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El acto administrativo

Curso de Especialización en Derecho Administrativo Organizador: Centro de Estudios en Justicia y Derechos

Humanos - Ministerio de Justicia

Alejandro Moscol Salinas

24 de mayo de 2016

Acto Administrativo: introducción (1)

Categorías jurídicas en el derecho administrativo:

• Acto administrativo• Procedimiento Administrativo.• Contrato Administrativo.• Reglamento Administrativo.• Actividad material de la administración.

Acto Administrativo: introducción (2)

• En un sentido amplio: todo acto jurídico dictado por la Administracióny sometido a Derecho Administrativo. Se distingue de la actuación nojurídica (actos materiales), o de los actos jurídicos producidos por losadministrados (actos del administrado).

• Concepto más estricto (aceptado por doctrina y legislaciones): Seexcluyen los Reglamentos (*) (es fuente, destinatarios generales oindeterminados, crea o modifica derecho objetivo), se excluyen losactos contractuales (contratos de la Administración Pública) y seindependiza del uso de la coacción administrativa concretándose endeclaraciones y no en ejecuciones.(*) La doctrina reconoce los reglamentos ejecutivos, independientes yde urgencia.García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, p.533.

Acto Administrativo (LPAG)

- Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que,en el marco de normas de derecho público, están destinadas aproducir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones oderechos de los administrados dentro de una situación concreta.

- Ejemplos: imposición de multa administrativa, otorgamiento deautorización de funcionamiento.


• No son actos administrativos:

• Los actos de administración interna de las entidades destinados aorganizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios.Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a lasdisposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellasnormas que expresamente así lo establezcan.

• Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.


• Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficienciade los servicios y fines de las entidades.

• Son emitidos por órgano competente, su objeto debe ser física yjurídicamente posible, su motivación es facultativa cuando los superioresjerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos.

• Las decisiones internas de mero trámite pueden impartirse verbalmentepor el órgano competente. El órgano inferior que las reciba lasdocumentará indicando que procede por “orden de…”.

Acto Administrativo y Acto de Gobierno

• Necesidad de someter el ejercicio del poder público al derecho.

• Disminución de las decisiones de la administración que no esténsometidas a control y a derecho.

• Diferencia entre Acto Administrativo y Acto de Gobierno o Acto Política.

• Presencia de la discrecionalidad en el ejercicio del poder público. Actoscon discrecionalidad alta, media o baja. Sometimiento a la razonabilidadcomo garantía y a la motivación.


• La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de unaAdministración.

• Tener en cuenta artículo 1° de la LPAG: Entidad de la Administración Pública:Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Regionales yLocales, Organismos Constitucionalmente Autónomos; las demás entidadesy organismos, proyectos y programas del Estado cuyas actividades serealizan en virtud de potestades administrativas; y las personas jurídicas bajoel régimen privado que presten servicios públicos o ejercen funciónadministrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.

Elementos del Acto Administrativo

• Subjetivos: Administración, órganos, competencia,investidura legítima del titular del órgano.

• Objetivos: presupuesto de hecho, objeto, fin (finalidadpública). Motivación.

• Formales: procedimiento, forma de la declaración.

García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I,p.538 y siguientes.

Características del Acto Administrativo

• Estabilidad. Vinculado con la seguridad jurídica. Diferenciar de la nulidad.Excepción: la revocación.

• Revisable. Genera cosa decidida. No genera cosa juzgada. Necesidad delcontrol jurisdiccional. No exigibilidad de la doble instancia administrativa.Posibilidad de nulidad de oficio y posibilidad de proceso de lesividad.

• Ejecutivo y ejecutorio. Es de obligatorio cumplimiento. Manifestación de lapotestad de autotutela administrativa y la posibilidad de exigir sucumplimiento coactivo.

Requisitos de validez del acto administrativo -Competencia

• Son requisitos de validez de los actos administrativos:

1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia,territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmentenominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados,cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensablespara su emisión.

La competencia administrativa (1)

• La Constitución Política y la ley como fuente de la competenciaadministrativa (legalidad). Función de la Ley Orgánica y de la ley.

• Reglamentación: a cargo de normas administrativas.

• Organización administrativa interna: Reglamentos de Organizacióny Funciones, Manual de Organización y Funciones, Cuadro deAsignación de Personal.


• La competencia desconcentrada. Reglas de la nueva gestión pública.

• Cuando una norma atribuya una competencia o facultad sin especificarqué órgano la ejerce:

Regla: Corresponde al órgano de inferior jerarquía de función más similara ella (criterio de materia y territorio).

Si coexisten varios órganos posibles: el superior jerárquico común.


• La ley atribuye a los órganos menor jerarquía funciones menores yoperativas dentro de las entidades:• Confrontación de hechos con normas expresas.• Certificaciones• Inscripciones• Remisiones al archivo• Notificaciones• Expedición de copias certificadas• Comunicaciones• Devolución de documentos.


