incentivación: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la ac-tividad de los particulares, para que la orienten al cumplimiento de determinados fi-nes de interés general.

• Prestación o servicio público: cuando la Admón suministra prestaciones a los parti-culares (sanitarias, docentes, transporte, ...)

Esta clasificación tripartita ya era recogida en el Reglamento de Servicios de las CC.LL. de 1955. Pero como la Admón española ha sido investida de funciones de carácter judicial, que van más allá de las actividades de limitación o de policía, hay que añadir a las anteriores la actividad administrativa:

• Sancionadora: que no puede considerarse de limitación, ya que no hay limitación jurídica donde hay una conducta contraria a Dº. La actividad sancionadora tiene na-turaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad adva; es un especie de au-totutela (de 2º grado).

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Una quinta actividad de la Admón es la que recoge la actividad de mediación entre los in-tereses y derechos de los particulares:

• Arbitral: que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos; decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro mediador. De alguna manera como un juez civil.

Nótese, por último, que por el llamado principio de intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa se puede alcanzar un mismo fin público mediante la combina-ción o sustitución de unas actividades por otras. Se pueden subvencionar los hospitales pri-vados o crear hospitales públicos.

2. Los principios que condicionan la actividad administrativa

Toda la actividad adva, al contrario de lo que pasa con las actividades de los particulares, está sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, con-fianza legítima e interés público.

A) El principio de legalidad o de norma previa

El principio de legalidad de la actividad adva implica que la actuación de las AAPP sólo puede hacer lo que indica la ley, no sólo lo que ésta no prohíbe. La legalidad es exigible en su máximo nivel en el caso de la actividad de limitación y sancionadora, pero debe entenderse la necesidad de reglamentación ejecutiva en el caso de las actividades de fomento y prestación.

CE 103 establece que la Admón debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Dº, lo que vincula a la legalidad toda la actuación de la actividad adva. Al contrario ocurre con la acti-vidad privada, donde se permite hacer todo lo que no está prohibido por la ley.

La regulación por norma legal es requisito esencial de toda la actividad limitativa o ablato-ria que comporte limitación de los derechos y libertades de los ciudadanos, definidos en el Capítulo II del Título I de la C, art. 53: sólo por ley, que respetará su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.

Incluso fuera de estas materias, por razones diversas, no se ha venido considerando titulo habilitante la simple previsión reglamentaria, aunque no sea razonable exigir una previsión legal, exhaustiva, de toda la actividad adva, ni en materias que afecten a la libertad o los derechos, como la tributaria o sancionadora, siempre hay que dejar un margen a los regla-mentos. No digamos de aquellas actividades advas que se orientan a la ampliación de los derechos como la actividad de fomento y de servicio público.

Aunque se admita la tesis de la vinculación positiva de forma general no parece razonable exigir de la ley una regulación minuciosa de la actividad adva, dejando obsolescentes a los reglamentos ejecutivos.

En la actividad de limitación y sancionadora debe exigirse el máximo de precisión legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervención. Pero para actividades de fomento o de servicio público bastará una simple previsión o apo-deramiento legal.

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De esta forma, así como no hay una actuación material lícita de la Admón sin acto previo, tampoco hay actividad lícita sin una norma previa, legal o reglamentaria a la que, implícita o explícitamente, el acto o la actividad de la Admón pueda ser reconducida.

B) El principio de igualdad

La igualdad ante la ley, exigida por CE 14, se extiende a todas las actividades de la Admón y tie-ne numerosa jurisprudencia del TC.

La sujeción de la Admón al principio de igualdad, así como el resto de los poderes públicos, se impone por CE 14 los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer dis-criminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

El principio de igualdad ha sido objeto de una numerosa jurisprudencia del TC y supone que a hechos iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.

Este principio se aplica a todas las actividades de la Admón.

C) Proporcionalidad y favor libertatis

La actuación de las AAPP debe ser proporcional al fin público que se quiere conseguir, especial-mente en el caso de las actividades sancionatoria y limitadora. Es un principio recogido en la vi-gente legislación administrativa. Así mismo, en el caso, de varias alternativas, debe escogerse la menos limitadora de los derechos y libertades individuales.

La proporcionalidad entre la actividad adva y el fin público a que debe responder supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos sobrepasen las necesidades públicas.

Además de en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (dices tú de mili), en la Ley 30 se tiene:

• Para los distintos medios de ejecución forzosa: Si fueran varios los medios de eje-cución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, ...

• En la actividad sancionadora: En la determinación normativa del régimen sancio-nador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, ...

Este principio, aplicable con carácter general a toda la actividad administrativa, tiene una mayor aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria.

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D) La buena fe y la confianza legítima

La buena fe es un pgd que ya venía siendo considerado en el CC y junto con la confianza legítima han entrado en el D1 advo con la Ley 30. Se quebranta la buena fe cuando se actúa en contra de los propios actos, se abusa de las formalidades sin entrar en el fondo o se abusa de las prerroga-tivas. La confianza legítima es una especialidad de la buena fe que consiste en que el administra-do puede esperar que la Admón mantendrá su actuación y criterios anteriores. Buena fe. Rectitud, honradez, criterio de conducta al que ha de adaptarse el comportamiento honesto de los sujetos de dº, en las relaciones bilaterales, comportamiento adecuado a las expecta-tivas de la otra parte. Confianza legítima. Actuación de acuerdo a la ley, sin cambiar de criterio de actuaciones prece-dentes, y con congruencia y proporcionalidad en sus acciones.

El principio de la buena fe rige las relaciones entre la Admón y los administrados, de la misma forma que, como principio general del derecho, rige las relaciones entre los particu-lares (art. 7 CC. Los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe). Este PGD tiene consecuencias en materia posesoria y en el cumplimiento de los contra-tos: se aminoran las consecuencias de los actos contrarios a Dº cuando se presuma la buena fe del actor.

Tanto la buena fe como la confianza legítima se han introducido en el Dº advo por la Ley 30, art. 3.1 las AAPP deben respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima.

Pero ya la jurisprudencia había hecho aplicación del principio de buena fe tanto a favor (buena) como en contra (mala) del administrado. Se quebranta la buena fe cuando una de las partes actúa contra sus propios actos, cuando abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.

La confianza legítima aparece después como una especialidad de la buena fe. Esto ocurre cuando se pone el énfasis en el deber de la Admón de no variar su conducta si con ella se ha generado en el administrado expectativas razonables de continuidad. La confianza en la continuidad limita los poderes revocatorios de la Admón, o la obliga a indemnizar a conse-cuencia de los cambios de criterio; en definitiva manifestaciones del principio más general de seguridad jurídica.

La jurisprudencia comunitaria, cuya doctrina es la que ha determinado su introducción en España, exige determinadas condiciones para su aplicación:

• Una acción de la Admón que justifique las legítimas expectativas de los administra-dos.

• Que, además de la apreciación subjetiva del interesado, las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral, y

• Que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses públicos pre-ponderantes.

E) El interés público

Un interés será público cuando favorezca a una fracción importante de la comunidad. Puede co-incidir con el interés privado, como suele ser el caso de las actividades de fomento. La limitación

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al interés público está limitada por el respeto a los derechos y libertades (privados) individuales, así como por el principio de igualdad.

El interés público sirve de justificación a toda la actividad adva. Es un interés común que, aunque no beneficie a la comunidad, sí favorece al menos a una fracción importante de sus miembros. Por tanto, salvo que influya sobre la situación de un número de terceros bas-tante numeroso, el interés de uno o de algunos individuos no es de naturaleza pública. Pero el interés público puede coincidir en ocasiones con el interés privado, lo que por defini-ción ocurre en la actividad adva de fomento, en que se trata de estimular a los particulares para que cumplan objetivos privados que al tiempo redundan en interés general. A veces el interés público puede coincidir con el interés privado de una autoridad o funcionario, sin que necesariamente deba determinar la nulidad del acto (La actuación de autoridades y personal al servicio de las AAPP en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido).

La invocación al interés público tiene, no obstante, determinadas limitaciones, y así la Ad-món no puede en función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni con-fundir aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos adminis-trados, con infracción del principio de igualdad.

3. La actividad administrativa de limitación

Es la forma de intervención mediante la cual la Admón restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos.

También se denomina actividad de policía, lo que crea cierta confusión, ya que histórica-mente la actividad de policía se refería al intervencionismo, y “policía”, además, denomina a las fuerzas de seguridad, así como a la policía judicial en la averiguación de los delitos.

GARRIDO identifica el término policía con el de coacción, definiendo dicha actividad como el conjunto de medidas coactivas utilizables por la Admón para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública. Pero ni la coacción ni la sanción presuponen una si-tuación ilegitimidad y antijuricidad del particular. Cuando se sanciona no se limitan dere-chos, se está restableciendo el orden jurídico perturbado.

SANTAMARÍA sustituye el término “policía” y “actividad de limitación”, por el de “actividad de ordenación”, del que excluye la actividad sancionatoria, pero incluye la actividad arbitral y la de dación de fe pública y registros sobre derechos privados. También es un exceso, ya que la actividad arbitral es cuasijudicial, análoga a la sancionadora y porque en la actividad registral sobre derechos privados (Registro de la Propiedad, Registro de Fundaciones, ...) no hay limitación ni ordenación de la actividad de los particulares, sino prestación de un servi-cio público: el de seguridad jurídica.

La actividad de limitación supone siempre que la incidencia negativa de ésta sobre la liber-tad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativo con un acto de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando, por el contrario, la limitación tiene lugar sin el intermedio de un acto advo, estamos en presencia de una limitación legal, como es el caso de determinadas nacionalizaciones (aguas subterrá-neas, recursos mineros, ...) o de la imposición general de deberes, como ocurre con los de-beres de información a efectos estadísticos que han de cumplimentar los ciudadanos en de-terminadas circunstancias, o los deberes fiscales que cumplen directamente los contribuyen-tes sujetos a cada impuesto. Cosa distinta es que en unos y otros supuestos la Admón ejerza

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a posteriori del incumplimiento del deber, una actividad de inspección o incluso represiva o sancionatoria, pero que ya no es, por lo dicho, propiamente una actividad de limitación.

4. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares

La actividad de limitación de la Admón tiene distintos grados: 1. El grado menor se limita a la simple comunicación a ésta de determinados comportamientos o la simple identificación, o las inspecciones. 2. Un grado intermedio, donde para la realización de determinadas actividades es necesaria la autorización de la Admón. 3. Un grado superior que llega a la prohibición (de abrir un local), de una acción obligatoria (vacunación) o de la propia expropiación de un derecho.

La actividad de limitación de derechos y libertades de los administrados es progresiva, de acuerdo con la intensidad de la medida interventora.

En el grado menor hay que señalar los deberes o cargas que la Admón puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisión de información, o imponiendo el deber de identificación o la obligación de so-portar inspecciones advas (inspecciones laboral, sanitaria, tributaria, industrial, etcétera).

Un segundo grado de intervención adva está constituido por el sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización; que es una constatación reglada por la Admón de que se dan las condiciones requeridas para ello, constatación que tiene ese exclusivo objeto de comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma definidora se cumple efectiva-mente. La Admón, al expedir una licencia de caza o de pesca se limita a constatar que el solicitante es mayor de edad y reúne otras condiciones señaladas en las leyes; igualmente, cuando expide un permiso de conducir la Admón constata requisitos de edad y aptitud física y técnica, o cuando otorga una licencia de construcción comprueba la adecuación del pro-yecto al Plan de urbanismo, todos ellos requisitos reglados.

El grado siguiente de limitación lo constituyen una prohibición formal de hacer o la impo-sición de una determinada conducta positiva. P.e., la orden de cierre de un establecimiento por razones de orden, la de soportar vacunaciones obligatorias de ganado, o la prohibición o imposición de determinados cultivos. Incluso la limitación de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Admón prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensación alguna. P.e., las prestaciones personales previstas en la Ley de Orden Público ante catástrofes públicas, y en la legislación sanitaria que, para combatir las epide-mias, permite a la Admón requisar los servicios de profesionales (Ley General de Sanidad).

Otra forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación a favor de un inte-rés público mediante una indemnización. La actividad que la Admón desarrolla a este efecto es la expropiación forzosa; una actividad que está regulada en la propia CE:

Artículo 33. CE 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes.

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5. Las técnicas de la actividad de limitación. La reglamentación

La reglamentación es más que una forma de actividad, un requisito (además de la correspondien-te previsión legal) previo a la propia actividad de limitación. Estos reglamentos pueden exigir au-torizaciones, ordenar o prohibir conductas, ..., por lo que la potestad reglamentaria se suele remi-tir a la teoría de las fuentes del Dº advo, negándose a la reglamentación el carácter de limitación en sí misma. En Francia, y en nuestra legislación local, la reglamentación es la 1.ª forma de intervención adva

LBRL 85 enumera las técnicas de limitación de la actividad de los ciudadanos:

a) Ordenanzas y bandos.

b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.

c) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.

Empero, más que una forma de intervención, la reglamentación, sea por reglamentos estata-les, autonómicos o locales (bandos y ordenanzas), constituye un requisito, juntamente con la previsión legal de la intervención. La AGE o de las CCAA, en desarrollo de mandatos lega-les y con apoyo en éstos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los adminis-trados a través de los reglamentos. Lo mismo ocurre en el caso de las EELL, que “podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar bandos, que en ningún caso con-tendrán preceptos contrarios a las leyes”.

En función de estos reglamentos la Admón puede exigir después autorizaciones previas, ordena, prohíbe o sanciona la actividad de los particulares. Por ello el estudio de la potestad reglamentaria, su régimen jurídico, suele remitirse a la teoría de las fuentes del Dº advo, donde los reglamentos se consideran más un producto normativo que una técnica de inter-vención, lo que lleva incluso a negar, según algunos autores, “a la sola normación regla-mentaria el carácter de una verdadera limitación adva”.

En Francia, sin embargo, como en nuestra normativa local, la reglamentación es la primera forma de intervención adva, calificándose lo reglamentos más que como fuentes de Dº co-mo actos advos unilaterales y ejecutorios.

6. La autorización

A) EL CONCEPTO DE AUTORIZACIÓN

La autorización (permiso, licencia, carnet, ...) es la reina de las técnicas de limitación. Se han enfrentado dos concepciones, según se considere que el derecho del administrado a desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorización adva:

a) Existencia previa del derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado (RANELLETI – 1893). La autorización es un acto declarativo (frente a la concesión, que otorga derechos no preexistentes del concesionario), que se limita a consta-tando que se cumplen las condiciones para su ejercicio y no es contraria al interés público, y que removiendo los límites o condiciones establecidos para su ejercicio.

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b) Derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado, después de la autoriza-ción (OTTO MAYER).

PARADA, dices tú de mili, parte de la existencia previa del derecho o libertad, por ser más garantista, considerando la autorización como una acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias que regulan la autorización (en el permi-so de conducción, la mayoría de edad, el examen médico preceptivo, y la superación de las pruebas de aptitud y conocimientos). La potestad autorizatoria es, se limitar a la simple valoración fáctica, no debiendo reconocerse ningún margen de discrecionalidad en el otor-gamiento o denegación de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias discre-cionales.

B) DIFERENCIA CON LA CONCESIÓN

La diferencia está en que en el caso de la concesión el derecho no es preexistente; es el pro-pio acto concesional el que lo otorga. Pero en ocasiones la diferencia es difícil de establece, como cuando la autorización recae sobre actividades que la legislación limita (o la realidad impone) a unos pocos sujetos, lo que el OJ debería prever a través de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades como en el caso de las concesiones.

La autorización de farmacias, dada la extraordinaria limitación en número, se parece más a una concesión que a una autorización, ya que la autorización equivale al otorgamiento ex novo de un derecho o privilegio muy limitado.

La regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debería aplicarse) también a los casos de autorizaciones en que se limita su número, ya que más se parece a un privilegio que la Admón crea para un privilegiado, que la posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un dcho.

En resumen, el concepto de autorización debería limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de los beneficiarios del dcho o actividad, ni discrecionalidad en el otorgamiento (esto es, que sean regladas), remitiendo al concepto de concesión los demás supuestos en que la legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de beneficiarios del ejercicio del dcho o actividad en función de condicio-nes legalmente definidas.

C) LAS AUTORIZACIONES DE EFECTO CONTINUADO

El efecto de la autorización se reduce a permitir el ejercicio de un derecho o actividad, sin que sirva de título específico de intervención continuada de la Admón sobre la actividad autorizada.

PARADA opina, sin embargo, que la autorización no justifica otras intervenciones sobre el sujeto autorizado, salvo que se estén pasando por autorizaciones otros supuestos de conce-sión. Los actos posteriores a la autorización deben encontrar su legitimación no en el acto de autorización, sino en otras potestades que la ley o los reglamentos reconozcan a la Ad-món sobre la actividad autorizada.

Un ejemplo son las autorizaciones de taxis, donde la legislación local, acertadamente, sepa-ra la competencia de la Corporación para otorgar la autorización de la que se refiere a la aprobación de las tarifas, las condiciones técnicas y determinar las modalidades de presta-ción, las sanciones aplicables y los supuestos de revocación de la autorización. Todas estas

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últimas potestades se legitiman por su previsión legal o reglamentaria, y no en la licencia o permiso autorizante de la actividad.

D) OTORGAMIENTO , CONDICIONAMIENTO , TRANSMISIÓN Y

EXTINCIÓN DE LAS AUTORIZACIONES

Las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los interesados. El RD 1778/94, por el que se adecua a la Ley 30 las normas de los procedimientos de otorgamien-to, modificación y extinción de las autorizaciones, impone el silencio positivo con carácter general, dando en su Anexo una lista tan amplia de casos de silencio negativo que la regla general queda en “agua de borrajas”. Se regula en este mismo RD la terminación conven-cional, por acuerdo entre el autorizado y la Admón, que se admite únicamente cuando, por naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorización así lo prevean, garanti-zándose el interés público.

En caso de limitación de licencias (que podría considerarse más bien de concesión), se impone un procedimiento que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los solicitantes. En el caso de la EELL, la normativa lo resuelve acudiendo a la licitación, y cuando no es posible, al sorteo.

En cuanto a las determinaciones accesorias (condición, modo y término), siendo la autori-zación un acto reglado, no se pueden aceptar ni modular discrecionalmente (como si se puede hacer en el caso de las concesiones), sino que las condiciones para las licencias deben limitarse a las previstas en la propia normativa.

No obstante, todas las autorizaciones se suelen otorgar con la cláusula “sin perjuicio de tercero” , que limita el efecto de la autorización al ámbito de las relaciones entre la Admón y el sujeto autorizado, sin que suponga alteración alguna en las relaciones jurídico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorización. De esta forma la autorización:

- no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a otros (caso de licencia de construcción que se expida a quien no es dueño del solar edifi-cable),

- ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudie-ra envolver u ocasionar la actividad privada (autorización del Protectorado de Fun-daciones para una Fundación disponga de sus bienes).

La transmisibilidad de una autorización supone que puede ser transmitida de un sujeto a otro, sin intervención de la Admón. Su admisión o no, depende del grado de personalización de la actividad autorizada. En las autorizaciones otorgadas a una persona concreta no es posible la transmisión (p.e. la licencia de armas o el permiso de conducción). En otros ca-sos, cuando la autorización se para actuar sobre determinados objetos, la autorización va “pegada” al objeto en sí, como en las licencias de construcción sobre una finca urbana, cuando se transmite el objeto se transmite la licencia.

En el caso de las instalaciones eléctricas que han necesitado autorización administrativa, como las redes de transporte, la transmisión de la titularidad necesita de una nueva autorización admi-nistrativa, donde el titular tiene que demostrar básicamente las mismas condiciones legales, téc-nicas y económicas que se exigieron al primer titular.

La extinción de las autorizaciones puede producirse por:

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- Ejecución de la actividad autorizada, p.e. una licencia de obra. - Transcurso del plazo para el que fueron otorgadas, p.e. el carné de conducir, si no es

renovado. - Por su revocación o anulación.

La revocación o anulación puede producirse si se incumplen las condiciones a que estuvie-ran subordinadas y deberán ser revocadas cuando desaparezcan las circunstancias que moti-varon su otorgamiento o sobrevinieren otras que hubieran justificado la denegación. Si se revoca una autorización con fundamento en la adopción de nuevos criterios de apreciación o error administrativo pueden comportar el resarcimiento de daños y perjuicios.

7. Ordenes, mandatos y prohibiciones

Otras modalidades de la actividad administrativa de limitación son las órdenes positivas, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, así como las órdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar cierta actividad (frente a las relativas, que necesitan de autorización). Las órdenes son actos de la Admón, sobre la base de la potestad de supremacía, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva (mandato) o negativo (prohibición), y cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia (o a la ejecución forzosa, digo yo).

Dichas órdenes pueden venir establecidas de forma general por una norma, sin necesidad de acto advo posterior, o requerir para su efectividad un acto de la Admón. Estos dos tipos de órdenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), al referirse a la intervención que se realiza por Ordenanzas, Reglamentos y Bandos de policía, o bien por órdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo. No obstante, los Bandos, más que reglamentos locales, deben ser tipificados como órdenes generales, pues no necesitan para su aprobación seguir el procedimiento formalizado previsto para las ordenanzas locales, sin que el dato de gene-ralidad repugne a la naturaleza de los mandatos o prohibiciones.

La órdenes, que siempre han de justificarse una norma legal, pueden estar legitimadas por una potestad de supremacía general que afecte a todos los ciudadanos, como las previstas en las leyes de orden público, sanitaria, de protección civil, o por una relación de supre-macía especial (concesionarios o contratistas de la Admón, usuarios de un servicio, etc.), o por una relación jerárquica (funcionarios o militares), aunque en este último caso la orden no tiene efecto limitativo sobre los derechos.

Donde más se manifiesta el carácter limitativo de derechos es en las relaciones de suprema-cía general:

a) En la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana: disolución de reuniones, manifestaciones y espectá-culos públicos.

b) En la Ley 14/1986, General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfección y desinsectación, vacunación obliga-toria, y la prohibición a los infectados de realizar determinadas actividades o acudir a determinados centros.

c) En la normativa de protección civil, que permite imponer obligaciones a ciudadanos y medios de comunicación.

El efecto de la orden de policía debidamente notificada o comunicada consiste en la obliga-ción de obedecer conforme a su contenido; es la prueba y certificación de su validez.

Las órdenes (mandatos o prohibiciones) tienen un amplio sistema garantizador, normal-mente más enérgico en las órdenes dictadas en una relación de supremacía especial. El pro-

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blema de los términos y límites de la obediencia debida, que exonera al inferior por el cum-plimiento de la orden legal del superior. En el caso de órdenes dictadas en relaciones de supremacía general, se puede llegar a sanciones no sólo advas, sino penales.

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Tema VI La actividad administrativa de fomento

1. Concepto y evolución de la actividad de fomento

Es la modalidad de intervención adva que consiste en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de diversos tipos de incentivos. Se trata de proteger o promover actividades o establecimientos, que satisfacen necesidades públicas que se estiman de interés general, sin usar la coacción ni crear servicios públicos nuevos.

Con raíces anteriores, es en el Despotismo ilustrado donde se ven las primeras manifesta-ciones claras (CARLOS III). Los Borbones también inician planes de promoción industrial sectoriales.

Las compañías ferroviarias, a mediados del siglo XIX recibieron ayudas económicas del Estado; a veces era el Estado el que realizaba determinadas obras. Estas ayudas justificaron que por parte del Estado se fijaran tarifas, afirmándose entonces una potestad tarifaria gene-ral.

Los liberales del 1868 reaccionaron en contra del fomento económico, por los conflictos a los que podía llegarse, o por la corrupción o falseamiento de la libre competencia. A finales del siglo XIX, y ya con la constitución canovista en vigor, se vuelve a las obras públicas y a la subvención de las obras hidráulicas.

En el siglo XX se extienden las ayudas económicas a todos los sectores productivos, dictán-dose leyes en los años 1963 y 1973 al respecto. Los polos de desarrollo, los polígonos in-dustriales, y las zonas de localización preferente se prolongan hasta nuestros días. La activi-dad incentivadora pasa además de cubrir las grandes obras e infraestructuras, así como la industria, a cubrir todos los sectores económicos (agricultura, minería, vivienda, construc-ción naval, etc.), e incluso a la cultura (cine, teatro, etc.) y a la acción social. En cuanto a la acción social se está produciendo ahora un repliegue del Estado cubierto por las ONG (Or-ganizaciones no gubernamentales), que prácticamente viven de las subvenciones públicas.

La legislación postconstitucional ha seguido utilizando esta técnica como puede verse en multitud de leyes, y ha llevado la legislador ha establecer un marco general de regulación de las subvenciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La C de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento; los poderes públicos fomentarán

• La formación profesional y la seguridad e higiene en el trabajo. • La educación sanitaria, la educación física y el deporte. • Las organizaciones de consumidores y usuarios. • Las sociedades cooperativas. • El desarrollo económico de la Comunidad Autónoma (148.1.13.ª) • La investigación científica y técnica (149.1.15.ª)

Artículo 40 1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y eco-nómico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de

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una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo. 2. Asimismo, los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readap-tación profesionales, velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados. Artículo 43 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas pre-ventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asi-mismo facilitarán la adecuada utilización del ocio. Artículo 51 1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. 2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usua-rios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aqué-llos, en los términos que la ley establezca. Artículo 129 1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general. 2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la em-presa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Artículo 148 1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 13.ª. El fomento de desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional. Artículo 149 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 15.ª Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.

2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados:

1. Honoríficas. Condecoraciones, títulos nobiliarios, títulos académicos, ...

2. Económicas. Primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ...

3. Jurídicas. Beneficiarios de la expropiación forzosa, otorgamiento de concesiones mineras a sus descubridores, ...

Hay medidas honoríficas que dan lugar a ventajas económicas (pensiones) o jurídicas (pre-ferencias en adjudicación de plazas de función pública).

La actividad adva de fomento no puede ser clasificada de reglada o discrecional, ya que depende de diversas regulaciones y procedimientos:

• A veces es claramente discrecional, como la concesión de títulos honoríficos por el Rey, o de diversas condecoraciones civiles.

• A veces es claramente reglada, como las becas para el estudio, que tienen reglamen-taciones muy precisas.

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Debe descartarse en cualquier caso el carácter discrecional de la concesión de subvenciones económicas junto con los beneficios de carácter jurídico asociados, como el beneficio de la expropiación forzosa. Aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstan-cias de hecho concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de conce-sión o denegación; hay un derecho subjetivo a su reconocimiento y una legitimación para oponerse a su concesión a un tercero invocando mejor derecho o tratamiento desigual.

3. Los incentivos económicos

Ocupan hoy un lugar relevante para la orientación de los particulares hacia fines de interés general, orientando y corrigiendo el sistema de mercado.

Son también un título habilitante para que la Admón pueda intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas públicas. Estas intervenciones no debe inten-tar un dirigismo ideológico sobre empresas periodísticas o centros de enseñanza.

Las exenciones y desgravaciones fiscales suponen para la Admón una pérdida de ingresos. Los anticipos (préstamos reintegrables con bajo interés o sin él) suponen un gasto efectivo para la Admón, así como los premios o primas (función de determinados niveles producti-vos), y los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mínimo determinado para sus beneficiarios). Desde una perspectiva temporal, las ayudas económicas pueden ser:

• Previas. Si se libran antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas, préstamos o anticipos a bajo interés, subvenciones en general), o

• Posteriores a la actividad desarrollada.

Las ayudas económicas pueden tener por destinatarios:

• Particulares. Personas o empresas. • Personas o entidades que tienen encomendadas funciones de servicio públio, como

las ONGs. • Administraciones, normalmente inferiores.

La actividad de fomento económico está sujeta a los principios de legalidad y de igualdad. El principio de legalidad es una consecuencia de la consignación expresa obligatoria en los presupuestos de las Administraciones. Así la C’78 establece:

Artículo 133 CE 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley. 4. Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes. Artículo 134 CE 1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

Las leyes General Presupuestaria y General Tributaria reiteran lo dicho en CE 133.3. Las subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si no lo están no se pueden exigir a los entes públicos dichos gastos, y si los realizaran serían nulos de pleno derecho los actos advos y disposiciones generales que supongan compromisos de gastos por importe superior a los créditos presupuestados. (El beneficiario de buena fe, tendrá, sin em-

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bargo derecho a una acción de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Admón daños.)

En cuanto al principio (constitucional) de igualdad, obliga a tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la acción de fomento y a distribuir las ayudas a través de proc basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia, como se ve más adelante.

4. La subvención

A) Concepto amplio y estricto de subvención

Según la doctrina deben distinguirse las subvenciones de otras ayudas económicas (concep-to estricto de subvención):

a) Es una atribución patrimonial a fondo perdido, se excluyen, por lo tanto, las exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los créditos subvencionados.

b) El otorgante es una Admón pública, a favor de un particular. Se excluyen, por lo tanto, las subvenciones presupuestarias a favor de Entidades publicas autónomas, las dotaciones presupuestarias para el funcionamiento de los servicios públicos descentralizados, las subvenciones compensatorias de déficit, las subvenciones a concesionarios de servicios públicos para compensar el equilibrio financiero de la concesión, y las subvenciones usadas en las relaciones interadministrativas y co-mo fuente de financiación de las CC.LL.

c) Están afectadas al desarrollo de una actividad del beneficiario. Se excluyen, por lo tanto del concepto de subvención, los premios y primas cuantificados a poste-riori de una actividad, pero incluyéndose las becas que se producen ab initio.

Sin embargo, la legislación española, y la comunitaria, parte de un concepto más amplio de subvención que comprende cualquier ayuda económica pública. Esta concepción tiene relación con la necesidad de vigilar todo favorecimiento desde el sector público, a cuyo efecto aplica el mismo régimen jurídico a las subvenciones propiamente dichas y a las res-tantes ayudas económicas.

Ambos conceptos son útiles. La concepción amplia (cualquier tipo de ayuda económica, directa o indirecta) dominante en el Dº comunitario, es la que rige para el control de la ac-ción incentivadora desde la defensa de la libre competencia. La concepción estricta, como disposición a fondo perdido, para un particular, dado por una Admón, para la realización de una actividad, es la base de partida para la aplicación del régimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital.

De acuerdo con la vigente Ley 38/3, General de Subvenciones (LGS), aplicable a todas las AAPP:

Artículo 1. Objeto. Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen jurídico general de las subvenciones otorga-das por las Administraciones públicas (la ley es básica en general). Artículo 2. Concepto de subvención. 1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta Ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley (AAPP y sus organismos y entidades de Dº público, vinculadas o dependientes), a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

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a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realiza-dos o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública. 2. No están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta Ley las aportaciones dinerarias en-tre diferentes AAPP, para financiar globalmente la actividad de la Admón a la que vayan destina-das, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Admón a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública. 3. Tampoco estarán comprendidas en el ámbito de aplicación de esta Ley las aportaciones dine-rarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades que integran la Administración local a favor de las asociaciones a que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. 4. No tienen carácter de subvenciones los siguientes supuestos:

• Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social. • Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en Es-

paña, en los términos establecidos en su normativa reguladora. • También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de

prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asisten-ciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos.

• Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.

• Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.

• Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial. • Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social. • El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la AP subvencione al prestatario la tota-

lidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito. Artículo 4. Exclusiones del ámbito de aplicación de la Ley. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta Ley:

• Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario. • Las subvenciones previstas en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General. • Las reguladas en la Ley Orgánica 3/1987, de Financiación de los Partidos Políticos. • Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, así como las

subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas autonómicas y a los grupos políticos de las corporaciones locales, según establezca su propia normativa.

B) Naturaleza jurídica de la subvención

En cualquiera de sus dos concepciones, amplia o estricta, es una relación de naturaleza jurí-dico-adva y, en consecuencia, sujeta a la Jurisdicción C-A.

Se ha calificado a la subvención de contrato, al serles de aplicación en su momento subsi-diariamente las reglas de preparación, adjudicación y efectos del contrato de gestión de ser-vicios públicos. A veces, además, la subvención es un compromiso de la Admón dentro de un convenio más complejo.

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La LGS hace irrelevante la anterior discusión, regulando minuciosamente el régimen jurídi-co de las subvenciones, a la que se ha de ajustar la actividad de todas las AAPP. Tienen ahora los contratos y las subvenciones un régimen jurídico diferenciado (aunque parecidos).

Artículo 5. Régimen jurídico de las subvenciones. 1. Las subvenciones se regirán, en los términos establecidos en el artículo 3, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado. 2. Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias AAPP u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas se regularán de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio que, en todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en esta Ley.

C) Los principios del régimen de las subvenciones públicas

Los “principios generales” están establecidos en LGS 8. Los objetivos y efectos pretendidos deben concretarse en un plan estratégico, así como los plazos y manteniendo la estabilidad presupuestaria.

Lo anterior, así como la prohibición de afectar al mercado, salvo casos de fallos claramente identificados y sin efectos distorsionadores, parecen difíciles de vigilar en caso de incum-plimiento. No afectarán por lo tanto a la validez de las subvenciones concedidas.

Artículo 8. Principios generales. 1. Los órganos de las AAPP o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvencio-nes, con carácter previo, deberán concretar en un plan estratégico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación, supeditándose en todo caso al cumplimiento de los obje-tivos de estabilidad presupuestaria. 2. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientación debe diri-girse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distorsiona-dores. 3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizará de acuerdo con los si-guientes principios:

• Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. • Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante. • Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

Tiene mayor trascendencia judicial el mandato de la gestión se realice de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, y no discrimi-nación. Estos principios son sustancialmente los mismos que se emplean en la contratación administrativa. Por lo tanto es se condiciona el otorgamiento de subvenciones a la aproba-ción y publicación de las bases para su otorgamiento, a la existencia de crédito, a la tramita-ción del proc de concesión, a la fiscalización previa de los actos advos de contenido econó-mico y a la aprobación del gasto por el órgano competente.

La iniciativa es, por lo tanto, más de la Admón cuando publica las bases (sistema de auxi-lios concursados), que de los particulares (sistema de auxilios rogados).

No obstante, la LGS prevé supuestos de concesión al margen del proc. En el caso de las subv previstas nominativamente en los Presupuestos o cuyo otorgamiento y cuantía venga impuesto a la Admón por una norma de rango legal, y con carácter excepcional, aquellas

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otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

Otro principio capital del régimen de la subvención debería ser el de riesgo compartido. Esto es, que la subvención no libere al particular de todo riesgo o aportación de capital pro-pio de manera que la subvención se convierta en una donación. La LGS establece de una parte que la norma reguladora de la subvención podrá exigir un importe de financiación propia. Y en otra parte, que el importe de la subvención, en ningún caso podrá ser de tal cuantía que, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras AAPP, o de otros Entes públicos o privados, nacionales o internacionales, supere el coste de la acti-vidad subvencionada. Por lo tanto, la subvención puede alcanzar hasta el 100%.

Por último, la subv debe respetar la libre competencia entre los operadores económicos, sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros. Así, el art. 8.2 LGS establece que cuan-do los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientación debe diri-girse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mínimamente distor-sionadores.

A esto hay que sumar las competencias de la Comisión Nacional de la Competencia, en la LEY 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para analizar los criterios de concesión de ayudas públicas. Súmense las prescripciones del Dº comunitario como se verá más adelante.

5. La gestión indirecta de las subvenciones

Es una nueva técnica: la competencia en el otorgamiento y control de subvenciones se deja de considerar como competencia pública, ejercida directamente por los órganos de la res-pectiva Admón , en razón de que la disposición de fondos públicos supone el ejercicio por antonomasia de funciones públicas y de autoridad. Se abre la colaboración con otros sujetos públicos o privados, externalizando los servicios; además de la gestión directa cabe ahora la gestión indirecta a través de la técnica concesional.

La LGS permite que la distribución de concesiones se haga a través de una entidad colabo-radora (EC) que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efec-tos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los benefi-ciarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o que simplemente colabore en la gestión de la subvención sin que produzca la previa entrega de los fondos públicos recibi-dos. Estos fondos en ningún caso se considerarán integrantes de su patrimonio.

Pueden ser entidades colaboradoras las personas privadas, así como los organismos y demás entes públicos y las sociedades mercantiles mayoritariamente públicas. Asimismo, las CCAA y las CCLL pueden ser entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por la AGE, sus organismos públicos y demás Entes que tengan que ajustar su actividad al Dº público. También, las AGE y sus organismos públicos pueden ser entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por las CCAA y las CCLL.

La entidad colaboradora tiene las siguiente obligaciones:

• Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos. • Comprobar el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determi-

nantes para su otorgamiento.

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• Justificar la entrega de los fondos recibidos ante el órgano concedente de la subven-ción y, en su caso,

• Entregar la justificación presentada por los beneficiarios • Someterse a las actuaciones de comprobación del órgano competente.

Cuando las EECC sean personas privadas o sociedades mayoritariamente públicas, el cola-borador se seleccionará mediante un proc sometido a los principios de publicidad, concu-rrencia, igualdad y no discriminación, formalizándose la colaboración en un convenio, salvo que por el objeto de ésta resulte de aplicación la legislación de contratos advos.

La relación entre el órgano advo concedente y la EC se formalizará en un convenio de cola-boración. Por lo demás, la Ley somete a las EECC al mismo régimen rigorista que a los beneficiarios de la subvención en aspectos tales como prohibiciones para desarrollar esta actividad, que se desarrolla en términos análogos a las prohibiciones para contratar con las AAPP, procedimientos de control y reintegro y sujeción a la potestad sancionadora.

6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones

Regulado anteriormente en la Ley General Presupuestaria, dicho procedimiento se regula ahora en la LGS, admitiendo dos variedades: el proc ordinario, en régimen de concurrencia competitiva, y el proc de concesión directa.

Procedimiento ordinario: concurrencia competitiva

Se inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer mediante la comparación de las solicitudes presentadas, una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valo-ración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria.

Previos los anuncios correspondientes en los diarios oficiales, tiene lugar la presentación de solicitudes y documentos, a lo que sigue la correspondiente instrucción, realizándose de oficio cuantas actuaciones se estimen necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolu-ción. Es posible comenzar la instrucción por una fase de preevaluación, en la que se verifi-cará el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficia-rio de la subvención.

Evaluadas las solicitudes, un órgano colegiado, cuya composición será la que se establezca en las bases, deberá remitir informe con el resultado de la evaluación, tras lo cual, el órgano instructor, a la vista del expediente y del informe del órgano colegiado, formulará la pro-puesta de resolución provisional, debidamente motivada, que deberá notificarse a los intere-sados en la forma que establezca la convocatoria, y se concederá un plazo de 10 días para presentar alegaciones. No obstante, se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados.

El otorgamiento se hará por resolución motivada en plazo que no podrá exceder de 6 meses, a partir de la publicación de la convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior. Su transcurso sin haberse notificado a los interesados se entenderá denega-torio.

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Subvenciones que obedecen a razones de interés público, social, económico, humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pública

Se sustraen del rigorismo anterior. El proc se ajusta a las normas reglam que se dicten si-guiendo las previsiones contenidas en la Ley, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia que, como mínimo, hará público los siguientes ex-tremos:

a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

b) Régimen jurídico aplicable

c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.

d) Proc de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subven-ciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.

Procedimiento de concesión directa

Se aplica cuando la cuantía viene impuesta a la Admón por una norma de rango legal o cuando las subvenciones estén previstas nominativamente en los presupuestos públicos.

7. La relación de subvención: anulación, modificación, obligaciones del beneficiario y reintegro

Anulación de la relación

La relación de subvención puede quedar sin efecto si el título por el que se rige, el acto de otorgamiento, está afectado de invalidez. La LGS considera causas de nulidad, además de las indicadas en LRJ 62.1, la carencia o insuficiencia de crédito. Son causas de anulabili-dad las demás infracciones del OJ.

