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Régimen Jurídico de los Agronegocios – 1° Parte

Necesidad de actualizar la legislación sobre la producción primaria y la

agroindustria

Eugenia L. Bustamante1

I. Introducción. II. Evolución del Derecho de los Agronegocios. 2.1. Derecho Agrario.

2.2. Derecho de los Recursos Naturales y Derecho Ambiental. 2.3. Derecho de los

Agronegocios. III. Marco legal. 3.1. Legislación supranacional. 3.2. Constitución

Nacional. 3.2.1. La cuestión ambiental. IV. Leyes sancionadas por el Poder

Legislativo. 4.1. Legislación Nacional. 4.2. Legislación Provincial. 4.2.1. Códigos

Rurales Provinciales. 4.3. Ordenanzas Municipales. V. Normativa dictada por el

Poder Ejecutivo. 5.1. Decretos Reglamentarios. 5.2. Resoluciones de organismos.

VI. Modificaciones legislativas necesarias. 6.1. Leyes pendientes de sanción. 6.2. Leyes

vigentes desactualizadas. 6.3. Leyes recientes que requieren modificación.

6.4. Reformulación del sistema de comercialización y del régimen tributario.

VII. Conclusión.

I. Introducción

El marco legal aplicable a los agronegocios es muy heterogéneo, no está agrupado en

pocas leyes y menos aún concentrado en un cuerpo normativo como un Código Rural.

Por el contrario, toda esa legislación está dispersa en el ordenamiento jurídico

precisamente por la variedad y diversidad de temas que incluye. Una de las

características que presenta, es que contiene legislación correspondiente a distintas

ramas del derecho, tanto dentro del derecho público como del privado, y que estas

regulaciones deben convivir armoniosamente a pesar de que se protejan distintos

bienes jurídicos en cada caso.

Por ello, la interrelación entre el derecho público y el derecho privado en materia

agraria debe tender a un equilibrio donde se respeten los derechos y garantías

consagrados en la Constitución Nacional a los particulares que realizan una actividad

empresaria, permitiendo el desarrollo de la autonomía de la voluntad en negocios y

Artículo publicado previamente en IJ Editores, Revista Jurídica de Agronegocios N° 1, diciembre 2015. Cita: IJ-XCIV-78. http://www.ijeditores.com.ar/pop.php?option=articulo&Hash=db1ac5d7ce9c50ca873696730ebf45d9 1 Abogada. Máster en Derecho Empresario, Universidad Austral. Directora del Programa ‘Régimen Jurídico de los Agronegocios', Universidad Austral. Profesora Adjunta de Legislación Rural I y II de la carrera de Ingeniería en Producción Agropecuaria, Universidad Católica Argentina.

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contratos; y al mismo tiempo el Estado debe resguardar ciertos bienes y derechos

como la seguridad alimentaria, la inocuidad de los alimentos, la sanidad animal y

vegetal, la salud pública y el medio ambiente. El punto de equilibrio es muy difícil de

alcanzar, y está inevitablemente influido por posturas ideológicas antagónicas sobre el

grado adecuado de intervención del Estado en la actividad productiva.

Otra cuestión de gran importancia y actualidad, es la necesidad de sanción de leyes

sobre temas vitales para la producción que regulen de manera apropiada la realidad

del sector del agro y no dificulten el desarrollo de todo su potencial. Si bien en el

último tiempo se registra una gran actividad regulatoria en temas relacionados con la

producción, la comercialización y sobre todo en materia impositiva, paralelamente se

observa la postergación del tratamiento legal de temas esenciales que den un marco

de seguridad jurídica a los negocios del agro.

Esta situación pone de manifiesto otro problema legislativo que no es exclusivo de la

materia en análisis, pero que se ha acrecentado especialmente en este sector: la

abundante regulación que emana de organismos dependientes del Poder Ejecutivo,

que muchas veces excede las facultades legislativas delegadas y emiten resoluciones

sobre temas de fondo que corresponden al Poder Legislativo vulnerando los principios

constitucionales de reserva de la ley y de división de poderes.

De este modo, la ausencia de leyes sancionadas por los órganos legislativos nacional o

provinciales, se ve contrarrestada por la proliferación de resoluciones de organismos

como el Ministerio de Agricultura, SENASA, INASE, UCESCI, AFIP, entre otros,

dependientes del Poder Ejecutivo, y por lo tanto carentes de atribuciones legislativas

originarias excepto en temas meramente regulatorios al solo el fin de contribuir a la

operatividad de las leyes. Un fenómeno similar se advierte en la aplicación territorial

de las leyes, donde la legislación de menor rango como las leyes provinciales o incluso

las ordenanzas municipales alegando el poder de policía local legislan sobre cuestiones

que no siempre son de su competencia.

Este artículo contiene la primera parte del análisis de la legislación aplicable a los

agronegocios, comenzando por la evolución de los contenidos que abarca, para luego

describir los textos legales vigentes según el órgano del cual emanan. A partir de este

análisis de situación se podrá abordar con mayor profundidad las cuestiones jurídicas

planteadas en los párrafos anteriores. Finalmente, detallo las modificaciones

legislativas que considero que deberían llevarse a cabo.

II. Evolución del Derecho de los Agronegocios

Para analizar el régimen jurídico aplicable a los agronegocios, previamente es preciso

definir éste concepto. La palabra “agronegocios” es una palabra nueva, que se

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introdujo en el idioma castellano en el último tiempo, y es por ello que no está

definida en el Diccionario de la Real Academia Española. En el idioma inglés el vocablo

“agribusiness”2 está formada por la conjunción de dos palabras: agro, de agricultura,

haciendo referencia a lo rural, propio de campo; y negocios, para referir a todas las

actividades económicas que se desarrollan en él.

La primera definición de Agronegocios la dieron Davies y Goldberg en la década de

1950, conceptualizándolos como “…la suma del total de operaciones involucradas en la

manufactura y en la distribución de la producción agrícola; operaciones de la

producción en el campo, en el almacenaje, el procesamiento, y la distribución de los

commodities agrícolas y las manufacturas hechas con los mismos”. Posteriormente,

Goldberg evolucionó a una definición donde el centro no está en las operaciones, sino

en las personas que llevan a cabo dichas operaciones.3

A partir de allí, el concepto de agronegocios se fue transformando con el aporte de

diversas escuelas y autores, y se apoyó sucesivamente en los conceptos de cadena

agroalimentaria, precios, contratos, consumidores, siempre enfocando el análisis

desde el punto de vista económico. El concepto de agronegocios evolucionó en dos

niveles paralelos de análisis: el estudio de la coordinación entre los participantes

verticales y horizontales de la cadena alimentaria –conocido como economía de los

agronegocios- y el estudio de la toma de decisiones en estructuras de gobernancia

alternativas de la cadena alimentaria, conocido como gestión de los agronegocios.4

Si bien el concepto de agronegocios está incorporado en el estudio de las ciencias

económicas, no es frecuente su utilización en el ámbito jurídico. El estudio de los

agronegocios presenta en nuestro país un amplio desarrollo en las carreras vinculadas

a la economía, finanzas, administración de empresas, management; y por el contrario

no se encuentra aplicado cuando se habla de derecho.

