Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra ...
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Universidad de La Salle Universidad de La Salle Ciencia Unisalle Ciencia Unisalle Doctorado en Agrociencias Facultad de Ciencias Agropecuarias 2020 Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y productividad agrícola en Colombia productividad agrícola en Colombia Wilson Vergara Vergara Universidad de La Salle, Bogotá Follow this and additional works at: https://ciencia.lasalle.edu.co/doct_agrociencias Part of the Agriculture Commons, Growth and Development Commons, Place and Environment Commons, and the Public Affairs Commons Citación recomendada Citación recomendada Vergara Vergara, W. (2020). Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y productividad agrícola en Colombia. Retrieved from https://ciencia.lasalle.edu.co/doct_agrociencias/10 This Tesis de doctorado is brought to you for free and open access by the Facultad de Ciencias Agropecuarias at Ciencia Unisalle. It has been accepted for inclusion in Doctorado en Agrociencias by an authorized administrator of Ciencia Unisalle. For more information, please contact [email protected].
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Universidad de La Salle Universidad de La Salle
Ciencia Unisalle Ciencia Unisalle
Doctorado en Agrociencias Facultad de Ciencias Agropecuarias
2020
Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y
productividad agrícola en Colombia productividad agrícola en Colombia
Wilson Vergara Vergara Universidad de La Salle, Bogotá
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Part of the Agriculture Commons, Growth and Development Commons, Place and Environment
Commons, and the Public Affairs Commons
Citación recomendada Citación recomendada Vergara Vergara, W. (2020). Derechos de propiedad agraria, concentración de la tierra y productividad agrícola en Colombia. Retrieved from https://ciencia.lasalle.edu.co/doct_agrociencias/10
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UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE CIENCIAS AGROPECUARIAS
DOCTORADO EN AGROCIENCIAS
DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA, CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y
PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA EN COLOMBIA
Tesis Doctoral
Wilson Vergara V.
Trabajo de grado como requisito para optar el título de:
Doctor en Agrociencias
Bogotá, Colombia
2020
ii
Universidad de La Salle
Facultad de Ciencias Agropecuarias
Doctorado en Agrociencias
DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA, CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y
PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA EN COLOMBIA
Tesis Doctoral
Wilson Vergara V.
Código: DA132206
Director (a)
Jorge Iván González
Bogotá, Colombia
2020
iii
Aprobación
DIRECTOR (A)
________________________________
|Jorge Iván González
CODIRECTOR (A)
________________________________
Albert Berry
JURADO
________________________________
Julian García
JURADO
________________________________
Ricardo Argüello
JURADO
________________________________
Jaime Rendón
iv
Directivas de La Universidad de La Salle
Rector Hno. Niky Alexánder Murcia
Vicerrectora Académica Hno. Cristhian James Díaz Meza
Vicerrector de Investigación
y Transferencia Dra. Leonor Botero Arboleda
Vicerrector de Promoción y
Desarrollo Humano Hno. Diego Andrés Mora Arenas
Vicerrector Administrativo Dra. Adriana Patricia López
Velásquez
Decano Facultad de Ciencias
Agropecuarias Dr. Juan David Corrales
Director Doctorado en Agrociencias Dra. Liliana Chacón
v
COMPROMISO
Los trabajos de grado no contienen ideas que sean contrarias a la doctrina católica en
asuntos de dogma y moral.
Ni la Universidad, ni el director, ni el jurado calificador son responsables de las ideas
expuestas por el graduando.
6
Agradecimientos
En la elaboración de esta Tesis Doctoral, me han acompañado de diferentes
maneras un grupo de personas a las que les debo agradecer. De ellas he recibido
el apoyo y la colaboración necesaria, sin los cuales no hubiera sido posible llegar a
buen término este trabajo. En cualquier caso, las omisiones, imprecisiones y juicios
obedecen al autor, y en ningún caso a dichas personas, de las que solo he recibido
apoyo y comentarios edificantes.
En primer lugar, quiero agradecer muy sinceramente a la Universidad de La
Salle, por haberme aceptado como estudiante del Doctorado de Agrociencias, y por
haberme concedido el tiempo necesario para adelantar la parte final de este trabajo
de tesis.
Como miembro importante de esta Alma Mater, también quiero reconocer el
apoyo brindado por el actual Vicerector de Investigación y Transferencia, Hermano
Ariosto Ardila, quien desde el primer momento confió en mí para adelantar este
proyecto. A todo el cuerpo de profesores del Doctorado de Agrociencias quienes me
mostraron puntos de vista que no había contemplado inicialmente, y que me
sirvieron para fortalecer mi posición teórica.
Igualmente es necesario mencionar la gran ayuda que recibí del profesor
Albert Berry, profesor emérito de la Universidad de Toronto, quien con su gran
sabiduría avivó en mi la inquietud intelectual por investigar en la agricultura familiar.
A mi profesor Absalón Machado, quien dedicó su vida académica al tema agrario,
y de quien he aprendido el amor por la ruralidad. Al profesor Jesús Antonio
7
Bejarano (Q.E.P.D) quien con su brillante inteligencia me enseñó nuevas visiones
de lo agrario.
A Jorge Iván González, “El sabio” ecléctico y liberal, quien desde la
Universidad Nacional de Colombia me enseñó las escuelas del pensamiento
económico, y que como director de esta tesis me instó a ver el conocimiento con
sencillez y profundidad.
A mis amados padres, y a mis hermanos, quienes han comprendido mi
ausencia en momentos familiares relevantes. A mis hijos: David y Sara Luna, que
me impulsan siempre en la vida y a quienes les he robado un tiempo precioso. Por
último, quiero agradecer muy especialmente a Gisela mi esposa por su amor, su
paciencia y comprensión, ya que es ella quien soportó más de cerca mis angustias
y tristezas.
8
Contenido
DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA, CONCENTRACIÓN DE LA TIERRA Y PRODUCTIVIDAD
AGRÍCOLA EN COLOMBIA ................................................................................................................ i
LISTA DE TABLAS ...................................................................................................................... 12
LISTA DE GRÁFICAS .................................................................................................................. 13
RESUMEN .................................................................................................................................... 14
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 15
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................................................................ 20
OBJETIVOS ................................................................................................................................... 23
Objetivo general ...................................................................................................................... 23
Objetivos específicos................................................................................................................ 23
CAPÍTULO 1 .................................................................................................................................. 24
CAPÍTULO 1. LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA Y LA ESCALA DE PRODUCCIÓN ................................ 25
Introducción ............................................................................................................................ 25
1.1. El problema de la tierra y el debate de la escala de producción .................................. 27
Los orígenes de la concentración de la tierra ............................................................................ 27
El debate de la eficiencia y la escala de producción .................................................................. 30
1.2. Teoría del tamaño de explotación óptimo y la relación inversa .................................. 34
El tamaño óptimo de explotación ............................................................................................. 34
El tamaño óptimo y la relación inversa entre el tamaño y la productividad agrícola ................. 36
1.3. La reforma agraria y la eficiencia en la escala de producción ...................................... 37
La reforma agraria y la redistribución de la tierra ..................................................................... 38
La reforma agraria y el mercado laboral ................................................................................... 41
Objetivos fundamentales de la Reforma Agraria....................................................................... 43
La reforma agraria y la escala de producción ............................................................................ 44
1.4. Derechos de Propiedad de la tierra ............................................................................ 47
La teoría Evolutiva de los Derechos de Propiedad .................................................................... 47
Derechos de Propiedad de la tierra y economías de escala ....................................................... 50
Beneficios de los derechos de propiedad sobre la tierra ........................................................... 53
CAPÍTULO 2 .................................................................................................................................. 56
CAPÍTULO 2. LA REFORMA AGRARIA Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD EN COLOMBIA. ................. 57
Introducción ............................................................................................................................ 57
2.1 La legislación de la reforma agraria en Colombia ........................................................ 57
9
2.2 Los resultados de la política de tierras........................................................................ 59
2.3 ¿Por qué fracasó la reforma agraria en Colombia? ..................................................... 62
2.4 Tierra y conflicto en Colombia.................................................................................... 67
Política de desplazados y restitución ........................................................................................ 68
La ley de tierras y el Acuerdo de la Habana .............................................................................. 71
2.5 Derechos de propiedad de la tierra, desigualdad y conflicto en Colombia .................. 77
2.6 La debilidad de los derechos de propiedad y la concentración de la tierra en
Colombia ................................................................................................................................. 80
CAPÍTULO 3 .................................................................................................................................. 85
LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA .................................................... 85
CAPÍTULO 3. LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA ................................ 86
Introducción ............................................................................................................................ 86
3.1 Los datos de la concentración de la propiedad rural y su evolución en Colombia ....... 87
Fuentes y metodología ............................................................................................................. 87
3.1.1 Concentración de la propiedad mundial ..................................................................... 89
Evolución de la propiedad rural en Colombia ........................................................................... 91
3.2 La estructura de la propiedad rural en el Censo Nacional Agropecuario 2014 ............. 95
3.2.1 Estructura de la propiedad según tamaños de explotación ......................................... 95
3.2.2 Estimación del Coeficiente de Gini de tierras a partir del CNA 2014............................ 97
3.3 El reparto de baldíos y la concentración de la tierra ................................................. 103
3.4 Los derechos de propiedad de la tierra .................................................................... 107
Formas de tenencia de la tierra .............................................................................................. 107
Índice de informalidad de la UPRA ......................................................................................... 108
La informalidad en los derechos de propiedad y la concentración de la tierra ........................ 111
3.5 Consecuencias concentración de la propiedad rural para la eficiencia en Colombia . 112
CAPÍTULO 4 ................................................................................................................................ 116
CAPÍTULO 4. LA RELACIÓN INVERSA ENTRE EL TAMAÑO DE LA FINCA Y LA PRODUCTIVIDAD
AGRÍCOLA: TEORÍA Y EVIDENCIAS INTERNACIONALES ................................................................ 117
Introducción .......................................................................................................................... 117
4.1 La Relación Inversa: Elementos teóricos ................................................................... 118
Origen e importancia ............................................................................................................. 118
Medidas de la productividad agrícola ..................................................................................... 120
Implicaciones de la RI ............................................................................................................. 123
4.2 Explicaciones a la Relación Inversa ........................................................................... 126
10
El dualismo del mercado laboral ............................................................................................ 126
Los costos de transacción de la mano de obra ........................................................................ 128
Las imperfecciones del mercado de factores rurales .............................................................. 130
4.3 Objeciones a la Relación Inversa .............................................................................. 132
La pregunta de Chicago .......................................................................................................... 132
La calidad de la tierra ............................................................................................................. 133
Globalización y el avance tecnológico..................................................................................... 134
CAPÍTULO 5 ................................................................................................................................ 137
CAPÍTULO 5. LA RELACIÓN INVERSA. INDICIOS EN COLOMBIA .................................................... 138
Introducción .......................................................................................................................... 138
5.1 Antecedentes de la Relación Inversa en Colombia .................................................... 138
5.2 La investigación empírica a partir de los datos del Censo Nacional Agropecuario
2014 140
Los datos 140
La productividad agropecuaria y el tamaño de la UPA ............................................................ 141
La productividad agropecuaria y la calidad de la tierra ........................................................... 145
Empleo y productividad del trabajo ........................................................................................ 146
Consecuencias de la desigualdad en la productividad de los factores ..................................... 147
5.3 Análisis de resultados .............................................................................................. 148
5.4 La Relación Inversa y los sistemas de producción ..................................................... 151
La ganadería extensiva ........................................................................................................... 152
Las actividades agroindustriales ............................................................................................. 153
La agricultura familiar ............................................................................................................ 154
CONCLUSIONES .......................................................................................................................... 156
Bibliografía ................................................................................................................................ 162
ANEXOS ..................................................................................................................................... 170
ANEXO 1: ............................................................................................................................... 171
LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA: DESDE LA APROPIACIÓN DE BALDÍOS HASTA EL
ACUERDO AGRARIO DE LA HABANA ....................................................................................... 171
ANEXO 2: ............................................................................................................................... 190
ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA AGRARIA. DE LA GUERRA FRÍA AL MERCADO DE
TIERRAS 190
ANEXO 3: ............................................................................................................................... 204
DERECHOS DE PROPIEDAD: ELEMENTOS TEÓRICOS ................................................................ 204
11
ANEXO 4 213
GINI DE TIERRAS, INDICE DE INFORMALIDAD ......................................................................... 213
ANEXO 5 239
DESARROLLO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................... 239
Unidad productora agropecuaria ................................................................................................. 239
Cultivos ..................................................................................................................................... 239
Coeficiente de Gini .................................................................................................................... 241
Asociación entre el coeficiente de Gini y el índice de Informalidad. ........................................... 243
Índice de Tenencia de la Tierra .................................................................................................. 245
GINI POR NUMERO DE UAF ................................................................................................. 246
12
LISTA DE TABLAS
Tabla 1.1 Tamaño medio de las explotaciones ………………………………………………29
Tabla 1.2 Importancia de las fincas pequeñas y distribución mundial de la tierra
agrícola…………………………………………………………………………………………… 30
Tabla 2.1 Distribución de tierras del Fondo Nacional Agrario (FNA) 1962-2012..…………61
Tabla 2.2 Estimaciones sobre hectáreas abandonadas o despojadas en
Colombia……………….......................................................................................................69
Tabla 3.1 Evolución de la Estructura de la propiedad rural en Colombia. Datos
porcentuales………………………………………………………………………………………94
Tabla 3.2 Estructura de la propiedad rural en Colombia a partir CNA 2014……………….96
Tabla 3.3 Distribución del número de productores, área ocupada y población según tamaño
de la UPA - Total nacional - CNA 2014…………………………………………………………97
Tabla 3.4 Concesiones de Baldíos de la Nación 1827 – 2012………………………………104
Tabla 3.5 Formas de tenencia de tierra. Total nacional - CNA 2014………………………..108
Tabla 5.1 Áreas de cultivos de mayor importancia en Colombia……………………………140
Tabla 5.2 Resultados del modelo de regresión………………………………………………143
Tabla 5.3 Productividad agropecuaria según tamaño del predio. Agregado Nacional……143
Tabla 5.4. Valor de la producción agropecuaria por hectárea según tamaño del predio para
los departamentos de Colombia………………………………………………………………..144
Tabla 5.5 Productividad agropecuaria según rangos de UAF. Agregado Nacional………146
Tabla 5.6. Empleo y productividad del trabajo según rangos de UPA………………………147
Tabla 5.7 Cambios en la producción y el empleo en un escenario de equidad
distributiva………………………………………………………………………………………..148
13
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 3.1 Promedio Coeficiente de Gini mundo y continentes……………………………...90
Gráfica 3.2. Porcentaje de tierra que maneja el 1% de las explotaciones más grandes……91
Gráfica 3.3 Evolución del índice de Coeficiente de Gini en la distribución de la propiedad
rural (1960 - 2014)………………………………………………………………………………...92
Gráfica 3.4 Evolución del Coeficiente de Gini de Tierras y UAF……………………………..93
Gráfica 3.5 Evolución del área por rangos de tamaños (1960 a 2014)……………………….95
Gráfica 3.6 Gini de Tierras por Departamentos………………………………………………...99
Gráfica 3.7 Gini UAF por Departamentos……………………………………………………..100
Gráfica 3.8 Coeficiente Gini de tierras por municipio…………………………………………101
Gráfica 3.9 Coeficiente Gini UAF por municipios……………………………………………..102
Gráfica 3.10 Gini de Concesiones de Baldíos 1827 – 2012………………………………….105
Gráfica 3.12 Porcentajes de Concesiones de Baldíos según rangos de tamaños para el total
del periodo 1827-2012…………………………………………………………………………..106
Gráfica 3.13 Porcentaje de UPAS y de Área según Forma de Tenencia…………………...108
Gráfica 3.14 Porcentaje de Informalidad de la propiedad de la tierra Municipios………….110
Gráfica 3.12 Regresión simple Gini de tierras a índice de informalidad…………………….111
Gráfica 4.1 Relación entre la producción y las unidades de trabajo (jornales y número de
operarios)…………………………………………………………………………………………125
14
RESUMEN
La desigualdad de la tierra en Colombia es una de las más altas del mundo, lo cual ha sido
una causa fundamental del origen del conflicto armado colombiano. La debilidad histórica
en la definición de los derechos de propiedad en el país ha facilitado el despojo y la
apropiación ilegal de la tierra mediante el uso de la violencia. Los intentos de reforma agraria
han generado resultados decepcionantes y en general el país no ha podido corregir la
inequidad en el acceso a la tierra. Como consecuencia, la mayor parte de la tierra en
Colombia se encuentra en unas pocas explotaciones de gran tamaño, mientras la mayor
parte de los propietarios rurales poseen una pequeña porción de la tierra agropecuaria en
predios muy pequeños, donde se aloja la mayor parte de la pobreza rural. Sin embargo, en
un hecho contraintuitivo, pero ampliamente demostrado, se ha encontrado que las
pequeñas explotaciones agrícolas son más eficientes que las grandes. La denominada
“relación inversa” implica que la estructura inequitativa de la tierra genera una ineficiencia
económica y social. Sin embargo, a pesar de su solides teórica y de la abrumadora
evidencia empírica que validan su existencia, aún sigue siendo desconocida o poco
comprendida entre los responsables de la política pública que históricamente han apoyado
mucho más a los grandes propietarios agrícolas.
En este trabajo se analizó el problema de la tierra y el debate sobre las economías de escala
y la teoría sobre las políticas de tierras con énfasis en el caso colombiano, como marco
para analizar los datos del Censo Nacional Agropecuario del año 2014. A partir de esta
información se calcularon los ginis de tierras municipales y departamentales y se analizaron
causalidades estadísticas con la información existente sobre derechos de propiedad y otras
variables relacionadas. Por último, a partir de la información censal se estableció la relación
entre la productividad agrícola y tamaño de explotación, encontrando una fuerte relación
inversa en Colombia. El trabajo muestra evidencias de que, en vista de la relación inversa,
la distribución de la tierra aumenta la producción y el empleo. Se concluye que la
constatación de la relación inversa en Colombia es una evidencia de que la concentración
de la tierra implica una gran ineficiencia económica y social, y demuestra el fracaso de la
política pública en realizar una reforma agraria y garantizar los derechos de propiedad
agraria en Colombia.
Palabras clave: Derechos de propiedad; Reforma agraria; Concentración de la tierra;
Relación inversa.
15
INTRODUCCIÓN
Desde la década del 50 del siglo pasado, Colombia ha vivido el conflicto armado
más largo en la región, el cual acaba de concluir con éxito después de un proceso
de paz con la guerrilla de las FARC. El primer punto de la negociación de este
acuerdo se enfocó en el desarrollo rural, del cual se derivó la propuesta de una
Reforma Rural Integral fundamentada en el enfoque territorial del desarrollo rural
(Alto Comisionado para la Paz, 2016). La mayoría de los compromisos que
resultaron del punto agrario en el acuerdo de paz se orientaron prioritariamente
hacía los derechos de propiedad de la tierra1. El hecho de que la propiedad de la
tierra haya sido el primer punto de discusión y el más importante en los acuerdos
de paz, demuestra que la concentración histórica de la tierra fue una causa central
en el origen del conflicto colombiano.
La importancia del problema de la tierra radica en que las políticas que aseguren
los derechos de propiedad rural y promuevan el uso eficiente, la sostenibilidad
ecológica y que fomenten su distribución equitativa, están relacionadas con el
crecimiento sostenido, la gobernabilidad y las oportunidades de los habitantes de
un país (IGAC, 2012). Por ello el debate acerca de la distribución de la tierra en
Colombia ha estado presente durante todo el siglo XX en la política nacional y
continúa siendo vigente en esta segunda década del siglo XXI.
La tierra es un factor muy importante para garantizar los ingresos y la seguridad
alimentaria a las poblaciones pobres que viven principalmente en zonas rurales
donde la agricultura es la mayor fuente de empleo (Banco Mundial, 2006). La tierra
tiene una función social que rebasa a la de otros activos productivos, sobre todo en
los países en vía de desarrollo donde la agricultura tiene un gran peso en la
economía. Por ello la concentración de la tierra en manos de pocos propietarios
1 Algunos de los diez compromisos del acuerdo pactado en la Habana se relacionan con los derechos de propiedad de la tierra; por ejemplo, la creación de un fondo de tierras para democratizar el acceso, la formalización de la propiedad, la jurisdicción agraria, la modernización del catastro rural, el recaudo predial y el ordenamiento productivo y ambiental son compromisos que de manera sustantiva afectan los derechos de propiedad agraria.
16
excluye a la mayoría de la población rural de su acceso, generando conflictos
sociales y pobreza rural.
Colombia posee una concentración de la tierra de las más altas del mundo, con un
Coeficiente de Gini de 0,87 (IGAC, 2012), lo cual ha derivado en graves
consecuencias para su desarrollo económico y social. En Colombia la concentración
excesiva de la tierra es para muchos analistas la causa principal del origen y la
perpetuación del conflicto armado. La concentración de la tierra ha llevado a un uso
inadecuado del suelo, generando una gran ineficiencia económica, social y
ambiental que ha obstaculizado el desarrollo humano en Colombia (PNUD, 2011).
La debilidad histórica de los derechos de propiedad agraria en Colombia permitió a
los agentes con más poder apropiarse de la tierra legal o ilegalmente, muchas veces
con el uso de la violencia, llevando a incrementar el tamaño de los predios más allá
de cualquier criterio de eficiencia económica y social. En consecuencia, la mayor
parte de la tierra se encuentra en predios grandes, en su mayoría con muy baja
productividad y poca generación de empleo, mientras que la mayor parte de los
propietarios posee una porción de tierra muy pequeña que no alcanza ni siquiera
para generar ingresos que les permita superar la pobreza.
En esencia, el desarrollo rural consiste en superar la pobreza de los habitantes
rurales, que en su mayoría corresponden a agricultores en pequeña escala. La
agricultura a pequeña escala es más eficiente en un sentido amplio, ya que produce
más ingresos por hectárea, genera más empleo, son más sostenibles
ambientalmente y constituye un patrimonio cultural invaluable. No obstante, el
grueso de la pobreza rural se encuentra en los predios pequeños donde pese a la
mayor productividad por hectárea, el ingreso per cápita es muy bajo. Para superar
la pobreza rural se debe ajustar el tamaño del predio con criterios de eficiencia, lo
cual requiere que los agricultores en pequeña escala incrementen el tamaño de sus
predios.
No obstante, los derechos de propiedad son una condición fundamental para el
funcionamiento de los mercados, y su debilidad es un obstáculo muy fuerte para
que el mercado ajuste el tamaño de los predios agrícolas a un tamaño de
17
explotación eficiente, sin requerir de una intervención del tipo reforma agraria
expropiatoria. La hipótesis de esta investigación es que la deficiencia en los
derechos de propiedad de la tierra lleva a un tamaño de equilibrio de los predios
agrícolas que no se ajusta con criterios de eficiencia, lo cual es una causa
fundamental de la concentración de la tierra, generando una gran ineficiencia
económica y social que se expresa en la baja productividad de la agricultura,
elevado nivel de desempleo y el deterioro de la sostenibilidad ambiental.
Este trabajo busca analizar las consecuencias sobre la eficiencia económica
generada por la inequidad en el acceso a la tierra y determinar la importancia
histórica de la política pública sobre los derechos de propiedad y la reforma agraria
en la estructura de tenencia de tierra prevaleciente. El punto de partida es el
problema histórico de la concentración de la tierra y el debate sobre la existencia de
las economías de escala en la agricultura. Luego de proponer el concepto del
tamaño óptimo, se plantea la existencia de una regularidad empírica ampliamente
demostrada, conocida como la relación inversa según la cual con el incremento en
el tamaño de explotación se observa una disminución de la productividad agrícola.
La existencia de una relación inversa en la agricultura es la piedra angular de la
política pública agrícola que pretende ajustar el tamaño de explotación para lograr
la eficiencia y desplegar el potencial de desarrollo que emerge de la agricultura. En
este trabajo se explora teórica e históricamente los elementos de la política de
tierras que se han usado para ajustar el tamaño de explotación, como en el caso de
la reforma agraria y los derechos de propiedad, con énfasis en caso colombiano.
Así mismo se analiza los datos de la tenencia de tierra en Colombia y se presentan
análisis estadísticos explorando posibles causas de la concentración de la tierra
El principal resultado que arroja esta investigación es que la constatación de una
relación inversa en Colombia demuestra que la agricultura en pequeña escala es
más eficiente que la agricultura en gran escala, y por lo tanto una reforma agraria y
una mayor garantía de los derechos de propiedad son asuntos urgentes en la
política pública para lograr la eficiencia económica y social y superar la pobreza
rural.
18
En el capítulo 1 se presenta el debate sobre la escala de producción y la importancia
de la reforma agraria y los derechos de propiedad como las principales políticas
públicas que buscan ajustar el tamaño de explotación agrícola con criterios de
eficiencia económica y social. En este marco teórico se puede concluir que, a pesar
del sesgo en la política pública en favor de los grandes agricultores, desconociendo
la evidencia sólida de una relación inversa, los pequeños agricultores aún son el
sistema de producción más predominante en el mundo en el siglo XXI.
En el capítulo 2 se analiza en detalle la política de reforma agraria y los derechos
de propiedad de la tierra. Este capítulo se apoya en los anexos 1, 2 y 3 donde se
profundiza en los aspectos teóricos de la literatura especializada. En el Anexo 1 se
desarrolla una síntesis histórica de los antecedentes de política agraria en Colombia
desde el reparto de baldíos durante el siglo XIX hasta la políticas del mercado de
tierras contemplado bajo la ley 160 de 1994. En el Anexo 2 se presentan los
elementos teóricos de la Reforma Agraria, su definición sus objetivos y su
importancia. En el Anexo 3 se desarrollan los elementos teóricos de los derechos
de propiedad, su conceptualización y su importancia. En el capítulo 2 se concluye
que el fracaso de la reforma agraria y la debilidad de los derechos de propiedad de
la tierra son responsables de la alta concentración de la tierra en Colombia, lo cual
es para muchos analistas la principal causa del conflicto interno y de los bajos
niveles de bienestar de los pobladores rurales.
El capítulo 3 presenta los datos de la concentración de la tierra, revelando que la
inequidad en el acceso a la tierra es la más alta de la región y una de las más altas
del mundo, y adicionalmente se está profundizando aún más. En este capítulo se
intenta probar algunas hipótesis estadísticas sobre la concentración de la tierra,
como la reforma agraria, la legislación de baldíos y la informalidad en los derechos
de propiedad. En el anexo 5, se presentan los datos calculados de los ginis
municipales y departamentales, así como los datos municipales del índice de
informalidad de la propiedad rural.
El capítulo 4 presenta el marco teórico de la “relación inversa” entre el tamaño del
predio y la productividad agrícola, mostrando las evidencias internacionales, las
19
principales teorías sobre aparición, así como las principales objeciones que se
plantean. El capítulo concluye afirmando que la relación inversa es inmune a todas
las objeciones que sobre ella se han planteado, que es un hecho comprobado por
numerosas investigaciones en la literatura científica y que solo bajo condiciones
muy particulares, como un sesgo excesivo en la política pública en favor de las
grandes explotaciones, esta no se presentaría.
En el capítulo 5 se muestra los datos que revelan la existencia de una relación
inversa en Colombia a partir la información arrojada por el censo nacional
agropecuario de 2014. El anexo 4 presenta los elementos metodológicos más
importantes que se tuvieron en cuenta en el procesamiento de la información censal
y las pruebas estadísticas. Los datos revelan una relación inversa muy fuerte que
se mantiene incluso cuando se controla la calidad de la tierra por medio de la UAF
(Unidad Agrícola Familiar). Este análisis permite evidenciar que la excesiva
concentración de la tierra en Colombia tiene consecuencias sobre la eficiencia
económica y social, y que el sesgo de la política pública en favor de los grandes
agricultores es un error muy costoso para el país.
20
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La tierra es el factor productivo más importante en la producción agropecuaria
después de la mano de obra (Banco Mundial, 2006). La tierra es un factor
fundamental para garantizar los ingresos y la seguridad alimentaria a los pobres que
viven principalmente en zonas rurales donde la agricultura es la mayor fuente de
empleo. Además la tierra tiene una función social que supera en importancia a la de
otros activos productivos, sobre todo en los países en vía de desarrollo donde la
agricultura tiene un gran peso en la economía. Por ello la privación del acceso a la
tierra de un gran segmento de la población se constituye en la causa principal de la
pobreza extrema, la dependencia, la inestabilidad social, el conflicto armado, la
migración rural, el abandono de tierras y muchas más consecuencias negativas
(FAO, 2002).
Colombia heredó de la colonización española una concentración de la tierra de las
más altas del mundo, excluyendo a la mayor parte de la población rural del acceso
suficiente a la tierra y constituyéndose en la causa histórica más importante del
origen del conflicto colombiano (GMH, 2013). Este fenómeno ha marcado un estilo
de desarrollo, definiendo distintas facetas de un problema agrario que se expresa
en los órdenes social, político, económico e institucional (Machado, 1998).
Los resultados del censo agropecuario del año 2014 muestran la profunda
desigualdad en la tenencia de la tierra en Colombia. El análisis comparativo con los
dos censos anteriores, realizados en los años de 1960 y 1970, también muestra
como la concentración de la tierra se ha agudizado.
Un hecho contraintuitivo, pero ampliamente demostrado en la literatura científica
internacional, afirma que la productividad agrícola disminuye con el tamaño de la
explotación. De existir esta “relación inversa” entre el tamaño de explotación y la
productividad agrícola en Colombia, estaría evidenciando que la tendencia creciente
en la concentración de la tierra no obedece a criterios de eficiencia económica.
21
La concentración de la tierra representa una ineficiencia económica y es un
obstáculo al desarrollo rural, porque la mayor parte de la tierra se encuentra en
predios grandes de baja productividad y que generan poco empleo, mientras que
una pequeña fracción de la tierra está en predios de un tamaño insuficiente donde
se aloja la mayoría de la población rural que vive en situación de pobreza. Los
predios pequeños generan el 90% del empleo, representan un patrimonio cultural y
un conocimiento ancestral invaluable, son fundamentales para garantizar la
seguridad y la soberanía alimentaria, demandan bienes locales y sus ingresos no
se filtran a la economía internacional (Berry, 2016). Y quizás, lo más importante, es
que su marginación histórica ha sido la piedra angular del conflicto colombiano, y
por lo tanto el logro de la paz pasa por su reconocimiento explícito en las políticas
públicas.
La concentración de la tierra es un obstáculo para aumentar la productividad
agrícola porque no se logra el tamaño óptimo de explotación. Si el uso del suelo
respondiera a criterios de eficiencia, los predios grandes e ineficientes deberían
fraccionarse y los predios pequeños con mayor productividad deberían incrementar
su tamaño. Los resultados del censo mostraron una tendencia contraria a esta
lógica, ya que los predios grandes aumentaron su tamaño mientras los predios
pequeños se fraccionaron. En Colombia la mayor parte de los predios grandes
corresponden a ganaderías extensivas de muy baja productividad2. De otro lado el
microfundio que constituyen predios con un tamaño de hasta 0,5 UAF3, según el
Proyecto de Protección de Tierras (Citado por Leivovich, 2013), corresponde al 80%
del total de predios en Colombia, pero solo poseen el 10% de la tierra, por lo que
sus predios no generan ingresos suficientes y constituyen el grueso de la pobreza
rural (Leibovich, 2013).
2 Tan solo una fracción muy pequeña del latifundio está en agricultura comercial a gran escala, principalmente azúcar, palma de aceite, banano y algunos cereales, o en ganaderías más tecnificadas como el doble propósito, ceba o lechería tropical. 3 Según el INCODER la UAF “Es la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión permite, con su proyecto productivo y tecnología adecuada, generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un capital que contribuya a la formación de su patrimonio”.
22
La legislación para reforma agraria distributiva intentó modificar esta estructura
inequitativa del acceso a la propiedad agraria en Colombia, pero sus resultados
fueron decepcionantes. En consecuencia el país probó el mercado asistido de
tierras, que buscaba garantizar los derechos de propiedad y permitir la negociación
de la tierra entre las partes con el acompañamiento del gobierno, pero sus
resultados fueron más modestos.
Los derechos de propiedad son una condición fundamental para el funcionamiento
de los mercados, y su debilidad es un obstáculo muy fuerte para que el mercado
fraccione los predios grandes en predios de tamaños eficientes. Cuando los
derechos de propiedad sobre la tierra no están bien definidos pueden causar
costosos conflictos y una reducción de la inversión productiva (Deininger, 2004). La
debilidad en los derechos de propiedad no solo ha obstaculizado el funcionamiento
de los mercados, sino que ha permitido la concentración ilegítima de la tierra por la
vía del despojo y la violencia (PNUD, 2011).
Según Demarest, una sociedad entra en conflicto cuando el estado no es capaz de
garantizar los derechos a los ciudadanos. Cuando esto ocurre la propiedad se
reduce a la posesión por la fuerza y de esta manera aquellos que pueden ejercerla
en mayor medida se apropiarán de la tierra (Demarest, citado por (Reyes, 2016)).
La eficiencia económica requiere la seguridad de la tenencia de la tierra, lo que
implica que, en primer lugar, la sociedad reconozca los derechos individuales sobre
la tierra, y, en segundo lugar, existan mecanismos legales u otras formas para
defender esos derechos.
Pregunta problema
¿Cuál es la importancia de los derechos de propiedad y la reforma agraria
como causas de la concentración de la tierra y cuáles son sus consecuencias
sobre la eficiencia económica en Colombia?
23
OBJETIVOS
Objetivo general
Analizar las consecuencias en la eficiencia económica generada por la inequidad
en el acceso a la tierra y determinar la importancia de los derechos de propiedad y
la reforma agraria en la estructura de tenencia de tierra prevaleciente en Colombia.
Objetivos específicos
1. Determinar la estructura y dinámica de la tenencia de tierra y de los derechos de
propiedad agraria en Colombia.
2. Establecer las causas que determinan el tamaño de equilibrio de los predios
agrícolas y llevan a la estructura de concentración de la tierra en Colombia
3. Comprender la relación entre el tamaño de explotación agrícola y la eficiencia
económica y social
24
CAPÍTULO 1
LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA Y LA ESCALA DE
PRODUCCIÓN
25
CAPÍTULO 1. LA DESIGUALDAD DE LA TIERRA Y LA ESCALA DE
PRODUCCIÓN
Introducción
La estructura de tenencia de tierra es el factor que más impide la plena liberalización
de las fuerzas sociales internas y la ampliación de las bases sociales que sustentan
los Estados democráticos (García, 1970). La tierra además es el factor de
producción más importante en los países en desarrollo que dependen
principalmente de la agricultura. En estos países este factor de producción es
fundamental para garantizar los ingresos y la seguridad alimentaria a los más
pobres de las zonas rurales donde la agricultura es la mayor fuente de empleo
(Banco Mundial, 2006). No obstante, la importancia de la tierra, en muchos países
en desarrollo su distribución inequitativa es endémica, privando a la mayoría de los
pobladores rurales de su acceso total o parcialmente.
Las estructuras agrarias caracterizadas por una alta desigualdad en el acceso a la
tierra están asociadas con relaciones políticas y sociales poco democráticas, con
altos niveles de pobreza y una extrema desigualdad de los ingresos4. Dada la
importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en desarrollo, la
tierra ha sido un tema importante en los debates y teorías sobre el desarrollo y una
fuente de movimientos sociales y políticos, y de conflicto agrario.
La concentración de la tierra es un obstáculo al desarrollo que ha llevado a un
intenso debate entre los defensores de una reforma agraria distributiva y liderada
por el Estado como vía para lograr la justicia social, y los partidarios de las
4 Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y desigualdad, ya que en
situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los retornos del trabajo
serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia si la propiedad de la tierra es
extremadamente sesgada, la desigualdad de los ingresos será muy alta y la pobreza será
generalizada entre los que no puedan acceder a la tierra.
26
soluciones de mercado fundamentado en los derechos de propiedad como una
estrategia para la asignación eficiente de la tierra.
Redistribuir la tierra por asuntos de equidad es esencial en una sociedad desigual;
sin embargo, si fraccionar los predios grandes reduce la productividad, una reforma
agraria sería contraproducente porque empeoraría las condiciones del desarrollo
económico e incrementaría la pobreza rural. Los seguidores del mercado
consideran que una reforma agraria empeoraría la situación porque impediría que
el mercado de forma natural logre el tamaño óptimo del predio5. Este debate, sin
embargo, ha dejado de lado la cuestión fundamental de la relación entre el tamaño
del predio y la productividad agrícola. Si el tamaño del predio tiene un efecto sobre
la productividad esto debería ser considerado un asunto prioritario en la política
pública.
Este capítulo comienza analizando el problema de la concentración de la tierra y
sus orígenes históricos a nivel mundial, para introducir el largo debate que ha
existido en las ciencias sociales entre los rendimientos en la escala de producción
agrícola. Posteriormente se analiza la teoría del tamaño óptimo de explotación
agrícola y su relación con los rendimientos decrecientes a escala de la agricultura.
Luego se analiza la importancia de la reforma agraria como instrumento para
corregir las distorsiones en los tamaños de explotación que generan ineficiencia
económica. Por último se discute la importancia de los derechos de propiedad como
un mecanismo que permite lograr el ajuste del tamaño de explotación al permitir el
funcionamiento del mercado.
5 El tamaño óptimo de explotación agrícola es un área que es operada con eficiencia económica en el sentido amplio. Para Berry (2016), la eficiencia económica reducida es aquella que solo tiene en cuenta la productividad agrícola, mientras que la eficiencia económica amplia incluye además variables como la generación de empleo y la preservación del medio ambiente (Berry, 2016).
27
1.1. El problema de la tierra y el debate de la escala de producción
Los orígenes de la concentración de la tierra
La tenencia de la tierra se relaciona directamente con la sostenibilidad ambiental,
los conflictos sociales y la seguridad alimentaria (FAO, 2002). El derecho a la
propiedad de la tierra es uno de los factores más importantes para que las personas
extiendan sus activos más allá de la tierra y la mano de obra garantizando la
sostenibilidad económica, ambiental y social (FAO, 2004). No obstante, los
derechos de propiedad no son solo una fuente de producción económica si no la
base de relaciones sociales y valores culturales, además de un factor de prestigio y
de poder.
En este sentido, los países que han emprendido reformas institucionales tendientes
a garantizar el acceso a la tierra y los derechos plenos de la población rural se han
desarrollado más rápidamente, generando mayores niveles de seguridad
alimentaria, salud, y calidad ambiental. A pesar de la importancia de la tierra para
los pobladores rurales, en la gran mayoría de los países en desarrollo la propiedad
de la tierra es demasiado desigual, excluyendo así a la mayor parte de la población
rural de su acceso, con consecuencias significativas para la distribución del ingreso,
el bienestar y el desarrollo de las generaciones presentes y futuras (Deininger,
2004).
Los orígenes de la desigualdad en la tenencia de la tierra se remontan a las
intervenciones coloniales presentes en la mayoría de los países del mundo. Antes
de los procesos de colonización, los cuales fueron padecidos por la mayoría de los
países en el mundo, el tamaño óptimo de una explotación agrícola correspondía a
una granja familiar (Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). Estas intervenciones
coloniales se enfrentaron al problema de conseguir mano de obra para explotar los
recursos y la tierra. La mayor parte de la población explotaba la tierra en granjas
familiares altamente eficientes y autosuficientes, por lo tanto no requerían de los
colonizadores para garantizar su subsistencia. Entonces la estrategia utilizada en
muchas ocasiones consistió en quitarles la tierra a los agricultores, para forzarlos a
28
trabajar en las haciendas o las plantaciones, caracterizadas por poseer enormes
extensiones de tierra. De esta manera las intervenciones coloniales terminaron
incrementado el tamaño de explotación, más allá del óptimo social. Esta fue la
manera como se consolidaron las grandes propiedades en regiones como
Latinoamérica, África y Asia (Deininger, 2004).
La herencia colonial de la concentración de la tierra ha llevado a la constitución de
estructuras agrarias bimodales, en las que coexisten grandes propietarios, que
acaparan la mayor parte de la tierra fértil, y pequeños propietarios que corresponden
al grueso de la población rural alojada en una fracción pequeña de la tierra, casi
siempre de mala calidad. De acuerdo con Machado, las estructuras agrarias
bimodales se constituyen en un freno al desarrollo ya que obstaculizan el
crecimiento de la productividad y el progreso tecnológico, generan conflicto y
pobreza, e impiden la profundización de la democracia (Machado, 1998). Las
estructuras bimodales son propias de los países en desarrollo, mientras que los
países desarrollados lograron la solución temprana de la distribución de la tierra
conformando estructuras agrarias unimodales, caracterizadas por una equidad en
la distribución que fue fundamental para la constitución de instituciones
democráticas que desplegaron todo el potencial para el desarrollo (Machado A. ,
2002).
Para superar los efectos a largo plazo de la intervención extranjera y las distorsiones
estructurales, frecuentemente resultó necesario tomar medidas para reformar la
estructura de tenencia de tierras. Puesto que la reforma agraria implica la
transferencia de rentas de una clase gobernante a trabajadores arrendatarios, la
gran mayoría de las reformas a gran escala han estado asociadas con revueltas
(Bolivia), revoluciones (Chile, China, Cuba, El Salvador, México, Nicaragua, Rusia),
conquistas (Japón y Taiwán, China), el derrocamiento del gobierno colonial (oriente
de India, Kenia, Mozambique, Vietnam, Zimbabue), o el final de guerras importantes
(Hungría y gran parte de Europa oriental). Sin estas agitaciones políticas populares
la reforma agraria muy rara vez ha tenido éxito en la transferencia sustancial de la
tierra, o se ha hecho de manera muy lenta (Deininger, 2004).
29
Sin intervenciones externas el tamaño óptimo de la granja, en teoría, debería ser el
de una unidad agrícola familiar, es decir un área capaz de ser gestionada por
agricultores familiares, la cual se ajusta dependiendo de la calidad del suelo, el
precio de los factores, la tecnología y la capacidad de gestión de la familia
(Eastwood, 2009). El avance de la tecnología y la reducción del precio del capital
como resultado del desarrollo económico podrían ajustar este tamaño óptimo
haciéndolo crecer y desplazando a la mano de obra familiar, dando paso a las
explotaciones capitalistas (Eswaran & Kotwal, 1986).
Tabla 1.1 Tamaño medio de las explotaciones
Continente
Media Gini % pasturas
permanentes
África Sub-Sahariana 2.4 0.49 9.0
America Central 10.7 0.75 38.0
America del Sur 111.6 0.90 74.6
Sur de Asia 1.4 0.54
Este de Asia 1.0 0.50
Sureste de Asia 1.8 0.60 1.4
Asia occidental 4.9 0.70 7.1
Europa 32.3 0.60 35.9
Canadá 273.4
96.1
U.S.A 178.4 0.78 47.9
Australia 3601.7 .. 96.1
Nueva Zelanda 222.6
Fuente: Fao 2011
Eastwood encontró evidencias que confirman que entre mayor sea el Producto
Interno Bruto (PIB) per-cápita mayor será el tamaño medio de las explotaciones. En
Europa y Norte América el tamaño medio de las explotaciones ha aumentado desde
antes del siglo XX. En Asia y África, por el contrario, ha ido disminuyendo, mientras
en Suramérica no hay una tendencia definida. En los países densamente poblados
la tierra per-cápita es menor, y en consecuencia el tamaño medio de explotación
disminuye, así como también disminuye la proporción de tierras dedicada a pasturas
y aumenta la proporción del área dedicada a cultivos (ver Tabla 1.1). La evidencia
30
muestra que, en algunas partes como África, el sur y el este de Asia presentan
tamaños muy pequeños. Adicionalmente se observa una correlación positiva entre
la concentración de la tierra medida por el Coeficiente de Gini y el tamaño medio de
las granjas (Eastwood, 2009).