Artículo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

• Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. • Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del te-

rritorio. • Los que tengan un contenido imposible. • Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. • Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente estable-

cido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la volun-tad de los órganos colegiados.

• Los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

• Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Cons-titución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen mate-rias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Artículo 63. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordena-miento jurídico, incluso la desviación de poder.

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2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los inte-resados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo im-plicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Cuando el acto de concesión incurriera en alguna de estas infracciones el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior im-pugnación judicial, que llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas. No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las cau-sas de reintegro que se aludirán más adelante.

Modificación de la subvención

Es posible la modificación de la subvención y su prórroga si está pactada en el convenio y asimismo por cualquier alteración de las condiciones tenidas en cuenta para su concesión, y en todo caso, la obtención concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos.

Derechos y obligaciones del beneficiario y de la Admón concedente

El beneficiario tiene el derecho de percibir de percibir los fondos comprometidos, que se corresponde con la correlativa obligación de la Admón concedente. Se trata de una obliga-ción estricta, plenamente exigible, una vez superadas las ideas de voluntariedad y precarie-dad o eventualidad que se reflejaban en la jurisprudencia de principios del siglo XX.

La exigibilidad no obsta a que se condicione el pago al cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, lo que deberá acreditar el concesionario, y a la existen-cia de poderes modificatorios y revocatorios, por causas justificadas, de la subvención.

La principal obligación del beneficiario de la subvención es la de cumplir el objetivo, ejecu-tar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la con-cesión de la subvención. Además, está obligado a justificar la realización de la actividad y la finalidad que determinen la concesión de la subvención, someterse a las actuaciones de comprobación, comunicar la obtención de otras subvenciones que financien las actividades subvencionadas, disponer de los libros contables y someterse a las facultades advas de comprobación y control.

Gastos subvencionables

La LGS regula minuciosamente aquellos que de manera indubitada respondan a la naturale-za de la actividad subvencionada. En ningún caso su coste de adquisición podrá ser superior al valor de mercado, distinguiéndose (a efectos de valoración), los gastos en obras, suminis-tros y bienes inventariables.

No tendrán carácter subvencionable los intereses deudores de las cuentas bancarias, los de-rivados de sanciones advas y penales y de proc judiciales ni, en materia tributaria, los im-puestos indirectos susceptibles de recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta.

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Reintegro de la subvención

Es una singularidad de esta relación jurídica: los beneficiarios y EECC debe reintegrar en caso de incumplimiento al Ente concedente las cantidades percibidas, así como la exigencia de interés de demora legal del dinero, incrementado en un 25% desde el momento del pago de la subvención.

La obligación de reintegro es independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigi-bles, y prescribirá a los 4 años el derecho de la Admón a reconocer o liquidar el reintegro.

La obligación de reintegro puede derivar tanto de conductas anteriores al otorgamiento de la subvención, como de falsear u ocultar las condiciones requeridas, como de posteriores rela-tivas a la obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero, incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibi-dos, y en todo caso por aplicar la subvención a finalidades distintas de las previstas en su otorgamiento. Por último, también es causa de reintegro la adopción de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro, arts. 87 a 89 del Tratado de la UE, y los demás supuestos previstos en la norma reguladora de la subvención.

Suspensión cautelar de los libramientos de pago

Iniciado el proc de reintegro, que será advo, el Ente concedente podrá acordar, motivada-mente, la suspensión cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficia-rio o a la EC. En todo caso la acordará, si existen indicios racionales que permitan prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si éste puede verse frustrado o gravemente difi-cultado, y en especial, si el perceptor hace actos de ocultación, gravamen o disposición de sus bienes.

La resolución del proc de reintegro no podrá separarse del criterio recogido en el informe de la Intervención General de la Admón del Estado recaído en el proc de control. Cuando el órgano gestor no acepte este criterio, con carácter previo a la propuesta de resolución plan-teará discrepancia que será resuelta de acuerdo con el proc previsto en la Ley General Pre-supuestaria en materia de gastos.

8. Control y sanciones

La Intervención General de la Administración General del Estado

La LGS hace de la Intervención General del Estado (IGE) el elemento clave para el control de las subvenciones estatales, salvo para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, que tiene su propia intervención.

La IGE también puede, a solicitud de las CCLL, controlar a los beneficiarios de las subven-ciones concedidas por ellas, sujetándose el proc de control, reintegro y régimen de infrac-ciones y sanciones previsto en la Ley. Asimismo la IGE suscribirá los acuerdos advos de cooperación con los órganos de la Comisión Europea, previstos en la normativa comunitaria en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios.

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Auditorías externas

La LGS prevé, asimismo, la colaboración de empresas privadas de auditoría para la realiza-ción de controles financieros de las subvenciones en los términos de la LG Presupuestaria, pero con reserva a la IGE de la realización de las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas. La misma colaboración pueden recabar las CCLL para el control financie-ro de las subv que concedan, quedando también reservadas a sus propios órganos de control las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas.

Procedimiento de control

La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y EECC cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida. Estas actuaciones finalizan con la emisión de un informe de procedencia de reintegro de la totalidad o parte de la subv, en cuyo caso el órgano gestor deberá acordar el inicio de expediente de reintegro o formula-rá su discrepancia motivada con la incoación. Las discrepancias entre el titular del Depar-tamento y la IGE será resuelta por el Consejo de Ministros cuando la disconformidad se refiera a un importe superior a 12 M€ y por la Comisión Delegada del Gobierno para Asun-tos Económicos en los demás casos.

Infracciones penales

Como la mayoría de las leyes advas, la LGS apodera a la Admón de una potestad sanciona-dora que cede ante la infracción penal cuando el hecho es constitutivo de delito, que lo es por:

• obtener una subv, desgravación o ayuda de las AAPP de más de 80 k€ falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido;

• desarrollar un actividad subv con fondos de las AAPP, con importe > 80 k€, incum-pliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los fines para los que la subv fue concedida, y

• obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la UE u otros admi-nistrados por ésta, en cuantía superior a los 50 k€, falseando las condiciones reque-ridas para su concesión u ocultando las que la hubieran impedido,

será castigado con la pena de prisión de 1 a 4 años y multa del tanto al séxtuplo de la citada cuantía. En ambos casos, las penas consisten en prisión menor y multa del tanto al séxtuplo del importe de la subv, así como la prohibición de obtener subv publicas o crédito oficial y del dcho de gozar de beneficios o incentivos fiscales durante un periodo 3-6 años (Código Penal).

Infracciones administrativas

Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones las acciones y omisio-nes tipificadas en la Ley, incluso a título de simple negligencia y son responsables, además de los beneficiarios y EECC, las personas o entidades relacionadas con el objeto de la subv o su justificación, obligadas a prestar colaboración y facilitar cuanta docu sea requerida.

Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la LGS y en las bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves.

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Son infracciones graves las siguientes:

• no comunicar la obtención de subvenciones, ayudas públicas, ingresos o recursos para la misma finalidad

• el incumplimiento sustancial de los fines para los que la subv fue concedida • la falta de justificación del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido

el plazo para su presentación • el incumplimiento de la EC de la vigilancia debida sobre el beneficiario cuando de

ello se derive la obligación de reintegro.

Son infracciones muy graves las siguientes:

• obtener una subv falseando u ocultando las condiciones requeridas para su conce-sión

• la no aplicación, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para los que la subv fue concedida

• la resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de control cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, la falta de entrega de las EECC a los beneficiarios de los fondos recibidos

• las demás conductas tipificadas como infracciones muy graves en la normativa de la UE en materia de subv.

Sanciones administrativas

Las sanciones pecuniarias podrán consistir en una multa fija, entre 75 y 6.000 €, o propor-cional sobre la cantidad indebidamente obtenida o no justificada, lo que en todo caso será independiente de la obligación de reintegro.

Las sanciones no pecuniarias para infracciones graves o muy graves podrán consistir en la pérdida durante un plazo de hasta 5 años de la posibilidad de obtener subv, ayudas públicas y avales de las AAPP u otros entes públicos o la privación de la posibilidad de actuar como EC o de contratar durante 5 años con las AAPP.

Graduación de las sanciones

Completan la regulación sancionadora las normas relativas a la graduación de las sanciones y al tope máximo de las sanciones leves, que no excederá del importe de la subv inicialmen-te concedida, y de las graves y muy graves, no superior al triple del importe de la cantidad indebidamente obtenida.

Otras normas fijan la prescripción por el transcurso de 4 años tanto de las infracciones como de las sanciones, determinan los órganos competentes para la sanción y se remiten en mate-ria de proc a lo previsto en la LRJ.

9. Subvención y Derecho Comunitario

Libre competencia

La pertenencia de España a las Comunidades Europeas supone la aplicación aquí de la nor-ma sobre prohibiciones y limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el territorio de la Unión. El TCE, art. 92, salvo las excepciones previstas por el presente Tratado, serán

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incompatibles con el Mercado Común y en la medida en que afecten a intercambios comer-ciales entre los EEMM, las ayudas concedidas por los Estados, o por medio de recursos estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

Prohibición general de ayudas

Son dos condiciones:

1. Que sea una ayuda económica, lo que es interpretado por el TJCE desde el princi-pio en sentido muy amplio: subvenciones (en metálico, especie, ...), incentivos de cualquier forma que aligere la carga que normalmente gravan los presupuestos de las empresas (exenciones fiscales, bonificaciones de intereses, suministros de bie-nes o cualquier otra medida de efectos equivalentes).

2. Que la ayuda económica se nutra de fondos públicos y no privados, que afecten a los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o falseen la competencia.

Excepciones a la prohibición general

Por excepción, son compatibles:

1. Las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, si son otorgadas sin discriminación basada en el origen de los productos.

2. Las destinadas a remedidas los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u otros acontecimientos extraordinarios.

3. Las concedidas a la economía de ciertas regiones de la antigua República Demo-crática Alemana.

Además, podrán ser compatibles:

1. Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de aquellos territorios en los que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en los que se aplican salarios más bajos.

2. Las destinadas a estimular la aplicación de un proyecto importante de interés co-mún europeo, para poner remedio a una perturbación grave de la economía de un país miembro.

3. Las destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones, siempre que no alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios en una me-dida contraria al interés común.

4. Las demás clases de ayudas determinadas por acuerdos del Consejo adoptado por mayoría y a propuesta de la Comisión.

A pesar de su amplitud, las excepciones anteriores no constituyen un numerus clausus, pues el Consejo, por unanimidad, y a petición de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibición general siempre que circunstancias excepcionales justi-fiquen tal decisión.

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Control de las subvenciones

Para facilitar el control, a través de la Comisión y del Consejo, se desarrolla una triple acti-vidad de examen, prevención y, en su caso, a la represión por infracción.

Así, la Comisión procede a una análisis permanente con los EEMM de los sistemas de ayu-das existentes, debiendo también ser informada de los proyectos de creación o modificación de las ayudas económicas. La apertura de un proc de control conlleva, automáticamente, la suspensión de las ayudas proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisión de su-primir o modificar la ayuda, la Comisión o cualquier otro Estado puede apelar directamente al TJCE.

Discute la doctrina si los jueces nacionales pueden aplicar directamente la normativa comu-nitaria, declarando la incompatibilidad de una determinada ayuda con el Tratado, siendo la opinión más difundida que sólo en el caso de que aquélla no se haya sometido a la informa-ción previa de la Comisión.

Régimen jurídico de las subvenciones financiadas por la UE

Estas se rigen, según la LGS, por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas, aplicándose la LGS supleto-riamente en cuanto a los proc de concesión y de control.

Responsabilidad financiera de las AAPP implicadas

Estas AAPP, implicadas en la gestión y control de las ayudas financiadas por cuenta del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA, sección OGA), Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orien-tación Pesquera, y Fondo de Cohesión, así como de cualesquiera fondos comunitarios.

Cada AP asumirá las responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los órganos de la UE, y especialmente en lo relativo al proceso de liquidación de cuentas y a la aplicación de la disciplina presupuestaria por parte de la Comisión.

A este efecto, los órganos competentes de la AGE para proponer o coordinar los pagos de las ayudas de cada fondo o instrumento, previa audiencia de las entidades afectadas, resol-verán acerca de la determinación de las referidas responsabilidades financieras.

Después el Ministerio de Hacienda efectuará las liquidaciones financieras que se realicen por cuenta de los citados fondos e instrumentos financieros de la UE.

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Tema VII La actividad de prestación o servicio público

1. La actividad de prestación o de servicio público

La actividad adva de prestación es aquella en que la Admón satisface directamente una ne-cesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados. Dichos servicios pueden ser muy variados: seguridad pública, transporte, abastecimiento, enseñanza, sani-dad, etc.

Se denomina también de servicio público, que es un término a la vez polémico y polisémi-co. Polémico porque hay quienes ven en los servicios públicos los males de la estataliza-ción, la burocracia, el intervensionismo y el déficit público, y el contraste con la iniciativa y empresa privada, más eficiente y servicial. Por otra parte, otros lo ven como la única técnica para atender las necesidades vitales de los ciudadanos en régimen de igualdad, a cubierto de la explotación y lucro de la empresa privada.

El “servicio público” es un término polisémico también. Algunas leyes califican de servicio público aquellas actividades que no son de prestación, habilitando a las AAPP a la interven-ción que justifica la limitación de derechos, la sanción, e incluso, el fomento de la acción de los particulares. Así suele ocurrir con los servicios públicos sociales como la sanidad y la enseñanza, donde hay establecimientos públicos y privados que conviven con una regla-mentación común, disfrutando del apoyo económico de las AAPP. Todas las técnicas de intervención se concitan en una materia habiéndola calificado previamente como servicio público. El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano advo. A continuación, por lo tanto, se usará únicamente el término “actividad adva de prestación”.

A) Clases de servicios públicos

Son servicios públicos uti universi aquellas prestaciones de interés general que los ciudada-nos reciben del Estado que derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pública y las relaciones inter-nacionales.

Son, por otra parte, servicios públicos uti singuli los que se disfrutan individualmente, de forma que los usuarios pueden asumir el coste total o parcialmente. Dentro de estos servi-cios se puede distinguir, por el objeto de la prestación, a efectos de su evolución y régimen jurídico, distinguir entre:

• Servicios públicos económicos, que satisfacen necesidades directamente relaciona-das con la actividad económica, y

• Servicios sociales, con una actividad prestacional que tiene por objeto inmediato al ciudadano; sanidad, enseñanza, educación, cultura, y asistencia social.

Atendiendo a la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto se pueden distinguir:

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• Servicios públicos monopólicos, son ejercidos únicamente por las AAPP, y • Servicios públicos virtuales o impropios, en concurrencia con la actividad privada

reglamentada.

Se ha producido una evolución desde el servicio público monopólico, que es el modelo ori-ginario (de servicio público), a potencias la libre concurrencia, y allí donde esta no es posi-ble, a reducirlos a los límites estrictos del monopolio natural.

B) De la creación de los servicios públicos a su privatización

Desde la creación de los servicios públicos con la Monarquía absoluta, en la Europa conti-nental, con ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio, y carácter nacional, hasta las ideas actuales contrarias, que benefician la privatización, la libre competencia y la glo-balización, se está socavando el Estado del bienestar, acompañado por una crisis de los Es-tados nacionales y del Dº público.

La Monarquía absoluta creo los servicios públicos más ligados a la soberanía: la defensa nacional, las relaciones exteriores, la justicia, la moneda, la hacienda, los caminos, ... Pero no se generalizaron otros como la educación o la sanidad, quedando en manos de la benefi-cencia, típicamente la Iglesia.

El constitucionalismo supuso la emergencia de una Admón poderosa, que asume las funcio-nes que antes desarrollaba la Iglesia, y de otros nuevos servicios. Se implantan ahora desde el Estado la sanidad, correos y telégrafos, la Guardia Civil, ...

La concesión de servicios públicos a empresas privadas en régimen de monopolio sirvió para afrontar la organización de servicios ineludibles, como el ferrocarril o las minas.

En el siglo XX los servicios públicos incluirán además el agua, la electricidad, el teléfono, el transporte, ..., aunque predomina el sistema de gestión indirecta, pero monopólica, por concesionario.

El sector público llega a invadir el campo de la industria, con la creación de SEAT en Espa-ña, ...., las primeras empresas públicas. Esto permitía corregir las deficiencias del mercado y combatir situaciones de monopolio cuando no había legislación sobre defensa de la compe-tencia. Hasta la Ley de 1963, de creación del Tribunal de Defensa de la Competencia.

El derrumbamiento del socialismo real, el neoliberalismo económico globalizado, han pro-vocado ya, a principios del siglo XXI, junto con la crisis del Estado del bienestar, la privati-zación de los servicios públicos. Los servicios públicos económicos en régimen de conce-sión monopólica son objeto de privatización total o parcial. Lo nuevos operadores, en régi-men de libre competencia, con organismos reguladores específicos. Las actividades priva-das reguladas es la consigna.

El Estado, asimismo, se ha desprendido de empresas públicas simples productoras de bie-nes, de las que era titular mayoritario o minoritario. El nuevo paradigma es ninguna activi-dad industrial por el Estado, que viene de los EE UU, y que ha llegado aquí por el Dº comuni-tario.

En el Estado sólo restan los servicios vinculados al ejercicio de funciones de soberanía (jus-ticia, defensa nacional, relaciones exteriores, ...) y los servicios sociales irrentables como la

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educación, la sanidad y la seguridad social, todos ellos compatibles con la iniciativa priva-da.

C) El equivalente norteamericano del servicio público. El régimen de las public utilities

En Europa continental el Estado satisfizo las necesidades colectivas mediante grandes orga-nizaciones burocráticas, si acaso permitiendo la gestión indirecta de concesionarios mono-pólicos, en los EE UU, más liberales, dicha satisfacción se abordo desde la empresa privada con obligaciones públicas impuestas por ley: garantía de acceso universal, tarifas razona-bles. Se defendía asimismo la libre competencia. La doctrina anglosajona del common ca-lling y después del common carrier, se engloba ahora en el término más general de las pu-blic utilities.

Dentro de un título de intervención y un cuadro jurídico para la organización de los servi-cios, éstos eran considerados de interés general: agua, electricidad, teléfonos, ...

Fue preciso, además de las leyes intervencionistas para estos servicios de interés general, la creación de unas organizaciones publicas que garantizaran su aplicación. Se crearon comi-siones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, con poderes re-glamentarios, sancionadores y arbitrales. Nuestros servicios públicos económicos están evo-lucionando hacia dicho modelo, controlados por agencias o administraciones independien-tes.

D) Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada

En determinadas materias como la sanidad, la educación y la seguridad se ha ido conver-giendo entre las organizaciones públicas y las empresas privadas. Ha surgido, además, un tercer sector que pretende satisfacerlas sin ánimo de lucro.

La Iglesia, ya desde antes del siglo XIX, había asumido la satisfacción de necesidades de interés general: la enseñanza, la sanidad, el cielo, ..., y el registro civil. Las órdenes religio-sas eran una especie de organismos autónomos.

El constitucionalismo, así como la separación Iglesia-Estado, dio lugar a la aparición de servicios públicos, costeados por los presupuestos estatales, y nutridos con los fondos de la desamortización. El Estado va compitiendo con la Iglesia, y recogiendo dichos servicios como una obligación del Estado; un derecho fundamental del ciudadano.

En los países protestantes, sus iglesias no crearon organizaciones asistenciales similares, propiciando la movilización y emergencia de una sociedad civil más fuerte.

En la actualidad, sin embargo, el sector público en gestión directa y las empresas privadas concurren en la satisfacción de las necesidades sociales. Un modelo mixto adoptado en par-te para la seguridad ciudadana, donde ya hay empresas privadas de seguridad (que protegen, eso sí, sólo a quien las paga). Se converge así, en sentido inverso, con el modelo estadouni-dense.

E) Servicios públicos asistenciales y tercer sector

El Estado liberal fue muy celoso asumiendo la asistencia social antes a cargo de la Iglesia, de la Corona y de las fundaciones privadas, pero de manera muy desordenada.

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Primero fue la beneficencia y después la previsión social. En 1908 se crea el Instituto Na-cional de Previsión, que se transforma después en la Seguridad Social. La Ley 14/1986 culmina la apertura del sistema de la Seguridad Social, con la universalización y financia-ción por los presupuestos del Estado. En el ramo de los seguros sociales se ha roto la pro-porcionalidad entre contribuciones y prestaciones; se tienen ahora “prestaciones no contri-butivas” a favor de todos los ciudadanos residentes o equiparados.

Además de la sanidad y las pensiones, el Estado social actual se está orientando hacia otras situaciones de extrema necesidad. Un ejemplo es la reciente Ley de dependencia. Las CCAA han dictado también sus propias leyes y creados sus propias instituciones.

Sin perjuicio de la acción directa pública, en España y en el resto de Europa, se está impo-niendo y progresando un tercer sector, el sector privado no lucrativo. Así tienen menos controles y más privilegios las Fundaciones privadas. Se fomentan y subvencionan las Or-ganizaciones no gubernamentales (ONG), que pueden ser, de acuerdo con su ley, fundacio-nes o asociaciones sin ánimo de lucro, con autogobierno, y funcionamiento democrático. Estas organizaciones tienen preferencia, para hacerse cargo de los servicios de asistencia social, frente a la gestión pública directa u otras entidades privadas con ánimo de lucro.

Se vuelve así, de alguna manera, a la beneficencia anterior al constitucionalismo, pero con financiación (aunque con poco control) pública.

2. Las fronteras entre la actividad de prestación y la actividad privada en la Constitución.

Según algunos autores no hay actividades públicas o privadas por naturaleza, sino distintas ideologías políticas, distintas épocas, y diferentes formas de organización y de avances en la tecnología. Eso explica los distintos modelos que se han tenido a lo largo de la historia.

La C de 1978 viene de un momento donde el socialismo real estaba vivo, y el neoliberalis-mo y la globalización no habían alcanzado el desarrollo actual, España no estaba en las Comunidades Europeas, y, por lo tanto se pretendió ser neutral.

Así, el liberal art. 38 CE

Artículo 38 Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públi-cos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exi-gencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.

contrasta con el socialista e intervensionista art. 128 CE:

Artículo 128 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordi-nada al interés general. 2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

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La C por lo tanto permite que el Estado o las CCAA creen por ley servicios públicos nue-vos, o declaren actividades esenciales con exclusión de la actividad privada. Pero la ideolo-gía liberal actual y el Dº comunitario hacen esta alternativa cada vez más difícil.

Para las EELL, en desarrollo de la previsión constitucional de la iniciativa económica pú-blica, la LBRL, después de reservar a las EELL determinados servicios, que se declaran esenciales (suministro de aguas, recogida y tratamiento de residuos, mataderos y mercados, ...) prescribe que el Estado y las CCAA, en el ámbito de sus respectivas competencias, po-drán establecer, mediante ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. La inicia-tiva para la ejecución de otras actividades por las EELL debe ser ejercida por ellas mismas de acuerdo con el art. 128.2 CE, salvo que el ejercicio se haga en régimen de monopolio, que se necesitará además de la aprobación del Pleno de la Corporación, la del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma.

La iniciativa pública puede extenderse más allá de los servicios esenciales o de interés ge-neral, y puede extenderse sobre cualquier sector de la actividad económica, sin sujetarse a la regla de subsidiariedad vigente antes de la C 78. Según la regla de subsidiariedad, mien-tras una actividad pueda ser asumida por el sector privado, debe estar vetada al sector públi-co. Ahora, sin embargo, tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas públicas. Para los EELL se necesita el requisito de que la actividad económica sea de utilidad públi-ca. Esto es lo que prescribe el Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 1986, que limita también la actividad al término municipal, y en beneficio de sus habitantes.

3. El régimen de servicio publico tradicional. Principios generales

La actividad de prestación o de servicios se sujeta a los principios de legalidad, continuidad o regularidad, adaptabilidad al progreso tecnológico, neutralidad e igualdad.

Principio de legalidad

Corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de interés gene-ral y la dotación de los créditos necesarios para su satisfacción mediante la creación de un servicio público. La ley estatal o autonómica puede también reservar en monopolio la acti-vidad pública, cuando se trate de servicios esenciales, un parámetro que podrá ser enjuicia-do por el TC. Al poder reglamentario le quedan las normas de organización de los servicios. La supresión de dicho servicio requerirá, en todo caso, la intervención del mismo “legislati-vo”.

En el ámbito local el principio de legalidad ya está cubierto para algunos servicios por la legislación local, que prevé además los que los EELL puede llevar a cabo en régimen de monopolio. Para prestar otros servicios con la misma ventaja es necesaria una ley estatal o autonómica.

No hay derecho a exigir el establecimiento de un servicio público salvo que la ley lo haya prescrito con carácter obligatorio. Recuérdese, por ejemplo, que la LBRL admite la exigen-cia a los Ayuntamientos de aquellas competencias que son obligatorias para los mismos.

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Principio de continuidad o de regularidad

El servicio público debe desarrollarse de forma ininterrumpida, de acuerdo con su naturale-za. Los hospitales no cierran por la noche, pero, por ejemplo, las estaciones de ITV tienen horarios previstos. Para las concesiones se convienen los horarios en el contrato.

Sobre este principio se justificó la inicial prohibición de sindicatos y huelgas para los fun-cionarios públicos, así como de los empleados de los concesionarios, y sirve hoy para justi-ficar sus límites constitucionales y el mantenimiento de los servicios mínimos.

Artículo 28 CE 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina mi-litar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad sin-dical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el dere-cho de los sindicatos a formar confederaciones y a formar organizaciones sindicales internacio-nales o a afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato. 2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Principio de perfectibilidad o de adaptabilidad

Aplicable tanto a la Admón como a los concesionarios, que están obligados a incorporar los adelantos técnicos que se vayan produciendo. Inicialmente era una “cláusula de progreso” en los contratos advos de concesión, pero ahora los concesionarios deben soportar las modi-ficaciones de los contratos que imponga la Admón (Ley de Contratos) en todo caso. Sin perjuicio, claro, de las indemnizaciones que procedan para asegurar el equilibrio económico de la concesión.

Principio de neutralidad

Una concreción del art. 103 CE (La Administración Pública sirve con objetividad los intereses gene-rales ...), que exige objetividad en el funcionamiento de la Admón. Los servicios públicos deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias de interés general, siendo ilícita su utili-zación con fines partidistas, o como propaganda o favoritismo.

Se trata de un principio reforzado mediante la organización específica en algunos servicios públicos especialmente sensibles a su utilización partidista. Por ello la C 78 impone una determinada organización de los medios públicos de comunicación social que garantice el acceso a los mismos de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el plura-lismo de la sociedad (art. 21 CE).

Principio de igualdad

Plasmado en el art. 14 CE, implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acce-so al servicio y la consiguiente prohibición de trato discriminatorio. Ello no implica un trato uniforme; son lícitas las tarifas reducidas a favor de grupos socialmente desfavoreci-dos (como el Bono Social en el caso de las tarifas eléctricas).

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Principio de gratuidad

Sólo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio, e.g., la protección ciudada-na, o viene impuesto por una norma constitucional (enseñanza obligatoria, por art. 27 CE) o legislativa.

Fuera de esta previsión nada impide, lo que es normal, que el coste total o parcial del servi-cio sea recuperado por la Admón o el concesionario a través de las tarifas correspondientes.

4. La relación de prestación. El estatus de los usuarios de los servicios públicos.

La actividad de prestación o servicio público comporta una relación entre la Admón o con-cesionario, y el particular beneficiario de la misma.

A) Admisión del servicio

El particular tendrá derecho a la admisión al servicio siempre que reúna las condiciones legalmente establecidas, como puede ser la posesión del título de bachillerato y haber apro-bado la selectividad para el acceso a la Universidad. Este derecho puede ser debilitado por el hecho de que la capacidad del servicio no sea suficiente para atender la demanda de pres-taciones. El criterio de orden cronológico en la presentación de solicitudes, o “régimen de cola” puede ser aplicado en caso de igualdad de otras circunstancias. Entre las otras circuns-tancias, por ejemplo, puede citarse la nota de selectividad para ser admitido en la carrera de medicina.

La admisión irá precedida por la comprobación administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, antes de la decisión adva por la que se admite al particular al disfrute del servicio. A veces es un acto expreso y formalizado a través del recibo o res-guardo de pago de una tasa o la expedición de un billete; otras veces se presume en virtud de hechos concluyentes o tácitos como cuando se recoge la correspondencia en un buzón de correos.

La admisión del usuario al servicio supone la sumisión de éste a una relación especial, con-forme a la normativa del servicio.

B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestación económica del servicio. Tasas, precios públicos y tarifas

Una vez admitido el usuario, ya con derecho a recibir las prestaciones, con la calidad y can-tidad fijadas y con derecho a ser resarcido por los daños ocasionados por el funcionamiento del servicio, las normas de dicho servicio pueden reconocer el derecho del usuario a partici-par en su gestión. En las universidades, por ejemplo, a través de los órganos representante de los estudiantes.

Además, el usuario tendrá la principal obligación de satisfacer la contraprestación económi-ca en el caso de que el servicio no sea gratuito. Esta puede consistir en una tasa, un precio público o un simple precio privado.

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Tasas

Son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de Dº público que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

1.ª Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los adminis-trados, y

2.ª Que no se presten o realicen por el sector privado.

El importe de las tasas no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del ser-vicio o actividad que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Se regulan en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Las tasas se esta-blecen por ley (sus elementos esenciales), la exacción se prevé en los presupuestos de los Entes públicos.

Precios públicos

Los precios públicos también se regulan en la Ley 8/89 de la siguiente manera:

Artículo 24. Concepto. Redactado de conformidad con la Ley 25/1998, de 13 de julio. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfa-gan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Dere-cho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Artículo 25. Cuantía. 1. Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como mínimo, los costes económi-cos originados por la realización de las actividades o la prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. 2. Cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconse-jen, podrán señalarse precios públicos que resulten inferiores a los parámetros previstos en el apartado anterior, previa adopción de las previsiones presupuestarias oportunas para la cobertu-ra de la parte del precio subvencionada. Artículo 26. Establecimiento y modificación. 1. El establecimiento o modificación de la cuantía de los precios públicos se hará: a) Por Orden del Departamento ministerial del que dependa el órgano que ha de percibirlos y a propuesta de éste. b) Directamente por los organismos públicos, previa autorización del Departamento ministerial del que dependan. 2. Toda propuesta de establecimiento o modificación de la cuantía de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes.

Tarifas

Se dan en los supuestos de gestión indirecta o contractual de los servicios públicos. La re-muneración del concesionario o gestor privado del servicio es también un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestión de servicios, las “tarifas máximas y mínimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposición de sus factores constitutivos y procedimientos para su revisión” (art. 211.4 del Reglamento de Contratos del Estado).

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La legislación local tiene una regulación más minuciosa, abordando cuestiones centrales como los criterios para la fijación de las tarifas y los supuestos y formas de revisión. Las tarifas han de ser iguales para todos los que reciban las mismas prestaciones y en iguales circunstancias. No obstante podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles (Reglamento de Servicios de las CCLL). En todo caso, el conjunto de tarifas deberá ser suficiente para la autofinanciación del servicio que se trate, necesitando las CCLL la autorización de las CCAA o de la Admón competente para aprobar tarifas conforme a módulos inferiores a la referida autofinanciación (TR del Régimen Lo-cal).

Aprobadas unas tarifas, deberán ser revisadas, de oficio o a petición de las empresas, siem-pre que se produjera un desequilibrio en la economía de la empresa mixta o de la concesión, por circunstancias independientes de la buena gestión de una u otra. La competencia para la revisión de las tarifas de los EELL, la Corporación local es la titular del servicio y Ente concedente que tiene la competencia para la revisión de la tarifa; la propia Corporación tendría que compensar mediante subvención a los concesionarios en el caso de que las subi-das de las tarifas no sean suficientes para mantener el equilibrio económico de la concesión.

C) Relación de prestación y garantía judicial

La garantía judicial puede ser distinta, atendiendo a la variedad de formas de gestión y la mayor o menor presencia del Dº público o privada. Cuando se trata de un régimen de pres-tación directa por un Ente advo la Jurisdicción c-a es la competente para la efectividad de la relación de prestación en el caso de que el usuario no fuese admitido al disfrute del servicio, o fuese rechazado o tratado de forma indebida, o se le ocasionaran daños.

Si la prestadora del servicio es una Admón en forma societaria la competencia sería la J civil, que conoce también de los conflictos entre usuarios y gestores del servicio en régimen contractual.

En estos dos últimos casos, sin embargo, siempre asiste al usuario un dº de denuncia ante la Admón de la que depende la entidad prestadora del servicio y la impugnación posterior de sus resoluciones o inactividad antes la J c-a. Esto es así porque los aspectos más relevantes de la relación de prestación, indubitablemente públicos, son garantizados mediante medidas disciplinarias sobre los concesionarios. La garantía jurídica pues, no se instrumenta única-mente ante los Tribunales civiles, sino del proceso c-a contra los actos de la Admón en fun-ción de los poderes de vigilancia y control que ostenta sobre los gestores del servicio, sean personas públicas o privadas.

Pero a la vez, además de dicha garantía pública puede concurrir la de los jueces civiles re-solviendo acciones de responsabilidad contractual, cuando el conflicto enfrenta al usuario con el concesionario, o con la Admón si actúa a través del Dº privado.

5. Las formas de gestión de los servicios públicos

Así como los principios (legalidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad e igualdad) que informan el régimen de los servicios públicos hay una claridad relativa, en el caso de preci-sar el Dº público o privado aplicable a los distintos elementos que configuran el servicio público no se tiene dicha claridad: tipo de entidad gestora, personal que la sirve, relación

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logísticas con terceros, sus contratos, sus relaciones con los usuarios, y la jurisdicción com-petente para conocer de los conflictos que se produzcan.

En el caso de gestión directa por la Admón, con un órgano gestor de naturaleza adva, per-sonal funcionario y bienes de dominio público, y la J c-a que presta la garantía judicial, implica todo ello la aplicación del Dº advo en todos los aspectos.

En casos de concesión, y sin perjuicio de la relación contractual con la Admón, entra en juego el Dº privado, aplicable a las relaciones del concesionario con terceros, y la J civil para la resolución de los conflictos.

Las crecimiento que se ha producido en el ámbito material de los servicios ha desbordado la estricta correlación de gestión directa – Dº advo. La nacionalización de empresas privadas concesionarias supone la asunción de su gestión con arreglo al régimen jurídico-privado que venía gestionándose. E.g., el ferrocarril.

No contenta con la nacionalización de determinadas empresas, la Admón también “expro-pió” el Dº privado; han aparecido así las empresas de capital íntegramente público, las AAPP disfrazadas de empresas privadas.

Añádase, ahora, la fundación privada creada por Entes públicos reconocida por la Ley de 1994 de Fundaciones. Se permite así eludir la aplicación del Dº advo en campos como los hospitales públicos, e incluso la universidad (donde se acaba marginando el propio principio constitucional de autonomía).

La legislación local, más uniforme, ha impuesto una nacionalización de los modos de ges-tión directa en para los EELL. La LBRL y el Texto Refundido de la Legislación local esta-blecen para las EELL las formas de gestión directa e indirecta. Entre las formas de gestión directa están:

1.º La gestión por la propia Entidad local. Con personal directamente dependiente de los órganos de la Corporación. Análogo a un servicio directo por una DG o Sub-DG estatal.

2.º Organismo autónomo local. Se crea una organización especializada regida por un Consejo de Admón, presidido por un miembro de la Corporación.

Como forma de gestión directa privada se prevé la “sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local”, que debe adaptarse a una de las formas de so-ciedad mercantil de responsabilidad limitada.

En cuanto a las formas de gestión indirecta o contractual, todas ellas suponen la inter-vención de un particular o de una empresa mixta ligadas a la Admón titular del servicio mediante un contrato. Las modalidades de gestión indirecta se regulan, por lo tanto, en la Ley de Contratos de las AAPP, mediante el contrato de gestión del servicio público, que se estudia en los temas de contratos advos.

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6. El modelo europeo de los servicios de interés económico general y el desmantelamiento de los servicios públicos económicos

Ya el Tratado de Roma de 1957 introduce la doctrina estadounidense de la libre competen-cia (en España la primera ley de defensa de la competencia es de 1963, como el autor de aquestos apuntes). Esta doctrina es incompatible con el modelo concesional monopolístico imperante. Se abre así el paso al modelo de empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, sujetas a la libre competencia, sin deslegitimar a las empresas que tengan el carácter de monopolio fiscal a las cuales sólo se les aplicarán las normas de la competencia en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica que se les encomienda.

Se sustituyen así los servicios públicos tradicionales por las public utilities de los EE UU. Cada Estado miembro, no obstante, y para evitar el riesgo de excluir a parte de la población de los “beneficios del mercado libre” puede definir para cada caso el interés general en tér-mino de “servicio universal” y de otras obligaciones de servicio público, estableciendo en cada caso las compensaciones a las empresas que los soporten. El servicio universal en Es-paña para el suministro de electricidad es el denominado suministro de último recurso, con sus correspondientes tarifas de último recurso.

Las condiciones del art. 90 del Tratado no aplican, claro, a aquellos servicios de interés general que no tienen carácter comercial como la enseñanza básica, la protección social y otras funciones “de regalía” como la seguridad, la justicia, la diplomacia, ...

En España, en aplicación de esta política se inicia en 1996, el proceso de cambio en los servicios públicos económicos: correos, telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, ... La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico es un claro ejemplo de esto.

A) Electricidad

La Ley 54/97 traspone la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado inter-ior de la electricidad. Aunque dicha directiva permite distintas formas de organización del sistema eléctrico, establece asimismo las exigencias indispensables para garantizar la con-vergencia hacia el mercado europeo de la electricidad.

La garantía del suministro, en este nuevo marco, no requiere de más intervención estatal que la propia regulación específica, sin reserva al Estado de ninguna de las actividades del sector. Se abandona la noción de “servicio público”, que se sustituye por la expresa “garan-tía del suministro” a todos los consumidores demandantes.

La planificación estatal queda restringida a las instalaciones de transporte, donde es vincu-lante, siendo indicativa en el resto de los casos.

Las empresas del sector eléctrica deber tener separadas las distintas actividades que realicen dentro del sector: producción, transporte, distribución y comercialización. En la generación se reconoce el derecho a la libre instalación, sin perjuicio de concesiones hidroeléctricas sometidas a la Ley de Aguas, o de otras autorizaciones medioambientales o licencias que fueran necesarias. Se abandona la retribución de la producción a través de costes de inver-

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sión fijados administrativamente y del tipo de tecnología. Se crea el mercado de energía eléctrica.

El transporte y distribución se liberalizan, garantizando el acceso de terceros a sus redes. La propiedad de las redes no garantiza su uso exclusivo. La eficiencia económica que se deriva de la existencia de una única red, base del monopolio natural, se pone a disposición de to-dos los sujetos del sistema, incluidos los consumidores. La retribución del transporte y de la distribución sin continúa siendo fijada administrativamente, para evitar el abuso de las posi-ciones de dominio por la existencia de una red única. Asimismo se obliga a las empresas eléctricas a la separación jurídica de las actividades reguladas (transporte y distribución) y no reguladas (producción y comercialización), en cuanto a su retribución económica.

La comercialización es libre: hay libertad de contratación y precios, y libertad de elección de consumidor. Se establece un período transitorio para el proceso de liberalización de la comercialización, que ha concluido precisamente el 1 de julio de 2009 con la desaparición de la tarifa integral de energía eléctrica.

La explotación unificada del sistema eléctrico nacional deja de ser un servicio público de titularidad estatal, ejercido por el Estado a través de una sociedad de mayoría pública, sien-do sus funciones asumida por dos sociedades mercantiles privadas, responsables de la ges-tión técnica y económica, respectivamente.