2.1. Derecho Agrario

2 www.wordreference.com/definition/agribusiness Word Reference Random House Learner´s Dictionary of American English 2015. Noun, ‘the businesses associated with producing, processing and distributing agricultural products’. http://www.merriam-webster.com/dictionary/agribusiness Merriam Webster Dictionary, Noun, ‘an industry engaged in the producing operations of a farm, the manufacture and distribution of farm equipment and supplies, and the processing, storage, and distribution of farm commodities. Origen of Agribusiness: agriculture + business. First known use: circa 1955.’ 3 VICTORIA, María Adriana, “Construcción de los Agronegocios” en “Derecho Agrario”, Facciano, Luis (Coordinador), Nova Tesis Editorial Jurídica, Rosario, 2010, pág. 30. “Tal sistema incluye proveedores de insumos agrícolas, agricultores, operadores de almacenaje, procesadores, mayoristas, y los minoristas involucrados en un flujo de commodities, en las sucesivas etapas desde los insumos iniciales hasta el consumidor final. También abarca todas las instituciones … como ser: el gobierno, los mercados de futuros y las asociaciones de comercio.” 4 ¿Qué son los Agronegocios? Programa de agronegocios y alimentos, Universidad de Bs. As. Newsletter N° 5, https://sites.google.com/a/agro.uba.ar/newsletter-paa/newsletter-5/-que-son-los-agronegocios

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La referencia más conocida al tratamiento jurídico de la actividad agropecuaria es el

Derecho Agrario, que tiene un desarrollo doctrinario de larga data tanto en nuestro

país como en la doctrina comparada, donde se ha trabajado en la delimitación de su

contenido y extensión. En cuanto a las divergencias doctrinarias respecto de su

autonomía como rama del derecho que tuvieron lugar en las primeras décadas del

siglo pasado, las mismas han sido superadas en la actualidad.5 Puede decirse que las

teorías elaboradas en ambos sentidos han contribuido al desarrollo del Derecho

Agrario, debido al intento de determinar una materia de estudio propia, como exige

toda disciplina autónoma.6

Paralelamente con esta discusión, la definición de Derecho Agrario fue evolucionando

a lo largo del tiempo. En un principio se basó en la agricultura, luego en la empresa

agraria como consecuencia de la identificación del derecho agrario con la empresa, y

más adelante se puso acento en el sujeto para considerarlo como el derecho del

empresario agrícola. Todas estas definiciones no solo son parciales, sino que presentan

el inconveniente de referir a otros conceptos que será preciso definir.

Para citar una definición, elegí la del autor español Sanz Jarque, quien definió el

Derecho Agrario como “Conjunto de normas que regulan cuanto se refiere a la

propiedad y a la tenencia de la tierra, a la explotación y a la empresa agraria, y al

continuado cumplimiento de los fines de éstas, mediante una adecuada y permanente

acción de reforma; todo ello en el ámbito de la ordenación del territorio y con el

objeto inmediato de la defensa del agricultor, la producción de alimentos vegetales y

animales suficientes, la estabilidad social, el desarrollo y el mantenimiento del

equilibrio ecológico, mediante la conservación de la naturaleza y el aprovechamiento

racional de los recursos naturales renovables”.7

2.2. Derecho de los Recursos Naturales y Derecho Ambiental

El Derecho Agrario está conectado con los recursos naturales debido a que la

agricultura en mayor medida, pero también la producción ganadera, tienen como base

el suelo y según los casos, los demás recursos naturales renovables, agua, aire, flora y

fauna. Ello llevó a algunos autores a interpretar que el Derecho de los Recursos

5 BREBBIA, Fernando, MALANOS, Nancy, “Derecho Agrario” Astrea, Bs. As. 2011, pág. 12 y sigs. Los autores analizan el problema de la autonomía desde diversos aspectos: a) Autonomía Didáctica, b) Autonomía Legislativa, c) Autonomía Científica, aquí se analiza la especialidad del derecho agrario y la existencia de principios generales. “Una rama del derecho tiene propiamente autonomía doctrinaria si posee principios generales comunes a toda aquella rama del derecho y propios solamente de ella, porque si faltaran dichos principios generales faltaría la unidad de la materia, y existiría solamente una acumulación de instituciones carentes de un vínculo sustancial.” 6 BREBBIA, Fernando, Ídem nota 5, pág. 33. “Modernamente se observa, como ya vimos, una mayor atenuación respecto de la importancia asignada al problema de la autonomía como había sido entendida en los años 20, …” 7 PASTORINO, Leonardo Fabio, “Derecho Agrario Argentino” Abeledo Perrot, Bs. As. 2011, pág. 17.

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Naturales, como disciplina que se ocupa de la utilización racional de los recursos, sería

el estadio posterior, más amplio al que se incorporaría el Derecho Agrario.8

Como conclusión, la relación del Derecho Agrario con el Derecho de los Recursos

Naturales está dada porque la actividad agraria se encamina hacia una producción

denominada “sostenible” o “sustentable” por la preocupación que existe por el

creciente deterioro de estos recursos, a pesar de ser renovables.9

Más adelante, se produce otra evolución cuando el ecosistema pasa a constituir el

verdadero objeto de estudio de la ecología, y se descubre la íntima relación que existe

entre cada uno de los recursos naturales, que muestra su interdependencia. En la

década del 70 se incluye al hombre dentro del ecosistema, y la cuestión ambiental

queda planteada en los términos que se analiza en el presente.10

El Derecho Ambiental por su parte, también hace foco en los recursos naturales, solo

que el bien jurídico protegido es el ambiente en su conjunto. Así, el Derecho Ambiental

procura la “conservación” de la naturaleza, mientras que el Derecho Agrario es

esencialmente económico, y si bien la naturaleza es el ámbito donde se desarrolla, no

tiene por objeto el ambiente sino la producción.

2.3. Derecho de los Agronegocios

Desde mi punto de vista, aquí y ahora, prefiero utilizar el término agronegocios porque

es un concepto más amplio, que abarca tanto todos los negocios vinculados a la

producción primaria de materias primas, como así también las cuestiones jurídicas

derivadas de la agroindustria. No solo comprende las distintas etapas desde la

producción hasta la industrialización de cada producto, sino que principalmente

integra estas actividades que no son antagónicas, sino por el contrario son

complementarias e interdependientes unas de otras. Al respecto entiendo, que el

desafío para nuestro país es incorporar mayor industrialización a la gran diversidad de

productos primarios que pueden producirse en su territorio, incluyendo la gran

variedad de productos de las economías regionales.

Partiendo del concepto que aún no estamos ante una rama del derecho autónoma,

porque contiene temas que pertenecen a otras ramas del derecho, no será necesario

8 BREBBIA, Fernando, Ídem nota 5, pág. 89. Algunos destacados estudios iberoamericanos proponían que “… el derecho agrario viniera a reunirse en esta nueva rama jurídica con el derecho minero, con el derecho pesquero, con el derecho de las aguas internas e internacionales y con el derecho relativo al gas natural, al petróleo y a los hidrocarburos …” 9 BREBBIA, Fernando, Ídem nota 5, pág. 90. “… la preocupación que existe por el creciente deterioro de los recursos naturales, cuyas manifestaciones son diversas, tales como la erosión, la salinización de las tierras irrigadas, la desertificación de áreas semiáridas, la degradación de los recursos forestales, contaminación de las aguas, disminución de la diversidad genética y la extinción de especies y contaminación de alimentos …” 10 PASTORINO, Leonardo Fabio, Ídem nota 7, pág. 11 y sig.