A pesar de la tendencia al crecimiento medio de la granja, la producción agrícola
mundial sigue dominada por la agricultura familiar. Como se observa en la tabla 1.2,
el 92,3% del total de fincas a nivel mundial son pequeñas, incluso en Norteamérica
y Europa su participación es levada, 76,8% y 88,5% respectivamente.
Tabla 1.2 Importancia de las fincas pequeñas y distribución mundial de la tierra
agrícola
DISTRIBUCION MUNDIAL DE LA TIERRA AGRÍCOLA
Tierra
agrícola
(millones
de
hectáreas)
Número
de fincas
(millones)
Número de
fincas
pequeñas
(millones)
fincas
pequeñas
como %
del total de
fincas
Tierra
agrícola en
fincas
pequeñas
(millones de
hectáreas)
% de la
tierra
agrícola en
fincas
pequeñas
Tamaño
promedio
de las
fincas
pequeñas
(ha)
Asia-
Pacífico
1990,2 447,6 420,3 93,9% 689,7 34,7% 1,6
China 521,8 200,6 200,2 99,8% 370,0 70,9% 1,8
India 179,8 138,3 127,6 92,2% 71,2 39,6% 0,6
África 1242,6 94,6 84,8 89,6% 182,8 14,7% 2,2
América
Latina y el
Caribe
894,3 22,3 17,9 80,1% 172,7 19,3% 9,7
América
del Norte
478,4 2,4 1,9 76,8% 125,1 26,1% 67,6
Europa 474,5 42,0 37,2 88,5% 82,3 17,4% 2,2
TOTAL 5080,1 608,9 562,1 92,3% 1252,6 24,7% 2,2
Fuente: Fao 2011
El debate de la eficiencia y la escala de producción
La concentración de la tierra en los países en desarrollo y la importancia de la
agricultura familiar de pequeña escala han llevado a un debate sustancial en la
cuestión agraria actual. Este debate ha girado en torno a la existencia o no de
economías de escala en la agricultura, y sus consecuencias sobre las medidas de
31
políticas que se derivan de estas posturas han sido radicalmente opuestas. Entre
los primeros defensores de las deseconomías de escala en la agricultura se
encuentran John Stuart Mill y Alexis de Tocqueville en su análisis sobre los
pequeños agricultores en Irlanda del siglo XIX. Por el lado delos creyentes en las
economías de escala en la agricultura se encuentra Arthur Young en su apoyo a los
Enclousers Acts6 en Gran Bretaña (Lipton M. , 2009).
Según Arthur Young, la revolución agrícola inglesa en el siglo XVIII fue atribuida a
los Enclousers Acts, al poner fin al Open fields (campos abiertos) y privatizar la tierra
para las grandes explotaciones capitalistas, quienes, con la adopción de los nuevos
métodos agrícolas, incapaces de ser adquiridos por los pequeños agricultores,
constituyeron los motores del progreso que abrieron paso a la revolución industrial.
Los argumentos de Young fueron aceptados por Marx durante el siglo XIX,
describiendo la brutal separación de los trabajadores rurales de los medios de
producción y su conversión en proletarios que facilitó la “acumulación primitiva” y
financió el capitalismo temprano en Inglaterra (Brookfield, 2008). Gracias a ello, la
idea generalizada durante el siglo XIX era que existían economías de escala en la
agricultura y que la agricultura a pequeña escala desaparecería antes de iniciar el
siglo XX.
Estas ideas se constituyeron en un hecho irrefutable durante los inicios del siglo XX,
y en consecuencia se consideraba que el desplazamiento de la mano de obra
abundante en la pequeña agricultura hacia la industria urbana era requerido para
lograr el desarrollo capitalista al estilo de la versión inglesa. Tanto las teorías
neoclásicas de pensadores como Arthur Lewis, como los economistas
estructuralistas de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina) apoyaron
la agricultura a gran escala, al tiempo que promovían el desplazamiento de los
6 El término enclosure (cercamiento en español) hace referencia al cierre de las tierras comunales a
favor de los grandes terratenientes ocurrida en Inglaterra entre los siglos XVIII y XIX. Los enclosure
acts (actas de cercamiento) llevaron a la privatización de las explotaciones. Al estar cercadas se
mecanizaron porque se hizo rentable su modernización, ya que como consecuencia del crecimiento
demográfico la demanda de alimentos había aumentado.
32
campesinos hacia las industrias urbanas. Incluso los gobiernos comunistas
intentaron reorganizar las fragmentadas estructuras campesinas en unidades
mucho más grandes para lograr economías de escala con la intervención estatal y
financiar la industria urbana, pero en un periodo mucho más breve que el alcanzado
por las economías capitalistas. Sin embargo, el experimento comunista resultó
catastrófico, como sucedió en la Unión Soviética posterior a la revolución y en la
China de Mao Zedong a finales de la década de 1950, que cobró la vida de millones
de personas como consecuencia de eliminar la economía campesina7.
En los inicios del siglo XX se creía que las economías campesinas con su pequeña
escala no eran competitivas, al no ser capaces de adoptar la tecnología moderna y
responder de manera eficiente y racional a las exigencias del mercado. Se pensaba
que la agricultura familiar en pequeña escala no resistiría la competencia de la
agricultura capitalista de gran escala y por lo tanto se esperaba su pronta
desaparición.
Sin embargo, la persistencia solida de la economía familiar campesina conduciría a
nuevos estudios y nuevas visiones que romperían con el paradigma dominante que
presagiaba su muerte. Hoy es claro que la agricultura familiar es el modo de
producción agrícola más común tanto en países desarrollados como en vía de
desarrollo. En Europa y Estados Unidos cerca del 90% de la producción agrícola
corresponde a granjas familiares (Brookfield, 2008).
En esencia el punto de quiebre de la visión dominante en favor de la agricultura a
gran escala fueron los estudios de Chayanov sobre la economía campesina en la
Rusia de principios de siglo XX, en donde las transformaciones socialistas
promovían la descomposición de las formas de producción campesina al
nacionalizar la tierra con el objetivo de lograr economías de escala. Para Chayanov
la economía campesina, al no monetizar el valor de su trabajo, no era una forma de
producción capitalista y por lo tanto no estaba sujeta a las ideas marxistas de
7 Amartya Sen en 1993 estimó que las muertes en China entre 1958 y 1961 fueron entre 23 a 30
millones de personas como consecuencia de la hambruna generada por “Gran salto hacia adelante”
de Mao Zedong (FAO, 2000).
33
plusvalía y ganancia. Según Chayanov, la economía campesina tiene como objetivo
satisfacer sus necesidades colectivas y por lo tanto antes que maximizar el beneficio
busca maximizar el producto total que se reparte entre todos los miembros de la
unidad familiar (Chayanov, 1974).
La mano de obra familiar tiene un menor costo de oportunidad que el trabajo
asalariado en las grandes explotaciones comerciales. Consecuentemente aplican
su mano de obra en un nivel en que la productividad marginal es menor que el
salario de mercado. Así mismo al no tener que pagar salarios pueden variar el nivel
de insumos ajustándose de manera flexible a los ciclos productivos y a las
condiciones del mercado, lo que les permite sobrevivir a los bajos precios del
mercado. Mientras que la agricultura capitalista es más inflexible dado que debe
maximizar beneficios y pagar salarios, por lo que los bajos precios los llevarían
fácilmente a la quiebra (Gül, 2008).
Más aún, la idea de que los Enclousers Acts y la agricultura empresarial de gran
escala durante el siglo XVIII fueran los responsables de la revolución agrícola en
Inglaterra ha sido rebatida recientemente por Allen (1982). Según el estudio que
utilizó los mismos datos de Arthur Young, los Enclousers no tuvieron ningún efecto
sobre los rendimientos en su comparación entre campos abiertos y tierras
privatizadas. Fueron los pequeños propietarios durante el régimen del “Open Field”
los auténticos héroes de la revolución agrícola. Sus variadas formas de tenencia los
llevaban a reducir costos cuando incrementaban la producción, lo cual se constituía
en un poderoso incentivo a la innovación. El proceso fue riesgoso, pero al amparo
de instituciones comunales que fomentaban el progreso, el riesgo era compartido
en forma cooperativa. Allen concluye que los Enclousers solo sirvieron en para
trasladar los excedentes de los campesinos a los nuevos propietarios latifundistas
(Allen, 1982).
La persistencia en siglo XXI del modo de producción agrícola familiar y la
preponderancia a nivel mundial de la agricultura a pequeña escala, como se
muestra en la tabla 1.2, han demostrado el gran error de los que pronosticaron su
desaparición. La resiliencia de la agricultura familiar a pequeña escala se basa en
34
sus “microeficiencias”, muchas veces subestimadas, o incluso ignoradas, en las
políticas públicas (Forero G. B., 2013). Sus conocimientos ancestrales sobre el
territorio y el contexto agroecológico, la implementación de una agricultura de alto
valor, de gran diversidad y poca dependencia de insumos externos a la finca, la
utilización de mano de obra familiar abundante, flexible y con mayor grado de
compromiso, y un perfecto control de los recursos: tierra, agua, y material genético,
le permiten una amplia flexibilidad y adaptación a la agricultura familiar, que se
constituye en la clave de su persistencia (FAO, 2014).
1.2. Teoría del tamaño de explotación óptimo y la relación inversa
El tamaño óptimo de explotación
La respuesta a la pregunta sobre la persistencia de la agricultura familiar a pequeña
escala lleva a considerar el tamaño óptimo que emerge en una economía que opera
sin intervenciones deliberadas. El tamaño óptimo o de equilibrio de las explotaciones
agrícolas ha sufrido transformaciones deliberadas, debidas principalmente a
intervenciones coloniales que llevaron al aumento del tamaño de los predios o a
intervenciones concertadas como en los casos de las reformas agrarias que trataron
de reducir el tamaño de los predios. Sin tener en cuenta estas intervenciones
deliberadas, la teoría de la presión demográfica ha sido la explicación más
importante de cómo el tamaño del predio se ajustaría para lograr el tamaño óptimo
(Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). En esta teoría, comenzando desde una
situación dada de abundancia de tierra, el crecimiento de la población lleva a un uso
cada vez más intensivo del suelo, demandando por un lado inversiones, como
riegos y abonamiento, y por otro lado seguridad en la tenencia (Boserup, 1965).
En ausencia de restricciones a la tenencia o la presencia significativa de poder
político local, el tamaño óptimo o de equilibrio se ajusta a una unidad de explotación
familiar (Eastwood, 2009). Según esta teoría, debido a los menores costos de
transacción asociados principalmente a la gestión y supervisión de la mano de obra
en el predio, la unidad familiar tendrá un área compatible con la capacidad de
35
gestión de la familia. A partir de aquí el tamaño variará de acuerdo con el tipo de
cultivo, la calidad del suelo, los precios relativos de los factores, los precios de los
productos, los precios de los insumos intermedios y la tecnología entre otros.
No obstante, el equilibrio óptimo en el tamaño del predio no llevará a una
homogeneidad en la estructura agraria resultante; por el contrario, dada una
constelación de precios de productos e insumos, una tecnología y un nivel de
desarrollo, la heterogeneidad en la dotación de las familias llevará a una
heterogeneidad en la estructura agraria de tamaños y organización agrícola. Según
Eswaran y Kotwal (1985) dependiendo de las dotaciones de capital se generarán
cuatro categorías de productores agrícolas: (a) los trabajadores agricultores, con
fuertes restricciones de capital y muy poca tierra, que cultivan en su propio predio y
también venden su fuerza laboral al salario del mercado; (b) agricultores
independientes, con mayor dotación de capital y de tierra, dedicados
exclusivamente a trabajar en sus propias actividades agrícolas utilizando más mano
de obra familiar que mano de obra contratada, costosa en términos relativos; (c) los
pequeños capitalistas, que emplean aún más tierra y capital, y utilizan parte de su
tiempo en la supervisión de trabajadores contratados; y (d) los grandes capitalistas,
en donde toda la mano de obra es contratada y se especializan en la supervisión de
la mano de obra (Eswaran & Kotwal, 1986).
El incremento en el nivel de capital eleva la productividad del trabajo de los
agricultores lo cual les permite operar un área de tierra mayor, y simultáneamente
el costo de oportunidad del trabajo propio crece en un valor cada vez más alto que
el trabajo contratado. En consecuencia, en la medida en que se incrementa el capital
aumenta el área de operación de la unidad agrícola, se sustituye mano de obra
familiar por trabajo asalariado, y la granja familiar es sustituida por una explotación
capitalista en gran escala. De esta forma se espera que el desarrollo económico, en
la medida en que favorece el acceso barato del capital, afecte al tamaño de
equilibrio de la granja.
No obstante, la relación entre el tamaño de equilibrio y el desarrollo económico es
más compleja de lo que sugiere el modelo de Eswaran y Kotwal. El abaratamiento
36
del capital podría incrementar el uso de maquinaria, como tractores y cosechadoras,
que reemplazarían la mano de obra en los cultivos e incrementarían el tamaño de
la finca; sin embargo, en las actividades pecuarias, que en sistemas tradicionales
requieren mucha tierra, el capital más barato lleva a la intensificación de los
sistemas de las explotaciones, reduciendo el tamaño de la finca a tal punto que la
necesidad de tierra se vuelve irrelevante (como sucede por ejemplo, en la avicultura
y la porcicultura). Esto significa que aun cuando el desarrollo económico abarate el
capital e incremente su uso en la agricultura su efecto sobre el tamaño de equilibrio
sería ambiguo. Cuando el capital es complementario a la tierra tiende a incrementar
el tamaño de la granja, pero cuando capital sustituye a la tierra tiende a disminuir el
tamaño de la granja (Eastwood, 2009).
Siempre que existan costos de transacción, el tamaño óptimo de la explotación no
será independiente de las dotaciones de mano de obra y capital. Si los costos de
transacción en la supervisión de la mano de obra llegan a ser muy grandes, la mano
de obra contratada será muy costosa en términos relativos, la autarquía del trabajo
será la situación óptima y el tamaño del predio crecerá con el número de miembros
del hogar en edad de trabajar (Lipton M. , 2009). Así mismo, el tamaño de la
explotación aumentará con mayores dotaciones de capital como lo señala el modelo
de Eswaran y Kotwal.
El tamaño óptimo y la relación inversa entre el tamaño y la productividad agrícola
El análisis de la relación inversa, que plantea que al aumentar el tamaño de
explotación disminuye la productividad agrícola, reviste una importancia mayúscula
en la política pública, ya que es el fundamento para establecer el tamaño óptimo de
la granja y una justificación para la redistribución de la tierra. Cuanto más alto sean
los rendimientos de las pequeñas granjas, más intensivo será el uso de la tierra; por
lo tanto, una reforma agraria logrará aumentar en mayor medida la producción con
una mayor absorción de mano de obra y una mejora en la distribución de los
ingresos que llevará a la superación de la pobreza rural (Carter M. , 1984).
37
El tamaño de explotación óptimo depende del contexto del nivel de desarrollo de los
países. Los países en desarrollo suelen presentar una relación inversa entre el
tamaño y la productividad agrícola mientras que en los países desarrollados surge
una relación directa. La relación capital trabajo es alta en los países desarrollados,
donde aparece una relación directa donde los predios grandes son más productivos,
debido a que presentan ventajas en la gestión del capital, cuyo precio disminuye
con el avance del desarrollo económico y se reemplaza la mano de obra costosa en
términos relativos. Por el contrario, en los países en desarrollo domina una relación
inversa ya que hay abundante mano de obra, casi siempre de origen familiar, con
bajos costos de oportunidad y menores costos de transacción, debido a que
presentan ventajas en la gestión y supervisión de la mano de obra que es abundante
y barata (Lipton M. , 2009).
El tamaño del predio no es el principal determinante de la productividad, pero se
debe tener en cuenta que la relación del tamaño del predio y la productividad es
fundamental en los países en desarrollo por varias razones. En primer lugar, la
frontera agrícola mundial está llegando a su fin y no se puede depender en el futuro
cercano de su ampliación para satisfacer las necesidades de tierra de los más
pobres. En segundo lugar, el avance tecnológico es cada vez menos importante
para explicar los incrementos de la productividad agrícola y por el contrario su aporte
ha venido declinando en las últimas décadas. Por último, en los países en desarrollo
los incentivos a incrementar la productividad decrecen frente al avance de la
globalización y el proteccionismo de los países desarrollados (Lipton M. , 2009). La
productividad de la agricultura en cambio depende de variables como el acceso al
riego, el uso de fertilizantes, el uso de variedades de alto rendimiento y la intensidad
de uso de la tierra, pero existen evidencias de que todas estas variables disminuyen
conforme se incrementa el tamaño del predio (Chand, 2011).
1.3. La reforma agraria y la eficiencia en la escala de producción
38
La reforma agraria y la redistribución de la tierra
La reforma agraria (en adelante RA) es una legislación dirigida a distribuir los
derechos de propiedad sobre la tierra, para superar la pobreza y la desigualdad. La
RA fue muy importante para sacar de la pobreza a millones de personas y hoy sigue
vigente. Al menos 1.500 millones de personas en el mundo han conseguido tierras
gracias a la reforma agraria y son menos pobres o salieron de la pobreza gracias a
ello. Pero aún persisten las desigualdades en el acceso a la tierra y por lo tanto la
reforma agraria es un asunto sin terminar. Las reformas agrarias bien
implementadas además han generado crecimiento económico, han reducido la
desigualdad y elevado la producción agrícola y el ingreso promedio, así mismo han
mejorado las oportunidades de inclusión social y de libertad. Siempre que existan
condiciones de desigualdad extrema, pobreza y desempleo, la distribución de la
tierra será importante (Lipton M. , 2009).
Una RA verdaderamente redistributiva, que se basa en los dos objetivos paralelos
del desarrollo económico y la justicia social, sigue siendo urgente y necesaria en la
mayoría de los países en desarrollo hoy en día. La evidencia de una relación inversa
sugiere que estos dos objetivos se pueden lograr en gran parte con la misma política
de RA. Una política de reforma haría más popular a un gobierno, generaría una
mayor base impositiva y cuantiosos recursos fiscales a largo plazo que permitirían
superar la resistencia de los opositores a la RA ¿A qué se debe entonces la
oposición a una política que sería beneficiosa para la distribución del ingreso y para
la productividad y el crecimiento económico? Se pueden enumerar varios factores:
(i) la presencia de hechos que son contraintuitivos para la mayoría de las personas
sin un conocimiento profundo del tema8; (ii) la falta de intuición con respecto a los
mecanismos de equilibrio general; (iii) la poderosa combinación de la influencia
política e intelectual de los grandes terratenientes y sus aliados políticos9; (iv) hay
8 Por ejemplo, la idea de que agricultores de pequeña escala, mal vestidos y sin educación puedan ser más eficientes que los agricultores modernos, bien vestidos y bien educados, que operan a gran escala, o la idea de que las economías de escala tienen relativamente poca importancia en la agricultura de los países en desarrollo (Berry, 2014). 9 Los terratenientes, especialmente donde la tenencia de la tierra es muy desigual y basada
en herencias, aspectos raciales o fruto del despojo y el fraude, o todas las anteriores,
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una falta de evidencia empírica rigurosa sobre el Impacto de la reforma agraria y (v)
que no exista suficiente presión social para generar políticas de reforma (Berry,
2014; Lipton M. , 2009; Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Aunque hoy la reforma agraria distributiva es vista como un asunto del pasado,
asociado a revoluciones y con enormes costos de financiación y exiguos beneficios,
la reforma sigue siendo posible y deseable. Mientras exista escasez de tierra y
extrema desigualdad de activos, ingresos y oportunidades la reforma agraria será
justificable. Especialmente en países donde la pobreza rural es alta, y la agricultura
es una actividad importante para generar ingresos la reforma agraria es urgente.
Para ello se requiere revivir el debate académico sobre la reforma agraria,
involucrando a la sociedad en general y a los responsables de la política, mostrando
que los gastos públicos son justificables (Lipton, 2009).
La reforma agraria redistributiva es más pertinente en los países con una fuerte
desestabilización social y política y de fuertes conflictos internos, en donde la
concentración de la tierra y su mal uso hacen parte del núcleo central de la exclusión
y la pobreza. La reforma de tipo estructural transforma las relaciones de poder,
redistribuye la tierra entre los campesinos desposeídos y conforma una estructura
agraria más igualitaria, productiva y eficiente, con una fuerte articulación al sector
industrial, los sectores urbanos y los distintos mercados. La reforma agraria en
países con problemas estructurales y de desestabilización social y política, tiene
más justificación por lo político y social que por lo económico, dada la tendencia al
despoblamiento rural unida a la baja participación del PIB agropecuario dentro del
PIB total; sin embargo, los aspectos económicos y la búsqueda de la eficiencia no
se pueden descuidar (Machado A. , 2009).
pueden temer que la mayoría de las personas no acepten su derecho a tener la tierra. En
esta situación pueden temer que no se cumpla con una compensación y que al final la
reforma generará más presión antes que mayor seguridad para ellos, por lo cual tienen
incentivos para bloquear la reforma. Los grupos urbanos también pueden tener incentivos
para bloquear la reforma si creen que esta puede reducir la oferta de alimentos en las
ciudades generando inflación y pérdida del poder adquisitivo de sus salarios (Lipton M. ,
2009).
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Los países con distribuciones más igualitarias de acceso a la tierra tienden a tener
instituciones más inclusivas que a su vez conducen a niveles más altos de
crecimiento económico (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). Se ha
demostrado que los programas de distribución de la tierra bien conducidos tienen
impactos directos en reducir la pobreza significativamente (Binswanger, Deininger,
& Feder, 1995). También existe pleno acuerdo en que los países con distribuciones
de la tierra muy sesgadas, al pasar la tierra de grandes a pequeñas explotaciones
familiares se mejoran tanto el ingreso como la equidad.
La reforma agraria reduce la pobreza porque incrementa la demanda de
trabajadores agrícolas, al transferir la tierra a las pequeñas explotaciones que son
más intensivas en mano de obra. Como las pequeñas explotaciones demandan más
bienes locales se incrementa también la producción y el empleo no agrícola. De esta
manera se elevan los salarios de trabajadores rurales y también urbanos, ya que se
reduce la migración de trabajadores hacia las ciudades que deprimen los salarios
urbanos, contribuyendo así también a la reducción de la pobreza urbana. La reforma
agraria también reduce la pobreza porque acelera el crecimiento económico y la
distribución ingresos, beneficiando a los pobres rurales y urbanos.
Los ejemplos de muchos países confirman la importancia de la RA en sus logros de
políticas de desarrollo y reducción de la pobreza. En el periodo de la segunda
posguerra cinco países asiáticos sufrieron una exitosa transformación de sus
estructuras agrarias hacia un sistema de agricultores campesinos individuales con
un acceso muy igualitario a la tierra. Se trata de Japón, Taiwán, Corea del Sur,
China y Vietnam, quienes lograron la redistribución de la quizás más completa de
todas. Las condiciones iniciales fueron similares en los cinco países, a saber,
escasez de tierra, un sector agrícola muy grande, alta desigual de la propiedad de
la tierra. Pero los cinco países siguieron caminos que finalmente condujeron a la
creación de un sistema exitoso de agricultura campesina igualitaria (Griffin, Khan, &
Ickowitz, 2002).
En otro ejemplo de éxito están las reformas de países como China y Vietnam. Los
países del bloque socialista habían agrupado la tierra y expulsado a los agricultores
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familiares bajo la creencia errada de la existencia de economías de escala en la
agricultura. Pero una vez hacen la transición a economías de mercado rompen las
grandes explotaciones ineficientes en pequeñas granjas familiares resultando en un
rápido crecimiento económico y reducción de la pobreza como sucedió en China y
Vietnam (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). En el otro extremo,
países que han tenido menos éxito en reducir la pobreza, como Brasil, Colombia,
Guatemala y Sudáfrica se caracterizan por la extrema desigualdad en el acceso a
la tierra. En estos países existe un gran apoyo en inversiones públicas a las grandes
explotaciones que utilizan poca mano de obra; mientras las pequeñas explotaciones
son intensivas en mano de obra pero tienen muy poca tierra, por lo cual en estos
países el desempleo y la pobreza son elevados.
Uno de los beneficios más importantes de la RA se relaciona con los cambios
positivos en el mercado laboral. La concentración de la tierra genera un control de
los terratenientes sobre el mercado laboral, creando un exceso de oferta de trabajo
que lleva al desempleo y a una disminución de los salarios, constituyéndose en la
causa más importante de la pobreza rural. Sin embargo, la condición real de la
pobreza es mucho peor de lo que debería ser si el único problema fuera la
desigualdad de la tierra, ya que los campesinos pobres tienen que sufrir además el
sesgo implacable de la política pública que busca extraer excedentes para favorecer
a los habitantes urbanos y a la industria, y compensar a los grandes propietarios
con diferentes tipos de subsidios. La RA aumenta los salarios y reduce la pobreza
rural y urbana al aumentar el empleo agrícola y reducir el sesgo urbano. Incluso solo
la amenaza de una RA induce cambios en los latifundios tradicionales hacia
explotaciones capitalistas comerciales como sucedió con las incipientes reformas
agrarias en Latinoamérica (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
La reforma agraria y el mercado laboral
Durante la edad antigua y la edad media cuando existía abundancia de tierra,
resultaba difícil y costoso contratar mano de obra ya que los agricultores podían
derivar ingresos suficientes de su propia tierra, y en caso de ser contratados
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fácilmente podrían renunciar, por ello resultaba más barata la mano de obra esclava
que la contratada. La motivación de las conquistas y los periodos coloniales era
esclavizar la mano de obra que de otra manera no podrían conseguir. Una estrategia
utilizada en muchas épocas en la historia ha sido quitarles la tierra a los agricultores
creando enormes latifundios, los cuales al volver escasa la tierra generan una
sobreoferta de mano de obra que baja los salarios, resultando más barato contratar
mano de obra que capturar mano de obra esclava (Powelson J. P., 1988).
El monopolio de la tierra permite ejercer un control laboral local al incrementar la
oferta laboral creando islas de pequeños mercados laborales. Al hacer escasa la
tierra localmente se genera excedentes de mano de obra que desplazan la curva de
oferta laboral hacia la derecha, y disminuyen los salarios por debajo del equilibrio
de los mercados competitivos. Además la concentración de la tierra lleva a un
control institucional ejercido por diferentes organizaciones legales y extralegales,
que apoyan a los grandes propietarios y tratan de impedir la organización y
movilización de los campesinos, en muchas ocasiones con el uso de la violencia, lo
cual permite mantener la estructura inequitativa de la tierra. De esta manera los
grandes propietarios se convierten en creadores de precios del trabajo y de la tierra,
a la vez que ejercen el dominio social y el poder político.
Los excedentes de mano de obra rural con bajos salarios reducen también los
salarios urbanos y generan desempleo, informalidad y pobreza urbana. La
concentración de la tierra hace que los ingresos totales disminuyan porque hay
mucho desempleo y bajos salarios, y en consecuencia la pobreza rural aumenta. El
producto total también disminuye porque las grandes explotaciones subutilizan la
tierra, pero al mismo tiempo incrementan sus beneficios con lo cual crece también
la desigualdad (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Por lo tanto una reforma agraria que elimine el control laboral por parte de los
terratenientes incrementará el producto total y el ingreso, aumentará el empleo y las
oportunidades no agrícolas, y reducirá la desigualdad del ingreso. Una reforma
agraria también disminuirá el desempleo urbano ya que evitará la migración hacia
las ciudades que incrementa la oferta laboral y deprime los salarios urbanos, con lo
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cual también disminuirá la pobreza urbana. Así mismo la reforma agraria puede
incrementar el nivel de libertad al romper las relaciones con los tiranos rurales que
ejercen el control laboral, y mantienen a los trabajadores bajo relaciones serviles.
Objetivos fundamentales de la Reforma Agraria
En esencia una RA busca transferir la propiedad sobre áreas de tierra agrícola a la
población rural pobre que carece de tierras o es insuficiente y así elevar su poder,
estatus oportunidades o ingresos en términos absolutos. El objetivo principal de una
reforma agraria es reducir la pobreza y la desigualdad, y para ello se requiere
cambiar las leyes que afectan los derechos y la propiedad de las tierras. Aunque en
general el objetivo de reducir la pobreza es inobjetable para un país en desarrollo,
no existe tanto acuerdo en reducir la desigualdad, pese a que hoy se reconoce que
los países con mucha desigualdad crecen menos (Berry, 2002). Investigaciones que
comparan países en el tiempo demuestran que la equidad en general es buena para
el crecimiento, y en particular la equidad en la distribución de la tierra se asocia con
un mayor crecimiento económico general (Binswanger, Bourguignon, & van den
Brink, 2009). También es claro que la desigualdad de oportunidades que son el
resultado de circunstancia heredadas, y que por lo tanto no son producto de un
mayor esfuerzo o eficiencia, no contribuyen mucho al desarrollo (Lipton, 2009).
Las reformas agrarias modernas tienen el propósito de abolir formas feudales,
coloniales o colectivas de propiedad de la tierra para corregir estructuras ineficientes
que obstaculizan el desarrollo económico a través de cambios en el ordenamiento
jurídico e institucional (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). En
general la reforma agraria incluye objetivos macroeconómicos más amplios como
incrementar la producción agrícola y el nivel de vida de los territorios rurales (White,
Borras Jr., & Hall, 2014). Adicionalmente con una reforma agraria se busca mejorar
la eficiencia y lograr un crecimiento económico rápido en aquellos países donde el
atraso de la agricultura se constituye en un obstáculo al desarrollo. La mayor
estabilidad de los ingresos también es un objetivo muy importante de toda reforma
agraria, ya que la dependencia de la agricultura hace muy volátiles los ingresos y
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las caídas en el consumo pueden ser desastrosas al profundizar la pobreza. Se
busca también mayor libertad, ya que el acceso a la tierra puede librar a los pobres
de la dependencia de tiranos rurales.
En muchas ocasiones el objetivo de las reformas agrarias ha sido consolidar una
clase grande y sólida de campesinos viables orientados al mercado, que producen
excedentes, en un marco amplio de políticas que busca garantizar la viabilidad de
las ciudades y la urbanización. Se pretende un cambio estructural y duradero en la
economía rural y en la sociedad siendo un instrumento para la modernización,
desarrollo y democracia con el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad
(White, Borras Jr., & Hall, 2014).
Los objetivos de la RA se pueden clasificar en sociales, económicos, políticos y
ambientales. Dentro los objetivos sociales se busca garantizar la subsistencia de la
gran masa de fuerza laboral desempleada, tener un gran impacto sobre la pobreza
rural y lograr la justicia social. En los objetivos económicos se enfatiza la mayor
eficiencia de las pequeñas granjas familiares. La eficiencia económica se
fundamenta en la evidencia de una IR que implica que las grandes explotaciones
subutilizan la tierra, mientras las pequeñas subutilizan la mano de obra, por lo cual
la reforma contribuirá a incrementar la producción y los ingresos, y reducir la
pobreza y la desigualdad. Dentro de los objetivos políticos se busca eliminar las
relaciones feudales y la concentración excesiva de poder de las élites rurales, lograr
estabilidad política y paz. En los objetivos ambientales se busca el manejo
sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad (Binswanger, Bourguignon,
& van den Brink, 2009).
La reforma agraria y la escala de producción
Los debates sobre reforma agraria han girado en torno a la eficiencia de la escala
de producción. Históricamente ha existido un gran debate en la economía sobre la
eficiencia de las fincas pequeñas. La agricultura en pequeña escala ha sido
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cuestionada sobre su viabilidad y su papel en la producción mundial de alimentos10.
Los pequeños productores son criticados por que utilizan tecnologías atrasadas y
porque no es eficiente mecanizar sus pequeñas granjas para elevar la
productividad. Por el contrario, a menudo se ha considerado que las grandes
explotaciones tienen economías de escala, pues utilizan tecnologías modernas y
mecanización que los lleva a un nivel de productividad y eficiencia mayor que los
pequeños agricultores. Por lo tanto dividir las grandes explotaciones por medio de
una reforma agraria distributiva llevará a una pérdida de eficiencia.
Las políticas públicas han apoyado a las grandes explotaciones basadas en su
supuesta mayor eficiencia, logrando una estructura dualista de grandes granjas
capitalistas dedicadas a la exportación, mientras que, en la visión de estas políticas,
los pequeños deben desaparecer o integrarse a los agronegocios. Una visión
orientada a los agronegocios es entendida como una extensión lógica de la
globalización del capital en las economías rurales, como una culminación del
proceso de transformación del capitalismo agrario. Las políticas para modernizar la
agricultura con miras a la exportación llevan la promesa de buenos empleos e
ingresos, pero estos sistemas intensivos en capital y energía han demostrado no
ser sostenibles. Son economías de enclave de monocultivos, que generan poco
empleo y pocos vínculos locales (Borras Jr, Kay, & Akram-Lodhi, 2007).
Sin embargo, para analizar la eficiencia y la escala de producción se deben tener
en cuenta tres hechos importantes. El primero es que la propiedad de la tierra es
muy diferente a la de otros activos por su papel fundamental en la generación de
ingresos, estatus y poder local, por lo tanto la desigualdad extrema en el acceso a
la tierra distorsiona los mercados generando ineficiencia y desigualdad. El segundo
es que la mayor parte de la tierra no ha sido adquirida como resultado de una mayor
eficiencia de los propietarios, sino producto de la herencia, la confiscación de tierras,
las intervenciones de gobiernos coloniales recientes, la expropiación violenta o el
10 Según el banco mundial, los pequeños agricultores tienen tres alternativas: ser
asalariados en las grandes agrocadenas que producen para la exportación, integrarse a la producción capitalista de monocultivos en gran escala o migrar a las ciudades (Banco Mundial, 2008).
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fraude. Y tercero es que los pequeños agricultores han enfrentado a un sesgo en
las políticas públicas que ha favorecido a los grandes propietarios (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Además, frecuentemente se ha encontrado que las grandes explotaciones suelen
tener propietarios absentistas, así que la gestión de la granja es realizada por un
administrador contratado y utilizan mano de obra asalariada, y por lo tanto son
menos eficientes que las pequeñas granjas operadas por mano de obra familiar
(Griffin). En los países desarrollados el tamaño de las fincas ha crecido en el último
siglo, pero esto no es debido a una mayor eficiencia de los grandes agricultores,
sino a que el crecimiento no agrícola ha generado mejores oportunidades de
inversión para los pequeños agricultores que ha llevado a vender sus explotaciones
(Eastwood, 2009).
Casi un siglo de investigación ha producido un contraintuitivo hecho estilizado. La
relación inversa entre la productividad agrícola y el tamaño de explotación (RI), que
muestra la productividad desciende cuando aumenta el tamaño de explotación,
significa que la redistribución de la tierra de los grandes a los pequeños traerá
ganancias en la eficiencia de la economía y ha sido la principal justificación de una
reforma agraria11. La RI ha sido además un shock para los que siempre han creído
en que las grandes explotaciones agrícolas son más eficientes.
La agricultura a pequeña escala puede generar un desarrollo más dinámico en
economías locales, ya que los pequeños agricultores producen alimentos que se
consumen en la región, generan más empleo y demandan bienes producidos
localmente. Gran parte de la superioridad de las fincas pequeñas se explica por el
uso intensivo de mano de obra familiar, que es supervisada por los mismos
miembros de la familia, reduciendo costos de transacción en la vigilancia de la mano
de obra.
11 Las explicaciones teóricas y las evidencias empíricas de la RI se describen en detalle en el
capítulo 3.
47
Sin embargo, los responsables de la política pública han considerado a los
campesinos como agentes irracionales e incapaces12. Por ello las reformas agrarias
de carácter integral han creado programas de ayuda que incluyen crédito,
comercialización, insumos, asistencia técnica. La intención de estos programas es
eliminar toda la institucionalidad existente, e incluso erradicar la cultura y reemplazar
sus valores premodernos y tradicionalistas. Pero las ciencias sociales han
demostrado que los campesinos poseen sus propias instituciones de crédito,
comercialización e innovación que se adaptan bien a sus condiciones. Además
poseen semillas, producen abonos, son conservacionistas cuando el entorno es
favorable y saben enfrentar el riesgo e incorporar nuevas tecnologías cuando logran
adaptarlas. Se ha demostrado también que los campesinos son agentes racionales
y reaccionan a los cambios de precios, e incluso los campesinos ahorran e invierten
si se eliminan las distorsiones del mercado de capitales (Powelson & Stock, 2003).
Para Powelson, los gobiernos han negociado la tierra con los campesinos y a les
han arrebatado su producto y su trabajo con precios agrícolas bajos y costos de
insumos altos, empeorando los términos de intercambio para financiar el desarrollo
urbano industrial y el desarrollo capitalista, convirtiéndolos así en siervos del Estado.
Incluso el sistema socialista hizo lo mismo, supuestamente por benevolencia, pero
ha sido mayor lo que les ha quitado, que lo que les ha dado (Powelson & Stock,
2003).
1.4. Derechos de Propiedad de la tierra
La teoría Evolutiva de los Derechos de Propiedad
La explicación más popular sobre cómo se establecieron los Derechos de Propiedad
(en adelante DP) sobre la tierra ha sido dada por la teoría evolutiva. Esta teoría
12 Se dice que los campesinos son pobres y no pueden ahorrar, no saben acceder a los créditos por su bajo nivel educativo, son conservadores y tradicionalistas y se resisten al cambio tecnológico, no conservan los recursos y talan el bosque y erosionan el suelo, no tienen la capacidad de participar en los mercados y no actúan racionalmente a los incentivos de los precios, son muy adversos al riesgo y en general son fatalistas (Powelson J. P., 1987).
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sostiene que el aumento de la población elevará el valor de las propiedades, lo que
conducirá a una mayor demanda y disputas sobre la tierra que solo pueden
resolverse mediante la formalización (titulación) de las propiedades orquestadas por
el gobierno. La adjudicación y demarcación que forma parte del proceso de titulación
resuelve todas las disputas de tierras y límites promoviendo una mayor seguridad
en la tenencia y un aumento concomitante de incentivos para que los propietarios
realicen inversiones a largo plazo en la propiedad. Además, los títulos sobre la tierra
mejor definidos promoverán un mercado de tierras dinámico con agricultores más
eficientes, que compran a sus colegas menos eficientes, consolidando así tamaños
de tenencia más cercanos al óptimo de explotación.
Aunque la teoría evolutiva predice que el incremento en la densidad demográfica
conducirá a una definición más precisa de los DP, reduciendo el acceso abierto y
dando incentivos a los individuos para realizar inversiones, en muchas ocasiones la
mayor escasez de tierra no condujo a una mayor definición de los DP y en cambio
surgieron numerosos conflictos. Según esta teoría, con el surgimiento de una mejor
definición de los DP, que se hacen negociables en los mercados de venta y alquiler,
el resultado debería llevar a una asignación de tierras a sus usos y usuarios más
eficientes. Dado que la mayor parte de la investigación sobre la relación entre el
tamaño de la finca y la productividad muestra que los pequeños agricultores
familiares son más eficientes, la aparición de los DP debería asignar, por la vía del
mercado, la mayor parte de la tierra a estos agricultores familiares. Sin embargo,
esto a menudo no sucedió, por el contrario hubo concentración de la propiedad y
crecimiento en la relaciones de poder. Los grandes propietarios utilizaron la coerción
y las distorsiones en los mercados de tierras, crédito, trabajo y productos básicos
para extraer rentas económicas de los trabajadores campesinos y de los
consumidores y contribuyentes urbanos.
En entornos con abundante tierra el problema principal es la mano de obra, no la
tierra. Con baja densidad de población no hay incentivos para invertir en la fertilidad
del suelo, ni se requiere seguridad en la tenencia de la tierra. La abundancia relativa
de tierra permite que se utilice un lote de terreno para cultivo y luego de la cosecha
49
se dejen periodos largos de barbecho que permiten recuperar la fertilidad del suelo,
con una rotación en varios lotes de cultivos hasta volver al lote inicial. Con el
incremento de la población los periodos de barbecho se reducen hasta que la tierra
se cultiva de manera continua, lo cual requiere de inversiones para mantener la
fertilidad del suelo tales como abonamiento, arado, y plantación de árboles entre
otras (Boserup, 1965).
Según la hipótesis de Ester Boserup (una de las teóricas más importantes de la
teoría evolutiva), a medida que la tierra se hace más escasa en relación con la mano
de obra y mejora el acceso a los mercados la agricultura se intensifica y como
resultado neto de este proceso hay una mayor producción agrícola por unidad de
área. El efecto del crecimiento poblacional y la mejora en el acceso a mercados trae
efectos como: la intensificación del suelo, el uso del arado, aumento en la
fertilización orgánica e inorgánica, inversión en sistemas de riegos, aumento en el
uso de mano de obra agrícola y mayor producción por unidad de superficie. De esta
manera el “efecto Boserup” da como resultado un incremento en la tierra fértil y en
la preservación de los recursos.
Sin embargo, Heath y Binswanger (1996) consideran que el efecto de Boserup está
lejos de ser automático y los ven más bien como resultados de las decisiones de
inversión de los agricultores. Para realizar las inversiones que predice Boserup los
agricultores requieren un régimen de incentivos y de acceso a tierra, agua y
mercados. Si el régimen político impide el acceso a estos recursos, los campesinos
empobrecidos se ven obligados a explotar los recursos de manera insostenible,
contrario a la hipótesis de Boserup. Esta situación es aún más dañina cuando el
campesino no tiene más alternativa que el acceso a zonas marginales en bosques
tropicales y ecosistemas sensibles (Heath & Binswanger, 1996).
Prácticamente todos los sistemas de tenencia de la tierra existentes antes del
surgimiento de la propiedad privada en la tierra parecen tener como característica
común el reconocimiento de ciertas familias a derechos de cultivo dentro de un área
determinada de tierra, mientras que otras quedan excluidas. La tierra “libre”
desaparece incluso antes de que se alcanza la etapa de la agricultura. Bajo el
50
sistema de barbecho, todos los miembros de una tribu tienen el derecho general a
cultivar parcelas de tierra. En el derecho general de cultivo existe una distinción
social clara entre familias con derechos y familias sin derechos de cultivo; el último
grupo formado por extranjeros, ya sean esclavos o gente libre. En los sistemas de
barbecho, la tierra en barbecho en un momento dado está a libre disposición para
el pastoreo de animales domésticos pertenecientes a familias con derechos de
cultivo. Los derechos comunales de los cultivadores a utilizar las tierras en barbecho
para el pastoreo generalmente sobrevivirán mucho después de que desaparezca el
derecho general a despejar nuevas tierras forestales (Boserup, 1965).