El operador del mercado es el responsable de la gestión económica del sistema, gestiona el sistema de ofertas de compra y venta de electricidad en los términos que han sido fijados reglamentariamente. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparencia, objeti-vidad e independencia, bajo el seguimiento y control del Comité de Agentes del Mercado. Es una sociedad mercantil cuyas acciones pueden ser de cualquier persona física o jurídica, pero limitadas al 10% del capital. Las empresas del sector eléctrico tienen limitado además el capital máximo al 40%.

El operador del sistema es el responsable de la gestión técnica del sistema, colaborando con el operador del mercado. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparen-cia, objetividad e independencia. Es el responsable controlar los niveles de garantía de abas-tecimiento a corto y medio plazo, programar el funcionamiento (horario) de las instalacio-nes de producción, conocida la casación de oferta y demanda que le dará OMEL, de solu-cionar las restricciones técnicas, gestionar el mercado de servicios complementarios, etc. También coordina las conexiones internacionales de la red eléctrica española con Francia, Portugal y África.

La Comisión Nacional de Energía es el organismo regulador del sector energético (electri-cidad, gas y otros hidrocarburos líquidos). Es una Administración independiente, adscrita al MITC, creada por la Ley del Sector de Hidrocarburos y que sustituyó a la Comisión Nacio-nal del Sistema Eléctrico que había creado la Ley del Sector Eléctrico. Tiene facultades en materia de solicitud de información a las eléctricas y de resolución de conflictos, colabo-rando los organismos públicos de defensa de la competencia.

B) Servicio postal

Se ha desmantelado parcialmente el monopolio estatal. El Servicio de Correos, que se pres-taba de forma directa, se ha convertido en una sociedad anónima estatal, donde los emplea-dos siguen ostentando la condición de funcionarios (¡!). Dicha sociedad asume el “servicio público universal”, que es el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la

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Ley y sus reglamentos de desarrollo, que se presta de manera permanente en todo el territo-rio nacional y a precio asequible. Se le reserva, con carácter exclusivo, al amparo del art. 128.2 CE determinados servicios de giro, envíos interurbanos y transfronterizos de menos de 350 g de peso, envíos nacionales o recepción de solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las AAPP.

Artículo 128 CE 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordi-nada al interés general. 2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimis-mo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. Artículo 38. Registros. (Ley 30/92) 4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las AAPP podrán presentarse: a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan. b)En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración Gene-ral del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio. c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Mediante convenios de colaboración suscritos entre las AAPP, se establecerán sistemas de inter-comunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así co-mo la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunica-ciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Para garantizar la prestación del servicio postal universal y la reserva indicada se otorgan al operador derechos similares a los del monopolio anterior: beneficiario de expropiaciones forzosas, exención de tributos en las actividades reservadas, derecho a entregar notificacio-nes de órganos advos y judiciales (con constancia fehaciente de su recepción), cesión de espacios en ferrocarriles y puertos y aeropuertos, derecho a establecimiento de apartados de correos para entrega de correspondencia, preferencias en aduanas, distribución de los sellos de Correos, uso exclusivo de la denominación Correos y del término España.

C) Hidrocarburos

La liberalización del sector de hidrocarburos por la Ley 34/1998, similar a la del sector eléctrico, supone que dichas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado. Pero los hidrocarburos que se extraigan de suelo español, no obstante, siguen siendo dominio público del Estado, que da las autorizaciones y concesiones advas para su explora-ción y explotación, como ocurre con las minas y las concesiones hidroeléctricas.

Se privatizan las actividades de distribución y suministro, antes a cargo de la empresa mixta CAMPSA (monopolio fiscal similar al de Tabacalera, S.A. y Telefónica). Son sustituidas por la iniciativa privada en régimen de competencia y libertad de precios, pero con obliga-ciones propias de los servicios económicos de interés general. El viejo concepto de servicio público reaparece para asegurar el abastecimiento de carburantes y la explotación de la red gasista como un monopolio natural.

La seguridad de abastecimiento se garantiza mediante la creación del ente corporativo Cor-poración de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos, que se encarga de la cons-

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trucción, mantenimiento y gestión de las reservas estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad. Es una Corporación de Dº público con personalidad jurídica propia, bajo la tutela del MITC. Tiene también la función controlar el cumplimiento de la obliga-ción de mantener las existencias mínimas de seguridad para lo que puede recabar informa-ción de los operadores e inspeccionar las instalaciones que sean precisas, e incluso de pro-mover expedientes sancionadores.

D) Gas

La liberalización sólo opera en este caso para los:

• Transportistas, personas jurídicas titulares de instalaciones de regasificación de gas natural licuado, de transporte o de almacenamiento de gas natural.

• Comercializadores, sociedades mercantiles que acceden a las instalaciones de terce-ros, y adquieren gas natural para su venta a consumidores u otros comercializadores.

• Distribuidores, personas jurídicas titulares de instalaciones de distribución, con la función de distribuir el gas natural por canalización, así como construir, mantener y operar las instalaciones de distribución destinadas a situar el gas en los puntos de consumo.

Pero la liberalización no se extiende al Gestor Técnico del Sistema, transportista titular de la mayoría de las instalaciones de la red básica de gas natural, que tiene la responsabilidad de dicha red básica y de las redes de transporte secundario, para garantizar la continuidad y seguridad del suministro. Ejerce, bajo la supervisión del MITC, sus funciones de coordina-ción con los distintos sujetos del sistema gasista, bajo los principios de transparencia, obje-tividad e independencia, pudiendo impartir instrucciones de operación a las instalaciones de transporte e interconexiones internacionales. Es un sujeto privado por su forma y su capital, que disfruta de un monopolio natural (y legal), dotado por la ley de poderes públicos supe-riores a los de un concesionario tradicional.

D) Telecomunicaciones

Iota: la Ley 11/1998 ha sido prácticamente derogada por la nueva Ley 32/2003, de 3 de noviem-bre, General de Telecomunicaciones, que traspone una serie de directivas de 2002. La nueva re-gulación comunitaria supone una profundización en los principios de la normativa anterior, un régimen de libre competencia, los mecanismos correctores que garanticen la aparición y viabili-dad de operadores distintos a los titulares del antiguo monopolio, la protección de los derechos de los usuarios, la mínima intervención de la Admón en el sector, y la defensa de la competencia.

La Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, transpone la Directiva 97/13/CE, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, definiéndolos como “servicios de interés general que se prestan en régimen de competencia”, cuyo ejercicio requiere dos tipos de autorizaciones:

• Autorización general: para la prestación de los servicios y para el establecimiento o explotación de redes de teleco que no precisen de licencia individual. Se otorgan de manera reglada y automática y se sujetan a los requisitos técnicos y de calidad que se establecen legal y reglamentariamente.

• Autorización individual: para el establecimiento o explotación de redes públicas de telecomunicaciones, para la prestación del servicio telefónico disponible al público, para la prestación de servicios o el establecimiento o explotación de redes de teleco

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que impliquen el uso de dominio público radioeléctrico. Estas autorizaciones podrán denegarse cuando el nº de licencias sea limitado. En este caso se tramitará un proc de licitación, según la Ley de Contratos de las AAPP, respecto de las concesiones, en lo relativo a convocatorias, licitación, pliego de bases, adjudicación, modifica-ción y extinción y formalización de los títulos habilitantes.

Los titulares de redes dominantes en el ámbito estatal, autonómico o local (cuota de merca-do > 25%) estarán obligados a facilitar la interconexión de éstas con las de todos los opera-dores del mismo tipo de redes y servicios disponibles al público que lo soliciten. La Comi-sión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) podrá exigir dicha interconexión esta-bleciendo condiciones no discriminatorias, transparentes, proporcionales y basadas en crite-rios objetivos. La CMT conoce de los conflictos de ejecución e interpretación de acuerdos de interconexión y acceso a las redes de teleco, dictando resolución vinculante previa au-diencia de las partes, que puede ser recurrida en vía c-a.

Los titulares de una autorización individual, o general pero con menor intensidad, están sujetos al régimen de obligaciones de servicio público. Estas incluyen los principios de igualdad, transparencia, no discriminación, continuidad, adaptabilidad, disponibilidad y permanencia, de acuerdo con los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente. Respecto de las obligaciones de prestación del servicio aplica el régimen establecido para el contrato de concesión de servicio público.

Son obligaciones de servicio público, según la ley, el servicio universal de telecomunica-ciones, los servicios obligatorios de teleco que se prestarán en todo o en parte del territorio nacional y otras obligaciones de servicio público impuestas por razones de interés general.

Por servicio universal de teleco se entiende el conjunto definido de servicios de teleco con una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localiza-ción geográfica y a un precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexión a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación del servicio telefónico. Dicha conexión debe permitir al usuario emitir y recibir llamadas nacionales e internaciona-les, permitir voz, datos y fax, que los usuarios dispongan de una guía gratuita actualizada e impresa de cada ámbito territorial, que haya oferta de teléfonos públicos de pago, y que los discapacitados tengan acceso al servicio telefónico fijo disponible en condiciones equipara-bles a las del resto de los usuarios.

La CMT determina si la obligación de prestación del servicio universal implica una desven-taja competitiva o no para los operadores. Si es una desventaja se establecerán mecanismos públicos de compensación entre los operadores. Se crea para ello el Fondo Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones.

En la categoría de los servicios obligatorios se pueden incluir los de télex, los telegráficos y similares que comporte acreditación de fehaciencia de lo transmitido, servicios de seguri-dad de personas en el mar y los que afecten, en general, a la seguridad de las personas, a la seguridad pública y a la protección civil. El Gobierno, mediante RD podrá imponer otras obligaciones de servicio público distintas a los titulares de licencias individuales o autoriza-ciones.

Pero como los antiguos concesionarios, los titulares de licencias se beneficiar de determina-dos derechos: beneficiarios de expropiaciones, servidumbre y derechos de ocupación de dominio público.

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7. Los servicios públicos impropios o actividades privadas reglamentadas

Antes incluso del proceso de conversión de actividades de servicio público en régimen de monopolio en actividades reglamentadas con imposición de obligaciones de servicio públi-co, al modo de las public utilities estadounidenses, la dogmática advirtió que ya aquí se daba un fenómeno similar.

Son servicios públicos impropios aquellos prestados por los particulares sometidos a una gran actividad adva, y que los ciudadanos se encuentran en la necesidad y condiciones de reclamarlo. Nuestra doctrina llamó servicios públicos impropios (o actividades advas re-glamentadas o “disciplinadas”) a los siguientes:

• Servicio de taxi • Enseñanza privada • Banca • Farmacias

Y se pueden incluir también:

• La actividad notarial • Servicio de la servicio de la seguridad jurídica preventiva (pero no los registros de

la propiedad y mercantil, que tienen gestión directa o parecida a los concesionarios). • La inspección técnica de vehículos • La inspección de embarcaciones de recreo • El régimen de homologaciones de productos industriales, que suele encajarse en el

concepto de colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones públicas.

En el Dº comunitario se remitió a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervención: po-der reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y sanción entre y sobre los operadores.

El régimen de los servicios públicos impropios, como se ve, tiene gran parecido con el de los servicios públicos prestados de manera indirecta, sustituyendo la figura del concesiona-rio (monopolio), por la de varios operadores (oligopolio). Las diferencias que apunta la doctrina entre ellas son las siguientes:

• La diferente fuente y contenido del deber de prestación, que en las actividades re-glamentadas no está en el acto de autorización, sino en la norma, mientras que en la concesión está básicamente en el contrato de concesión que legitima a ésta.

• El alcance de la potestad interventora de la Admón es distinto. En las actividades reglamentadas está rígidamente establecido por la norma; en la concesión, además de la norma, a lo que la Admón ordene, en función de su potestad de modificación de los contratos advos.

• El alcance de la potestad sancionadora es también distinto. En las actividades re-glamentadas está detallada en la norma de una manera estricta y pormenorizada; pa-ra los concesionarios el régimen se acerca más al de los funcionarios con una mayor elasticidad del principio de legalidad y atipicidad de las infracciones.

• En las actividades reglamentadas se puede renunciar libremente a la actividad, y fal-ta el derecho al equilibrio económico.

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PARADA dice que dichas diferencias son puros formalismos, y que puede concluirse que el régimen de las actividades reglamentadas o servicios públicos impropios y el nuevo modelo de privatización de servicios públicos económicos (electricidad, gas, ...), frente al servicio público tradicional consiste en que la satisfacción de necesidades generales se remite a la actividad privada, aunque sujeta a una fuerte intervención adva, con repu-dio del monopolio. La diferencia esencial es la de un monopolio a un oligopolio.

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Tema VIII La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora

Además de los Tribunales, la Administración española tiene la potestad sancionadora. La mayor parte de las leyes advas especiales tienen su capítulo de infracciones y sanciones. La mayoría de las sanciones consisten en una multa, a veces de cuantía ilimitada, pero también puede consistir en el cierre de establecimientos, suspensión de actividades o pérdida de la carrera funcionarial. A veces se añade la posibilidad de decretar una indemnización por daños y perjuicios a favor de la propia Admón o de terceros lesionados por una acción u omisión del infractor.

Este poder es de naturaleza judicial, y la Admón no sólo sanciona sino que además ejecuta la sanción, venía siendo considerado como contrario al principio de división de poderes, contrario al monopolio represivo de los jueces y Tribunales.

La C 78 ha legitimado el poder represivo de la Admón, como ocurre en otros países. Así, su art. 25.1 establece el principio de legalidad y el art. 25.3 las admite sensu contrario:

Artículo 25 CE 1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. 2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la re-educación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capí-tulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenato-rio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remu-nerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad. 3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, im-pliquen privación de libertad.

También se puede entender que están reconocidas por la CE, en este caso en materia me-dioambiental:

Artículo 45 CE 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyán-dose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se es-tablecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

De acuerdo con dichos preceptos la jurisprudencia del TC ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Admón (STC 83). Después de justificar dicha potestad por su mayor eficacia y una mayor inmediación de la autoridad sancionadora, el TC establece las condiciones para la imposición de sanciones advas:

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a) Que se sujete al principio de legalidad, la sanción debe estar cubierta por una norma de rango legal.

b) La interdicción de las penas de privación de libertad, si se llega de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas. En dicho caso se puede recurrir al proc del habeas corpus de la LOrg 6/84.

c) Que se respeten los derechos de defensa reconocidos por el art. 24 CE, que deben aplicar a los proc de sanciones advas.

Artículo 24 CE 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jyT en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia al letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso públi-co sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obli-gado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

d) Que se subordine dicha potestad de la Admón a la autoridad judicial, pudiéndose controlar posteriormente los actos sancionadores por la jurisdicción c-a, y tenien-do preferencia la jurisdicción penal en el enjuiciamiento y determinación de los hechos.

El TC (STC 90 y 91) ha considerado también inexcusable la concurrencia del elemento de culpabilidad, pero aceptando (a diferencia del Dº penal) la responsabilidad de las personas jurídicas.

Pero no se ha planteado el TC los límites cuantitativos de las sanciones advas que pueden superar los límites establecidos con carácter general para las penas previstas en el Código Penal. Y el único límite cualitativo es el de privación de libertad.

2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad

Sanciones de acuerdo con la “legislación vigente”

Una interpretación amplia del art. 25.1 CE, que dice que las infracciones deben estar tipifi-cadas en el momento de producirse, según la legislación vigente, implicaría la existencia de ley habilitante o reserva de ley, y la aplicación de los principios de tipicidad y de irretroac-tividad de la norma sancionadora (art. 9 y 25 CE), y retroactividad de la más favorable, prohibición de la analogía y del doble castigo (bis in idem), así como la aplicación de los principios condicionantes de la potestad sancionadora del Estado, como el de culpabilidad.

En cuanto a la reserva legal, el término “legislación vigente” de la CE no ha creado proble-ma en el Dº penal, que el TC considera una reserva absoluta de ley, que debe ser, además, orgánica si se limitan derechos fundamentales.

Reserva absoluta de ley vs. cobertura legal

ero para el TC dicho término tiene un alcance distinto en el caso de sanciones advas: basta en este caso con una “cobertura legal”. En definitiva la diferencia entre reserva absoluta de

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ley y de cobertura legal es que, en el primer caso, la ley debe contener la previsión de la penalidad y la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esta descripción por un reglamento de aplicación o de desarrollo, mientras que en el caso de cobertura legal de las sanciones advas la ley formal debe contener únicamente una descrip-ción genérica de las conductas sancionables y de las clases y cuantías de las sanciones, pero los reglamentos pueden realizar una descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.

Esta “cobertura legal” es la técnica más empleada por la legislación adva; las leyes precisan de ordinario las sanciones y sus cuantías máximas, definiendo genéricamente como infrac-ción el incumplimiento de los preceptos legales, y remitiendo al reglamento de ejecución la enumeración o tabla de conductas sancionables. El TC ha santificado esta técnica (STC 87) diciendo que la cobertura legal supone una regulación mínima en la ley de los tipos y san-ciones y en concreto de los límites máximos de éstas.

Regulación en la Ley 30/1992

La LRJ ha recogido esta doctrina en su articulado:

TITULO IX De la potestad sancionadora CAPITULO I Principios de la potestad sancionadora (ver RD 1398/1993) Artículo 127. Principio de legalidad. 1.La potestad sancionadora de las AAPP, reconocida por la C, se ejercerá cuando haya sido ex-presamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del proc previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el título XI de la Ley 7/85, de las Bases del Régimen Local . 2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la ten-gan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. 3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las AAPP de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una re-lación contractual. Artículo 128. Irretroactividad. 1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al pre-sunto infractor. Artículo 129. Principio de tipicidad. 1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico pre-vistas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administración local en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves. 2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. 3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o gradua-ciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nue-vas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, con-tribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes. 4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analó-gica.

Delegación de la potestad sancionadora: antes de la Ley 4/99 no se podía delegar dicha potestad. Ahora si se puede; por ejemplo el Alcalde en un Teniente de Alcalde.

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Leyes administrativas sancionadoras en las CCAA

El principio de legalidad, dice Parada, debería haberse entendido como de exigencia de ley estatal como ocurre en materia penal. Pero las CCAA pueden aprobar leyes que incluyan infracciones y sanciones advas, a pesar de la competencia estatal exclusiva en la regulación de las condiciones básicas de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). El propio TC considera que las CCAA puede regular sanciones advas en materias donde tienen la competencia sustanti-va.

3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas

En el Dº penal la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho típico y antijurídico. Es necesario previamente que:

• el autor sea causa de la acción u omisión que supone la causa ilícita a título de autor, cómplice o encubridor de los hechos ilícitos,

• el autor sea imputable, que no se den las circunstancias que alteren su capacidad de obrar,

• el autor sea culpable; que haya tenido consciencia, voluntariedad, como dice el Có-digo Penal, a titulo intencional o culposo1 de los hechos.

La LRJ no remite al Código Penal para la solución de estas cuestiones, sino que lo aborda en términos incompletos, refiriéndose únicamente a la responsabilidad de las personas jurí-dicas, a la responsabilidad civil derivada de la infracción adva y a la autoría simple.

Artículo 130. Responsabilidad. 1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia. 2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador serán compatibles con la exi-gencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial co-rrespondiente. 3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o solida-rios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción adva cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes san-cionadores.

A falta de los elementos incriminadotes del Dº penal, la opinión de Parada es que la inter-pretación debe ser que las normas penales son aplicables aquí a favor y en beneficio, pero no en perjuicio del sancionado. Así, por ejemplo, se puede sancionar únicamente en concep-to de autor, pero no de cómplice o de encubridor. O, por otra parte, que las causas de exen-ción de responsabilidad penal del Código Penal como la enajenación mental, la minoría de

1 Culposo: Dicho de un acto o de una omisión imprudente o negligente: Que origina responsabilidades

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edad, la legítima defensa, el estado de necesidad, el miedo insuperable, la obediencia debi-da, etc., son también de aplicación en Dº advo.

La LRJ impone la responsabilidad solidaria en el caso de autoría múltiple de la infracción, cuando las obligaciones correspondían a varias personas conjuntamente. El Dº penal, por otra parte, impondría una pena a cada uno de los infractores, sin que sea posible la respon-sabilidad solidaria que podría implicar que las penas se pudieran trasladar a uno solo de los autores. Esta especialidad del Dº sancionador advo esta además apoyado por la doctrina constitucional (STC 90).

En cuanto a la culpabilidad el Dº advo sancionador es confuso, no contiene referencia a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa de los hechos infraccionales. La responsabi-lidad a título de simple inobservancia parece admitir una responsabilidad sin culpa, lo mis-mo que cuando en el art. 131 incluye entre los criterios para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intención, lo que parece querer decir que sin intención también hay res-ponsabilidad. El elemento de la culpabilidad se deja a un lado también cuando se admite la responsabilidad de personas físicas o jurídicas que tienen el deber de prevenir el incumpli-miento por otras de las obligaciones impuestas por la ley.

Artículo 131. Principio de proporcionalidad. 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán im-plicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infrin-gidas. 3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sancio-nes por las AAPP se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constituti-vo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la mis-ma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

No puede admitirse, dice Parada, que aunque lo diga la LRJ se pueda dar infracción alguna sin el elemento subjetivo de la culpabilidad, a título de dolo o negligencia. Así lo impone la jurisprudencia de los últimos años que eleva dicho requisito subjetivo a requisito esencial de todo régimen sancionador (STSS y STC 82). No se puede sustituir dicha responsabilidad subjetiva por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa.

La exigencia de la culpabilidad se quiebra, sin embargo, en el caso de la responsabilidad de las personas jurídicas. El hecho de que las personas jurídicas no sean responsables pe-nalmente es una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora adva. Las personas jurídicas, nótese, no pueden ser condenadas a penas de cárcel.

Al faltar en este caso la culpabilidad ha sido necesario encontrar una justificación expresa, lo que ya ha realizado el TC. Es en la invocación del principio de eficacia de la represión adva (la mayor solvencia económica de las personas jurídicas frente a sus miembros o em-pleados) lo que ha determinado dicha admisión.

Las personas jurídicas, además, son responsables subsidiarios o solidarios, por el incumpli-miento de obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infrac-

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ción cometida por otros, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los regímenes sancionadores.

4. Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas

El concepto no está contenido en la propia LRJ, aunque las leyes especiales se cuidan de delimitar las medidas sancionadoras de otras limitativas de derechos regulándolas en capítu-los específicos.

De acuerdo con SUAY , una sanción adva es cualquier mal infringido por la Admón a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un proc advo y con una finalidad puramente represora.

Esto es cierto, sin duda en el caso de las multas. Pero no en el caso de las medidas preven-tivas, dirigidas a impedir una infracción, ni las medidas resarcitorias, que obliguen al pago de una cantidad con finalidad reparadora, ni las multas coercitivas, que aunque son conse-cuencia de un incumplimiento de una obligación a la que tratan de obligar.

Las multas coercitivas, recuérdese, son independientes y compatibles con las propias multas por infracción. Las multas coercitivas corresponden a la potestad ejecutoria de la Admón, no a la potestad sancionadora.

También deben excluirse del ámbito de las sanciones advas, por tener una justificación no estrictamente represora, sino más bien reparadora, aquellas medidas que con el nombre de sanciones implican la privación de determinados derechos. Un caso es la llamada expropia-ción-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad.

Tampoco tienen función reparadora, sino compensatoria frente a los incumplimientos, las pérdidas de derechos derivados de relaciones más o menos consentidas o pactadas, como es el caso de revocación de licencias o concesiones o las multas previstas en los contratos ad-vos o en la legislación de contratos del Estado. No obstante en todos los casos anteriores, la falta de carácter sancionador no implica que no deban darse las correspondientes garantías del principio de legalidad y de procedimiento previo.

Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones consisten habitualmen-te en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento advo reconoce y reglamenta, y de los que priva precisamente por su infracción (el carné de conducir, cierre de establecimien-tos, inhabilitación profesional, ...).

En función del tipo de relación del sancionado con la Admón se pueden clasificar en:

• Sanciones de policía general o de orden público, que son competencia de las au-toridades gubernativas generales (Gobierno, Mº del Interior, Subdelegados del Go-bierno, Alcaldes), y reguladas en la leyes de régimen local y de orden público (aho-ra de la Seguridad Ciudadana),

• Sanciones sectoriales, a cargo de la Admón especializada (tributaria, sanidad, ur-banismo, tráfico, etc.), y

• Sanciones consecuencia de una relación de supremacía especial, concepto del que se ha abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo po-der represivo. Destacan las sanciones funcionariales y corporativas, normalmente

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denominadas sanciones disciplinarias. Pero su régimen de garantías no debería de ser distinto sustancialmente de otras previstas en las legislación general o sectorial adva (principio de legalidad, non bis in idem, ...), ya que pueden ser más graves que una multa fiscal o de tráfico o incluso que la privación temporal de la libertad. Un ejemplo es la remoción anticipada de las actividades de un funcionario o de un co-legiado en un Colegio Profesional.

La doctrina tributaria condena también la separación de clases entre las sanciones advas y las sanciones tributarias, que se entenderían como sanciones de autoprotección de la Admón para justificar la privación de garantías del sancionado.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que las sanciones advas tienen naturaleza penal y que deben observarse las garantías procesales en este tipo de procesos: asistencia de oficio en caso de pobreza, audiencia, derecho a proponer pruebas, a ser juzga-do por Tribunal independiente e imparcial, sentencia pública, ...

La LRJ excluye, no obstante, del régimen ordinario de sanciones advas a las sanciones co-rrespondientes a la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio, tanto el funcionario como el laboral.

Artículo 127. Principio de legalidad. 3. Las disposiciones de este Título no son de aplicación al ejercicio por las AAPP de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una re-lación contractual.

La LRJ excluye, asimismo, del dicho régimen ordinario a la materia tributaria en cuanto a proc de gestión, liquidación, ...

Disposición adicional quinta. Procedimientos administrativos en materia tributaria. 1. Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantías de los contribuyentes, por las Leyes pro-pias de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributaria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. En todo caso, en los procedimientos tributarios, los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución serán los previs-tos en la normativa tributaria. 2. La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.

Estas dos exclusiones no son de recibo, dice PARADA.

En cuanto a la graduación de las sanciones, y para evitar sanciones desmesuradas, la juris-prudencia ha ido imponiendo el principio de proporcionalidad. Se atiende, por lo tanto, a la moderación en función de las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la contraven-ción. La LRJ ha recogido posteriormente esta tendencia:

Artículo 131. Principio de proporcionalidad. 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán im-plicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infrin-gidas. 3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sancio-nes por las AAPP se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constituti-

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vo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la mis-ma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Este art. 131 recoge además dos notas:

• Que CE 78 prohíbe las sanciones advas que impliquen la privación de libertad.2 • Que deben evitarse las sanciones rentables, que son aquellas en las que una vez

descontada la multa el infractor sale ganando. Esto se evita mediante la confiscación por vía sancionatoria de ese beneficio. Nótese, no obstante que el art. 131.2 habla de la previsión en el establecimiento de las sanciones, no de la imposición de las mis-mas, luego deben estar previstas así en la ley sectorial correspondiente.

5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas

La responsabilidad adva abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuen-cias dañosas del hecho infraccional. De acuerdo con la LRJ:

Artículo 130. Responsabilidad. 2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador serán compatibles con la exi-gencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial co-rrespondiente.

Por la redacción de este art. 130.2 parece como si el órgano advo pudiera determinar el al-cance de lo que debe ser repuesto a su estado anterior, así como lo que debe ser indemniza-do en concepto de daños y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por vía de ejecución administrativa, quedando expedita la vía judicial correspondiente.

Así como esto tiene sentido en el caso en el que el damnificado es otro particular, lo que remite a la jurisdicción civil (evitando una actuación arbitral o cuasi-judicial de la Admón entre particulares), en el caso de daños causados al dominio público o a los bienes públicos por los particulares podría haberse reconocido explícitamente dicha facultad de decisión y ejecución.

Dos casos donde si se reconoce a la Admón la posibilidad de resarcirse por sí misma de los daños en su bienes o derechos le ocasionan otros sí son:

• Art. 145.3 LRJ. Se reconoce a la Admón la posibilidad de resarcirse de forma dire-cta de los daños que en sus bienes o derechos les ocasionan las autoridad y funcio-narios. La Admón resuelve en su propio expediente sancionador.

2 Artículo 25. 3 CE. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

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• Ley de Costas, art. 100. Cuando al restitución y reposición no sea posible o subsis-tan los daños irreparables y perjuicios los responsables de la infracción deberán abonar las indemnizaciones que procedan, fijadas ejecutoriamente por la Admón.

6. La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas

La responsabilidad criminal, de acuerdo con el Código Penal, se extingue por la muerte del reo, el cumplimiento de la condena, la amnistía, el indulto, el perdón del ofendido, la pres-cripción del delito o de la pena. Estas forma de extinción de la responsabilidad se extende-rán también al caso de las infracciones advas, aunque la LRJ sólo trata de la prescripción de infracciones y sanciones.

La muerte del infractor. Dado que la personalidad de la sanción propia de toda materia pu-nitiva no se transmite a los herederos hay que entender que Dº penal y advo están apareja-dos en este punto.

Disolución de personas jurídicas. Es un problema que no existe en el Dº penal y que, por otra parte, la sanción a personas jurídicas es una explicación del desarrollo de la potestad sancionadora adva. Parece claro que la solución justa es que el patrimonio social después de la disolución quede afecto al pago de las sanciones impuestas como si se tratare de otra deuda. Las obligaciones pendientes se trasmiten a los socios en proporción a su participa-ción, imponiendo la solidaridad hasta dicho límite.

Cumplimiento de la sanción o pago de la multa. Es la forma ordinaria de extinción de la responsabilidad, siendo además la multa la forma más frecuente de sanción.

En el Dº tributario está muy desarrollada la modalidad de pago voluntario en medida redu-cida (u oblación). Esta práctica también se admite en el Dº penal en infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias cuando el infractor admite su responsabilidad. Es una medida que se viene aplicando a las sanciones en materia de tráfico y circulación de vehícu-los a motor. Tiene el peligro, según algún autor, de suponer una presión sobre el presunto infractor que acepta el pago ante el riesgo de sufrir un mayor castigo, incluso si se considera inocente. Debería ser una potestad reglada en sus más mínimos detalles, con proporcionali-dad entre la sanción y la reducción: el beneficio que se reconoce al infractor no habrá de ser de tal índole que induzca al sujeto al pago de la multa aun en el caso de considerarse ino-cente (Sentencia 1980 del Tribunal Europeo de Dº Humanos). Otra presión fáctica es la lentitud y onerosidad de los procesos judiciales. Nuestro TC si ha admitido esta forma de pago voluntario ya que permite impugnar en todo caso posteriormente en vía judicial, pero con la reserva de que el pago voluntario no pueda ejercer un injustificado efecto intimidato-rio.

Derecho de gracia. Es otra forma de extinción de las sanciones advas, mediante la amnistía o el indulto. El indulto actúa sobre la reducción o extinción de la pena. La amnistía es el mismo olvido del delito mismo, como si nunca se hubiera producido. Los indultos generales están prohibidos por la CE3. Pero si se admite la amnistía, ya que tiene el mismo alcance que una legislación derogatoria, retroactiva, que borra por ser más favorables los efectos

3 Artículo 62 CE. Corresponde al Rey: i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales.

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punitivos4. Así lo ha entendido el TC (STC 83). Ha habido varias amnistías fiscales ante la imposibilidad de la Hacienda para luchar contra el fraude fiscal.

En cuanto al indulto, estando prohibidos los generales y no existiendo en el Dº advo regula-ción análoga a la penal sobre el indulto o condenación singular de sanciones advas, parece-ría ir en contra del principio de igualdad. La violación de dicho principio de igualdad no se puede basar en la potestad dada a las AAPP por el art. 105 LRJ que permite a éstas revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico. Se violaría además, dice otro autor, el principio de oficialidad y obligatoriedad derivado del de legalidad. En materia tributaria, la Ley General Presupuestaria prohíbe la concesión de exenciones, perdones, rebajas o moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda públi-ca. La Ley General Tributaria, además, regula que las deudas tributarias sólo podrán con-donarse en virtud de ley, en la cuantía y con los requisitos que en la misma se determinen, evitando así la discrecionalidad ministerial que permitían otras normas.

Prescripción de infracciones y sanciones. Es el único motivo de extinción regulado en la LRJ, la prescripción supone que el simple paso del tiempo dará lugar a la imposibilidad de sancionar o de aplicar una sanción ya impuesta.

Artículo 132. Prescripción. 1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. 2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la in-fracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del in-teresado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto res-ponsable. 3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescrip-ción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al in-fractor.

Nótese que los plazos empiezan a contar de manera distinta:

• Para las infracciones desde que la infracción se cometió, que se interrumpe al ini-ciarse el proc sancionador.

• Para las sanciones desde el día siguiente al que la resolución sancionadora adquiere firmeza. Por lo tanto si hay recursos advos pendientes ésta no deviene firme.

4 Artículo 128 LRJ. Irretroactividad. 1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. 2. Las disposiciones san-cionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.

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7. El principio non bis in idem5 y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdicción penal

Como la potestad sancionadora de la Admón es una manifestación más del poder punitivo del Estado las sanciones advas son compatibles con las penales. La regla del non bis in idem no fue recogida en la CE 78 pero la doctrina ha defendido su vigencia al entenderla incluida en el principio de legalidad del art. 25 CE6 o en el principio de exigencia de racionalidad e interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE7.

El TC ha calificado el principio non bis in idem como un principio general del Dº que supo-ne que no recaiga duplicidad de sanciones (adva y penal) en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin relación de supremacía especial de la Admón (funcionarios, servicios públicos, concesiones) que justificase la aplicación de ambas penas. En relación con ello nuestro TC también ha establecido que para evitar dobles enjuiciamien-tos lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurídica y un efecto negativo que determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema.

Así la Admón no puede sancionar unos hechos que la jurisdicción penal ha declarado in-existentes o no probados. Pero no se puede admitir la hipótesis inversa: los hechos sancio-nables por un acto advo (incluso confirmados posteriormente en la jurisdicción c-a) no vin-cularán a la jurisdicción penal. Es doctrina constitucional la imposibilidad de que la Admón lleve a cabo actos o proc sancionadores en los casos en que los hechos puedan ser constitu-tivos de delito o falta, de acuerdo con el Código Penal o las leyes penales especiales, mien-tras que la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos.

El traspaso de los límites cuantitativos por los órganos de la Admón en estos casos, puede dar lugar, además de la nulidad de las actuaciones y actos advos por vicio de incompetencia, a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades advas por usurpación de funciones judiciales.

La LRJ recoge el principio non bis in idem en su art. 133:

Artículo 133. Concurrencia de sanciones. No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Y la preferencia de la jurisdicción penal en 137.2:

Artículo 137. Presunción de inocencia. 1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabili-dad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

5 Prohibición de un ejercicio reiterado de penas, que impide castigar doblemente en aquellos casos en los que adecuadamente se constate que concurre "...la identidad de sujeto, hecho y fundamento...". 6 Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento 7 La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individua-les, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públi-cos

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2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados. 4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades. Sólo podrán de-cla-rarse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la re-solución final a favor del presunto responsable.

Nótese así como el art. 137.2 establece la vinculación de las AAPP respecto de las resolu-ciones judiciales penales, no es muy contundente en la prohibición de la sanción adva poste-rior, ya que a la necesidad de la identidad fáctica añade la de la identidad de sujeto y de fundamento.

8. El Derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora

La C condiciona la potestad administrativa sancionadora a la observancia de procedimiento y garantías judiciales posteriores. El proc y el trámite de audiencia son consecuencia de

Artículo 105 CE La ley regulará: ... c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

El derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial en

Artículo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

Estos principios constitucionales llevaron consigo la derogación de las normas anteriores que permitían en algunos casos aplicar sanciones sin proc, impedían la revisión judicial, o la obstaculizaban (con el pago antes de recurrir o admitiendo la reformatio in peius), y, por último, la regla de la ejecutoriedad inmediata de las sanciones antes de la resolución de los recursos administrativos.

El TC ha declarado asimismo que el art. 24 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efec-tiva. La potestad sancionadora de la Admón debe ejercerse de acuerdo con las garantías del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo, que se sobreponen a cualquier regulación legal o doctrina jurispru-dencial o tribunales españoles, incluido el TC. Por su parte el TC ha intentado reforzar las garantías del proc sancionador al entender incorporados a dicho proc las garantías previstas en el art. 24 CE para los procesos judiciales.

Artículo 24 CE 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse inde-fensión. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia al letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso

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público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba perti-nentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presun-ción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profe-sional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

La primera garantía es la exigencia de un procedimiento sancionador. El TC ha reconoci-do la similitud sustancial de la actividad adva a una primera instancia judicial y del proceso c-a como un proceso de apelación, equiparando las garantías del administrado con el incul-pado en un proceso penal, dándose así la oportunidad de conocer y alegar contra la acusa-ción, y proponer las pruebas oportunas en su defensa.

Esta asimilación y la inexcusabilidad de tramitar un proc sancionador para sancionar se percibe desde la primera sentencia dictada por el TC en 1981, relativa a sanciones por alte-raciones del orden público.

La LRJ ha concretado esta exigencia:

Artículo 134. Garantía de procedimiento. 1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá proc legal o reglament establecido. 2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida se-paración entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. 3. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario proc.

Además de la exigencia de proc, el TC se ha pronunciado sobre otros principios incluidos en la tutela judicial efectiva como el derecho a la defensa y a ser oído, a la presunción de inocencia, a no declarar contra sí mismos y a no declararse culpables, a la separación entre la instrucción y el juicio sancionador, y a la asistencia letrada.

Derecho de audiencia y defensa

Al que se alude en el art. 24 CE (... sin que en ningún caso pueda producirse indefensión ...) lo que el TC ha concretado en el trámite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de des-cargo frente a la acusación, sin que sea necesario una ley para su regulación.

En la LRJ se ha desarrollado en:

Artículo 135. Derechos del presunto responsable. Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:

• A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

• A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

• Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley (derechos de los ciudada-nos en sus relaciones con las AAPP).

Presunción de inocencia

También contenido en el art. 24 CE y que la STC 82 afirma que es un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos, vigente en el ámbito sancionador advo. La LRJ lo reco-ge también:

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Artículo 137. Presunción de inocencia. 1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabili-dad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. 2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados. 4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades. Sólo podrán de-clararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

Nótese, sin embargo, que la presunción de inocencia (administrativa) se pierde cuando los hechos han sido declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, que vincu-lan a las AAPP.

Fuera del supuesto de sentencia penal anterior las imposiciones de sanciones deben ser pre-cedidas por las pruebas, impidiéndose la condena sin pruebas, y requiere que las pruebas tendidas en cuenta sean constitucionalmente legítimas, siendo la carga de la prueba de los acusadores y nunca del acusado. El acusado, ha dicho el TC, no debe estar obligado a de-mostrar su inocencia o no participación en los hechos.

Por ello en la LRJ se ha dado valor probatorio a las actas de funcionarios que son agentes de la autoridad (Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, ...). El TC considera en todo caso que esto no empece la posibilidad de que el particular aporte otros medios de prueba en contra de las actas de los inspectores.

Derecho a no declarar contra sí mismos y a no declararse culpables

También contenidos en el art. 24 CE y que prohíbe a los jueces penales coaccionar a los inculpados a que declaren sobre los hechos se les imputan, respetando del dº al silencio, debe impedir que en los proc sancionadores los funcionarios fuercen a declarar a los admi-nistrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los proc o prue-bas para documentar los pro que se instruyen contra ellos bajo la amenaza de nuevas san-ciones o multas coercitivas.