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entonces determinar en lo inmediato su objeto, ni su contenido material y formal.

Desde esta perspectiva, el régimen jurídico de los Agronegocios comprende en su

materia de estudio al Derecho Agrario, y lo excede, ya que integran su objeto

contenidos que corresponden a otras ramas del derecho tanto público como privado

que en su conjunto contribuyen a la regulación jurídica de todos los negocios

derivados del agro. De este modo, abarca todas las etapas desde la producción

primaria de materias primas destinadas a alimentos o energía, hasta su

industrialización, transporte, comercialización y distribución en el mercado interno e

internacional y también las relaciones jurídicas de todos los sujetos que intervienen en

cada etapa.

III. Marco legal

Con el fin de analizar la gran cantidad de normas que regulan los agronegocios desde

diferentes perspectivas, haré a continuación una descripción general de los textos

legales vigentes en nuestro país, diferenciando según su jerarquía y aplicación

territorial – leyes nacionales, provinciales y municipales - y según el órgano que los

dictó – Poder Legislativo, Poder Ejecutivo u algún organismo dependiente del Poder

Ejecutivo. Previo, una breve mención a la legislación internacional y a los principios de

la Constitución Nacional aplicables a la materia en análisis.

3.1. Legislación Supranacional

En el plano del derecho internacional, encontramos diversos organismos

supranacionales que dictan normas que serán de aplicación en los Estados miembros

de cada organización, que adhieran por ley a esas disposiciones. Dentro del ámbito del

derecho de los agronegocios, y a modo de ejemplo, la FAO (Food and Agriculture

Organization), OMC (Organización Mundial del Comercio), OIE (Organización Mundial

de Sanidad Animal), UPOV (Unión Internacional para la Protección de Obtenciones

Vegetales) dictan legislación supranacional que será aplicada en varios Estados con el

fin de unificar la regulación internacional en materias que así lo requieren como la

calidad e inocuidad alimentaria, medidas de defensa comercial, obstáculos técnicos al

comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, estándares en sanidad animal y vegetal

en la producción, propiedad intelectual de variedades vegetales, etc.11

11 A modo de ejemplo, el 23 de septiembre de 2015 se sancionó la Ley N° 27.182 de aprobación del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura. Dicho tratado fue adoptado por la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la agricultura y la Alimentación (FAO).

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3.2. Constitución Nacional

La Constitución Nacional sienta las bases de todo el ordenamiento legal que de ella se

desprende, y en consecuencia es el marco para el proyecto de país. Por ello son tan

importantes los derechos y garantías individuales que consagra en la primera parte,

como la organización del gobierno en la parte orgánica, con la división de

competencias entre el Gobierno Federal y los Gobiernos Provinciales.12

Dentro de las Declaraciones, Derechos y Garantías que consagra la Constitución

Nacional en la parte dogmática, están vinculados con la producción agropecuaria los

artículos que tratan sobre la libre circulación de bienes en el interior de la República

(Art. 10); la inexistencia de derechos de tránsito entre provincias (Art. 11) y el principio

de inviolabilidad de la propiedad privada que consagra el artículo 17. Asimismo, dentro

de los derechos civiles que proclama el artículo 14, tienen relevancia el derecho de

trabajar y ejercer toda industria lícita, de comerciar, de usar y disponer de la propiedad

y de asociarse con fines útiles.

3.2.1. La cuestión ambiental

En lo referente al medio ambiente, la reforma constitucional de 1994 introdujo

principios que impactan en la producción, ya que ésta se realiza en el medio ambiente

haciendo uso de los recursos naturales, el suelo principalmente, pero también el agua

y el aire, además de producir consecuencias en la flora y fauna silvestres.

En el artículo 41 se incorporó la cláusula ambiental mediante la inclusión de los

llamados “derechos humanos de tercera generación” para diferenciarlos de los

derechos civiles, políticos, sociales y económicos. Este artículo contiene varios

principios: 1) el derecho a un ambiente sano; 2) el deber de preservar el ambiente y la

obligación de reparar el daño ambiental;13 3) el mandato para las autoridades; 4) la

distribución de competencias entre la Nación y las provincias; 5) la prohibición de

ingreso de residuos peligrosos o radioactivos en el territorio nacional.

12 PASTORINO, Leonardo Fabio, Ídem nota 7, pág. 24. El autor cita a Juan Bautista Alberdi, quien en su obra “Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1883”, “… al dar las bases del derecho agrario, explica que éste se cimienta en los principios de propiedad, libertad, igualdad y seguridad, y trata, seguidamente, los beneficios de la tierra en sus relaciones con los principios de prosperidad y libertad civil y luego con el de igualdad, todos guiados por el destino de bienestar general”. 13 TAWIL, Guido Santiago, “La cláusula ambiental en la Constitución Nacional” en “Estudios sobre la reforma constitucional” Director Juan Carlos Casagne, Depalma, Bs. As. 1995, pág. 57. “…el precepto constitucional impone dos cargas de distinta naturaleza: 1) a los habitantes, la obligación de preservar un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y 2) a las autoridades públicas, la obligación de proveer lo necesario para la protección de ese derecho.”

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El tercer párrafo del artículo 41 establece la distribución de competencias disponiendo

que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que

las primeras alteren las jurisdicciones locales.

Esta norma invirtió el principio vigente anteriormente en la constitución, por el cual le

correspondía a las provincias la regulación ambiental de acuerdo con el artículo 104

que contenía las facultades no delegadas a la Nación. El nuevo texto genera varias

incógnitas sobre su aplicación, ya que sienta un principio general, sin dar un criterio

preciso que permita determinar cuáles son los umbrales básicos de protección

ambiental y cuáles los alcances de las normas para complementarlos.14 Es así como no

resulta claro si por ejemplo el gobierno nacional puede establecer presupuestos

mínimos de protección diferentes para distintas jurisdicciones, o si las provincias

puedes discutir los presupuestos mínimos establecidos por el Congreso, o si las

provincias pueden dictar normas que contengan presupuestos mayores de protección

basándose en sus intereses particulares, entre otros supuestos.15

En el artículo 43 se incluye la Acción de Amparo16 (junto con el Hábeas Corpus y el