La necesidad de expandir el nivel de producción agrícola paralelo al incremento de
la población implicaba que los periodos de barbecho se acortaran hasta llegar a un
uso continuo de las parcelas. En este punto, recuperar la fertilidad del suelo sin un
periodo de descanso implicará inversiones en abonamientos, irrigación,
construcción de terrazas o plantación de árboles13. Pero estas inversiones solo
serán posibles si se garantizan los DP sobre las tierras de tal manera que permitan
recuperar las inversiones y obtener beneficios.
A medida que la tierra se vuelve más escasa, los derechos generales de cultivo y
pastoreo se complementan con los derechos hereditarios para reanudar el cultivo
de parcelas específicas después de un período de barbecho, para alquilar las
parcelas, para usarlas como garantía en transacciones de crédito informales y para
venderlas dentro de la comunidad. Cuando el derecho a vender incluye ventas a
miembros fuera de la comunidad, se pierden los últimos vestigios de derechos
generales y derechos comunitarios, y emergen los derechos completos de la
propiedad privada, con tierras operadas por sus propietarios.
Derechos de Propiedad de la tierra y economías de escala
13 La difusión del cambio técnico y/o la expansión del comercio generalmente pueden tener un efecto
de incremento de la inversión similar al causado por una acrecentada densidad de población.
51
A pesar de estos argumentos que exhiben las ventajas de los D.P, mostrados en la
sección anterior, no se puede pensar que la alta desigualdad en la tenencia de tierra
debe ser entendida totalmente a partir del paradigma de los D.P. La creciente
escasez de tierra ha llevado a una mejor definición de los D.P, que se hacen
negociables en los mercados de venta y alquiler. El resultado esperado debería ser
la asignación de tierras a sus usos más eficientes, lo cual llevaría a un equilibrio
cercano al tamaño óptimo. Pero la evidencia muestra a menudo los resultados se
desvían de la eficiencia. A pesar de la constatación de una relación inversa que
muestra que las pequeñas explotaciones son más eficientes, los D.P sobre la tierra
han llevado a la concentración de la tierra, fundamentalmente por las relaciones de
poder que ha ejercido la clase terrateniente históricamente. Las élites rurales,
utilizando la coerción y las distorsiones de los mercados de tierras, créditos y
productos básicos, han extraído rentas económicas de la tierra, los campesinos y
trabajadores agrícolas, e incluso, más recientemente de los consumidores urbanos
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
El paso de derechos generales de cultivo a granjas familiares operadas por sus
propietarios casi siempre atravesó un periodo intermedio bajo una clase dirigente
que obtuvo tributos o rentas de las familias de agricultores. Estos “señores”
propietarios tenían derechos a cobrar tributos y rentas a los campesinos, y en
muchas ocasiones restringían su libertad por medio de la esclavitud. Los derechos
del grupo gobernante fueron adquiridos y aplicados con la violencia o la amenaza
de violencia, y se institucionalizaron en la tradición, la costumbre y las fuerzas de la
ley y el orden del Estado. Los derechos tomaron numerosas formas y dejaron
legados históricos en la distribución de la tierra. Según Boserup, estos señores no
se convirtieron en dueños de la tierra, en el sentido moderno, solo tenían derechos
sobre tributos o rentas (Boserup, 1965).
Si no existen intervenciones externas (como las intervenciones coloniales) y bajo
condiciones de tecnología simple, no hay economías de escala en la agricultura, y
las granjas familiares independientes son económicamente el modo de producción
más eficiente. Las fincas familiares operadas por sus propietarios ahorran en costos
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de supervisión laboral, utilizan mano de obra flexible y más comprometida. En estas
condiciones los campesinos no necesitan a los señores propietarios y pueden
escapar de pagar tributos o rentas. Por lo tanto para extraer tributos o conseguir
mano de obra se requiere coerción o distorsiones económicas (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Debido a la mayor eficiencia de los campesinos y sus posibilidades de ser agentes
libres, tradicionalmente se han utilizado cuatro formas de vincular la mano de obra
con las grandes explotaciones: la esclavitud, los contratos laborales, la servidumbre
y el peonaje de la deuda14. Siempre que la mano de obra fuera escasa y costosa
resultaba más rentable la esclavitud, de lo contrario, con mano de obra abundante,
resultaba más barato contratar mano de obra que tener esclavos. La servidumbre o
la esclavitud podrían usarse principalmente para producir para el consumo local en
regiones densamente pobladas. Los señores obtuvieron el derecho de vincular las
poblaciones y de obtener tributos o servicios laborales. El peonaje de la deuda o el
trabajo en condiciones de servidumbre sobrevivieron en muchas áreas, incluso en
altas densidades de población (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Otra manera de obtener campesinos libres para trabajar en fincas señoriales es
reduciendo el bienestar de los campesinos. Esto se logró a través de cuatro
mecanismos: (a) la reducción de la tierra agrícola para los campesinos; (b) el cobro
de impuestos diferenciales; (c) las restricciones de acceso a los mercados; y (d) un
mayor nivel de inversiones y susidios a las fincas señoriales para incrementar su
rentabilidad en comparación con las fincas familiares (Powelson & Stock, 2003).
La historia ha mostrado que el establecimiento de grandes fincas se ha logrado
como producto de la intervención y las ayudas de los gobiernos a través de
concesiones de tierras e impuestos diferenciales. La conformación y permanencia
de estas grandes explotaciones no fue producto de su mayor eficiencia, y prueba
de ello es que en los países donde se ha retirado los privilegios y ayudas del
gobierno estas grandes explotaciones se han desintegrado, y en otros casos donde
14 El peonaje de la deuda consiste en un pago de un tributo o servicio de trabajo originado por incumplimiento en un préstamo.
53
han permanecido se han adaptado a otras formas de búsqueda de rentas o formas
de apoyo más sutiles (Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Beneficios de los derechos de propiedad sobre la tierra
Los derechos de propiedad garantizados ofrecen suficientes incentivos a los
agricultores para aumentar su eficiencia en términos de productividad y aseguran la
sostenibilidad del medio ambiente. Sin derechos de propiedad garantizados los
agricultores no sienten apego emocional a la tierra que cultivan, no invertir en el
desarrollo de la tierra y no va a usar insumos de manera eficiente. Una justificación
muy importante para asegurar los DP es que estos generan incentivos que
aumentan la inversión en tierras y en su uso sostenible. En concreto, la tenencia de
la tierra desempeña un papel vital en la formación de las decisiones de uso del suelo
de los agricultores. Si los derechos de propiedad están ausentes y si el sistema de
tenencia de la tierra es inseguro, los agricultores no se preocupan mucho sobre el
uso de la tierra y, aunque se concentren en maximizar los beneficios a corto plazo,
lo harán a costa de la aceleración de la degradación de los suelos (Feder & Noronha,
1987).
Los DP de la tierra elevan la productividad agrícola, en primer lugar porque eliminan
la incertidumbre de expropiación alentando a los agricultores a tomar decisiones de
inversión de largo plazo y adoptando mejores sistemas de producción, y en segundo
lugar porque el título de propiedad de la tierra les facilita el acceso al crédito a los
agricultores. Los DP seguros permiten que una mayor capacidad de los agricultores
para aumentar los insumos agrícolas y la inversión, por préstamos contra la garantía
de la tierra; además una mayor voluntad para hacerlo, ya que los propietarios de
tierras seguras pueden disfrutar subsecuente ganancias. También se ha
demostrado una mayor voluntad para conservar la tierra y el agua e invertir en
hacerlo, para que la descendencia pueda disfrutar de los beneficios de la propiedad
(Lipton M. , 2009).
54
La formalización de los DP, al otorgar mayor seguridad en la tenencia conduce a
mayores incentivos para invertir en la tierra, genera valores más altos de la tierra,
mayor disponibilidad y uso del crédito y más transacciones de compraventa de
tierras a través del mercado. Un mercado de tierras dinámico garantizará que las
tierras se transfieran a manos de agricultores más eficientes. La disponibilidad de
crédito y los horizontes de inversión más largos mejorarán la gestión de la tierra, lo
que conducirá a formas de desarrollo más sostenibles. Finalmente, la formalización
de la propiedad no solo promueve el desarrollo sostenible (a través de inversiones
a largo plazo) y la seguridad alimentaria, sino que también promoverá la paz y la
armonía al aclarar los límites de la propiedad y los intereses en conflicto. Los títulos
de propiedad claros proporcionan la seguridad que necesitan los bancos para
otorgar crédito en términos más razonables (tasas de interés más bajas y períodos
de préstamo más largos), lo que aumenta la inversión privada en la tierra (Barnes
& Child, 2010). Estos beneficios se extienden más allá de quien posee el DP, y dado
que el disfrute de una persona no reducirá la capacidad de otras de beneficiarse del
sistema, es decir no hay rivalidad, se justifica plenamente la participación del
gobierno para garantizar los DP.
Los costos en infraestructura para demarcar físicamente una parcela de tierra,
mantener registros precisos de la propiedad, resolver disputas y hacer cumplir los
derechos son elevados. Como los DP tienen características de bien público hay
ventajas significativas en términos de costos asociadas con la provisión pública de
información de registros de tierras y un sistema judicial y de cumplimiento forzoso
para garantizar los derechos de propiedad de la tierra. Los DP bien definidos
reducen la necesidad de gastar recursos valiosos en defender la tierra, permitiendo
que estos sean empleados en inversiones productivas. Aun cuando las
intervenciones para incrementar la seguridad de la tenencia frecuentemente se
justifican en términos de su impacto esperado en la productividad y la inversión, no
es menos importante la reducción de la necesidad de los hogares de gastar recursos
en defender esos derechos.
55
Si bien en el corto plazo la tierra es virtualmente indestructible, la deforestación y la
destrucción ambiental minan la sostenibilidad a largo plazo de la base de recursos
naturales. Existen evidencias empíricas que indican que derechos de propiedad de
tierras más seguros constituirán incentivos para mayor conservación de los
recursos. Si los derechos de propiedad son débiles y si la tenencia de la tierra es
insegura, los agricultores no se preocuparán mucho sobre el uso más adecuado de
la tierra y aunque se concentren en maximizar los beneficios a corto plazo, lo harán
a costa de la aceleración de la degradación de las tierras (Tenaw, Zahidul, &
Parviainen, 2009).
56
CAPÍTULO 2
LA REFORMA AGRARIA Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
57
CAPÍTULO 2. LA REFORMA AGRARIA Y LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
EN COLOMBIA.
Introducción
Los elementos discutidos en el capítulo anterior sobre la escala óptima de
producción y la existencia de una relación inversa han sido las principales
justificaciones para emprender dos tipos de medidas de política para corregir las
distorsiones de la estructura agraria: la reforma agraria y los derechos de propiedad
de la tierra.
En este capítulo se analizan los resultados de la legislación agraria en Colombia
fundamentada en estos dos enfoques. En particular, el capítulo discute las
consecuencias del fracaso de la política de tierras que llevaron al conflicto rural y a
la consolidación de una contrareforma agraria que puede explicar la tendencia
creciente en la concentración de la tierra que se mostrará en el capítulo 3. Para
complementar el marco histórico de la reforma agraria, el Anexo 1 presenta en forma
detallada y analítica los hechos más importantes en esta materia en Colombia. El
Anexo 2, presenta los elementos teóricos de la reforma agraria. Por último el Anexo
3 presenta algunos elementos de la teoría de los derechos de propiedad.
2.1 La legislación de la reforma agraria en Colombia
La distribución desigual de la propiedad durante los siglos de dominio colonial, las
políticas de asignación de baldíos, los procesos de colonización y los distintos
conflictos armados que ha enfrentado el país a lo largo de su historia, son algunos
de los determinantes de la distribución actual de la propiedad. La política de tierras
iniciada en los años sesenta, con sus conocidos antecedentes en la Ley 200 de
1936 y la Ley 100 de 1944, más la presencia de conflictos alrededor de la propiedad
y los despojos ocurridos durante el período de la Violencia acentuados a partir de
1948, ha pasado por diversos momentos y dinámicas. Desde comienzos de la
década de 1960 el Estado ha intentado resolver el problema de tierras sin éxito. En
lugar de avanzar en la desconcentración de la propiedad agraria se ha retrocedido
58
y el problema de tierras se ha agravado, por ello la solución se ha tornado cada vez
más compleja.
La legislación agraria en Colombia para distribuir la propiedad rural ha cambiado de
enfoques de política a lo largo de la historia. Antes de 1960 el énfasis consistía en
definir y clarificar los derechos de propiedad, con el fin de promover el
funcionamiento eficiente de los mercados de tierras y lograr una mejor asignación
de la misma a fines productivos. Desde principios de la década de los años sesenta
ha predominado un enfoque redistributivo de la propiedad por medio de la
intervención directa del Estado, complementada con acciones típicas de programas
de desarrollo rural integral. A partir de la Ley 160 de 1994 se cambia el enfoque
hacia el mercado asistido de tierras, donde se pretende hacer compatible los
mercados y el acompañamiento del Estado. Al mismo tiempo durante la década de
1990 y comienzos de la década del 2000 las consecuencias del conflicto sobre el
despojo y el abandono de tierras desborda la política redistributiva y el énfasis se
dirige hacia la restitución de tierras. Con el proceso de paz iniciado en el 2012 la
política de tierras queda articulada a los acuerdos de fin de conflicto.
La política ha pasado de la redistribución de tierras con alta intervención directa del
Estado (la Ley 135 de 1961 hasta la Ley 30 de 1988), a una política de mercado de
tierras y más recientemente, a una intervención estatal para restituir las tierras que
han sido despojadas a las víctimas del conflicto usando preferentemente el
instrumento de la extinción judicial del dominio de los predios rurales. Sin embargo,
ni las leyes de reforma agraria redistributiva de los años sesenta ni las reformas del
mercado de tierras lograron un cambio siquiera marginal en la estructura de la
propiedad, ni tampoco en la dinámica de la pobreza y la marginalidad rural. El
proceso de restitución de tierras ha sido incipiente porque la capacidad del Estado
se ha visto desbordada frente a la magnitud del problema. Las reformas también
fracasaron en su objetivo de promover una mayor eficiencia en los patrones de uso
de los suelos.
59
2.2 Los resultados de la política de tierras
A pesar de esta larga trayectoria legislativa en política de tierras, aunque con
esfuerzos fiscales relativamente débiles, los resultados han sido muy
insatisfactorios si se los juzga a partir de su contribución al desarrollo del medio rural
y la promoción del progreso y el bienestar material y espiritual de los campesinos.
Aunque las reformas se evalúan en términos de su impacto en la producción
agrícola, la distribución del ingreso, el empleo, la pobreza y las relaciones de
género, así como desde una perspectiva social y política (Kay, 1998), sin embargo,
un análisis de efectividad de los programas públicos para la redistribución de la
propiedad rural en Colombia habría que hacerlo con referencia a los cambios que
se han presentado en la distribución de la tierra. En ese sentido, es claro que su
efecto ha sido marginal en cuanto al objetivo de impulsar una estructura más
equitativa de la distribución. Quizás el impacto más significativo habría que buscarlo
en lo relativo a titulación y normalización de los derechos de propiedad sobre tierras
de colonización, baldíos y delimitación de reservas y resguardos indígenas. La
acción en este sentido cubre más de 15 millones de hectáreas en titulación y más
de 30 millones en resguardos indígenas (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
Para el periodo comprendido entre 1962 y 1999, el INCORA afectó con fines
redistributivos el equivalente a 1,8 millones de hectáreas, de las cuales 1.4 millones
fueron adquiridas por compra, 350 mil obtenidas por cesiones al Fondo Nacional
Agrario y apenas 70 mil por acciones de expropiación. El 58% de las tierras
adquiridas por compra se llevaron a cabo en el periodo 1988 a 1999, principalmente
entre 1988 y 1994 (Balcazar Á. , 2001).
En el periodo 1961 a 1988 los resultados de la reforma agraria redistributiva en
reparto de tierras en este periodo pueden resumirse así: (1) el Estado colombiano
otorgó 370.360 títulos de propiedad sobre terrenos baldíos por un total de
13.360.882 hectáreas, y asignó 85.403 parcelas por un total de 1.415.468
hectáreas; (2) hubo 455.763 nuevos propietarios y la superficie agropecuaria bajo
propiedad privada aumentó en 14.776.350 hectáreas; y (3) con relación al número
de predios de propiedad privada registrados en el catastro rural del año 2000
60
(2.183.833), los propietarios aumentaron en un 21 por ciento y la superficie bajo
propiedad privada en 46,5 por ciento. El aumento formidable de la superficie bajo
propiedad privada debido a la titulación de baldíos implica que el tamaño promedio
de los predios adjudicados era superior al de los de la propiedad privada registrada
en el catastro (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Los resultados de reforma agraria por la vía del mercado de tierras fueron aún más
modestos. Durante los primeros seis años de vigencia de la Ley 160 (1995-2000),
por el programa de compra subsidiada de tierras ingresaron al Fondo Nacional
Agrario 1.564 predios por un total de 303.503 hectáreas. Durante los años
comprendidos entre 2002 y 2012 fueron asignadas un total de 135.080 hectáreas a
12.610 familias que recibieron lotes de un poco más de 10 hectáreas en promedio.
En total para el periodo de 1995 a 2012, los resultados de la política del mercado
asistido de tierras el Estado entregó parcelas de 13 hectáreas en promedio a 33.291
familias y expidió 126.388 resoluciones de adjudicación de baldíos a particulares
(personas naturales y jurídicas) por un total de 5.031.556 hectáreas.
A partir de la década de 1960, la titulación de baldíos se tornó más relevante como
una estrategia alternativa a la compra y expropiación de tierras para la reforma
agraria y como política de legalización de la expansión de la frontera agropecuaria.
La política de titulación de baldíos ha sido preferida tradicionalmente por el Estado
colombiano, debido a que es una política menos costosa (aunque no en términos
políticos) para responder a la demanda de tierra, no solo de campesinos y
pobladores rurales, sino también de empresas nacionales y multinacionales. Sin
embargo en las dos últimas décadas el promedio anual de baldíos adjudicados ha
disminuido con relación a los periodos anteriores, lo cual es una muestra del declive
de la política de tierras y del debilitamiento del aparato estatal y la disminución del
gasto público en el sector rural.
Entre 1970 y 1984 la superficie catastral pasó de 26.125.052 hectáreas a
39.444.000 hectáreas, es decir un incremento total de la frontera de 13.318.348
hectáreas, de las cuales 4.861.031 hectáreas (36,5%) fueron aportadas por
adjudicación de baldíos a 381.691 predios (29,4%). Entre 2000 y 2009 el incremento
61
en superficie catastral fue de 3.730.905 hectáreas (47,3%) en 281.919 predios
(19,8%). Esto quiere decir que en superficie catastral el aporte de los baldíos fue
proporcionalmente mayor en el periodo 2000 a 2009 (INCODER, 2013; INCORA,
2002).
La adjudicación de baldíos ha sido un factor que ha contribuido considerablemente
a la concentración la tierra. Entre 1910 y 1937 se habían adjudicado 1.013.466
hectáreas, de las cuales 91.1% eran superiores a 20 hectáreas y 8.9% menores de
20 hectáreas (Arango, 1987). Bajo la Ley 160 de 1994, sin embargo, se impuso un
límite en la adjudicación de baldíos de asignar una UAF solo a familias campesinas.
La distribución de los baldíos adjudicados a particulares según rangos de tamaño
UAF para el periodo 1995 a 2012 evidencia que el 98% fue adjudicado dentro de
los límites legales y que de estos el 77,8% tenía un tamaño inferior a una UAF. Las
cifras muestran que si bien las adjudicaciones superiores a una UAF representan
solo un 2,2 por ciento del total de adjudicaciones entre 1995 y 2012, la superficie
que se les adjudicó es muy alta, alcanzando el 13%. La altísima proporción de
baldíos adjudicados por debajo de una UAF durante la política de mercado de tierras
se explica porque la mayoría de los adjudicatarios son pequeños cultivadores que
posiblemente carecen de recursos suficientes para explotar una UAF. Estas cifras
demuestran que en la política de tierras el Estado colombiano no solo ha propiciado
la concentración de la propiedad agraria, sino también la microfundización de las
parcelas campesinas (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Tabla 2.1 Distribución de tierras del Fondo Nacional Agrario (FNA) 1962-2012
Fondo Nacional Agrario: hectáreas y familias por año
1962-2000, 2004-2012
Periodos Familias Hectáreas
1962-1972* 8.832 157.937
1973-1987* 38.432 657.782
1988-2000* 55.820 895.367
2004-2012** 4.805 50.154
Fuente: INCORA (2002), INCODER (2013)
62
A los baldíos adjudicados se debe sumar las tierras distribuidas por el Fondo
Nacional Agrario, en su mayoría a familias campesinas. Para el periodo 1962 a 2012
(ver tabla 2.1) el Estado colombiano entregó parcelas a 107.889 familias que
recibieron 1.761.240 hectáreas para un promedio de 16,3 hectáreas por familia
(INCODER, 2013).
2.3 ¿Por qué fracasó la reforma agraria en Colombia?
En los últimos sesenta años el Estado ha adoptado dos visiones en las políticas de
tierras para afectar la estructura desigual de la propiedad rural, sin que ninguna de
ellas haya resuelto las dificultades para el desarrollo económico impuestas por la
tenencia, ni modificado la enorme desigualdad en el acceso a la tierra. La primera,
con el fracasado intento de practicar una reforma agraria clásica bajo el paradigma
de un Estado intervencionista y una economía regulada (leyes 135 de 1961, 1.a de
1968, 4.a de 1973 y 30 de 1988). La segunda, a partir de los años 1990, con la
puesta en práctica del mercado subsidiado por medio de convocatorias como
instrumento de acceso a la propiedad por parte de pequeños productores que no
tienen tierra o que la tienen de manera insuficiente (leyes 160 de 1994, 811 de 2006
y 1151 de 2003). Estas dos caras de la política pública, y en particular la última, se
presentan en medio de la intensificación del conflicto armado interno y el
fortalecimiento del narcotráfico. Ello introduce dificultades en la política de tierras y
la deja sin efectos al conducir a una especie de “contrarreforma agraria” (PNUD,
2011).
El análisis histórico sobre la legislación agraria con fines de redistribuir la propiedad
rural en Colombia está lejos de ser satisfactorio a la luz de los resultados obtenidos.
Después de una leve disminución del coeficiente de Gini de la distribución de la
propiedad rural en el periodo 1960 a 1984 la desigualdad ha venido empeorando
desde entonces, llegando a niveles incluso superiores a los encontrados desde la
Ley 131 de 1961 (Ver gráfica 2.3). Tanto la reforma liderada por el Estado, como la
reforma liderada por el mercado fracasaron en su objetivo principal de afectar la
estructura desigual de la propiedad rural en Colombia.
63
El informe del PNUD (2011) dedicó dos capítulos al análisis del problema de la tierra,
y en él se señalan seis factores clave que explican porque se consolidó la
desigualdad de la propiedad agraria en Colombia: (a) el fracaso del reformismo
agrario en las décadas de 1960 y 1970, con lo cual se agravó el problema; (b) el
debilitamiento y estigmatización de las organizaciones y movilizaciones del
campesinado; (c) el intento de reemplazar el reformismo agrario por una política de
mercado de tierras, claramente insuficiente frente a la magnitud de la situación; (d)
la expansión y escalamiento del conflicto armado y tres de sus efectos:
reconcentración de la propiedad, extrema victimización del campesinado y,
desplazamiento forzado y despojo de tierras; (e) la sobrerrepresentación e
influencia política de los propietarios en diversos escenarios de toma de decisiones
sobre el futuro del sector; y, (f) la carencia o precariedad de información que permita
identificar el problema, someterlo a debate público y lograr consenso para intervenir
en su solución (PNUD, 2011).
Según Balcazar faltó capacidad política favorable a la reforma agraria y agrega que
ha sido equivocada la estrategia y la escogencia de los medios para lograr los
objetivos (Balcazar Á. , 2001). Para Machado el fracaso de la Reforma Agraria en
Latinoamérica se debe a que fueron reformas tardías, a diferencia de Europa que
entró al siglo XX con el problema de la tierra resuelto. Las reformas agrarias
realizadas oportunamente como un requisito para el desarrollo, permitieron una
articulación tanto dinámica como progresiva de la agricultura con la industria, y
resolvieron desde temprano el problema social rural, con lo cual se pudieron
construir no sólo democracias sólidas, también procesos de gobernabilidad
adecuados. Machado agrega que la óptica productivista prevaleció en los esquemas
reformistas de América Latina y que en consecuencia las reformas agrarias se
constituyeron en una suma de fracasos parciales con costos demasiado altos en
términos de bajo crecimiento, desempleo, conflictos, convulsión social,
desestabilización política, desinstitucionalización, atraso, frustraciones, pérdida de
confianza en las instituciones y poca legitimidad de éstas (Machado A. , 2009).
64
Aunque no ha habido un proceso de evaluación de las políticas de reforma agraria
en Colombia, el informe del PNUD (2011) enumeró las principales causas de su
fracaso, dentro las que se destacan:
La resistencia al cambio del orden social existente en sociedades de capitalismo
tardío que presentan las élites, especialmente los grandes propietarios y
terratenientes.
La poca efectividad de los instrumentos legales entregados al INCORA.
La reforma fue un acuerdo político sin participación de los campesinos.
La calificación de los predios para determinar su expropiabilidad anuló los
esfuerzos para cumplir con los objetivos de la reforma.
Los obstáculos provienen de los mismos textos legislativos, de su aplicación e
interpretación, así como del proyecto político en el que se insertaba la reforma.
Factores políticos (falta de decisión política y factores de poder), económicos,
jurídicos, de carácter operativo y técnico se agruparon para obstaculizar la
reforma de la estructura agraria.
La redistribución de la tierra no parece haber sido el objetivo fundamental de la
política; se observa más una preocupación por la modernización del sector.
Se presentó una reglamentación excesiva con gran discrecionalidad en
organismos dispersos, y a veces con disposiciones contradictorias.
No se construyó un principio de integralidad de la acción del Estado. La reforma
articulada solamente al factor tierra y ligada a la responsabilidad de una sola
institución fue restrictiva y costosa socialmente; no existió una institucionalidad
articulada alrededor del mercado de tierras.
Hubo un débil apoyo institucional a la escasa participación comunitaria; se ignoró
la fragilidad de las organizaciones campesinas.
Se presentaron desfases entre los procesos reformistas y el presupuesto
nacional.
La reforma agraria y el mercado de tierras fallaron por falta de un desarrollo
institucional que redujera las asimetrías en los niveles educativos, en el poder
económico y en el uso y manejo del territorio entre campesinos y propietarios.
65
La reforma agraria estuvo aislada de reformas urbanas, industriales, financieras
y comerciales; no se hicieron compatibles los cambios en el sector rural con los
requeridos en otros sectores de la economía y la sociedad.
No había un mercado integrado de tierras; los mercados están segmentados,
son asimétricos y sin cruces y han existido áreas del territorio bajo control de
fuerzas marginadas de los comportamientos típicos del mercado.
Se tomó una decisión muy costosa: impulsar la titulación de baldíos arrojando a
la periferia a inmensas masas campesinas con proyectos de colonización, donde
el Estado los abandonó a su suerte.
El narcotráfico, el conflicto armado interno y la irrupción de la corrupción y la
ilegalidad se atravesaron en el proceso reformista y la operación del mercado de
tierras, dificultando su operación y contrarrestando los pocos avances (PNUD,
2011).
En cuanto a la reforma agraria redistributiva, de Janvri argumenta que si bien hubo
muy pocas expropiaciones y una mínima redistribución de la tierra, la reforma fue
altamente exitosa en su efecto indirecto de la modernización bajo amenaza. No
obstante, los resultados fueron exiguos para poner fin a la desigualdad de la
propiedad agraria. En todo caso la modernización de la agricultura fue insuficiente
frente al rápido aumento de las demandas urbanas en la agricultura creada por el
auge del crecimiento industrial durante la segunda posguerra mundial (de Janvry &
Sadoulet, 1993). El factor social bajo la reforma redistributiva fue el mayor fracaso,
ya que en respuesta a la amenaza de expropiación los grandes propietarios
expulsaron a un gran número de inquilinos y aparceros generando crecientes
tensiones y conflictos.
En Latinoamérica Griffin pone la reforma agraria distributiva en Colombia dentro del
grupo de las reformas modestas (junto con Chile, Ecuador, el Salvador y Perú), y
argumenta que el fracaso de estas reformas se debió a que los gobiernos aplicaban
66
políticas con un “sesgo urbano”15 y dentro de la agricultura un “sesgo de
propietario”16. Este sesgo general de la política contra las zonas rurales hace que
sea muy difícil reducir la pobreza rural, independientemente de la distribución de los
derechos de propiedad sobre la tierra. Los pequeños agricultores no recibieron ni el
apoyo financiero ni el apoyo técnico necesario para que la reforma agraria sea un
éxito. Los gobiernos continuaron descuidando la inversión en capital humano en el
campo y la inversión pública en infraestructura de vías, riego y energía,
particularmente en áreas donde predominan las fincas pequeñas. Como resultado,
los beneficios de la reforma agraria a menudo fueron decepcionantes. En tales
circunstancias las pequeñas granjas no prosperan ni la pobreza rural disminuye.
Para Griffin la reforma agraria está condenada al fracaso a menos que se acompañe
de la eliminación del sesgo del propietario en la política del gobierno, y en su lugar
se implementen políticas en favor de los pobres (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Para Powelson, con las reformas agrarias distributivas en los países del tercer
mundo el campesino fue traicionado por los gobiernos que entregaron la tierra y a
cambio aplicaron este sesgo de la política agraria. La reforma agraria tan necesaria
en estos países para la equidad y eficiencia se ha convirtió en uno de los
instrumentos por los cuales "el excedente de la agricultura" (cantidades producidas
por los agricultores por encima de la subsistencia) ha sido estafado por el estado,
aparentemente para promover el desarrollo económico (Powelson & Stock, 2003).
Sin embargo, este despojo a la agricultura ha sido derrochado, ya sea a través de
15 Este sesgo urbano puede tomar muchas formas, pero Griffin subraya tres problemas
específicos. Primero, los precios relativos, o los términos rural-urbanos del comercio, muchas veces
se han vuelto contra la agricultura. En segundo lugar, la inversión del sector público ha sido asignada
a favor de las zonas urbanas (las zonas rurales han estado privadas de inversiones en infraestructura
física como transporte, energía, comunicaciones y riego). Tercero, el gasto en capital humano ha
sido sesgado en contra de las áreas rurales (esta incluye gastos en educación básica, capacitación,
servicios de extensión, educación primaria, atención sanitaria e investigación agrícola).
16 El sesgo de propietario también presenta muchas formas: Políticas de extensión que se concentran en los grandes agricultores; políticas de investigación que favorezcan los cultivos de exportación; políticas de apoyo a los precios agrícolas que favorecen a los cultivos de los grandes agricultores; políticas de distribución de agua a gran escala, sistemas públicos de riego que favorecen a los grandes terratenientes; políticas crediticias que discriminan "naturalmente" a favor de agricultores más educados y grandes terratenientes que tienen un gran excedente comercializable, y contra pequeños agricultores donde el riesgo de los prestamistas y los costos administrativos son más altos; y políticas institucionales que desalientan a las organizaciones de los campesinos pobres.
67
la corrupción directa o de proyectos extravagantes, supuestamente para promover
el desarrollo territorial, pero en esencia para servir a los intereses de personas
políticamente poderosas. Las agencias de reforma agraria, como el INCORA, son
manipuladas para servir de instrumento del sesgo urbano en la política
gubernamental.
La opción del mercado asistido de tierras como mecanismo de reforma agraria ha
sido muy poco exitosa en Colombia. Las parcelas adquiridas a través de la
negociación directa de los beneficiarios de reforma agraria con propietarios de
tierras tuvieron un alcance muy reducido. Y aun cuando hubo oferta de tierras por
más de un millón de hectáreas, el INCORA no disponía del presupuesto requerido
para otorgar todos los subsidios solicitados (CMH).
2.4 Tierra y conflicto en Colombia
Ante el fracaso del mercado de tierras y el creciente número de víctimas del despojo
de tierras y el desplazamiento, las políticas redistributivas se reemplazan por las de
atención a las víctimas y restitución de tierras, atendiendo las consecuencias del
conflicto pero no sus causas. El despojo y el abandono de tierras pasaron a ser los
asuntos más importantes de la problemática rural colombiana, que mantiene una
estrecha relación con el conflicto armado y las disputas por la tierra pero también
con la debilidad de los derechos de propiedad. Durante la primera década del 2000,
atravesada por los dos gobiernos de Uribe Velez, el tema de la reforma agraria
había desaparecido de la política pública, y solo se presentó una tentativa mediante
el Estatuto de Desarrollo Rural, que fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional.
La reforma agraria vuelve al debate público a partir de 2010, durante el gobierno de
Juan Manuel Santos. En este gobierno el Ministro de agricultura Juan Camilo
Restrepo anunció su política agraria fundamentada en tres ejes: restitución de
tierras, formalización de la propiedad agraria y desarrollo rural (Restrepo & Mórales,
2014). Frente al fenómeno del despojo el Ministro Restrepo afirmó que el gobierno
impulsó la Ley 1448 para “saldar una deuda con las víctimas que estaba insoluta,
68
impagada, y que ni ética, ni históricamente era legítimo, ni aceptable dejarla sin
pagar” (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Política de desplazados y restitución
La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), define el despojo
como aquel proceso por medio del cual involuntariamente un grupo o un individuo
se ven privados material y simbólicamente por fuerza o coerción, de bienes muebles
e inmuebles, lugares y territorios sobre los que ejercían algún uso, disfrute,
propiedad, posesión, tenencia u ocupación para la satisfacción de necesidades. Se
entiende por abandono forzado de tierras la situación temporal o permanente a la
que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve
impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los
predios que debió desatender en su desplazamiento. Con el despojo, a diferencia
del abandono, existe la intención manifiesta de robo, expropiación, privación,
enajenación de un bien o de un derecho. También puede estar asociado a la
privación y despojo del disfrute y gozo de bienes muebles e inmuebles, espacios
sociales y comunitarios, hábitat, cultura, política, economía y naturaleza (Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, 2009).
La apropiación ilegal de tierras públicas y privadas ha sido una constante histórica
en Colombia que ha existido desde los orígenes mismos de la propiedad privada,
que ha tenido en cada época distintas estrategias y modos de operación, aunque
en las últimas décadas se ha incrementado como consecuencia del conflicto y el
narcotráfico pero también por la corrupción de las agencia públicas y la alianza con
de la clase política y de elites económicas con los agentes armados. El despojo
histórico de la tierra en Colombia no solo es una consecuencia de la complicidad,
por acción o por omisión, del aparato estatal y la precariedad, incompetencia y
corrupción de los funcionarios en el nivel territorial sino también de la debilidad del
sistema de justica que han permitido lo que se conoce como la legalización irregular
del despojo. Durante gran parte del siglo XX este proceso se daba en medio de la
disputa por la tierra entre colonos, campesinos y terratenientes (Legrand, 1988),
69
pero hoy se ha vuelto más complejo al incluir la disputa por el territorio (Reyes,
2009).
La información que hoy se conoce sobre el despojo de tierras y el desplazamiento
forzado es una consecuencia de las leyes 975 de 2005 “Justicia y Paz” y 1448 de
2011 “Ley de Victimas y Restitución de Tierras” (Centro Nacional de Memoria
Histórica, 2016). Aunque en Colombia el fenómeno del despojo y abandono de
tierras empieza a sentirse con mucha fuerza en la década de 1980, el Estado solo
se ocupa a partir de 1995 con la presentación del documento CONPES 2804 que
estableció el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia, que luego fue sustituido por el CONPES 2924 de mayo de 1997 sobre
el Sistema Nacional de Atención Integral a los Desplazados por la Violencia.
Posteriormente, frente a la gravedad de la problemática del despojo y el
desplazamiento se creó una normatividad importante. La Ley 387 de 1997 (18 de
julio) adoptó medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por violencia.
Tabla 2.2 Estimaciones sobre hectáreas abandonadas o despojadas en Colombia
Fuente Base de la
información
Estimación
de hectáreas
(millones)
Movimiento Nacional de
Víctimas – Catastro
alternativo Sin fecha.
Encuestas del catastro
alter- nativo de
despojo
10
Acción social – Proyecto
protección de tierras y
patrimonio de la población
desplazada – 2010 (1999
– 2010)
RUPD y RUPTA
6,5
Comisión de Seguimiento
a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado.
Encuestas a población
incluida en RUPD
6,6
70
III-ENV-2010
Sindicato de trabajadores
del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria
(Sintradin)
ND
4,9
Programa Mundial de
Alimentos 2001
ND 4
Contraloría General de la
República* 2005
ND 2,9
Unidad de Restitución de
Tierras (2013)
RTDA 3,4
Ibáñez, Moya y Velásquez
2006 (base RUT-Pastoral)
(1980-2005)
RUT (Pastoral)
1,2
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016)
La Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, contiene la
normatividad que guía las políticas de restitución de tierras, dicta medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto. Se reconoce
la existencia de un conflicto armado interno, y de un proceso masivo de
desplazamiento, despojo y abandono de tierras, hechos se habían puesto en duda
en el anterior gobierno. Una de las principales críticas a Ley ha sido la lentitud del
proceso, de los 45.135 predios inscritos para restitución en 2013 correspondientes
a más 3 millones de hectáreas, un año después solo se habían dado fallos para
restitución para 1.200 predios correspondientes a 29.000 hectáreas. Dentro de los
obstáculos más importantes para garantizar la restitución está la precariedad de la
información sobre la propiedad privada rural, la falta de seguridad necesaria para
garantizar el retorno y la tardanza de los jueces que dilatan el proceso.
En Colombia no existe una información sistemática que permita precisar las cifras y
la evolución temporal del despojo y el abandono de tierras, y por lo tanto los datos
71
de las diferentes fuentes muestran cifras bastante disimiles (ver Tabla 2.2). Según
la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzoso las
hectáreas despojadas y forzadas a dejar en abandono por causa del
desplazamiento entre 1980-2010 ascendieron a cerca de 6,6 millones (sin contar
los territorios de comunidades étnicas), cifra que equivale al 12,9% de la superficie
agropecuaria del país. En el año 2010 tan solo el 7,46% de la tierra se había
recuperado (PNUD, 2011). Según Acción Social de las 6.556.978 las hectáreas
abandonadas o despojadas en 270.680 predios, la mayor parte se centró en el
microfundio y la pequeña propiedad hasta 20 hectáreas (el 73% de los predios), y
en las medianas entre 20 y 500 hectáreas (26,6% de los predios). De 1997 a 2010
la cifra de población desplazada llega a 3,6 millones de personas que involucra a
836.000 familias, cifras que ponen a Colombia en el segundo puesto a nivel mundial.
El desplazamiento es esencialmente un fenómeno rural, el 60% de los grupos
familiares desplazados provienen de zonas rurales, el 24% de centros poblados y
el 15% de cabeceras municipales (Garay, 2012).
La ley de tierras y el Acuerdo de la Habana
La expedición de la Ley de Víctimas estuvo acompañada de la Ley de Tierras y
Desarrollo Rural, que además fueron complementadas con las propuestas
elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
su Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 sobre la problemática rural y
posteriormente de los acuerdos de La Habana entre el Gobierno y las FARC. En
esta ley el Estado reconoce la existencia del conflicto armado, que había sido
negado por los dos gobiernos de Uribe Vélez, y la responsabilidad del Estado en la
reparación de las víctimas, incluida la restitución de tierras (Reyes, 2016). El
reconocimiento de la responsabilidad del Estado implicaba no solo la reparación de
víctimas, sino la obligación de poner fin al conflicto armado y evitar nuevas víctimas.
La Ley de tierras asimiló la perspectiva del desarrollo rural con enfoque territorial,
pero en su política de tierras no se incluía propiamente una reforma agraria
72
redistributiva. La Ley de tierras se vincula con el desarrollo rural, buscando
recuperar esta política que había desaparecido de la agenda pública desde
mediados de los noventa del siglo pasado cuando las políticas neoliberales
apostaban por el mercado de tierras y la competitividad empresarial. En el
componente de desarrollo rural se incluyen elementos complementarios a la política
de tierras como el suministro de bienes públicos, crédito, asistencia técnica,
educación, seguridad social, salud, vivienda, mercadeo agropecuario, etc.
La Ley de tierras adopta una adopta una estrategia de ordenamiento de la propiedad
rural cuya realización queda sujeta a las recomendaciones propuestas por la Unidad
de Planificación de Tierras Rurales (UPRA). Los elementos de la estrategia de
ordenamiento de la propiedad incluyen la protección de ecosistemas sensibles
contra la ocupación ilegal, cierra de la frontera agraria, seguridad de los derechos
de propiedad sobre la tierra, recuperación y registro de los baldíos de la nación, dar
acceso a la tierra a quienes necesiten y garantizar el cumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad agraria. La ley mantiene las zonas de reserva
campesina y el régimen de UAF para baldíos. Establece la figura del derecho real
de superficie sobre predios rurales mediante un contrato y hasta por 30 años17.
Estos últimos elementos mencionados resultaron ser muy polémicos. La compra de
tierras baldías por grandes empresas nacionales e internacionales violando las
restricciones de la UAF puso en duda la capacidad del Estado para regular y
garantizar la seguridad del territorio nacional. Las zonas de reserva campesina
fuertemente estigmatizadas durante el anterior gobierno y objeto de una gran crítica
por parte de la derecha política por su apoyo en los acuerdos de La Habana.
Mientras muchas organizaciones campesinas veían en el derecho real de superficie
17 Según el derecho real de superficie, el titular del dominio otorga a otra persona, denominado superficiario,
el uso goce y disposición jurídica de la superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en
actividades económicas o ambientales. Tiene como objetivo facilitar el uso de tierras que los propietarios por
razones de diversa índole no utilizan o no quieren seguir explotando pero quieren conservar el título de la
propiedad (Machado 2013).
73
una figura en favor de la agricultura en gran escala y de los grandes grupos
económicos.
El informe del PNUD 2011, con un enfoque de desarrollo humano, fue un elemento
clave como insumo para los acuerdos de La Habana. Este informe se centró en la
problemática rural, y en particular en la de tierras. Su principal conclusión fue que el
modelo de desarrollo rural aplicado al país había fracasado, explicado por las
enormes brechas entre el mundo rural y urbano, la inequidad en el acceso a la tierra
agraria, la precariedad institucional y el extenso conflicto rural.
Los problemas identificados por el informe del PNUD 2011 en el tema de tierras,
son fundamentalmente: la alta concentración de la propiedad; los conflictos de uso
del suelo con una preponderante sobre-explotación en ganadería extensiva y la
subutilización del suelo en agricultura; altos niveles de informalidad en los derechos
de propiedad rurales, y atrasos en la actualización catastral y falta de información
sobre la tenencia de la tierra; el despojo y abandono de tierras por medios violentos
y a través de la violación de normas jurídicas; la persistencia de diversos conflictos
por la tierra y sus relación con el conflicto armado interno, configuración de
estructuras agrarias ilegales vinculadas al conflicto, el paso de la lucha por la tierra
a la disputa de los territorios, y la violencia contra la población rural (Histórica, 2013).