Es un fraude al dº a no declarar contra sí mismo que el silencio o negativa del inculpado a presentar pruebas sobre los hechos que se le imputan pueda convertirse en todo caso en una presunción en su contra de la veracidad de las imputaciones.

Separación de órganos en las fases instructora y sancionadora

Es otro de los principios esenciales y sagrados de todo proc punitivo. El TC ha declarado que en la jurisdicción penal el derecho a un juez imparcial, una garantía del Estado de Dº, prohíbe, a su vez, la posibilidad de acumulación en un mismo órgano judicial las funciones instructoras y decisorias.

En el caso de la actividad sancionadora de la Admón el TC realizó una interpretación muy restrictiva en la STC 90, afirmando que en el caso de los proc advos en ningún caso puede exigirse una separación entre instrucción y resolución equivalente a la de los procesos juris-diccionales, considerando suficiente, para cumplir con este principio, la mera separación de dos autoridades: la instructora y la decisora, unidas por una línea jerárquica directa.

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De acuerdo con la LRJ,

Artículo 134. Garantía de procedimiento. 2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida se-paración entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

Pero no es tan claro el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancio-nadora, aprobado por RD 1398/1993, que afirma

Artículo 10. Órganos competentes. 1. A efectos de este Reglamento, son órganos administrativos competentes para la iniciación, instrucción y resolución de los proc sancionadores las unidades administrativas a las que, de conformidad con los artículos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Admón atribuya estas competencias, sin que puedan atribuirse al mismo órgano para las fases de instrucción y resolución del proce-dimiento. 2. Los órganos competentes para la iniciación, instrucción y resolución son los expresamente pre-vistos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre atribución y ejercicio de competencias están establecidas en el Capítulo I del Título II de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administra-tivo Común. Cuando de la aplicación de las reglas anteriores no quede especificado el órgano competente para iniciar el procedimiento, se entenderá que tal competencia corresponde al órga-no que la tenga para resolver. En el ámbito de la Admón Local son órganos competentes para la resolución los Alcaldes u otros órganos, cuando así esté previsto en las correspondientes normas de atribución de competencias. 3. En defecto de previsiones de desconcentración en las normas de atribución de competencias sancionadoras, y en el ámbito de la AGE, mediante una disposición administrativa de carácter general se podrá desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias sancionadoras en órganos jerárquicamente dependientes de aquéllos que las tengan atribuidas. La desconcentración deberá ser publicada en el Boletín Oficial del Estado. Los órganos en que se hayan desconcentrado competencias no podrán desconcentrar éstas a su vez. Los Alcaldes y los Plenos de las EELL, mediante la correspondiente norma de carácter general, podrán desconcentrar en las Comisiones de Gobierno, los Concejales y los Alcaldes las compe-tencias sancionadoras que tengan atribuidas. Esta desconcentración estará sometida a los mis-mos límites y requisitos establecidos en el párrafo anterior. La norma de desconcentración se pu-blicará en el Boletín Oficial de la provincia y en el tablón de edictos del Ayuntamiento o medio de publicación equivalente.

diluye y flexibiliza la diferenciación: ya no son distintos órganos, sino distintas unidades administrativas (ya que los órganos se componen de unidades advas, s LRJ 11.1), luego el artículo anterior debería ser considerado nulo de pleno derecho.

Derecho a la asistencia letrada

También recogido en el art. 24 CE, ha sido reconocido por el TC únicamente para los pro-cesos penales por delito. Para los proc disciplinarios la falta de asistencia legal no infringe dicho art. 24. Incluso la Comisión Europea de Derechos Humanos ha declarado que no debe imponerse al abogado como sistema de defensa.

Téngase en cuenta que hay sanciones advas de mucha mayor cuantía que las penales, “fue-raparte” las sanciones disciplinarias de privación de una carrera o inhabilitación definitiva de funcionarios.

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Iota. Más que del derecho, Parada habla en su libro de la obligación de estar asistido por letra-do. El derecho no se pone en duda, ya que de acuerdo con el art. 85.2 LRJ (Los interesados po-drán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses). No obstante algunos funcionarios confunden (intencionadamente) la asistencia con la representación.

9. El procedimiento sancionador

Historia

La formulación legal es relativamente reciente. En el siglo XIX no cabe hablar de estos proc, y hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no hay preocupación por las garantías, no habiendo hasta entonces una regulación completa de dicho proc.

Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora

Ahora la LRJ no contiene una regulación detallada, limitándose a establecer unos principios a los que deben sujetarse los proc sancionadores y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agos-to, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora no tiene aplicación general, sino únicamente supletoria, rigiendo sólo en de-fecto total o parcial de proc específicos previstos en las correspondientes normas (art. 1), lo que lleva a una multiplicidad de proc sancionadores estatales, autonómicos y locales, ya que todas estas AAPP tiene competencia sancionadora de acuerdo con dicho reglamento. Dicha multiplicidad es contraria al principio de seguridad jurídica y el dº a la igualdad.

Se excluyen expresamente del ámbito de aplicación del Reglamento (y de los principios generales de la LRJ) el ejercicio de la potestad disciplinaria de las AAPP respecto del per-sonal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual, siendo en estos casos la normativa específica el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administra-ción del Estado.

Disposición adicional octava. Procedimientos disciplinarios. Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contrac-tual se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la presente Ley.

Modalidades

El Reglamento establece dos modalidades distintas: el proc general u ordinario y el simpli-ficado. Los trámites son los mismos en ambos proc, siendo el proc simplificado sólo una reducción de los plazos de tramitación y la concentración de algunos actos para lograr una mayor celeridad en la sustanciación de las infracciones.

Iniciación

Se produce por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, por orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia. Al recibir la comunicación o denuncia de infracción se podrá acordar la realización de “actuaciones previas” para determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifican la iniciación y esclarecer con la mayor precisión los hechos susceptibles de motivar la incoación del proc, la identifi-cación de las personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran.

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Será competente para estas actuaciones previas el órgano o unidad que tenga atribuidas las funciones de investigación, averiguación o inspección de las infracciones advas o la persona u órgano designados al efecto por el órgano competente para la iniciación o resolución del proc.

Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador, sino un antecedente, y su omisión no constituye un vicio de proc (STS 60 y 76). En paridad, dice el TS, la inco-ación no es un acto discrecional del órgano sin que esto obste para que pueda rechazar de plano la denuncias apócrifas.

El acuerdo inicio precisará, como mínimo, los siguientes extremos:

• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables. • Hechos que motivan la incoación del proc, su posible calificación y las sanciones

que pudieran corresponder • Determinación de los órganos instructor y decisor • Medidas de carácter provisional que el órgano competente para iniciar el proc haya

podido acordar para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer • Indicación del dº a formular alegaciones y a la audiencia en el proc y de los plazos

que para su ejercicio.

El contenido mínimo es un trámite esencial de este proc, pues constituye el presupuesto formal básico de su propia existencia y posibilita, además, el dº de defensa de los presuntos responsables, al permitirles el conocimiento previo de la imputación provisional y la adop-ción de las medidas defensivas que consideren oportunas a fin de resistirla.

El acuerdo de iniciación se comunica la instructor, con traslado de las actuaciones, y se no-tifica al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso como tal al inculpado. La obligación reglam de notificación al denunciante, que no tiene de acuerdo con la jurisprudencia condición de interesado, aunque habrá de ser considerado como tal cuando tenga reconocido un premio de denuncia o haya sido perjudicado en su patrimonio como consecuencia de la infracción.

También debe ser considerados interesados aquellos respecto de los que se dilucida en el proc sancionador el dº a una indemnización como consecuencia de la infracción que se in-vestiga.

Alegaciones

Los interesados tienen un plazo de 15 días, una vez recibido el acuerdo de iniciación del proc, para efectuar alegaciones en relación a los extremos contenidos en dicho acuerdo, aportando cuantos documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, propo-ner los medios de prueba de que pretendan valerse para acreditar los extremos del escrito de alegaciones.

En el caso de que los interesados no formulen alegaciones en dicho plazo, la iniciación se puede considerar además propuesta de resolución, evitando toda la fase instructora previa, si ésta contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada.

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Pago voluntario

Es una posibilidad de eliminar trámites y obtener una pronta resolución del proc, que algu-nas normas sectoriales como tráfico y circulación vial ya recogen. Supone, de acuerdo con el Reglamento, la posibilidad de que el proc se resuelva anticipadamente cuando infractor reconozca voluntariamente su responsabilidad o proceda voluntariamente al pago de la san-ción cuando ésta consiste en una multa.

En estos casos se puede aplicar una reducción sobre el importe mediante oportunas disposi-ciones legales, que indicarán los términos y plazos.

Medidas de carácter provisional

Existe su posibilidad, de acuerdo con el Reglamento. Las necesarias para asegurar la efica-cia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del proc, evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción y las exigencias de los intereses generales.

Se otorga la competencia, de manera general, mediante acuerdo motivado, al órgano com-petente para resolver, y si viene exigido por razones de urgencia inaplazable, al órgano competente para iniciar el proc o al órgano instructor.

Prueba

El instructor realizará de oficio cuantas actuaciones sean necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existen-cia de responsabilidades sancionables.

Podrá acordar, recibidas la alegaciones o agotado su plazo, la apertura de un período de prueba, por no más de 30 días, ni inferior a 10.

De acuerdo con el art. 137 LRJ se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del pre-sunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y posibles responsabilidades, y sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

La jurisprudencia considera infracción grave del proc la omisión del trámite para realizar las pruebas propuestas por el interesado. La carga de la prueba la tiene, obviamente, quien in-voca el correspondiente presupuesto fáctico, que es la Admón para el hecho infractor, lo que constituye una exigencia del principio de presunción de inocencia. En aplicación de este principio que está en LRJ 137 el interesado no tiene que probar la no comisión de los hechos antijurídicos imputados, sin que sea para nada relevante la presunción de legalidad de que gozan los actos o actuaciones advos.

Propuesta de resolución

Una vez acreditados los hechos se formaliza dicha propuesta, donde se fija de manera moti-va los hechos, especificándose lo que se consideren probados y su exacta calificación jurí-dica, se determinará la infracción que, en su caso, constituyan, y las personas responsables, especificándose la sanción que se propone o se propondrá, en otro caso, la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

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Se ha eliminado la posibilidad de que el instructor, a la vista de las alegaciones realizadas en el trámite de audiencia, realice una segunda propuesta de resolución. Esto supone una reducción de las garantías del inculpado.

Trámite de audiencia

La propuesta de resolución se comunica a los interesados indicándoles la puesta de mani-fiesto del proc y concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes ante el instructor.

De este trámite de audiencia sólo se puede prescindir cuando en la propuesta de resolución no se tomen otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciacio-nes y los escritos alegatorios de los interesados.

Actuaciones complementarias

Presentados los escritos de alegaciones o agotado su plazo el instructor cursa inmediata-mente al órgano decisor su propuesta de resolución, con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo.

El órgano decisor podrá, antes de dictar resolución, decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias, indispensables para resolver el proc, que él mismo llevará a cabo, lo que menoscaba el principio de separación de las funciones inspec-toras y decisoras.

Este trámite de actuaciones complementarios quebranta además el principio de congruencia, al permitir que en la resoluciones se incorporen hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción, sin que los interesados puedan formular alegaciones contra los mismos, pues el Reglamento sólo les concede la posibilidad de presentar alegaciones frente al acuer-do de realización de actuaciones complementarios, pero no frente al resultado de las mis-mas.

Resolución

La dicta el órgano competente para ello, en 10 días desde la recepción de la propuesta, salvo que se realicen actuaciones complementarias que suspende dicho plazo hasta su termina-ción.

La resolución debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas por los interesa-dos y las otras que se deriven del proc, y no se podrán aceptar hechos distintos de los de-terminados en la fase de instrucción, salvo los que resulten de las actuaciones complementa-rias, con independencia de su distinta valoración jurídica. Se reconoce así, de manera limi-tada, el principio de congruencia. Su vulneración constituye causa de nulidad de pleno dere-cho de la resolución, al afectar al dº de defensa del administrado (STC 83).

El Reglamento establece además, como exigencia del principio de contradicción, que el órgano decisor, cuando considere que la infracción reviste mayor importancia que la deter-minada en la propuesta de resolución, deberá notificarse al inculpado para que aporte, en un plazo de 15 días, cuantas alegaciones estime convenientes.

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Recursos administrativos y jurisdiccionales

Iota. No dice aquí, Parada, cuáles son los recursos advos o c-a que se pueden interponer contra las resoluciones sancionadoras. Luego habrá que entender que son los mismos que contra los ac-tos advos en general.

10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración

Un problema de procedimiento es si la interposición de recursos judiciales (el c-a en el caso del proc advo, o el de amparo constitucional, en su caso) contra los actos advos sancionado-res interrumpe o no su ejecutoriedad.

De acuerdo con el art. 24 CE se presume la inocencia (que sería incompatible con la ejecu-ción de una sanción mientras que el juez no decidiera sobre ellas) y la tutela judicial efecti-va (que puede perjudicarse si la sanción se ejecuta precipitadamente, y sus efectos no son fáciles de remediar posteriormente).

El principio nulla peone sine iudicio está a favor de la suspensión automática de la sanción por la interposición de un recurso, y es de aplicación siempre en la jurisdicción penal. En nuestro OJ hay cierto arbitrismo del legislador; la mayoría de las leyes que regulan la potes-tad sancionadora no dicen nada sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la suspensión al menos parcialmente.

La jurisprudencia de nuestro TC tampoco es continua. Inicialmente consideró la suspensión cuando los actos sancionadores afectaran a derechos fundamentales y descartando la sus-pensión en el caso de relaciones de especial subordinación (funcionarios). Pero después se ha llegado también a admitir la suspensión automática por la interposición de los recursos incluso en materia funcionarial.

Según la STC 84 y en general toda la jurisprudencia c-a, el art. 24 CE no descarga la ejecu-tividad inmediata de la sanción, aunque la presentación de recursos contra los actos sancio-nadores permite aplicar el derecho a la tutela judicial satisfaciendo que la ejecutoriedad pueda ser sometida a la decisión de un tribunal. Pero dicha doctrina olvida que la sanción puede estar ya ejecutada, por la necesidad de agotar previamente los recursos advos, los plazos de silencio, en su (muy posible) caso, y que transcurra el plazo de interposición de los recursos c-a, además del tiempo que el juez o Tribunal de lo C-A tramite y resuelva la petición de suspensión.

El principio nulla peone sine iudicio no se infringe sólo si se acepta el carácter automático de la suspensión de la sanción por interposición de los recursos advos y jurisdiccionales, sin condiciones de avales de gran cuantía. Es una contradicción que en el caso penal la simple interposición haga entrar en juego el principio, pero no en el caso de las sanciones advas, siendo (se supone) menor la fiabilidad e independencias de las autoridades advas y funcio-narios. A menor fiabilidad jurídica y menor garantía procedimental, menores deberían ser también las garantías en el trámite del recurso judicial.

En el caso de la vigente LRJ, la ejecución se admite inmediatamente que se agota la vía adva, estando además en la mano de la Admón las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

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Artículo 138. Resolución. 1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cues-tiones planteadas en el expediente. 2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del pro-cedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. 3. La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

Una reciente STC 96 ha afirmado, por el contrario, que se vulnera el derecho constitucional a la garantía judicial efectiva con la ejecución de una sanción que no ha ganado firmeza y también cuando los Tribunales no han resuelto o decidido todavía sobre la concreta petición (pretensión) de suspensión de la ejecución, pues entonces la Admón se había convertido en el Juez de dicha suspensión. La sentencia está acentúa el concepto del daño irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses del actor si no se adopta la medida caute-lar de suspender la ejecución de la sanción, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concre-ta pretensión de la suspensión de la ejecución de la sanción antes de que se ejecute realmen-te aquélla.

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Tema IX. La actividad administrativa arbitral

1. Arbitraje y Administración Pública

La actividad administrativa arbitral es un potestad administrativa que atribuida por la Ley permite que la Admón arbitre sobre bienes o derechos de particulares. No debe confundirse con otros conflictos entre la Admón y otro sujeto, de Dº público o privado, en los que se somete al juicio de un tercero la resolución de la controversia.

A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transacción sobre derechos del Estado

La posibilidad de dejar en manos de terceros la resolución de conflictos en los que la Ad-món es parte se consideraba tradicionalmente como una abdicación de los poderes del Esta-do. La propia Justicia administrativa surgió para evitar el sometimiento a los tribunales civi-les de los pleitos en los que la Admón era parte.

También se desconfía del arbitraje por su parecido con el contrato de transacción contem-plado en el Código Civil, lo que significa transigir. La prohibición de transigir afecta a la tradicional regla de que los Abogados del Estado no podían allanarse en las demandas ni dejar de recurrir, aun sin razón, las resoluciones judiciales desfavorables para la Admón. Por lo tanto como regla general se prohíbe el sometimiento de los conflictos donde la Ad-món es parte a terceros árbitros. La Ley General Presupuestaria, por ejemplo, no permite transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda pública, ni someter a arbitraje las posibles contiendas.

Pero actualmente la Ley 52/1997 de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, permite a los Abogados del Estado transigir o allanarse si son autori-zados expresamente por la Dirección del Servicio Jurídico del Estado.

También la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,

Artículo 77. 1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias suscepti-bles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad. Los representantes de las AAPP demandadas necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los mismos.

B) El arbitraje como sucedáneo de los recursos administrativos y de la Justicia administrativa

En materias puramente advas es posible sustituir la resolución de conflictos entre la Admón y los particulares no por el clásico órgano unipersonal, sino por otros métodos como la con-ciliación, la mediación y el arbitraje, que pueden sustituir al recurso de alzada:

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Artículo 107. Objeto y clases [de los recursos] LRJ 2. Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determina-dos, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impug-nación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el in-teresado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representati-vos electos establecidos por la Ley.

Esta posible sustitución del recurso advo por el arbitraje no afecta al posterior recurso judi-cial, en vía c-a, que se pudiera interponer contra la resolución de arbitraje.

El arbitraje de Dº privado está regulado en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitra-je. Dicha ley no aplica a los conflictos laborales. Pero ¿se puede admitir un arbitraje privado que sustituya a la Jurisdicción c-a?

Una corriente doctrinal postula dicha solución para evitar los retrasos de la vía c-a, pero esto iría en contra de la propia CE:

Artículo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

Otros argumentan en contra del arbitraje privado, indicando que éste reduciría la litigiosidad que pueda afectar a terceros implicados, que quedarían sin las garantías que supone el pro-ceso c-a.

2. La actividad arbitral de la Administración.

La Admón puede estar investida por la Ley de la potestad de resolver conflictos entre terce-ros, sobre derechos privados o administrativos, bajo el control de la Jurisdicción c-a. Un ejemplo de esto son los Jurados de Expropiación, cuando determinan el justiprecio, cuando tanto el expropiado como el beneficiario de la expropiación son particulares. También cuando en las operaciones de compensación urbanísticas la Admón decido las cuotas de aprovechamiento que corresponden a los propietarios afectados en los terrenos edificables. También cuando en un recurso se recurre el derecho reconocido a un particular por un acto administrativo cual es el caso de el nombramiento de un funcionario, o la adjudicación de un contrato o una concesión adva.

La legislación actual, calificando o no de arbitrajes, ha regulado casos en los que es obliga-torio o voluntario que los órganos de la Admón resuelvan compromisos entre particulares.

Todos estos supuestos no encajan en la actividad administrativa de policía o limitación, ya que la rebaja del derecho a una parte supone el incremento igual a la contraria. Se parece más a una actividad judicial civil, con la aplicación objetiva de normas y principios jurídi-cos. Aunque lo que se esté protegiendo sea un interés público, pero ya ocurre en los juicios civiles. El arbitraje de la Admón no es tanto una defensa del interés público, con un interés directo de la propia Admón, sino más bien la equidad con que deben resolverse las contro-versias entre particulares, teniendo en ello una rigurosa neutralidad.

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La literatura administrativa no ha incluido todavía ampliamente el arbitraje en el conjunto de las actividades de la Admón, al ser considerada una intromisión en las competencias judiciales civiles, pero más intromisión es la potestad sancionadora en las competencias penales.

A falta de una frontera precisa entre lo que es una cuestión civil y una cuestión adva, el ar-bitraje cumple la función de garantizar una resolución justa de un conflicto que tiene un interés público concurrente.

También se justifica por razones de eficacia cuando la potestad arbitral se ha atribuido co-mo condición para la atribución de una propiedad especial, como es el caso de los litigios en materia de propiedad industrial.

Y dicha potestad está todavía más justificada en el caso de delimitar derechos advos de con-cesión de bienes públicos, como en el caso de minas o aguas. También se llega al arbitraje de la Admón en el caso de conflictos entre el concesionario y los usuarios del servicio (cual es el caso de los concesionarios de ITV y los sufridos usuarios).

En la actualidad emplean también procedimientos de arbitraje las Administraciones inde-pendientes como la Comisión Nacional de la Competencia, la Nacional del Mercado de Valores, la Nacional de Energía y la bursátil (en las OPAs).

La CNE, por ejemplo, tiene entre sus funciones la de actuar como órgano arbitral en los conflic-tos que se suscitan entre los sujetos que realizan actividades en los sectores energéticos, incluidos los consumidores.

Una solución disfuncional es cuando la Admón o alguna de sus Entidades “arbitrales” pue-den resolver conflictos de arbitraje, llegando a la sanción adva, pero sin poder (aunque si indicar) imponer las indemnizaciones a los terceros perjudicados; esto queda en manos de la jurisdicción correspondiente. Los actos de algunas de las Comisiones anteriores están en este caso.

También actúa la Admón como arbitro cuando la Admón resuelve sobre derechos “adminis-trativos” de los particulares: el mejor derecho para ser nombrado funcionario, la plaza de un concurso de traslados, la adjudicación de un contrato o concesión, ...

3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones.

La constitucionalidad de la potestad arbitral de la Admón ha sido cuestionada por algunos autores como García de Enterría, al carecer como la potestad sancionadora de una disposi-ción expresa (art. 25 CE, para la sancionadora).

Pero Parada opina que este cuestionamiento es exagerado. Cuando el arbitraje es voluntario se pueden someter los conflictos al arbitraje de cualquier persona, tanto más podrá hacerse a la Admón que es neutral por definición.

La jurisdicción constitucional ha considerado también compatibles otras actividades no recogidas explícitamente por la C, por razones de eficacia, como las decisorias y de ejecu-

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ción. Es más, si una sanción sin límite cuantitativo inicial puede ser impuesta, tanto más podría se impuesta la devolución del daño causado.

No obstante el mismo TC ha considerado inconstitucionales algunas actividades arbitrales:

• El arbitraje en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga. • El arbitraje obligatorio en conflictos de pequeña cuantía, por atentar al principio de

garantía judicial efectiva. • El arbitraje a través de órganos especializados a la manera de los tribunales de ex-

cepción, prohibidos explícitamente por la C.

Así se ha pasado de arbitraje obligatorio a arbitraje voluntario en muchas relaciones. La Ley 60/3, de Arbitraje, declara el arbitraje como de aplicación supletoria o complementaria a la actividad arbitral prevista en los tras leyes especial de la Admón (seguros, transporte terres-tre, consumidores y usuarios, propiedad intelectual).

La misma ley permite que las Corporaciones de Dº público puedan realizar así mismo fun-ciones de arbitraje según sus normas reguladoras, en particular la Comisión Nacional de la Competencia.

Concluyendo, la actividad arbitral de la Admón se realiza ahora de dos maneras, que se denominarán:

• Actividad administrativa arbitral , obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre los conflictos entre particulares, con actos arbitrales que pueden ser controlados en vía c-a, y

• Actividad de la Admón en arbitrajes de Derecho privado, voluntaria, que requie-re el sometimiento de ambas partes al arbitraje de la Admón para que esta lo ejercite o nombre los árbitros, con recursos ante la Jurisdicción civil.

Ejemplo: la función arbitral de la CNE en su Reglamento

Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Na-cional de Energía. SECCIÓN II. FUNCIÓN ARBITRAL Artículo 7. Arbitraje de la Comisión. Corresponde a la CNE, en el marco del régimen jurídico establecido en la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje, que será de aplicación en lo no previsto en esta sección, el ejercicio de la función de actuar como órgano arbitral en los conflictos que le sometan los sujetos que realicen actividades en el sector eléctrico o de hidrocarburos. Asimismo, se podrán someter al arbitraje de la Comisión los conflictos que se susciten entre los consumidores que tengan la consideración de cualificados y los sujetos a los que se refiere el pá-rrafo anterior. Esta función de arbitraje será gratuita y no tendrá carácter público. Artículo 8. Iniciación del arbitraje. La actuación arbitral de la Comisión será instalada por escrito firmado por el actor o su repre-sentante en el que se expresará el nombre y domicilio del reclamante y de la persona contra la que se dirige la reclamación, los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, en su caso, en los que aquélla se funde, el contenido de la reclamación y, en su caso, la proposición de las prue-bas que estime pertinentes.

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Artículo 10. Colaboración de la Administración General de Estado en la práctica de la prueba. La Comisión, para la práctica de las pruebas, podrá solicitar la colaboración de los órganos de la Administración General del Estado, que deberán prestarla con la mayor celeridad posible.

4. El régimen de la actividad administrativa arbitral.

Para calificar una AA de arbitral el supuesto de hecho necesario es la existencia de un con-flicto entre dos o más sujetos con pretensiones opuestas, cuya resolución la Ley atribuye a la Admón de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes. La Admón no puede dejar de resolver el conflicto, remitiendo a las partes a otra instancia arbitral o a la Jurisdicción civil, y ha de resolver con carácter vinculante; mediante un acto advo que, co-mo todos, se impone por su presunción de validez y su fuerza ejecutoria.

No hay una descripción general del régimen jurídico de la actividad arbitral. Hay regulacio-nes sectoriales que permiten una prefiguración, sobresaliendo la del justiprecio en la expro-piación forzosa, donde, además de la neutralidad del Jurado de Expropiación, la ley im-pone un proc de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la pre-sentación del justiprecio.

De la misma manera, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones resuelve los conflictos de interpretación de acuerdos de interconexión y acceso a las redes de teleco, previa audiencia de las partes siguiendo un proc advo, ajustado a los principios esenciales de audiencia, libertad de prueba, contradicción e igualdad, e indisponible para las partes (Ley G de Telecomunicaciones)

Efectivamente, la neutralidad del árbitro es un principio inexcusable, análogo al que se exige al juez civil, garantizado en las causas de abstención y recusación de la LRJ. En otros casos la neutralidad se garantiza, como en el caso del Jurado de Expropiación, con un órga-no colegiado no sometido a jerarquía, o a las agencias reguladoras de la Administración independiente.

El principio de igualdad de oportunidades y de medios de defensa supone que los trámi-tes administrativos incluirán trámites de audiencia y alegaciones iguales para las partes. Estos trámites tienen la misma finalidad y naturaleza que los que se utilizan en los recursos advos. La LRJ prescribe, por ejemplo, en la resolución de recursos, que se de traslado del recurso a los otros interesados para que aleguen cuanto estimen conveniente.

No todos los actos advos arbitrales se manifiestan en estado puro; a veces el contenido arbi-tral se manifiesta como un acto de limitación o policía, o sancionador o de fomento, o de inscripción en un registro advo, cuando en ellos subyace la oposición y el conflicto entre particulares.

Respecto de la fase ejecutoria, la actividad arbitral no ofrece particularidades. El principio que rige es el de la ejecutoriedad, la alternativa judicial es la vía c-a, aunque el fondo de la cuestión sea una pura cuestión patrimonial civil (como es el caso de la expropiación). En el caso de recurrir, en la fase c-a una parte se enfrenta al acto arbitral de la Admón, que es la demandada; la otra parte va a la par que la Admón, como codemandada.

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5. La actividad de la Administración en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.

Cuando la Admón actúa en funciones de arbitraje privado, de acuerdo con la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, la actividad es muy distinta. Ni actúa una potestad adva que se impone obligatoriamente a los administrados, ni su actividad se concreta en un acto advo (ni por lo tanto será recurrible en vía c-a, sino en lo civil, de acuerdo con dicha ley).

Este tipo de arbitraje (antes obligatorio) opera en los supuestos referidos en la anterior Ley de Arbitraje de 1988 y previstos en las leyes especiales correspondientes:

• Ley General para la defensa de consumidores y usuarios. • Ley de Ordenación del Seguro privado. • Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. • Ley de Propiedad Intelectual.

Han establecido arbitrajes también las leyes del Deporte, la del Mercado de las Telecos, Cooperativas. La Ley 60/2003 se refiere, genéricamente, a los arbitrajes previstos en las leyes especiales, siendo ella misma supletoria. Según esta ley de 2003 pueden ser árbitros las Corporaciones de Dº público creadas especialmente para esta función, además de aso-ciaciones sin ánimo de lucro, y en todo caso la Comisión Nacional de la Competencia.

A la vista de las diversas organizaciones de las distintas leyes, se pueden distinguir dos mo-delos:

1) Arbitraje institucional. Un órgano advo ad hoc hace de árbitro. Como la Comisión del Mercado de las Telecos y la Comisión Mediadora de la Propiedad Intelectual.

2) Arbitraje con órganos mixtos. La Admón gestiona o administra el arbitraje a tra-vés de la creación de órganos mixtos, representativos de la Admón y de los secto-res interesados. Como las Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Admón y de los sectores interesados como en Consumo o Transporte.

En todo caso, la Admón hace el papel de árbitro privado con sujeción a las reglas de la Ley de Arbitraje. El acto arbitral no es un acto advo: no es ejecutorio, no se puede recurrir ante la Jurisdicción C-A.

La ejecución del laudo no está a cargo de la Admón: corresponde al Juez de 1.ª Instancia del lugar donde se haya dictado, como si fuera una sentencia firme.

El laudo que dicta la Admón, como si fuera un árbitro privado, se recurre únicamente en anulación, por los trámites del juicio verbal ante el mismo Juez anterior.

Y el laudo sólo podrá ser anulado cuando la parte que solicita la anulación alegue y pruebe:

a) Que el convenio arbitral no existe o no es válido.

b) Que no ha sido notificada de la designación de un árbitro o de las actuaciones arbitrales, o no ha podido, por cual-quier otra razón, hacer valer sus derechos.

c) Que los árbitros han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisión.

d) Que la designación de los árbitros o el proc arbitral no se han ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho acuerdo fuera contrario a una norma imperativa de la Ley arbitral, o a falta de acuerdo que no se ha ajustado a di-cha ley.

e) Que los árbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje.

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f) Que el laudo es contrario al orden público.

Contra la sentencia que se dicte no cabe recurso alguno. El laudo firmado produce efectos de cosa juzgada y frente a él ya sólo cabe solicitar la revisión conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para las sentencias firmes.

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Tema X Los recursos administrativos

1. Los recursos administrativos

La declaración de invalidez de los actos administrativos puede llevarse a cabo:

1. Por la propia Admón, a través de la revisión de oficio de los actos advos.

2. Mediante la resolución de los recursos advos, que contra ellos interpongan los in-teresados.

Los recursos y las reclamaciones previas a las vías judicial y laboral son instituciones simi-lares en cuanto a finalidad y contenido. Se trata de abrir una primera vía de revisión de la actividad adva, ante la propia Admón, a instancia de los interesados lesionados en sus dere-chos o intereses. Pero además estas técnicas pretenden que la Admón resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales c-a, civiles o laborales, otorgándole un plazo de re-flexión y una oportunidad de corregir sus actos inválidos o cualesquiera actuaciones contra-rias a Dº.

Iota. Falta en el texto decir aquí que sólo se puede recurrir a la vía c-a una vez que se ha agotado la vía adva, bien por que los propios actos ponen fin a dicha vía adva o porque se han presentado el correspondiente recurso. Un caso especial son los casos de vía de hecho y de inactividad que se ven más adelante.

Los recursos suponen, inicialmente, una garantía del particular, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta adva, ante la propia Admón autora del mismo; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con la finalidad garantista, el re-curso aparece como un privilegio de la Admón, pues con ese filtro puede retrasar a su favor (mientras que se resuelven) el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.

La doble perspectiva (garantista para el administrado, privilegio de la Admón) hace que gocen de mayor o menor favor en la doctrina.

En determinados casos el legislador ha considerado los recursos como un privilegio de la Admón y los ha eliminado:

1. Ley 62/78, de protección de los derechos fundamentales. Se libera en estos casos de la exigencia de interposición de recursos advos, como requisito previo a acudir a los Tribunales.

2. La Ley 4/99 de modificación de la Ley 30/92 ha reinstaurado el recurso potestativo de reposición, que ya es sólo potestativo (La Ley 30 había eliminado el recurso de reposición).

3. LRJCA 98, en los casos de inactividad o vía de hecho el recurso se sustituye por una reclamación o requerimiento previos (arts. 29, 30 y 44 LJCA). Entre AAPP no hay recursos advos.

Artículo 29. LJCA 1. Cuando la Admón, en virtud de una disp general que no precise de actos de aplicación o en vir-tud de un acto, contrato o convenio advo, esté obligada a realizar una prestación concreta en fa-vor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Admón el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Admón no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso c-a contra la inactividad de la Admón. 2. Cuando la Admón no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular re-curso c-a, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.

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Artículo 30. En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Admón actuante, inti-mando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso c-a. Artículo 44. 1. En los litigios entre AAPP no cabrá interponer recurso en vía adva. No obstante, cuando una Administración interponga recurso c-a contra otra, podrá requerirla previamente para que dero-gue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

La LCJA 1956 es la primera que exige un recurso advo (de reposición) como requisito pre-vio a la vía judicial.

El verdadero “privilegio” de la Admón, sin embargo, no ha sido condicionar el inicio del proceso c-a a la interposición previa de un recurso advo, sino en la sustitución de los plazos de prescripción de los derechos sustantivos por los, mucho más cortos, plazos de interposi-ción de los recursos advos y c-a. Los actos advos que no han sido recurridos en plazo de-vienen en actos firmes y definitivos; después ya no es posible recurso alguno. La solución justa (PARADA) para la defensa de la garantía judicial efectiva de CE 24 sería la de suprimir los plazos de interposición de los actuales recursos, dejando 4 años para el de interposición del recurso c-a.

2. Clases de recursos

La LPA 1958 reguló los recursos de alzada, ante el órgano superior, y el de reposición, co-mo previo a la vía c-a, y con carácter extraordinario el de revisión. La Ley 30/92 en su ver-sión primera denominó recurso ordinario al recurso de alzada, suprimió el de reposición, previo al recurso c-a y lo sustituyó por una simple comunicación.

La Ley 4/99 de modificación de la Ley 30 ha devuelto la denominación al recurso de alzada y ha restablecido el recurso (potestativo) de reposición.

Por otra parte las disposiciones de carácter general no son impugnables mediante recurso advo, sino directamente ante la JC-A. Y los actos administrativos de aplicación de dichas disposiciones sólo pueden recurrirse (recurso indirecto) ante el órgano que dictó la dispo-sición, y no ante el autor del acto impugnado, siempre que el recurso se funde únicamente en la nulidad de la disposición de carácter general.

Artículo 107. Objeto y clases. [Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero.] 1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen inde-fensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los inte-resados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su conside-ración en la resolución que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determina-dos, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros proc de impugnación, re-clamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

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La aplicación de estos proc en el ámbito de la Admón Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones advas de carácter general no cabrá recurso en vía adva. Los recursos contra un acto advo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición adva de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disp.. 4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

A) El recurso de alzada

Es el recurso jerárquico, y de poder interponerse debe ser el primero; permite al órgano superior corregir la actuación del inferior o, en su caso, que el acto agota la vía adva y pue-de ser recurrido en la vía c-a. Para la determinación jerárquica, en el caso de Tribunales y órganos de selección de personal de las AAPP, se considera a éstos dependientes del órgano al que están adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

Artículo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero.] 1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107.1 (resoluciones y actos de trámite recu-rribles), cuando no pongan fin a la vía adva, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano supe-rior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del perso-nal al servicio de las AAPP y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. 2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el compe-tente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remi-tirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cum-plimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

Puede ser considerado como el recurso común en la AGE o en la de las CCAA, donde se tiene una estructura jerárquica de dos o más niveles. No tiene apenas sentido en el caso de las EELL, pues la mayoría de las resoluciones son decisiones del Presidente o Alcalde o del Pleno, y por lo tanto, especialmente en los municipios pequeños, no hay muchas posibilida-des de aplicación.

Iota. Añádase que las resoluciones dictadas por delegación se considerarán dictadas por el órga-no delegante y que no se puede delegar la resolución de recursos en los órganos que han dictado los actos objetos de recurso (art. 13 LRJ).

Objeto del recurso de alzada

Son las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos:

1. Deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto.

2. Determinan la imposibilidad de continuar con el proc.

3. Producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

Los restantes actos de trámite no son recurribles y sólo puede mostrarse oposición contra ellos cuando se impugne la resolución que pone fin al proc.

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Actos que ponen fin a la vía administrativa

No son recurribles, naturalmente, en alzada, los actos que pongan fin a la vía adva. Esta se agota en los siguientes casos:

1. Cuando no hay un superior jerárquico al que recurrir. P.e. una resolución del Con-sejo de Ministros, Pleno de un Ayuntamiento, o Consejo de Gobierno de una CA.

2. En la Admón del Estado, de acuerdo con DA 15.ª de la LOFAGE: Ponen fin a la vía adva, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley 30/1992, los actos y resoluciones siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. 2. En particular, en la Administración General del Estado: * Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las

competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. * Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o supe-

rior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de per-sonal.

3. En los Organismos públicos adscritos a la AGE: los emanados de los máximos ór-ganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.

3. En las AAPP de las CCAA, lo que especifiquen sus propias leyes autonómicas, que regulan supuestos parecidos.

4. En la Admón de las EELL, de acuerdo con art. 52.2 LBRL: Artículo 52. [Redacción según Ley 11/1999, de 21 de abril.] 1. Contra los actos y acuerdos de las EELL que pongan fin a la vía adva, los interesa-

dos podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisd competente, pudiendo no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición.

2. Ponen fin a la vía adva las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: a) [Red. s/ Ley 57/2003] Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Go-

bierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la apro-bación ulterior de la AGE o de la CA, o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2.

b) Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía adva.

c) Las de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disp legal. 5. En todas las AAPP, con arreglo al 109 LRJ:

Artículo 109. Fin de la vía administrativa. [s/ Ley 4/99] Ponen fin a la vía administrativa: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada. 2. Las resoluciones de los proc de impugnación a que se refiere el artículo 107.2 (los ca-sos en los que una ley ha sustituido el recurso de alzada por otro proc de impugnación). 3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. 4. Las demás resoluciones de órganos advos cuando una disposición legal o reglamenta-ria así lo establezca. 5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finaliza-dores del procedimiento.

Interposición del recurso de alzada y su plazo

La interposición se hace por el interesado ante el órgano que dicto el acto recurrido o ante el competente para resolverlo (generalmente el superior jerárquico).

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Si el recurso se interpone ante el órgano que dictó el acto, dicho órgano deberá remitirlo al competente para la resolución del recurso en el plazo de 10 días, acompañado de un infor-me y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo este órgano directamente responsable de la remisión.

Artículo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero.] 2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el compe-tente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remi-tirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cum-plimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

El plazo para la interposición del recurso tiene dos casos:

1. Actos expresos: 1 mes.

2. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio ad-vo según su normativa específica.

Artículo 115. Plazos. 1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesa-dos, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produz-can los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos. 2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artículo 43.2, segundo párrafo (No obstante, cuando el recurso de alzada se haya in-terpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.). 3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, sal-vo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1.