Hábeas Data) dándole rango constitucional a este derecho: “Toda persona puede

interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio

judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de

particulares…”. La norma autoriza la interposición de esta acción en varios supuestos

incluyendo: “… a los derechos que protegen el ambiente…”. A su vez, son legitimados

activos “el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a estos

fines…”17

Finalmente, el segundo párrafo del artículo 124 dispone: “Corresponde a las provincias

el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” lo cual

comprende los recursos renovables y los que no lo son. La combinación de ambas

14 TAWIL, Guido Santiago Ídem nota 12, pág. 79 y sig. 15 ROSATTI, Horacio, “Los niveles constitucionales de protección ambiental” en “Cuestiones de Organización Estatal, Función Pública y Dominio Público” Alfonso, María Laura, Ediciones Rap, Bs. As. 2012, pág. 152 y sig. El autor formula además de los mencionados, otros cuestionamientos sobre la aplicación de las leyes de presupuestos mínimos de protección en relación con las leyes provinciales complementarias. 16 Fallo: “Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/Provincia de Buenos Aires y Otros s/Amparo Ambiental”. Corte Suprema de Justicia de la Nación. 01-11-2011. Cita: IJ-LXV-291. 17 GAMBIER, Beltrán y LAGO, Daniel, “El medio ambiente y su reciente recepción constitucional” en “Estudios sobre la reforma constitucional” Director Juan Carlos Casagne, Depalma, Bs. As. 1995, pág. 14 y sig. “… ¿Quién es el “afectado”? La existencia de un derecho al ambiente en cabeza de “todos los habitantes” (art. 41) no determina por sí sola que cualquier daño al ambiente “afecte” a “todos los habitantes” en el sentido del segundo párrafo del art. 43.” … “no basta para ser “afectado” con residir dentro de los límites políticos de un municipio o de un partido si no se prueba la efectiva relación ente la presunta fuente contaminante y el amparista”; en cambio, cuando se trata de proteger el patrimonio cultural (art. 41, C.N.), que para algunos integra una noción unitaria de “ambiente”, se relativiza el condicionamiento espacial por la propia naturaleza del bien tutelado.

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disposiciones, por un lado el artículo 41 que delega en favor de la Nación la

determinación de los presupuestos mínimos, y por el otro el artículo 124 que consagra

el dominio originario de las provincias se complementan, concluyéndose que éste

último no invalida la jurisdicción nacional en la materia por razones de planificación y

como garantía de su uso racional y de la sustentabilidad ambiental.18

IV. Leyes sancionadas por el Poder Legislativo

4.1. Legislación Nacional

Las leyes de derecho común sancionadas por el Congreso Nacional (Art. 44 y 75,

Constitución Nacional), como los códigos de fondo y demás leyes complementarias

serán de aplicación según las características de cada negocio del agro, al igual que en

el resto de las relaciones jurídicas. Algunas leyes son específicas del sector, ya que

regulan de manera directa cuestiones de la producción agropecuaria o de algún sector

de la agroindustria.19

Dentro de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental encontramos

por ejemplo, la Ley N° 25.675 de Presupuestos Mínimos para Gestión Sustentable,

conocida como Ley General de Ambiente20 y la de Protección Ambiental de Bosques

Nativos.21 Solo resta destacar que nuestro país no tiene un Código Rural Nacional.22

4.2. Legislación Provincial

18 ROSATTI, Horacio, Ídem nota 14, pág. 173 y sig. Considera el autor que para que este proceso no conduzca a abusos es necesario que se lleve a cabo garantizando: a) la necesaria participación de las provincias, y b) la adecuada compensación económica al titular originario por la utilización de sus recursos naturales, siendo la compensación un concepto más amplio que “regalía”. 19 Ejemplos: Ley 13.246 de Arrendamientos, Ley 20.247 de Semillas y Creaciones Fitogenéticas, Ley 22.939 de Marcas y Señales, Ley 26.727 de Trabajo Agrario, Ley 25.380 de Indicaciones geográficas y denominación de origen de productos alimenticios, Ley 26.093 de Biocombustibles, etc. 20 PASTORINO, Leonardo Fabio, Ídem nota 7, pág. 167 y sig. El autor enumera las leyes sobre presupuestos mínimos sancionadas, y destaca: “La Ley 25.675 es la única de todas las normas citadas que define a los presupuestos mínimos en su art. 6° como toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental.” … “La ley 25.675 enumera como instrumentos de política y gestión ambiental al ordenamiento territorial, la evaluación de impacto ambiental, la educación ambiental, la información ambiental, la participación ciudadana, el seguro ambiental y el fondo de restauración.” 21 TRIPELLI, Adriana, “Frontera Agraria. La Ley de Presupuestos Mínimos de protección de bosques nativos como herramienta del ordenamiento territorial” en “Derecho Agrario”, Facciano, Luis (Coordinador), Nova Tesis Editorial Jurídica, Rosario, 2008, pág. 375-388. 22 La Constitución Nacional de 1860 en el artículo 67 inc. 11 (actual Art. 75, inc. 12) establecía que corresponde al Congreso Nacional dictar los Códigos: Civil, Comercial, Penal y de Minería. La reforma de 1957 agregó el del Trabajo y de la Seguridad Social.

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En el ámbito provincial están las Constituciones Provinciales dictadas de acuerdo con

los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional; y las leyes sancionadas por las

respectivas Legislaturas que serán de aplicación en el territorio de cada provincia.

Más allá de la diversidad de leyes que tratan distintos temas, destaco las veintisiete

leyes provinciales que existen sobre la utilización de Agroquímicos, ya que hay

provincias que tienen más de una ley sobre algún tema vinculado a su aplicación, como

por ejemplo Córdoba, Santiago del Estero y Tucumán.23 La única provincia que aún no

legisló sobre aplicación de productos fitosanitarios es Tierra del Fuego.

4.2.1. Códigos Rurales Provinciales

Así como nunca se sancionó un Código Rural Nacional, se dictaron códigos rurales

provinciales desde los comienzos de la organización nacional. Es más, el Código Rural

de la Provincia de Buenos Aires dictado en 1865 y conocido como el Código de Alsina

en honor a Valentín Alsina que lo redactó; fue anterior al primer Código Civil, dictado

por Vélez Sársfield en 1869.

La necesidad de regular algunas cuestiones esenciales para la producción como por

ejemplo el régimen de dominio de la hacienda, determinó que los Códigos Rurales

incluyeran temas de derecho de fondo que según la Constitución Nacional

corresponde legislar al Congreso de la Nación. Esta situación fue prevista por la

Constitución Nacional de 1860, que en el artículo 108 autorizaba a las provincias a

dictar legislación de fondo “mientras el Congreso no lo hiciera”.

El problema se generó porque después de sancionado el Código Civil, muchas de las

disposiciones de los Códigos Rurales que continuaban vigentes se tornaron

inconstitucionales. Inclusive algunos Códigos Rurales posteriores a la entrada en

vigencia del Código Civil tomaban como base el Código de la provincia de Buenos

Aires24 incluyendo temas sobre los que carecían de potestad para legislar. La ausencia

de regulación sobre la agricultura y en especial la ganadería en el Código Civil,

contribuyó sin duda a su tratamiento en los códigos rurales provinciales a pesar de la

prohibición, ya vigente, del artículo 108 de la Constitución Nacional de 1860 (actual

artículo 126).25

23 Tienen dos leyes: Córdoba: Ley 4.967 ley de Sanidad Vegetal y Ley 9.164 de Productos de Uso Agropecuario. Santiago del Estero: Ley 5.517 de transporte, almacenamiento y venta de Plaguicidas y Ley 6.312 de Agroquímicos. Tucumán tiene tres leyes: Ley de sanidad vegetal 6.109, Ley 6.291 de Agroquímicos y Ley 7.248 de Envases. 24 PASTORINO, Leonardo Fabio, Ídem nota 7, pág. 34. El Código Rural de la Provincia de Buenos Aires de Alsina que rigió hasta la reforma de 1970, fue inspiración de muchos Códigos de otras provincias, y también inspiró el primer Código Rural de la República Oriental del Uruguay de 1876, que ya fue modificado y el Código Rural de Paraguay, aún vigente. 25 BREBBIA, Fernando, Ídem nota 5, pág. 94. Santa Fe dictó su código Rural en 1867, Corrientes en 1871, Catamarca en 1878 y Córdoba en 1886.