• La competencia administrativa es inalienable.

• Diferencias con otras figuras: delegación de la competencia, encargo degestión, colaboración entre entidades administrativas.

• Nulidad de aquellos actos administrativos o contratos que impliquenrenuncia a la titularidad o a la abstención del ejercicio de atribucionesconferidas a algún órgano administrativo.

• Solo por ley o en mandato judicial expreso y concreto, puede ser exigiblea una autoridad no ejercer una atribución administrativa.


• La demora o negligencia en el ejercicio de la competencia o su noejercicio cuando corresponda, constituye falta disciplinaria imputable a laautoridad.

• Casos especiales de ejercicio de la competencia afectando el principio delegalidad administrativa.

• Evaluar: pronunciamiento respecto de materias que no eran de sucompetencia, aplicación indebida del derecho, apreciación inadecuada delos hechos, pronunciamiento ultra petita.

Conflicto con la función jurisdiccional

• Autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando ensede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobredeterminadas relaciones de derecho privado que precisen seresclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo: Solicitar alórgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.

• En caso que exista estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, laautoridad competente determina su inhibición hasta que el órganojurisdiccional resuelva.

• Resolución inhibitoria se eleva en consulta al superior jerárquico (con o sinapelación).

• Si se confirma la resolución, se comunica al Procurador Público(protección del Estado).

Ejercicio de la competencia• El ejercicio de la competencia es una obligación directa del órgano

administrativo. Salvo: cambio de competencia por motivos dedelegación o avocación.

• El encargo de gestión, la delegación de firma y la suplencia nosuponen alteración de la titularidad de la competencia.

• Se respetan las competencia otorgadas por la Constitución.

• Si durante la tramitación de un procedimiento administrativo, lacompetencia es transferida a otro órgano o entidad por motivosorganizacionales, en este último continuará sin retrotraer etapas nisuspender plazos.

Deberes de las autoridades en los procedimientos

Asimismo, se establece que las autoridades tiene comodeber:

Actuar dentro del ámbito de su competencia y losfines (principio de legalidad y control del exceso depoder).

Requisitos de validez del acto administrativo

2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar surespectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamentesus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en elordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física yjurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.

3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés públicoasumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sinque pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aunencubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, afavor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley.La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no generadiscrecionalidad.

Requisitos de validez del acto administrativo –Motivación

4. Motivación.- El acto administrativo debe estardebidamente motivado en proporción al contenido yconforme al ordenamiento jurídico.

Motivación • Certeza y motivación suficiente• Sobre el contenido constitucionalmente protegido de la

motivación:

“Está delimitado en los siguiente supuestos: inexistencia demotivación o motivación aparente; falta de motivación internadel razonamiento; deficiencias en la motivación externa;justificación de las premisas, motivación insuficiente; ymotivación sustancialmente incongruente” (STC 3943-2006-PA/TC)

Motivación (2)• La motivación debe ser expresa. Relación concreta y directa

en lo probado en la instrucción (verdad material, relevanciade los hechos y medios probatorios) y la fundamentaciónjurídica (razonamiento jurídico)

• Importancia de delimitar alcances de la discrecionalidadadministrativa.

Motivación (3)• Puede motivarse mediante la declaración de conformidad

con fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes,decisiones u otra documentación.

• Necesidad que obren en el expediente y se les identifique deforma cierta.

• Se constituyen en parte integrante del acto administrativo.• No se admiten la exposición de fórmulas generales o vacías

de fundamentación para el caso concreto o aquellasfórmulas que por su oscuridad, vaguedad o contradicción oinsuficiencia no esclarecen de forma suficiente.

Motivación (4)No precisan de motivación (excepción expresa de la Ley27444):

- Las decisiones de mero trámite que impulsan elprocedimiento.

- Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por eladministrado y el acto administrativo no perjudica derechosde terceros.

- Cuando la autoridad produce gran cantidad de actosadministrativos sustancialmente iguales. Es suficiente lamotivación única.

Requisitos de validez del acto administrativo –Procedimiento regular

5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el actodebe ser conformado mediante el cumplimiento delprocedimiento administrativo previsto para su generación.

Procedimiento regular (1)

El concepto “procedimiento” no es exclusivo del ámbito delderecho público o propio del derecho administrativo. Es unconcepto identificable en ámbitos privados.

Existe una objetiva y concreta vinculación entre el actoadministrativo y el procedimiento administrativo.

Debe existir una correspondencia entre el procedimientoadministrativo y los fines por lo que actúan las AdministracionesPúblicas.

El procedimiento administrativo no es el único medio por el cual laAdministración Pública satisface el interés general que motiva suexistencia.


El procedimiento administrativo puede definirse como la actividadunilateral y formalizada de las Administraciones Públicas para laproducción de actos administrativos.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308)


• Se trata de actividad administrativa: es actividad jurídica.

• Se diferencia de otras actuaciones materiales de la administración.