Si no se interpone el recurso en dichos plazos el acto es firme , y no puede ser recurrido ni ante la Admón ni en vía c-a. Se ha extinguido el derecho correspondiente (¡!).

Iota. Recuérdese que una vez que el acto ha sido dictado “causa estado”, pero no deviene en fir-me hasta que se ha agotado la posibilidad de ser recurrido en alzada. En dicho caso el acto sería firme o consentido. Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la acción de nulidad, que se puede ejercitar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En este caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el in-teresado puede reabrir el debate advo mediante una petición de revisión de oficio, cuya denega-ción por la Admón autora del acto podrá, en su caso, impugnar en vía JC-A.

Resolución del recurso de alzada y su plazo

La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos recuérdese lo dicho para las Comisiones de selección de personal de las AAPP.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de 3 meses. Transcurrido dicho plazo se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste haya sido interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado si, llegado el plazo de resolución el órgano advo competente no dictase

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resolución expresa sobre el mismo (un castigo a la reincidencia en el silencio, se admite silencio negativo en el primer acto, pero no en el segundo).

Recursos contra el recurso de alzada

No es posible ningún tipo de recurso advo, ni el potestativo de reposición, salvo de extraor-dinario de revisión en los casos establecidos en la LRJ.

Artículo 115. Plazos.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso advo, salvo el re-curso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1.

Silencio en el recurso de alzada

Es negativo, de acuerdo con la regla general para recursos advos. Pero no si el recurso es contra la denegación de una solicitud por silencio. No habrá doble silencio negativo.

Sistema alternativo al recurso de alzada

De acuerdo con LRJ 107.2 las leyes pueden sustituir el recurso de alzada en supuestos o ámbitos sectoriales determinados.

Artículo 107. Objeto y clases. [Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero.] 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determina-dos, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros proc de impugnación, re-clamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos proc en el ámbito de la Admón Local no podrá suponer el desconocimien-to de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

B) El recurso potestativo de reposición

Es un recurso potestativo (no preceptivo) contra los actos que agotan la vía adva, que se puede interponer sólo antes de acudir a la vía c-a. La última posibilidad de conciliación antes de acudir a los tribunales, pero que si se impone hay que esperar a que se resuelva, expresa o presuntamente.

SECCIÓN III. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. Artículo 116. Objeto y naturaleza. 1. Los actos advos que pongan fin a la vía adva podrán ser recurridos potestativamente en reposi-ción ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamen-te o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto. Artículo 117. Plazos. 1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de 1 mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesa-dos, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produz-ca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

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2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de 1 mes. 3. Contra la resolución de un recurso de repos no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

Actos que son recurribles en reposición

Los mismos que en el recurso de alzada, pero siempre que hayan puesto fin a la vía adva.

Sistema alternativo al recurso potestativo

En las mismas condiciones que en el recurso de alzada, pero respetando el carácter potesta-tivo para el interesado.

Artículo 107. Objeto y clases. [Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero.] ... En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

Interposición del recurso potestativo de reposición y su plazo

La interposición se hace por el interesado ante el órgano que dicto el acto recurrido.

El plazo para la interposición del recurso tiene dos casos:

1. Actos expresos: 1 mes.

2. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio ad-vo según su normativa específica, contando para el solicitante y otros posibles in-teresados.

Transcurridos dichos plazos, únicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Resolución del recurso potestativo de reposición y su plazo

La resolución corresponde al órgano ante el que se ha interpuesto.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de 1 mes.

Recursos contra el recurso potestativo de reposición

No es posible interponer un nuevo recurso potestativo de reposición. Si es posible, en caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Silencio en el recurso potestativo de reposición

Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos.

Artículo 43. Silencio advo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio advo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los proc de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 CE, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio públi-

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co, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio advo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano advo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

C) El recurso (extraordinario) de revisión

Es extraordinario, sólo para las cuatro circunstancias citadas, contra actos firmes en vía ad-va, o contra los que no se haya interpuesto recurso advo en plazo (actos firmes y consenti-dos).

SECCIÓN IV. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. Artículo 118. Objeto y plazos. 1. Contra los actos firmes en vía adva podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano advo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios docu-mentos incorporados al expediente. 2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. 3 Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. 4 Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, vio-lencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. 2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o des-de que la sentencia judicial quedó firme. 3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan. Artículo 119. Resolución. 1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmi-sión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. 2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciar-se no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cues-tión resuelta por el acto recurrido. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revi-sión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Actos que son recurribles en revisión

Actos que causen estado (agotando la vía adva) o que sean firmes (no se haya interpuesto en su momento el recurso advo pertinente, habiéndose agotado el plazo).

Los motivos para interponer este recurso son los siguientes:

1. Que al dictar el acto se haya incurrido en error de hecho que resulte de los pro-pios documentos incorporados al expediente. Siempre, por tanto, que hubiera una discrepancia sobre los hechos se dará la vía de revisión.

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2. Que aparecieren, después de dictado el acto, nuevos documentos de valor esen-cial que evidencien el error de la resolución. Lo que no deja de ser una variante del error de hecho, pero atención a los plazos de interposición.

3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios de-clarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolu-ción.

4. Que la resolución se hubiera dictado como consecuencia de prevaricación, cohe-cho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya decla-rado así en virtud de sentencia judicial firme.

A la vista de los motivos permitidos y de los generosos plazos, este recurso extraordinario ha devenido en común.

Interposición del recurso extraordinario de revisión y su plazo

La interposición se hace por el interesado ante el órgano que dicto el acto recurrido, que también es competente para su resolución.

El plazo para la interposición del recurso tiene dos casos:

1. El primer motivo; el de error de hecho, tiene un plazo de 4 años, desde la fecha de la notificación del acto.

2. El resto de motivos: documentación nueva, sentencia que anule testimonios o do-cumentos, y conductas punibles, de 3 meses desde que se tuvo conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

Transcurridos dichos plazos, únicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Resolución del recurso extraordinario de revisión y su plazo

La resolución corresponde al órgano ante el que se ha interpuesto, que es el mismo que dic-tó el acto recurrido.

El plazo para resolver y notificar la resolución es de 3 meses, entrándose en silencio en otro caso.

Silencio en el recurso extraordinario de revisión

Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos, y de 119.3, quedando expedita la vía c-a. Naturalmente el debate en lo c-a se contraerá a verificar la procedencia o no de los motivos que dieran origen a la revisión.

Recurso extraordinario de revisión y revisión de disposiciones

LRJ 118.3 establece expresamente (aunque no haga falta) la compatibilidad del recurso extraordinario de revisión y el derecho de los interesados a solicitar la revisión mediante LRJ 102 y 105.2:

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118.3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formu-lar la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan. Artículo 102. Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Au-tónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos pre-vistos en el artículo 62.1 (causas de nulidad). Artículo 105. Revocación de actos y rectificación de errores. 1. Las AAPP podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siem-pre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contra-ria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las AAPP podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los in-teresados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

3. Tramitación y resolución de los recursos administrativos

La rúbrica “Principios generales” del Capítulo II (recursos advos) de la LRJ regula los que son comunes a la tramitación y resolución de todos los recursos advos.

CAPÍTULO II. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. SECCIÓN I. PRINCIPIOS GENERALES. Artículo 107. Objeto y clases. Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero. 1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen inde-fensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los inte-resados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su conside-ración en la resolución que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determina-dos, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impug-nación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos elec-tos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía adminis-trativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna dis-posición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición. 4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica. Artículo 108. Recurso extraordinario de revisión. Redacción según Ley 4/1999, de 13 de enero. Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revi-sión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118.1. Artículo 109. Fin de la vía administrativa. [Ley 4/1999] Ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, sal-vo que una Ley establezca lo contrario.

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d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o re-glamentaria así lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. Artículo 112. Audiencia de los interesados. 1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez dí-as ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documen-tos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. 2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. 3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efec-tos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente an-tes de recaer la resolución impugnada. Artículo 113. Resolución. 1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formula-das en el mismo o declarará su inadmisión. 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67. 3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

A) La interposición

Los extremos que debe contener el escrito de recurso advos vienen a ser los mismos que los que se requieren para la solicitud de iniciación de cualquier procedimiento. Se establecen en el art. 110.1 LRJ.

Artículo 110. Interposición de recurso. 1. La interposición del recurso deberá expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige. e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. 2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su trami-tación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. 3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

La falta de alguno de los elementos no es determinante para su admisión y tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter, de acuerdo con el art. 110.2 LRJ. Y, en cual-quier caso, antes de rechazar un recurso por motivos formales, habrá que conceder un plazo de 10 días al recurrente para subsanación de los defectos.

Establece asimismo el art. 110.3 LRJ que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quienes los hayan causado. Esto es, el escrito de interposición es además un escrito de alegaciones, como se desprende del art. 110.1.b). Lo primero es una aplicación del principio de derecho de que nadie puede ir contra sus propios actos.

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B) La suspensión de efectos del acto recurrido

La interposición del recurso no produce la suspensión del acto recurrido, salvo que una disp establezca lo contrario (LRJ 111.1).

Artículo 111. Suspensión de la ejecución. 1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recur-so, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés públi-co o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley. 3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para de-cidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley. 4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesa-rias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo pro-ducirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente. La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía adva cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso c-a, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. 5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

No obstante, dicha suspensión de efectos podrá ser acordada, de oficio o a solicitud del re-currente, por el órgano a quien compete resolver el recurso, de la siguiente manera:

• Primero, realizará una previa ponderación, suficientemente razonada, entre el per-juicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recu-rrido.

• Segundo, si la ponderación es favorable a la suspensión, debe comprobarse además la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:

o Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. o Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho de LRJ 62.1.

La suspensión puede acordarse de manera expresa o tácita, ya que se entenderá concedida si transcurren 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma y éste no hubiese dictado resolución expresa al respecto.

La eficacia de la suspensión concedida de forma expresa o tácita se mantiene, aunque el recurso sea desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone recurso c-a y reitera la

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petición de suspensión ante el órgano jurisdiccional. Este decidirá, en definitiva, cuando resuelva en el incidente judicial de suspensión (LRJ 110.4).

Del órgano que decide sobre la suspensión depende, en todo caso, la adopción de “medidas cautelares” para la protección del interés público o de terceros, y la eficacia de la resolución o acto impugnado.

Nótese, que es posible alcanzar la suspensión por silencio positivo, si transcurre el plazo de 30 días, lo que podría perjudicar a otros terceros interesados. Nótese también que la suspen-sión puede ser compensada por unas medidas cautelares exorbitantes.

C) Instrucción del procedimiento

La resolución de recursos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de apli-cación todas las reglas del procedimiento advo de la LRJ: abrirse un período de prueba, solicitar informes, ...

Pero, sin perjuicio de lo anterior, la LRJ consigna dos reglas de importancia capital:

1. Es necesario un llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que pudieran quedar afectados por la resolución que se dicte. Dichos interesados debe-rán ser notificados de la existencia del recurso; si compareciesen en el proc, se les dará traslado del escrito de interposición para que, en el plazo mínimo de 10 días, y máximo de 15 días, formulen las alegaciones que estimen procedentes.

Este trámite de audiencia y defensa de terceros es esencial, y equivaldría a la falta absoluta de procedimiento en el caso de considerarse la invalidez del acto de reso-lución del recurso: estos interesados podrían pedir en vía c-a la declaración de nu-lidad de la resolución dictada por omisión del trámite de audiencia y defensa.

En los recursos interpuestos contra actos declarativos de derechos en ocasiones se da lugar a un proc triangular, en el que la Admón ejercita una especie de actividad arbitral entre los intereses y derechos en conflicto, por lo que se impone la máxi-ma igualdad procedimental.

Artículo 112. Audiencia de los interesados. 1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez dí-as ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documen-tos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. 2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. 3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efec-tos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente an-tes de recaer la resolución impugnada.

2. Antes de la resolución del recurso puede tener lugar un trámite de vista y audien-cia al recurrente. Un trámite que únicamente es preceptivo cuando en la resolución del recurso hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. El art. 112.3 determina que “los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos”, como tampoco los que los interesa-dos hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada. Nótese

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que el interesado podría desconocer los documentos e informes que han precedido la resolución impugnada, y si los pidiera, deberían ponérsele de manifiesto.

D) La resolución

La resolución de los recursos advos puede ser expresa o presunta.

Artículo 113. Resolución. 1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formula-das en el mismo o declarará su inadmisión. 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 67. 3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

Resolución expresa

Obliga al órgano advo a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el proc, hayan sido o no, alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá pre-viamente. Si se estimare “vicio de forma” y no se estimare, por ello, proc resolver sobre el fondo, la decisión retrotraerá el proc al momento en el que se cometió el vicio, sin perjuicio de las convalidaciones que procedan. Todo ello llevará a la “estimación en todo o en parte, o a la desestimación de las pretensiones formuladas”.

En cualquier caso es necesario que la resolución cumpla estas dos reglas:

• Ser congruente con las pretensiones del recurrente. Además de congruente con el objeto de proc (resolviendo cuantas cuestiones resulten del mismo, hayan o no sido planteadas por los interesados), en ningún caso la resolución dejará sin respuesta las pretensiones del recurrente.

• La prohibición de la reformatio in peius: que de la resolución se derive para el recu-rrente una agravación de su situación inicial. Esta regla había sido recogida por la jurisprudencia posterior a la LPA 1958.

Resolución presunta

Por silencio advo, es posible. Los plazos para resolver los recursos no son iguales:

• Un mes, para el recurso potestativo de reposición. • Tres meses, para los recurso de alzada y extraordinario de revisión.

El silencio es desestimatorio en los tres casos, salvo el doble silencio en recursos de alzada: se estima por silencio en la resolución del recurso de alzada, cuando el recurso se interpone contra una resolución que fue desestimada por silencio.

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4. Las reclamaciones económico-administrativas

La LRJ ha respetado las particularidades de la revisión e impugnación de actos en materia tributaria, a cual se remite en su DA 5.ª:

DA 5.ª Procedimientos administrativos en materia tributaria. 1. Los proc tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantías de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributa-ria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. En todo caso, en los proc tributarios, los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución serán los previstos en la normativa tributaria. 2. La revisión de actos en vía adva en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disp dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.

En la actualidad esta materia se rige por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tribu-taria, y su Reglamento General de desarrollo, aprobado por RD 520/2005. Los diversos proc que se regulan en estas normas se pueden clasificar en función de que la iniciativa de los mismos corresponda a la Admón Tributaria, sin perjuicio de medie solicitud por los intere-sados, de los proc que se inician, únicamente, por recurso o reclamación del particular.

Revisión de actos nulos de pleno derecho

Es una proc iniciado por la Admón, puede iniciarse de oficio, por acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, o a instancia del interesado. En este último caso, el escrito se dirigirá al órgano que dictó el acto cuya revisión se pretende.

Concluido el preceptivo trámite de audiencia, el órgano competente para tramitar el proc formulará la propuesta de resolución al órgano competente para resolver, el cual, a su vez, solicitará el dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la C.A., dictamen que habrá de ser favorable para estimar la pretendida nulidad.

En el ámbito de la AGE, la competencia para resolver corresponderá al Ministro de Eco-nomía y Hacienda, que podrá delegarla.

Declaración de lesividad de actos anulables

Se inicia de oficio mediante acuerdo que es notificado al interesado. Completado el expe-diente se da audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolución se pasa ésta a informe de la Abogacía del Estado o servicio jurídico correspondiente de cada Admón, an-tes de la resolución por el órgano competente.

Si la resolución fuese favorable a la declaración de lesividad, se da traslado de todo el expe-diente a los servicios jurídicos correspondientes, a fin de que interpongan el correspondiente recurso c-a.

Revocación de actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones

Este procedimiento se inicia exclusivamente de oficio, aunque los interesados pueden pro-mover su inicio mediante escrito dirigido al órgano que dicto el acto. En este caso la Admón

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queda obligada únicamente a acusar recibo del escrito. Este proc se puede iniciar aunque los actos y sanciones objeto del mismo hayan sido objeto de impugnación en vía económico-adva, en tanto no se haya dictado una resolución o acuerdo de terminación por el tribunal e-a, dado que en ningún caso serán susceptibles de revocación si ya hubiera recaído resolu-ción del correspondiente tribunal e-a.

Tras un trámite de audiencia al interesado, y formulado informe jurídico por el órgano co-rrespondiente se formulará la correspondiente propuesta de resolución que se elevará al órgano correspondiente para resolver.

Rectificación de errores

Cuando se inicie de oficio este proc, se dará traslado de la propuesta de rectificación en el plazo de 15 días al interesado, salvo cuanto la rectificación se realice en beneficio de éste, en cuyo caso se podrá notificar directamente la resolución del proc.

Cuando el proc se hubiera iniciado a instancia del interesado, la Admón podrá resolver di-rectamente lo que proceda cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la reso-lución otros hechos o pruebas que los presentados por el interesado. En caso contrario, habrá que notificar la propuesta de resolución al interesado para que formule alegaciones en el plazo de 15 días.

Devolución de ingresos indebidos

Este proc se podrá iniciar de oficio o a instancia del interesado. Si es a instancia de éste, se podrá entender desestimada su solicitud por silencio advo en 6 meses sin no se ha notificado resolución expresa.

Cuando el proc se inicie de oficio, la Admón Tributaria deberá notificar al obligado tributa-rio la propuesta de resolución para que, en 10 días, presente las alegaciones y los documen-tos y justificantes que estime necesarios.

Se podrá prescindir de dicho trámite cuando no se tengan en cuenta otros hechos o alega-ciones que las realizadas por el obligado tributario o cuando la cuantía propuesta a devolver sea igual a la solicitada, excluidos los intereses de demora.

Finalizadas las actuaciones, el órgano competente para la tramitación elevará al órgano competente para resolver la propuesta de resolución.

Recurso de reposición (potestativo)

Como mecanismo propios de impugnación, por iniciativa siempre de los interesados, la Ley General Tributaria y su Reglamento, ofrecen dos alternativas:

• El recurso de reposición • La reclamación e-a ante el tribunal e-a correspondiente.

Ambas vías no se pueden compatibilizar en el tiempo; si se interpone recurso de reposición, se hará constar que no se ha impugnación el mismo acto en la vía e-a.

El recurso de reposición, de carácter potestativo, que deberá interponerse, en su caso, pre-viamente a la reclamación e-a, ha de hacerse en un mes, y deberá incluir las alegaciones que

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el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de derecho, acompañando los documentos que sirvan de base a la pretensión.

Cuando se solicite la suspensión del acto impugnado, al tiempo de presentar el recurso, el escrito de iniciación del recurso deberá acompañarse del documento en que se formalice la garantía constituida entre las señaladas en la LGT. Las resoluciones denegatorias de la sus-pensión serán susceptibles de reclamación e-a, ante el tribunal al que correspondería resol-ver la impugnación del acto cuya suspensión se solicita.

Si el interesado desea examinar el expediente advo para formular sus alegaciones, deberá comparecer a tal objeto ante el órgano actuante a partir del día siguiente al de la notificación del acto advo que se impugna, y antes de que finalice el plazo de interposición del recurso. En este supuesto el órgano competente tendrá la obligación de poner de manifiesto el con-tenido del expediente, estrictamente relacionado con el acto impugnado. Una vez presenta-do el recurso no se podrá ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular alegaciones.

El plazo máximo para notificar la resolución será de un mes contado desde la presentación del recurso. Transcurrido dicho plazo el silencio es negativo, y el interesado podrá interpo-ner la correspondiente reclamación e-a. Contra la resolución de un recurso (potestativo) de reposición, no se puede interponer de nuevo este recurso.

Reclamaciones económico-administrativas

Esta especialidad de reclamación surge con la Ley Camacho de 1881, separando la activi-dad de gestión de la de resolución de los recursos. El conocimiento de las reclamaciones e-a se encomienda a unos órganos colegiados de funcionarios de la propia Hacienda y estructu-rados en dos niveles: el Tribunal Central, y los Tribunales Regionales (con ámbito el mismo que las CCAA).

Por esta vía e-a se sustancian las materias que se relacionan en la LGT:

a) Aplicación de tributos e imposición de sanciones tributarias que realicen la AGE y sus entidades de Derecho público vinculadas o dependientes.

b) Aplicación de tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos esta-blecidos por éstas sobre tributos del Estado y la imposición de sanciones que se deriven de unos y otros.

c) Cualesquiera otras, por precepto legal expreso. En estas materias destacan los ac-tos recaudatorios de la Agencia Estatal de la Admón Tributaria (AEAT) relativos a ingresos no tributarios o tributarios de otras AAPP distintas de la AGE, así co-mo la materia de clases pasivas competencia del Ministerio de Hacienda.

Una excepción notable a la vía e-a son los actos de aplicación y efectividad de los tributos de la Admón Local, que no son reclamables en esta vía e-a. La LBRL establece que contra los mismos podrá formularse ante el mismo órgano que los dictó el correspondiente recurso de reposición, y contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso, el recurso conten-cioso-advo. La Ley 57/2003, de medidas para la modernización del Gobierno Local, prevé en los municipios de gran población la creación de un órgano especializado para el conoci-miento y resolución de reclamaciones sobre tributos e ingresos de Derecho público que sean competencia municipal.

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Tribunales económico-administrativos

La planta de estos está formada por:

• Tribunal Económico-Administrativo Central, de ámbito estatal. • Tribunales E-A Regionales, en cada una de las CCAA (locales en Ceuta y Melilla).

Dichos tribunales podrán actuar de forma unipersonal, a través del Presidente, los Presiden-tes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario o a través de otros órganos unipersona-les que se determinen reglamentariamente.

Suspensión de actos impugnados

La LGT de 2003 ha liberalizado el sistema de suspensión de ejecución de los actos impug-nados. Además de la suspensión automática, cuando el interesado presta garantías (importe de la liquidación, más intereses de demora, más recargos) el tribunal podrá suspender la ejecución, con dispensa total o parcial de garantías, cuando la ejecución pueda causar daños de difícil o imposible reparación o se aprecie que al dictar el acto se ha podido incurrir en error aritmético, material o de hecho.

La suspensión se mantendrá durante la tramitación del proc e-a, en todas sus instancias y en la posterior c-a si el interesado comunica a la Admón Tributaria (en el plazo de interposi-ción del recurso c-a) que ha interpuesto recurso c-a y ha solicitado la suspensión en el mis-mo. Dicha suspensión continuará siempre que la garantía que se hubiese aportado en vía adva conserve su vigencia y eficacia, hasta que el órgano judicial adopte la decisión que corresponda en relación con la suspensión solicitada, salvo que se trate de sanciones, en cuyo caso la suspensión no se condiciona a la prestación de garantías.

Procedimiento de tramitación de reclamaciones económico-administrativas

El tribunal, una vez recibido y completado el expediente, lo pondrá de manifiesto a los inte-resados, por plazo común de un mes, en el que deberán presentar por escrito alegaciones, con aportación de las pruebas oportunas.

Las pruebas testificales, periciales y las consistentes en declaración de parte se realizarán mediante acta notarial o ante el secretario del tribunal o el funcionario en quien el mismo delegue, que extenderá el acta correspondiente. Asimismo el tribunal podrá solicitar infor-me al órgano que dictó el acto impugnado, al objeto de aclarar las cuestiones que lo preci-sen. El tribunal deberá dar traslado del informe al reclamante, para que este pueda presentar alegaciones al mismo.

La resolución deberá contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se base y decidirá todas las cuestiones que se susciten, hayan o no sido planteadas por los interesados.

Procedimiento abreviado para reclamaciones e-a

La LGT ha diseñado este proc abreviado que se inicia con un escrito del interesado que deberá incluir las alegaciones que se formulan al acto impugnado, y las pruebas que se con-sideren pertinentes. El órgano e-a podrá dictar resolución, incluso con anterioridad a recibir

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el expediente, siempre que de la docu presentada por el reclamante resulten acreditados todos los datos necesarios para resolver.

Cuando el órgano e-a lo estime necesario, de oficio o a instancia del interesado, convocará la celebración de una vista oral, comunicando al interesado el día, hora de la personación.

Recursos contra las resoluciones de los tribunales e-a

Recurso de alzada ordinario. Contra las resoluciones dictadas en 1.ª instancia por los tribu-nales e-a regionales, ante el Tribunal E-A Central, en el plazo de un mes. Además de los interesados, este recurso lo pueden interponer los Directores Generales del Ministerio de Hacienda y los Directores de departamento de la AEAT, y los órganos equivalentes de las CCAA en materia de tributos cedidos o recargos sobre tributos del Estado.

Recurso de anulación. Con carácter precio al recurso anterior, en 15 días, exclusivamente cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamación, se hayan declarado inexistentes la alegaciones o pruebas presentadas, o se alegue existencia de in-congruencia completa y manifiesta de la resolución.

Recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio. Puede ser interpuesto por los mismos órganos y autoridades que el recurso de alzada, cuando estimen gravemente dañosas y erróneas las resoluciones, cuando no se adecuen a la doctrina del TE-AC o cuan-do apliquen criterios distintos a los empleados por otros tribunales e-a regionales o locales. Los criterios de las resoluciones de estos recursos son vinculantes para los tribunales e-a, así como para el resto de la Admón tributaria.

Recurso extraordinario para la unificación de doctrina. Contra las resoluciones del TE-AC, por el D.G. de Tributos, cuando está en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones. Es competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificación de Doctrina, formada por miembros del TE-AC, y DDGG de Tributos y de la AEAT. La resolución res-peta la situación jurídica particular de la resolución, estableciendo la doctrina aplicable, vinculante para todos los tribunales e-a y el resto de la Admón Tributaria.

Recurso extraordinario de revisión. Contra los actos firmes de la Admón tributaria y reso-luciones firmes de los órganos e-a, por los interesados, cuando concurra alguna de las cir-cunstancias previstas para los recursos de esta índole en vía adva (aparición de nuevos do-cumentos, cohecho o prevaricación de funcionarios, ...).

Recursos contencioso-administrativos

Una vez que se ha agotado la vía e-a, se pueden interponer dichos recursos ante el órgano jurisdiccional competente.

5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Los conflictos que se originan cuando la Admón actúa en relaciones de Dº privado se sus-tancian ante la Jurisdicción civil y laboral. No obstante, la presencia de la Admón como demandada distorsiona su funcionamiento regular por las reglas especiales relativas al fuero territorial, suspensión de plazos para consulta, exclusión de medidas de ejecución judicial sobre bienes de la Admón y a las vías de reclamación previa.

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La reclamación previa es la más importante de estas singularidades y se regula en los arts. 120-126 LRJ. Es una técnica sustitutiva de juicio de conciliación previo a los procesos civi-les entre simples particulares, y es parecido a los recursos advos como previos a los recur-sos en la vía c-a. La reclamación previa es un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el Dº privado o laboral contra el Estado y sus OOAA, lo que igual-mente hay que entender referido a las CCAA, a los EELL y a los organismos públicos de ellos dependientes.

Artículo 120. Naturaleza. 1. La reclamación en vía adva es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública, salvo los supuestos en que dicho re-quisito esté exceptuado por una disposición con rango de Ley. 2. Dicha reclamación se tramitará y resolverá por las normas contenidas en este Título y, por aquellas que, en cada caso, sean de aplicación, y en su defecto, por las generales de esta Ley. Artículo 121. Efectos. 1. Si planteada una reclamación ante las AAPP, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la juris-dicción correspondiente. 2. Planteada la reclamación previa se interrumpirán los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

La reclamación previa, se repite, tiene por finalidad impedir un planteamiento judicial di-recto o sustituir los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles y laborales, y pro-duce los siguientes efectos:

• Un efecto preclusivo, de cierre del proceso, mientras que no se sustancie (art. 121). La jurisprudencia del TS ha debilitado este efecto, razonando que siendo el acto de conciliación potestativo, así debería serlo también la reclamación previa.

• Un efecto interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales. Los plazos comienzan a correr de nuevo desde la notifica-ción de la resolución o el transcurso del plazo del silencio (negativo en ambos ca-sos).

A) La reclamación previa a la vía judicial civil

Aunque no lo diga la LRJ, la reclamación en la vía judicial civil tiene especialidades donde no debe exigirse, como en los interdictos posesorios o similares o en los procesos de protec-ción de derechos fundamentales, donde la naturaleza urgente y sumaria del proceso se vería perjudicada.

La reclamación ha de dirigirse al órgano competente de la AP que se trate. Para la AGE la LRJ indica que se planteará ante el Ministro competente en la materia de la reclamación, debiendo presentarse ésta en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presenta-ción de escritos y solicitudes.

CAPÍTULO II. RECLAMACIÓN PREVIA A LA VÍA JUDICIAL C IVIL. Artículo 122. Iniciación. 1. La reclamación se dirigirá al órgano competente de la Administración Pública de que se trate. 2. En la AGE se planteará ante el Ministro del Departamento que por razón de la materia objeto de la reclamación sea competente. Las reclamaciones podrán presentarse en cualquiera de los lugares previstos por esta Ley para la presentación de escritos o solicitudes.

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Artículo 123. Instrucción. 1. El órgano ante el que se haya presentado la reclamación la remitirá en el plazo de cinco días al órgano competente en unión de todos los antecedentes del asunto. 2. El órgano competente para resolver podrá ordenar que se complete el expediente con los ante-cedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. Artículo 124. Resolución. 1. Resuelta la reclamación por el Ministro u órgano competente, se notificará al interesado. 2. Si la Admón no notificara su decisión en el plazo de tres meses, el interesado podrá considerar desestimada su reclamación al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.

No dice la ley nada sobre los documentos que el reclamante debe acompañar al escrito de reclamación, siendo el órgano ante el que se ha presentado el obligado a unir al escrito los antecedentes necesarios y remitirla en 5 días al órgano competente, en unión a todos los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. Tampoco es necesaria la remisión de antecedentes a la D.G. del Servicio Jurídico del Estado para la formulación, previas las diligencias oportunas, del proyecto de orden resolutoria que, una vez dictada debe comunicarse al interesado. Dichos informes son ahora facultativos.

Tampoco establece la LRJ la necesidad de plantear de forma inmediata, dentro de los dos meses siguientes como antes, la correspondiente demanda civil. Una vez que se deniegue de manera expresa o presunta la reclamación previa, la demanda civil está sujeta a los plazos de prescripción del derecho material que se reclama (o a su ley específica, como ocurre en el caso de la reclamación laboral, véase más abajo).

B) La reclamación previa a la vía laboral

Estas reclamaciones deben dirigirse al Jefe advo o Director del establecimiento u Organis-mo en que el trabajador preste sus servicios. Si se deniega la reclamación o transcurre un mes sin resolución alguna, el interesado podrá formalizar la demanda ante la Magistratura de Trabajo correspondiente.

Al igual que ocurre con la reclamación previa a la vía civil, la acción laboral puede plan-tearse antes de que transcurra el plazo de prescripción del derecho que se reclame, sin nece-sidad de reiterar la reclamación previa.

CAPÍTULO III. RECLAMACIÓN PREVIA A LA VÍA JUDICIAL LABORAL. Artículo 125. Tramitación. 1. La reclamación deberá dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u Orga-nismo en que el trabajador preste sus servicios. 2. Transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolución alguna, el trabajador podrá consi-derar desestimada la reclamación a los efectos de la acción judicial laboral. Artículo 126. Reclamaciones del personal civil no funcionario de la Administración Militar. Las reclamaciones que formule el personal civil no funcionario al servicio de la Administración Militar se regirán por sus disposiciones específicas.

Como especialidad, se puede considerar su no necesidad en el caso de procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colecti-vo, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de estatutos de los sindicatos, o de su modificación, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial.

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Ley de Procedimiento Laboral (RD-Leg 2/1995, aprueba texto refundido) CAPÍTULO II. DE LA RECLAMACIÓN PREVIA A LA VÍA JUDI CIAL Artículo 69. 1. Para poder demandar al Estado, CCAA, EELL u OOAA dependientes de los mismos será requi-sito previo haber reclamado en vía adva en la forma establecida en las leyes. 2. Denegada la reclamación o transcurrido un mes sin haber sido notificada la resolución, el in-teresado podrá formalizar la demanda ante el Juzgado o la Sala competente, a la que acompaña-rá copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la presentación de la reclama-ción uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. 3. No surtirá efecto la reclamación si la resolución fuese denegatoria y el interesado no presenta-re la demanda ante el Juzgado en el plazo de dos meses, a contar de la notificación o desde el transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada, salvo en las acciones derivadas de des-pido, en las que el plazo de interposición de la demanda será de veinte días. Artículo 70. Se exceptúan de este requisito los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electo-ral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial, al amparo de lo prevenido en el art. 33 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

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Tema XI La jurisdicción contencioso-administrativa

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

De acuerdo con CE 106, los actos y disposiciones generales de la Admón, así como el so-metimiento de ésta a los fines que la justifican, están sujetos al control de los Tribunales:

Artículo 106 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adminis-trativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.

Y CE 153, específicamente para la Admón de las CCAA:

Artículo 153 CE El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: ... c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJC-A, en adelante), reitera en su primer artículo:

Artículo 1. LRJCA 1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocerán de las pretensiones que se deduzcan en re-lación con la actuación de las AAPP sujeta al Dº Advo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

La Jurisdicción c-a, o Justicia administrativa constituye, junto con la civil, penal y laboral, uno de los 4 órdenes jurisdiccionales que tiene una estructura orgánica que cubre el territo-rio nacional, desde la provincia (Juzgados de lo C-A), pasando por la Comunidad Autóno-ma (Salas de los C-A de los TSJ) hasta el nivel estatal (Juzgados Centrales de los C-A, Sala de los C-A de la Audiencia Nacional, Sala de los C-A del TS).

Hay dos rasgos especiales de esta jurisdicción:

1.º Es una justicia de gran tensión política. Tensa, tiene que controlar los actos de po-der. Ha sufrido varias revoluciones desde su modelo original.

2.º No enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad adva, los políticos o los funcionarios, sino a sus actos (advos), y no condena nunca a estos responsables, sino a al conjunto de la ciudadanía; al Estado y demás AAPP.

2. Los modelos orgánicos de Justicia administrativa (JCA)

El rechazo del Ejecutivo, durante el primer constitucionalismo, por dejarse enjuiciar, llevó a configurar la JCA como una jurisdicción especial, integrada en el mismo ejecutivo y servida por funcionarios (el modelo napoleónico). La presión política dio origen a dos sistemas. El primero, el sistema armónico español, consistía en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos Tribunales. El 2º, el italiano de 1865, reparte la competencia entre la jurisdicción

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civil y la adva, asignando a la civil los conflictos sobre derechos y a la 2ª los que versan sobre intereses.

Por último, ahora, se han eliminado las reticencias de control judicial sobre el ejecutivo y se ha creado dentro del sistema judicial un orden propio, de la misma entidad y nivel que los otros órdenes, para los asuntos advos.

En el antiguo régimen se exigía autorización adva antes de que los Tribunales pudieran co-nocer actos advos de cualquier naturaleza.

En España, la C de Bayona sigue el modelo francés de atribuir al Consejo de Estado la ju-risdicción adva. Las Cortes de Cádiz, asigna los asuntos contenciosos de la Admón a la Justicia civil.

En 1845 se retorna en España al modelo francés, creándose el Consejo Real (después lla-mado de Estado) y los Consejos Provinciales. La Justicia administrativa sucumbe nueva-mente en la Revolución de 1968 (C de 1869).

Tras la Restauración canovista y la C de 1876, la Ley Santamaría de Paredes de 1888 llega al sistema armónico, un modelo intermedio entre el funcionarial y el judicialista; hay unos Tribunales provinciales que integran jueces y funcionarios de carrera. A nivel estatal el Consejo de Estado no tiene, sin embargo, jueces.

La Ley Maura de 1904 mantiene la composición mixta de los órganos provinciales de la jurisdicción pero traslada la parte estatal del Tribunal del Consejo de Estado al Tribunal Supremo. Se alcanza aquí la consolidación de un sistema español judicialista. Desde enton-ces sólo hay jueces en la JCA.

La C de 1978, así como la LOPJ de 1985 confirman la completa judicialización de este or-den, un orden especializado de jurisdicción, aunque el sistema estaba en vigor desde la Ley de 1956.

3. Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Los órdenes jurisdiccionales pueden responder a dos finalidades:

• Garantista. De protección de los derechos subjetivos, como ocurre con las jurisdic-ciones civil y laboral.

• Control de legalidad. Como la justicia penal, aunque indirectamente, como utilidad marginal protejan también los derechos subjetivos afectados por la infracción crimi-nal (responsabilidad civil derivada del delito).

La JCA ha sido mutante; ahora persigue ambas finalidades. Es una justicia garantista de los derechos y de control de la legalidad de la Admón. Su ámbito competencial se establece en LJCA 1 en términos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las AAPP:

Artículo 1. LRJCA 1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocerán de las pretensiones que se deduzcan en re-lación con la actuación de las AAPP sujeta al Dº Advo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

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A) ÁMBITO INICIAL Y SU DESARROLLO

El ámbito general actual ha costado siglo y medio 1845 – 1998. Inicialmente la materia c-a, susceptible de enjuiciamiento se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o Consejo de Estado y de los Consejos Provinciales, caracte-rizados por ser conflictos de derechos y no de intereses. Se admitía únicamente un recurso de plena jurisdicción, cuyo objeto era una pretensión sustantiva frente a la Admón (recla-maciones tributarias, daños por obras públicas, impago de sueldos, incumplimiento de con-tratos, etc.), descartándose un recurso de simple anulación contra cualesquiera actos advos.

En el Derecho español desde el principio se sustancian en lo c-a conflictos que ventilan derechos, mientras que las cuestiones simplemente “gubernativas” resuelve definitivamente la Admón. Así, las leyes especiales como la de aguas enuncian tablas de conflictos en uno y otro grupo. Hasta que la Ley Santamaría de Paredes de 1888 define con una cláusula gene-ral dentro del terreno de lo c-a todo acto que causa estado, que emana de facultades regla-das y que verse sobre derechos advos establecidos por ley, reglamento o acto, en favor del demandante. Estaban fuera de dicha cláusula los actos políticos, las correcciones disciplina-rias civiles y militares, etc.

El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, amplió el ámbito de lo c-a al aceptar en materia municipal la legitimación por interés, permitiendo el recurso de anulación (para la simple anulación del acto impugnado), además del de plena jurisdicción, que exige la legi-timación por lesión de derechos subjetivos, y que puede llegar a la anulación del acto, ade-más de reconocer para el actuante una pretensión sustantiva. Permitió algo nuevo: la im-pugnación de disposiciones generales de ámbito legal. El Texto Articulado y Refundido de Régimen Local de 1955 lleva estos dos tipos de recursos al texto.

La Ley de 1956 (Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de 27 de diciembre de 1956), estableció la competencia jurisdiccional sobre una amplia cláusula ge-neral: la JCA conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Admón sujetos al Dº advo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley, y admitió el recurso, directo e indirecto, contra reglamentos, e incorporó al sistema general la legitima-ción por interés, aunque elimina la distinción entre recursos de anulación y recursos de ple-na jurisdicción.

Esta misma Ley de 1956 admite el control de la discrecionalidad, sin negar la existencia de una cierta potestad discrecional en el actuar de la Admón. La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de una acto, o a un acto en bloque, ni tiene su ori-gen en la inexistencia de normas, al supuesto de hecho, ni es un prius respecto de la cues-tión de fondo de legitimidad o ilegitimidad del acto.

B) INCIDENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978, DE LA NUEVA LEY JURISDICCIONAL DE 1998 Y DE LA LEY ORGÁNICA 19/2003: ELIMINACIÓN DE ÁMBITOS EXENTOS , EXTENSIÓN DEL CONTROL A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA , ACTUACIONES MATERIALES Y SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CIVIL QUE IMPLIQUEN A LA ADMINISTRACIÓN

La ampliación de la materia adva y de las técnicas de control de la Ley de 1956 mantuvo, no obstante, zonas exentas del control judicial (los actos políticos y una lista de actos ex-cluidos como policía de prensa, radio, teatro, ascensos y recompensas militares, etc.) y además dejaba la puerta abierta a que otras leyes especiales hicieran nuevas exclusiones.