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Varias provincias han reformado sus Códigos Rurales en el último tiempo, por ejemplo

Chaco en 1992 y Formosa en 2000. A pesar de las actualizaciones, en algunos casos

mantienen regulaciones sobre temas que exceden sus facultades legislativas, además

de abordar temas que no son de actualidad como el deslinde y amojonamiento o la

yerra. Ante el dinamismo que caracteriza al sector productivo tanto en los negocios

como en la incorporación de técnicas productivas, los códigos rurales provinciales se

han transformado en cuerpos normativos que han perdido vigencia y aplicación

práctica.

4.3. Ordenanzas Municipales

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 incorporó en el nuevo artículo 123 el

principio de autonomía municipal, imponiendo a las provincias la obligación de

“asegurar la autonomía municipal”. De este modo se refuerza lo dispuesto por el

artículo 5 respecto del contenido de las constituciones provinciales, las cuales además

de respetar el sistema de gobierno y los principios, declaraciones y garantías de la

Constitución Nacional, deben asegurar: la administración de justicia, la educación

primaria y el régimen municipal.

A partir de la reforma, varias provincias modificaron sus constituciones reconociendo

autonomía política, administrativa, económica y financiera a los municipios, en

concordancia con el esquema de descentralización política de nuestro sistema federal.

Sin embargo, la situación no es homogénea en todo el territorio, ya que hay municipios

que tienen un status de autonomía plena, mientras otros presentan una autonomía

semiplena o relativa dependiendo de los antecedentes y de las particularidades

locales.26

Las ordenanzas municipales son los textos normativos que sancionan los Consejos

Deliberantes, organismos legislativos de los municipios, para regular las cuestiones de

su competencia en el ámbito de su territorio. En materia de agro, se advierte una gran

producción normativa en especial sobre algunos temas, como por ejemplo la

regulación del uso de agroquímicos. Como ya se mencionó, la ausencia de una ley

nacional ha provocado que las provincias legislen de manera diversa y con distintos

alcances sobre un mismo aspecto. Esta situación se reproduce en la normativa

municipal, y es posible encontrar regulaciones muy diferentes en municipios limítrofes,

lo que agrega complejidad a la producción llevando en muchos casos a los productores

a incurrir en incumplimientos involuntarios.27

26 ABALOS DE MOSSO, María Gabriela, “Reflexiones sobre el régimen municipal en la Constitución Nacional” en “Derecho Constitucional de la Reforma de 1994” Tomo II, Depalma, Mendoza, 1995, pág. 403-420. 27 Uno de los temas frecuentes de regulación por vía municipal es la distancia mínima de las zonas urbanas que se debe respetar para realizar fumigaciones aéreas. Varios fallos dan cuenta de esta

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V. Normativa dictada por el Poder Ejecutivo

El artículo 76 de la Constitución Nacional prohíbe como principio general la delegación

legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en las materias determinadas de administración

o de emergencia pública, que son las únicas dos excepciones. Exige además la fijación

de un plazo para su ejercicio, que se realice dentro de las bases que el Congreso

establezca, el refrendo obligatorio por parte del Jefe de Gabinete y el control posterior

de la Comisión Bicameral Permanente. La problemática de la Reglamentos Delegados

merece un análisis más detallado, ya que involucra además del tema de la delegación y

la subdelegación a otros órganos inferiores, la cuestión de la vigencia de la legislación

delegante anterior a de la reforma constitucional de 1994.

Un ejemplo de delegación legislativa es la que contiene la Ley 26.727 de Trabajo

Agrario que atribuye amplias facultades normativas directamente en cabeza de la

Comisión Nacional de Trabajo Agrario, que podrá dictar resoluciones que regulen

temas esenciales de la relación laboral.28

5.1. Decretos Reglamentarios

Dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, y con relación a la potestad legislativa de éste

órgano, la Constitución Nacional enumera en el artículo 99 dentro de sus atribuciones

dos supuestos. En el primer caso, lo habilita a dictar Reglamentos de Ejecución o

Decretos Reglamentarios de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional con estos

alcances: “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 2) Expide las

instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la

Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias” (Art. 99,

inc. 2). Un ejemplo son los decretos del Poder Ejecutivo 300 y 301/2013 que

reglamentaron la Ley de Trabajo Agrario N° 26.727 después de más de un año de su

sanción.

En el segundo supuesto, el artículo 99, inciso 3, tercer párrafo contiene la facultad de

dictar Decretos de Necesidad y Urgencia, lo cual queda supeditado a la condición de

que existan circunstancias excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites

ordinarios para la sanción de las leyes que prevé la Constitución Nacional. Además se

excluyen para este tipo de decreto la sanción de normas en materia penal, tributaria,

electoral o sobre el régimen de los partidos políticos. Finalmente son requisitos

problemática: 1) “Picorelli, Jorge Omar y otros c/ Municipalidad de Gral. Pueyrredón s/ Inconstitucionalidad Ord. N° 21.298” Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. 24/09/2014. Id Infojus: FA14010123. 2) “Morardo, Julio Á. y Otro c/Municipalidad de la Ciudad de Alta Gracia s/Acción Declarativa” Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Córdoba - Cámara Cuarta. 28-12-2012. Cita: IJ-XCI-758. 28 SANTIAGO, Alfonso, CASTRO VIDELA, Santiago “La delegación legislativa a 20 años de la reforma Constitucional de 1994” Publicado en: Sup. Const. 2014 (octubre) 02/10/2014, 165 - LA LEY2014-E. Cita Online: AR/DOC/3146/2014.

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indispensables de forma que sean decididos en acuerdo general de ministros y

refrendados por éstos y por el Jefe de Gabinete conjuntamente.

5.2. Resoluciones de organismos

En el ámbito de la administración pública distintos organismos dependientes del Poder

Ejecutivo dictan resoluciones de carácter reglamentario, aunque a veces exceden sus

atribuciones y regulan sobre temas que son propios del Poder Legislativo. Dentro de

los Ministros que la Constitución Nacional autoriza a crear por ley especial en el

artículo 100, directamente vinculado con la producción agropecuaria, está desde 2009

con rango de Ministerio el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación29

del que dependen varios organismos descentralizados, siendo los más representativos:

Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA): Es un organismo

descentralizado, con autarquía económico-financiera y técnico-administrativa y dotado

de personería jurídica propia, dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Pesca de la Nación, encargado de ejecutar las políticas nacionales en materia de

sanidad y calidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos de su competencia, así

como de verificar el cumplimiento de la normativa vigente en la materia. También es

de su competencia el control del tráfico federal y de las importaciones y exportaciones

de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, productos

agroalimentarios, fármaco-veterinarios y agroquímicos, fertilizantes y enmiendas.30

Instituto Nacional de Semillas (INASE): Fue creado por el Decreto 2.817/91 como el