Con base en este diagnóstico, el informe plantea una política de tierras basada en
cinco componentes: distribución de la propiedad, restitución y formalización de los
derechos de propiedad, cambios en el uso del suelo, desarrollo del mercado de
tierras y la relación cambio climático tierras. Finalmente el informe propuso una
Reforma Rural Transformadora fundamentada en cuatro ejes: la seguridad humana,
el desarrollo rural, política integral de tierras y desarrollo institucional (PNUD, 2011).
Con el inicio de las conversaciones del gobierno con las FARC, se convocó a la
realización de un Foro Agrario en Diciembre de 2012. De acuerdo a Machado (2013)
las propuestas y planteamientos hechos en el Foro Agrario muestra la disputa entre
dos apuestas: la modernización del campo y el énfasis en la mejor utilización de los
recursos para competir en los mercados, y la crítica y/o rechazo a ese modelo de
74
desarrollo, con miras a posicionar un modelo alternativo, fundamentado más en las
economías campesinas familiares que en la gran empresa.
Finalmente el gobierno contrata la Misión Rural, dirigida por el economista José
Antonio Ocampo, cuyos objetivos principales fueron: proponer políticas de Estado
para que el país salde su deuda histórica con el campo como elemento esencial
para construir la paz, y garantizar oportunidades económicas y derechos
económicos y sociales a la población rural. El documento Misión para la
transformación del campo titulado “El campo colombiano: un camino hacia el
bienestar y la paz” se fundamentó en tres ejes: fomentar un enfoque territorial
participativo, que reconoce una ruralidad diferenciada y a los habitantes rurales
como gestores y actores de su propio desarrollo; concepción del desarrollo como
un proceso integral, que busca la inclusión, tanto social como productiva, de todos
los habitantes rurales; la necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y
ambientalmente sostenible (Departamento Nacional de Planeación, 2015).
La Ley 1448, las propuestas del Foro Agrario, y los informes del PNUD y la Misión
Rural fueron los principales insumos que llevaron al Gobierno a plantear una
reforma rural integral, fundamentada en dos razones: la primera es que la
apropiación armada e ilegal de los territorios genera violencia contra la población, y
debe reemplazarse por un ordenamiento y garantía estatal de los derechos sobre la
tierra; y la segunda es que la víctima principal del conflicto interno es la población
campesina. Una reforma rural integral se consideraba además una oportunidad
esencial para saldar la deuda histórica con el campo, lograr la eficiencia económica
y la justicia social, y garantizar la seguridad alimentaria (Reyes, 2016).
Durante el año 2012 los diálogos en La Habana entre el gobierno y la guerrilla de
las FARC culminaron con el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, donde se definió la agenda para llegar
a compromisos. Se definieron los contenidos de una política agraria que incluían
temas sobre desarrollo rural integral, el acceso y uso de la tierra, y seguridad
alimentaria. El acuerdo agrario en los diálogos de paz buscaba superar el atraso
rural y el pago de una deuda de justicia con el campesinado, principal víctima del
75
conflicto armado. El enfoque territorial del desarrollo rural propuesto por el gobierno
es un pilar conceptual y político fundamental del acuerdo agrario.
La discusión sobre el punto agrario tuvo posiciones muy diferentes que fueron objeto
de un intenso debate. Para las FARC, el tema fundamental son las causas históricas
del conflicto armado relacionadas con la consolidación el latifundio y despojo
violento de la tierra al campesinado, las cuales deben ser eliminadas para alcanzar
la paz. Las causas históricas son la piedra angular de su origen y la base ideológica
de su existencia, y declaran que su lucha continuará mientras existan las causas.
El asunto principal para las FARC es la expansión del latifundio en todo el país, y
su derivación en la exclusión del campesino que fue violentamente desposeído de
la tierra. Se considera que se debe erradicar tanto el latifundio tradicional como las
nuevas formas de apropiación de la tierra por la agricultura empresarial a gran
escala y la gran minería que despojan la territorialidad campesina, indígena y negra.
Su apuesta es por una agricultura familiar campesina para garantizar la seguridad
alimentaria, para lo cual es necesario defender la UAF, y las zonas de reserva
campesina. Rechazan las alianzas entre campesinos y grandes empresarios por las
asimetrías que implican esas relaciones y desconfían de la formalización y
restitución de la tierra ya que puede significar la legalización del despojo y la
extranjerización de la tierra. Para las FARC el problema del despojo de tierras al
campesino y al colono es debido a la ineficiencia del Estado en garantizar los
derechos de propiedad y proponen realizar una cartografía social para identificar
tierras ociosas y/o fruto del despojo, y partir de allí construir políticas de restitución,
distribución y formalización.
Para el Gobierno la persistencia de las causas históricas no justifica la continuidad
de la guerra ni la decisión de emplear la violencia para atacar las causas en nombre
de las reivindicaciones sociales. Las causas históricas se consideran parte del
pasado que no puede alterarse, pero las consecuencias pertenecen al presente y
por lo tanto pueden transformarse para evitar la continuidad de la violencia. Así el
Gobierno prefiere actuar sobre las consecuencias del conflicto que empobrece las
condiciones de vida de la gente en los territorios por cuenta de la violencia, para lo
76
cual se debe poner fin al conflicto armado. Para el gobierno las causas conducen a
unas consecuencias solo por una decisión voluntaria de asumir la lucha armada, en
vez de la lucha política, sobre las causas. Pero las FARC, por supuesto, consideran
que las vías democráticas les fueron negadas. El gobierno considera que la
insurgencia generó tres consecuencias negativas: obligó a incrementar el gasto
militar a costa del gasto social; genero una reacción defensiva de parte de las mafias
y los terratenientes que desembocó en el genocidio paramilitar; y desvió la
negociación democrática de los conflictos sociales, frenó la reforma agraria y el
movimiento campesino cuyas protestas fueron criminalizadas al asociarlas a la
manipulación de las guerrillas (Reyes, 2016).
Los compromisos derivados del acuerdo para terminar el conflicto en el punto
agrario fueron: fondo de tierras; acceso integral; formalización de la propiedad;
jurisdicción agraria; modernización del catastro rural; asesoría del gobierno a
recaudo predial; ordenamiento productivo y ambiental del territorio; cierre de la
frontera agraria; zonas de reserva campesina; y planes nacionales sectoriales en
infraestructura, salud, educación, vivienda, saneamiento básico, tecnología,
economía familiar, comercialización, seguridad social y seguridad alimentaria.
Los acuerdos en el tema agrario contenían instrumentos para afectar la estructura
de tenencia de tierra, dentro de los que se encuentran los instrumentos para
alimentar el fondo de tierras para la paz a partir del latifundio: extinción del dominio
a favor de la nación de latifundios por inexplotación o enriquecimiento ilícito,
recuperación de baldíos ilegalmente apropiados, sustracción de tierras de reserva
forestal de la Ley 2ª de 1959 y expropiación de tierras por motivos de utilidad común.
Otras medidas para afectar el latifundio incluyen la eliminación de latifundios en
tierras baldías, reducción de incentivos tributarios al latifundio, eliminación del
latifundio por despojo, eliminación del latifundio con poseedores de buena fe,
aumento de costos laborales del latifundio, aumento de presiones del mercado de
tierras contra el latifundio improductivo.
Sin embargo, el acuerdo de paz fue sometido a un Plebiscito el 2 de Octubre, cuyos
resultados obligaron a realizar ajustes y reformas al Acuerdo Final firmado el 24 de
77
Noviembre de 2017. El partido Centro Democrático realizó diez propuestas para
modificar el Acuerdo, de las cuales tres se relacionaban con el capítulo agrario. Las
objeciones de la oposición se relacionaba con las medidas sobre la expropiación y
redistribución de tierras, sobre lo cual afirmaban que “los acuerdos no deben afectar
propietarios o poseedores honestos, cuya buena fe debe dar presunción, no
desvirtuable, de ausencia de culpa”, y además que “el apoyo al campesino no
implica desconocer la necesidad de la empresa agropecuaria transparente”.
2.5 Derechos de propiedad de la tierra, desigualdad y conflicto en Colombia
El reciente informe titulado “Basta ya”, del Grupo Memoria Histórica, encontró que
el conflicto en Colombia ha cobrado la vida de 220.000 seres humanos entre 1958
y el 201218 (Grupo Memoria Histórica, 2013). De su lectura se pueden extraer dos
conclusiones principales. La primera es que el conflicto en Colombia se ha
invisibilizado frente a sus devastadoras y letales consecuencias, altamente
subestimadas por los medios de información e incluso por las estadísticas oficiales.
Y la segunda es que el conflicto tiene raíces profundas en el problema agrario
colombiano.
Dos hechos importantes de la estructura agraria colombiana lo constituyen la
elevada concentración de la tierra y el prolongado conflicto armado que ha
atravesado la historia nacional. Ambos hechos han impactado en el desarrollo y el
bienestar de la población rural. La alta concentración de la tierra, heredada de la
colonia española, ha sido una fuente de ineficiencias, toda vez que la mayor parte
de la tierra se encuentra en predios de gran tamaño que conforman el panorama
predominante del latifundio improductivo. El conflicto ha sido una consecuencia de
la desigualdad en el acceso a la tierra, y a su vez ha facilitado el despojo con el uso
de la violencia, afectando así de manera grave el bienestar de la población rural.
Los derechos de propiedad de la tierra están en el centro del conflicto armado que
ha vivido Colombia, como se demostró en acuerdo de paz que firmó el gobierno con
la guerrilla. Varios de los diez compromisos del acuerdo agrario pactado en la
18 Adicionalmente los datos incluyen 23.000 víctimas de asesinatos selectivos, 11.750 víctimas de masacres, y 27.023 víctimas de secuestros (Grupo Memoria Histórica, 2013)
78
Habana se relacionan con los derechos de propiedad de la tierra, por ejemplo la
creación de un fondo de tierras para democratizar el acceso, la formalización de la
propiedad, la jurisdicción agraria, la modernización del catastro rural, el recaudo
predial y el ordenamiento productivo y ambiental son compromisos que de manera
sustantiva afectan los derechos de propiedad agraria
Las asimetrías de poder y representación de los colombianos frente al Estado, así
como la debilidad del Estado para garantizar y proteger los derechos de propiedad
a todos los pobladores rurales ha llevado a que la ocupación del territorio por la vía
de la privatización de la tierra sea muchas veces ilegal y violenta. Según Reyes, las
mejores tierras del país han sido colonizadas por campesinos y apropiadas luego
sistemáticamente por los hacendados, y agrega “El secreto que hace posible esta
forma primitiva de acumulación del capital para las élites regionales colombianas es
la resistencia, negligencia, incapacidad u oposición del Estado para reconocer,
formalizar, titular y proteger los derechos sobre la tierra de las comunidades
campesinas” (Reyes, 2016). Los actores con más poder han corrido la cerca sobre
los baldíos, los bosques, los humedales y sobre los predios de los agricultores
campesinos, sin que el Estado haya tenido la capacidad de defender la propiedad,
los predios públicos, los bienes ambientales y a la población vulnerable.
Es claro que la debilidad en los derechos de propiedad es mucho mayor en los
predios pequeños que en los grandes19, fundamentalmente porque históricamente
los grandes propietarios han estado sobrerrepresentados frente al Estado, a quien
le importaba más el título de propiedad que la ocupación productiva, o porque el
Estado ha sido dirigido por los mismos grandes propietarios. Adicionalmente
durante el proceso de colonización interna y expansión de la frontera agraria, en la
mentalidad de los campesinos no era tan importante el título de propiedad como sí
lo era para los grandes terratenientes, movidos por los beneficios del poder, el
prestigio social y las rentas del monopolio de la tierra.
19 Cerca del 50 por ciento de los predios pequeños no tienen títulos de propiedad (Reyes, 2016) y el 61,1% de los predios despojados o abandonados deben ser formalizados (Restrepo & Mórales, 2014)
79
La definición de los derechos de propiedad de la tierra ha repercutido en el bienestar
del país porque ha sido la causa principal del conflicto armado y de las luchas
históricas del campesinado colombiano por acceder a la tierra y a los derechos
como ciudadanos frente al Estado. La capacidad del Estado colombiano para
registrar y proteger los derechos de propiedad sobre la tierra ha sido débil, en
particular a los campesinos y colonos. De esta forma se configuró una elevadísima
concentración de la tierra en manos de muy pocos propietarios, quienes la poseen
con usos muy precarios, de baja productividad y poca generación de empleo. Esta
estructura agraria desigual es responsable de la baja productividad agrícola, unos
índices pobreza elevados y un notable deterioro del medio ambiente. El monopolio
de la tierra elevó los precios y por lo tanto las rentas de la tierra a expensas del resto
de la sociedad.
El modelo ético que subyace a la creación de los derechos de propiedad sobre la
tierra ha percibido a las poblaciones vulnerables de indígenas, afrodescendientes y
campesinos como sujetos de categoría inferior a los blancos españoles que
perpetuaron su dominio territorial como conquistadores y terratenientes a través de
títulos de propiedad respaldados por el Estado (Reyes, 2016). El trabajo de los
colonos campesinos que abrieron la frontera agraria, como en el caso de la región
cafetera tan crucial en el desarrollo del país, no fue reconocido con títulos de
propiedad.
En el fondo, la disputa por el modelo de derechos de propiedad llevó al conflicto.
Por un lado los políticos conservadores y la iglesia católica defensores del derecho
a la propiedad fundamentada en el código civil, y por otro lado los liberales
reformistas forjadores de la ley 200 de la función social de la tierra y de la extinción
de dominio a la tierra improductiva. En Colombia el derecho civil y el registro de
títulos han sido los modelos dominantes para generar derechos de propiedad frente
a las normas sobre posesión definidas en la ley 200 de 193620.
20 Los jueces han otorgado más títulos mediante declaraciones de pertenencia que el gobierno adjudicaciones formales a colonos de baldíos (Reyes, 2016)
80
La visión de los terratenientes de apropiarse de la tierra con fines de poder y de
lucro ha contrastado con la visión de la tenencia y ocupación de los campesinos,
para quienes la tierra desborda los linderos de los derechos de propiedad. Para el
campesino la tierra es consustancial a la vida misma, a la naturaleza y al territorio,
a sus cosmovisiones y sus conocimientos ancestrales, a los lazos con el vecindario
y con la producción de cultura. Pero las dinámicas propias del avance del
capitalismo y del desarrollo económico del país confrontaron estas visiones de los
campesinos para quienes no era importante el título de propiedad. Frente a la
informalidad en la propiedad de la tierra de los campesinos y el vació jurídico en la
definición y adjudicación de baldíos, la tierra ha pasado a manos de los grandes
terratenientes, amparados por los títulos de propiedad concedidos por jueces y
notarios, en contravía de la legislación agraria que adjudica baldíos únicamente a
campesinos bajo el principio de la función social de la propiedad.
2.6 La debilidad de los derechos de propiedad y la concentración de la
tierra en Colombia
El régimen de propiedad de la tierra en Colombia ha sido históricamente débil
(Reyes, 2016), favoreciendo la conformación de una estructura de tenencia de la
tierra muy desigual que ha obstaculizado el desarrollo y se ha constituido en la
causa principal de los conflictos agrarios en el país (PNUD, 2011). Este régimen de
propiedad ha favorecido la acumulación de tierras por parte de los agentes con más
poder, desplazando legal o ilegalmente a los campesinos y colonos de sus tierras
legítimamente obtenidas, muchas veces con el uso de la violencia. El proceso de
acumulación de tierras ha tenido características propias en cada región del país y
en cada contexto histórico, pero siempre el denominador común ha sido la debilidad
de la estructura de los derechos de propiedad sobre la tierra.
En esencia, no existe una descripción legal clara y única de la propiedad y se ha
identificado que la información del catastro y del registro presenta
incompatibilidades, toda vez que el registro identifica los predios por sus linderos
históricos, en tanto que catastro lo hace por sus linderos físicos. En consecuencia
81
el mercado de tierras se ha visto afectado por problemas relativos a la identificación
precisa de los predios, la inseguridad en su titularidad jurídica y la ineficacia del
proceso de expedición de los títulos.
En el año 2009, de los 3.718.000 predios rurales inscritos en el catastro nacional,
cerca de 1,7 millones, es decir el 47,7%, son predios que no cuentan con títulos
formales de propiedad debidamente registrados (IGAC, 2009). Según datos de Juan
Camilo Restrepo (2014) el 61,1% de los predios abandonados o despojados no
están formalizados. Restrepo comenta también que existen 200.000 fincas
cafeteras, correspondientes al 36% del total de la caficultura colombiana que no
tiene títulos ciertos (Restrepo & Mórales, 2014).
El catastro rural presenta además un atraso significativo en actualización de los
avalúos catastrales ya que el 44,3% de los predios rurales están desactualizados.
El bajo presupuesto del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), entidad a
cargo de realizar el catastro en Colombia, es una causa principal de la pobre gestión
en la actualización. Otra parte de la explicación es que históricamente el país no ha
considerado este instrumento de información para implementar políticas de
desarrollo. Por último ha habido poco interés en los municipios para mantener
actualizado el catastro.
Al respecto el informe del PNUD comenta: “… hay sobrerrepresentación en los
concejos municipales de los poderes de los grandes propietarios; falta de liderazgo
estatal para emprender un proceso decidido de modernización del catastro con
recursos suficientes para mantener la actualización catastral; despreocupación
histórica del Estado, y poca visión de las autoridades municipales sobre la
importancia que tienen los impuestos para avanzar en el desarrollo. Y políticamente
es claro que los concejos municipales, por lo general, están controlados por grupos
políticos que representan los intereses de los terratenientes, quienes no manejan
una cultura tributaria de pago de impuestos sobre la tierra para beneficiarse del
desarrollo. Es una cultura de privilegios que busca imponer obligaciones a los
demás. No solo las tarifas son bajas, sino que se cobran sobre avalúos bajos, y
además existe evasión de impuestos; las amnistías de los morosos son frecuentes
82
en los concejos municipales, ordenadas por los propietarios allí representados”
(PNUD, 2011).
Sin embargo, el PNUD encuentra que la principal fuerza para mantener el catastro
rural desactualizado e impedir que se desarrolle un censo agropecuario lo constituye
el poder que mantienen los grandes propietarios con la clase política, con la
complacencia de las instituciones del Estado: “el poder político de los terratenientes
y propietarios, sobrerrepresentados en las diferentes instancias legislativas y
normativas. Esos poderes buscan ocultar la realidad de la estructura de tenencia de
la tierra, para evitar que la sociedad y el Estado decidan cambiarla. El Estado
colombiano, por acción y por omisión, ha sido cómplice de esos poderes y no ha
tomado decisiones políticas que posibiliten el cambio de la tenencia y la distribución
de la tierra” (PNUD, 2011).
La desactualización del catastro se suma a la desigualdad en los avalúos por
hectárea. Para el año 2009 una hectárea de gran propiedad estaba avaluada siete
veces menos que su equivalente en un microfundio, tres veces menos que una
hectárea en pequeña propiedad y 3,3 veces menos que una mediana propiedad
(González, 2011). De acuerdo a esto el avalúo de una UAF en microfundio fue $74
millones, en pequeña propiedad $36,9 millones, en mediana propiedad $26,7
millones y en gran propiedad fue de sólo $14,4 millones. De esta manera, comenta
Kalmanovitz: “los microfundistas pagan proporcionalmente cinco veces más
impuestos que los grandes propietarios. La diferencia influye también en el pago de
servicios públicos, más subsidiados para los grandes que para los pequeños”
(Kalmanovitz, 2011).
En la década de los veinte del siglo XX, los conflictos por la tierra entre campesinos
y terratenientes derivaron en la ley 200 de 1936. La ley ordenó los derechos de
propiedad y organizó a los propietarios para defenderse de usurpaciones. La ley
privilegiaba la función social de la tierra fundamentada en el lema de “la tierra es
para quien la trabaja”. Pese a que fue formulada en un gobierno liberal y de talante
socialista, la ley permitió la apropiación privada de tierras donde no era claro el
dominio, favoreciendo el aumento de la concentración. La ley 200, junto con la ley
83
100 de 1944 se enfocaron en resolver el problema agrario dentro de la frontera
agrícola, pero también dieron elementos para que la colonización continuara y se
acelerara la adjudicación de baldíos (Machado, 2009).
Los crecientes conflictos por la tierra detonaron la violencia con el asesinato de
Gaitán en 1948, y con la instauración del frente nacional se logra apaciguar la
violencia y se expide la ley 135 de 1961 para la reforma agraria, cuyo propósito era
dotar a los campesinos de tierras, adecuación y servicios básicos. En la práctica los
resultados de esta ley fueron marginales, ya que se entregaron baldíos y se
expandió la frontera agraria sin afectación de la estructura agraria. Los campesinos,
agremiados en la ANUC, quisieron hacer cumplir la ley por la fuerza y en respuesta
a las protestas campesinas el gobierno y los gremios firmaron en 1972 el “pacto de
Chicoral” con el cual se rompía la vértebra a la reforma agraria y de la ley 200 que
establecía la función social de la propiedad, ya que con el pacto de Chicoral
prevalecía el título sobre la posesión.
Las leyes 4ª y 5ª de 1973 condicionaron la entrega de tierras a unos mínimos de
productividad, castigando la no utilización de la tierra, pero no su subutilización,
cono lo cual se blindó aún más la gran propiedad. Posteriormente, la Ley 30 de 1988
suprimió los límites de productividad establecidos en la Ley 4ª de 1973, lo que
posibilitó grandes adjudicaciones de baldíos para la agricultura comercial sin
exigencia de ocupación previa (UPRA 2017). La ley 160 de 1994 intenta instaurar
una reforma agraria a través del mercado asistido de tierras, con resultados aún
más marginales que la ley 135.
El proceso histórico de privatización de la tierra en Colombia frente a unos derechos
de propiedad débilmente establecidos llevó a que los agentes con más poder se
beneficiaran configurando una estructura de tenencia de tierra muy desigual. En la
disputa entre los colonos y campesinos contra los grandes terratenientes, que se
conoció como “la lucha del hacha y el papel sellado”, fue favorable a los grandes
propietarios, ya que el Estado al final se puso de parte del papel sellado.
En esencia, la historia de la cuestión agraria en Colombia se circunscribe a la
disputa entre el régimen legal heredado del Código de Napoleón que privilegiaba la
84
propiedad titulada e inscrita en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos y
Privados sobre la ocupación y posesión material (Reyes, 2016). Esta es la disputa
entre el Código Civil y el Derecho agrario fundamentado en la Ley 200 de 1936. Con
el pacto de Chicoral el Estado, cooptado por los grandes propietarios, se puso a
favor del Código Civil, del papel sellado y del título de propiedad sobre los derechos
de quien poseían la tierra.
La informalidad en la posesión de la tierra ha caracterizado principalmente a los
pequeños propietarios, campesinos y colonos para quienes la propiedad familiar
más que un medio de producción es un asunto de honor, seguro de vida y
pertenencia cultural (Palacios, ¿De quién es la tierra? : propiedad, politización y
protesta campesina en la década de 1930 , 2011). La función social de la tierra
expresada en la ley 200, en consecuencia, era consustancial al campesino, pero no
al gran propietario buscador de rentas. Prueba de ello es que en la gran propiedad
en Colombia domina la ganadería extensiva, que más que cumplir una función social
es una actividad para legitimar la tierra, mientras que los predios pequeños
absorben la mayor parte del empleo rural y producen la mayor parte de los alimentos
(Berry, 2017).
85
CAPÍTULO 3
LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA
86
CAPÍTULO 3. LA CONCENTRACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN
COLOMBIA
Introducción
La distribución de la tierra en América Latina ha sido durante mucho tiempo la más
desigual del mundo. No en vano, esta extrema desigualdad ha dado lugar a un
malestar rural persistente, lo cual ha sido fuente de numerosas revueltas y conflictos
en la región. Igual que la mayoría de los países latinoamericanos, Colombia se ha
caracterizado por una extrema desigualdad en la distribución del acceso a la tierra
agrícola.
El reciente acuerdo de paz firmado entre el gobierno y la guerrilla de las FARC
revivió el debate de la tierra, como un elemento central para poner fin al conflicto
armado en Colombia luego de más de medio siglo de violencia. El problema de los
derechos de la propiedad rural es un asunto histórico que aún permanece sin
resolver. La desigualdad social y económica, y en particular la desigualdad de la
tierra, están en la raíz del conflicto armado. Prueba de ello es que la tierra fue el
primer punto tratado en las negociaciones de paz que finalizaron en la Habana.
Colombia es un país que ha adolecido de información estadística suficiente sobre
la propiedad rural, lo cual ha dificultado realizar estudios serios que soporten el
diseño de políticas públicas adecuadas para el sector rural. La actual coyuntura del
proceso de paz y el posconflicto que vive el país hacen imprescindible disponer de
información veraz sobre la estructura de la propiedad rural en Colombia. Ante las
debilidades de la información catastral, el reciente Censo Nacional Agropecuario
(CNA) realizado en el año 2014 permitirá determinar la estructura actual de la
propiedad rural y su evolución respecto a los censos anteriores. Pese a que la
Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) ha
recomendado actualizar los censos cada diez años, el de 2014 se realizó luego de
44 años del anterior censo.
87
A finales del año 2016 el Departamento Nacional de Estadística (DANE) hizo pública
la base en el nivel de microdatos, la cual ha servido de insumo principal para probar
las hipótesis y realizar los análisis de esta investigación. El objetivo principal de este
capítulo es presentar y analizar los datos de la estructura de la propiedad rural y su
evolución en Colombia a partir de las fuentes disponibles de registros censales y
catastrales, y explorar algunas posibles causas de la concentración de la tierra en
Colombia.
En este capítulo se calcularon el Coeficiente de Gini municipal, departamental y el
nacional a partir de la información del CNA de 2014, luego de depurar y filtrar la
base de datos. Posteriormente se presentaron los datos sobre la tenencia de la
tierra arrojados por el CNA las cifras de la informalidad de propiedad agraria en
Colombia. El capítulo intenta evaluar las causas de la concentración de la tierra
analizando la política de baldíos y la informalidad en los derechos de propiedad. Por
último se analizan las principales consecuencias de la concentración de la tierra en
Colombia.
3.1 Los datos de la concentración de la propiedad rural y su evolución en
Colombia
Fuentes y metodología
A pesar de que la estructura de la propiedad rural comienza a ser medida a partir
de 1960, es difícil apreciar sus cambios debido a que en el país solo se han realizado
tres censos, y el último censo agropecuario se realizó en 2014, es decir 44 años
después del censo de 1970. El primer censo agropecuario se realizó en 1960 y
abarcó el 24% del territorio nacional, principalmente las zonas productoras del
centro del país. Entre 1970 y 1971 se realizó el segundo censo nacional
agropecuario en 901 municipios, cubriendo una superficie de 31 millones de
hectáreas (28% del total) y más de un millón de explotaciones. Durante las décadas
de 1980 y 1990, en vez de censos se realizaron encuestas agrícolas. El censo
nacional agropecuario realizado en 2014 cubrió todos los municipios del país,
incluyendo resguardos indígenas y tierras de comunidades afrodescendientes,
88
según lo informó el DANE ( Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
2016).
La mayor parte de estudios realizados sobre la estructura de propiedad utilizan la
información catastral existente y la depuran para poder analizar su comportamiento
y evolución. Adicionalmente las mediciones en el tiempo del grado de concentración
de la tierra en Colombia han sido elaboradas con metodologías diferentes, lo cual
dificulta hacer comparaciones. Después del censo de 1970, la única información
disponible es catastral y su comparación con los datos censales no arroja resultados
claros (Kalmanovitz & López, 2006). El problema de la información catastral es que
es sumamente parcial, discontinua y dispersa lo que dificulta realizar un análisis de
la evolución de la estructura de la propiedad. Berry (2002) advierte que la
información catastral no es conceptualmente compatible con la información censal.
Adicionalmente, la información catastral en sí misma tiene problemas de diverso
orden que hasta el presente no han podido ser corregidos (Berry, 2002). Otro tipo
de medición inexacta se da por la falta de actualización del registro en cuanto a la
división de propiedades englobadas y las que han sido objeto de extinción de
dominio.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en 2012 realizó una recopilación y
tratamiento de los datos disponibles presentando una síntesis comparativa de la
estructura agraria nacional entre 1960 y 2012. El trabajo del IGAC, con la
coordinación de la investigadora Ana María Ibáñez, titulado Atlas de la Distribución
de la Propiedad Rural en Colombia, presenta una radiografía completa de lo
sucedido en ese periodo, pero con los problemas de información advertidos (IGAC,
2012).
El nuevo CNA de 2014 permite completar ese trabajo y obtener una visión más
actualizada y precisa de la estructura de la propiedad rural en Colombia. El CNA
está conformado por 3,9 millones de registros prediales correspondientes a
76.960.606 hectáreas; 773 resguardos indígenas que abarcan 31.569.990
hectáreas y 181 Territorios Colectivos de Comunidades Negras (TCCN), que se
extienden sobre 5.322.982 hectáreas, con lo cual se cubren 113.008.623,9
89
hectáreas equivalentes al 99 % del área rural continental e insular del país. El CNA
encontró que en el país las unidades de producción del área rural dispersa
ascienden a 2.913.163, de las cuales 2.370.099 (81,4 %) corresponden a Unidades
de Producción Agropecuaria (UPA)21, y 543.064 (18,6 %) a Unidades de Producción
No Agropecuaria (UPNA)22. Del total del área rural dispersa censada con uso
agropecuario (43,0 millones de ha), el 80,0 %corresponde a pastos y rastrojos (34,4
millones de ha); el 19,7 %, a tierras con uso agrícola (8,5 millones de ha); y el 0,3
% está ocupada con infraestructura agropecuaria (0,1 millones de ha). El área en
bosque natural participó con el 56,7% del área rural dispersa censada y otros
(Incluye infraestructura no agropecuaria y otros usos del suelo) participó con el
2,5%. El área censada sin territorios de grupos étnicos equivale a 71’598.226 de
hectáreas, mientras que el área equivalente a grupos étnicos fue de 39’854.772.
3.1.1 Concentración de la propiedad mundial
Para analizar la concentración de la propiedad rural en Colombia es necesario
comenzar analizando el contexto mundial. Los datos que aquí se presentan
provienen de los informes de la FAO publicadas en anuarios estadísticos23. Según
el índice de tierras mundial el país que posee la mayor concentración de la
propiedad rural es Barbados (0, 94), seguido por Paraguay (0,92). Mientras que en
los países más igualitarios en el acceso a la tierra están Noruega (0,18) que es el
21 Según el DANE la UPA es la unidad de organización de la producción agropecuaria que puede
estar formada por una parte de un predio, un predio completo, un conjunto de predios o partes de predios continuos o separados en uno o más municipios, independientemente del tamaño, la tenencia de la tierra y el número de predios que la integran; debe cumplir con las siguientes tres condiciones:
1. Produce bienes agrícolas, forestales, pecuarios, acuícolas y/o adelanta la captura de peces destinados al consumo continuo y/o a la venta. 2. Tiene un único productor/a natural o jurídico que asume la responsabilidad y los riesgos de la actividad productiva.
3. Utiliza al menos un medio de producción como construcciones, maquinaria, equipo y/o mano de obra en los predios que la integran ( Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2016). 22 Es la unidad de organización de la producción no agropecuaria que está formada por un predio
completo, o una parte de un predio en un municipio, dedicado al desarrollo de actividades exclusivamente no agropecuarias como las vinculadas a la transformación de productos agropecuarios, industria, comercio y servicios. 23 Esta información proviene de las Rondas Censales Agrícolas que hace parte del Programa decenal “Censo Agrícola Mundial de la FAO” (World Census of Agriculture -WCA-)
90
más equitativo del mundo, seguido de los países escandinavos como Finlandia
(0,26), y Suecia (0,27) (IGAC, 2012).
La tendencia de la concentración de la tierra por continentes se muestra en la gráfica
3.1. Se observa que América del Sur es la región que más concentra la propiedad
rural en el mundo (0,85), muy por encima del promedio mundial (0,63), seguido por
América del Norte y Central (0,75) y Oceanía (0,73), quienes también están por
encima de la media mundial.
Gráfica 3.1 Promedio Coeficiente de Gini mundo y continentes
Fuente: IGAC (2012)
Latinoamérica es la región que más concentra la propiedad rural en el mundo. En
este estudio realizado con datos recientes para Latinoamérica OXFAN encontró que
Colombia es el país con la mayor concentración de la tierra en la región, tomando
como indicador el porcentaje de tierra que posee el 1% de las explotaciones más
grandes (Gráfica 3.2). En Colombia el 1% de las explotaciones más grandes posee
el 81% de la tierra, seguido de Perú (77%) y Chile (74%), mientras que según este
indicador el país de menor desigualdad es Uruguay (19%) (OXFAN, 2017).
0,63
0,56
0,75
0,85
0,55 0,57
0,73
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Mundo África Américanorte ycentral
América delSur
Asia Europa Oceanía
91
Gráfica 3.2. Porcentaje de tierra que maneja el 1% de las explotaciones más grandes
Fuente: OXFAN (2017)
Evolución de la propiedad rural en Colombia
La concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido una constante histórica,
que se ha mantenido hasta la fecha. Esta inercia histórica en la concentración de la
propiedad es consecuencia de diversas dinámicas. Una distribución desigual
durante los siglos de dominio colonial, las políticas de asignación de baldíos, los
procesos de colonización y los distintos conflictos armados que ha enfrentado el
país a lo largo de su historia, son algunos de los determinantes de la distribución
actual de la propiedad. Los mercados de tierras y las Reformas Agrarias
emprendidas en el Siglo XX parecen no haber sido efectivas para disminuir la
desigualdad estructural de la propiedad rural en Colombia, que según la mayoría de
las evaluaciones realizadas es muy elevada (IGAC, 2012).
La grafica 3.3 muestra la evolución del Coeficiente de Gini de la propiedad de la
tierra para el periodo 1960 a 2014. Se observa que la distribución mejoro levemente
durante el periodo 1960 a 1984, pero desde entonces la desigualdad de la propiedad
rural no ha dejado de aumentar. Muchos analistas coinciden en afirmar que este
periodo de disminución de la desigualdad obedeció a los esfuerzos realizados en
las políticas de tierras principalmente durante el Frente Nacional, pero
81%77%
74%71%
66%
56%52%
48%44%
40%36% 34%
29%25% 23%
19%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
92
posteriormente estos esfuerzos se debilitaron y fueron desbordados por el
recrudecimiento del conflicto que se hizo explosivo a partir de la década de 1980 y
que generó una contra reforma agraria (PNUD, 2011).
La concentración de la propiedad rural en Colombia ha sido una constante histórica
y la última década no hay sido la excepción. La gráfica 2.4 muestra la evolución del
Coeficiente de Gini de tierras y de UAF en el periodo de 2000 a 2012, donde también
se observa una tendencia creciente. Lo que salta a la vista en la Gráfica 3.4, es la
estabilidad de la distribución de la propiedad privada rural en la última década, pese
a los cambios en el sector agropecuario y a fenómenos como la compra de grandes
extensiones de tierras por empresas agroindustriales, especuladores y
narcotraficantes, más el abandono y despojo de tierras en zonas afectadas por el
conflicto armado (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Gráfica 3.3 Evolución del índice de Coeficiente de Gini en la distribución de la
propiedad rural (1960 - 2014)
Fuente: IGAC (2012)
Al respecto de estos resultados Ibáñez concluyó que se presentó un aumento
considerable en el número de nuevos propietarios durante este periodo,
probablemente debido a transferencias en el mercado de tierras, por la actualización
catastral o por la usurpación de tierras. Agregó que existía una correlación entre la
0,868
0,839
0,863
0,8780,885
0,919
0,83
0,84
0,85
0,86
0,87
0,88
0,89
0,9
0,91
0,92
0,93
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Gin
i
Año
Evolución del índice de Gini en la distribución de la propiedad rural (1960 a 2014)
93
presencia de grupos armados, por un lado, y los incrementos en la concentración
de la propiedad rural y el surgimiento de nuevos propietarios, por el otro (Ibáñez,
2011).
Los datos de la tabla 3.1 muestran la evolución de la estructura de propiedad según
rangos de tamaño. Los datos revelan que en general la concentración de la tierra
ha sido históricamente alta y ha venido creciendo aún más. Mientras en la década
1960-1970 domina la tendencia a la concentración de la tierra, en el periodo 1970-
1984 se observa la descomposición de la gran propiedad y la consolidación de la
mediana, pero sin que se reduzca la desigualdad rural debido a la fragmentación de
la pequeña propiedad.
Gráfica 3.4 Evolución del Coeficiente de Gini de Tierras y UAF
Fuente: IGAC (2012)
Un aspecto importante para destacar es la consolidación de la mediana propiedad
y su predominio relativo en la estructura de la propiedad agraria. En 1984 la mediana
propiedad concentraba el 60% de la tierra rural bajo propiedad privada, fenómeno
que está asociado al fraccionamiento de la gran propiedad. No obstante, en 1984
persistía una acentuada desigualdad, puesto que menos del uno por ciento de los
propietarios poseía casi una cuarta parte (23%) de la tierra bajo propiedad privada,
mientras que el 83,5 por ciento poseía el 17 por ciento.
0,78
0,79
0,8
0,81
0,82
0,83
0,84
0,85
0,86
0,87
0,88
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Evolución del Gini de Tierras y UAF
Gini Tierras Gini UAF
94
Sin embargo, a partir del año 1997 se presenta un crecimiento abrupto del área de
las grandes explotaciones (mayores a 500 ha) y una disminución del área en los
rangos medianos y pequeños, como también se puede observar en la gráfica 3.5.
La superficie las explotaciones de más de 500 hectáreas pasó de 5 millones de
hectáreas en 1970 (29% del área total censada) a 47 millones en 2014 (47% del
área total censada). El tamaño medio de las grandes explotaciones pasó de 1.000
hectáreas en 1960 a 5.000 hectáreas en 2014.
Tabla 3.1 Evolución de la Estructura de la propiedad rural en
Colombia. Datos porcentuales
Fuente: IGAC (2012), DANE (2016)
Los nuevos datos del CNA 2014 confirman la acelerada tendencia hacia la
concentración de la tierra en grandes explotaciones las cuales han ido acaparando
una proporción mayor de la propiedad rural a costa del desplazamiento de las
pequeñas y medianas explotaciones. Autores como Machado han coincidido en
señalar la tendencia a la concentración de la propiedad rural y la fragmentación de
la pequeña propiedad, y se mantiene en su tesis de deterioro de la mediana
propiedad, expansión de la pequeña y fortalecimiento de la grande (Machado 2013).
UPA Área UPA Área UPA Área UPA Área UPA Área UPA Área
< 5ha 66,7 6 64 5 62,4 5,2 64,8 5,8 67,6 4,2 70,5 2,7
5 a 20 ha 20,4 11,8 20,7 10,6 21,3 11,5 20,7 12,9 18,9 8,6 18 5,3
20 a 50 ha 6,7 12,3 7,9 12,7 8,6 14,4 8 15,2 7,4 10,8 6,2 5,8
50 a 200 ha 4,7 24 5,7 25,1 6,1 28,9 5,5 27 4,9 19,8 4 11
200 a 500 ha 1 16,9 1,2 17,5 1,2 16,7 0,9 13,3 0,9 10,1 0,8 6,9
> 500 ha 0,4 29 0,5 29,1 0,4 23,3 0,3 25,8 0,3 46,5 0,5 68,2
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Tamaño1960 1970 1984 1997 2002 2014
95
Gráfica 3.5 Evolución del área por rangos de tamaños
(1960 a 2014)
Fuente: IGAC (2012). Cálculos propios
3.2 La estructura de la propiedad rural en el Censo Nacional Agropecuario
2014
3.2.1 Estructura de la propiedad según tamaños de explotación
Los datos del CNA 2014 revelan una estructura agraria fuertemente bimodal, lo cual
se puede observar en la tabla 3.2 analizando los tamaños de explotación en los
extremos. Las Unidades de Producción Agropecuaria (UPA) mayores a 2.000
hectáreas representan el 0,1% del total (2.362 explotaciones) y poseen el 58,7%
(40.615.258 hectáreas) del área total censada, con un tamaño promedio de 17.195
hectáreas por explotación. En el otro extremo las UPA menores a 10 hectáreas
representan el 81% del total (1.658.450 explotaciones), poseen el 4,9% del área
total censada, para un promedio de solo 2 hectáreas por explotación.
Si dividiéramos el área agrícola de Colombia en dos mitades tendríamos que una
mitad la ocupan 704 explotaciones que representan el 0,03% del total, con 50.000
hectáreas en promedio cada una; mientras que en la otra mitad habría 2.046.376
explotaciones que representan el 99,97% del total tienen la otra mitad y tendrían un
tamaño promedio de 17 hectáreas (OXFAN, 2017).
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
1 2 3 4 5 6
< 5ha 5 a 20 ha 20 a 50 ha
50 a 200 ha 200 a 500 ha > 500 ha
96
Tabla 3.2 Estructura de la propiedad rural en Colombia a partir CNA 2014
TAMAÑO (ha) Número Porcentaje
Tamaño promedio
(ha) UPA Áreas UPA Áreas
>2.000 2.362 40.615.258 0,10% 58,70% 17.195
De 1.000 a < 2.000 2.333 3.211.557 0,10% 4,60% 1.377
De 500 a < 1.000 4.852 3.374.907 0,20% 4,90% 696
De 100 a < 500 43.468 8.593.620 2,10% 12,40% 198
De 10 a < 100 335.775 9.970.451 16,40% 14,40% 30
< 10 1.658.450 3.406.623 81,00% 4,90% 2
TOTAL 2.047.240 69.172.416 100% 100% 34
Fuente: DANE (2016)
La tabla 3.3 muestra la estructura de propiedad con más detalle. Se observa que
los predios de menos de 5 hectáreas corresponden al 71% del total, pero solo
acumulan el 3,1% de la tierra. Esto significa que el 71% de los propietarios posee
una extensión de tierra que no alcanza a generar ingresos suficientes para el
sostenimiento de una familia.
Así mismo se observa que en este 3,1% de la tierra se aloja el 65% de la población
rural, mientras que las UPA de menos de 500 hectáreas, que incluyen pequeñas y
medianas explotaciones, solo acumulan el 35% de la tierra, pero albergan el 99,3%
de la población rural, es decir que las grandes explotaciones están prácticamente
deshabitadas, solo 0,7% de la población habita en el 65% de la tierra.
97
Tabla 3.3 Distribución del número de productores, área ocupada y población
según tamaño de la UPA - Total nacional - CNA 2014
Fuente: Estimaciones de la UPRA a partir del CNA 2014
3.2.2 Estimación del Coeficiente de Gini de tierras a partir del CNA 2014
El índice de Coeficiente de Gini es una medida de dispersión de una distribución, y
se usa para medir la desigualdad en la distribución, sea de la riqueza, el ingreso o
la tierra24. El IGAC ha calculado el Coeficiente de Gini con dos aproximaciones:
predial (tierras) y propietarios. El Coeficiente de Gini de propietarios se calcula con
24 El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad
(todos tienen la misma cantidad de tierra) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una
persona tiene toda la tierra). El Coeficiente de Gini se calcula como una proporción de las áreas en
el diagrama de la curva de Lorenz. Para calcular el índice se utiliza la siguiente fórmula:
Donde: X = proporción acumulada de población. Y = proporción acumulada de ingresos.