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Pero estas barreras pasan a ser inconstitucionales a la entrada en vigor de C 1978, art. 24 que consagra el derecho a la garantía judicial efectiva, y art. 106 que encomienda, sin ex-cepción alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación adva.

Consecuentemente, la LJCA 1998 no recoge ya aquellas exclusiones, ni por supuesto al acto político (ni actos de gobierno, ni actos de autoridad, ...). Sigue su Exposición de motivos diciendo que además de los actos y las disposiciones, están sujetos a su control: la actividad prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inac-tividades u omisiones de actuaciones debidas, ...

Añade la nueva LJCA los recursos contra la inactividad y la vía de hecho (art. 13.b):

La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho

La LOrg 19/2003 de modificación de la LOrg 6/1985 del Poder Judicial, atribuye a la JCA todas las cuestiones de responsabilidad civil en que esté involucrada la Admón, aunque deriven de relaciones civiles o afecten también a personas privadas:

Artículo 9. LOPJ 1. Los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley. 2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son pro-pias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional. En este orden civil, corresponderá a la jurisdicción militar la prevención de los juicios de testa-mentaria y de abintestato de los miembros de las Fuerzas Armadas que, en tiempo de guerra, fa-llecieren en campaña o navegación, limitándose a la practica de la asistencia imprescindible para disponer el sepelio del difunto y la formación del inventario y aseguramiento provisorio de sus bienes, dando siempre cuenta a la Autoridad judicial civil competente. 3. Los del orden jurisdiccional penal tendrán atribuido el conocimiento de las causas y juicios criminales, con excepción de los que correspondan a la jurisdicción militar. 4. (Redacción según Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre). Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el ar-tículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus ac-tuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su preten-sión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabi-lidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patri-monial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas. 5. Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las recla-

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maciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral. 6. La jurisdicción es improrrogable. Los órganos judiciales apreciaran de oficio la falta de juris-dicción y resolverán sobre la misma con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. En todo caso, esta resolución será fundada y se efectuará indicando siempre el orden jurisdiccional que se estime competente.

Y la propia LJCA corta cualquier posibilidad de repartir la materia con los tribunales civiles o laborales:

Artículo 2 LRJA El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: ... e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la natu-raleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

C) CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES .

La LRJA de 1998 contempla ahora el control de otros órganos que no estaban regulados en la LRJA de 1956, aunque algunos de ellos ya estaban incluidos por normas particulares.

Se trata de un control de la actividad puramente administrativa, de simple gestión, sin afec-tar al contenido de su misión constitucional (incontrolable por lo c-a). Es el caso de los ac-tos y disposiciones en materia de personal (entiéndase funcionarial), administración y ges-tión patrimonial de:

• Congreso de los Diputados y Senado • Tribunal Constitucional • Tribunal de Cuentas • Defensor del Pueblo • Asambleas legislativas de las CC. AA. • Instituciones autonómicas análogas al TCu y al DdelPueblo.

El control por la JCA va más allá de lo anterior en el caso del TCu, cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

Y todavía más en el caso del Consejo General del Poder Judicial, donde el control se ex-tiende a lo que es su propia función constitucional específica: la sanción de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales. La relevancia constitucional de este órgano queda disminuida por el sometimiento de sus actos a su revisión por la Sala 3.ª C-A TS.

Lo mismo puede decirse de la Administración Electoral, cuyos actos y actividad, toda ella, no obstante su relevancia política y constitucional, son perfectamente enjuiciados por lo c-a. En concreto cabe recurso c-a contra la proclamación de candidaturas por las Juntas Electo-rales y otro de similares características contra la proclamación de electos (arts. 49 y 109 LOREG)

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D) EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO

Es una novedad de la LJCA 1998, son conflictos c-a entre distintas AAPP. Esta regulado en el art. 44:

Artículo 44. LJCA 1. En los litigios entre AAPP no cabrá interponer recurso en vía adva. No obstante, cuando una Admón interponga recurso c-a contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la ac-tividad a que esté obligada. 2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concre-tará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera co-nocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el reque-rido no lo contestará. 4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.

Este es un caso que se aparta del tradicional contencioso de un administrado contra la Ad-món, y de los conflictos entre AAPP de igual o distinto nivel que resolvía la Admón ante-rior o a través del sistema de conflictos. Como todas defienden el interés general, lo que se ventila es la relimitación de potestades y competencias.

E) LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LO CIVIL , PENAL, LABORAL Y MILITAR . MATERIAS CONEXAS Y CUESTIONES PREJUDICIALES

La competencia de la JCA cubre la práctica generalidad de todos los conflictos que origina la actuación de las AAPP sujeta al Dº advo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley, y los Decretos legislativos cuando exceden los límites de la delegación. No quedan sujetos (¿deberían?) los actos de los Entes públicos, sociedades anónimas y fundaciones de capital público, cuando actúan sujetos al Dº privado.

Conoce también, incidentalmente, la JCA de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden advo, pero directamente relacionadas con un recurso c-a, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinará la suspensión del proc, mientras que no sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda:

Artículo 3. LJCA No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. b. El recurso contencioso-disciplinario militar. c. Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración. Artículo 4. LJCA 1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conoci-miento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden ad-ministrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. 2. La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vin-culará al orden jurisdiccional correspondiente. Artículo 9. LOPJ 1. Los Juzgados y Tribunales ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley.

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2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocerán, además de las materias que les son pro-pias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional. Artículo 10. LOPJ 1. A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente. 2. No obstante, la existencia de una cuestión prejudicial penal de la que no pueda prescindirse para la debida decisión o que condicione directamente el contenido de esta, determinará la sus-pensión del procedimiento, mientras aquella no sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda, salvo las excepciones que la Ley establezca.

La decisión que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte y podrá ser revisada por la jurisdicción correspon-diente (LJCA 4.2). De esta forma, aunque la JCA puede conocer las cuestiones prejudiciales e incidentales de carácter civil que se produzcan con ocasión de un acto advo, sólo la Juris-dicción civil es competente para resolver definitivamente los conflictos sobre propiedad entre la Admón y los particulares, así como los que origina el cumplimiento de los contratos civiles, que no tienen por objeto obras o servicios públicos.

En todo caso la J. Civil es supletoria de la C-A, pues conoce además de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional (LOPJ 9.2).

Los límites de la JCA y de la J. Social resultan del propio contenido de ésta que conoce de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Dº, tanto en los conflictos individuales como colectivos, así como de las reclamaciones en materia de Seguridad So-cial o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislación laboral (LOPJ 9.5). Es claro, por tanto, que la J. Laboral conoce de los conflictos entre la Admón y sus empleados sujetos al Dº laboral, mientras que la JCA es competente para los que se suscitan entre aquélla y los empleados que tienen la condición de empleados públicos. No obstante la JCA conoce de las impugnaciones de los PA seguidos para garantizar que la contratación laboral se efectúa con arreglo a los principios de mérito y capacidad.

La LJCA se refiere también a la materia disciplinaria militar que, pese a su naturaleza c-a, su conocimiento está atribuido a los tribunales militares (LJCA 3). Los demás conflictos funcionariales de los militares con el Mº de Defensa no disciplinarios son de la competencia de la JCA.

Tampoco entran en el ámbito de la JCA los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y las AAPP, que se tramitan y resuelven en los términos de la LOrg de 1987 (de conflictos jurisdiccionales), ni los conflictos entre los órganos de una misma Admón que resuelve el superior jerárquico.

Artículo 3. LJCA No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social,

aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública. b. El recurso contencioso-disciplinario militar. c. Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y

los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

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F) UNA COMPETENCIA NO CONTENCIOSA . LA AUTORIZACIÓN DE ENTRADA AL DOMICILIO

La LJCA ha introducido la novedad (antes en lo penal) de atribuir al orden c-a, en concreto a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares de cuyo acceso requiere el consentimiento del titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de las AAPP. Asimismo corresponderá a los Juzgados de lo c-a la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Artículo 8 LJCA 6. Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública. Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorización o rati-ficación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho funda-mental. Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acor-dada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspec-ción el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

Estas competencias no son las típicas de la JCA, sino de una competencia gubernativa que se atribuye al juez en aplicación de la regla de inviolabilidad del domicilio de la C (art. 18.3 El domicilio es inviolable. Ninguna entrada podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito).

Aquí el juez no ejercita una actividad judicial; no juzga a través de un proceso, resuelve una petición de la Admón en el seno de un expediente advo. Es una actividad “administrativa” del juez que no tiene, además, una regulación sustantiva y procedimental.

4. Los órganos jurisdiccionales

A) CLASES

El despliegue, según la ley actual, comprende ahora la provincia, Juzgados de lo C-A, y las CCAA, Salas de lo C-A de los TSJ. También refuerza el nivel central con la creación de los Juzgados Centrales de lo C-A. En resumen, de acuerdo con la vigente Ley 29/98 se tienen 4 niveles de órganos judiciales:

• Los Juzgados unipersonales de lo C-A, con uno o más en cada provincia, con juris-dicción en toda ella y sede en su capital.

• Las Salas de lo C-A, de los TSJ de las CCAA, pudiendo crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la C.A.

• Los Juzgados Centrales de lo C-A. • La Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional. • La Sala Tercera de lo C-A del TS.

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Por encima de la Sala 3.ª TS está aún la Sala Especial de Revisión prevista en LOPJ 61, formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo y el más moderno de cada una de ellas.

B) LA COMPETENCIA OBJETIVA O POR RAZÓN DE LA MATERIA

La distribución de competencias entre los órganos es importante, dado el precepto constitu-cional de derecho al juez predeterminado por la ley (CE 24), que encuentra en los recursos c-a y en el recurso de amparo su tutela efectiva.

La regla tradicional de distribución de competencias consistía en una correlación entre el ámbito territorial del órgano advo y al ámbito territorial del órgano judicial. Pero dicha equiparación sólo se mantiene en la Sala 3.ª de lo CA del TS.

Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

Así, la SALA3CATS enjuicia los actos y disposiciones emanadas de:

• El Consejo de Ministros • Las Comisiones Delegadas del Gobierno • Consejo General del Poder Judicial • Congreso de los Diputados y Senado • Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo • Junta Electoral Central

La Sala especial prevista en LOPJ 61 para revisión de las sentencias de la Sala 3.ª (además de recusaciones, y otras demandas contra magistrados del TS), conoce de los procesos de declaración de ilegalidad y consecuente disolución de partidos políticos (LOrg 6/2).

Una Sección, formada por el Presidente TS, el de la Sala de lo C-A, y 5 Magistrados de esta misma Sala (los 2 más antiguos y los 3 más modernos) conocerá del recurso de casación para la unificación de la doctrina cuando la contradicción se produzca entre sentencias dic-tadas en única instancia por Secciones distintas de dicha Sala.

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

Conoce en única instancia de los recursos c-a contra disposiciones y actos de los Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo C-A y de los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Finan-ciación del Terrorismo y de la posible prórroga de los plazos que le plantee dicha Comisión respectos de las medidas previstas en la Ley 12/3 de prevención y bloqueo de la financia-ción del terrorismo.

Conoce también de los recursos no atribuidos a los TSJ de las CCAA, en relación con los convenios entre las AAPP y de los recursos interpuestos contra las resoluciones del Tribu-nal Económico-Administrativo Central.

La Audiencia Nacional conoce también de los recursos que se interponen contra los actos advos de las Administraciones independientes y análogas: Banco de España, Tribunal de Defensa de la Competencia, Junta Arbitral de Financiación de las CCAA, Agencia de Pro-

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tección de Datos, Comisión Nacional de Energía, CNMT, Consejo Económico y Social, Instituto Cervantes, CSN y Consejo de Universidades (DA 4.ª).

Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Conocen de los recursos de personal cuando se trata de actos dictados por Ministros y Se-cretarios de Estado, salvo que:

- confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos infe-riores (atribuidos a los Juzgados de lo C-A), o

- se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o

- los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales del Mº de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafonamiento y destino (van a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional).

Conocen también de los recursos contra los actos de los órganos centrales de la AGE cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropia-ción forzosa; de los recursos contra las disposiciones generales y actos emanados de Orga-nismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector públi-co estatal con competencia en todo el territorio nacional; en materia de responsabilidad pa-trimonial de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros; y, en fin, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.

Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia

Ciñen su competencia a básica a la fiscalización de la Administración de las CCAA y de la Administración local, salvo la competencia atribuida a los Juzgados provinciales de lo c-a.

Además pueden fiscalizar los actos de los órganos de la AGE inferiores a los Secretarios de Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos.

Conocen asimismo de los recursos contra actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos y de los recursos contra actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y Juntas Electorales de las CCAA, y finalmente, sobre la prohibición o la propuesta de modificación del ejercicio del derecho de reunión.

Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de ámbito provincial

Esta competencia se describe en función de grupos de conflictos procedentes de todas las AAPP (estatal, autonómicas y locales).

Artículo 8. [Redacción según Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre.] 1. Los Juzgados de lo C-A conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades

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y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cual-quier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico. 2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las CCAA, salvo cuando procedan del respecti-vo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto: a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de ser-vicio de funcionarios públicos de carrera. b)Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses. c)Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros. 3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los orga-nismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela. Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración perifé-rica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el te-rritorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales. 4. Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado. 5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electo-rales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efec-tuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electo-ral. 6. [Redacción según Ley 15/2007, de 3 de julio.] Conocerán también de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública. Asimismo, corresponderá la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autorida-des sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental. Además, conocerán de autorizaciones para entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

Segunda instancia o apelación

Está atribuida, únicamente a las Salas de los C-A de los TSJ y a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional, competentes, respectivamente para las apelaciones de los autos y sen-tencias de los Juzgados provinciales y de los Juzgados Centrales de lo C-A.

Recursos de casación

Se atribuyen a las Salas de lo C-A de los TSJ, limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y a la SALA3CATS para las restantes y ordinarias moda-lidades de la casación.

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Recursos de revisión

Los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los J provinciales corresponde a las Salas de Revisión de los TSJ.

Los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los J Centrales corresponde a las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional.

La Sala de lo C-A del TS revisa la resoluciones de las Salas de lo C-A de la Audiencia Na-cional, de los TSJ y de las secciones del propio TS.

Entidades y Corporaciones dependientes de las APP territoriales

Las referencias anteriores a la AGE, CCAA y EELL comprenden las Entidades y Corpora-ciones dependientes y vinculadas de cada una de ellas.

Inactividad y vía de hecho

Las referencias anteriores a recursos contra actos administrativos incluyen las relativas a la inactividad de las AAPP y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho.

Prevalencia de la atribución por razón de la materia

La atribución de competencia por razón de las materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto (art. 13 LJCA).

C) LA COMPETENCIA TERRITORIAL

La asignación de la competencia sobre un asunto no es inmediata, ya que existen:

1) Órganos judiciales con la misma competencia objetiva o material, que actúan en ámbitos territoriales distintos (TSJ y J provinciales).

2) Órganos judiciales con competencias territoriales iguales (varios J provinciales).

Con carácter general se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que dictó la disposición o acto impugnado, incluyéndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias que dicte.

Esta regla general admite dos excepciones:

1) Cuando el recurso es contra actos en materia de personal, propiedades especiales y sanciones, que es competente, a elección del demandante, el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano au-tor del acto originario impugnado.

2) Cuando se impugnan planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, ex-propiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada, la competencia corresponde al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados.

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Pero esas 2 excepciones no aplican cuando el acto impugnado afecta a una pluralidad de destinatarios y fueran distintos los J o T competentes, en cuyo caso la competencia se atri-buye al órgano en cuya circunscripción tiene su sede el órgano que haya dicta el acto origi-nario impugnado.

La distribución de asuntos entre las distintas Salas de un mismo Tribunal o entre las distin-tas Secciones de una misma Sala, se atribuye a la Sala de Gobierno de dicho Tribunal, te-niendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos.

El mismo criterio se aplica para la distribución entre los J de una misma población. La aprobación corresponderá a la Sala de Gob. del TSJ, a propuesta de la Junta de Jueces de este orden jurisdiccional. Los acuerdos se adoptarán cada 2 años y se comunicarán al CGPJ, al solo efecto de su publicación, antes de la apertura de Tribunales, en el BOE o en el de la C.A., según corresponda.

5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo

En el proc c-a se reproduce la misma temática que en los proc civiles en cuanto a: concepto de parte, capacidad para ser parte, capacidad procesal o capacidad para actuar en el proceso, representación, postulación o defensa, y la legitimación.

A) La condición de demandante y demandado

Lo habitual: los particulares demandan, las AAPP son demandas

Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afir-mando la titularidad de un derecho o un interés y solicitando una pretensión, y son partes pasivas o demandadas los sujetos contra quien se dirige esa pretensión y que se resisten o se oponen a concederla.

En el proc c-a estos papeles están asignados previamente: los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legítimos lesionados por el acto o actividad adva asumen la parte activa y la AAPP autora del acto, disposición o actividad recurrida la pasiva. Esto es, claro, una consecuencia del privilegio de decisión ejecutoria de la Admón y del carácter revisor de la Justicia adva.

Los particulares como parte demandada

No obstante los particulares pueden ser parte pasiva o demandada en dos casos:

1) Proceso de lesividad. La Admón autora de un acto lo impugna, previa declaración de lesividad en el plazo de 4 años. La posición de demandado lo asume el titular de los derechos o intereses legítimos cuya revocación pretende la acción de lesivi-dad.

2) Codemandados. Cuando los particulares (o también otros entes públicos) son de-mandados junto con la AAPP autora del acto recurrido, porque sus derechos o in-tereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

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Intervención de varias AAPP

En el caso de que distintas AAPP intervienen en la producción de un acto: una como autora y la otra como fiscalizadora, la LJA entiende que es la autora si el resultado de la fiscaliza-ción es aprobatorio, y la AP fiscalizadora en el caso de que ésta no apruebe íntegramente el acto o disposición.

En el caso de actos de una AP resultado de la disposición general dictada por otra AP, se reconoce la condición de parte demandada a ambas.

Contenciosos interadministrativos

Es otra alteración de lo común, que no se daba en la Admón centralizada anterior. Después de C 78 se ha judicializado y se pueden dar contenciosos entre AAPP de igual nivel territo-rial (como dos municipios o dos CCAA) o de distinto nivel territorial (Estado, CCAA y CCLL entre ellos).

En esto casos lo normas es que sea parte demandante la que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que se derogue la disposición, la anule o revoque el acto.

En el caso de que la AP demandada dicte otro acto sobre la misma materia, la demandante podrá utilizar la vía de ampliación, o solicitar la acumulación de los recursos (que puede ser acordada de oficio, además, por el juez).

B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa

Tienen capacidad para ser parte las personas físicas y jurídicas de acuerdo con el Dº civil, ade-más de otras entidades que sean titulares de derechos y obligaciones aunque no tengan persona-lidad. Tienen capacidad procesal además de las personas físicas o jurídicas que la tienen de acuerdo con la LEC los menores para la defensa de sus derechos e intereses cuya actuación les esté permi-tida sin asistencia de padres, tutores o curadores. No pueden, salvo ley, impugnar los actos de las AAPP matrices sus órganos, los particulares que actúan en su nombre y sus Entidades de Dº público. Sí los Concejales cuando votaron en contra. La defensa la realiza siempre un abogado, pero la representación por procurador no es necesario en los Juzgados unipersonales o en caso de cuestiones de personal de funcionarios públicos (sal-vo separación del servicio).

Como en el proceso civil se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal.

Capacidad para ser parte: es la capacidad jurídica o aptitud genérica que ostentan las personas físicas y jurídicas para intervenir válidamente en un proceso, por sí o con la debida asistencia o representación. Esta capacidad viene determinada, genéricamente, por el reconocimiento de su personalidad.

Capacidad procesal: presupone la capacidad para ser parte, comporta, además, la aptitud para realizar actos válidamente en un proceso. No todas las personas con capacidad para ser parte tienen capacidad procesal, si no es mediante asistencia (intervención de terceras personas cuya aquiescencia es necesaria para su válida actuación) o representación (actuación por medio de terceras personas cuyos actos produ-cen eficacia en la esfera jurídica de aquéllas, como si por ellas hubieran sido realizados.

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Ejemplos: el nasciturus puede ser parte pero no tiene capacidad procesal, como ocurre, en general con los menores de edad. Los que no se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles pueden ser parte, pero no tienen capacidad de obrar procesal, compareciendo mediante representación.

Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas con arreglo al Dº civil, y en el orden c-a también tienen capacidad procesal (y por tanto de ser parte) los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurídica o patrimonios indepen-dientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligacio-nes, al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, cuan-do la ley así lo declare expresamente.

Artículo 18. LRJCA Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional c-a, además de las personas que la osten-ten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurí-dico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cúratela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, en-tidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integra-ción en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional c-a cuando la Ley así lo declare expresamente.

Tienen, por lo tanto, capacidad para ser parte las personas públicas territoriales o institucio-nales con personalidad jurídica independiente. Por ello no pueden ser parte demandante ante una AP los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente (como lo hace la LBRL para lo Concejales en el caso de que hubieran votado en contra de los acuerdos que impugnan en lo c-a). Tampoco pueden inter-poner recurso contra una AP los particulares cuando obran por delegación o como meros agentes o mandatarios de una AP. Ni las Entidades de Dº público contra las AAPP de las que sean dependientes o estén vinculadas; su personalidad jurídica es ficticia y no justifica interés propio frente al ente matriz.

Artículo 20. LJCA No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administración pública:

a. Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b. Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admón de la que dependan. Se exceptú-an aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía res-pecto de dicha Administración.

En cuanto a la capacidad procesal, es decir, la aptitud para estar directamente en juicio, además de las personas que la ostentan de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil la tienen los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el OJ sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cúratela.

La representación de las partes podrá conferirse a un procurador con poder al efecto, y la defensa será realizada en todo caso por un abogado. En el caso de Tribunales de lo C-A es necesario en todo caso la representación por procurador (lo que no ocurrirá en los Juzgados de lo c-a provinciales o centrales). Se exceptúa de la representación también el caso de la defensa de derechos estatutarios de funcionarios para cuestiones de personal que no impli-quen separación del empleo público; en este caso pueden comparecer por sí mismos.

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Artículo 23. LJCA 1. En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su representación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su re-presentación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones. 2. En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado. 3. Podrán, no obstante, comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en defensa de sus de-rechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

C) La legitimación

La parte, además de la capacidad para serlo, debe ostentar legitimación adecuada. Esto es, le debe afectar la disposición o acto o inactividad o vía de hecho recurridas. El sujeto, per-sona física o jurídica, debe ser portador de un derecho o de un interés legítimo (art. 19.1). Además, y aunque la ley no lo diga, dicho derecho o interés debe haber sido lesionado por la disposición, acto, inactividad o vía de hecho.

La evolución garantista de lo C-A, ampliando los sujetos legitimados, ha llegado a la acción popular, que puede ser ejercida por cualquier ciudadano, pero en los casos expresamente previstos por las leyes. Una figura similar, la sustitución procesal, está contemplada en la LBRL cuando se permite a los vecinos ejercer acciones en nombre e interés de las CCLL ante la pasividad de éstas.

Artículo 19. LJCA 1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional c-a:

a. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. b. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18

(capacidad procesal) que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

c. La AGE, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposi-ciones de la Administración de las CCAA y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen lo-cal, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

d. La Administración de las CCAA, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Admón del Estado y de cualquier otra Admón u Organismo público, así como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legis-lación de régimen local.

e. Las EELL territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las AGE y de las CCAA, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras EELL.

f. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley. g. Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o depen-

dientes de cualquiera de las AAPP para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

h. Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previs-tos por las Leyes.

i. Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente. Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil determi-nación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos co-rresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primor-dial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran de-terminados, de su propia legitimación procesal.

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La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexo.

2. La Admón autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley. 3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando se pretende, además de la anu-lación del acto o disposición, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios. Esta legitimación es precisa también cuando se recurre la inactividad de la Admón, porque lo que se reclama es un derecho cuya titularidad deberá acreditarse. El recurso contra la una actividad material constitutiva de vía de hecho en que la presunta lesión será en la mayor parte de lo casos un atentado del dere-cho de propiedad, pero que podría comprender el interés para legitimar acciones protectoras del medio ambiente.

Artículo 31. [Pretensiones de las partes] 1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Dº y, en su caso, la anu-lación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el Capítulo precedente. 2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la in-demnización de los daños y perjuicios, cuando proceda. Artículo 32. . [Pretensiones de las partes] 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la AP, conforme a lo dispuesto en el artí-culo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Admón al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el deman-dante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actua-ción y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2.

Y también están legitimadas las personas que ostentan un interés legítimo. De acuerdo con las SSTS el interés para recurrir es aquel que, de prosperar el recurso, produciría algún be-neficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC por su parte indica que el interés legítimo del art. 24.1 CE es más amplia que la de interés directo, comprendiendo los intereses indirectos, de modo que todo interés individual y social tutelado por el Dº indi-rectamente con motivo de la protección del interés general puede calificarse como interés legítimo.

Artículo 24 CE [Derecho a la tutela judicial.] 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse inde-fensión.

En cuanto a la legitimación de las personas públicas recuérdese el art. 20 LJCA:

Artículo 20. LJCA No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administración pública:

a. Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente [como el caso de los Concejales a las EELL, LBRL].

b. Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella.

c. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admón de la que dependan. Se exceptú-an aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía res-pecto de dicha Administración [como pasa con las Universidades].

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6. Objeto del recurso

En este epígrafe, como en la LJCA se ven primero cual es la actividad adva impugnable, después cuales pueden ser las pretensiones de las partes y otras cuestiones menores como la acumulación de pretensiones y la cuantía del recurso.

El objeto del recurso c-a es siempre la actividad de una AP, como se indica en sus arts. 25 y 26:

Artículo 25. [Actividad administrativa impugnable] 1. El recurso c-a es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los ac-tos expresos y presuntos de la AP que pongan fin a la vía adva, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. 2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actua-ciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley. Artículo 26. 1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisi-ble la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposi-ciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos

El recurso c-a es admisible, en la hipótesis más tradicional y común contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía adva, ya sean definitivos o de trámite. En cuanto a los de trámite, la ley vigente contempla los siguientes casos:

- Que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto - Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento - Que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos

La impugnación de disposiciones de carácter general puede ser:

- Directa. Se impugna la propia disposición, fundado en que la misma no es conforme a Derecho.

- Indirecta. Se impugnan los actos que se producen en aplicación de la misma. La fal-ta de impugnación directa o la desestimación de un recurso frente a la misma, no impiden la impugnación de los actos de su aplicación, incluso invocando el mismo fundamento.

La LRJA vigente ha introducido la cuestión de ilegalidad del reglamento. Se impide que, con motivo de la estimación de un recurso indirecto, los órganos jurisdiccionales incompe-tentes para conocer del recurso directo contra la disposición anulen la misma, al margen de la distribución de competencias para conocer del recurso directo. Cuando un J o T dicte una sentencia que anula un acto por considerar ilegal la disp general en que se funda, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso di-recto. Pero si un Tribunal fuera competente también para anular la disp general deberá, a la

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vez, declarar la validez o nulidad de la disp general, lo que debe hacer en todo caso el TS cuando conozca del recurso indirecto en cualquier grado.

Pretensiones. Tanto en el caso de actos como de reglamentos las pretensiones ejercitables son dos: el recurso de anulación y el recurso de plena jurisdicción.

CAPÍTULO II. PRETENSIONES DE LAS PARTES. Artículo 31. 1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el Capítulo precedente. 2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la in-demnización de los daños y perjuicios, cuando proceda. Artículo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el deman-dante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actua-ción y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2. Artículo 33. 1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la opo-sición. 2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros moti-vos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesa-dos un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno. 3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposi-ción general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma dis-posición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.

En el recurso de anulación se pretende la anulación de un acto o disp, por no ser confor-mes a Derecho.

En el recurso de plena jurisdicción el recurrente, además de la anulación, exige el recono-cimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjui-cios.

Pero no se admiten recursos en el caso de actos consentidos: actos que sean reproducción de otros anteriores, definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Recuérdese que no pueden recurrirse en vía c-a aquellos actos que no hayan sido recurridos anteriormente en vía adva, cuando era posible. Se sustituyen así (injustamente) los plazos de prescripción de los derechos materiales por los plazos más cortos de interposición de recursos advos o recursos c-a.

Artículo 28. [Actos consentidos] No es admisible el recurso c-a respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

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B) El recurso contra la inactividad de la Administración

Es un recurso introducido por LJCA-98. Se pretende que el juez condene a la Admón a dic-tar un acto o realizar una determinada actividad, lo que es claramente distinto a anular un acto o disp.

El demandante tiene, por supuesto, que hacer valer que tiene derecho a la pretensión que invoca, porque la denegación de la prestación por la Admón es ilegal. La ley vigente lo re-conoce en dos únicos supuestos:

1) Cuando la Admón en virtud de una disp general que no precise de actos de aplica-ción o en virtud de un acto o convenio advo está obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.

2) Cuando la Admón no ejecuta sus actos firmes.

En ambos casos el demandante podrá pretender que se condene a la Admón al cumplimien-to de sus obligaciones en los términos concretos en que estén establecidos.

Artículo 29. 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecu-ción, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes for-mular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regu-lado en el artículo 78. Artículo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el deman-dante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actua-ción y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2.

Nótese no obstante que:

a) Los jueces de lo c-a no pueden sustituir a la Admón en su actividad.

b) Que la ley limita a quienes tuvieran derecho a “prestación concreta en favor de una o varias personas determina-das”.

c) Que se condena “a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.”

Y que los plazos son muy cortos, desde que se solicita el cumplimiento a la Admón, lo que es necesario en todo caso.

Un medio que tiene el recurrente en este caso es solicitar la actuación de la Admón antes de la interposición del recurso como una medida cautelar que el juez deberá otorgar, salvo que con ella se ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, lo que ponderará en forma circunstanciada.

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Artículo 136. 1. En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

Lo que se ha dicho antes sobre la limitación de actos consentidos, no debería aplicarse al caso de inactividad de la Admón.

C) El recurso contra la vía de hecho

Son recurribles en este caso las “actuaciones de la Admón que carecen de la necesaria co-bertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase”. En la práctica es el cauce para reaccionar cuando se invaden la propiedad o la posesión de bienes ajenos, sin seguir el procedimiento establecido, típicamente el expropiatorio. Antes se recurría a interdictos ante el juez civil, pero según el art. 101 LRJ “no se admitirán interdictos contra las actuaciones de la Admón realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el proc establecido”.

Además de sustituir el largo interdicto en lo civil el recurso contra la vía de hecho servirá además para actuar pretensiones en defensa de la legalidad urbanística o del medio ambien-te y casos similares, donde basta invocar la legitimación por interés legítimo, individual o colectivo (si se ejerce por una agrupación o asociación, art. 19.1.b).

En la vía de hecho, no como en los casos anteriores, no es necesario recurso o petición pre-via a la Admón, aunque potestativamente el interesado podrá intimar el cese de la actividad perturbadora. Si la intimación no se formula o no fuera atendida dentro de los 10 días si-guientes a la presentación del requerimiento el interesado puede deducir directamente re-curso c-a. E incluso pedir que se ordene el cese de la actuación y se acuerden las medidas necesarias para el restablecimiento de la misma, así como la indemnización de daños y per-juicios.

Artículo 31. 1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el Capítulo precedente. 2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la in-demnización de los daños y perjuicios, cuando proceda. Artículo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el deman-dante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actua-ción y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el artículo 31.2.

En este caso, como en el anterior, la pretensión ejercitable en vía de hecho puede ser alcan-zada a través de una medida cautelar solicitada antes de la interposición del recurso y que el juez deberá conceder, salvo que la medida cause perturbación grave a los intereses genera-les o de tercero, lo que ponderará de forma circunstanciada.

La nueva LRJA deja pendiente si los interdictos civiles han desaparecido, si los plazos de estos últimos continúan, etc.

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D) El régimen de pretensiones

Las pretensiones del proceso c-a son limitadoras de los poderes del juez, acumulables, am-pliables y cuantificables.

Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional. Que deberá juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. No obstante el Juez puede provocar una clarificación de las posicio-nes de las partes si al dictar sentencia estima que la cuestión pudiera no haber sido aprecia-da debidamente por las partes. Lo somete a las partes mediante providencia, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, dando un plazo común de 10 días a ambas partes para que formulen alegaciones, con suspensión del plazo para dictar el fallo. Lo mismo ocurre cuan-do, habiéndose impugnado una disp general, el Tribunal entienda que es necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia de los preceptos recurridos.

Artículo 33. 1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la opo-sición. 2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros moti-vos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesa-dos un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno. 3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposi-ción general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma dis-posición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.

Acumulación de pretensiones en un mismo proceso. Es posible siempre que estos se de-duzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación. Lo serán también las que se refieran a varios actos, disp o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación pue-de ser pedida por las partes o acordada de oficio por el J o T previa audiencia de éstas.

Para facilitar la acumulación la Ley prescribe que la Admón comunique al T, al remitirle el expediente advo, si tiene conocimiento de la existencia de otros recursos c-a en los que puedan concurrir los mismos supuestos de acumulación. En el mismo sentido, el Secretario Judicial ha de poner en conocimiento del J los procesos que se tramiten en su Secretaría en los que puedan concurrir dichos supuestos.

Ampliación del recurso. Es distinta a la acumulación. Supone la ampliación del recurso a cualquier acto, disp o actuación que guarde la relación antes dicha para la acumulación, con el que sea objeto del recurso.

La partes pueden solicitar la ampliación al nuevo acto y también a la resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida en los recursos c-a inicialmente interpuestos contra actos presuntos. En este caso el recurrente puede desistir del recurso interpuesto an-teriormente, aceptando la resolución expresa posterior, o solicitar la ampliación a la resolu-ción expresa que se haya dictado. Producido el desistimiento del recurso inicialmente inter-puesto, el plazo para recurrir la resolución expresa, de 2 meses, se cuenta desde el día si-guiente a la notificación de la misma.

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Cuantía. Aunque ya han desaparecido las tasas judiciales, la fijación de la cuantía todavía cumple otras finalidades, especialmente servir de criterio para la determinación de las com-petencias entre los órganos jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos.

El órgano jurisdiccional fijará la cuantía del recurso c-a, una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su pare-cer al respecto.

La cuantía del recurso c-a vendrá determinada por el valor económico de la pretensión obje-to del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislación procesal civil (LEC), con de-terminadas especialidades.

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Tema XII. El proceso contencioso-administrativo

1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelación y sus insuficiencias

El proceso c-a nació en 1845 como un proceso civil de 1.ª instancia y evolucionó hacia un modelo en el que el acto advo recurrido hace de 1.ª instancia y el expediente advo cumple las funciones de los autos judiciales. La no impugnación del acto advo en sus (breves) pla-zos produce el efecto de cosa juzgada: lo convierte en un acto firme y consentido, inataca-ble posteriormente.

A) La configuración histórica del dogma revisor

El primer modelo de proceso c-a respondía a la plantilla de un proceso civil de 1.ª instancia; se iniciaba con la demanda del particular o memoria de la propia Admón, sin recurso advo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido (RRDD de 1845 y 1846).

Pero desde la primeras sentencias del Consejo de Estado se vino en exigir, para admitir la demanda, la existencia de un previo acto advo para precisar los términos de la litis, y permi-tiéndose la eliminación de esta manera de un buen número de recursos; los no presentados dentro de los (muy breves) plazos que se fueron estableciendo. La Ley de Santamaría de Paredes de 1888 consagra la jurisprudencia del Consejo de Estado.

La Ley jurisdiccional de 1956 estructuró el proceso c-a sobre los elementos del recurso de apelación civil: interposición contra una resolución ejecutoria que deviene firme si no se recurre en el plazo de 2 meses.

Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa. (Vi-gente hasta el 14 de diciembre de 1998)

Pero aunque el proceso c-a se asemeje a la 2.ª instancia o apelación del proceso civil no significa que no existan diferencias con éste, especialmente a favor de la Admón (la inter-posición del recurso no implica la suspensión del acto advo; la Admón que es juez en el primera parte, es parte en la segunda).

B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor

La jurisprudencia ha afirmado el carácter revisor de actos advos del proceso c-a, una visión ya contenida en la Ley de 1956 y anteriores, que llevó a restricciones en la admisión de recursos y, por ende, de la garantía judicial efectiva de CE 24.

La primera restricción era la exigencia de acto previo. Si no hay apelación civil sin senten-cia de 1.ª instancia, no se concebía el proceso c-a sin acto previo de la Admón.

La prueba, sin embargo, se mantiene con mayor amplitud que en la apelación civil. La Ley de 1956 permitía al órgano jurisdiccional limitarla a hechos de “indudable trascendencia”, recortándola.

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Se prefería, continuando con el carácter revisor, a la hora de dictar sentencia, el análisis de los vicios graves de proc, retrotrayendo el expediente al momento y lugar de la infracción cometida, en vez de entrar sobre las cuestiones de fondo. Este retraso beneficiaba a la Ad-món causante del vicio, librándola de una condena judicial inmediata.

Otras de las manifestaciones del carácter revisor, es la inadmisibilidad de recursos contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas, no planteadas en vía adva, la inmu-tabilidad de las cuantías económicas solicitadas en vía adva, etcétera.

No obstante, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación del proceso c-a es la equiparación entre la sentencia civil de 1.ª instancia y el acto advo: el acto no recurrido en plazo (2 meses) deviene en firme e inatacable.

C) La Ley jurisdiccional de 1998: el mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, trata de superar esta tradicional concepción del recurso c-a como revisión judicial de actos advos, pero mantiene el principal efecto del carácter revisor: la inadmisibi-lidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos.

Por lo tanto se produce un “efecto guillotina”, se pierden los derechos sustantivos de quien no recurre en los exiguos plazos de los recursos advos, sin atender a la prescripción de los derechos en sí mismos. Es imposible, en la justicia adva, desistir de la acción sin renunciar al derecho material.

Prescindir de dicha regla de cierre al proceso en el caso de actos consentidos no afecta a la ejecutoriedad de los actos advos. Aunque dichos actos se ejecutaran con prontitud, debería quedarse la posibilidad de recurrirlos siempre que los derechos no hayan prescrito, e incluso desistir de la acción entablada para volver a reproducirla.

La igualdad de las partes no es tanta, por otra parte, si los plazos para presentación del re-curso c-a son muy pequeños para el administrado y para la Administración se tienen 4 años para declarar la lesividad. No se tiene un derecho, por parte del administrado, de elegir el momento de combatir una injusticia.

D) El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho

La LJCA 98 configura dos tipos de proceso, por otra parte, que no tienen carácter revisor, ante conductas omisivas o agresivas de la Admón.

Recursos contra la inactividad de la Administración

Este recurso, no revisor, se dirige a obtener de la Admón, si es condenada, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, donde no juega el silencio advo.

Este recurso, no obstante está sujeto a las siguientes cautelas:

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• No se permite a los órganos judiciales sustituir a la Admón, incluida la discreciona-lidad, ni establecer mandatos precisos a partir de genéricas habilitaciones u obliga-ciones legales. Esto es, no se permite invadir las funciones propias de la Admón.

• La acción está limitada a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción.

• La sentencia de condena tiene que ordenar estrictamente las obligaciones advas en los concretos términos en que estén establecidas.