órgano de aplicación de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas 20.247, es

actualmente un organismo descentralizado del Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Pesca. Son sus objetivos: entender en la aplicación de la Ley de Semillas; ejercer el

poder de policía derivado de la instrumentación de esa ley; expedir la certificación de

calidad, nacional e internacional, de todo órgano vegetal; proteger y registrar la

propiedad intelectual de las semillas y creaciones fitogenéticas y biotecnológicas;

29 El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca fue en otros momentos Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos dependiente del Ministerio de la Producción y posteriormente del Ministerio de Economía y Producción. Resoluciones: 1) Trazabilidad Res. 103/2006 SAGPyA, Sistema de identificación Nacional de Ganado Bovino. 2) Res. 338/2006 SAGPyA sobre reserva de semilla para uso propio. 3) Res. 356/2008 SAGPyA sobre Documento de Tránsito Electrónico DT-e. 30 Ejemplos de Resoluciones dictadas por el SENASA: 1) Trazabilidad: Res. 15/2003 Sistema de identificación de Ganado Bovino para Exportación. 2) Sanidad Animal: Res. 82/2013 Ampliación de la zona libre de Fiebre Aftosa sin vacunación. Res. 38/2015 Nuevos requisitos para el movimiento de bovinos, brucelosis y tuberculosis. 3) Bienestar Animal: Res. 97/1999 Creación del Registro Nacional de Medios de Transporte de animales. 4) Trazabilidad de productos Fitosanitarios y Veterinarios: Res. 369/2013.

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proponer la normativa referida a la identidad y a la calidad de la semilla y conducir su

aplicación.31

Además del SENASA y el INASE, son organismos descentralizados del Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Pesca: el Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV), el Instituto

Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) y el Instituto Nacional de

Tecnología Agropecuaria (INTA).32

Ministerio de Economía. Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al

Consumo Interno (UCESCI): Creada por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional

193/2011 como consecuencia de la disolución de la ONCCA (Oficina Nacional de

Control Comercial Agropecuario) en el 2011, que era un organismo dependiente del

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. La actual UCESCI tiene a su cargo la

fiscalización del comercio agropecuario.33

Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP): Es el ente encargado de ejecutar

las políticas impulsadas por el Poder Ejecutivo Nacional en materia tributaria,

aduanera y de recaudación de los recursos de la seguridad social. Creado en 1997, está

integrado por la dirección General de Aduanas, la Dirección General Impositiva y la

Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social. En el último tiempo la

producción normativa de la AFIP respecto del agro ha ido en aumento, incluyendo la

creación de sucesivos regímenes informativos que el productor debe cumplir para

evitar graves sanciones, y que le generan costos administrativos adicionales.34

VI. Modificaciones legislativas necesarias

El sector agropecuario en su conjunto necesita desde hace tiempo reformas

legislativas urgentes que ofrezcan un marco de seguridad jurídica a la producción

primaria y a la agroindustria. Al mismo tiempo se observa una gran producción de

31 Última Resolución de INASE: Res. 187/2015 Usuarios de semilla de soja. Información Declaración Jurada. A partir de la campaña 2015/16 los usuarios de semilla de soja deberán presentar declaración jurada sobre el origen legal de la semilla, sea esta fiscalizada o de uso propio, debiendo informar la superficie sembrada, variedad elegida, cantidad utilizada y documentación que avale el origen legal de la variedad involucrada, hasta el 31 de enero de 2016. Antes del 30 de junio de 2016, deberán informar la semilla reservada para la siguiente campaña, indicando sus variedades y el lugar donde la misma se encuentra almacenada. 32 El INV además de las tareas de fiscalización y de investigación, tiene como misión sistematizar y simplificar la normativa vigente, por lo que dicta resoluciones. El INIDEP tiene como función ejecutar y controlar proyectos de investigación. El INTA desarrolla acciones de investigación e innovación tecnológicas. Los dos últimos carecen de potestad para dictar resoluciones. 33 Resolución UCESCI: Creación del Registro de Operación de Exportadores de carne bovina (ROE) Res. 31/2006. 34 AFIP: Carta de Porte: Res. General Conjunta 2595/2009 AFIP y 3253/2009 ONCCA. Ejemplos de Regímenes Informativos: Capacidad Productiva y Stock RG 2750/2010 – 3102/2011 de granos destinados a la siembra; RG 2300/2007 Registro Fiscal de Operadores de Granos (RFOG); RG2820/2010 Registro de Operaciones Inmobiliarias.

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normativa regulatoria que contrasta con la ausencia de leyes nacionales que regulen

curiosamente, la principal actividad económica del país. A continuación menciono las

leyes que el agro en su conjunto necesita, agrupando los temas según la existencia o

bien la actualización de leyes vigentes sobre temas vitales para la producción.

6.1. Leyes pendientes de sanción

Ley de Agroquímicos: Ante la ausencia de una ley nacional, hay veintisiete leyes

provinciales que regulan de manera diferente los temas que involucran la utilización de

fitosanitarios en la producción agrícola, ya sea para el combate de plagas y malezas o

la fertilización de suelos.35 A esto se suma la vasta regulación municipal con criterios

distintos aún dentro de la misma provincia. Es necesaria la sanción de una ley nacional,

preferentemente de Presupuestos Mínimos de Protección (en los términos del artículo

41 de la Constitución Nacional) que contenga los lineamientos comunes, y a partir de

allí cada provincia regulará la aplicación de agroquímicos según las particularidades de

la producción que se realice en su territorio. También deberá legislarse sobre otras

cuestiones ambientales como emisión de gases, tratamiento de efluentes y

contaminación en relación a la producción ganadera y láctea.

Ley de Seguro Multirriesgo: Es preciso reformular los seguros de la producción

primaria, ya que actualmente existen tantas coberturas como posibles siniestros

(granizo, incendio, vientos) lo cual encarece los costos de producción. El acotamiento

de riesgos climáticos en agricultura debe ser una política de estado mediante la

regulación de seguros apropiados. Si bien se ofrecen en el mercado coberturas

combinadas de más de un siniestro, el sistema es perfectible. La posibilidad de regular

un seguro multirriesgo que garantice un rendimiento mínimo por hectárea, cubriendo

las mermas producidas por eventos climáticos, biológicos y físicos es una figura que se

utiliza en otros países con muy buenos resultados.

Leyes sobre contratos atípicos: De la totalidad de contratos que se celebran

habitualmente en la actividad agropecuaria, gran cantidad son innominados según la

clasificación del nuevo Código Civil y Comercial, artículo 970.36 A modo de ejemplo:

35 BUSTAMANTE, Eugenia L. “Con criterios cruzados para la regulación de aplicaciones” Revista Rural Clarín N° 44, Febrero 2015, pág. 40. “Cada una de estas leyes aborda diversos temas vinculados al uso de fitosanitarios de manera diferente, poniendo el foco en cuestiones distintas y regulando con criterios y alcances diversos algunos de los temas esenciales de la aplicación de los productos, como por ejemplo: la distancia de las zonas urbanas que debe respetarse para realizar aplicaciones, el almacenamiento de los productos en lugares con determinadas características, el tratamiento de envases vacíos, el grado de toxicidad de ciertas sustancias químicas, la necesidad de receta agronómica obligatoria para la compra y aplicación de algunos productos expedida por un ingeniero agrónomo, entre otros. 36 Código Civil y Comercial de la Nación, Artículo 970: “Contratos nominados e innominados. Los contratos son nominados e innominados según que la ley los regule especialmente o no. Los contratos innominados están regidos en el siguiente orden, por: a) la voluntad de las partes; b) las normas generales sobre contratos y obligaciones; c) los usos y prácticas del lugar de celebración; d) las

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Feed-lot o engorde a corral, multiplicación de semillas, canje, integración avícola,

producción con riego, diferentes formas de producción forestal, etc. Por carecer de

una regulación especial, y más allá de estar regidos por el orden de prelación que

establece el Código, en los contratos agrarios cobran vital importancia los usos y

costumbres que son los que le otorgan a cada figura una tipicidad social

incuestionable.