# % % acumulado ha % % acumulado # % % acumulado
Menor 0.5 ha 531.119 26,1 26,1 108.037 0,2 0,2 777.493 24,3 24,3
Entre 0.5 y 1 ha 259.544 12,8 38,9 190.197 0,3 0,5 331.123 10,3 34,6
Entre 1 y 2.5 ha 381.884 18,8 57,7 625.561 1 1,5 537.721 16,8 51,4
Entre 2.5 y 3 ha 74.273 3,7 61,3 203.972 0,3 1,9 112.653 3,5 54,9
Entre 3 y 5 ha 191.970 9,4 70,8 748.255 1,2 3,1 311.916 9,7 64,6
Entre 5 y 10 ha 212.884 10,5 81,2 1.512.323 2,5 5,6 368.442 11,5 76,1
Entre 10 y 20 ha 152.154 7,5 88,7 2.149.286 3,5 9,1 280.659 8,8 84,9
Entre 20 y 50 ha 125.733 6,2 94,9 3.935.925 6,5 15,6 246.571 7,7 92,6
Entre 50 y 100 ha 52.894 2,6 97,5 3.696.241 6,1 21,7 114.555 3,6 96,1
Entre 100 y 200 ha 26.727 1,3 98,8 3.692.677 6,1 27,7 62.857 2 98,1
Entre 200 y 500 ha 15.169 0,7 99,6 4.566.967 7,5 35,3 38.499 1,2 99,3
Entre 500 y 1.000 ha 4.601 0,2 99,8 3.196.841 5,3 40,5 12.662 0,4 99,7
Entre 1.000 y 2.000 ha 2.128 0,1 99,9 2.928.544 4,8 45,3 5.487 0,2 99,9
Entre 2.000 y 5.000 ha 1.175 0,1 100 3.612.532 5,9 51,3 2.685 0,1 99,9
Entre 5.000 y 10.000 ha 424 0 100 2.833.886 4,7 55,9 1.439 0 100
Mayor 10.000 ha 483 0 100 26.769.566 44,1 100 270 0 100
TOTAL 2.033.162 100 60.770.811 100 3.205.032 100
TAMAÑO (ha)
UPA Área Personas
98
el área del terreno en poder de cada uno de los propietarios. El Coeficiente de Gini
de tierras se calcula controlando calidad del suelo, usando el número de UAF por
predio.
Aunque el índice de Coeficiente de Gini es una medida adecuada de la desigualdad,
algunos trabajos sobre distribución de la propiedad rural privada en Colombia
pueden sobrestimar esta medida porque adolecen de una depuración precisa y
confiable de la información catastral.
El proceso de depuración de los datos de propiedad rural consiste en la eliminación
reiterativa de información que dificulta el análisis de los mismos. De la base pública
del CNA 2014 presentado el DANE en el nivel de microdato, en este trabajo se
eliminaron las encuestas en el siguiente orden: primero, los registros que
presentaban problemas de codificación25; segundo, los predios que no
correspondían a actividades agropecuarias; tercero, los predios pertenecientes al
Estado; y cuarto, los predios de parques nacionales, comunidades indígenas y
afrocolombianas.
En este trabajo luego del proceso de depuración de datos se llegó a un total
1.776.439 UPAS, las cuales fueron evaluadas para el cálculo del Coeficiente de Gini
de tierras (Ver anexo 4). Los datos del Coeficiente de Gini municipal y departamental
se presentan en el anexo 5. La gráfica 3.6 muestra los coeficientes de Gini de tierra
por departamentos.
El coeficiente de Gini de tierras nacional calculado es de 0.92, muy superior al último
valor estimado por el IGAC para el año 2012 correspondiente a 0.87. Los
departamentos con mayor contracción de la propiedad, aparte de los territorios
nacionales (Vaupés, Amazonas y Guainía que presentan ginis elevadísimos) son
Putumayo, Bogotá, Meta, y Córdoba; sin embargo todo el territorio nacional
presenta una elevada concentración de la propiedad como se observa en el mapa
de la gráfica 3.8, donde el color obscuro, que representa mayor índice de
concentración, es dominante en todo el territorio. Sorprende en este mapa que
25 En la base del censo aparecieron registros con el atributo 999999999 como código de la encuesta, los cuales fueron eliminados por presentar problemas de información.
99
departamentos de mayor calidad de tierra como Bogotá, Meta, Córdoba, Antioquía
y Valle del Cauca, presenten altos índices de concentración de la propiedad.
Gráfica 3.6 Gini de Tierras por Departamentos
Fuente: DANE (2016), cálculos propios
El Coeficiente de Gini por calidad de la tierra se calcula dividiendo el tamaño de la
UPA por la UAF del municipio. La base de UAF solo se encuentra para 867
municipios, por lo cual se reduce la cantidad de UPAS a 1.534.307. Los datos del
Coeficiente de Gini de tierras en UAF se presentan en la gráfica 3.7.
Gráfica 3.7 Gini UAF por Departamentos
Fuente: DANE (2016), cálculos propios
0,99
0,99
0,97
0,95
0,94
0,93
0,92
0,92
0,92
0,92
0,92
0,92
0,91
0,91
0,89
0,89
0,88
0,88
0,87
0,86
0,86
0,86
0,86
0,85
0,85
0,84
0,84
0,83
0,83
0,83
0,81
0,8
0
0,7
8
0,76
0,00
0,25
0,50
0,75
1,00
Vau
pés
Am
azo
nas
Gu
ain
ía
Putu
may
o
Bo
gotá
D.C
.
Met
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r
Vic
had
a
Mag
dal
ena
Ces
ar
San
An
dré
s,…
Caq
uet
á
Gin
i
Departamento
0,95
0,94
0,92
0,92
0,91
0,91
0,9
0
0,90
0,89
0,8
6
0,88
0,87
0,87
0,86
0,86
0,8
5
0,84
0,8
4
0,83
0,82
0,82
0,83
0,8
2
0,81
0,80
0,76
0,00
0,25
0,50
0,75
1,00
Pu
tum
ayo
Bo
gotá
D.C
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Bo
lívar
Bo
yacá
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ánti
co
Caq
uet
á
Gin
i
Departamento
100
El Coeficiente de Gini en UAF a nivel nacional es de 0,88 (gráfica 3.7), muy superior
al estimado por el IGAC de 0.83 para el año 2012. En general el Coeficiente de Gini
de los municipios y de los departamentos se reduce un poco, pero sigue siendo muy
alto demostrando que la desigualdad de la tierra no obedece a un ajuste por calidad,
es decir que los predios más grandes sean aquellos alejados de los centros
urbanos, sin acceso a vías y bienes públicos y con baja fertilidad de la tierra. Los
departamentos que presentan mayor Gini de UAF son Putumayo, Bogotá, Valle del
Cauca, Meta, Córdoba, Nariño y Antioquia. La gráfica 3.9 muestra el mapa de la
concentración de la tierra en Colombia medida por UAF, aquí también se observa
como todo el territorio se encuentra de color obscuro, y como aquellos
departamentos que poseen las tierras de mayor calidad poseen índices de
concentración excesivamente altos.
Estos mapas de la concentración de la propiedad rural en Colombia son
contundentes en demostrar (reflejado en el color obscuro dominante en todo el
territorio) el fracaso de la política de tierras en Colombia analizada en el capítulo 2.
Adicionalmente sirve para corroborar que la idea de que la gran propiedad se
encuentra localizada en territorios donde la calidad de la tierra es muy baja, y donde
el acceso a mercados y a vías es precario es falsa, como se evidencia en el mapa
de la concentración por UAF.
101
Gráfica 3.8 Coeficiente Gini de tierras por municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de la Salle
102
Gráfica 3.9 Coeficiente Gini UAF por municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de la Salle
103
3.3 El reparto de baldíos y la concentración de la tierra
Durante gran parte del siglo XX la privatización de baldíos llevó al predominio de la gran
propiedad dentro de la frontera agraria. Muchas veces esta privatización se hacía por la vía
de la usurpación de baldíos ya que resultaba menos costoso que las vías legales. Frente al
creciente comercio internacional durante el siglo XIX aumentó la demanda de tierras baldías
para explotación agroforestal (UPRA, 2016).
Si bien la política de adjudicación de baldíos mantuvo la desigual distribución de la
tierra, las adjudicaciones de terrenos medianos y pequeños contribuyeron a la
formación de una clase media rural, lo cual hacía parte del ideario liberal y el
conservador. Fue evidente en la política de baldíos durante siglo XX el interés de
los gobernantes colombianos de entonces de promover la colonización campesina
y la expansión de la frontera agraria, principalmente (Centro Nacional de Memoria
Histórica, 2016).
Legrand (1988) analizó los cambios en la política de concesión de baldíos durante
el período comprendido entre 1827 y 1931. Recientemente el trabajo de Rocío
Londoño (2016) presentado por el Centro Nacional de Memoria Histórica, actualizó
las cifras del reparto de baldíos de la Nación. Un análisis más detallado de la política
de baldíos en Colombia se presenta en el Anexo 1.
La tabla 3.4 muestra las concesiones de baldíos de la nación durante el periodo
1987 a 2012. La gráfica 3.10 muestra los Ginis estimados para las concesiones de
baldíos, la gráfica 3.11 muestra los porcentajes de concesiones de baldíos según
rangos de tamaños para cada periodo de análisis, y la gráfica 3.12 muestra los
porcentajes de áreas de baldíos entregadas según rangos de tamaños para el total
del periodo de análisis (1827-2012).
104
Tabla 3.4 Concesiones de Baldíos de la Nación 1827 - 2012
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016). Cálculos propios
La tabla 3.4 y la gráfica 3.10 muestran como durante el siglo XIX (periodos 1827-
1869 y 1870-1900) las concesiones de baldíos fueron muy importantes en la
consolidación de la gran propiedad. Los Ginis de concesiones de baldíos fueron
para estos periodos de 0,85 y 0,73 respectivamente, y posteriormente decrecen
durante el siglo XX y XXI, fluctuando en rangos de entre 0,25 y 0,50.
1827- 1869 1870 -1900 1903-1931 1932-1946 1947-1953 1954-1957 1958-1961 1962-1987 1988 - 1994 1995 - 2012 Total
1 a 20 hectáreas
Número de concesionario 17 63 2.789 8.953 9.265 7.592 4.308 177.507 56.530 99.864 366.888
Número de hectáreas 115 598 41.897 85.037 55.798 37.374 20.572 976.607 218.182 276.056 1.712.236
Promedio de hectáreas 7 9 15 9 6 5 5 6 4 3 69
21 a 100 hectáreas
Número de concesionario 9 344 974 3.829 4.616 3.738 3.092 97.448 15.626 19.348 149.024
Número de hectáreas 568 23.444 55.278 157.391 201.524 166.388 145.477 4.111.725 711.404 900.135 6.473.334
Promedio de hectáreas 63 68 57 41 44 45 47 42 46 47 499
101 a 500 hectáreas
Número de concesionario 21 241 665 513 1.291 1.461 1.913 16.499 3.980 3.872 30.456
Número de hectáreas 6.223 61.459 155.449 105.988 240.434 275.926 387.943 3.112.046 781.330 810.622 5.937.420
Promedio de hectáreas 296 255 234 207 186 189 203 189 196 209 2.164
501 a 1.000 hectáreas
Número de concesionario 14 114 208 130 174 224 315 1.112 774 1.429 4.494
Número de hectáreas 11.259 87.760 171.750 95.489 127.338 167.574 232.900 869.054 643.986 1.096.977 3.504.087
Promedio de hectáreas 804 770 826 735 732 748 739 782 832 768 7.735
1.001 a 2.500 hectáreas
Número de concesionario 16 107 219 96 29 27 53 157 188 1.197 2.089
Número de hectáreas 26.684 185.460 437.783 202.847 47.523 43.300 81.284 240.869 320.058 1.583.840 3.169.648
Promedio de hectáreas 1.668 1.733 1.999 2.113 1.639 1.604 1.534 1.534 1.702 1.323 16.849
2.501 a 5.000 hectáreas
Número de concesionario 16 95 19 2 24 67 74 38 130 85 550
Número de hectáreas 57.810 395.163 73.353 7.583 109.721 281.940 275.720 123.052 379.922 253.262 1.957.526
Promedio de hectáreas 3.613 4.160 3.861 3.792 4.572 4.208 3.726 3.238 2.922 2.980 37.071
5.000 o más hectáreas
Número de concesionario 19 56 6 - - 4 - 17 8 13 123
Número de hectáreas 313.208 702.956 54.765 - - 31.879 - 763.803 84.811 109.334 2.060.756
Promedio de hectáreas 16.485 12.553 9.128 - - 7.970 - 44.930 10.601 8.410 110.076
Total
Número de concesionario 112 1.020 4.880 13.523 15.399 13.113 9.755 292.778 77.236 125.808 553.624
Número de hectáreas 415.867 1.456.840 990.275 654.335 782.338 1.004.381 1.143.896 10.197.156 3.139.693 5.030.226 24.815.007
Promedio de hectáreas 3.713 1.428 203 48 51 77 117 35 41 40 5.753
Coeficiente de Gini 85,5 73,7 49,2 33,7 32,6 44,2 39,7 25,5 38,3 43,9 33,2
105
Gráfica 3.10 Gini de Concesiones de Baldíos 1827 - 2012
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016). Cálculos propios
La gráfica 3.9 muestra también esta fuerte tendencia durante el siglo XIX. En el
periodo1827-1869 se entregaron en concesión 415.867 hectáreas en total, de las
cuales el 85,5% (313.208 hectáreas) fueron de predios mayores de 5.000 hectáreas;
mientras que para el periodo 1870-1900 del 1.456.840 hectáreas 48,2% (702.956
hectáreas) fueron de predios mayores de 5.000 hectáreas (ver tabla 3.5). En
términos porcentuales estas concesiones de baldíos de predios mayores de 5.000
hectáreas tendieron a desaparecer a partir del siglo XX, aunque se siguieron
entregando incluso en el siglo XXI.
En la gráfica 3.11 también se observa como durante el siglo XX, empieza a dominar
la mediana propiedad (rangos de tamaño de 20 a 100 y de 100 a 500 hectáreas) en
la asignación de baldíos, como consecuencia de la legislación agraria que buscaba
la consolidación de los medianos agricultores en la estructura agraria. La gráfica
3.12 muestra como en el total del periodo de análisis fueron estos rangos medianos
los que al final tuvieron mayor prevalencia en el número de hectáreas de baldíos de
la nación asignados a los privados.
85,5
73,7
49,2
33,7 32,6
44,239,7
25,5
38,343,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90G
ini
Periodo
106
Gráfica 3.11 Porcentajes de Concesiones según rangos de tamaños para cada periodo
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016). Cálculos propios
Los predios de más de 1.000 hectáreas suman casi el 30% de los baldíos asignados
por la nación, es decir 7.187.930 hectáreas; mientras que los rangos medios (20 a
1.000 hectáreas) suman 15.914.841 hectáreas (64.1%). Los predios menores a 20
hectáreas solo recibieron el 6,9% de la tierra baldía, pero el número de familias que
recibieron estas concesiones corresponde al 66,3% del total asignado durante todo
el periodo de análisis.
Gráfica 3.12 Porcentajes de Concesiones de Baldíos según rangos de tamaños
para el total del periodo 1827-2012
Fuente: Centro Nacional de Memoria Histórica (2016). Cálculos propios
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
1827- 1869 1870 -1900 1903-1931 1932-1946 1947-1953 1954-1957 1958-1961 1962-1987 1988 - 1994 1995 - 2012
1 a 20 hectáreas 21 a 100 hectáreas 101 a 500 hectáreas 501 a 1.000 hectáreas
1.001 a 2.500 hectáreas 2.501 a 5.000 hectáreas 5.000 o más hectáreas
6,9%
26,1%
23,9%
14,1%
12,8%
7,9%
8,3%
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0%
1 a 20 hectáreas
21 a 100 hectáreas
101 a 500 hectáreas
501 a 1.000 hectáreas
1.001 a 2.500 hectáreas
2.501 a 5.000 hectáreas
5.000 o más hectáreas
107
3.4 Los derechos de propiedad de la tierra
Formas de tenencia de la tierra
Una causa histórica muy importante de la concentración de la tierra en Colombia ha
sido para muchos analistas del problema agrario la debilidad de los derechos de
propiedad. Esta característica de la propiedad agraria en Colombia se puede
observar en los datos del CNA, como se muestra en la tabla 3.5 y la gráfica 3.13
donde se presentan las formas de tenencia de tierra.
Como se observa en la gráfica 3.11 la tenencia “Propia” responde al mayor número
de UPAS (66,3%) y ocupan el mayor porcentaje del área (40%), que corresponden
a 28.739.431,5579 hectáreas. La tenencia “Arriendo” ocupa el segundo lugar en
número de UPAS (8,78%), pero el porcentaje de la tierra que ocupan es tan solo el
2,6%, mientras que la “Aparcería” solo ocupa el 0,39% del área. La “propiedad
colectiva” participa con el 20,7% del área que corresponden a 14.909.465 de
hectáreas, sin embargo, estos territorios colectivos a grupos étnicos suelen estar en
zonas de reserva, y en consecuencia el área de uso agropecuario para estos grupos
es muy poca.
Tabla 3.5 Formas de tenencia de tierra. Total nacional - CNA 2014
Tipo de tenencia Número de UPAS
Número de Hectáreas
% de UPAS
% Área Promedio hectáreas
Propia 1.572.635 28.739.431 66,35% 40,04% 18,3
Arriendo 208.075 1.906.418 8,78% 2,66% 9,2
Aparcería 33.530 277.995 1,41% 0,39% 8,3
Usufructo 34.562 304.557 1,46% 0,42% 8,8
Comodato 6.718 72.096 0,28% 0,10% 10,7
Ocupación de hecho 7.245 155.463 0,31% 0,22% 21,5
Propiedad colectiva 110.995 14.909.465 4,68% 20,77% 134,4
Adjudicatario o comunero 28.708 267.964 1,21% 0,37% 9,3
Otra forma de tenencia 64.959 3.178.597 2,74% 4,43% 48,9
Mixta 96.501 3.779.737 4,07% 5,27% 39,2
No sabe 206.171 18.183.978 8,70% 25,33% 88,2
Total 2.370.099 71.775.706 100% 100% 397
Fuente: DANE (2016). Cálculos propios
Un dato muy importante que llama la atención observando la gráfica 3.8, es quienes
responden “No sabe” frente a la pregunta del CNA sobre el tipo tenencia. La
108
respuesta “No sabe” corresponden a un área de 18.183.978 hectáreas, es decir
25,33% del área y 8,70% del total de UPAS. Este dato revela la informalidad de la
tierra y pone en evidencia el desconocimiento del Estado de quienes son los dueños
de la tierra en Colombia.
Gráfica 3.13 Porcentaje de UPAS y de Área según Forma de Tenencia.
Fuente: DANE (2016). Cálculos propios
Índice de informalidad de la UPRA
La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) ha calculado recientemente
un índice de informalidad que permite estimar, identificar y delimitar áreas con
posible presencia de informalidad en la tenencia de la tierra a nivel predial, con el
objetivo de servir de insumo técnico en el proceso de planificación del ordenamiento
social y productivo de la propiedad rural del país. Para el cálculo del índice de
informalidad, la UPRA tuvo en cuenta los predios que cumplieran con cualquiera de
los siguientes criterios:
Predios sin matrícula inmobiliaria: Con el propósito de presumir qué predios no
cuentan con un antecedente registral y, por ende, tienen problemas de
informalidad, con base en la información del catastro se clasifican los predios
con matrícula inmobiliaria identificada (se presume que cuenta con antecedente
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Comodato
Ocupación de hecho
Adjudicatario o comunero
Aparcería
Usufructo
Arriendo
Otra forma de tenencia
Mixta
Propiedad colectiva
No sabe
Propia
% de UPAS % de Área
109
registral) y aquellos que no registran matrícula inmobiliaria (se presume que son
predios sin antecedente (registral-informal).
Predios identificados con mejoras en predio ajeno dentro de la base catastral en
la base de datos catastral: Para esta variable, se toman las mejoras en predio
ajeno de la base catastral, presumiendo que son posesiones sobre predios de
propiedad privada, susceptibles de formalización.
Predios no interrelacionados en el Proyecto Interrelación Catastro-Registro
(Icare): La Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) han realizado la interrelación de sus bases
de datos con el propósito de buscar una mayor transparencia y agilidad en el
sistema y dar acceso de forma eficiente y segura a la información acerca de
predios, propietarios y transferencia de propiedad. Como resultado de esta
interrelación, se identificaron predios que coincidieron en ambas bases de datos,
los cuales se denominan «predios con interrelación»; por otro lado, los predios
catastrales sin interrelación fueron aquellos que por medio de las variables
utilizadas no encontraron una pareja en la base de registro, razón por la cual se
presume que los mismos tienen alta posibilidad de ser informales.
Predios con falsa tradición registrada en el folio de matrícula inmobiliaria: La
falsa tradición es una inscripción realizada en el folio que se hace a favor de una
persona a quien otra, que carece de dominio sobre el bien o el derecho vendido,
le ha hecho acto de transferencia.
Los predios que cumplan con al menos una de las condiciones anteriores se
contabilizan como predios con indicios de alguna situación de informalidad y, por
ende, se suman dentro del número total de predios presuntos informales para cada
municipio. De esta manera se conforma el índice de informalidad municipal en todo
el país. La gráfica 3.14 muestra el mapa de la informalidad en Colombia, estimado
a partir del índice de la UPRA. Se observa en este mapa la alta predominancia en
todo el territorio de las tonalidades obscuras, que demuestran la alta informalidad
de la tierra en Colombia.
110
Gráfica 3.14 Porcentaje de Informalidad de la propiedad de la tierra Municipios
Fuente: Observatorio Rural. Universidad de La Salle
111
De acuerdo con este índice de informalidad la UPRA estimó que el país cuenta con
un 54,31 % de informalidad en la tenencia de la tierra1. De los 1122 municipios
sobre los cuales se calculó el índice, 288 presentan entre el 75 y el 100 % de
informalidad, 429 municipios entre el 50 y el 75 % de informalidad, 334 entre el 25
y el 50 % y solo 68 entre el 0 y el 25 %. Dentro de los departamentos con mayor
incidencia en los altos índices de informalidad del país, se encuentran Boyacá,
Cundinamarca, Nariño, Antioquia y Cauca. Los resultados del índice de informalidad
la UPRA a nivel municipal y departamental se presentan en el Anexo 7.
La informalidad en los derechos de propiedad y la concentración de la tierra
Con el fin de examinar la asociación entre la concentración de la tierra medida por
el coeficiente de Gini y el índice de Informalidad realizada por la UPRA, se realiza
un ajuste de un modelo de regresión simple (Ver gráfica 3.12). Los resultados
arrojan que no se encuentra una relación entre las dos características, ya que el
modelo de regresión simple no muestra una relación significativa entre las dos
variables (p=0,545).
Gráfica 3.12 Regresión simple Gini de tierras a índice de informalidad
Fuente: UPRA 2016, DANE 2015. Cálculos propios
112
El modelo de regresión simple no muestra asociación entre la informalidad de los
derechos de propiedad y la concentración de la tierra a nivel municipal. Los datos
observados en la gráfica 3.12 muestran una gran dispersión en las observaciones,
por lo cual no se encuentra ninguna tendencia estadística, a pesar de que muchos
analistas coinciden en que la debilidad de los derechos de propiedad ha sido una
causa muy importante de la concentración de la tierra en Colombia. Una primera
explicación es que la información de la UPRA se basa en los registros catastrales y
notariales que solo cubren una parte de la población. Probablemente exista un
desfase temporal entre estas variables, para lo cual se necesitarían series
temporales, con las que el país no cuenta. También es importante hacer
investigación cualitativa y verificación en campo con variables más precisas.
3.5 Consecuencias concentración de la propiedad rural para la eficiencia en
Colombia
La tierra es el principal activo productivo y la agricultura es la fuente de ingresos
más importante para los pobres rurales en los países en desarrollo26. El acceso a la
tierra es fundamental para construir medios de vida viables y salir de la pobreza.
Por ello, la concentración de la tierra es un obstáculo para incrementar la
productividad agrícola y los ingresos rurales (Banco Mundial, 2008). La desigualdad
en el acceso a la tierra restringe los ingresos provenientes de la tierra y también del
trabajo, haciendo más difícil escapar de la pobreza. La desigualdad en el acceso a
la tierra no solo aumenta la desigualdad por ingresos, sino que también es probable
que reduzca la producción agrícola total y disminuya el crecimiento económico. Por
ello las estructuras agrarias caracterizadas por una alta desigualdad están
asociadas con relaciones políticas y sociales poco democráticas, características de
economías pobres y con una extrema desigualdad de los ingresos.
Dada la importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en
desarrollo, la tierra ha sido un tema importante en los debates y teorías sobre el
desarrollo y una fuente de movimientos sociales y políticos, y de conflicto agrario.
26 La industria urbana suele ser demasiado exigente en habilidades y capital como para ser una
opción para los campesinos pobres.
113
Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y desigualdad, ya
que en situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra,
los retornos del trabajo serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia
si la propiedad de la tierra es extremadamente sesgada, la desigualdad de los
ingresos será muy alta y la pobreza será generalizada entre los que no puedan
acceder a la tierra.
Los datos de la estructura de la propiedad agraria en Colombia revelan una
desigualdad en el acceso a la tierra históricamente elevada, y que ha venido
creciendo en las últimas mediciones. El análisis comparativo mostró que los índices
de concentración de la tierra ponen a Colombia como uno de los países más
desiguales de la región e incluso del mundo. La elevada desigualdad de la
propiedad rural en Colombia tiene consecuencias graves para el desarrollo del país
en el orden social, económico y ambiental.
La concentración de la tierra es suficiente para producir desigualdad y pobreza.
Dónde la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los retornos a la tierra
serán altos y los retornos al trabajo serán bajos. La concentración de la tierra trae
como consecuencia una disminución de los salarios rurales. Los grandes
propietarios utilizan técnicas de producción que demandan poca mano de obra. Esta
situación genera un aumento en la oferta laboral que no es absorbida por las
grandes explotaciones, y como resultado hay un excedente de mano de obra en las
pequeñas explotaciones, generando condiciones de desempleo y subempleo. La
disminución del salario rural a la larga disminuye también el salario urbano y genera
desempleo en el sector urbano. La concentración de la tierra reduce producción
agrícola total porque, como veremos, las grandes explotaciones son menos
productivas. Sin embargo, los grandes propietarios se benefician porque tienen
mucha tierra y pagan salarios bajos, lo cual aumenta la desigualdad. La disminución
de los salarios produce pobreza generalizada (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
De acuerdo a los datos del CNA de 2014, el 5,5% de la tierra corresponde a predios
de menos de 10 hectáreas, pero en ellos vive el 76% de la población rural (Tabla
2.3). La concentración de la tierra genera un alto nivel de desempleo y subempleo
114
debido al exceso de población en las pequeñas explotaciones y la baja demanda de
trabajadores de las grandes explotaciones. El exceso de trabajadores además
disminuye los salarios, genera migraciones masivas hacia los centros urbanos y
pobreza tanto rural como urbana.
La inequidad en el acceso a la tierra genera un grave conflicto ambiental por el uso
inadecuado del suelo. Gran parte de la tierra de uso agropecuario está ocupada por
latifundios en ganaderías extensivas de baja productividad, con un grave deterioro
de los bosques, el agua y la biodiversidad. Solo una pequeña proporción de la tierra
en grandes predios se utilizó en cultivos agroindustriales con alto uso de insumos.
En vista de que las tierras planas y de buena calidad fueron acaparadas por el
latifundio improductivo, los campesinos utilizaron las tierras de alta pendiente en la
zona andina, en páramos o humedales, o expandieron la frontera en la selva y en
los bosques causando enormes daños ambientales (Reyes, 2016).
También la inequidad en el acceso a la tierra ha sido una causa muy importante del
conflicto armado y social del país. En Colombia la apropiación, el uso y la tenencia
de la tierra han sido motores del origen y la perpetuación del conflicto armado27
(Fajardo, 2015). El hecho de que el problema de la tierra haya sido el primer punto
de la negociación en el acuerdo de paz firmado en el año 2016, es una demostración
de que la disputa por la tierra fue neurálgica en el conflicto colombiano. La debilidad
histórica de los derechos de propiedad agraria en Colombia permitió a los agentes
con más poder apropiarse de la tierra, legal o ilegalmente, muchas veces con el uso
de la violencia, llevando a incrementar el tamaño de los predios más allá de
cualquier criterio de eficiencia económica y social.
Una de las consecuencias más importantes de la desigualdad de la propiedad rural
en Colombia se relaciona con la eficiencia. Los datos del censo revelan que la mayor
parte de la tierra se encuentra en predios muy grandes, mientras la mayoría de
pequeños productores de economía campesina no poseen tierra suficiente. Si las
27 El conflicto en Colombia ha cobrado la vida de 220.000 seres humanos entre 1958 y el 2012. Adicionalmente los datos incluyen 23.000 víctimas de asesinatos selectivos, 11.750 víctimas de masacres, y 27.023 víctimas de secuestros. Más de medio siglo de violencia han dejado 6 millones de hectáreas despojadas y 7 millones de desplazados (Grupo Memoria Histórica, 2013).
115
pequeñas explotaciones son más eficientes que las grandes como se ha reportado
en la mayor parte de la literatura internacional, la estructura de tamaños de predios
en Colombia muestra que el equilibrio de tamaños de predios no se ajusta en el
tamaño óptimo, generando una ineficiencia económica.
El tamaño óptimo de explotación agrícola es un área que es operada con eficiencia
económica en el sentido amplio. Para Berry (2016), la eficiencia económica reducida
es aquella que solo tiene en cuenta la productividad agrícola, mientras que la
eficiencia económica amplia incluye además variables como la generación de
empleo y la preservación del medio ambiente (Berry, 2016). Como lo afirma
Vogelgesang (1996) “Si se supone que hay una distribución óptima de las unidades
agrícolas en el tiempo y el espacio y que está vinculada al tamaño, lo más probable
es que una distribución extremadamente sesgada que no permite ajustes del
tamaño con fines de optimización también sea inadecuada desde el punto de vista
de la eficiencia” (Vogelgesang, 1996).
116
CAPÍTULO 4
LA RELACIÓN INVERSA ENTRE EL TAMAÑO DE LA FINCA Y LA
PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA: TEORÍA Y EVIDENCIAS
INTERNACIONALES
117
CAPÍTULO 4. LA RELACIÓN INVERSA ENTRE EL TAMAÑO DE LA FINCA Y
LA PRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA: TEORÍA Y EVIDENCIAS
INTERNACIONALES
Introducción
Ha habido un debate que lleva varios siglos en la economía acerca de la importancia
y la eficiencia de las fincas en pequeña escala. Muchos afirman que las grandes
explotaciones son más eficientes que las pequeñas, y por lo tanto subdividirlas por
medio de una reforma agraria reduciría la producción agrícola, la eficiencia y el
crecimiento económico. Casi un siglo de investigación por los economistas agrícolas
ha producido un contraintuitivo hecho estilizado: los pequeños agricultores
generalmente usan la tierra, el capital y la mano de obra más eficientemente que
los grandes agricultores. Esta relación inversa entre el tamaño de la finca y la
productividad agrícola implica que redistribuir la tierra de las grandes explotaciones
a los pequeños agricultores familiares aumentará la eficiencia de la economía
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009). Con pocas excepciones la
superioridad en productividad y eficiencia de las pequeñas explotaciones familiares
sobre las grandes explotaciones comerciales continúa hoy (Banco Mundial, 2006).
La relación inversa (en adelante RI) entre el tamaño del predio y la productividad
agrícola es la evidencia empírica más importante de la economía agraria (Fan, 2005;
Dyer, 1991; Lipton M. , 2009) y ha sido la principal justificación para emprender
reformas agrarias como requisito para superar los obstáculos al desarrollo. Las
reformas agrarias iniciadas durante la segunda posguerra e impulsadas durante la
guerra fría se fundamentaban en las evidencias de la mayor eficiencia de los
pequeños agricultores. A pesar de la solides teórica y del gran acerbo de evidencias
internacionales, la RI ha sido objeto de un gran debate en las ciencias económicas,
toda vez que sus resultados se oponen a los postulados de la teoría neoclásica que
normalmente encuentran rendimientos constantes a escala en la economía.
118
A los responsables de la política pública les interesa aumentar la productividad
agrícola y reducir las desigualdades en el acceso a la propiedad rural, por lo cual la
constatación de una RI sugiere que estos dos objetivos se pueden lograr con una
misma política de reforma agraria. Desde hace mucho tiempo la relación inversa
entre el tamaño de la finca y la productividad de la tierra ha sido un elemento clave
en el argumento de que tal distribución de la tierra puede ser equitativa (a corto y a
largo plazo) y a la vez promotora del crecimiento. El desafío intelectual consiste en
entender que el asegurar que los grandes propietarios tengan más tierra, como
consecuencia condena a los demás a tener muy poca. La RI por lo general implica
que el ingreso agrícola total llegará al máximo cuando la tierra esté casi igualmente
distribuida. Esto a la vez implica que la brecha total de la pobreza se minimiza bajo
una distribución tal de la tierra (Berry, 2014).
Este capítulo muestra los elementos teóricos que han sido reportados en la literatura
sobre los orígenes de la RI, sus explicaciones y las principales objeciones que aún
persisten entre algunos economistas. A partir de estas bases teóricas se examinará
en el próximo capítulo la evidencia de una RI en Colombia.
4.1 La Relación Inversa: Elementos teóricos
Origen e importancia
La Relación Inversa (RI) sostiene que a medida que se incrementa el tamaño de la
finca, disminuye la producción agrícola por hectárea. Tanto histórica como
geográficamente, la evidencia empírica sobre la existencia de una RI es
abrumadora, abarcando desde la Inglaterra medieval, Rusia prerrevolucionaria y
China hasta los países en desarrollo contemporáneos en Asia, África y
Latinoamérica (Dyer, 1991). Iniciando el siglo XX, los estudios de Chayanov sobre
la economía campesina en Rusia mostraron evidencias sobre la mayor
productividad de los predios pequeños. Pero más recientemente Amartya Sen en
1962 encontró en la India evidencias cuantitativamente sólidas. Tomando los datos
de Indian Farm Management Surveys, Sen encontró que, en términos generales, la
119
productividad de la tierra disminuía conforme aumentaba el tamaño de la
explotación. La posterior investigación empírica dejó pocas dudas sobre la validez
y generalidad de este fenómeno observado en muchos países de Asia, África y
América Latina28.
La RI constituye el núcleo microeconómico para establecer el tamaño óptimo de
explotación agrícola y la justificación más importante para una reforma agraria
redistributiva (Cornia, 1985). La principal justificación en que se fundamenta la
reforma agraria es que las grandes fincas desaprovechan la tierra mientras que las
fincas pequeñas subutilizan la mano de obra, lo que resulta en bajo nivel de
productividad de la tierra y del trabajo, y por consiguiente genera pobreza y
desigualdad. Pero ante todo el debate de la reforma agraria se ha centrado en la
pregunta por el desarrollo económico nacional (White, Borras Jr., & Hall, 2014).
Los debates sobre reforma agraria han girado en torno a la eficiencia de la escala
de producción. La agricultura en pequeña escala ha sido cuestionada sobre su
viabilidad y su papel en la producción mundial de alimentos. Con esta perspectiva
las políticas públicas han apoyado a las grandes explotaciones basadas en su
supuesta mayor eficiencia, logrando a una estructura dualista de grandes granjas
capitalistas dedicadas a la exportación, mientras se considera que los pequeños
deben desaparecer o integrarse a los agronegocios29.
Los pequeños productores son criticados por que utilizan tecnologías atrasadas y
porque no es eficiente mecanizar sus pequeñas granjas para elevar la
productividad. Por el contrario, a menudo se ha considerado que las grandes
explotaciones tienen economías de escala, pues utilizan tecnologías modernas y
mecanización que los lleva a un nivel de productividad y eficiencia mayor que los
28 Berry y Cline (1979) mostraron un impresionante conjunto de pruebas que confirman la generalidad
de una RI entre el tamaño de la finca y la productividad por hectárea en países como Colombia, Brasil, India, Filipinas, Malasia y Paquistán. También Cornia (1985) en un estudio amplio encontró evidencias de la RI en un amplio estudio de 15 países. Carter (1984) para el norte de la India, Heltberg (1998) en Pakistán, Masterson (2005) en Paraguay, Thapa (2007) en Nepal, Dyer (2008) en Egipto y Helfand (2004) en Brasil entre los muchos estudios existentes. 29 Según el Banco Mundial, los pequeños agricultores tienen tres alternativas: ser asalariados en
las grandes agrocadenas que producen para la exportación, integrarse a la producción capitalista de monocultivos en gran escala o migrar a las ciudades (Banco Mundial, 2008).
120
pequeños agricultores. Por lo tanto dividir las grandes explotaciones por medio de
una RA distributiva llevará a una pérdida de eficiencia.
Sin embargo, para analizar la eficiencia y la escala de producción se deben tener
en cuenta tres hechos importantes. El primero es que la propiedad de la tierra es
muy diferente a la de otros activos por su papel fundamental en la generación de
ingresos, estatus y poder local, y por lo tanto la desigualdad extrema en el acceso
a la tierra distorsiona los mercados generando ineficiencia y desigualdad. El
segundo es que la mayor parte de la tierra no ha sido adquirida como resultado de
una mayor eficiencia de los propietarios, sino producto de la herencia, la
confiscación de tierras, las intervenciones de gobiernos coloniales, la expropiación
violenta o el fraude. Y tercero es que los pequeños agricultores han enfrentado a un
sesgo en las políticas públicas que ha favorecido a los grandes propietarios
(Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Medidas de la productividad agrícola
La relación inversa entre el tamaño del predio y la productividad agrícola es un
hecho ampliamente demostrado que aún persiste en el siglo XXI30. Sin embargo, los
hallazgos sobre la existencia de una RI han causado mucho desconcierto para los
que siempre han creído en la mayor eficiencia de las grandes explotaciones. Estas
investigaciones normalmente han reportado dos regularidades: la primera es que la
producción agrícola por hectárea decrece cuando aumenta el tamaño de
explotación, y la segunda es que la productividad del trabajo crece cuando aumenta
el tamaño de explotación. De acuerdo con esto:
𝑃𝑀𝐴 = (𝑌𝐵
𝐴)
𝐴= 𝛹(𝐴)
30 Algunos de los autores que encontraron relación inversa durante el siglo XXI son: (Helfand & Taylor, 2017; Assunção & Ghatak, 2003; Verschelde, M, Rayp, & Vandamme, 2012; Gül Ünal, 2008 ; Dyer, 1998; Sial, 2012; Fan, 2005; Thapa, 2007; Lamb, 2001)
121
Donde PMA es la productividad media de la tierra, YB es el valor del producto bruto,
A es el área de la finca, Ψ(A) denota que el rendimiento puede ser una función del
tamaño de la granja. En un mundo donde el tamaño de la granja y el rendimiento no
están relacionados, tenemos 𝜕Ψ(A)/𝜕𝐴 = 0. Sin embargo, normalmente el trabajo
empírico ha encontrado 𝜕Ψ(A)/𝜕𝐴 < 0 lo cual ha llevado al hecho estilizado de que
están inversamente relacionados, y es precisamente lo que ha llevado al abundante
interés en la relación y sus explicaciones (Helfand & Taylor, 2017).
Adicionalmente:
(𝑌𝐵
𝑁)
𝑝< (
𝑌𝐵
𝑁)
𝑔∧ (
𝑌𝐵
𝐴)
𝑝> (
𝑌𝐵
𝐴)
𝑔⟶ (𝑃𝑀𝐴)𝑝 > (𝑃𝑀𝐴)𝑔 ∧ (𝑃𝑀𝑁)𝑝 < (𝑃𝑀𝑁)𝑔
Si N es el número de trabajadores, p es la pequeña finca, y g es la gran unidad
productiva. A partir de la desigualdad anterior, Berry (1979) concluye que dado que
𝑃𝑀𝐴 = 𝑌𝐵 𝐴⁄ (productividad media de la tierra) y que 𝑃𝑀𝑁 = 𝑌𝐵 𝑁⁄ (productividad
media el trabajo) la desigualdad (𝑃𝑀𝐴)𝑝 > (𝑃𝑀𝐴)𝑔 y (𝑃𝑀𝑁)𝑝 < (𝑃𝑀𝑁)𝑔 la
productividad media de la tierra va disminuyendo a medida que crece el tamaño del
predio, pero la productividad media del trabajo aumenta con el tamaño de
explotación (Berry, R.A.; Cline, W.R. , 1979).
En este caso pasar la tierra de las grandes explotaciones a las pequeñas aumentará
la productividad de la tierra, pero reducirá la productividad del trabajo. Ante esta
disyuntiva que se observa en la medición de la RI la pregunta que surge es: ¿cuál
de las dos se debe maximizar para lograr la mayor eficiencia y contribuir al desarrollo
nacional? La respuesta a esta pregunta sería ninguna de las dos.
Para Berry (1979) y Binswanger (1995), la principal variable que deben maximizar
los responsables de la política a fin de lograr una mayor eficiencia es la
productividad total de los factores (PTF), es decir, el valor agregado dividido por la
suma de todos los factores de producción correctamente valorados a sus costos de
oportunidad social. La productividad total de los factores es una medida integral de
productividad. Si, como antes, la tierra, la mano de obra y el capital son los tres
122
factores de producción y los índices de cantidad se construyen utilizando precios, la
PTF se puede escribir como:
𝑃𝑇𝐹 = (𝑄
Í𝑛𝑑𝑖𝑐𝑒 𝑑𝑒 𝑐𝑎𝑛𝑡𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑑𝑒 𝑓𝑎𝑐𝑡𝑜𝑟𝑒𝑠)
𝐴
= 𝜑(𝐴)
PTF captura efectivamente la productividad con la que se utilizan todos los insumos
en el proceso de producción. Mide las unidades de producto (Q) para cada unidad
de factores de producción utilizados. Si esta medida es una función del tamaño de
la granja, es decir, (𝐴) / 𝜕𝐴 ≠ 0, entonces hay una diferencia inequívoca en cómo las
granjas productivas de diferentes tamaños utilizan los activos en la producción
agrícola, y los formuladores de políticas reciben información clara sobre la relación
entre la productividad y tamaño de granja. Aunque esto es ampliamente reconocido,
un enfoque explícito en la PTF rara vez es el enfoque de los análisis empíricos del
RI en las economías en desarrollo (Helfand & Taylor, 2017).
Sin embargo, dado que en los países en desarrollo el capital es escaso y la mano
de obra es abundante, el costo de oportunidad será más alto para el capital que
para el trabajo, y por lo tanto la PTF será mayor en las pequeñas explotaciones que
utilizan intensivamente el trabajo, que en las grandes que utilizan intensivamente el
capital. En estas circunstancias la productividad de la tierra es un mejor proxy de la
PTF que la productividad del trabajo (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002), y en
consecuencia una RI implicaría que la reforma agraria distributiva aumentaría la
eficiencia económica.