• Es actividad unilateral. Las declaraciones finales no requieren de lavoluntad de un tercero para alcanzar su validez y eficacia.

• Se diferencia de contratos administrativos en los cuales si se requierela voluntad para que produzca efectos.

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.308-309)


• Es actividad formalizada. Se desarrolla con una lógica que lo sustentay trámites predeterminados.

• Es actividad administrativa en sentido subjetivo: emana de unAdministración Pública.

• Es actividad administrativa en sentido objetivo: es una actividad de laAdministración Pública bajo el régimen del Derecho Administrativo.

• Diferenciar: la actuación administrativa formalizada (potestadadministrativa) puede tener por objeto la producción de actosadministrativos, reglamentos administrativos y contratosadministrativos.



“(…) El procedimiento administrativo en sentido estricto objeto deestudio ahora se refiere, en sentido técnico – jurídico, a supuestosen los que la actividad administrativa se centra en la aplicación delDerecho objetivo mediante una declaración cuya lógica y eficaciase circunscribe a un supuesto concreto, esto es, se trata de larealización concreta del Derecho de forma típica”

(Parejo, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo blanch –Universidad del Externado. Bogotá, 2010, p.309-310)


• El procedimiento administrativo es “el cauce formal para el desarrollode la actividad administrativa”

• Articula la relación Administración Pública y sujetos interesados.

• Responde a fines específicos:• Garantiza el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho de las

actuaciones administrativas.• Permite uniformizar y racionalizar la actuación administrativa para la

satisfacción eficaz de las necesidades colectivas.• Posibilita la participación de los particulares en la toma de decisiones.



• El procedimiento administrativo constituye un instrumento decontrol de la legitimidad (legalidad y razonabilidad o justicia) y del“acierto de los actos en relación con el interés público” quepersigue la administración.

(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. Palestra Editores,Lima, 2010, p.629)


Debido proceso en sede administrativa:– El Tribunal Constitucional señala que el Debido Proceso

Administrativo supone en toda circunstancia el respeto por parte dela administración pública de todos aquellos principios y derechosnormalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción (STC 026-97-AA/TC).

– Ello se encuentra reconocido en el ámbito administrativo por la leya través de los diversos procedimientos de defensa oreconocimiento de derechos.

– La objetividad e imparcialidad son valoraciones indesligables deldebido procedimiento (STC 968-97-AA/TC).

Procedimiento regular (9) Debido proceso en sede administrativa:– Derecho al juez natural que manifestará con la existencia de un

órgano competente predeterminado en el procedimientoadministrativo.

– Inobservancia de las normas del procedimiento esenciales vulnera eldebido proceso en sede administrativa (STC 1142-98-AA/TC). (v.g.destitución de funcionarios sin procedimiento disciplinario previo).

Principio de contradicción

– TC afirma la aplicación del derecho de defensa durante todo eldesarrollo del proceso.

Procedimiento regular (10)Publicidad:– TC ha afirmado la importancia de la notificación y de la indefensión

que se genera (v.g. en cuanto a interponer recursos administrativos).Incluso validez de la publicación del acto administrativo.

Motivación:

– La motivación está vinculada al principio de interdicción de laarbitrariedad y el debido proceso.

Procedimiento regular (11)El profesor Cassagne resalta que el debido procedimiento implicael reconocimiento de 3 derechos fundamentales:

1. Derecho a ser oído.2. Derecho a ofrecer y producir pruebas3. Derecho a una decisión fundada.

(Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo II. PalestraEditores, Lima, 2010, p.648)

Procedimiento regular (11)Existen requisitos especiales para los casos de órganoscolegiados:

- Aplicación del régimen especial de la LPAG (artículo 95° ysiguientes).

- Régimen de sesiones: Quórum para instalación y quórum paravotación.

- Obligatoriedad del voto. Diferenciar con la abstención.- Registro de las actuaciones: Obligatoriedad del Acta.

Clasificación de los actos administrativosActos administrativos generales e individuales (singulares)Actos administrativos terminales, definitivos o resolutivos y los actos de

trámite (preparatorios o actos del procedimiento).Actos favorables o ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorios.Actos administrativos personales y actos administrativos realesActos administrativos según la forma de su exteriorización (expresos, tácitos,

implícitos). Caso del oficio, caso del silencio administrativo, caso del derechode petición.

Actos administrativos impugnables, consentidos y firmes.

Fuente:PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad del Externado, Bogota, 2011.p. 392-398MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica. Octava Edición,Lima, 2009.

Clasificación de los actos administrativos (2)Actos constitutivos y declarativos.Actos de incoación, instrucción, ordenación, intimación, resolutivos y de

ejecución.Actos según su forma de producción (individuales, en masa)Actos unipersonales y actos colegiados.Actos simple y complejosActos reglados y discrecionales

Fuente:PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant lo blanch y Universidad delExternado, Bogota, 2011. p. 392-398MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.Gaceta Jurídica. Octava Edición, Lima, 2009.

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