Recursos contra las actuaciones materiales en vía de hecho

Este recurso, no revisor, es una especio de interdicto c-a, que viene a sustituir a los interdic-tos civiles. Para evitar el carácter de proceso revisor, se evita que la contestación de la Ad-món al requerimiento o reclamación del particular se asimile a la contestación a un recurso advo, evitando su conversión en acto firme y consentido.

El requerimiento previo, en sede adva, es de carácter potestativo. Pero los recursos c-a que siguen no son procesos contra la desestimación (por silencio, en su caso) de tales reclama-ciones o requerimientos. La falta de estimación, total o parcial, de la reclamación no consti-tuye un auténtico acto advo, expreso o presunto. La reclamación previo persigue, únicamen-te, dar a la Admón la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervención judicial. En caso contrario lo que se impugna directamente es la inactividad o actuación material correspondiente, que son las que delimitan el objeto material del proceso.

No debe ser de aplicación por lo tanto el art. 28 LRJA que excluye del ámbito del recurso c-a los actos que sean reproducción de otros anteriores, definitivos y firmes, por no haber sido recurrido en tiempo y forma.

2. Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido

La tutela cautelar se presenta como la última oportunidad de salvar a una Justicia adminis-trativa caracterizada por el retraso en la resolución de procesos y a la no ejecución de las sentencias por no haberse tomado las medidas de aseguramiento adecuadas.

Antes de la LJCA 98 no se preveía otra medida cautelar que la suspensión de efectos del acto advo, regulada en términos muy restrictivos. La nueva LJCA 98 hace un esfuerzo de ampliación de las medidas cautelares, impulsada por la jurisprudencia previa y la evolución de los ordenamientos europeos y el Dº comunitario.

A) Referencias comparadas

Comparación con los sistemas francés, italiano, y de Dº comunitario. En el Dº comunitario se ha llegado a que una sentencia del TJCE (1990) suspenda la efectividad de una ley del Parlamento inglés.

B) Las medidas cautelares en el Derecho español

La LJCE 1956 supeditaba la suspensión de efectos del acto advo (la única medida cautelar que se admitía) al periculum rei: a que la ejecución del acto pudiera hacer peligrar la viabi-lidad posterior de la pretensión ejercitada. Su art. 122 rezaba procederá la suspensión, cuando la ejecución hubiese de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o

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difícil. GARCÍA DE ENTERRÍA reclamó también la apariencia de buen derecho, o fumus boni iuris, como condición para otorgar la suspensión. Bastaría una demanda seriamente fundada para que el juez debiera conceder la suspensión de efectos del acto recurrido. Como ejem-plos de aplicación del la regla del periculum rei se suspendieron demoliciones, sanciones inhabilitadoras del ejercicio de una profesión, desalojo de viviendas, etc.

La LJCA 98 cambia el planteamiento anterior, y establece en su exposición de motivos:

Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, tal co-mo tiene declarado la jurisprudencia más reciente, por lo que la adopción de medidas provisiona-les que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepción, si-no como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario. ... ... la suspensión de la disposición o acto recurrido no puede constituir ya la única medida caute-lar posible. La Ley introduce en consecuencia la posibilidad de adoptar cualquier medida caute-lar, incluso las de carácter positivo. No existen para ello especiales restricciones, dado el funda-mento común a todas las medidas cautelares. Corresponderá al Juez o Tribunal determinar las que, según las circunstancias, fuesen necesarias.

Dicha Ley no limita ya las medidas cautelares, permitiendo solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Contempla, además, medidas cautelares concretas como la suspensión de efectos de las disposiciones y actos, actuaciones constitutivas de vías de hecho y medidas positivas de anticipación del cumplimiento de obligaciones concretas que constituyen la pretensión deducida en el proce-so. Ahora son posibles, por lo tanto, medidas de suspensión de efectos de la disposición o acto recurridos, así como cualquiera otras, positivas o negativas, de hacer o de no hacer.

Sin embargo la Ley es muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez pue-de apoyar la medida cautelar. Esta causa o fundamento es único:

Artículo 130. 1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. 2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada.

Es decir, el elemento esencial continúa siendo el periculum rei: el riesgo que corre el objeto de la pretensión mientras que se tramita el proceso. La Ley no contempla el fumus bonus iuris.

La Ley permite la modificación o revocación de las medidas cautelares durante el proceso si cambian las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado, pero no en razón de los avances de los análisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, ni en razón de la modificación de los criterios de valoración que el Juez aplicó a los hechos al decidir las medidas cautelares.

Artículo 132. 1. Las medidas cautelares estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del pro-cedimiento si cambiarán las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado. 2. No podrán modificarse o revocarse las medidas cautelares en razón de los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto al análisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, y, tampoco, en razón de la modificación de los criterios de valo-ración que el Juez o Tribunal aplicó a los hechos al decidir el incidente cautelar.

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Así como en general es necesaria una previa valoración circunstanciada de todos los inter-eses en conflicto, lo que evita que la medida cautelar se pueda conceder automáticamente por el juez, en los supuestos de inactividad de la Admón y de la vía de hecho, la Ley es más proclive al automatismo, al prescribir que el Juez adoptará la medida salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las circunstancias previstas en dichos arts o la medida ocasio-nes una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada.

La medida cautelar puede verse dificultada por las garantías que el Juez deberá imponer al solicitante de la medida cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturale-za. Estas garantías serán las adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios, lo que podrá traducirse en la exigencia de una caución o garantía suficiente para responder de éstos, lo que es una condición para la eficacia de la medida cautelar. (Y si el actor no tiene medios suficientes para dar o tener avalada dicha garantía que se fastidie [¡!])

Otro umbral hay que pasar es que levantada la medida cautelar por sentencia u otra causa, la Admón o persona pretendan tener derecho a indemnización por los daños sufridos con motivo de dicha medida cautelar. Esta pretensión se puede solicitar ante el mismo órgano jurisdiccional en un año desde la fecha del alzamiento. Si no se formulase la solicitud de indemnización o se renunciase a la misma o no se acreditarse el derecho se cancelará la garantía constituida.

La medida cautelar se puede solicitar en cualquier estado del proceso, salvo que se solici-tare la suspensión de vigencia de una disposición de carácter general o de algunos de sus preceptos, en cuyo caso la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en la demanda. También es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposición del re-curso en los supuestos de inactividad de la Administración o vía de hecho.

El incidente cautelar se tramitará en pieza separada con audiencia de la parte contraria, en un plazo que no excederá de 10 días y será resuelto por auto dentro de los 5 días siguientes. Si la Admón demandada no hubiere aún comparecido, la audiencia se entenderá con el ór-gano autor de la actividad impugnada. Pero se admite también la adopción de medidas cau-telares inaudita parte, sin oír a la parte contraria, atendidas las circunstancias de especial urgencia que concurran en el caso, y además en los supuestos de recursos sobre inactividad o vía de hecho.

Contra el auto que acuerde medidas cautelares no cabe recurso, pero en él, el Juez con-vocará a las partes a una comparecencia que deberá celebrarse en los 3 días siguientes, so-bre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida cautelar adoptada. El auto que acuerde las medidas se comunicará al órgano advo correspondiente, el cual dispondrá su inmediato cumplimiento, debiendo publicarse las suspensiones de disposiciones y ac-tos generales.

Las MMCC estarán vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al proc en el que fueren acordados o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante podrán ser modificadas o revocadas durante el proceso si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.

En esta modificación no deben pesar los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto del análisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el deba-te; ni tampoco en razón de la modificación de los criterios de valoración que el Juez o Tri-bunal aplicó a los hechos al decidir el incidente cautelar.

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3. El procedimiento contencioso-administrativo de primera o única instancia

El modelo del proceso c-a sigue respondiendo al proceso de 2.ª instancia o apelación, giran-do en torno a la revisión del acto advo. Se inicia, como los procesos de apelación, a través del escrito de interposición, que cumple varias finalidades: precisar cuál es el acto recurrido, impedir su firmeza y fijar la cuantía del recurso. Se cine, al igual que el proceso civil de apelación, a analizar el expediente advo, que será la principal pieza de convicción para las partes y para el juez.

La LJCA 98 regula un procedimiento común de primera o única instancia, de acuerdo con dicho patrón revisor, con diversas matizaciones según el tipo de pretensión. Además, se ha añadido un proc abreviado para conflictos de menor entidad. Reinstaura, asimismo, dos procedimientos especiales, el proc de protección de derechos fundamentales, que sustituye al regulado en la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre, de Protección Jurisdiccional de los De-rechos Fundamentales de la Persona, y un proc en los casos de suspensión adva previa de acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestión de ilegalidad de reglamentos.

A) El inicio del procedimiento

El proc general se inicia de forma diferente según los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre AAPP o Entes públicos, y recursos de particulares contra és-tos.

El recurso c-a se inicia con un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutita de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se ten-ga por interpuesto el recurso. Se acompañarán los siguientes documentos:

a) Acreditación de la representación del compareciente.

b) Acreditación de la legitimación del actor, cuando la ostente por habérsela transmi-tido otro por herencia o por cualquier otro título.

c) Copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposi-ción se haya publicado. En el caso de inactividad de la Admón o una vía de hecho, se menciona el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para iden-tificar suficientemente el objeto del recurso.

d) Documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigi-dos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatu-tos que les sean de aplicación.

No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposición. Este trámite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho, en que no existan terceros interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposi-ción, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho, acompañan-do los documentos antes señalados.

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El plazo para interponer el recurso es de 2 meses, contado desde el día siguiente a la publi-cación de la disposición impugnada, o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía adva, si fuera expreso.

Si no fuera expreso, el plazo será de 6 meses y se contará:

a) Para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

b) Si media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o aquel en que éste de-ba entenderse presuntamente desestimado.

c) En el caso de proceso de lesividad, a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

La LJCA establece un plazo de tan sólo 10 días contra la vía de hecho, a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo de otros 10 establecido para que la Admón conteste al requerimiento. Si no hubiera requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inicia la actuación adva en vía de hecho.

El plazo para interponer recurso de lesividad será de 2 meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de la lesividad. Y en los litigios entre AAPP, el plazo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido al requeri-miento previo, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comuni-cación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo

El órgano jurisdiccional examina de oficio la validez de la comparecencia a través del escri-to de interposición y de los documentos presentados (o se requiere su subsanación en el plazo de 10 días), y acuerda, si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente, que se pu-blique un anuncio con la interposición del recurso en el periódico oficial que corresponda, atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad adva recu-rrida. Los anuncios tienen por objeto llamar a los terceros interesados para que comparez-can si a su derecho interesa. Lo mismo se hace si el recurso se hubiera iniciado por deman-da, concediéndose un plazo de 15 días para que comparezcan quienes tengan interés legíti-mo.

Al propio tiempo, el órgano jurisdiccional requerirá de la Admón la remisión del expedien-te administrativo, ordenándose emplace a quienes aparezcan como interesados en él, para que puedan personarse en el plazo de 9 días. El expediente, como los actos de 1.ª instancia civil en el juicio de apelación, es la pieza más importante para el juzgador y de aquí las cau-telas que tiene la Ley ante el retraso en el envío de dicho expediente o su remisión incom-pleta. El expediente se reclama al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o vía de hecho y deberá ser remitido en el plazo improrroga-ble de 20 días. El expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Admón conservará siempre el original o una copia autentificada de los expe-dientes que envíe. Se excluirán del expediente, mediante resolución motivada, los documen-tos clasificados como secreto oficial, haciéndolo constar así en el índice de documentos y en el lugar del expediente donde se encontraban los documentos excluidos.

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Frente a los frecuentes retrasos en la remisión del expediente, la LJCA ha arbitrado medidas extremas:

1.- La imposición de multas de 300,50 a 1.202, 02 € a la autoridad o empleado res-ponsable si el expediente no se enviara en el término de 10 días. La multa será re-iterada cada 20 días, hasta el cumplimiento de lo requerido. En caso de imposibi-lidad de determinación individualizada de la autoridad o empleado responsable, la Admón será la responsable del pago de la multa, sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable. Aquel a quien se le hubiera impuesto la multa podrá ser oí-do en justicia por el Juzgado o Tribuna, que resolverá mediante auto contra el que no cabe recurso alguno, pedirá en el plazo de los 3 días siguientes al de la notifi-cación de la multa, mediante escrito presentado, sin necesidad de Procurador o Abogado, ante el Juez o Tribunal que la haya impuesto. La audiencia será resuelta mediante auto, contra el que no cabe recurso alguno.

2.- Si con las 3 primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisión del expe-diente completo, el Juez o Tribunal pondrá los hechos en conocimiento del Mº Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención pueda dar lugar a la 3.ª multa coercitiva contendrá el oportuno aperci-bimiento.

Formalmente, la reclamación del expediente advo produce el efecto de emplazamiento de la Admón y su envío equivale a su personación en el proceso. Los demandados legalmente emplazados por la Admón podrán personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieran posteriormente, se les tendrá por parte para los trámites no precluidos.

C) Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La reconvención

Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento y persona-ción de terceros, la LJCA establece un trámite de admisión para que el órgano jurisdiccio-nal pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia de dicho órgano, la falta de legitimación del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación, o haber ca-ducado el plazo de interposición.

A las causas de inadmisibilidad anteriores, que provienen de la L56, la vigente L98 ha añadido otras nuevas, dejando al juzgado la posibilidad de inadmitir el recurso, previa au-diencia de las parte, en función de otras circunstancias sustantivas, lo que implica ya un anticipo de juicio sobre la cuestión de fondo. Estas circunstancias son las siguientes:

1.- Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente igua-les por sentencia firme, mencionando, en este último caso la resolución o resolu-ciones desetimatorias.

2.- Cuando se impugne una actuación material constitutita de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación adva se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del proc legalmente establecido.

3.- Cuando se impugne la no realización por la Admón de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Admón respecto de los recurren-tes.

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A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que éste no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, la ampliación de expediente, lo que suspenderá el curso del plazo de formalización de demanda o de contes-tación.

En el escrito de demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, los funda-mentos de Dº y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán ale-garse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Admón. Con la deman-da se acompañarán los documentos en que los recurrentes funden su derecho, y si no obra-ren en su poder, designarán el archivo, oficio, protocolo o persona en cuyo poder se encuen-tren, sin que con posterioridad a la demanda y contestación se admitan otros documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante podrá aportar, además, aquellos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones.

El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de reci-bimiento a prueba ni vista ni conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para sentencia, una vez contestada la demanda.

Las partes demandadas podrán formular, dentro de los primeros 5 días del plazo para con-testar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alega-ción previa. Del escrito que formule alegaciones previas se dará traslado por 5 días al actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 días y, evacuado el trasla-do, se seguirá la tramitación prevista para los incidentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil. El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.

La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse también en plazo de 20 días o de los que quedasen después de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas, y tiene la misma estructura formal que la demanda: separación de hechos y fundamentos de Dº, y las mismas reglas de acompañamientote documentos que rigen para aquélla son aplicables a la contestación.

¿Es posible en el escrito de contestación a la demanda una reconvención (una pretensión contra el demandante)? En el proceso civil, la reconvención es un acción nueva, no necesa-riamente contraria, que el demandado ejercita frente al actor para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia. Con carácter general en el proceso c-a se ha rechazado esta posibilidad, aduciendo diversas razones que tienen que ver con el carácter revisor de la vía c-a y con el prototipo de “particular que demanda a la Admón”. Admitir que la Admón pudiera revolverse contra el actor, lesionaría la prohibición de la reformatio in peius y privaría a éste de la garantía previa de la vía adva. La jurisprudencia abunda en la negación a la Admón de formular una reconvención.

D) La prueba

La apertura de un período de prueba se condiciona inicialmente a que las partes lo soliciten por medio de otrosí, en los escritos de demanda, de contestación o de alegaciones comple-

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mentarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba.

Pero en todo caso es el juez el que decide:

• Aun sin pedirlo las partes puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y dispo-ner la práctica de cuantas estime pertinentes, para la más acertada decisión.

• Aun pidiéndolo ambas partes, la apertura del período de prueba se condiciona a una valoración judicial que versa sobre dos circunstancias:

o Que exista disconformidad en los hechos y o Que estos sean de especial trascendencia para la resolución del pleito.

Una excepción a lo anterior es el caso de sanciones advas o disciplinarias, en que el pleito se recibe a prueba siempre que exista disconformidad en los hechos.

La prueba se practica con arreglo a las normas del proceso civil, pero el plazo es de 15 días para proponer y 30 para practicar. Se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fue-ra de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso.

Las Salas podrán delegar en uno de sus magistrados o en un Juzgado de lo C-A la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Admón podrá, a su vez, delegar en un funcionario de la misma la facultad de intervenir en su prácti-ca.

E) El período conclusivo

El proceso c-a termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya exis-tencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declara-do concluso, sin más trámites, para sentencia.

Dicha solicitud habrá de formularse por otrosí en los escritos de demanda o contestación o por escrito presentado en el plazo de 3 días contados desde que se declare concluso el pe-ríodo de prueba y el juez proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las par-tes. En otro caso, sólo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndose practicado prueba, lo solici-te cualquiera de las partes.

En el acto de vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. El juez o Presi de la Sala, por sí o través del magistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar el objeto del debate.

Cuando se acuerde trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucin-tas sobre los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación, salvo que el juez juzgue oportuno que se traten motivos relevantes para el fallo, y distintos de los alegados, poniéndolo en cono-cimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de 10 días para ser oídas sobre ello.

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Tanto en el acto de vista como en el de conclusiones, el demandante podrá solicitar que la sentencia se pronuncie en concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal, declarará que el plei-to ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar de-terminadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediata-mente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

4. Terminación del procedimiento

El proc c-a, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Puede además terminar por reconocimiento en vía adva de las pretensiones del demandante o por conciliación judicial.

A) La sentencia: contenido, extensión y límites

Es el modo normal de terminación del proceso. El órgano jurisdiccional decide sobre la regularidad del proceso, y sobre las pretensiones de las partes. Se dicta en 10 días desde que el pleito se declara concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso: la inadmisibilidad del recurso, estimación o desestimación, y, en todo caso, se pronunciará sobre las costas.

Se declara la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el juzgado o Tribunal carezca de jurisdicción, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debida-mente representada o no legitimada, o tenga por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia o, en fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo.

El recurso se desestimará cuando se ajusten a Dº la disposición, acto o actuación impugna-dos.

El recurso se estimará cuando incurrieran en cualquier infracción del OJ, incluso la desvia-ción de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendrá alguno de estos pronuncia-mientos:

a) Declarará no ser conforme a Dº y, en su caso, anulará total o parcialmente la dis-posición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la acción impugna-da.

b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación ju-rídica individualizada, se reconocerá dicha situación y se adoptarán cuantas medi-das sean necesarias para su pleno restablecimiento.

c) Si la medida consiste en la emisión de una acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en to-do caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a in-demnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados elementos suficientes para ello. En todo caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.

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Un límite importante a los poderes del juez es la prohibición de determinar el contenido de los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados o el contenido dis-crecional de los actos advos.

En principio la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disp general los tendrá erga omnes, desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anula-dos en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la sentencia anulada. También se publicarán, con la misma, las sentencias firmes que anulen un acto advo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

En cuanto a los efectos retroactivos, la sentencias no afectarán por sí mismas a la eficacia de sentencias o actos advos firmes anteriores a que la anulación alcance efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídi-ca individualizada sólo produce efectos entre partes. No obstante, con mucha cautelas, es posible la extensión de efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terce-ros, que se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por la sentencia, siempre que ésta no se encuentre pendiente de recurso de revisión o de casación en interés de la ley, y fuere contraria a la jurisprudencia del TS o de los TSJ. Es preciso además que la pretensión del tercero no sea cosa juzgada ni se hubiera dictado resolución consentida y firme por la Admón y que se solicite en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso.

B) Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial

El proceso también puede terminar por desistimiento: una declaración de voluntad del actor por que abandona la acción ejercitada en el proceso. Esto provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto inatacable; deviene en cosa juzgada, con pérdida del dº material.

Un supuesto de desistimiento sin que el acto pase a ser consentido y firme, con pérdida de la pretensión material, se da cuando, después de iniciado el proceso, la Admón demandada hubiera reconocido totalmente en vía adva las pretensiones del demandante y con posterio-ridad a este reconocimiento y al desistimiento del demandante dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del impugnado. Entonces el actor podrá pedir que continúe el proc en el estado en que se encontrase cuando desistió, extendiéndose el proceso al acto revoca-torio.

El allanamiento es un comportamiento del demandado, normalmente la Admón, que acepta mediante una manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Dicha conformidad pue-de producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las partes lo pueden poner en cono-cimiento del órgano judicial que, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo ello suponga infracción manifiesta del OJ, en cuyo caso comunicará a las partes los motivos opuestos a la estimación de las pretensiones dictando luego la sentencia que estime ajustada a Dº.

La conciliación judicial supone el activismo judicial para la rápida terminación de proc en 1.ª o única instancia. El juez, de oficio o a solicitud de parte, formuladas la demanda y la contestación, somete a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o docu-mentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia,

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cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad.

El intento de conciliación no suspende el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen, y podrá producirse en cualquier momento anterior al día de la vista, citación para sentencia o señalamiento para votación y fallo.

Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el proc, siempre que lo acordado no fuera mani-fiestamente contrario al OJ, ni lesiones el interés público o de terceros.

5. Procedimiento abreviado

Se aplican estos trámites para los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de lo C-A, sobre cuestiones de personal al servicio de las AAPP, sobre extranjería, inadmisión de peti-ciones de asilo político, y aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 €.

El proceso se inicia con la demanda (sin escrito ni trámite de interposición), que el juez traslada al demandado citando a las partes para la celebración de la vista y ordenando a la Admón demandante que remita el expediente advo.

Recibido el expediente el juez lo remite al actor y a los interesados que se hayan personado para que pueden hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecen, o lo hiciere sólo el demandado, se tendrá al actor por desistido del recurso y se le condenará en costas. Si compareciese sólo el actor se proseguirá la vista en ausencia del demandado.

La vista comienza con exposición del demandante de los fundamentos de lo que pide o con ratificación de los expuestos en la demanda. Después, el demandado formula sus alegacio-nes, comenzando por las cuestiones relativas a la jurisdicción, a la competencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo.

Si no se suscitasen cuestiones procesales o si, habiéndose suscitado, se resolviese por el juez la continuación del juicio, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no hubiese conformidad sobre ellos, se propondrán las pruebas y se practicarán, en cuanto no sea incompatible con los trámites del proc abreviado, del modo previsto para el juicio ordinario, pero concediendo un gran mar-gen de arbitrio al juez, que podrá, en súplica y en el acto, resolver los recursos que se inter-pongan contra las denegaciones.

De otro lado, hay una serie de simplificaciones:

• Las posiciones para la prueba de confesión se proponen verbalmente, sin admisión de pliegos

• No se admiten escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical • Si el nº de testigos es excesivo, a criterio del juez, sus manifestaciones puedan ser

reiterativas sobre hechos suficientemente esclarecidos, el juez puede limitarlos dis-crecionalmente

• Los testigos no pueden ser tachados • Sólo en conclusiones pueden las partes hacer las observaciones oportunas sobre cir-

cunstancias personales y de veracidad de sus manifestaciones

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• En la prueba pericial no se aplican las reglas generales sobre insaculación de peritos • Si el juez estima una prueba irrelevante que no puede practicarse en la vista, sin ma-

la fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, señalando en el acto, y sin necesidad de nueva notificación, el lugar, día y hora en que deba reanu-darse.

Tras la prueba, si la hubiere, y en su caso, de las conclusiones de los letrados, las personas que sean parte de los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa. El juez dicta sentencia en 10 días desde la vista.

6. El sistema de recursos

Todas las resoluciones judiciales son impugnables a través de un sistema de recursos que tiene en cuenta, para asignar el tipo de recurso:

• La importancia del acto judicial impugnado: providencia, auto y sentencia • Naturaleza y cuantía del objeto del proceso.

En el proceso c-a se admiten ahora:

• Recurso de súplica: ante el mismo juez que ha dictado la resolución y que el mismo resuelve.

• Recursos de apelación, casación y revisión: se resuelven por órganos superiores al que dicto la resolución impugnada.

A) Evolución histórica

Contra las sentencias de 1.ª instancia se han ensayado en la Justicia adva tres fórmulas im-pugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelación, y recurso de casación.

B) El recurso de súplica

Se caracteriza por la rapidez de planteamiento y de resolución. Se interpone ante el propio órgano jurisdiccional autor de la resolución, quien también lo resuelve. Es admisible contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación, salvo contra los expre-samente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de súplica, los de aclaración y las solicitudes de revisión de diligencias de ordenación.

Se interpone en 5 días, desde la notificación de la resolución impugnada, sin efecto suspen-sivo, salvo que de oficio o a instancia de parte, el órgano jurisdiccional acuerde lo contrario.

Del escrito del recurso se da traslado a las demás partes por término común de 3 días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo el mismo órgano j resolverá por auto dentro del tercer día.

C) El recurso de apelación

La apelación tiene una función revisora de la sentencia dictada en 1.ª instancia, y es un re-iteración simplificada del objeto del proceso. La apelación debe articularse frente a la sen-

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tencia de la 1.ª instancia, no frente a las pretensiones iniciales de la parte actora, y sobre los documentos que se usaron en el primer juicio, no sobre un nuevo material documental.

Se evita así una reiteración que podría ser eterna, reproduciendo los planteamientos, alega-ciones y pruebas de la 1.ª instancia. Así lo señalan las STS (1989, 1990), indicando que tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad y que las partes no pueden limitarse a reproducir los argumentos expuestos en 1.ª instancia, se trata de combatir los razonamientos de la sentencia.

Se pueden apelar los autos de los Juzgados de lo C-A, ante las Salas de lo c-a de los TSJ, y los de los Juzgados Centrales de lo c-a, ante las Salas de los c-a de la Audiencia Nacional, que versen sobre medidas cautelares, ejecuciones de sentencias, inadmisión del recurso c-a o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio y los recaídos sobre ejecución provisio-nal de la sentencia, en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estima-toria, en materia tributaria y de personal.

En cuanto a las sentencias, de los mismos órganos j, serán todas ellas susceptibles de recur-so de apelación ante las Salas antes referidas, salvo que se refieran a asuntos cuya cuantía no exceda de 3 Mptas y los relativos a materia electoral. En todo caso siempre serán apela-bles las sentencias dictadas en el proc para la protección de los dº fundamentales, las que resuelven litigios entre AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

El recurso de apelación contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, además de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecu-ción de la sentencia, lo que no obsta a que, en cualquier momento, a instancia de parte inte-resada, el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, las ejecución de la sentencia.

Se admite también la ejecución provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la mis-ma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible repara-ción.

La tramitación del recurso de apelación tiene 3 fases: interposición, admisión y resolución.

1.- Interposición. Ante el Juzgado que haya dictado la resolución apelada, dentro de los 15 días siguientes al de su notificación, mediante escrito de alegaciones que fundamente el recurso, escrito sobre cuya admisión decide el Juzgado y del que se dará traslado a las demás partes para que en el plazo común de 15 días puedan formular su oposición. En los mismos escritos de interposición del recurso y de oposición, las partes podrán pedir el recibimiento a prueba, la celebración de vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso para sentencia sin más trámites.

2.- Resolución. Corresponde a las Salas de lo c-a de los TSJ y de la Audiencia Na-cional, a los que se remitirán los escritos de las partes y los autos de 1.ª instancia. Ante ellas podrán practicarse únicamente las pruebas que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicas en 1.ª instancia, por causas que no sean imputables a la parte que las solicita. La Sala resuelve directamente, sin vista o presentación de conclusiones, salvo que lo hubieran solicitado todas las partes, se hubiese practicado prueba o la Sala lo estime necesario. Pero el Tribunal de apela-ción no puede devolver los autos al inferior cuando éste declaró la inadmisibilidad del recurso en 1.ª instancia; se obliga a la Sala a entrar en el fondo del asunto y evitar la reiteración de la 1.ª instancia (esto es, cuando la Sala revoca una inadmi-

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sibilidad en la 1.ª instancia debe, además pronunciarse sobre el fondo, no sólo so-bre la inadmisibilidad).

7. Los diversos recursos de casación y la revisión

Las funciones de la casación son las siguientes:

• Mantener en los límites de la competencia al juez inferior • Vigilar la observancia de las formas procesales por el juez inferior, y • Regular y uniformas la aplicación del Dº a través del respecto de la jurisprudencia

de los Tribunales superiores.

El juez de casación, sin embargo, no revisa la determinación y fijación de los hechos reali-zada por el juez inferior: la casación es un recurso síntesis de la anulación y la apelación por motivos de derecho.

El juez de casación, en paridad un juez de control negativo, no debe dictar una sentencia en sustitución de la que casa o anula, sino reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte una nueva ajustada a la sentencia de casación. Pero en nuestro recurso de casación, el órga-no de casación dicta una nueva sentencia en términos similares a los del juez de apelación, salvo en los casos de falta de jurisdicción o vicios de proc.

La Ley regula tres tipos de recursos de casación, aunque el régimen del primero es de apli-cación en los dos últimos salvo que se regule explícitamente de otra manera en la ley:

1.- Recurso ordinario de casación.

2.- Recurso de casación para unificación de la doctrina.

3.- Recurso de casación en interés de la Ley.

A) El recurso ordinario de casación

Se admite, en la Sala de lo c-a del TS, contra las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo c-a de la Audiencia Nacional o por las Salas de lo c-a de los TSJ, salvo:

a) las cuestiones de personal al servicio de las AAPP y que no afecten al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera

b) las recaídas en asuntos cuya cuantía no exceda de 25 Mptas, salvo que se trate del proc especial para la defensa de los derechos fundamentales

c) las dictadas en materia electoral.

En todo caso, se admite este recurso ordinario de casación contra las sentencias que decla-ren nula o conforme a Dº una disposición de carácter general y contra las resoluciones del TCu en materia de responsabilidad contable.

En cualquier caso el recurso contra las sentencias de los TSJ debe fundarse únicamente en infracción de normas de Dº estatal o comunitario que hayan sido relevantes y determinantes en el fallo, siempre que hubieran sido invocadas en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadota. Este requisito debe ser cuidadosamente invocado y justificado por el recu-

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rrente a fin de evitar las frecuentes inadmisiones que impone por su falta una jurisprudencia excesivamente quisquillosa.

También pueden ser recurridos en casación, sin previo recurso de súplica, en los mismos casos que las sentencias, los autos siguientes:

a) Los que declaren la inadmisión del recurso c-a o hagan imposible su continuación.

b) Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cau-telares

c) Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que no resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta.

d) Los dictados sobre ejecución provisional.

e) Los dictados para extender los efectos de una sentencia a terceros en situación análoga.

Los motivos del recurso de casación son, en primer lugar, la infracción de normas que afec-tan al funcionamiento institucional del Tribunal a quo (Tribunal del que se apela):

a) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

b) Incompetencia o inadecuación del proc

c) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte y és-ta haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello.

En segundo lugar, el motivo o motivos del recurso de casación puede consistir en la infrac-ción de las normas del OJ o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, aunque el recurso de casación no afecta a los hechos declara-dos probados por el órgano judicial de instancia, el de casación podrá integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en considera-ción resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del OJ o de la juris-prudencia, incluso la desviación de poder.

Procedimiento del recurso de casación (ordinario)

Comienza con la presentación del escrito de preparación, que tiene lugar ante la Sala que dictó la resolución recurrida en 10 días. Dicho escrito expresará la intención de interponer el recurso, con sucinta expresión de los requisitos de forma exigidos y justificación de la in-fracción relevante de una norma estatal o comunitaria, que ha sido determinante del fallo de la sentencia.

Si el escrito cumple lo dicho y se refiere a una resolución susceptible de casación, el recurso se tendrá por preparado, emplazándose a las partes dentro del plazo de 30 días ante la Sala de lo c-a del TS, al que se remiten los autos originales y el expediente.

La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida, a instancia de las partes favorecidas.

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A continuación, ya ante el TS, el recurrente se personará y formulará en los 30 días del em-plazamiento, el escrito de interposición, que es también el de alegaciones, en el que se expresará razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidas.

La Sala, a la vista de dicho escrito de interposición (alegaciones) y de las actuaciones del magistrado ponente, instruye y somete a deliberación la admisión o inadmisión del recurso de casación interpuesto. La inadmisión se fundará en alguna de las múltiples causas que cita la Ley, para evitar el “amontonamiento” de recursos.

La inadmisión por la Sala requiere audiencia previas de las partes, 10 días para alegaciones, y después dicta auto declarando la inadmisión del recurso y la firmeza de la resolución recu-rrida. En otro caso continúa la tramitación del recurso. La inadmisión puede ser del recurso en su conjunto, aunque puede continuar la tramitación parcial de algunos de los motivos del recurso no desestimados. La inadmisión por alguna de las causas que dice la Ley requiere, además, la unanimidad de la Sala. La inadmisión total del recurso comporta la imposición de costas al recurrente, sin que quepa recurso alguno contra ella.

Si se supera la admisión, se entrega copia del escrito de interposición a la parte o parte recu-rridas y personadas, para que formalicen escrito de oposición, en el plazo común de 30 días. Concluido dicho plazo la Sala señala día y hora para la vista, cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario, lo que no ocurre casi nunca, o declarará el pleito con-cluso para sentencia.

La sentencia de casación podrá,

1.- Declarar la inadmisibilidad del recurso, si concurre alguno de los motivos previs-tos para ello

2.- Si se ha admitido el recurso, y se estima la concurrencia de alguno o algunos de los motivos de casación, La Sala, en una sola sentencia, resolverá de distinta ma-nera según que la casación sea: o Por motivos de falta de jurisdicción o vicios procesales: la sentencia indicará el or-

den jurisdiccional competente al que hay que remitir el asunto o devolverá la trami-tación del pleito al momento y estado exigidos por el proc adecuado para su nueva sustanciación.

o Por motivos de vulneración de derechos sustantivos, o la infracción del OJ en tér-minos generales, la sentencia resolverá lo que corresponda: sobre el fondo del asun-to, dentro de los términos en que se hubiera planteado el debate.

B) El recurso de casación por unificación de la doctrina

Se trata de un recurso de nombre rimbombante, cuya finalidad es la consolación de quienes, porque sus recursos son pobres y modestos, no pueden combatir las sentencias que les son adversas con la casación ordinaria.

Son susceptibles del recurso de casación para la unificación de doctrina aquellas sentencias que no sean recurribles por la vía de casación, por no alcanzar su cuantía a 25 Mptas, pero siempre que sea superior a 3 Mptas, y no se refiera a cuestiones de personal, dº de reunión o material electoral. El recurso se ciñe sólo a la infracción del principio de igualdad, que es el verdadero motivo casacional: cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente igua-les, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

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Podrá interponerse contra sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo c-a del TS, Audiencia N, y TSJs. También contra las sentencias de la AN y de los TSJs en única instancia cuando la contradicción se produzca con sentencias del TS y, a nivel autonómico, son recurribles las sentencias de las Salas de lo c-a de los TSJs, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones, y se hubiere llegado a pronunciamientos distintos sobre normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

Del recurso conoce la Sala correspondiente del TS, o en su caso del TSJ, estando prevista una composición especial de dichos tribunales cuando la casación se refiere a sentencias dictadas por esas mismas Salas.

El recurso se interpone directamente ante la Sala sentenciadota en 30 días desde la notifica-ción de la sentencia mediante escrito razonado, que deberá contener la relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida, acompañando certificación de la sentencia o sentencias invocadas con mención de su firmeza, de todo lo cual la Sala sentenciadota dará traslado del mismo, a la parte o partes recurridas para que presenten su escrito de oposición en 30 días.

Presentados los escritos de oposición, o transcurrido el plazo para ello, la Sala sentenciadota elevará los autos y el exp advo a la Sala de lo c-a del TS y resolverá el debate planteado con pronunciamiento ajustados a Dº, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, pero sus pronunciamientos sólo benefician o perjudican al recurrente, en ningún caso afectarán a las situaciones jurídicas creadas por las senten-cias precedentes a la impugnada.

C) Recursos de casación en interés de ley

Es un instrumento de control a favor de las AAPP sobre las resoluciones de los órganos jurisdiccionales excluidos de la casación. Se circunscribe a las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo c-a y por las Salas de lo c-a de los TSJs y de la AN, que no sean susceptibles de los recursos de casación.

Están excluidos los particulares recurrentes, y sólo están legitimados la AP territorial que tenga interés legítimo en el asunto y las Entidades o Corporaciones que ostenten la repre-sentación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legíti-mo en el asunto, el Mº Fiscal y la AGE, en interés de la ley.

En cualquier caso el recurso sólo puede justificarse en que se estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada y únicamente podrá enjuiciarse a través de este recurso la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Es-tado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.

El recurso se interpone en 3 meses, directamente ante la Sala de lo c-a del TS, que reclama-rá los autos originales y mandará emplazar a las partes en plazo de 15 días para personación y 30 días para alegaciones.

La peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetará en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere esti-matoria, fijará en el fallo la doctrina legal. En este caso se publicará en el BOE y a partir de

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su inserción vinculará a todos los jueces y Tribunales inferiores en grado a este orden juris-diccional.

Una 2.ª modalidad de la casación en interés de la ley a favor del Dº de las CCAA se admite contra las sentencias dictadas en única instancia por los jueces de los c-a no susceptibles del recurso de anterior que podrán ser impugnadas por las mismas AAPP, salvo la AGE, pu-diendo en este caso únicamente enjuiciarse la correcta interpretación y aplicación de las normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido. Conocen de este recurso las Salas de lo c-a de los TSJ.

D) El recurso extraordinario de revisión

Se interpone ante las Salas de lo c-a de los TSJs o ante la Sala de lo c-a del TS, contra sen-tencias firmes, por motivos excepcionales, acaecidos o conocidos con posterioridad a la sentencia objeto de revisión:

a) Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, dete-nidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

b) Si hubiere recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquélla ignoraba una de las partes, haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.

c) Si, habiéndose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fun-damento a la sentencia.

d) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.

La interposición se hará en 3 meses desde el día en que se descubrieran los documentos nuevos o el fraude, o desde el día del reconocimiento o declaración de la falsedad. En nin-gún caso podrá interponerse el recurso de revisión después de transcurridos 5 años desde la fecha de publicación de la sentencia que hubiera podido motivarlo.

Con el escrito de solicitud de revisión es indispensable acompañar un documento justifica-tivo de un depósito de 12 kptas. Una vez presentado, el Tribunal reclamará los autos y man-dará emplazar a cuantos en él hubieran litigado para que comparezcan en 40 días. Persona-das las partes, los trámites sucesivos se desarrollan conforme a lo establecido para el juicio incidental, oyéndose siempre al Mº Fiscal antes de dictar sentencia acerca de si ha o no lu-gar la admisión del recurso.

La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisión revocará en todo o en parte la sentencia revisada, y devolverá los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los términos que se contienen en la sentencia de revisión.

8. Ejecución de sentencias

A) El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial

La regla tradicional de ejecución de las sentencias c-a era que correspondía a la Admón que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso, bajo la dirección y control del Tribunal sentenciador que podía adoptar a instancia de las partes cuantas medidas fueren

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adecuadas para la ejecución de la sentencia. Se podía llegar a penar por el incumplimiento de las órdenes de obediencia a los jueces de lo c-a en los mismo términos que es establecían para la desobediencia de los Tribunales de lo civil o de lo criminal.

Dicho sistema no infringía el art. 117.3 CE que atribuye a los jyT, en exclusiva, la potes-tad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La LJCA 98 deja las cosas más o menos como estaban, permitiendo además la imposición de multas coercitivas contra la Administración o sus funcionarios.