La política pública para el desarrollo económico persigue dos objetivos
fundamentales, el aumento de los ingresos y la igualdad. El primero está asociado
con el crecimiento del PIB y el segundo asociado con la generación de empleo. La
evidencia de una RI muestra que las granjas pequeñas logran ambos objetivos, es
decir el aumento de los ingresos y la igualdad. Sin embargo, aunque la RI no implica
directamente mayor PTF, se debe tener en cuenta que en condiciones de elevado
nivel de desempleo y desigualdad el mejor criterio de eficiencia no es la PTF. Si solo
importara la PTF significaría que el único objetivo es el crecimiento del PIB, y no el
123
empleo, la desigualdad y otros factores del bienestar. Por ello Berry considera que
la PTF es un indicador de “eficiencia limitada” (Berry 2017).
Entre más grandes son las explotaciones agrícolas menor será la demanda de
empleo y oportunidades para los más pobres. El nivel de vida aumenta con el
tamaño del predio, mientras que la probabilidad de estar en situación de pobreza
aumenta cuando disminuye el tamaño de explotación (Lipton 2009). La contribución
al empleo y la distribución de los ingresos se torna más importante que la “eficiencia
limitada” cuando persisten condiciones de alto desempleo y desigualdad. En estas
condiciones las pequeñas explotaciones son preferidas a las grandes porque son
capaces de generar más ingresos y empleo en los segmentos más pobres de la
población. Si midiéramos la eficiencia en un sentido amplio, en condiciones de
desempleo y desigualdad las pequeñas explotaciones serían preferidas, incluso
aunque no fueran más productivas por unidad de área (Berry, 2017).
Implicaciones de la RI
Sen (1962) hace tres observaciones sobre la agricultura india que son pertinentes
para el análisis: “Observación I: Cuando al trabajo familiar empleado en la
agricultura se le “imputa un valor”, en términos de la tasa del salario estándar, gran
parte de la agricultura india aparece sin remuneración”. “Observación II: En líneas
generales, la “rentabilidad” de la agricultura aumenta con el tamaño de la
explotación. La “rentabilidad” equivale al excedente (o déficit) del valor de la
producción con respecto a los costos, incluyendo el valor imputado de la mano de
obra”. “Observación III: De manera general, la productividad por acre disminuye con
el tamaño de la explotación” (Sen, 1962).
La observación I tiene que ver con las condiciones de pobreza y con la dificultad
intrínseca que tiene la ponderación del trabajo familiar. Las estimaciones
cuantitativas que se hacen de la pequeña producción teniendo como referencia un
estándar, como el salario mínimo, terminan presentando resultados que parecen
ilógicos, y que no guardan relación con los criterios de optimización de la teoría
124
convencional. En condiciones de pobreza, el costo de oportunidad del tiempo y de
la mano de obra familiar no se puede asimilar a los de las prácticas contables que
se usan en el mundo financiero. En las pequeñas unidades productivas se llevan a
cabo tareas que podrían ser calificadas como “irracionales” desde los principios de
la eficiencia paretiana. No obstante, esta “anomalía” la pequeña unidad se
mantiene.
La observación II se refiere a la relación positiva que existe entre el tamaño de la
explotación y la rentabilidad. Las fincas grandes pueden acceder a mayor tecnología
y por esta razón su rentabilidad es más alta que la de las fincas pequeñas. Y en las
fincas grandes la productividad por trabajador es superior a la de las unidades
pequeñas.
Y la observación III es la constatación de la relación inversa. Cuando se analizan
los cambios en la productividad media por hectárea los resultados de las fincas
pequeñas superan los de las unidades grandes.
La observación I de Sen pone en tela de juicio las definiciones usuales de la
eficiencia, y las concepciones sobre la informalidad. Cuando la productividad
marginal baja y, no obstante, continúa aumentando la mano de obra, se presentaría
una situación insostenible si el costo del trabajo se evaluara en términos del salario
estándar. El trabajo de la unidad familiar no es remunerado. Y por esta razón, el
balance negativo que se desprende de la gráfica no se traduce en un cierre de la
producción. A pesar de que estas relaciones serían insostenibles desde la
perspectiva de la contabilidad formal, la pequeña unidad productiva continúa
operando. La estabilidad de estas unidades se mantiene aun cuando los balances
financieros indicarían que no son rentables. Para la familia campesina el costo de
oportunidad de continuar trabajando en la finca no se evalúa con los criterios de un
analista externo, que tiene como referencia el salario estándar.
La gráfica 4.1 combina las unidades de trabajo en el eje horizontal y la producción,
en el eje vertical. La pendiente negativa de la curva HP representa la productividad
marginal del trabajo. Las explotaciones de mayor tamaño estarían ubicadas hacia
la izquierda, pues su productividad por trabajador es superior a la de las fincas
125
pequeñas, que se ubicarían hacia la derecha. El volumen de los salarios está dado
por el área OWAP. En el punto B la productividad es suficiente para pagar los
salarios. Allí habría equilibrio y la masa salarial OWBC es compensada con la
productividad, de tal forma que la ganancia es cero. A la izquierda de B, la ganancia
está dada por el área WHB. Esta situación se presenta en las fincas grandes
(observación II).
Fuente: Sen 1962, p. 246
Las fincas pequeñas, a la derecha de B, tienen pérdidas representadas por el área
BAP porque aun cuando su productividad por hectárea es más alta (relación inversa
y observación III), los costos relativos de la mano de obra son elevados. A pesar de
que las fincas pequeñas tienen pérdidas, continúan operando (observación I)
porque los miembros de la familia no las cuantifican como se hacen en los balances
usuales, que monetizan las horas de trabajo teniendo como referencia algún salario
estándar. La comparación de las áreas WHB y BAP que debería ser el punto de
Gráfica 4.1 Relación entre la producción y las unidades de trabajo (jornales
y número de operarios)
126
partida para mantener o abandonar una explotación, no es considerada por las
familias que explotan unidades pequeñas.
4.2 Explicaciones a la Relación Inversa
La mayor productividad de las pequeñas explotaciones es consecuencia de al
menos tres elementos ampliamente estudiados. En primer lugar, los pequeños
agricultores cultivan un mayor porcentaje de área de la finca, tal como sucede en la
estructura agraria de América Latina donde los minifundios explotan intensivamente
la tierra, en contraste con el panorama de los latifundios improductivos
predominantes en la región. En segundo lugar, en las pequeñas explotaciones hay
una mayor intensidad del uso de la tierra para cultivos, es decir más cosechas al
año por hectárea que las grandes explotaciones. Y en tercer lugar, los predios
pequeños eligen un patrón de cultivos de mayor valor, generalmente cultivos mixtos
en actividades que demandan mayor mano de obra como hortalizas (Boyce, 1987);
en oposición a las grandes explotaciones caracterizadas por monocultivos
mecanizados y ganaderías extensivas. ¿A qué se debe este comportamiento que
exhiben los pequeños agricultores y que lleva la aparición de la RI en los países en
desarrollo? Los hallazgos presentados en la literatura internacional se pueden
agrupar en tres hipótesis que se han consolidado como las más consistentes en la
explicación de la RI: el dualismo del mercado laboral, los costos de transacción de
la mano de obra y las imperfecciones del mercado de factores.
El dualismo del mercado laboral
Según esta hipótesis se supone que los agricultores en pequeña escala están
dotados de abundante mano de obra familiar con un bajo costo de oportunidad, al
tiempo que enfrentan una escasez aguda de capital (Barret, 1996). La explicación
directa de la aparición de una RI es que la mayor productividad de los predios
pequeños se debe a que, frente a una situación de exceso de mano de obra el costo
de oportunidad será cercano a cero, es decir que los pequeños agricultores no
conseguirán empleo fuera de sus explotaciones o lo harán con una remuneración
127
muy inferior al que conseguirán trabajando en su propia granja, por tanto, aplicarán
intensivamente la mano de obra elevando el producto por unidad de área. La
abundancia de mano de obra los lleva a una mayor aplicación de este factor con el
objetivo de maximizar el producto y repartirlo entre los miembros de la familia en
una lógica chayanoviana31.
El exceso de mano de obra en las pequeñas explotaciones es una consecuencia
del monopolio de la tierra, donde el gran propietario ejerce un control local sobre el
mercado laboral. La apropiación de la mayor parte de la tierra eleva la oferta de
mano de obra proveniente de las pequeñas explotaciones y reduce los salarios
(Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002). Esta situación distorsiona los mercados de factores
e impide a la economía campesina la optimización y la acumulación de riqueza
lograda en las empresas capitalistas y mantiene a las economías campesinas en el
nivel de subsistencia (Gül, 2008).
Para los grandes propietarios la tierra representa un bajo costo de oportunidad, por
lo cual la utilizan de manera extensiva. Dado que los grandes propietarios enfrentan
costos del capital financiero más bajos, pueden acceder a mayores niveles de
capital físico y reemplazar la mano de obra que es relativamente más costosa (Sial,
2012). Esto dará como resultado la aparición de una RI, toda vez que el uso
intensivo de capital no podrá elevar el producto por hectárea como si lo hace la
aplicación de mayor trabajo por unidad de área en las pequeñas explotaciones
(Lipton, 2009).
31 De acuerdo a Chayanov (1966) el trabajador familiar campesino opera en un “modo de producción campesino” que lo diferencia de cualquier otro trabajador, ya que su objetivo es garantizar la subsistencia, la cual está determinada por la relación de dependencia dada entre el número de manos que trabajan y el número de bocas que alimentar. Esto explica porque las pequeñas explotaciones producen más por hectárea que un gran productor que aplica mano de obra solo hasta que iguala el producto marginal al salario de mercado, resultando en menos mano de obra contratada por hectárea que los pequeños productores. El modo de producción campesino se genera porque los mercados de productos y factores rurales no están completamente desarrollados o no existen (Chayanov, 1974).
128
Los costos de transacción de la mano de obra
Esta hipótesis se basa en que el tamaño de la explotación podría conducir a costos
diferentes, y estos a su vez generaran distintos niveles de productividad. Pero las
ventajas de los pequeños agricultores que llevan a una RI no dependen de los
costos de producción por unidad de producto, ya que estos son aproximadamente
neutrales a la escala de producción32, sino de los costos de transacción por unidad
de producto, los cuales cambian sustancialmente dependiendo del tamaño de la
finca. Los costos de transacción son los costos asociados con el uso de los factores
y la entrega de bienes al mercado. Los costos de transacción asociados al trabajo
son la búsqueda y selección de trabajadores, el entrenamiento, la asignación de
tareas, la coordinación, la movilización y supervisión de la mano de obra para evitar
la evasión de tareas. La dispersión geográfica concomitante en la agricultura eleva
los costos de la supervisión de la mano de obra, ya que los trabajadores deben
moverse en grandes espacios. En consecuencia, los costos de transacción de la
supervisión de la mano obra aumentan con el tamaño de explotación.
Adicionalmente, “el modo de producción campesino” propio de las pequeñas
explotaciones, posee abundante mano de obra familiar cuyo objetivo es la
maximización del producto por hectárea para garantizar la subsistencia, lo cual
induce un comportamiento cooperativo en la producción que reduce los costos de
transacción de la mano de obra.
El objetivo de la agricultura a gran escala es maximizar beneficios, para lo cual
emplea trabajadores solo hasta el nivel en que el producto marginal de la última
unidad contratada iguala al salario. Adicionalmente dado que sus costos de
transacción por unidad de producto son inferiores para el capital físico, el acceso al
crédito y la comercialización utiliza menos mano de obra que las pequeñas
explotaciones. Sin embargo, en los países en desarrollo caracterizados por capital
32 Las cantidades físicas de insumos por unidad de producto no varían mucho con el tamaño de
explotación; si se aplican dos bultos de fertilizantes por hectárea en una pequeña explotación, se aplicarán los mismos dos bultos por hectárea en una gran explotación. Aunque los costos de fertilizantes o alimentos para el ganado pueden disminuir un poco cuando se adquieren en grandes cantidades, esta diferencia no cambiará la RI.
129
escaso y mano de obra abundante, generalmente subempleada, son más
importantes los costos de transacción del trabajo (Lipton M. , 2009).
El uso intensivo de la mano de obra eleva la productividad agrícola de la tierra
directamente, pero también indirectamente mejora la capacidad productiva de la
tierra al aplicar el trabajo intensivo en abonamiento orgánico y conservación del
suelo, plantación de árboles, manejo de agua, división de parcelas, riegos y
drenajes, etc. Este tipo de inversiones que mejoran la calidad del suelo por hectárea
y que son generadas por la mano de obra, no son frecuentes en las grandes
explotaciones, que en general dependen más del capital físico. De esta manera, los
menores costos de transacción de la mano de obra en las pequeñas explotaciones,
conduce a la aparición de la RI en los países en desarrollo.
Una variable fundamental en la determinación de los costos de transacción es la
calidad de la administración que varía con el tamaño de explotación. Para los
propietarios de las grandes explotaciones los ingresos principales no siempre
provienen de sus granjas, y pueden tener otras ocupaciones de donde derivan sus
ingresos, además suelen ser absentistas, no viven en sus granjas y contratan a un
administrador que supervisa una mano de obra asalariada. Generalmente este
administrador contratado no conoce muy bien el entorno, no posee el conocimiento
ancestral de los campesinos ni las tecnologías mejor adaptadas a ese contexto. Por
el contrario, los pequeños agricultores viven en las granjas, ellos mismos la
administran y un alto porcentaje de la mano de obra es familiar.
Entre más pequeñas sean las explotaciones, mayor es la probabilidad de que
correspondan a agricultura familiar. La presencia de “agricultura familiar” asociada
a los predios pequeños es un elemento esencial en la explicación de la RI, ya que
utilizan mano de obra familiar que es más comprometida y no tiene que ser buscada
y seleccionada, disminuyendo substantivamente los costos de transacción. La mano
de obra en las explotaciones familiares trabaja generalmente a tiempo parcial,
generando más de un tercio de los ingresos fuera de la explotación. El trabajo a
tiempo parcial le permite mayor flexibilidad para adaptarse a los ciclos productivos
y derivar ingresos fuera de la finca que garantizan la estabilidad financiera de la
130
familia. Así mismo las explotaciones familiares presentan distintos grados de
producción agrícola para el autoconsumo y la subsistencia, dependiendo de las
posibilidades del mercado y la dotación de factores en la finca. El autoconsumo es
una garantía para la sobrevivencia de la familia, al tiempo que mejora la rentabilidad
de la explotación cuando se realizan pagos en especie a la mano de obra
contratada. Por último, la característica más importante de la agricultura familiar es
que la gestión de la finca recae en la misma familia, lo cual reduce los costos de
transacción y le da ventajas frente a la agricultura a gran escala (Lipton M. , 2009).
Las imperfecciones del mercado de factores rurales
Según esta hipótesis siempre que existan mercados de factores rurales imperfectos
aparecerá una RI, ya que los precios de los factores serán diferentes para pequeñas
y grandes explotaciones. En general, el costo de oportunidad de la tierra y el capital
son relativamente más bajos para las grandes explotaciones, mientras que para las
pequeñas explotaciones el costo de oportunidad de la mano de obra es más bajo.
Entre más tierra posean las grandes explotaciones, menos tierra tendrán los
pequeños agricultores, así que la escasez de tierra generará excedentes de mano
de obra que reducirán el salario. En condiciones de alto desempleo del trabajo y de
salarios bajos los pequeños agricultores optarán por trabajar en su propia
explotación. Esto conduce a la RI debido al uso más intensivo de la mano de obra
en las pequeñas explotaciones como se explicó arriba.
Las imperfecciones en los mercados de tierras surgen porque la tierra para los
grandes propietarios es más que un factor productivo, ya que genera prestigio y
dominio social, es además un activo de riqueza y un seguro contra la inflación
(Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). Dado que la cantidad de tierra fértil es fija,
el aumento de la población y el desarrollo económico incrementan su valor,
generando una valiosa renta que se apropia el terrateniente. Para los pequeños
productores campesinos la tierra representa un vínculo ancestral, la fuente principal
de ingresos y reproducción de la familia, y el espació de producción de cultura y de
vínculos comunitarios (Palacios 2009). Así la tierra resulta ser un factor muy
131
atractivo que genera incentivos para su acumulación, y en consecuencia el precio
de la tierra siempre se encuentra por encima de sus retornos económicos. En
consecuencia, los mercados de tierras no funcionan y no hay ventas de grandes a
pequeños porque el precio de la tierra está por encima de sus retornos económicos
en valor presente. Además, los grandes propietarios no están interesados en vender
porque ellos ejercen un control sobre el mercado laboral, de modo que si vendieran
la tierra disminuiría la oferta de trabajo y tendrían que pagar salarios más altos
(Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Las imperfecciones del mercado de capital surgen por los costos de transacción
inherentes a los mercados financieros rurales. Las instituciones financieras rurales
enfrentan menores costos de transacción en los grandes propietarios que en los
pequeños. Además, en los mercados financieros rurales es fundamental la garantía,
que para los productores agrícolas suele ser la tierra. Sin embargo, en los países
en desarrollo los pequeños productores, no solo tienen poca tierra, sino que además
carecen a menudo de los títulos de propiedad que exigen las instituciones
financieras como garantía. Esta situación sumada al bajo nivel educativo y la poca
información en trámites financieros de los pequeños propietarios, dificulta su acceso
al crédito formal, y generalmente deben recurrir al crédito informal con elevadas
tasas de interés. Mientras tanto los grandes propietarios tienen acceso preferencial
a grandes cantidades de crédito con bajas tasas de interés. En suma, el acceso fácil
al crédito les permite a los grandes propietarios adquirir un mayor nivel de capital
físico que les resulta barato, mientras que para las pequeñas explotaciones resulta
costoso.
Las imperfecciones del mercado de trabajo surgen del poder monopsónico que
tienen los grandes propietarios localmente sobre la mano de obra. El excedente de
trabajo en las pequeñas explotaciones no es absorbido por las grandes,
disminuyendo así los salarios por debajo del equilibrio competitivo. En
consecuencia, las pequeñas explotaciones usan intensivamente el trabajo, lo cual
les da ventajas debido a los menores costos de transacción en la supervisión de la
mano de obra como ya se mencionó.
132
En resumen, las imperfecciones de los mercados de factores rurales hacen que los
precios de los factores sean diferentes para los pequeños y los grandes
productores. La mayoría de las investigaciones realizadas en el tema coinciden en
que el bajo precio del trabajo en los países en desarrollo lleva a un uso intensivo de
la mano de obra que incrementa la producción agrícola por hectárea. Esta relación
de precios de los factores productivos y las imperfecciones de los mercados de
factores está muy relacionada con el desarrollo económico de los países.
La RI es una consecuencia de una estructura agraria donde los mercados de
factores rurales fallan. La tierra no se puede transferir de los grandes a los pequeños
por medio de mercados distorsionados y el tamaño de las fincas permanecerá lejos
del óptimo de eficiencia. Así mismo la mano de obra permanecerá desempleada
con un salario muy por debajo del salario competitivo, y el capital y la tecnología no
podrán ser adquiridos por los pequeños hasta que no puedan ajustar el tamaño de
explotación. En consecuencia, en presencia de distorsiones de los mercados de
factores la RI permanecerá en la estructura agraria.
4.3 Objeciones a la Relación Inversa
A pesar de la solidez teórica mostrada durante casi un siglo de investigación y de
ser este un hecho estilizado, es decir, aceptado por casi todos los expertos, existen
algunas objeciones a la RI que conviene aclarar. Aunque en general estas
objeciones presentan argumentos muy débiles, no siempre provienen de la
ignorancia en la teoría económica o el desconocimiento del mundo rural, sino que
muchas veces vienen de poderos intereses privados y políticos.
La pregunta de Chicago
Por ejemplo, una objeción que es muy citada en la literatura se conoce como “la
pregunta de Chicago”: ¿Si la tierra es más productiva en las pequeñas
explotaciones, por qué el mercado no transfiere toda la tierra de las grandes a las
pequeñas, y por qué la mano de obra menos productiva en las pequeñas
explotaciones no se transfiere a las grandes donde su productividad es mayor,
133
logrando así mejoras paretianas a través del mercado? La respuesta es muy trivial,
incluso para un ortodoxo de la economía neoclásica, ya que se sabe bien que los
mercados en general son imperfectos, y mucho más los mercados de factores
rurales. Ante imperfecciones de los mercados de tierras las ventas de grandes
propietarios ineficientes a pequeños propietarios eficientes no se producirán.
Los mercados de tierras presentan muchos obstáculos que han sido ampliamente
analizados. En primer lugar, la prevalencia de una visión feudal en la cual el
monopolio de la tierra representa prestigio y permite ejercer control social y político.
En segundo lugar, para los pequeños propietarios no es fácil adquirir la tierra ya que
su valor de mercado es superior a los retornos netos descontados en el presente,
además no tienen capacidad de ahorro ni capital de trabajo para adquirirla y ponerla
a producir, por lo tanto, no es factible la compra. Tercero, los mercados agrarios son
incompletos, no hay perfecta información sobre la calidad y los precios de la tierra
(Lipton, 2009) y los costos de transacción son muy elevados (Deininger, 2004).
Cuarto, a los grandes propietarios les interesa mantener la concentración de la
tierra, ya que pueden ejercer dominio sobre el mercado laboral y así pagar bajos
salarios. Por último, tienen enormes ventajas en mantener grandes propiedades ya
que hay una captura de rentas derivadas la valorización de la tierra, pagan pocos
impuestos y reciben la mayor parte de los subsidios del gobierno (FAO, 2004). Estos
subsidios están dados por un mayor acceso a bienes públicos como infraestructura
e investigación, crédito agropecuario subsidiado y mayor protección frente al
comercio internacional entre otras (de Janvry A. y., 1993).
La calidad de la tierra
Otro argumento muy popular es que la RI es que surge de la omisión de variables
importantes como la calidad de la tierra. Se argumenta que las explotaciones más
pequeñas son más productivas porque se localizan en las tierras más fértiles y mejor
dotadas. Dado que las tierras más fértiles soportan una población mayor, esto lleva
a su fraccionamiento en pequeñas explotaciones. Por el contrario, en tierras de mala
calidad la densidad de la población es baja y prevalecen las explotaciones de gran
134
tamaño. La RI aparece porque la calidad de la tierra está asociada con las pequeñas
explotaciones y esta variable es omitida. Sin embargo, se debe distinguir entre la
calidad endógena y exógena. La primera es producto del trabajo humano que se
aplica a mejorar la calidad de la tierra con riegos, plantación de árboles y
abonamiento, y la segunda que es intrínseca a la localización se relaciona con
factores como las fuentes naturales de agua o la fertilidad propia del suelo.
Pero la calidad de la tierra está lejos de explicar la RI. Muchas nuevas
investigaciones han controlado la calidad de la tierra y han confirmado que los
pequeños son más eficientes dentro de territorios homogéneos. Además, se ha
encontrado que las pequeñas explotaciones suelen tener mayor calidad endógena,
es decir producto de la aplicación del trabajo intensivo, y no producto de una mejor
localización. Por último, en países de África y Latinoamérica se ha verificado la RI
a pesar de que las tierras de mejor calidad exógena pertenecen a los grandes
propietarios que tienen más poder político y acceden a mayores bienes públicos
como carreteras y canales de riego.
Globalización y el avance tecnológico
Finalmente, se ha argumentado que, si bien pudo existir una RI en el pasado, el
nuevo entorno de globalización ha eliminado las ventajas de las pequeñas granjas.
En particular, el comercio internacional, el auge de los supermercados, el desarrollo
económico y el avance de la tecnología han revertido la RI. Pese a estas objeciones,
en el siglo XXI muchos estudios aún siguen confirmando RI en los países en
desarrollo, mostrando que estas variables no han eliminado las ventajas de las
pequeñas granjas en los países en desarrollo. En primer lugar, el comercio
internacional supondría una ventaja comparativa para los grandes agricultores
modernos intensivos en capital, pero en los países en desarrollo las pequeñas
explotaciones mantienen ventajas comparativas en su mano de obra abundante,
produciendo bienes no transables de alto valor por hectárea, además elijen
actividades agrícolas en las que tienen ventajas comparativas y por eso han
sobrevivido a la globalización (Brookfield, 2008).
135
Segundo, los supermercados representan una ventaja para los grandes agricultores
por sus menores costos de transacción en la comercialización, pero en los países
en desarrollo esta ventaja no ha desplazado a los pequeños agricultores que
mantienen sus mercados locales y sus estrategias tradicionales de
comercialización. Tercero, el desarrollo económico puede cambiar la relación de
precios del trabajo y el capital y crear una población más urbana favoreciendo la
aparición de una relación directa; sin embargo, la relación de precios de los factores
no es la única causa de la RI, incluso esta podría persistir, aunque se invierta la
relación de precios de los factores, como lo demuestran las evidencias halladas en
el siglo XXI que aún confirman RI. Por último, la tecnología tampoco ha revertido la
RI, como lo revelaron los estudios en la India donde al principio de la
implementación de la revolución verde solo las grandes explotaciones la
adquirieron, pero posteriormente los pequeños adoptaron las nuevas tecnologías
con tan buenos resultados que incluso intensificaron la RI (Lipton M. , 2009).
El avance tecnológico ha mostrado ser neutral, en el mediano plazo33, a la escala
de producción. En la medida en que la tecnología no modifique la relación de precios
del capital y del trabajo, no revertirá la relación inversa como ocurrió con la
revolución verde en los países en desarrollo. Los pequeños agricultores adoptaron
con retardo la nueva tecnología de la revolución verde, pero una vez apropiada esta
tecnología no tuvo ningún efecto sobre la escala de producción.
El avance tecnológico impulsó los incrementos en la productividad agrícola mundial
con mucha fuerza en la década de 1950 y 1960, pero a partir de 1970 los
incrementos en la productividad han sido cada vez menores, hasta llegar a
incrementos de la productividad casi nulos a partir de 1990 (Lipton M. , 2009). En
vista de que los avances tecnológicos no han podido incrementar la productividad
agrícola a partir de ese momento, sumado a que la frontera agraria se está
agotando, la relación inversa ha cobrado una importancia mayúscula y las reformas
33 Cuando aparecieron las semillas mejoradas de la revolución verde en la India, los pequeños agricultores en un principio no las adoptaron. Se pensaba que estas variedades mejoradas solo podían ser utilizadas por los grandes agricultores, quienes tenían más capital y educación. Sin embargo, los pequeños agricultores experimentaron con estas semillas y las fueron introduciendo lentamente. Un tiempo después implementaron con más intensidad que los grandes agricultores (Bejarano, 1989; Lipton M. , 1989).
136
agrarias han vuelto a las agendas políticas. El avance tecnológico no modificó las
deseconomías de escala en la agricultura de los países en desarrollo, pero la
concentración de la tierra si se constituyó en un obstáculo para una amplia difusión
del progreso tecnológico (CEPAL, 1990). Gracias a la existencia de la relación
inversa, una reforma agraria podrá incrementar la producción al tiempo que
permitirá una mayor difusión del progreso tecnológico.
137
CAPÍTULO 5
LA RELACIÓN INVERSA. INDICIOS EN COLOMBIA
138
CAPÍTULO 5. LA RELACIÓN INVERSA. INDICIOS EN COLOMBIA
Introducción
Colombia ha sido un país que históricamente ha carecido de información estadística
sobre el desempeño de su sector agrícola. Prueba de ello es que solo se han
realizado tres censos agropecuarios y el último se realizó en el año 2014 luego de
44 años de haber realizado el segundo. La información sobre precios y costos de
producción es muy incompleta y el censo no recogió información sobre estas
variables. Por ello han sido pocos los estudios que se han realizado para analizar la
relación entre el tamaño de la finca y la productividad agrícola.
En Colombia no ha habido mucha información estadística sobre la producción
agraria y la tenencia de la tierra que permita establecer de manera objetiva la
relación entre la eficiencia económica y el tamaño de las explotaciones
agropecuarias. En el año 2014 se realizó el último censo nacional agropecuario
luego de 44 años de haber realizado el anterior, y es una buena oportunidad de
actualizar los estudios realizados desde el censo de 1970. Berry (1972) utilizó los
datos del censo de 1970 y encontró RI en Colombia, recientemente Leibovich (2013)
encontró que las pequeñas explotaciones son más productivas que las grandes
tomando los datos de la encuesta de Agroingreso Seguro (AIS). En este capítulo se
tomaron los datos del censo agropecuario 2014 para establecer si aún en el siglo
XXI persiste una RI entre el tamaño de la finca y la productividad agrícola en
Colombia, tal como lo muestra la literatura internacional.
5.1 Antecedentes de la Relación Inversa en Colombia
El estudio pionero en Colombia fue presentado por Albert Berry en 1972 a partir de
los datos del censo nacional agropecuario de 1960, encontrando una fuerte RI entre
el ingreso medio y el tamaño de la finca. El estudio mostró que la producción media
por hectárea en las explotaciones de menos de 5 hectáreas superaba a las
139
explotaciones de 50 hectáreas en un factor de 4,6 a 1; sin embargo, al ajustar las
diferencias en calidad de la tierra el factor pasó a ser de 2 a 1. Para Berry la
ganadería extensiva era el factor decisivo en la baja productividad de las grandes
explotaciones. Berry encontró que para los cultivos la RI no fue muy fuerte; las
unidades de menos de 10 hectáreas mostraron en promedio una ventaja de entre
10 y 15% en relación a las de mayor tamaño; y agregó que con la llegada de nuevas
variedades las grandes y medianas explotaciones alcanzaron mayores
rendimientos por hectárea, aunque fueron efectos transitorios que en el mediano
plazo no pudieron revertir la RI (Berry, 1972).
Si bien se esperaba que después del trabajo de Berry de 1960 las ventajas de las
fincas pequeñas se hubiera reducido debido al avance de los cultivos comerciales
y al limitado acceso a la tecnología en las pequeñas explotaciones (Berry A. , 2016),
un estudio presentado por Leibovich34 en el 2013 encontró una RI incluso más
profunda de los resultados hallados por Berry en 1972. Los datos presentados por
Lebovich fueron objeto de una gran polémica en el país. En estos resultados el
minifundio supera a la gran propiedad por un factor de 7 a 1 (Leibovich, 2013). La
diferencia de productividad por tamaños es tan grande que incluso cometiendo
errores metodológicos se confirmaría una RI en Colombia. Una explicación de las
diferencias en la intensidad de la RI entre el estudio de Berry y el de Leibovich, es
que el segundo usó datos que no son comparables con el censo agropecuario35.
En otro estudio realizado sobre la eficiencia productiva de la agricultura familiar en
Colombia, Forero (2017) midió la rentabilidad de los sistemas de producción en
Colombia, estimando la rentabilidad neta (sin descontar rentas) y la rentabilidad
técnica (contabilizando las rentas pagadas por los productores), encontró que no
existen diferencias en rentabilidad de acuerdo al tipo de productor (Forero,
Rodriguez, Gutierrez-Malaxechebarría, & Nieto, 2017). Sin embargo, este estudio
34 Los datos fueron obtenidos de la encuesta del programa del gobierno para apoyo a la competitividad agrícola “Agroingreso Seguro (AIS)” realizada en el año 2009. 35 La encuesta de AIS estima el valor de la producción a partir de un pronóstico que realizan los productores sobre los ingresos esperados, mientras que el censo pregunta por la producción física obtenida en el último periodo.
140
no es comparable con las mediciones anteriores ya que utiliza la rentabilidad neta
por hectárea, mientras los anteriores utilizan el valor de la producción por hectárea36.
5.2 La investigación empírica a partir de los datos del Censo Nacional
Agropecuario 2014
Los datos
Los datos de producción agropecuaria fueron tomados del censo nacional
agropecuario (CNA) del año 2014, realizado por el Departamento Nacional de
Estadística (DANE). El censo se aplicó 1.101 municipios con una cobertura de
98,9% del territorio. La base de datos cuenta con un total de 5.335.518 registros, de
los cuales se seleccionaron las Unidades de Producción Agropecuaria (UPA) de
acuerdo con las actividades agrícolas más importantes incluida las actividades de
ganadería bovina. Luego de depurar la base de datos, tomando solo las unidades
productivas que durante el año 2013 habían tenido producción en las actividades
seleccionadas, se logró un total de 970.189 UPAs. Los elementos de la depuración
y del trabajo con los datos se presentan en el anexo metodológico (ver anexo 4).
Tabla 5.1 Áreas de cultivos de mayor importancia en Colombia
Nombre cultivo Total área
(hectáreas) % área
agropecuaria
Plátano 915.979 10%
Café 902.409 10%
Yuca 627.470 7%
Maíz amarillo 618.733 7%
Arroz verde 601.520 7%
Palma de aceite 481.735 5%
Maíz blanco 400.297 4%
Caña panelera 329.594 4%
Papa 267.571 3%
Caña de azúcar 239.795 3%
Cacao 199.549 2%
Fuente: CNA 2014. Cálculos propios
36 Como se advirtió anteriormente el indicador de eficiencia que debe utilizarse es la PTF, pero en vista de la dificultad de estimar los costos de oportunidad es preferible utilizar la productividad de la tierra como un mejor proxy de la PTF.
141
Dentro de las actividades agrícolas se filtraron aquellas UPA cuya actividad principal
correspondía a las de mayor prevalencia en el área de uso agropecuario en
Colombia (Ver tabla 5.1). Estas actividades agrícolas representan el 62% del área
de cultivos en 11 actividades (presentadas en la tabla 5.1) de las 455 actividades
agrícolas reportadas en el CNA. Así mismo se tomaron las UPA donde la ganadería
bovina era una actividad importante. Se estimaron los precios de mercado37 de
estas actividades agrícolas y ganaderas, tomando información estadística del
Ministerio de Agricultura (2014) y de agremiaciones agropecuarias. Con los datos
de producción y precios se estimó el valor de la producción agropecuaria por
hectárea en cada UPA.
Para controlar el efecto de la calidad de la tierra por municipio, se utilizó el parámetro
de la unidad agrícola familiar UAF38, que representa un área que se ajusta para cada
municipio de acuerdo con la calidad de la tierra, el acceso a los mercados y la
dotación de bienes públicos. De este modo la UAF corresponderá a un área mayor
cuando la tierra sea de menos calidad o esté alejada de los centros urbanos. El
valor de la producción por UAF presenta una estimación de la productividad por
unidad de tierra de la misma calidad, acceso a mercados y dotación de bienes
públicos, controlando así el efecto de la calidad de la tierra sobre la productividad.
La productividad agropecuaria y el tamaño de la UPA
La ecuación más utilizada en la literatura para probar la RI entre en el tamaño de la
finca y la productividad agrícola se basa en una regresión de mínimos cuadrados
ordinarios como el siguiente modelo:
37 Los precios de mercado son un proxy de los precios al productor, ya que no existe información suficiente sobre estos. 38 La Unidad Agrícola Familiar (UAF) se define como “un fundo de explotación agrícola, pecuaria, forestal o acuícola que dependa directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo familiar, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra contratada”. La UAF es una unidad suficiente para suministrar cada año a la familia que la explote, en condiciones de eficiencia productiva promedio, ingresos equivalentes a dos salarios mínimos legales (Machado A. , 2009).
142
Log (Y) = α + β Log (A) + u
Donde Y es el valor monetario del producto total por hectárea y A es el área en
producción agropecuaria de la finca por hectárea. Si el valor de β es negativo se
confirma la RI. La tabla 5.2 muestra que a nivel nacional, tanto en el agregado de
cultivos como en ganadería, se confirma la RI entre el tamaño de la finca y la
productividad. Tomando las actividades agrícolas más importantes por separado,
también se confirma la RI para todas excepto para caña de azúcar.
Tabla 5.2 Resultados del modelo de regresión
Cultivos Intercepto Pendiente R2 Coeficiente de
correlación
Total Cultivos 7,29 -0,291*** 0,060 -0,255***
Total Ganadería 11,566 -0,572*** 0,378 -0,621***
Algodón 8,227 -0,233*** 0,086 -0,303***
Arroz verde 8,013 -0,302*** 0,076 -0,277***
Arveja verde 10,121 -0,446*** 0,290 -0,541***
Frijol 7,72 -0,47*** 0,113 -0,337***
Maíz amarillo 6,982 -0,287*** 0,090 -0,304***
Maíz blanco 7,268 -0,302*** 0,109 -0,332***
Papa 10,552 -0,416*** 0,228 -0,479***
Tabaco 12,252 -0,511*** 0,248 -0,502***
Yuca 8,454 -0,347*** 0,172 -0,417***
Plátano 7,836 -0,304*** 0,115 -0,342***
Café 11,997 -0,67*** 0,424 -0,655***
Palma de aceite 8,602 -0,309*** 0,180 -0,433***
Caña panelera 3,333 -0,128*** 0,014 -0,123***
Caña de azúcar 3,26 0,022 0,001 0,0036
Cacao 6,999 -0,301*** 0,085 -0,295***
*** Significativo al 1% Fuente: CNA 2014. Cálculos propios
Los datos de la tabla 5.3 muestran la productividad agropecuaria según tamaños de
UPA en hectáreas para el total nacional. El número total de upas del estudio fue de
143
970.189, en la columna 2 se presenta el porcentaje upas que corresponde a cada
rango de tamaños. Este total de upas corresponde a 28.107.785 hectáreas, la
columna 3 presenta el porcentaje de hectáreas para cada rango de tamaños. La
columna 4 muestra la productividad agropecuaria calculada como el valor de la
producción agropecuaria por hectárea. La columna 5 muestra la productividad
agrícola (cultivos) por hectárea y la columna 6 la productividad de la ganadería
bovina por hectárea. La columna 7 muestra el porcentaje de la UPA que está en uso
agropecuario. La columna 8 el porcentaje de área de uso agropecuario que está en
pastos para la ganadería, por diferencia el resto está en uso para cultivos. La
columna 9 muestra la productividad agropecuaria por trabajador permanente. Las
tres últimas columnas muestran los porcentajes de trabajadores permanentes,
familiares y de jornales adicionales respectivamente para cada rango de tamaños
de UPA. La tabla 5.4 muestra la productividad agropecuaria, por rangos de tamaño
por departamentos en Colombia.
Tabla 5.3 Productividad agropecuaria según tamaño del predio. Agregado Nacional
Tamaño de
UPA en
hectáreas
% de
número
de UPAs
% del
número
de Has
Productividad total ($/ha
año)
Productividad
cultivos ($/ha
año)
Productividad
Ganadera
($/ha año)
% del área
en uso
agropec.
% del
área en
pastos
(0,1] 18,27 0,3 $5.423.622 $15.113.871 $2.628.876 81% 21%
(1,3] 23,52 1,5 $3.978.095 $11.062.722 $2.053.588 83% 21%
(3,5] 12,45 1,7 $3.176.971 $9.376.416 $1.415.784 83% 21%
(5,10] 15,48 3,8 $2.633.905 $8.310.510 $1.024.272 80% 25%
(10,20] 11,76 5,7 $1.996.763 $6.635.560 $752.713 75% 33%
(20,50] 10,07 10,9 $1.397.568 $4.125.048 $666.615 66% 45%
(50,100] 4,29 10,4 $1.050.847 $2.040.901 $599.022 60% 61%
(100,500] 3,46 23,7 $800.381 $1.028.987 $531.527 58% 70%
(500,1000] 0,39 9,3 $473.661 $450.474 $337.206 64% 75%
(1000,2000] 0,18 8,6 $259.166 $257.554 $135.014 63% 81%
(2000,10000] 0,11 14,7 $153.519 $195.645 $64.909 63% 84%
más de 10000 0,01 9,2 $54.920 $32.819 $29.084 42% 96%
Fuente: Datos CNA 2014, cálculos propios
144 Tabla 5.4. Valor de la producción agropecuaria por hectárea según tamaño del predio para los departamentos de Colombia
Valor de la producción agropecuaria en pesos por hectárea según tamaños de predios en hectárea
Departamentos De 0 a 1 De 1 a 2 De 2 a 5 De 5 a 10 De 10 a 20 De 20 a 50 De 50 a 100 De 100 a 500 De 500 a 1000 De 1000 a 2000 De 2000 a 10000 Más de 10000
Amazonas 1.581.363 1.372.460 941.478 838.887 919.342 852.925 742.183 666.297 52.083 3.875 Antioquia 7.591.571 6.411.630 6.095.722 5.807.700 5.189.655 3.551.963 2.298.587 1.801.988 1.479.912 1.682.568 679.944
Arauca 6.186.179 5.924.500 5.715.821 4.779.988 3.146.924 2.128.651 1.635.047 1.100.731 692.980 472.357 78.111 31.001
Atlántico 7.427.261 4.829.899 4.307.306 3.965.789 2.730.474 1.984.269 975.837 1.754.226 213.888
Bogotá 7.013.568 7.249.852 4.305.299 3.804.398 2.482.169 4.010.482 1.609.734 373.554 394.583 Bolívar 4.266.422 4.106.748 3.461.031 3.024.621 2.401.816 1.497.685 918.533 556.628 100.519 124.794 25.344 389
Boyacá 4.107.080 3.500.928 2.973.828 2.910.403 2.710.989 1.825.216 924.259 501.352 145.146 64.352 3.109 Caldas 5.171.112 4.728.885 4.884.257 4.775.502 4.455.479 4.347.892 3.333.845 2.982.693 954.759 1.205.316
Caquetá 2.575.993 2.339.133 2.316.698 2.023.906 1.552.195 970.917 579.051 416.728 300.855 68.975 28.084 Casanare 2.494.523 2.192.683 2.783.570 1.600.644 1.435.417 1.275.394 1.265.781 1.060.988 1.039.251 589.570 223.749 443.851
Cauca 2.766.271 2.559.523 2.183.979 1.591.760 1.229.303 956.345 823.527 427.954 176.987 104.953 4.713 4.272
Cesar 5.266.459 4.039.862 3.848.970 3.571.365 3.302.001 2.334.891 1.494.705 1.211.918 1.019.348 750.702 704.165 364
Chocó 2.450.885 1.961.031 1.801.711 1.452.048 1.075.204 771.347 545.113 415.851 196.428 13.001 2.063 1.028
Córdoba 3.058.607 3.717.205 3.642.597 3.648.015 3.305.054 2.750.941 2.118.831 1.624.480 1.172.463 915.340 3.572
Cundinamarca 3.997.286 3.878.180 3.112.964 2.122.478 1.292.017 981.058 832.713 996.509 737.389 165.323 Guainía 24.119.304 3.633.504 3.225.735 2.962.306 3.361.886 2.408.017 1.600.304 807.000 161.927 58.199 14.817 20.232
Guajira 13.758.557 2.244.875 2.393.572 1.571.134 1.198.865 1.079.396 1.056.194 791.219 109.943 211.567 38.636 682
Guaviare 3.819.139 4.138.585 3.684.214 2.393.066 1.560.760 998.427 699.132 651.129 342.199 22.800
Huila 4.094.598 3.607.747 3.137.525 2.797.761 2.335.257 1.621.703 1.345.856 966.763 480.591 294.189 174.155 Magdalena 17.411.052 19.375.918 16.207.047 9.752.378 7.062.000 6.635.578 5.756.165 2.580.321 816.823 604.118 280.368 1.425
Meta 3.455.201 3.718.457 3.622.109 3.354.546 2.691.725 2.049.711 1.143.695 713.027 488.618 323.242 103.393 26.695
N. Santander 4.769.002 2.471.351 2.033.956 1.639.181 1.322.103 992.966 753.549 431.764 756.774 523.899
Nariño 4.202.293 3.105.941 2.308.308 1.973.299 1.684.261 1.335.139 1.109.759 815.765 1.316.083 831.609 205.722 52.649
Putumayo 2.169.752 2.259.858 2.086.242 1.799.494 1.454.555 1.093.229 835.294 680.956 381.910 28.940 12.668 39.747
Quindío 7.354.275 8.867.206 8.510.618 8.309.011 6.561.285 6.486.743 5.962.117 8.839.268 3.878.066 18.609.828 Risaralda 5.527.166 5.643.117 5.100.105 4.930.906 4.307.538 3.590.243 2.494.976 866.725 2.075.078 142.058
Santander 2.775.122 2.679.742 2.423.916 1.974.609 1.592.520 1.149.128 919.984 718.898 606.726 323.362 527.574 Sucre 1.415.492 1.975.331 2.378.712 2.151.119 1.684.718 1.512.060 962.644 788.538 566.996
Tolima 5.649.621 5.008.847 4.743.440 4.186.200 3.544.711 2.664.520 2.289.283 2.275.381 1.640.100 2.120.803 Valle 4.769.383 4.489.225 3.871.627 3.488.961 3.218.521 2.050.770 876.623 572.372 685.441 634.050 314.564 10.956
Vaupés 5.537.012 4.722.308 4.055.624 3.249.489 1.427.390 867.501 328.048 179.784 510.898 Vichada 2.856.354 2.428.280 1.818.056 1.760.110 1.297.141 1.166.996 566.910 329.857 116.064 104.043 92.653 55.370
145
Los datos de la tabla 5.3 y 5.4 evidencian que para el promedio nacional como para
la información desagregada por departamentos, la productividad agropecuaria de la
tierra disminuye conforme aumenta el tamaño explotación. La productividad agrícola
y ganadera también disminuye por separado cuando aumenta el tamaño del predio
(columnas 5 y 6 de la tabla 5.3). En la tabla 5.4 se evidencia que en todos los
departamentos se presenta una RI entre el tamaño de los predios y la productividad
agropecuaria39.