6.2. Leyes vigentes desactualizadas

Dentro de las pocas leyes específicas del sector, se encuentran algunas que están

vigentes pero como su última reforma se realizó hace varias décadas, es necesaria una

modificación que actualice los conceptos jurídicos en concordancia con los avances

tecnológicos, productivos y empresariales del último tiempo.

Ley de Semillas: La ley 20.247 de Semillas y Creaciones Fitogenéticas vigente es de

1973, anterior al desarrollo de la biotecnología, y si bien la legislación se completa con

el decreto reglamentario de 1991 y el Convenio Internacional Upov 1978 que

Argentina adhirió en 1994, es preciso actualizar por ley el derecho del agricultor a

resembrar la semilla obtenida en las especies autógamas (soja, trigo) y el cobro de

regalías por la propiedad intelectual del obtentor. Por otra parte, el patentamiento de

genes (soja Intacta RR2 por ejemplo) y el otorgamiento de licencias se rigen por la Ley

de Patentes N° 24.481, y es necesario armonizar los sistemas ya que en las variedades

transgénicas (ogm) coexisten la patente sobre el gen con el derecho del obtentor sobre

la variedad vegetal.37

Ley de Suelos: Hay dos las leyes de suelos vigentes: Ley N° 22.211 (1980) que tenía

como objetivo fomentar la producción en tierras de baja productividad (aridez,

anegamiento o salinidad); y la Ley N° 22.428 (1981) de conservación de suelos.38

Ambas contienen estímulos como créditos de fomento, subsidios y exenciones

impositivas; pero tal como fueron diseñadas tuvieron escasa aplicación. Actualmente,

el tema de la protección del suelo se aborda desde la perspectiva de la incorporación

de nutrientes sin distinción de regiones, en especial frente a ciertos cultivos cuando se

siembran reiteradamente, y con el fin de evitar la degradación del recurso natural.

Ley de Arrendamientos: La última modificación de la ley vigente fue en 1980, y

contiene disposiciones que han quedado desactualizadas, siendo las más importantes

disposiciones correspondientes a los contratos nominados afines que son compatibles y se adecuan a su finalidad.” 37 WITTHAUS, Mónica, “Superposición y contradicciones en la legislación argentina sobre derechos del obtentor y derechos de patentes” en “Innovación y propiedad intelectual en mejoramiento vegetal y biotecnología agrícola” Rapela, Miguel Ángel, Director, Heliasta, Bs. As. 2006, pág. 243-267. 38 Ley N° 22.211 de Promoción agropecuaria para tierras rurales de baja productividad. Ley N° 22.248 de Conservación de suelos. Esta ley prácticamente no se aplicó, en los últimos presupuestos nacionales y provinciales no se han asignado fondos necesarios.

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la prohibición de cláusulas sobre determinación del precio (prohibición de fijar un

precio mínimo más un adicional variable según cotización o rinde en arrendamiento y

aparcería) y sobre la forma de pago (prohibición del pago con entrega de frutos en el

arrendamiento, que debe abonarse en dinero). Estas modalidades de pago forman

parte de los usos y costumbres del campo y son utilizadas en los contratos, a pesar de

la sanción de nulidad que contiene la ley.39

6.3. Leyes recientes que requieren modificación

Por otra parte hay leyes que fueron sancionadas recientemente, pero que es preciso

volver a modificar ya que contienen disposiciones que han provocado controversias, y

en algunos casos perjuicios a la actividad que regulan.

Ley de Tierras: Sancionada en 2011, la Ley N° 26.737 de “Régimen de protección al

dominio nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de Tierras Rurales”,

introdujo diversas restricciones a la compra de tierras rurales por extranjeros,

incluyendo cuestiones de dudosa constitucionalidad e interpretación.40 La ley produjo

un impacto negativo en el mercado inmobiliario rural, situación agravada por el

desdoblamiento de dólar y la baja de rentabilidad.

Ley de Trabajo Agrario: La Ley N° 26.727 se sancionó en 2011, y equiparó el trabajo

que se realiza en el campo al régimen de trabajo general. La reforma más trascendente

fue la responsabilidad solidaria de quienes ceden la explotación (dueños de campo) y

de aquellos que contratan o subcontratan trabajos (propietarios o arrendatarios que

contratan labores a terceros) frente a los trabajadores rurales por deudas laborales y

de la seguridad social. Si bien el fin de la ley fue evitar el fraude laboral y el trabajo no

registrado, la extensión de responsabilidad tal como está impuesta resulta excesiva, en

particular en los contratos de arrendamiento donde el dueño del inmueble rural al

ceder el uso y goce por un precio cierto en dinero se desentiende de la producción.41

Leyes de Biocombustibles: El biodisel, el bioetanol y el biogás son combustibles de

origen renovable que ofrecen un nuevo paradigma energético a partir de la utilización

de materias primas para la generación de energía, más allá del tradicional destino

39 BUSTAMANTE, Eugenia L. “Los contratos regulados en la Ley de Arrendamientos Rurales y Aparcerías: necesidad de una reforma para adaptar las figuras contractuales a la realidad de la producción agropecuaria argentina” IJ Editores, Revista Jurídica de la Patagonia N° 3, Dic. 2014. Cita: IJ-LXXV-171. 40 BOMCHIL, Máximo “Protección del dominio nacional sobre tierras rurales” La Ley 2012-C, pág. 863. “… la ley tiene graves defectos jurídicos. Está plagada de contradicciones desde su mismísimo nombre, contiene disposiciones ininteligibles, es seguramente inconstitucional, viola algunos tratados bilaterales de protección recíproca de inversiones firmados por la República y tiene un sesgo xenófobo que contradice una larga y arraigada tradición cultural y legislativa de nuestro país de hospitalidad hacia el extranjero que es de la esencia de la argentinidad.” 41 LANDA, Lilian, y otros, “Ley 26.727: La responsabilidad solidaria y sus efectos sobre los contratos agrarios” en Derecho Agrario, Facciano, Luis – Powell, Candela Coordinadores, Nova Tesis, Rosario, 2012, pág. 137-145.

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alimentario. La Ley N° 26.093 de “Régimen de regulación y promoción para la

producción y uso sustentables de Biocombustibles” sancionada en 2006 inició un

proceso que no tuvo continuidad y afectó el desarrollo de la industria.42 A partir de

2012 se produjeron cambios estructurales en la política de biodisel, como la creación

del régimen de derechos de exportación móviles actualizable cada 15 días, que

funciona deficientemente. Es indispensable la eliminación de los derechos de

exportación al biodisel, y también que las medidas de desgravación impositiva y el

mandato de corte del gasoil o nafta se mantengan para dar seguridad jurídica.