La LJCA 98 repite lo que dicen la C 78 y la LOPJ, que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los jyT de este orden jurisdiccional; su ejercicio corresponde al que haya conocido del asunto en 1.ª o única instancia, y que tanto las partes como todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida para la debida y completa ejecución de lo resuelto, declarándose nulos de pleno dº los actos y disp contrarios a los pronunciamien-tos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.

La LJCA 98, también resuelve el problema de la ejecución de la sentencia encomendándo-sela al órgano advo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una or-den del juez que debe dictarse en 10 días, a fin de que en otros 10 días, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las disposiciones del fallo y en el mismo plazo se indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.

Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes o personas afectadas podrán instar a su ejecución forzosa.

B) Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución

La LJCA 98 comienza prescribiendo que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declarar-se la inejecución total o parcial del fallo. Pero a continuación se admite la suspensión, con-figurando una serie de supuestos como de expropiación especial, la de los contenidos de una sentencia, en función del peligro cierto de alteración del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional.

También se regula la imposibilidad de ejecución. Un ejemplo es la expropiación de terre-nos sobre los que ya se ha construido una autovía. Cuando se presenta dicha imposibilidad se fuerza a la conversión de derechos; a un cumplimiento por equivalencia mediante la in-demnización de daños y perjuicios. Este cumplimiento por equivalencia está contemplado tanto en la LOPJ 1985 como en la LJCA 98.

El órgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Admón en 2 meses, para que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el joT aprecie la concurrencia o no de dichas cau-sas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fi-jando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

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C) Incidentes de ejecución y poderes del juez

La instrumentación de la ejecución no permite al juez resolver por sí todos los incidentes de ejecución, sino que permite su procedimentalización, pudiéndose alargar innecesariamente el conflicto por los nuevos pleitos que pueden plantearse.

La Ley admite que la AP, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras que no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan promover inci-dentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las referidas al órgano responsable de la misma, plazo máximo de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y proc a seguir.

Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en un plazo común de hasta 20 días aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en 10 días. Un auto que, además, es recurrible en apelación o en casación.

Hay que esperar, por lo tanto, a terminar con todos estos incidentes y que trascurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la plena efectividad de lo mandado.

Singularmente, y acreditada la responsabilidad del órgano, previo apercibimiento notificado personalmente para formulación de alegaciones, podrá:

• Imponer multas coercitivas de 150,25 – 1.502, 53 € a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o Sala, así como reiterar es-tas multas hasta la completa ejecución del fallo, sin perjuicio de otras responsabili-dades patrimoniales a que hubiera lugar.

• Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.

D) Modalidades de la ejecución

Además de la regulación general la LRJA 98 despieza los distintos y más frecuentes su-puestos de ejecución de sentencias en atención a sus contenidos:

a) Si la Admón es condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su pre-supuesto, que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si fuese necesario hacer una modificación presupuestaria, deberá concluirse el proc correspondiente en 3 meses desde la notificación de la resolución judicial.

A la cantidad líquida se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fe-cha de notificación de la sentencia dictada en única o 1.ª instancia. Transcurridos 3 meses desde que la sentencia firme se comunicó al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa y la autoridad judicial, oído el encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que se apreciases falta de diligencia en el cumplimiento.

A su vez, si la Admón estimase que el cumplimiento de la sentencia producirá trastorno grave a su Hacienda lo pondrá en conocimiento del joT acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla.

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Por último, se admite la ejecución por compensación de deudas, pudiendo cual-quiera de las partes solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos que la Admón ostente contra el recurrente.

b) Si la sentencia es de anulación del acto impugnado, el joT dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido ac-ceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o priva-dos, si concurriera causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada.

Cuando la publicación sea en periódicos privados se deberá acreditar ante el órga-no judicial un interés público que lo justifique.

c) Si la sentencia es de anulación de una disposición general o un acto adminis-trativo general, el órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en 10 días a contar desde la firmeza de la sentencia. [La anulación puede ser total o sólo de algunos artículos].

d) Si la sentencia fuese a condena a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el joT podrá, en caso de incumplimiento:

• Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colabora-ción de las autoridades y agentes de la Admón condenada o, en su defecto, de otras AAPP, con observancia de los proc establecidos al efecto, y

• Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Admón condenada.

E) La ejecución a terceros de los efectos de una sentencia firme

Es una novedad de la LRJA 98, cuando dicha sentencia versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las AAPP, y asimismo en los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finali-dad de extender después los efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso proce-sal.

En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo, que el joT también sea competente por razón de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso. Este proc no es aplicable, sin embargo, a los casos de existencia de cosa juzgada (caso de los actos consentidos), o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurispr del TS o a la doctrina sentada por los TSJ en el recurso por unificación de la doctrina.

Por otro lado, la tramitación diseñada en este caso puede convertirse en un nuevo proceso con su fase adva incluida. La solicitud se dirige primero a la Admón demandada, y sólo después de denegación se puede acudir al juez mediante escrito razonado acompañado del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose la pre-tensión por los trámites establecidos para los incidentes. Antes de resolver el juez recaba de la Admón las actuaciones y, si se recibieran en los 20 días siguientes, ordenará que se pon-gan de manifiesto a las partes en el plazo común de 3 días. En otro caso se resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la defini-da en la sentencia firme de que se trate.

La 2.ª modalidad tiene lugar cuando los terceros están ya en el proceso, y han sufrido la suspensión de la tramitación de su recurso a la espera de la resolución de otros con idéntico

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objeto. En este caso los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar al joT de la ejecución que extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes recaídas en los recur-sos resueltos.

9. Procesos especiales

La LJCA 98 no contempla ya un proc especial para asuntos de personal, aunque subsistan para este algunas particularidades en el articulado, e incluye el proceso especial en materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la cuestión de ilega-lidad de los reglamentos y el proc en caso de suspensión adva previa de acuerdos.

A) El proceso de protección de derechos fundamentales

La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamen-tales, anterior a la Constitución de 27 de diciembre de 1978, diseño un proceso c-a, en para-lelo a otros de carácter civil o penal, en protección todos ellos de los derechos de expresión, reunión y asociación, libertad y secreto de la correspondencia, libertad religiosa y de resi-dencia, inviolabilidad del domicilio, protección jurídica frente a las detenciones ilegales y, en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden público.

Posteriormente el Decreto legislativo 342/1979 amplió el ámbito de protección de la Ley a los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al secreto de las comunicaciones telefónicas y telegráficas, a la libre circulación por el territorio nacional, a la entrada y salida de España en los términos legales, a la libertad de cátedra y a la libertad sindical.

Asimismo, la DT 2.ª de la LOTC ha establecido que mientras no sean desarrolladas las pre-visiones del art. 53.2 CE se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recur-so de amparo será la c-a ordinaria o la configurada en la Ley 62/78, a cuyos efectos el ámbi-to de la misma se extiende a todos los derechos y libertades a que se refiere el citado art, 53.2 CE.

Artículo 53 CE 1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo (Derechos y libertades) del presente Título (De los derechos y deberes fundamentales) vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a) (Recurso de inconstitucionalidad). 2. Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 (Igualdad ante la ley) y la Sección primera (De los derechos fundamentales y de las libertades públicas) del Capítulo segundo (Derechos y libertades) ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la ob-jeción de conciencia reconocida en el artículo 30 (Objeción de conciencia a las obligaciones mili-tares). 3. El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo ter-cero (De los principios rectores de la política social y económica) informará la legislación positi-va, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Las singularidades de este proceso, que pretendió ser una especio de interdicto advo, es decir, un proceso inspirado en principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eli-minación de los requisitos de interposición, en la intervención del Mº Fiscal, en la facilita-

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ción de la suspensión del acto impugnado, y en la reducción de los plazos respecto del pro-ceso ordinario.

La LJCA 98 mantiene este proceso con el mismo carácter preferente y urgente que ya tenía, pero introduce, importantes variaciones sobre la regulación anterior, cuyo carácter restricti-vo había conducido, en la práctica, a un importante deterioro de esta vía procesal.

La más relevante de las novedades es el tratamiento del objeto del recurso (y por tanto de la sentencia) de acuerdo con el fundamento común de los procesos c-a, contemplando la le-sión de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuación adva con el OJ.

Según la nueva versión más amplia, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pre-tensiones propias del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de las cuales el recurso hubiere sido formulado. A to-dos los efectos la tramitación de estos recursos tendrá carácter preferente.

El plazo de interposición es de 10 días, contados, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disp impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites.

Cuando la lesión del dº fundamental tuviera su origen en la inactividad de la Admón, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso advo, o tratándose de una actuación en vía de hecho no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de 10 días se iniciará transcurri-dos 20 días desde la reclamación, la presentación del recurso o el inicio de la actuación adva en vía de hecho, respectivamente.

El escrito de interposición se concibe como un anticipo de la demanda, puesto que expre-sará con precisión y claridad los derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que dan fundamento al recurso. Se trata de poder decidir sobre la admisión o inadecuación del proc especial. La remisión del escrito de interposición sirve también para practicar el emplazamiento acompañado de los informes y datos que estime oportunos y razonando, en su caso, sobre la inadmisión, quedando responsabilizado de tras-ladar copia del escrito de interposición a todos los que aparezcan como interesados en el expediente para que puedan comparecer como demandados en 5 días, y solicitar razonada-mente la inadmisión del recurso.

Sigue el trámite de admisión del proc especial. El juez en el supuesto de estimar motivos de inadmisión o inadecuación del proc, los comunicará a las partes y lo resolverá, tras oírlas en una comparecencia en la que convocará a éstas y al Mº Fiscal.

Acordada la prosecución del proc especial, se pondrá de manifiesto al recurrente el exp ad-vo, y demás actuaciones, por 8 días, para formalizar la demanda y acompañar los documen-tos. De esto se dará traslado al Mº Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del exp presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de 8 días y acompañen los documentos que estimen oportunos. A seguidas viene el período probatorio no superior a 20 días comunes para su proposición y práctica. Conclusas las actuaciones, el órgano jurisdic-cional dictará sentencia en 5 días.

La sentencia (novedad de la Ley 98) estimará el recurso cuando la disposición, la actua-ción, o el acto, incurran en cualquier infracción del OJ, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un dº de los susceptibles de amparo, acabándose

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con la anterior distinción entre violación de la legalidad ordinaria y de la C como realidades distintas a enjuiciar en procesos distintos.

La prohibición o propuesta de modificación de reuniones, previstas en la LOrg Regula-dora del Dº de Reunión de 1983, que no sean aceptadas por los promotores tiene un trata-miento especial. El recurso se interpone en 48 h después de la notificación de la prohibición o de la modificación, y se traslada a los promotores copia registrada del escrito del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que éste remita inmediatamente el expediente.

El Tribunal en el plazo improrrogable de 4 días y poniendo de manifiesto el exp si se hubie-ra recibido, convocará al representante legal de la Admón, al Mº Fiscal y a los recurrentes, a una audiencia en la que, de manera contradictoria, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso. La decisión que se adopte sólo podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas.

B) La cuestión de ilegalidad de una disposición general

Cuando un joT dicte una sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disp general aplicable, pero no sea competente para anularla en un recurso directo, deberá plan-tear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer éste.

Se trata de un control, de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstan-cia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicación y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es un proceso garantista de los derechos e intereses de las partes que intervienen en el proceso suscitado por el recurso di-recto, ya que la eventual y posterior sentencia que, en contra de la primera, confirmara la validez del reglamento, no afecta para nada a la primera, pues no se modifica la situación jurídica creada por ella.

Esta novedad arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento, con el riesgo de ser desautorizado, lo que le expone a eventuales acciones de responsabilidad.

El planteamiento de la cuestión de ilegalidad por el juez se hará dentro de los 5 días siguien-tes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentos cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal compe-tente para resolver la cuestión, publicando el planteamiento de dicha cuestión en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición cuestionada.

Con el escrito de personación y alegaciones podrán las partes acompañar la documentación que estimen oportuna para enjuiciar la legalidad de la disp cuestionada pudiendo el Tribunal rechazar, en el trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las par-tes, la cuestión de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales.

La sentencia estimará o desestimará, parcial o totalmente, la cuestión, salvo que falte algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declarará inadmisible. La sentencia que re-suelva la cuestión de ilegalidad, como ya advertimos, no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el joT que planteó aquélla.

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C) Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades Públicas

Los controles advos directos de la AAPP territoriales superiores sobre las locales fueron suprimidos en virtud del dogma constitucional de autonomía local. Sólo quedan ahora la impugnación por razones de legalidad ante el sistema judicial.

Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspen-sivo sobre la actividad cuestionada, la suspensión adva de los actos o acuerdos de Corpora-ciones o Entidades públicas debe ir seguida de la impugnación o traslado de aquéllos ante la jurisdicción c-a. En el plazo de 10 días siguientes a la fecha de dictado del acto de suspen-sión o en el que establezca la Ley deberá interponerse recurso c-a mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda, acompañando en todo caso copia del citado acto de suspensión.

Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el órgano jurisdiccional requerirá a la Corporación o Entidad que lo hubiera dictado para que en el plazo de 10 días remita el exp advo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aquél y notifique a cuantos tuvie-ran interés legítimo en su mantenimiento o anulación, la existencia del proc, a efectos de su comparecencia ante el órgano jurisdiccional en 10 días.

Recibido el exp advo el órgano jurisdiccional lo pondrá de manifiesto junto con las actua-ciones a los comparecidos en el proc, convocándolos para la celebración de la vista, que se celebrará como mínimo a los 10 días de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podrá sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Podrán también abrir un período de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a 15 días.

Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión.

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Exámenes hasta septiembre de 2009

2003-04 Febrero 1.ª Semana

1. El silencio administrativo en la Ley 4/99, concepto, tipología y efectos.

2. Los sujetos en la expropiación forzosa. Características y diferencias. (Ahora en Dº advo III)

3. Las formas de gestión de los servicios públicos en la Ley de Bases del Régimen Local (1986). Tipología y características de cada una.

4. El señor Z, industrial, desea que la Administración le comunique sus notificacio-nes mediante una dirección electrónica que, a su vez, le permita acceder al conte-nido de las licencias concedidas. Las autoridades de la Consejería de Industria de la Comunidad Autónoma señalan que esto no es posible por no estar contemplado en la Ley. El Sr. Z le pide su consejo: ¿es correcta esta posibilidad en el actual or-denamiento? ¿Qué requisitos tendría que cumplir para ser válido? ¿Sustituye, en cualquier caso, a las tradicionales notificaciones escritas personales? ¿Desde que momento corren los plazos?

5. Su cliente no está conforme con la sentencia judicial recaída en primera instancia ante un determinado acto administrativo impugnado. Querría, además, alegar nue-vas razones a las expuestas en el primer momento, completando la demanda. ¿Ca-bría la interposición de algún recurso? ¿Cuál o cuáles? ¿Cómo se configura? ¿Se-ría posible introducir esos nuevos elementos que pretende?

2003-04 Febrero 2.ª Semana

1. Enumere los supuestos de nulidad absoluta o de pleno derecho (art. 62 LRJA-PAC).

2. Enumere las tres materias que pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativa, y los tipos de actos que se enmarcan en la primera de ellas.

3. Los actos firmes y consentidos. Concepto, características y diferencias.

4. Un vecino de su localidad solicita sus servicios como abogado pues se apresta a interponer un recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo presunto por silencio administrativo del Alcalde de la localidad que entiende con-trario a Derecho, pues este pone fin a la vía adva ¿Cabría alguna otra opción antes de requerir sus servicios como abogado ante la Jurisdicción contencioso-administrativa? ¿Cuál? ¿Qué plazo tendría? ¿Y si se tratase de un acto expreso?

5. Un grupo de vecinos quiere interponer acciones de responsabilidad extracontrac-tual o aquiliana contra el Ayuntamiento ante los destrozos provocados en sus ve-hículos por una farola municipal de grandes dimensiones, derribada como conse-cuencia de un potente ciclón que ha cruzado, sorpresivamente, la localidad. ¿Prosperará esa demanda? ¿Por qué razones? ¿Hay razón de causalidad? ¿Y si la farola se cayese por un día de viento más fuerte y se probase que todo el sistema de alumbrado público está deficientemente mantenido? ¿Por qué? (Ahora en Dº ad-vo III)

2003-04 Septiembre Original

1. ¿Quiénes son “interesados” en el procedimiento administrativo? Enumérelos y distinga el derecho subjetivo y el interés legítimo.

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2. Los contratos privados de la Administración. Concepto y elementos esenciales de su régimen. (Ahora en Dº advo III)

3. La autorización: concepto, naturaleza y diferencias con la concesión. ¿Dentro de qué marco conceptual sobre la Administración se sitúa esta técnica?

4. El recurso extraordinario de revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa: concepto y motivos.

5. Las autoridades administrativas de la Comunidad Autónoma en la que Vd. habita le otorgó, hace un año, una subvención para mejorar su casa, convertida en un alo-jamiento rural, y aún le continúa facilitando ayudas periódicas. Hace unos días, la Administración se ha percatado que esa subvención era contraria –por razones que ahora no interesan– a las leyes autonómicas y, por tanto, es gravemente contraria a Derecho. Vd. alega que le han otorgado un beneficio del que ya no pueden privar-le. Pero la Administración responde que es un acto nulo y que, por lo tanto, debe ser corregido. Ante esta situación, se formulan las siguientes preguntas: ¿Puede anular la Administración dicho acto? ¿Qué requisitos tendría que cumplir? ¿Y si fuese un vicio de anulabilidad? ¿Qué requisitos exigiría? ¿Cómo se compagina to-do ello con sus “derechos adquiridos”?

2003-04 Septiembre Reserva

1. Condición, término y modo de los actos administrativos.

2. Qué es y en que marco conceptual del estudio administrativo se sitúa la “multa coercitiva”.

3. El contrato de obra pública. Concepto y formas según su finalidad. (Ahora en Dº advo III)

4. Describa brevemente las tres formas o clases principales de actividad administra-tiva.

5. Vd. ha sido sancionado por la Administración tributaria. Contra esa sanción inter-pone el correspondiente recurso de alzada, solicitando, además, la suspensión de efectos de la sanción por entenderla gravemente contraria a Derecho (Conteste, en primer lugar: ¿Qué causas justificaría la suspensión de la sanción?). Diez días después de hacer esa solicitud, se le comunica de una manera formalmente correc-ta, la denegación del fondo de su recurso, sin que se le diga nada sobre la suspen-sión de la ejecución. Ante esta situación Vd. considera que esa suspensión se pro-duce por silencio positivo. ¿Es esto correcto? Por si acaso, decide recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, entendiendo, además que su ejecución hace inviabilidad la subsistencia de su empresa. Así pues, ¿qué recurso podría in-terponer ante ese acto administrativo? ¿Puede solicitar algún tipo de medida cau-telar? ¿Por qué causas?

2004-05 Febrero 1.ª Semana

1. El recurso de apelación.

2. El desistimiento y la renuncia.

3. La prescripción de las infracciones y de las sanciones administrativas.

4. La resolución de los recursos administrativos.

5. Usted solicitó una autorización a la Consejería de Industria de su Comunidad Au-tónoma. Transcurrido el plazo establecido de duración del procedimiento sin haber recibido contestación, usted se dirige a esa Consejería para solicitarla el cer-tificado de acto presunto porque, conforme a la normativa, el sentido del silencio

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es positivo y necesita esa autorización para solicitar una subvención de su Ayun-tamiento. La Consejería entonces no sólo se niega a emitir dicho certificado sino que le advierte que no le va a conceder la autorización, anunciándole que va a dic-tar resolución denegándole su solicitud. ¿Es correcta la actuación de la Conseje-ría?

2004-05 Febrero 2.ª Semana

1. La motivación de los actos administrativos.

2. La Consejería de Turismo de la Comunidad Autónoma donde usted reside inició el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infracción leve cometida el 20 de junio de ese mismo año por el establecimiento hotelero que us-ted regenta. En el día de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejería tiene efectivamente la intención de sancionarle, a pesar de que no hay normativa específica reguladora para ese procedimiento. ¿Puede la Administración imponer-le una sanción? ¿Qué debe hacer esa Consejería?

3. Anulación y modificación de la relación de subvención.

4. La suspensión efectos del acto recurrido en vía administrativa.

5. El recurso de casación en interés de ley.

2004-05 Septiembre Original

1. Los actos de gravamen.

2. Clases de procedimiento administrativo.

3. Formas de gestión de los servicios públicos.

4. El recurso potestativo de reposición.

5. Objeto del recurso contencioso-administrativo: el recurso contra la inactividad de la Administración.

2004-05 Septiembre Reserva

1. La nulidad de pleno derecho del acto administrativo.

2. La autorización.

3. Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo.

2005-06 Febrero 1.ª Semana

1. Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecución de los actos admi-nistrativos.

2. Señale en qué consiste el principio de buena fe y confianza legítima de la activi-dad administrativa.

3. La empresa Landa S.A., recibe una subvención administrativa. Al cabo de un tiempo se requiere para que acredite haber remitido en plazo a la Administración la documentación justificativa necesaria de la aplicación de los fondos. La empre-sa Landa, remite esta documentación e indica haberla enviado con anterioridad al órgano administrativo competente. No obstante, la Administración correspondien-te, previo trámite de audiencia, resuelve la revocación de la subvención por no haberse probado por la empresa la remisión de dicha documentación en el plazo

229

debido. ¿En qué supuestos se contempla el eventual reintegro de una subvención? ¿Cuáles son las principales obligaciones del beneficiario en este caso?

4. El recurso de casación en interés de ley.

5. El Alcalde de un Municipio le exige por vía ejecutivo el pago de la tasa de basu-ras. Usted no está de acuerdo con la misma y recurre en vía administrativa, pero, una vez iniciado el procedimiento decide olvidarse del asunto porque no le está compensando oponerse a este pago. ¿En qué figura jurídica incardina usted esta forma de terminación del procedimiento y qué efectos tiene sobre el mismo?

2005-06 Febrero 2.ª Semana

1. Enumere y defina las formas de gestión de los servicios públicos.

2. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes.

3. Un policía municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en doble fila; infracción que está tipificada como tal en el Código de Circulación. Pe-ro el procedimiento que este policía sigue para sancionarle consiste en que le en-trega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que además le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehículo y que le exige pagar en ese mismo instante, ya que el policía le indica que si no paga en-tonces, la grúa retirará su vehículo. ¿En qué supuesto legal incardina usted este proceder administrativo y qué efecto tiene sobre la validez de la actuación admi-nistrativa?

4. La Administración Tributaria, tras la tramitación del correspondiente procedi-miento de inspección y sanción resuelve imponerle una sanción consistente en el pago a la Hacienda Pública de una determinada cantidad. Usted decide recurrir es-ta resolución, ¿qué vía ha de utilizar para recurrirla? ¿de qué forma podría evitar el pago inmediato de dicha cantidad?

5. Indique cuál ha de ser el contenido mínimo de la notificación de un acto adminis-trativo.

2005-06 Septiembre Original

1. La motivación de los actos administrativos.

2. La Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma donde usted reside inició el 15 de abril de 2003 un procedimiento sancionador por una infracción leve cometida el 1 de enero de ese mismo año con motivo de vertidos al río de la fábri-ca que usted regenta. En el día de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejería tiene efectivamente la intención sancionarle, a pesar de que no hay normativa específica reguladora para ese procedimiento. ¿Puede la Administra-ción imponerle una sanción? ¿Qué debe hacer esa Consejería?.

3. El recurso de casación en interés de ley.

4. La autorización administrativa.

5. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Ad-ministración a su concesión y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nue-va resolución negativa por parte de la Administración, se le plantea la duda de si debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerárquico del órgano que dictó la resolución o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdicción contencio-so-administrativa. Diga usted que debería hacer este señor.

230

2005-06 Septiembre Reserva

1. ¿Qué características ha de tener un error material o aritmético para que la Admi-nistración pueda eliminarlos expeditivamente?

2. Concepto de interesado en el procedimiento administrativo.

3. María es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder edificar en el mismo. El Ayuntamiento le responde expresamente denegándole la licencia. María, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra aquella resolución. Pasado un año decide volver a solicitar este licencia de edifi-cación y se le deniega de nuevo ¿puede recurrir María esta última denegación? ¿por qué?

4. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas.

5. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Ad-ministración a su concesión y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nue-va resolución negativa por parte de la Administración, se le plantea la duda de si debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerárquico del órgano que dictó la resolución o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdicción contencio-so-administrativa. Diga usted que debería hacer este señor.

2006-07 Febrero 1.ª Semana

1. Explique en qué momento es lícito o no que la Administración aplique una multa coercitiva a un administrado.

2. Indique el contenido y límites del derecho de acceso a los registros y a los docu-mentos administrativos.

3. Indique por qué motivo el recurso de reposición es un recurso ordinario y no ex-traordinario como el recurso de revisión.

4. Usted recurre la denegación administrativa de una licencia de construcción por obra o reforma de su vivienda. La resolución de ese recurso administrativo es asimismo denegatoria de la licencia, por lo que usted decide ejercer una acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo la Administración le reconvierte y, a su vez, la demanda por la ilegalidad de la construcción que ya tie-ne en su finca. ¿Es esto posible? ¿En base a que principio?

5. ¿El pago voluntario de una deuda tributaria es una forma de terminación del pro-cedimiento de recaudación? ¿Es una sanción?.

2006-07 Febrero 2.ª Semana

1. Indique cuáles son las condiciones para que una ayuda económica a una empresa no sea contraria a la prohibición comunitaria sobre la competencia.

2. ¿En qué consiste la cláusula “sin perjuicio de tercero” de las autorizaciones?.

3. ¿Cuál es el objeto del recurso de alzada? ¿Cuándo un acto agota la vía administra-tiva?

4. La Administración siempre resuelve con un determinado criterio la adjudicación de las plazas de garaje de residentes. Sin embargo ha cambiado de criterio de re-pente y sin previo aviso o información y a usted le perjudica pues confió en que el criterio era el mismo. ¿Qué puede hacer usted? ¿Qué principio condiciona esta ac-tividad administrativa?

231

5. ¿Qué es y en qué se diferencia un recurso de apelación de un auto en un solo efec-to o en ambos efectos? ¿El recurso de apelación contra sentencias es admisible en uno o en ambos efectos?

2006-07 Septiembre Original

1. El principio de buena fe y confianza legítima en la actividad administrativa.

2. El régimen de la actividad administrativa arbitral.

3. Clases de órganos jurisdiccionales en la Jurisdicción contencioso-administrativa.

4. La Agencia Tributaria resuelve notificarle el embargo derivado de la comisión de una determinada infracción de tráfico. ¿Qué vía ha de utilizar usted para recurrir esta resolución? ¿De qué forma podría evitar el pago inmediato de la sanción?

5. Juan decide recurrir la resolución del Alcalde de su pueblo por la cual éste preten-día exonerar de la obtención y pago de la licencia urbanística en unos determina-dos barrios del municipio. Una vez recurrido el acto en vía administrativa y, pues-to que seguía sin estar de acuerdo con lo resuelto, agotada la vía administrativa, decide recurrir en vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Pero, en un de-terminado momento del procedimiento, se arrepiente de continuar en su preten-sión ¿En qué figura jurídica incardina usted esta forma de terminación del proce-dimiento y qué efectos tiene?

2006-07 Septiembre Reserva

1. Enumere y defina las formas de gestión de los servicios públicos.

2. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes.

3. Un policía municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en doble fila; infracción que está tipificada como tal en el Código de Circulación. Pe-ro el procedimiento que este policía sigue para sancionarle consiste en que le en-trega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que además le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehículo y que le exige pagar en ese mismo instante, ya que el policía le indica que si no paga en-tonces, la grúa retirará su vehículo. ¿En qué supuesto legal incardina usted este proceder administrativo y qué efecto tiene sobre la validez de la actuación admi-nistrativa?

4. La autorización administrativa.

5. Indique cuál ha de ser el contenido mínimo de la notificación de un acto adminis-trativo.

2007-08 Febrero 1.ª Semana

1. Enumere las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

2. Diferencie la autorización de la concesión y ponga algún ejemplo de ambos actos administrativos.

3. Defina en qué consiste el error material y aritmético de la Administración.

4. Diga si es cierto o no que el interés de uno o algunos individuos no es de naturale-za pública. Justifique su respuesta y califique, en su caso, el principio administra-tivo en el que encajaría esta afirmación.

5. Mariano, funcionario público, fue sancionado administrativamente por negligen-cia en la tramitación de un expediente. Ahora estos mismos hechos se pretende

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que se conozcan y sancionen por la jurisdicción penal. ¿Es esto posible? Justifique su respuesta.

2007-08 Febrero 2.ª Semana

1. Señale las diferencias entre el régimen de servicio público prestado en gestión in-directa (concesión) y el servicio público impropio o virtual.

2. Enumere y explique brevemente las diferentes clases de procedimientos adminis-trativos.

3. ¿En qué consiste la denominada cláusula “sin perjuicio de tercero” de los actos administrativos autorizatorios?

4. Usted solicita un beca para cuya concesión requiere tener un expediente académi-co excelente. No se la conceden y usted descubre que esa misma beca le ha sido concedida a un amigo suyo que tiene un expediente de inferior calificación que la suya. ¿Qué puede hacer ante esta situación? ¿Es discrecional para la Administra-ción el otorgamiento o denegación de una beca? Justifique su respuesta.

5. Contra un acto administrativo que le deniega una beca, emitido por un órgano administrativo que no agota la vía administrativa, interpone Vd. un recurso admi-nistrativo que califica de reposición en su escrito, pero que realmente es un recur-so de alzada, ya que certeramente lo interpone ante el órgano superior jerárquico del que lo dictó, como procede. ¿Qué efectos puede tener su error en la califica-ción del recurso administrativo?

2007-08 Septiembre Original

1. Indique y desarrolle cuál ha de ser el contenido de la notificación del acto admi-nistrativo.

2. ¿Cuándo y con qué requisitos se admite la suspensión del acto impugnado, de ofi-cio o a solicitud del recurrente?

3. Explique en qué lugar y de qué formas puede presentarse una solicitud administra-tiva.

4. Usted compra una finca y la inscribe en el Registro de la Propiedad correspon-diente. Cuando recoge la escritura, ya inscrita, ve que al final del documento el Registrador ha escrito la siguiente frase: “La inscripción de la finca bajo el núme-ro 4 ha sido practicada al amparo del artículo 205 de la Ley Hipotecaria no surte efecto en perjuicio de tercero hasta transcurridos dos años desde su fecha (art. 207 de la Ley Hipotecaria) y será cancelada de oficio si no se acredita en el plazo de tres meses de publicación del edicto que con esta misma fecha se expide”. In-dique qué tipo de actividad administrativa lleva aquí el Registrado y en qué con-siste esta cláusula.

5. A Juan le sanciona la Administración urbanística, paralizándole una obra que había iniciado e imponiéndole una multa. Tras los trámites y recursos administra-tivos previos, recurre la suspensión de la obra y la sanción pecuniaria a la jurisdic-ción contencioso-administrativa. Se acuerda una medida cautelar ¿en qué puede consistir ésta?

2007-08 Septiembre Reserva

1. Descrita qué es y cómo se articula el trámite de alegaciones escritas dentro del procedimiento administrativo.

233

2. Señale en qué consiste la conciliación judicial dentro del proceso contencioso-administrativo.

3. Explique cuál es la actividad arbitral que despliega la Administración en materia de propiedad inmobiliaria.

4. La sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dicta una sen-tencia. ¿Qué recurso puede usted interponer contra ella? ¿En qué casos? ¿Ante quién? ¿Qué excepciones existen al principio general?

5. Usted tiene un restaurante y, tras una inspección, se le levanta acta y, tras el pro-cedimiento correspondiente, se le notifica la comisión de una infracción y la san-ción correspondiente. ¿Qué principios deben ser respetados por la Administración para imponerle una sanción como ésta?

2008-09 Febrero 1.ª Semana

1. Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecución de los actos admi-nistrativos.

2. Señale en qué consiste el principio de buena fe y confianza legítima de la activi-dad administrativa.

3. María es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder edificar en el mismo. El Ayuntamiento responde expresamente denegándole la li-cencia. María, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra aquella resolución. Pasado un año decide volver a solicitar esta licencia de edifi-cación y se le deniega de nuevo ¿puede recurrir María esta última denegación? ¿Por qué?.

4. Defina lo que son actos favorables y enumere y defina sus modalidades.

5. El alcalde de un municipio le exige por vía ejecutiva el pago de la tasa de basuras. Usted no está de acuerdo con la misma y recurre en vía administrativa, pero, una vez iniciado el procedimiento, decide que prefiere pagar la tasa y olvidarse del asunto porque no le está compensando oponerse al este pago. ¿En qué figura jurí-dica incardina usted esta forma de terminación del procedimiento y qué efectos tiene sobre el mismo?

2008-09 Febrero 2.ª Semana

1. La motivación de los actos administrativos.

2. La Consejería de Turismo de la Comunidad Autónoma donde usted reside inició el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infracción leve cometida el 20 de junio de ese mismo año por el establecimiento hotelero que us-ted regenta. En el día de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejería tiene efectivamente la intención de sancionarle, a pesar de que no hay normativa específica reguladora para ese procedimiento. ¿Puede la Administración imponer-le una sanción? ¿Qué debe hacer esa Consejería?

3. Señale y explique qué tipos de invalidez genera la falta de competencia en la emanación del acto administrativo.

4. Enumere y defina los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos.

5. Defina ante qué modalidad de acto y actividad administrativa se encuentra usted cuando recibe en su pasaporte el visado de entrada al país al que usted va a viajar, por parte de la embajada de ese país de destino.

234

2008-09 Septiembre Original

1. Excepciones que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece a la regla general de que el sentido del silencio sea siempre positivo.

2. El recurso de alzada.

3. Clases de servicios públicos

4. A Juan M. le conceden una subvención para la realización de un determinado pro-yecto. Transcurrido el plazo para su ejecución, Juan M no aporta a la Administra-ción los documentos que justifican la realización de la actividad que determinó la concesión de la subvención. ¿Qué consecuencias tendrá este incumplimiento? Ra-zone su respuesta.

5. A Pedro B se le sanciona por estacionar su vehículo en un lugar prohibido. A los 7 días, se presenta en su domicilio un funcionario de correos para entregarle la mul-ta, que le ha sido enviada por correo certificado con acuse de recibo. Pedro B, que no está conforme con la multa, decide no cogerla pensando que así no se tendrá por practicada la notificación. ¿Está en lo cierto? ¿Se tendrá que repetir el intento de notificación? ¿Qué consecuencias conlleva el rechazar la notificación?

2008-09 Septiembre Reserva

1. La condición de demandante y demandado en el proceso contencioso-administrativo.

2. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas.

3. Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.

4. Joaquín M, funcionario público, pretende acudir a la Jurisdicción contencioso-administrativa con el fin de que le sea reconocido un complemento de destino cu-ya cuantía asciende a 3.000 euros y que le ha sido denegada en vía administrativa. ¿Tendría que presentar, con carácter previo a la demanda, escrito de interposi-ción? Razone su respuesta.

5. Manuel L comienza la realización de unas obras en su vivienda sin contar con las preceptivas licencias. La Administración dicta una resolución imponiéndole una sanción, pero en ella no se contienen los motivos por los que se le sanciona. ¿Es válida esta resolución?

235

Tema I El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos 19 1. Concepto y clases 2. Los actos políticos o de gobierno 3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos

discrecionales. 1

4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirma-torios

2

5. Actos favorables y actos de gravamen 2 6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 3 7. Los elementos del acto administrativo 8. El titular del órgano y la competencia 1 9. La causa y los presupuestos de hecho 10. Los móviles. La desviación del poder 11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos 1 12. Los elementos formales 4 13. Notificación y publicación del acto administrativo 5

Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad 5 1. La presunción de validez. 2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irre-

troactividad

3. La ejecutoriedad de los actos administrativos. 2 4. La configuración histórica del privilegio de decisión ejecutoria en el De-

recho español.

5. La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos. 6. Cuestionamiento constitucional. 7. Suspensión de efectos del acto administrativo. 8. Los medios de ejecución forzosa. 3 9. Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad:

tercerías de dominio e impugnación contenciosa.

Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulación y revocación 9 1. La invalidez y sus clases 2. La inexistencia 3. La nulidad de pleno derecho. Análisis de los supuestos legales 4 4. La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho 5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante 6. El principio de restricción de la invalidez: convalidación, incomunica-

ción y conversión

7. La anulación por la Administración de los actos inválidos. El proceso de lesividad.

3

8. La revocación de los actos administrativos 9. La rectificación de los errores materiales y aritméticos. 2

236

Tema IV El procedimiento administrativo 17 1. Significado y origen del procedimiento administrativo 2. La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, conteni-

dos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario.

3. Clases de procedimiento administrativo 4 4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la compe-

tencia. Abstención y recusación.

5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, represen-tación y asistencia técnica

3

6. Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo. 2 7. La iniciación del procedimiento. 1 8. Tramitación e instrucción 1 9. La terminación del procedimiento 6

Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de policía o limitación

15

1. Las clases de la actividad administrativa. 1 2. Los principios que condicionan la actividad administrativa. 5 3. La actividad administrativa de limitación 2 4. Los grados de limitación en la libertad y derechos de los particulares 5. Las técnicas de la actividad de limitación. La reglamentación 6. La autorización 7 7. Ordenes, mandatos y prohibiciones.

Tema VI La actividad administrativa de fomento. 6 1. Concepto y evolución de la actividad de fomento. 2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada. 3. Los incentivos económicos 4. La subvención. 5. La gestión indirecta de las subvenciones. 6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones. 7. La relación de subvención: anulación, modificación, obligaciones del bene-

ficiario y reintegro. 5

8. Control y sanciones. 9. Subvención y Derecho Comunitario. 1

Tema VII La actividad de prestación o servicio público. 7 1. La actividad de prestación o de servicio público 1 2. Las fronteras entre la actividad de prestación y la actividad privada en la

Constitución.

3. El régimen de servicio publico tradicional. Principios generales. 4. La relación de prestación. El estatus de los usuarios de los servicios pú-

blicos.

5. Las formas de gestión de los servicios públicos. 4 6. El modelo europeo de los servicios de interés económico general y el

desmantelamiento de los servicios públicos económicos.

7. Los servicios públicos impropios o actividades privadas reglamentadas. 2 Tema VIII La actividad sancionadora 9

1. Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora 1 2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipi-

cidad.

3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas.

4. Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas.

237

5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. 2 6. La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas. 4 7. El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sanciona-

dora administrativa a la jurisdicción penal. 1

8. El Derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrati-va sancionadora.

9. El procedimiento sancionador. 1 10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos san-

cionadores de la Administración.

Tema IX La actividad administrativa arbitral 3 1. Arbitraje y Administración Pública. 2. La actividad arbitral de la Administración. 1 3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y

la dualidad de sus manifestaciones.

4. El régimen de la actividad administrativa arbitral. 2 5. La actividad de la Administración en el arbitraje voluntario en el Dere-

cho privado.

Tema X Los recursos administrativos 15 1. Los recursos administrativos 2. Clases de recursos 8 3. Tramitación y resolución de los recursos administrativos 5 4. Las reclamaciones económico-administrativas. 2 5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Tema XI La jurisdicción contencioso administrativa 4 1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 2. Los modelos orgánicos de Justicia administrativa. 3. Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 4. Los órganos jurisdiccionales. 1 5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo. 1 6. Objeto del recurso. 2

Tema XII El proceso contencioso administrativo. 14 1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelación y

sus insuficiencias

2. Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido 3 3. El procedimiento contencioso administrativo de primera o única instan-

cia 1

4. Terminación del procedimiento 2 5. Procedimiento abreviado. 6. El sistema de recursos 3 7. Los diversos recursos de casación y la revisión. 5 8. Ejecución de sentencias 9. Procesos especiales.