En la tabla 5.3 también se muestra que conforme aumenta el tamaño del predio
disminuye la proporción del área de uso agropecuario. Los predios entre 1 y 2
hectáreas utilizan en promedio el 83% del área, mientras que los predios de 1.000
a 2.000 hectáreas usan el 63% del área y los mayores de 10.000 hectáreas usan
solo el 42% del área. En la última columna de la tabla 5.3 también se muestra que
los predios más grandes tienden a tener mayor proporción del área en pastos para
ganadería y menor uso del área en cultivos. Los predios de 1.000 a 2.000 hectáreas
usan el 81% del área en pastos, mientras los menores de 5 hectáreas solo usan el
21%.
Se observa también en la tabla 5.3 como las pequeñas explotaciones usan la mayor
parte de los trabajadores agrícolas. Las explotaciones de menos de 10 hectáreas,
que poseen solo el 7 por ciento del área, emplean el 70 por ciento del total de la
mano de obra permanente; mientras que las explotaciones mayores a 100
hectáreas que poseen el 66% del área solo emplean al 21% de la mano de obra
permanente. Se observa también una mayor intensidad en el uso de mano de obra
familiar y de jornales adicionales contratados en las pequeñas explotaciones (menor
a 10 hectáreas).
La productividad agropecuaria y la calidad de la tierra
La tabla 5.5 muestra la productividad agropecuaria según tamaño de la explotación
en UAF. La productividad por UAF corrige el sesgo por calidad del suelo al medir la
39 Solamente en el departamento de Quindío no es apreciable una RI.
146
productividad por unidades de eficiencia del suelo. En la tabla 5.5 se observa que
al corregir por calidad del suelo, los resultados obtenidos en rangos de UAF
confirman una RI. Cuando se desagrega por cultivos y ganadería la RI se mantiene.
Esto quiere decir que en predios agropecuarios que poseen el mismo el potencial
productivo, la productividad es mayor en los pequeños que en los grandes.
Tabla 5.5 Productividad agropecuaria según rangos de UAF. Agregado Nacional
Tamaño en UAF % del número de
UPAS
% del número de
Has
Productividad total ($/ha año)
Productividad en cultivos ($/ha año)
Productividad Ganadera ($/ha
año)
0,0 - .25 52,5 4,3 $3.665.524 $12.288.563 $1.685.059
0.2 - ,0.5 16,9 5,0 $2.362.452 $9.338.055 $983.877
0.5 - 0.75 8,3 4,4 $1.898.176 $8.450.689 $773.389
0.75 - 1 5,0 3,9 $1.613.959 $7.183.887 $678.966
1 - 1.25 3,2 3,3 $1.530.495 $6.543.257 $663.780
1.25 - 1.5 2,3 2,8 $1.388.612 $6.229.549 $659.891
1.5 - 1.75 1,7 2,6 $1.281.664 $5.744.053 $627.495
1.75 - 2 1,3 2,2 $1.283.415 $5.457.932 $641.703
2 - 5 5,6 15,9 $1.137.207 $4.301.085 $656.417
5 - 10 1,9 12,5 $941.335 $2.763.894 $649.068
10 - 100 1,4 31,8 $721.949 $1.615.818 $525.323
Mayor a 100 0,0 11,2 $225.050 $959.897 $114.708
Fuente: Datos CNA 2014, cálculos propios
Empleo y productividad del trabajo
La relación inversa implica que la productividad del trabajo aumenta cuando crece
el tamaño de explotación, como se discutió en el capítulo 4. En la tabla 5.6 se
observa (columna 4) que la productividad por trabajador crece cuando aumenta el
tamaño explotación40. Las upas de menos de 10 hectáreas, que solo poseen el 7,4%
de la tierra, contratan el 70% tanto de trabajadores permanentes como de jornales
adicionales, y ocupan al 80% de los trabajadores familiares. La tres últimas
columnas de la tabla 5.6 muestran como la relación tierra/trabajo disminuye
dramáticamente conforme disminuye el tamaño de la upa; lo cual, según la literatura
científica, es la principal explicación del descenso de la productividad del trabajo
cuando decrece el tamaño de explotación.
40 La relación directa entre el tamaño del predio y la productividad del trabajo también ha sido
reportada en Colombia por Berry (1972) y Leivovich (2013)
147
Tabla 5.6 Empleo y productividad del trabajo según rangos de UPA
Tamaño de
UPA en
hectáreas
Numero de
UPAs en el
estudio
Número total
de hectáreas
Productividad /
trabajador
permanente
($/ha año)
% Número de
trabajadores
permanentes
% Número de
trabajadores
familiares
% Número
de jornales
contratados
Número de
hectáreas /
trabajador
permanente
Número de
hectáreas /
trabajador
familiar
Número de
hectáreas
por jornal
adicional
(0,1] 177236 85.875 $2.259.853 40,1 50,8 35,3 0,34 0,17 0,00
(1,3] 228231 430.944 $5.034.769 15,6 17,0 17,3 1,34 0,64 0,03
(3,5] 120759 473.217 $7.855.842 8,6 8,6 9,9 2,68 1,49 0,07
(5,10] 150211 1.072.812 $11.291.874 5,5 5,2 6,1 4,54 2,62 0,14
(10,20] 114064 1.615.223 $16.022.997 3,8 3,5 4,4 8,66 5,15 0,27
(20,50] 97724 3.062.592 $24.250.944 2,8 2,4 3,2 17,73 10,72 0,49
(50,100] 41651 2.914.360 $36.743.094 2,2 1,8 2,8 37,09 23,73 0,98
(100,500] 33569 6.670.899 $56.619.992 1,7 1,4 2,3 80,61 51,51 1,98
(500,1000] 3760 2.625.451 $80.875.243 9,0 5,9 10,2 254,96 192,57 5,40
(1000,2000] 1775 2.417.610 $79.342.436 4,4 1,9 4,0 503,61 360,54 7,55
(2000,10000] 1099 4.144.441 $99.496.336 5,6 1,4 4,2 1.113,70 672,15 11,54
más de 10000 110 2.594.361 $169.523.576 0,6 0,0 0,3 7.259,74 1.994,02 2,01
Fuente: Datos CNA 2014, cálculos propios
Consecuencias de la desigualdad en la productividad de los factores
Una pregunta importante que surge del análisis de la desigualdad en el acceso a la
tierra es que pasaría con la productividad de la tierra y el empleo si la tierra se
distribuyera equitativamente. La tabla 5.7 plantea este escenario de equidad
distributiva estimando el valor de la producción si la tierra produjera al menos el
promedio de producción por hectárea, que para las upas tomadas en este estudio
equivale a 1.783.285 pesos (del año 2014) por hectárea. Se observa que el valor
total de la producción (columna 4) equivale a $25.065 (miles de millones de pesos
de 2014), mientras que si la tierra produjera el promedio este valor ascendería a
$76.621, es decir, un crecimiento de la producción agropecuaria de 206%.
El mismo ejercicio con las cifras de trabajadores arroja resultados igualmente
sorprendentes. El total de trabajadores permanentes (columna 6) equivale a 1.7
millones de trabajadores para las upas tomadas en este estudio; sin embargo, si se
contratara el promedio de trabajadores por hectárea (0,44 trabajadores
permanentes por hectárea) el número de trabajadores permanentes contratados
148
ascendería a 12.4 millones de trabajadores, es decir, una variación de 620% más.
El mismo ejercicio con jornales adicionales contratados, al utilizar el promedio (1,56
trabajadores adicionales por hectárea) el incremento asciende a 518% más.
Tabla 5.7 Cambios en la producción y el empleo en un escenario de equidad distributiva
Tamaño de UPA en hectáreas
Número total de hectáreas
Productividad total ($/ha año)
Valor total de la producción
(1)
Valor de la producción calculado según
promedio (1) (2)
Total trabajadores
permanentes
Total trabajadores permanentes
calculado según
promedio (3)
Total jornales
adicionales
Total jornales calculado según
promedio (4)
(0,1] 85.875 $5.423.622 $466 $153 309.830 37.985 1.014.921 133.613
(1,3] 430.944 $3.978.095 $1.714 $18.997 342.724 190.621 1.327.895 670.507
(3,5] 473.217 $3.176.971 $1.503 $15.302 195.121 209.319 774.968 736.280
(5,10] 1.072.812 $2.633.905 $2.826 $12.616 263.785 474.539 1.068.555 1.669.190
(10,20] 1.615.223 $1.996.763 $3.225 $9.557 209.575 714.465 917.268 2.513.129
(20,50] 3.062.592 $1.397.568 $4.280 $6.617 193.990 1.354.684 938.531 4.765.094
(50,100] 2.914.360 $1.050.847 $3.063 $5.032 88.774 1.289.116 441.011 4.534.460
(100,500] 6.670.899 $800.381 $5.339 $3.830 96.213 2.950.755 470.237 10.379.268
(500,1000] 2.625.451 $473.661 $1.244 $2.267 12.463 1.161.322 55.465 4.084.945
(1000,2000] 2.417.610 $259.166 $627 $1.252 5.801 1.069.387 27.244 3.761.565
(2000,10000] 4.144.441 $153.519 $636 $751 5.021 1.833.221 21.552 6.448.346
más de 10000 2.594.361 $54.920 $142 $247 623 1.147.570 8.923 4.036.572
Total 28.107.785
$25.065 $76.621 1.723.920 12.432.984 7.066.569 43.732.970
(1): Cifras en miles de millones de pesos de 2014; (2): Promedio de producción = $1.783.285/ha;
(3): Promedio = 0,44trabajadores permanentes/ha; (4): Promedio = 1,56 jornales adicionales/ha
Fuente: CNA 2014, cálculos propios
5.3 Análisis de resultados
Los resultados observados confirman la existencia de una RI en Colombia (tablas
5.3 y 5.4), que se mantiene incluso controlando la calidad de la tierra (tabla 5.5).
Existe una tendencia creciente en el porcentaje del área no explotada y en el área
en pastos para ganadería conforme crece el tamaño de la granja (tabla 5.3). Así
mismo los resultados confirman una relación directa entre la productividad del
trabajo y el tamaño de explotación (tabla 5.6).
La relación del valor de la producción entre las explotaciones pequeñas y las
grandes se va incrementando hasta llegar a relaciones enormes. Los datos de la
149
tabla 5.3 muestran que la relación del valor de la producción de explotaciones de
menos de 5 hectáreas con las de 100 a 500 hectáreas es de 5:1; con las
explotaciones de 1.000 a 2.000 hectáreas es de 16:1; con las de 2.000 a 10.000
hectáreas es de 27:1; y con las explotaciones mayores de 10.000 hectáreas es 76:1.
Las diferencias de productividad se reducen cuando se controla la calidad de la
tierra medida en UAF, no obstante los valores llegan a ser elevados en los extremos.
Las explotaciones menores a 0,5 UAF superan a las que están en el rango de 5 a
10 UAF en una relación de 3:1; con respecto a las explotaciones de 10 a 100 UAF
en una relación de 4:1 y respecto a las explotaciones de más de 100 UAF en una
relación de 13:1.
La baja productividad en las explotaciones más grandes tiene un gran impacto en
la productividad agrícola del país si se tiene que la mayor parte de la tierra se
encuentra en grandes explotaciones (el 1% de las explotaciones más grandes
poseen el 81% de la tierra (OXFAN, 2017)). El ejercicio de simulación presentado
en la tabla 5.7 muestra que si la tierra produjera el promedio de lo que producen las
upas (cerca 1.800.000 pesos por hectárea) el PIB agropecuario aumentaría más de
6 veces.
Adicionalmente la concentración de la tierra impacta negativamente el mercado
laboral. Las upas más grandes analizadas en este estudio, correspondientes a las
explotaciones de más de 500 hectáreas, poseen 40% de la tierra pero solo emplean
al 9% de los trabajadores permanentes; mientras que las explotaciones de menos
de 5 hectáreas, poseen el 7% de la tierra y emplean el 70% de los trabajadores
permanentes. De acuerdo a la tabla 5.7 si las explotaciones agropecuarias
contrataran el promedio de lo que se emplea en las upas (0,44 trabajadores
permanentes por hectárea) la demanda de empleo se multiplicaría por 7 veces
(pasaría de 1,7 millones de trabajadores permanentes a 12,4 millones). En el caso
de los jornaleros se multiplicaría por 6 veces.
La alta concentración de la tierra en Colombia es una causa importante de la alta
intensidad de la RI observada, debido al exceso de mano de obra que se genera en
las pequeñas explotaciones. De acuerdo CNA el 80% de la fuerza laboral es
150
empleada por las pequeñas granjas, mientras las grandes explotan la tierra de
manera extensiva. Las pequeñas explotaciones utilizan más mano de obra por
hectárea que las grandes y esto explica la tendencia decreciente del producto por
trabajador. La concentración de la tierra mantiene la fuerza laboral subempleada y
los salarios deprimidos, y como no es fácil emplearse en el mercado laboral, el costo
de oportunidad de la mano de obra es bajo. Esto explica la alta intensidad de la
mano de obra aplicada en las pequeñas explotaciones.
La calidad de la administración es otra causa muy importante en la explicación de
la RI. En Colombia es muy frecuente que los propietarios de las grandes
explotaciones no vivan en sus granjas, por lo tanto, contratan un administrador y
utilizan mano de obra asalariada. Los grandes propietarios viven generalmente en
las ciudades, en muchas ocasiones por la alta inseguridad en las zonas rurales, e
invierten en tierras sus ingresos derivados en otras actividades. Para ellos la tierra
es un activo muy atractivo donde pueden invertir sus ahorros por su bajo riesgo y
alta valorización41. Las granjas pequeñas tienen ventajas en la administración de las
granjas ya que viven en el predio, utilizan mano de obra familiar y reducen los costos
de transacción por la supervisión de los trabajadores. Estas diferencias en la calidad
de la administración pueden ser muy importantes en la variación observada en la
productividad entre las grandes y las pequeñas explotaciones en Colombia.
La presencia de una RI es también una consecuencia de las múltiples
imperfecciones de los mercados de factores. En general el mercado de tierras es
muy segmentado y no existen ventas de tierras de grandes a pequeños como lo
demuestran los resultados de la política de mercado de tierras en Colombia,
considerada un rotundo fracaso (Machado A. , 2009; Borras Jr S. , 2003; Balcazar,
Lopez, Orozco, & Vega, 2001). El crédito no llega a los pequeños agricultores y por
ello no es fácil que adquieran tierra y capital, y el mercado de trabajo es controlado
41 La tierra se ha convirtió en un activo preferido para acumular riquezas por agentes urbanos como profesionales exitosos, industriales, funcionarios públicos influyentes y políticos poderosos. Más recientemente la acumulación de tierras por narcotraficantes fue enorme, se calcula entre 6 y 9 millones de hectáreas. En todos los casos la tierra fue un activo para acumular riqueza o valorizarla, una defensa contra la inflación, un refugio patrimonial para pagar menos impuestos, o una forma de lavado de activos derivada de actividades ilícitas (Kalmanovitz & López, 2006).
151
por los grandes propietarios que determinan el precio en el mercado laboral.
Mientras permanezca una relación inversa en una estructura agraria siempre
existirán mercados imperfectos que impidan que la tierra se transfiera a sus usos
más eficientes.
La RI en Colombia también es causada por la proporción del área explotada en la
granja y el tipo de actividad elegida según el tamaño de explotación. Las pequeñas
explotaciones están obligadas a cultivar una proporción mayor del área de la granja
para garantizar su sobrevivencia y adicionalmente eligen actividades que generen
mayor valor por hectárea. Como se muestra en la tabla 5.3 las pequeñas
explotaciones utilizan 80% del área de la finca y dedican en promedio 20% de la
superficie agropecuaria a ganadería y 80% a cultivos, mientras que en las grandes
esta proporción se invierte. En general los cultivos generan mucho más valor por
hectárea al año que la ganadería42; según el informe del PNUD (2011) para
Colombia la relación del valor de la producción al año de una hectárea en cultivos
de economía campesina a una hectárea en ganadería es en promedio 14,3:1 en
frijol, 15,3:1 en café y 45,6:1 en papa (PNUD, 2011). Sin duda estos valores explican
gran parte de las enormes diferencias en productividad entre las pequeñas
explotaciones y las grandes.
5.4 La Relación Inversa y los sistemas de producción
La presencia de esta RI está muy correlacionada con los sistemas de producción
predominantes en la estructura agraria colombiana. Estos sistemas productivos
presentan diferentes relaciones de uso de factores y por lo tanto afectan la
productividad agrícola. La tierra de uso agropecuario en Colombia está dominada
por tres sistemas productivos: la ganadería extensiva, los cultivos agroindustriales
en gran escala y la agricultura familiar en pequeña escala.
42 Según cálculos de la Sociedad de Agricultores de Colombia, para el año 2011 el PIB de cultivos representaba 17 billones de pesos, mientras el PIB de la ganadería bovina era de 7,7 billones. Si tenemos en cuenta que según el CNA la ganadería ocupa 34 millones de hectáreas y los cultivos 7 millones aproximadamente, entonces la relación del valor de la producción de cultivos a ganadería será de 11 a 1.
152
La ganadería extensiva
En Colombia el 80% del área de uso agropecuario está sembrada en pastos para la
ganadería, y la mayor parte es de carácter extensivo. La ganadería extensiva en
Colombia es una actividad de muy baja eficiencia productiva y su nivel tecnológico
es muy bajo43. Generalmente la ganadería extensiva es señalada de generar una
alta presión sobre los recursos naturales como el suelo, el agua, los bosques y la
biodiversidad. La tabla 5.3 muestra una fuerte RI en la ganadería, el valor de la
producción en ganadería para los predios de 1.000 a 2.000 hectáreas es en
promedio trece veces menor que los predios de menos de 5 hectáreas.
La ganadería ocupa 38 millones de hectáreas en Colombia, pero de acuerdo a la
vocación de uso agrícola de los suelos, el país solo debería tener 8 millones de
hectáreas en ganadería (UPRA, 2016). Por su carácter extensivo la ganadería
genera muy poco empleo por hectárea y una gran presión sobre la biodiversidad44.
El costo social de la ganadería es mayor si se tiene en cuenta el problema de la
concentración de la tierra y sus vínculos directos con el conflicto armado (Grupo
Memoria Histórica, 2013).
Adicionalmente la ganadería extensiva, desarrollada en predios de gran tamaño,
recibe múltiples subsidios tanto explícitos como implícitos. Por ejemplo, la baja
tributación de su patrimonio en tierras y ganado, la valorización de la tierra generada
por el desarrollo económico, los cuantiosos créditos con tasas de interés subsidiada,
la protección frente al comercio internacional y la omisión del pago de
43 El nivel tecnológico de la ganadería colombiana es muy bajo ya que utiliza mucha tierra por cada
animal, baja inversión en infraestructura y maquinaria, y poco uso de mano de obra. Esto se refleja
en los bajos parámetros productivos que hacen que la ganadería colombiana esté por debajo del
promedio mundial en productividad En Colombia una hectárea en cultivos produce varias veces más
que una hectárea en ganadería (Vergara, 2012).
44 La mayor parte del bosque que se tumba en Colombia se convierte luego en pastos para la
ganadería. La ganadería genera aproximadamente un millón de empleos en 34 millones de
hectáreas; mientras el café, que se produce en pequeñas explotaciones, genera un millón de
empleos en un millón de hectáreas plantadas, es decir que el café genera 34 veces más empleo por
hectárea que la ganadería.
153
externalidades ambientales negativas. Esta situación resulta ser muy beneficiosa
para los ganaderos, pero demasiado perjudicial para el resto de la sociedad que
asume los enormes costos de su ineficiencia económica, social y ambiental. De esta
manera se genera un poderoso incentivo a mantener grandes extensiones en
pastos, a la vez que impide que la tierra se transfiera a usos productivos más
eficientes.
Las actividades agroindustriales
Las actividades agrícolas pueden dividirse en cultivos agroindustriales (como caña
de azúcar, palma de aceite o cereales) y cultivos de economía familiar campesina
(como hortalizas o tubérculos). Los cultivos agroindustriales, casi siempre
asociados a la agricultura capitalista a gran escala, están constituidos por
actividades más intensivas en capital y menos intensivas en mano de obra en
relación a la agricultura a pequeña escala. Según el censo 2014, el 35% del área
agrícola, corresponde a actividades agroindustriales, de las cuales una alta
proporción se desarrolla en predios grandes.
Las actividades agrícolas agroindustriales suelen tener altos niveles de protección
y son beneficiarios de muchos tipos de subsidios del Estado. El sesgo de las
políticas hacia los grandes agricultores ha sido bastante analizado en Colombia y
en toda Latinoamérica. Con el fin de modernizar la agricultura el Estado dotó de
capital productivo y tecnologías modernas subsidiadas principalmente a estos
grandes agricultores además de bajas tasas de interés en los créditos, y una fuerte
protección contra el comercio internacional entre otras ayudas. Por ejemplo,
actividades como el arroz han sido objeto de una protección histórica frente al
comercio internacional, manteniendo así un precio interno elevado para los
consumidores quienes subsidian a los productores (Kalmanovitz & López, 2006). La
caña de azúcar es utilizada en parte para la producción de etanol, que por ley debe
ser mezclado con la gasolina en los automóviles, obteniendo un mayor precio y
rentabilidad para los productores.
154
Por último, uno de los subsidios que muchas veces se desconoce en la política
pública es el ocasionado por las externalidades ambientales negativas que generan
actividades agrícolas de gran escala como la palma de aceite y el azúcar, que
degradan el suelo y sobreexplotan los recursos hídricos. A pesar del apoyo del
Estado a estas actividades en gran escala desarrolladas por empresarios agrícolas
que utilizan intensivamente maquinaria y tecnología moderna, los datos del censo
muestran que la productividad disminuye conforme aumenta el tamaño del predio.
La agricultura familiar
La agricultura familiar es un sistema de producción en pequeña escala en el que la
administración y el trabajo son predominantemente familiares. En Colombia el
78,4% del total de explotaciones corresponden a pequeñas explotaciones de
agricultura familiar, y varios estudios señalan que estas actividades producen entre
el 50 y el 60% de los alimentos de la canasta básica con apenas el 10% de la tierra
de uso agropecuario (Perry, 2011). De acuerdo al CNA, la agricultura familiar a
pequeña escala es quien absorbe la mayor parte del trabajo agrícola permanente y
de jornaleros adicionales. El 88,5% del total de personas que trabajan de manera
permanente y el 86% de los jornales adicionales en las explotaciones
agropecuarias, labora en pequeñas explotaciones.
Los resultados presentados aquí confirman la mayor productividad de las
explotaciones agrícolas familiares; sin embargo, la productividad por trabajador
tiende a disminuir cuando decrece el tamaño del predio lo cual determina bajos
ingresos por trabajador. La mayor parte de la pobreza rural en Colombia, que
alcanza el 45%, se encuentra en las pequeñas explotaciones familiares y se debe
a la baja productividad por trabajador. La pobreza rural en las pequeñas
explotaciones es la principal justificación de una reforma agraria, ya que la baja
productividad por trabajador es consecuencia de la cantidad insuficiente de tierra
con que cuentan las explotaciones agrícolas familiares.
155
156
CONCLUSIONES
A pesar de la urgente necesidad de una reforma agraria en Colombia, es un tema
que no se menciona en la política pública desde hace mucho tiempo, ni es del
interés del debate académico. El elevado nivel de pobreza rural, el alarmante
deterioro ambiental y un persistente conflicto armado han sido las principales
consecuencias de la excesiva concentración de la tierra en Colombia. Los
campesinos fueron victimizados y despojados de su tierra en medio del persistente
conflicto armado interno, llevando la concentración de la tierra a niveles muy
elevados. Esta inequidad en el acceso a la tierra no solo es un asunto de justicia
distributiva, además representa un obstáculo al desarrollo por sus implicaciones
sobre la eficiencia económica y social.
Los datos expuestos en este trabajo acerca de la concentración de la tierra en
Colombia, revelan que la desigualdad de la propiedad agraria en el país es
demasiado elevada y en cada medición ha continuado su senda creciente. El índice
Gini de concentración de la tierra calculado en este trabajo a partir de la información
del CNA del año 2014 es de 0,92, cuando las mediciones del IGAC habían reportado
un gini de 0,87 en el 2012.
La contribución de la política de tierras fue bastante insatisfactoria si se analiza a
partir de su contribución al desarrollo del medio rural y la promoción del progreso y
el bienestar material de la población campesina. La reforma agraria en Colombia es
considerada como una reforma mediocre en relación al contexto latinoamericano.
Tal como lo muestran los resultados de la política de reforma agraria analizados en
el capítulo 2 y el anexo 2, su contribución a la transformación de la estructura agraria
colombiana han sido exiguos. Así mismo, se mostró que la política de reparto de
baldíos, fue importante en la consolidación de la gran propiedad durante el siglo XIX
y principios del siglo XX, pero posteriormente las dinámicas de apropiación y
concentración de la tierra obedecieron más a otras causas, en particular
relacionadas con el escalamiento del conflicto a partir de la década de 1980 en
adelante.
157
La debilidad de los derechos de propiedad como el origen de la concentración de la
propiedad, planteada como una hipótesis central de este trabajo, se ha mostrado
como una causa fundamental en la literatura especializada sobre el caso
colombiano revisada en este trabajo. No obstante, en esta investigación no se
encontraron relaciones estadísticas entre la debilidad de los derechos de propiedad
y la concentración de la tierra. Los datos de ginis municipales presentan muy poca
variabilidad, ya que la tierra está muy concentrada en todo el territorio rural, por lo
tanto no arroja ninguna relación con posibles variables explicativas analizadas en
este trabajo como el índice de informalidad de la propiedad rural, el conflicto, el
índice de desarrollo humano, el área en pastos, entre otras. Otra posible explicación
es que la hipótesis de los derechos de propiedad como causa histórica de la
concentración requería series temporales para su comprobación, toda vez que la
actual concentración de la tierra fue causada por la debilidad en los derechos de
propiedad en periodos anteriores.
Desafortunadamente los responsables de la política pública desconocen las
evidencias de una RI y las implicaciones sobre la mayor eficiencia y equidad de
pasar la tierra de los grandes propietarios a los pequeños agricultores. La
constatación de una RI en Colombia demuestra que la reforma agraria es hoy un
asunto vigente. Los resultados analizados en esta investigación revelan en una
simulación que la producción agropecuaria podría multiplicarse por siete veces y la
mano de obra permanente por seis veces si utilizaran los promedios de producción
y empleo. No obstante, estos promedios son muy inferiores a los niveles de
producción y empleo de las upas de rangos más pequeños, lo cual daría resultados
enormes en el ejercicio de simulación
Desde la década de 1970 la política pública abandonó una intención firme de
realizar una reforma distributiva, requerida para lograr el desarrollo económico,
social y ambiental. Los intentos de reforma agraria en Colombia fracasaron porque
los grandes propietarios se negaron a entregar sus tierras y pactaron leyes con el
gobierno que blindaron sus propiedades. Gran parte de la tierra quedó convertida
en ganaderías extensivas, que generan poco empleo y destruyen el medio
158
ambiente, y una pequeña fracción de las grandes explotaciones recibió cuantiosos
subsidios e infraestructura productiva por parte del Estado para crear agricultura
moderna de exportación. Pero la mayor parte de la población rural son productores
agrícolas que viven en una pequeña porción de la tierra, con altos niveles de
desempleo o subempleo, bajos ingresos y elevada pobreza. La existencia de una
RI demuestra que la concentración de la tierra es ineficiente en términos
económicos, sociales y ambientales, y que el pacto entre los grandes propietarios y
el gobierno para impedir la reforma agraria, junto al sesgo de la política agraria en
favor de las grandes explotaciones ha sido muy costoso para el país.
Los datos del censo nacional agropecuario realizados en el año 2014 en Colombia
confirman la existencia de una RI entre el tamaño del predio y la productividad
agropecuaria, la cual se mantiene incluso controlando la calidad de la tierra. Las
diferencias de productividad entre las pequeñas explotaciones y las grandes pueden
ser enormes si se comparan con las reportadas en Asia o África. Sin embargo, se
debe tener en cuenta que Latinoamérica se caracteriza por la presencia de enormes
latifundios donde la productividad es muy baja.
Estas grandes explotaciones no solo tienen una baja productividad, sino que
además generan muy poco empleo en las zonas rurales, generando tensiones que
históricamente han derivado en el conflicto armado en Colombia. La desigualdad
extrema en el acceso a la tierra ha generado pobreza rural y urbana, porque el
exceso de mano de obra resultante deprime los salarios y genera la migración de
trabajadores hacia las ciudades. Además el sacrificio ambiental es incalculable, ya
que los latifundios han convertido la biodiversidad de los bosques en pastizales o
en monocultivos, mientras que los campesinos son expulsados hacia zonas
ambientalmente frágiles con grandes daños a los ecosistemas.
En este trabajo se analizaron cuatro posibles causas que pueden explicar la alta
intensidad de la RI en Colombia. La primera causa es la elevada concentración de
la tierra en Colombia que genera un exceso de mano de obra cuyo costo de
oportunidad es muy bajo, lo cual induce una aplicación intensiva del trabajo en las
pequeñas explotaciones, elevando así su productividad. La segunda causa surge
159
de la mayor calidad de la administración en las pequeñas granjas familiares que son
más eficientes que las grandes explotaciones caracterizadas por propietarios
absentistas que contratan la administración y la mano de obra. La tercera causa de
la RI es el tipo de actividad productiva que predomina según el tamaño de
explotación, toda vez que los pequeños agricultores se dedican a actividades que
generan mucho valor por hectárea, mientras que la mayor parte de la tierra que se
encuentra en grandes explotaciones es utilizada en pastos para una ganadería que
genera poco valor por hectárea. Por último, las distorsiones de los mercados de
factores han impedido que la tierra se transfiera de grandes e ineficientes a
pequeñas y eficientes explotaciones.
En este trabajo se mostró que aunque la productividad de la tierra es mayor en las
pequeñas explotaciones, la productividad del trabajo es menor, lo cual determina la
pobreza de los pequeños agricultores. En esta situación, la tecnología no puede
ayudar mucho para superar la pobreza sin antes corregir la desigualdad extrema de
la tierra. Una reforma agraria exitosa debería fraccionar las grandes e ineficientes
explotaciones para lograr un tamaño de explotación en el que la productividad del
trabajo crezca, se supere la pobreza rural y elimine el desempleo rural, al tiempo
que se incrementa la productividad de la tierra.
La política pública debe apoyar más a los pequeños agricultores no solo porque son
más productivos por hectárea, sino principalmente porque generan más empleo,
preservan más el medio ambiente cuando encuentran un entorno favorable,
constituyen un patrimonio cultural muy valioso, dinamizan las economías locales,
aportan más a la seguridad alimentaria y son fundamentales para lograr la
consolidación de la paz en Colombia. Una reforma agraria acompañada de políticas
de apoyo a la agricultura familiar sería importante para combatir la pobreza y la
inequidad rural y urbana, reducir el desempleo, generar crecimiento y desarrollo
económico.
Este trabajo es una contribución importante para Colombia porque permite
actualizar los datos de la estructura agraria y la eficiencia productiva que no contaba
con información censal desde 1970. Después de la confirmación de una RI en
160
Colombia realizada por Berry en 1970 se pensaba que esta tendería a disminuir
debido al crecimiento económico, la urbanización, la modernización de la agricultura
y el avance tecnológico entre otros factores. Sin embargo, los resultados de este
estudio muestran que en el siglo XXI la RI persiste en Colombia e incluso es más
fuerte que la reportada en 1970.
Otro resultado destacable en esta investigación es que aun controlando la calidad
de la tierra se presenta una fuerte RI. En este trabajo se utilizó la UAF, que es una
unidad que permite comparar zonas homogéneas en calidad de la tierra. La mayor
productividad de las explotaciones más pequeñas con respecto a las más grandes,
después de controlar la calidad de la tierra es un resultado que confirma que la
mayor eficiencia de los pequeños agricultores, la cual se debe a características
intrínsecas de los agricultores familiares como la intensidad y flexibilidad en el uso
de la mano de obra y la calidad de la administración entre otros factores, discutidos
ampliamente en este artículo.
Un elemento muy importante en la explicación de la fuerte RI que muestran los
resultados presentados en este trabajo, y que lo diferencia de las evidencias
presentadas en otras regiones del mundo como Asia o África, es la excesiva
concentración de la tierra que caracteriza a la estructura agraria de Colombia, y
también de Suramérica. En Colombia el 0,03% de las explotaciones más grandes,
con un promedio de 50.000 hectáreas cada una, poseen la mitad de la tierra. No es
frecuente en otras regiones del mundo encontrar explotaciones tan grandes. La
mayor parte de estas explotaciones desaprovechan un gran porcentaje de la tierra
y mantienen ganaderías extensivas que generan poco valor por hectárea, pero
ocupan el 80% del área de uso agropecuario. En Colombia en promedio una
hectárea de café produce 15 veces más valor que una hectárea en ganadería. Sin
duda gran parte de la profunda RI observada en Colombia se debe a la
concentración excesiva de la tierra y la predominancia de la ganadería extensiva.
Por último, este trabajo puede ser una contribución muy importante para Colombia,
donde las políticas públicas han apoyado más a las grandes explotaciones,
desconociendo la mayor eficiencia y el enorme potencial de los agricultores
161
familiares. La falta de información estadística y de suficientes estudios científicos en
el país ha creado una posición dominante en favor de una supuesta mayor eficiencia
de las grandes explotaciones. Estos resultados actualizados pueden servir para el
diseño de políticas que no discriminen a los pequeños agricultores y eliminen el
sesgo en favor de las grandes e ineficientes explotaciones. Los resultados
presentados en este trabajo pueden ser muy útiles también para otros países de
Latinoamérica que tienen condiciones similares, e incluso para muchos países
africanos que aún deben resolver el problema de la propiedad de la tierra.
162
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170
ANEXOS
171
ANEXO 1:
LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA: DESDE LA APROPIACIÓN DE
BALDÍOS HASTA EL ACUERDO AGRARIO DE LA HABANA
172
LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA: DESDE LA APROPIACIÓN DE
BALDÍOS HASTA EL ACUERDO AGRARIO DE LA HABANA
1. El reparto de baldío en el Siglo XIX
La concentración de la tierra en Colombia igual que en Latinoamérica, se originó durante la colonia
por las mercedes y titulaciones del soberano español, y posteriormente la transferencia del dominio
de tierras públicas a privados durante el siglo XIX. El recurrente déficit fiscal y la necesidad de
financiar guerras civiles llevaron al traspaso de tierras públicas a agentes privados que financiaban al
gobierno, y a improvisados militares que participaban en las contiendas. Con el desarrollo económico
y el desarrollo de vías de comunicación las tierras se fueron valorizando. Entre tanto los resguardos
fueron tomados por mestizos al tiempo que las tierras de las laderas en la cordillera se ocuparon por
campesinos, donde más tarde se conformarían las zonas de minifundio.
El problema agrario a finales del siglo IXX y principios del siglo XX era fundamentalmente la
adjudicación de baldíos. Los conflictos sociales agrarios están prácticamente ausentes y el sector rural
solo se ve afectado por unas guerras civiles periódicas de contenido eminentemente político, a
excepción de la Guerra de los Mil Días que tenía un contenido social (Arango, 1987). La adjudicación
de baldíos ha sido prácticamente la única política estatal de distribución de la tierra que ha tenido
continuidad desde la conformación de la República, a pesar de los cambios introducidos en la
legislación de baldíos en los sucesivos gobiernos (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Según Palacios (2011) “Medio siglo después de la Conquista [según Palacios] los territorios
americanos ya formaban un abigarrado mosaico jurídico- legal de propiedad estatal, pública y
privada. El ager publicus (propiedad territorial del Estado) eran las tierras realengas que la República
(de Colombia) llamó bienes nacionales o bienes baldíos”. Entre 1590 y 1620, los criollos configuraron
los latifundios apoderándose de los valles fértiles interandinos, mientras la pequeña propiedad se
alojaba en las laderas circundantes, de manera que no hubo competencia ni guerra por las tierras
(Palacios, 2011).
Durante el siglo XIX la jurisdicción sobre el dominio de las tierras buscaba fines como: indemnizar
a militares de las guerras de independencia y a veteranos de las guerras internas; atraer inmigrantes
extranjeros; expandir la agricultura de exportación; apoyar el desarrollo de infraestructura pública;
expandir la frontera agraria; y financiar el aparato estatal. En la primera mitad del siglo XX, las
grandes concesiones de baldíos dieron lugar a numerosos pleitos, muchas veces violentos, con los
colonos que habían ocupado tierras baldías que los concesionarios reclamaban como de su propiedad.
Se dio prelación a la titulación de baldíos a los colonos o cultivadores, reiterándose el precepto
173
colonial según el cual el derecho a la tierra se adquiere por labranza y morada. Pero al mismo tiempo
se mantuvieron las grandes concesiones sin mayores obligaciones y contraprestaciones por parte de
los concesionarios. (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Desde finales del siglo XIX los empresarios trataban de convertir a los baldíos en propiedades
privadas. Como lo comenta Legrand: “El procedimiento legal para titular baldíos consistía en dirigirse
al gobierno nacional en solicitud de una concesión. En 1873, se vendían a entre veinticinco y treinta
y cinco centavos por hectárea, y cincuenta años después su precio seguía igual. Cualquiera con
ahorros y conexiones en Bogotá podía adquirirlos fácilmente” (Legrand, 1988).
Legrand (1988) analizó los cambios en la política de concesión de baldíos durante el período
comprendido entre 1827 y 1931 (Ver Tabla 6.1). El período 1870-1900 fue en el que se concedió un
mayor número de hectáreas tanto a particulares como a poblaciones, aunque comprende un número
mayor de años que aquellos que le siguieron. Es también un momento de una gran efervescencia
social y política y de presión sobre la tierra por parte de colonos y empresarios (Kalmanovitz & López,
2006). Según Legrand el Estado colombiano adjudicó 1.132 terrenos baldíos a individuos y a
empresas durante el periodo 1827 a 1900, que en total sumaban 1.872.707 hectáreas (Legrand, 1988).
Durante este periodo el 89% de la tierra adjudicada correspondió a concesiones de más de 1.000
hectáreas que quedaron en manos de 309 adjudicatarios (27%), mientras que 11% de la tierra
adjudicada restante le correspondió a 823 adjudicatarios (73%) de menos de 1.000 hectáreas
(Legrand, 1988).
Kalmanovitz (2006) tomando los datos presentados por Legrand (tabla 6.1) calcula el coeficiente Gini
para cada periodo y encuentra que la concentración en las concesiones de baldíos aumentó en el
período de 1918 a 1931 (Gini de 0,84) con respecto al anterior de 1901 a 1917. También presenta una
gran concentración el período de 1870 a 1900 (Gini de 0,76), que corresponde al mayor número de
hectáreas otorgadas en concesión. La concentración es mayor en el período de 1827 a 1869 (Gini de
0,71) que el período de 1901 a 1917 (Gini de 0,65).
Hasta 1874 se habían adjudicado 3.318.500 hectáreas en concesiones y de estas cerca de 1.100.000
han pasado a dominio privado, aunque Galindo (1978) estimaba que ni la centésima parte de esa
extensión se había explotado en cultivos (Galindo, 1978). En el periodo posterior, el incremento de
la adjudicación de baldíos está relacionado con la creciente demanda externa de productos forestales
y agrícolas colombianos (Legrand, 1988). En contraste con las grandes adjudicaciones a individuos
o a compañías, la adjudicación a colonos fue insignificante. También lo fueron las adjudicaciones a
nuevas poblaciones, denominadas “concesiones especiales”, las cuales representaron, entre 1827 y
1881, el 8,8 por ciento de la tierra adjudicada. La escasa capacidad económica de gran parte de los
colonos explicaría no solo la poca tierra que se les adjudicó (tanto entonces como en el siglo XX),
174
sino también el que muchos no solicitaran el título porque no podían pagar los costos de agrimensura
y delimitación del terreno, ni los demás trámites exigidos para la obtención del título de propiedad
(Legrand, 1988).
Tabla 6.1. Adjudicación de baldíos por rangos de tamaño. Colombia, 1827-1931
Fuente: Legrand 1988
Desde 1880 hasta 1930, las concesiones de baldíos expandieron la frontera frente al auge del mercado
externo. En el piedemonte llanero y a lo largo del río meta se otorgaron concesiones para la expansión
ganadera. Lo mismo sucedió en la costa atlántica donde dominaban las actividades ganaderas. En la
1827-1870 1880 - 1900 1901 - 1917 1919 - 1931 Total
1 a 20 hectáreas
Número de concesionario 17 63 156 1.935 2.171
Número de hectáreas 115 598 1.985 31.484 34.182
Promedio de hectáreas 7 9 13 16 45
21 a 100 hectáreas
Número de concesionario 9 344 648 303 1.304
Número de hectáreas 568 23.444 38.416 13.118 75.546
Promedio de hectáreas 63 68 59 43 233
101 a 500 hectáreas
Número de concesionario 21 241 461 127 850
Número de hectáreas 6.223 61.459 103.196 35.068 205.946
Promedio de hectáreas 296 255 224 276 1.051
501 a 1.000 hectáreas
Número de concesionario 14 114 98 64 290
Número de hectáreas 11.259 87.760 84.146 54.091 237.256
Promedio de hectáreas 804 770 959 845 3.378
1.001 a 2.500 hectáreas
Número de concesionario 16 107 64 129 316
Número de hectáreas 26.684 185.460 112.032 264.518 588.694
Promedio de hectáreas 1.668 1.733 1.751 2.051 7.203
2.501 a 5.000 hectáreas
Número de concesionario 16 95 14 9 134
Número de hectáreas 57.810 395.163 53.070 30.797 536.840
Promedio de hectáreas 3.613 4.160 3.791 3.422 14.986
5.000 o más hectáreas
Número de concesionario 19 56 1 2 78
Número de hectáreas 331.208 702.956 6.000 53.799 1.093.963
Promedio de hectáreas 17.432 12.553 6.000 26.900 62.885
175
zona andina los empresarios solicitaban concesiones para el establecimiento del café en los
Santanderes, Cundinamarca, Tolima, Caldas y en todos los territorios de la colonización antioqueña
(Legrand, 1988).