6.4. Reformulación del sistema de comercialización y del régimen tributario

El sistema de comercialización tuvo un proceso de intervención en los últimos años

que hace necesaria una reformulación de todo el sistema. El comercio interno ha

sufrido en algunos períodos controles de precios y está la amenaza latente de la

aplicación de la Ley de Abastecimiento. Asimismo, el comercio exterior fue afectado

por el cierre de exportaciones para algunos productos, y si bien esto se ha producido

con intermitencias, el daño a la inversión es permanente. También se observa la

pérdida de mercados, en algunos casos vinculados al incumplimiento de cupos de

exportación, como es el caso de la Cuota Hilton. El desdoblamiento del dólar y el cepo

cambiario que sufrimos desde octubre de 2011, perjudican directamente la

exportación. Como si esto fuera poco, está vigente desde enero de 2006 el sistema de

Registro de Operaciones de Exportación (ROE) que en la práctica opera como un cierre

de exportaciones para algunos productos.43 Ante la sucesión de las medidas

enunciadas que se tomaron en los últimos años, entiendo que es necesaria una

reforma integral de todo el sistema de comercialización tanto interna como de

productos destinados a la exportación, que dé previsibilidad a los empresarios a la

hora de decidir inversiones en el sector.

42 MOLINA, Claudio, “Biocombustibles. Aspectos regulatorios en Argentina” Publicación de la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno, 03/08/2015, pág. 5. “Posteriormente fue sancionada la Ley 26.334 para promocionar la producción de bioetanol por parte de los ingenios azucareros. Todas estas normas son complementadas por una batería de resoluciones, disposiciones, etc., emitidas por parte de la Secretaría de Energía de la Nación, la AFIP, el Instituto Nacional de Vitivinicultura (en su carácter de autoridad de aplicación de la Ley Nacional de Alcoholes N° 24.566), etc.” 43 El Registro de Operaciones de Exportación, llamado R.O.E. fue creado por el Ministerio de Economía de la Nación por Resolución 31/2006 con el objetivo de registrar y monitorear las operaciones de exportación de carnes rojas y garantizar el abastecimiento del mercado interno. Posteriormente se incorporaron registros para otros productos. Los operadores se deben inscribir en el registro, y solicitar el permiso de exportación en cada caso. La solicitud de ROE es un formulario que tiene el carácter de declaración jurada. Se identifican con un color según el producto a exportar, así el ROE rojo es para exportación de carne bovina; ROE verde (Res. 543/2008 ONCCA) para productos agrícolas (granos y sus derivados); ROE Blanco (Res. 61/2007 Ministerio de Economía) para exportaciones lácteas. El ROI es el Registro de Operaciones de Importación, fue creado para monitorear el mercado de carne porcina, subproductos y derivados por Res. 119/2007 del Ministerio de Economía.

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En el mismo sentido deberá reformularse la totalidad del régimen impositivo,

armonizando los tributos nacionales con los provinciales y las tasas municipales para

reducir la presión tributaria que sufre el sector.44 Es así como deben modificarse el

impuesto a los débitos y créditos bancarios, las retenciones de ingresos brutos y la

demora en el reintegro de los saldos de libre disponibilidad de IVA. La reducción de las

alícuotas de los derechos de exportación, tan difundidos en las campañas de todos los

partidos políticos en las últimas elecciones, son solo la punta del iceberg del problema

tributario, y si bien aportaría beneficios inmediatos descongestionando la baja de

rentabilidad en la producción de algunos productos, en especial de las economías

regionales, se debe enfrentar la reforma de todo el sistema, incluida la Coparticipación

Federal.

Otro de los fenómenos de este último tiempo, es la creación de múltiples regímenes

informativos que obligan al productor a la presentación de información cada vez con

mayor frecuencia. Los sistemas, que incluyen presentación de información en algunos

casos, o inscripción en registros especiales, representan una carga para el productor ya

que su incumplimiento produce sanciones, además de encarecer los costos operativos

porque se debe asignar personal capacitado para realizar en tiempo y forma todos los

trámites.

VII. Conclusión

Termino de escribir este artículo con la noticia de un nuevo presidente electo, lo cual

además de asegurar la continuidad democrática en nuestro país, da inicio a la

alternancia en el poder después de doce años de gobierno del mismo partido. Esta

circunstancia hace que renazcan en el sector del agro muchas expectativas sobre las

reformas postergadas durante años en algunos casos, y también sobre la corrección de

medidas adversas para el sector que se fueron incorporando a lo largo de este ciclo

que finaliza, que se caracterizó por ser hostil con todos sus participantes y con todos

los niveles de producción.

La sanción de nuevas leyes y la reforma de las existentes es solo una parte de la labor

pendiente del futuro gobierno para el sector del agro. Es preciso además llevar a cabo

reformas concretas en las redes de transporte, logística en los puertos e

infraestructura en general que acompañen el desarrollo de la producción y el

crecimiento de la inversión privada. En este último tema, hay que destacar que el

sistema de financiación para el sector es un aspecto desatendido en los últimos años, y

estamos ante una actividad que requiere mucha inversión y tiene altísimos riesgos, por

44 Fundación Agropecuaria para el desarrollo de Argentina (FADA) http://fundacionfada.weebly.com/publicaciones/indice-fada-part-del-estado-en-la-renta-agricola-941-septiembre-2015 Calcula el índice de participación del Estado en la renta agrícola. En Septiembre 2015 alcanzó el 94,1%, discriminándose por cultivo: soja 85,3%; maíz 123,9%; trigo 136,4%; girasol 96,5%.

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lo cual la estabilidad económica y cambiaria, el control de la inflación y el

sinceramiento de los índices de medición son cuestiones fundamentales que deberán

corregirse en un futuro inmediato.

El mejor pronóstico para el sector mirando hacia el futuro, es que se comience a

elaborar un proyecto de país a largo plazo, que contenga programas para el desarrollo

de políticas de inversión en infraestructura, inversión del sector privado, aumento de

la producción, industrialización, apertura de mercados, entre otros.

Por último, con referencia al Nuevo Código Civil y Comercial que introdujo tantas

reformas, en lo referente al agro considero que no contiene modificaciones específicas

para el sector, ya que las leyes a las que hice referencia no forman parte del Código.

Indudablemente, las reformas sobre obligaciones, contratos, sociedades, derechos

reales y sucesiones aportarán novedades a los actos jurídicos que se realicen en el

ámbito agropecuario, pero es preciso remarcar que la reforma tuvo puesta la mirada

en otros segmentos y en otras cuestiones.

La adecuación de la legislación al momento histórico que se transcurre es fundamental

para dar seguridad jurídica, de lo contrario, solo se acumularán textos legales

desactualizados y de imposible aplicación. Es por ello que el sector espera, necesita y

merece que se empiece a trabajar en la configuración de un marco jurídico apropiado

a la diversidad de actividades y personas que forman parte de la producción primaria y

agroindustrial en todo el territorio de nuestro país.