Los gobiernos conservadores del primer tercio del siglo XX expidieron una abundante legislación
con el fin de fomentar y regular la colonización campesina de baldíos y ampliar la frontera
agropecuaria, otorgando grandes extensiones de tierra a empresas agrícolas, mineras y a compañías
ferroviarias. De esta época también data la política de colonización dirigida, que se materializaría en
la conformación de colonias oficiales en varias regiones del país En el trasfondo de tan abundante
legislación se percibe el dinamismo de la colonización cafetera y de la explotación campesina de
tierras incultas en distintas regiones del país. En 1930 fue expedida la Ley 5ª por la cual se ordenó
hacer cesiones de baldíos a varios departamentos y municipios, para el fomento de la agricultura y la
ganadería.
De esta manera el Estado central concedió grandes cantidades de tierras a los agentes con poder
político, militar y económico lo cual consolidó el problema original de la distribución de la tierra. En
este proceso fueron las personas acomodadas las que se apropiaron de los baldíos antes que los
colonos. La privatización de baldíos llevó al predominio de la gran propiedad dentro de la frontera
agraria. Muchas veces esta privatización se hacía por la vía de la usurpación de baldíos ya que
resultaba menos costoso que las vías legales. Frente al creciente comercio internacional durante el
siglo XIX aumentó la demanda de tierras baldías para explotación agroforestal (UPRA, 2016).
Si bien la política de adjudicación de baldíos mantuvo la desigual distribución de la tierra, las
adjudicaciones de terrenos medianos y pequeños contribuyeron a la formación de una clase media
rural, lo cual hacía parte del ideario liberal y el conservador. Fue evidente en la política de baldíos el
interés de los gobernantes colombianos de entonces de promover la colonización campesina y la
expansión de la frontera agraria, principalmente (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
2. Ley 200 de 1936 y el ordenamiento de los derechos de propiedad agraria
Las décadas de 1920 y 1930 fueron quizás las más convulsionadas en la historia de la primera mitad
del siglo. El problema agrario se tomó la escena política y se visualizó por primera vez como un
problema nacional que merecía la atención del Estado en la medida que constituía un obstáculo al
incipiente proceso de industrialización y de ampliación del mercado interno. Fueron años destacados
en materia del debate sobre el problema de tierras y de decisiones del Estado que se sintetizaron en
la declaración constitucional de que la propiedad tiene una “función social”. Los conflictos sobre la
tierra y el ascenso del partido liberal al poder, junto con el surgimiento de organizaciones sindicales
176
y grupos políticos socialistas y apartados de los partidos tradicionales, constituyeron un ambiente de
cambio y de renovación de propuestas para la acción del Estado (Machado A. , 2010).
En las primeras décadas del siglo XX la agricultura enfrentaba presiones para mejorar su desempeño
la industria estaba emergiendo y el desarrollo de obras de infraestructura incrementaban las demandas
de alimentos básicos. La agricultura se convertía en un cuello de botella y las haciendas fueron vistas
como un sistema arcaico. En las haciendas también había presiones desde los aparceros, sometidos a
relaciones coercitivas, reclamaban ser inquilinos o agricultores libres, lo que llevaría a la erosión del
sistema de hacienda tradicional (De Janvri). Hacia la década de los veinte, las deficiencias de los
mercados de tierra y trabajo ante el auge económico generaron una presión por una reforma agraria
(Kalmanovitz & López, 2006).
En este contexto surge la ley 200 de 1936, como parte de las reformas que llevó a cabo el gobierno
de Alfonso López Pumarejo, con el fin de inducir la modernización de las haciendas con la amenaza
de expropiación en caso de no explotar adecuadamente los predios. Para ello se fundamentó en el
principio de la función social de la tierra, que fue consideraba un patrimonio nacional. Este debate se
había dado en Europa durante el siglo IXX bajo el lema de “la tierra es para quien la trabaja” y por lo
tanto la ley buscaba reconocer el derecho a los trabajadores al dominio de las tierras. Pero una muestra
de la influencia política de los terratenientes fue el laxo requisito de productividad que se fijó: no
menos de la mitad del predio se debía usar productivamente. Para cumplir con esta exigencia se dio
un plazo de 10 años antes de ser expropiados (de Janvry & Sadoulet, 1993), que resultaba muy laxo
teniendo en cuenta que la ley 56 de 1905 había dispuesto la reversión inmediata al Estado de la tierra
adjudicada que no se utilizara.
Entre los aspectos más importantes de la Ley 200 cabe destacar: (i) Para deslindar las tierras de
propiedad privada de los baldíos, estableció como condición de los “fundos poseídos por particulares,
la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos del dueño, como las plantaciones
o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”; (ii) Ordenó “la
extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de
ejercer posesión en la forma establecida en el artículo 1º de esta ley”; (iii) Exigió como prueba de
dominio o propiedad, “el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia
legal”, o en su defecto, “los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que
consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción ordinaria”; (iv) Concedió un plazo máximo de 10 años para la explotación económica
de los predios privados, a partir de la vigencia de la ley, y en el caso de no hacerlo, la prescripción de
dominio a favor de la Nación; (v) Para quienes hubieran ocupado y explotado tierras incultas de
propiedad privada “durante cinco años continuos, creyendo de buena fe que se trata de tierras
177
baldíos”, estableció a su favor la prescripción de domino sobre el terreno explotado; y (vi) Para
resolver los litigios de tierras, creó una jurisdicción especial denominada “ jueces de tierras” (Centro
Nacional de Memoria Histórica, 2016).
La ley 200 contribuyó a legalizar títulos de dudosa propiedad y viabilizó la adquisición de parcelas
de arrendatarios y la posesión de parcelas a los colonos. Para Mariano Arango los efectos inmediatos
de la Ley 200 fueron muy regresivos, ya que “en primer lugar, la ley legalizó los títulos con tradición
de dominio de 20 años, eliminando la exigencia de título original exigido por la Corte Suprema desde
1926” (Arango, 1987). Para Mauricio Uribe esa decisión, que buscaba frenar la expansión de las
grandes haciendas en baldíos públicos y la usurpación de las mejoras realizadas por los campesinos,
alentó las invasiones de tierras, pues se sabía que los hacendados no tenían tales títulos. Apoyados en
la sentencia, los campesinos se movilizaron y las tensiones y los episodios de violencia se
multiplicaron, lo que llevó a la intervención del gobierno, que se concretó en la citada ley (Uribe
López, 2009)). La Ley 200 se constituía así en una operación gigantesca de adjudicación de baldíos
a terratenientes. Como contraprestación, los terratenientes debían explotar sus tierras en diez años o,
en caso contrario, la tierra se volvería al dominio del Estado. Al respecto Hirschman comentó que la
legislación de la reforma agraria a través de medidas como la Ley 200 se había considerado un
“fracaso” (Hirschman, 2013).
La Ley 200 de 1936 había establecido la base jurídica para el reconocimiento de la propiedad privada
de grandes extensiones en el país, a través de la afirmación legal de diferentes títulos de propiedad
(ventas, sucesiones, donaciones) que no provinieran del Estado, legitimando así la estructura agraria
configurada desde el siglo XIX (Machado A. , 2010). La ley permitió legalizar títulos de dudosa
propiedad, posibilitó la adquisición de las parcelas de arrendatarios y la normalización de la posesión
de los colonos de buena fe y procuró una mejor utilización de la tierra de la gran propiedad, logrando
en este caso un resultado opuesto. El principal error de la Ley 200 es que buscaba atacar la
inutilización de la tierra pero no su subutilización. Se consideraba a la ganadería extensiva e incluso
la silvicultura de algunos tipos de bosques naturales como formas de explotación económica, por lo
cual se expandió la ganadería extensiva en detrimento de la agricultura. La no reglamentación de la
aparcería y la protección arancelaria para la agricultura capitalista buscaban transformar las viejas
estructuras productivas, pero el resultado fue el avance de la ganadería extensiva, y la expulsión de
los colonos y aparceros, con lo cual se produjo un fuerte déficit en la oferta de alimentos (Arango,
1987).
Los años cuarenta fueron el preámbulo de grandes transformaciones y conflictos políticos en la
sociedad colombiana. Se inicia el repliegue del reformismo agrario al extenderse el plazo de la
extinción del dominio y el retroceso en los procesos de modernidad. Adicionalmente se produce el
178
avance de un capitalismo agrario que se impone con la violencia partidista y abre las puertas de un
conflicto social y político de gran dimensión, que se expresará en la denominada Violencia de los
años cincuenta (Machado A. , 2010). Los pobres resultados de la Ley 200, que llevaron a la expulsión
masiva de aparceros45 y la resistencia de los propietarios y el Partido Conservador (Kalmanovitz &
López, 2006), sumada al crecimiento de la industria urbana y las presiones de la Federación de
Cafeteros en favor de la aparcería llevaron al gobierno de López Pumarejo a expedir la ley 100 de
1944.
La Ley 100 contiene tres aspectos centrales: la declaratoria de utilidad pública de los contratos de
aparcería y similares, la extensión a quince años del término de la prescripción extintiva de dominio
a que se refiere el artículo 6o de la Ley 200 de 1936 y aspectos relacionados con la política de parcela-
ciones (Machado A. , 2010). El énfasis de esta ley era dar más seguridad a los derechos de propiedad
frente a las invasiones de colonos y la defensa de los contratos de aparcería que se calificaban como
forma tradicional de producción y de utilidad pública, por lo cual se ampliaba de diez a quince años
en el plazo para la restitución al Estado de los predios no explotados. Esta ley iba en contra del
propósito de promover la moderna agricultura capitalista pues fomentaba las atrasadas relaciones de
aparcería, lo cual fue considerado por algunos analistas como un retroceso (Arango, 1987).
3. La Reforma agraria del Frente Nacional: Ley 135, el Pacto de Chicoral y el DRI
En la década de 1950 se dio una nueva ola de privatizaciones de tierras públicas y expulsión de
colonos (Kalmanovitz & López, 2006). La violencia partidista produjo un flujo migratorio del campo
a las ciudades generalizando el despojo de tierras. El conflicto armado tuvo un gran impacto sobre la
producción agrícola generando déficit de alimentos y desempleo, al tiempo que las invasiones de
tierras se aceleraban en muchas regiones (Cepal). Existía además un temor generalizado de parte de
los grandes propietarios hacia el impuesto a la tierra y al avance electoral en 1960 del entonces
izquierdista Movimiento Revolucionario Liberal MRL. Mientras que los campesinos exigían la
distribución de la tierra, los grandes propietarios pedían protección a la propiedad privada y
compensación total en caso de expropiación, al tiempo que la población urbana quería la
modernización de la agricultura y la reducción de conflictos en las zonas rurales. Para de Janvri se
gestó una coalición entre la clase política urbana y los grandes terratenientes para modernizar la
45 La falta de documentos que probaran por escrito la celebración de los contratos de aparcería,
permitió a arrendatarios y aparceros declararse en muchos casos poseedores de la tierra que ocupaban y solicitar la prescripción adquisitiva del dominio establecida en por la ley sobre los terrenos trabajados durante varios años. La reacción de los propietarios fue el desalojo violento de aparceros y arrendatarios, lanzando un flujo creciente de campesinos hacia las ciudades y otras regiones (Machado A. , 2010).
179
agricultura sin tener que recurrir a la expropiación, dejando así de lado las demandas de los
campesinos que reproducirían el conflicto en una siguiente fase (de Janvry & Sadoulet, 1993).
La respuesta política fue la expedición de la Ley 135 de 1961 o Ley de Reforma Agraria liderada por
el liberal Carlos Lleras Restrepo, con la cual se crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria
(INCORA) cuyo objetivo principal era reestructurar la tenencia de la tierra afectada por la violencia.
La Ley fue el resultado de un proceso de negociación entre las élites de los partidos tradicionales que
buscaban controlar la agitación social en las zonas rurales luego del estallido de la Violencia. Esta
iniciativa partidista surgió durante la conformación del Frente Nacional, también como una respuesta
a las exigencias de la Alianza para el Progreso de Estados Unidos que buscaba contrarrestar el ímpetu
comunista en la región luego de la Revolución Cubana que marcaba el inicio de la guerra fría
(Machado A. , 2009).
Aunque para Lleras Restrepo (1961) el problema central del sector agrario colombiano, era la
extremada inequidad en la distribución de la tierra, la Ley 135 no contemplaba, entre los mecanismos
de intervención estatal, la redistribución directa de la tierra en las zonas incorporadas a la frontera
agropecuaria (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016). Lo que en realidad se buscaba era, por
una parte, dotar de tierra a los campesinos minifundistas y a los aparceros y arrendatarios, mediante
la compra de predios de propiedad particular o la expropiación con indemnización en caso de que el
propietario no estuviera dispuesto a vender su tierra, y por otra, racionalizar la colonización
espontánea y legalizar los baldíos explotados por colonos a través de los programas de “colonización
dirigida”. Se buscaba asimismo incentivar la explotación económica de las grandes propiedades,
utilizando una doble amenaza: la extinción del dominio privado por no explotación económica del
predio en el lapso establecido por la ley, y una reforma fiscal (Lleras Restrepo, 1961).
Para Absalón Machado (2009) la reforma agraria de los sesenta tenía sustentos económicos, políticos
y sociales, sin que pueda delimitarse claramente cuál de ellos tenía mayor peso en la decisión de
avanzar en una reforma agraria. La reforma agraria era un proceso de carácter político que buscaba
transformar la estructura agraria; y, por lo tanto, las relaciones de poder en el campo. Ello tenía tanto
impactos económicos en la producción, como sociales en la organización y participación de los
campesinos, pobres y desposeídos rurales (Machado A. , 2009). La reforma iniciada en los años
sesenta se basaba en la función social de la propiedad establecida en la reforma constitucional de
1936, que constituyó el pilar de la intervención estatal para expropiar o comprar tierras que no
cumplían con ese mandato. Por ello, preservó claramente la figura de extinción del dominio a favor
de la Nación sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante 10 años
continuos, entendiéndose esa posesión como la explotación económica del suelo por medio de hechos
positivos propios de dueño.
180
Para Mariano Arango, en la visión del problema agrario se enfrentaban dos visiones: la reformista y
la gran burgués. La primera liderado por Lleras, consideraba que se debía atacar la desigualdad de la
tierra conformando una estructura donde predominen explotaciones familiares pequeñas y medianas.
La segunda liderada por Lauchline Currie apoyaba el avance de la agricultura capitalista durante el
decenio de 1950 y la aplicación del impuesto a la tierra para estimular el uso de la tierra, al tiempo
que la migración de los campesinos debía ser absorbida por la industria urbana (Arango, 1987). Albert
Hirschman afirmaba que la reforma agraria era un proyecto más adecuado para Colombia que las
propuestas de Currie de imponer un impuesto a la tierra porque este provocaría una resistencia de
todos los propietarios en el país, mientras que la reforma solo afectaría a las regiones más atrasadas
donde los terratenientes no podrían generar una gran coalición (Hirschman, 1964).
La Ley 135 se formuló en el marco de un esquema intervencionista que buscaba modernizar el sector
agropecuario, donde aún persistían las relaciones de producción atrasadas y los avances tecnológicos
apenas comenzaban. La reforma buscaba redistribuir la tierra en unidades agrícolas familiares para
fortalecer las economías campesinas; sin embargo, se inició como un pacto de las élites políticas sin
contar con una representación del campesinado nacional (Machado A. , 2009).
La Ley se fundamentaba en tres estrategias fundamentales: primero la dotación de tierras a
campesinos carentes de ellas; segundo, la adecuación de tierras para incorporarlas a la producción, y
tercero la dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos complementarios (Balcazar, Lopez,
Orozco, & Vega, 2001). Los objetivos de la ley eran: reestructuración de la tenencia de la tierra,
fomento de la producción y la productividad, elevación del bienestar de la población campesina,
conservación de recursos naturales y promoción de la organización campesina. La Ley de Reforma
Agraria se apoyaba en el principio de “la función social de la propiedad” enmarcada en la Ley 200
de 1936, constituyéndose en el pilar mediante el cual el Estado expropiaba o compraba tierras que no
cumplieran ese principio. La extinción de dominio se aplica cuando se deja de ejercer posesión sobre
el predio rural, cuando no se encuentra económicamente explotado durante tres años continuos o
cuando los propietarios violen las disposiciones ambientales.
Con la Ley 135 se crea el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) como la entidad
pública encargada de la gestión de la reforma, también organismos como el Consejo Nacional Agrario
y el Fondo Nacional Agrario (FNA) que es el instrumento al que ingresan las tierras con fines
distributivos. Esta institucionalidad al principio era precaria, no existía un criterio de planeación ni
visiones de largo plazo, el presupuesto inicial fue muy bajo pero progresivamente fue ampliando su
181
capacidad. El país no tenía experiencia ni la capacidad técnica para ejecutar una reforma agraria por
lo cual se recurrió a la cooperación internacional46.
El INCORA, fue la institución encargada de adelantar los programas de reforma agraria. Como
principal organismo ejecutor, las funciones designadas fueron: (1) Administrar a nombre del Estado
las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones
sobre ellas; (2) Administrar el Fondo Nacional Agrario; (3) Determinar las zonas de reforma agraria
en áreas precisas y delimitadas del territorio nacional; (4) Clarificar la situación de las tierras desde
el punto de vista de su propiedad, con el fin de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el
saneamiento de la titulación privada; (5) Adquirir tierras en zonas rurales mediante negociación
directa con los propietarios que las ofrezcan voluntariamente o decretar su expropiación de ser
necesario; (6) Redistribuir, adjudicar y dotar de tierras a la población campesina, y proveer a los
beneficiarios de asistencia técnica y financiación; y (7) Promover y ejecutar conjuntamente con las
entidades especializadas la construcción de vías y caminos vecinales para facilitar las comunicaciones
de las zonas de colonización y de parcelación, así como la dotación de servicios sociales básicos a las
comunidades campesinas.
La Ley 135 sufrió desde el principio una fuerte oposición a las expropiaciones de tierras inexplotadas
por parte una división de los conservadores liderada por Ospina Pérez, lo cual dificultó las
operaciones del INCORA (Arango, 1987). La reforma enfrentaba a los grandes propietarios
organizados entorno a la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) y FEDEGAN (Federación
Colombiana de Ganaderos) en alianza con los poderes políticos local y nacional, contra una fracción
del Partido Liberal que defendía las reformas en favor del campesinado (PNUD, 2011).
En el periodo 1962 a 1967 ingresaron al FNA 357.861 hectáreas, de las cuales 25% correspondían a
compras, 72,4% a cesiones y 1,6% a expropiaciones. Estos resultados fueron absolutamente
insatisfactorios y la Ley 135 se veía como inoperante, por ello los esfuerzos se encaminaron hacia la
“colonización dirigida” ya que el problema que se percibía no era la distribución de la tierra si la
concentración demográfica (Kalmanovitz S. , 1986).
Frente a los resultados se buscó una nueva legislación agraria que diera impulso a la Ley 135, pudiera
afectar la tenencia de tierra y convirtiera los arrendatarios y aparceros en propietarios. Con esta
finalidad se formuló la Ley 1ª de 1968, conocida como de Arrendatarios y Aparceros. En esta Ley se
determinó que eran sujetos de expropiación los predios que se explotaran bajo estas modalidades y
46 En esta época Colombia contó con la participación de misiones técnicas procedentes de Estados Unidos, México, Perú, Francia, Holanda, Israel e Inglaterra, y de organismos como la OEA, FAO y la CEPAL. Adicionalmente la cooperación financiera internacional se dio a través de la AID, el BID, BIRF y el FIDA de la ONU. (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001)
182
serían entregados a los arrendatarios y aparceros, lo cual provocó como reacción su expulsión por
parte de los propietarios. Adicionalmente se reglamentó la Unidad Agrícola Familiar (UAF)47 a fin
de proteger y regular la tenencia y explotación de las porciones de tierra distribuidas individualmente
a los campesinos beneficiarios, en caso de que las tierras ocupadas por los campesinos fuesen
insuficientes para formar unidades agrícolas familiares.
La Ley 1ª triplicó los recursos públicos aumentando visiblemente la planta de personal del INCORA,
pero no introdujo cambios sustanciales en las normas de la Ley 135 de 1961. Así mismo, la estrategia
gubernamental en materia de organización campesina se materializó con la creación de la Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC). Sin embargo, el proceso de redistribución de la
propiedad adelantado por el INCORA se estancó. De los 71.000 aparceros inscritos en 1968 que
aspiraban a 514.000 hectáreas, apenas se adquiere el 20 por ciento de las tierras para beneficiar al 12
por ciento de los aspirantes. No obstante, durante el periodo de 1968 a 1972 el número de familias
beneficiadas fue de 19.634 frente a las 14.358 del periodo anterior. También en este periodo hubo un
crecimiento notorio en el porcentaje de compras y expropiación de tierras así como una disminución
en las tierras adquiridas por cesión (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
En 1970 se realizó una evaluación a la Ley 135 de 1961 con expertos de FAO y el IICA en la que se
consideraba que los criterios de la Ley se orientaban más hacia el fomento de la producción y la
productividad antes que a la redistribución del ingreso y el desarrollo social en beneficio del
campesino. Esto se expresaba en el énfasis exagerado hacia el desarrollo de distritos de riegos y obras
de desarrollo físico y tecnológico mientras que el desarrollo social y los demás factores que
explicaban el atraso se habían descuidado (Machado A. , 2009). También se creó una comisión de
expertos parlamentarios que advirtieron sobre el exagerado énfasis en infraestructura física antes que
en desarrollo social y la organización campesina, la necesidad de una mejor planeación de obras por
el INCORA y de establecer análisis costo beneficio para hacer más eficiente la reforma.
Los campesinos agremiados en la ANUC decidieron hacer oposición al gobierno, frente a la lentitud
y poca efectividad de la reforma comenzaron a invadir haciendas reclamando acciones más efectivas
por parte del INCORA. Dentro de los factores que motivaron la radicalización del movimiento
campesino se encuentran: el deterioro de las condiciones económicas y sociales del campesinado, el
47 La UAF quedó definida en la Ley 135 de 1961 como la explotación agraria de un fundo que dependa directa y principalmente de la vinculación de la fuerza de trabajo de una misma familia, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra externa, de la cual no más de la tercera parte de los ingresos puedan ser destinados al pago de deudas originadas en la adquisición de las tierras y puedan disponer de un excedente para el mejoramiento gradual del nivel de vida de la familia. La Ley 160 de 1994 define a la UAF como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.
183
desalojo de arrendatarios y apareceros, y el empeoramiento de las relaciones del Estado con la
organización campesina durante el gobierno de Pastrana.
Los intentos redistributivos de la reforma se habían frustrado, la concentración de la tierra había
crecido entre los censos agropecuarios de 1960 y 1970, la expulsión de arrendatarios y aparceros
había continuado y las pocas tierras expropiadas, fueron marginales y de baja calidad. En 1972 el
INOCORA solo había expropiado el 1,5% de las grandes propiedades y de las 935.000 familias
elegibles solo al 13% se les habían otorgado títulos.
Este resultado fue consecuencia del pacto de las elites políticas con los grandes propietarios
representado por los gremios para modernizar la agricultura y evitar las expropiaciones. Según
Kalmanovitz esta reforma indujo un auge sin precedentes en la producción de cultivos comerciales y
de exportación. La modernización de la agricultura terminó minando el impulso de la reforma, ya que
en estas condiciones no existía la posibilidad de que se diera apoyo político a una iniciativa de
expropiaciones con una agricultura que se expandía vigorosamente (Kalmanovitz & López, 2006).
Para de Janvri este auge fue producto de la alianza con los grandes propietarios para modernizar la
agricultura con grandes obras de infraestructura de riegos y carreteras financiado por el Estado (de
Janvri). La radicalización del movimiento campesino y su acción concertada para invadir miles de
hectáreas en 1971 y 1972 unifico establecimiento político en defensa de los derechos de propiedad
amenazados. Como resultado se firmó en enero de 1972 un acuerdo político entre los gremios
agrícolas, el Congreso y el gobierno con el fin de blindar la gran propiedad, y se conoció como el
Pacto de Chicoral.
El énfasis de la política cambio hacia la capitalización y modernización tecnológica y la incorporación
de tierras a la producción. El gobierno presentó un proyecto que daría lugar a la Ley 4ª de 197348, la
cual reformaba la legislación vigente y contemplaba nuevos criterios para la calificación de predios
como adecuadamente explotados mediante niveles mínimos de productividad. También disponía
entre otras el establecimiento de la renta presuntiva agrícola49, como una manera de ejercer presión a
favor del uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Posteriormente fueron
decretadas la Ley 5ª de 1973, que establecía un sistema de financiamiento para el agro por medio del
48 El nuevo Ministro de Agricultura, Hernán Jaramillo Ocampo, decía ser partidario de la reforma agraria, pero quería una mejor administración del proceso, para lo cual el INCORA no debería seguir entregando tierras sino atender los problemas de los que ya habían recibido tierras, con lo cual su verdadera intención era no hacer más reforma. El Ministro presentó en agosto de 1971 un proyecto de ley modificatorio de las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1ª de 1968; y en octubre otro proyecto sobre capitalización del sector agropecuario. Ambos se convirtieron en las Leyes 4 y 5 de 1973, después de la negociación política en Chicoral realizada en enero de 1972 (Machado A. , 2009). 49 La renta presuntiva era del 10% del valor del terreno y del 4% para los predios dedicados a cría de ganado, la producción de leche o ambas actividades.
184
Fondo Financiero Agropecuario, y la Ley 6ª de 1975 sobre los contratos de aparcería, con un énfasis
empresarial, con lo cual cambiaban las normas de la Ley 1 de 1968 que trató de acabar con estas
formas de explotación de la mano de obra rural (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001).
Desde ese momento la redistribución se limita a las ofertas voluntarias de los terratenientes que el
INCORA compraba por encima de los valores catastrales, incrementando así los costos de adquirir
tierras para redistribuir la propiedad. En la práctica ni los niveles mínimos de productividad, ni la
renta presuntiva funcionaron por la inoperancia y/o corrupción de los funcionarios del INCORA, con
lo cual ni el incremento del impuesto a la tierra ni las expropiaciones se lograron como se esperaba
bajo la Ley 4ª.
Durante el periodo de Pastrana se formuló el Plan de las Cuatro Estrategias bajo la asesoría de
Lauchlin Currie, que buscaba dejar la agricultura en manos del capitalismo agrario, mientras que una
parte del exceso de mano de obra sería absorbido por la industria y la construcción en las ciudades y
la otra parte sería beneficiaria de los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI). El gobierno de
Pastrana en 1973 lanza el DRI con el objetivo inmediato de controlar el alza en los alimentos de
primera necesidad, derivada de su estrategia de fomentar la construcción urbana. El DRI se convirtió
en la alternativa para resolver la pobreza.
Tanto la reforma agraria como el DRI fueron programas concebidos desde afuera, lo cual demuestra
la poca comprensión de la sociedad sobre sus propios problemas. Estos programas fueron vistos como
excluyentes en lugar de complementarios (Machado 2009), ya que al privilegiar sectores específicos
de la población rural y no tocar la tenencia de la tierra, consintieron el proceso de concentración de
la tierra y aumentaron las brechas con las poblaciones desatendidas en las cuales no hubo inversión
social de la misma magnitud (Arango). Para Jesús Antonio Bejarano las políticas de desarrollo rural
integrado de los años setenta estuvieron más vinculadas a la estrategia contrainsurgente que a la
transformación de la estructura agraria (Bejarano, 1989).
El desarrollo rural buscaba dotar a los pequeños productores de insumos y tecnología moderna
acompañados de crédito para mejorar los ingresos, en lugar de buscar un acceso a la tierra y otros
activos productivos. La reforma agraria y desarrollo rural se presentaron, entonces, como programas
excluyentes en lugar de complementarios, y allí radicó en buena parte su precario impacto (Machado
A. , 2009). Más tarde durante el Plan de Desarrollo “Para Cerrar la Brecha” del gobierno de López
Michelsen el DRI se constituye en la principal estrategia del Plan de Alimentación y Nutrición (PAN),
que buscaba modernizar a los campesinos de quienes se había descubierto que si eran importantes,
ya que producían el 55% de los alimentos y el 30% de las materias primas (Arango, 1987).
Las presiones internacionales se estaban alejando de las filosofías redistributivas de la Alianza para
el progreso y el Banco mundial, y habían migrado su posición de apoyo a la reforma agraria hacia un
185
impulso al DRI como estrategia para modernizar a la agricultura campesina. Al respecto Mariano
Arango comenta con sarcasmo que el Banco Mundial en 1973 había admitido la racionalidad
campesina y sus posibilidades de resolver el problema mundial del hambre (Arango, 1987). Los
agricultores familiares con más información y acceso a mercados demandaban los beneficios del
Banco Mundial con el programa DRI. Mientras tanto los grandes propietarios no solo querían proteger
la propiedad privada sino también las grandes inversiones en infraestructura y maquinaria financiadas
con apoyo público para implementar las tecnologías de la Revolución Verde. Los grandes propietarios
que se modernizaron lo hacían en bienes agroindustriales y de exportación, y no en alimentos básicos
donde actuaba la política de intervención de precios que los hacia menos rentables. Se requería
entonces la modernización de un sector de la economía campesina considerada viable, por medio del
DRI para que produjera los alimentos básicos. Los campesinos inviables para el programa DRI serían
objeto de la beneficencia del Estado, pues se hallaban alejados de los centros urbanos, y sin acceso a
la infraestructura y a los servicios públicos, con lo cual no era factible acceder a las tecnologías
modernas.
El reemplazo de la reforma agraria por la política de desarrollo rural integrado benefició a una minoría
de familias campesinas con tierras próximas a los mercados y no afectó la estructura de la propiedad
ni mejoró las condiciones sociales del campesinado. Para 1984 toda la legislación de más de cinco
décadas en reforma agraria no había logrado cambiar la concentración de la tierra. El coeficiente Gini
de distribución era de 83% en 1960 y paso a 82% en 1984.
Tanto el Plan de las Cuatro Estrategias como la Ley 4ª gestada en el municipio de Chicoral fracturaron
la espina dorsal de la reforma agraria definiendo así su desmantelamiento. La visión reformista del
problema agrario de Lleras se había reemplazado por el gran burgués de Lauchlin Currie. En Chicoral
se habían reunido las élites rurales, el sector financiero y representantes de los partidos tradicionales,
pero excluyeron a los ideólogos reformistas de ambos partidos, lo mismo que a los partidos disidentes
de izquierda y por su puesto a los campesinos, dejando como única salida la insurgencia.
Durante el gobierno de López Michelsen la legislación sobre reforma agraria se había tirado al cesto
de la basura, reemplazada por el desarrollismo como política económica. En el gobierno de Turbay
Ayala no se volvió a mencionar el tema de la reforma agraria, ya que el debate giraba sobre los
cultivos ilícitos y el crecimiento de grupos armados al margen de la ley (Machado A. , 2009).
En el periodo que va del acuerdo de Chicoral hasta la Ley 30 de 1988 es de inactividad en reforma
agraria. Solo la política de negociación de paz del gobierno de Betancur reactiva las acciones de
distribución en zonas de conflicto con la ley 135 de 1982 o Ley de Amnistía, apoyada con la creación
del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) que fue reforzado durante la administración Barco junto
con el programa DRI.
186
La legislación de reforma agraria retorna con la Ley 30 de 1988 durante el gobierno de Barco como
una política ligada al programa de lucha contra la pobreza y reconciliación entre los colombianos
(Machado). La Ley 30 en términos generales fija como lineamientos: lograr una acción más
coordinada de las instituciones gubernamentales; elevar el nivel de vida de la población campesina;
simplificar los trámites para la adquisición y dotación de tierras a los campesinos, eliminando la
calificación de las tierras, y proveer una mayor cantidad de recursos al INCORA para el desarrollo
de los programas de su competencia (Cepal). La ley 30 estableció que son susceptibles de adquisición
por negociación directa y de expropiación para la reforma agraria todos los inmuebles rurales,
eliminando así los obstáculos puestos por el Pacto de Chicoral y la Ley 4ª al calificarlos con base en
niveles mínimos de productividad, que finalmente fueron declarados inexequibles por el Consejo de
Estado (Machado).
La década de 1980 es un periodo en el cual se desmontan los obstáculos puestos después del Pacto
de Chicoral, pero también se incrementa la violencia en las zonas rurales y crecen los grupos ilegales
y el narcotráfico. Ante la debilidad del Estado, paradójicamente se estimula la intencionalidad de
reactivar la reforma agraria. La organización campesina se debilita frente a la escalada de la violencia
y se va configurando una contrareforma agraria por la compra de tierras del narcotráfico, el despojo
y el desplazamiento forzado causado principalmente por el paramilitarismo, que se extiende durante
la década de 1990 (PNUD, 2011).
4. El Mercado de tierras en Colombia
En medio de una apertura económica y la promulgación de una nueva carta constitucional, el
presidente Cesar Gaviria sanciona la ley 160 de 1994 que dispuso la creación del “sistema nacional
de reforma agraria y desarrollo rural campesino” e introdujo el mercado asistido de tierras como el
principal mecanismo de acceso a la tierra por parte del campesinado minifundista o carente de este
medio de producción. La Ley 30 de 1988 solo llevaba 2 años cuando la reforma agraria sufriría una
nueva ruptura durante la apertura económica, impulsada otra vez desde afuera por las imposiciones
del Consenso de Washington bajo el paradigma imperante de las políticas neoliberales.
Los economistas del Banco Mundial, en una fuerte crítica a las reformas distributivas lideradas por
el Estado, proponían una reforma agraria liderada por el mercado que se denominó Mercado Asistido
de Tierras (MAT). De esta manera los intentos redistributivos de la administración Barco fueron
desplazados por las ideologías neoliberales fundamentadas en el libre mercado, a pesar de la gran
necesidad de avanzar en la reforma agraria debido a la escalada del conflicto y el narcotráfico, y sus
consecuencias en el crecimiento exponencial de la concentración de la tierra.
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Los pobres resultados arrojados después de un poco más de cinco décadas de legislación para la
distribución de la propiedad, la escasez de recursos financieros, la excesiva centralización de las
políticas, la inoperancia y poca transparencia de las instituciones encargadas de la reforma y el alto
costo fiscal asumido frente a los mínimos logros en la solución de los problemas rurales justificaron
apartarse del modelo estatal de distribución de la tierra. La nueva tendencia en la política de tierras
se basó en el Proyecto de Cooperación Internacional del PNUD-FAO que asesoró el proyecto de Ley
114 de 1992 y que luego se convertiría en Ley 160 en 1994 (Machado)50. En esta ley el énfasis se
hace en una mayor iniciativa por parte de los beneficiarios, mientras que al INCORA se le confiere
el papel de facilitar las negociaciones basándose en el mercado para llevar a cabo las transacciones.
El objetivo que se perseguía en el nuevo modelo era dinamizar la redistribución introduciendo el
concepto de propiedad a través del mercado de tierras, paro lo cual el Estado es un facilitador de la
negociación directa entre propietarios y campesinos (Balcazar, Lopez, Orozco, & Vega, 2001). De
esta manera se buscaba que a través del MAT los campesinos sin tierras y los minifundistas pudieran
recomponer sus unidades productivas hacia la conformación de una Unidad Agrícola Familiar (UAF),
con la ayuda de subsidios otorgados por el Estado. Para ello, se establece un subsidio a los
beneficiarios, equivalente al 70 por ciento para la compra de tierras, y el otro 30 por ciento restante
podría venir de una línea de crédito especial de tierras, dispuesta por los intermediarios financieros
(como Caja Agraria con redescuento en FINAGRO), o de recursos propios.
Para Londoño la Ley 160 fue un intento del Estado colombiano para conciliar el modo de producción
campesino y el capitalista, los cuales han mantenido formas de subordinación, competencia y en
ocasiones de complementación (Londoño 2017)). Para ello la Ley introdujo dos tipos de organización
productiva: las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE).
Entre otros aspectos importantes introducidos en la Ley 160 de 1994 se destacan: la creación del
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino; la definición de derechos de
exclusión hasta 2 UAF51; y la introducción como causal de extinción de dominio el destino de los
predios a cultivos ilícitos. La Ley definía que el INCORA debía establecer criterios metodológicos
50 Para Ramos (2002) entre los antecedentes de la Ley 160 de 1994, se encuentra el proyecto de ley preparado por el INCORA, denominado “La reforma agraria necesaria”, que no tuvo acogida en el gobierno, y a un documento Compes de junio de 1992, denominado Nuevo impulso a la Reforma Agraria, que definió la orientación de la política de tierras de la futura Ley 160 (Ramos, citado por Londoño). 51 La Ley 160 de 1994 define la UAF como: “Se entiende por unidad agrícola familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio”.
188
para determinar la UAF por zonas relativamente homogéneas y fijar en salarios mínimos mensuales
legales el valor máximo total de la UAF.
En cuanto a la adjudicación de baldíos la Ley 160 se destaca el no reconocimiento de los ocupantes
de baldíos como “poseedores conforme al Código Civil”, y la aclaración de que el solo hecho de la
ocupación no genera el derecho a la adjudicación, sino una “mera expectativa”. Adicionalmente la
ley establece que en lugar de fijar límites máximos y mínimos del área adjudicable, la Ley dispone,
como regla general, que “salvo las excepciones que establezca la Junta”, las tierras baldías se titularán
en unidades agrícolas familiares (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016).
Entre 1995 y 2012 obtuvieron parcelas de reforma agraria 33.291 familias por un total de 430.699
hectáreas, es decir, 13 hectáreas en promedio por familia. De 1995 a 2000 por el programa de compra
subsidiada de tierras ingresaron al Fondo Nacional Agrario 1.564 predios por un total de 303.503
hectáreas, que beneficiaron a 20.681 familias (Balcazar Á. , 2001). Entre 2004 y 2012 la DNE
(Dirección Nacional de Estupefacientes) aportó 36.733 hectáreas provenientes de procesos de
extinción de dominio y que fueron repartidas entre 2.889 familias. Según cifras del INCODER entre
LOS AÑOS 2002 y 2012 fueron asignadas un total de 135.080 hectáreas a 12.610 familias que
recibieron lotes de un poco más de 10 hectáreas en promedio (Centro Nacional de Memoria Histórica,
2016).
La adopción de la UAF en la Ley 160 significó un cambio radical en la política de distribución de
baldíos y en la escala de rangos de tamaños tradicionalmente usada. En consecuencia una gran
explotación en el Valle del Cauca o en Caldas puede equivaler a una pequeña explotación en el
Vichada. En el periodo 1995 a 2012 se adjudicaron 126.808 predios baldíos a particulares, de los
cuales el 77,8% tenía un tamaño inferior a una UAF, 20,1% correspondía a una UAF y 2,2% estaban
por encima de los límites legales, es decir que tenían más de una UAF. Estos predios que estaban por
encima de la UAF suman 2.798 predios baldíos que suman 658.356 hectáreas y equivalen al 13% de
la superficie total adjudicada. Si se mide en hectáreas la superficie de baldíos adjudicada se encuentra
que el 60% quedó en poder del 2% de adjudicatarios, mientras el 40% quedó en manos del 98% de
adjudicatarios.
Según muchos analistas el mecanismo de distribución de tierras a través del mercado asistido de
tierras (Machado A. , La reforma rural, una deuda social y política, 2009)as fue un rotundo fracaso si
se compara con el número de familias campesinas que mostraron interés en adquirir tierras
subsidiadas. Según Machado durante los años noventa el INCORA se vio congestionado de ofertas
de tierras porque nadie las quería comparar, dadas la intensidad del conflicto en el sector rural y la
inseguridad para los propietarios (Machado A. , 2010). De acuerdo a Mondragón los propietarios
ofrecieron al INCORA 1.141.313 hectáreas, pero la entidad solo tuvo dinero para subsidiar la compra
189
de 42.527 hectáreas, es decir el 3,7% (Mondragón, 1999). Balcázar analiza los resultados de la Ley
160 durante el periodo 1995 a 2000 “La inversión cae, el crédito complementario al subsidio para la
adquisición de tierras no funcionó en concordancia con aquél; el sistema de reforma agraria no
funcionó como tal debido a la formulación aislada de políticas y prioridades propias en cada entidad,
al grado disímil en la planificación de instituciones y entidades territoriales, a la especialización y
dispersión de funciones y al Estado diferenciado del proceso de descentralización en todas ellas”
(Balcazar Á. , 2001).
190
ANEXO 2:
ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA AGRARIA. DE LA GUERRA
FRÍA AL MERCADO DE TIERRAS
191
ELEMENTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA AGRARIA: DE LA GUERRA FRÍA
AL MERCADO DE TIERRAS
Introducción
La tierra es el principal activo productivo y la agricultura es la fuente de ingresos más importante para
los pobres rurales en los países en desarrollo52. El acceso a la tierra de los pobres es fundamental para
construir medios de vida viables y salir de la pobreza. Por ello, la concentración de la tierra es un
obstáculo para incrementar la productividad agrícola y los ingresos rurales. Las estructuras agrarias
caracterizadas por una alta desigualdad están asociadas con relaciones políticas y sociales poco
democráticas, características de economías pobres y con una extrema desigualdad de los ingresos.
Dada la importancia de la agricultura y el empleo agrícola en los países en desarrollo, la tierra ha sido
un tema importante en los debates y teorías sobre el desarrollo y una fuente de movimientos sociales
y políticos, y de conflicto agrario. Cuando la concentración de la tierra es elevada genera pobreza y
desigualdad, ya que en situaciones en que la mano de obra es abundante en relación con la tierra, los
retornos del trabajo serán bajos y los de la tierra serán altos. En tal circunstancia si la propiedad de la
tierra es extremadamente sesgada, la desigualdad de los ingresos será muy alta y la pobreza será
generalizada entre los que no puedan acceder a la tierra.
La reforma agraria (en adelante RA) es una legislación dirigida a distribuir los derechos de propiedad
sobre la tierra, para superar la pobreza y la desigualdad. La RA fue muy importante para sacar de la
pobreza a millones de personas y hoy sigue vigente. Al menos 1.500 millones de personas en el
mundo han conseguido tierras gracias a la reforma agraria y son menos pobres o salieron de la pobreza
gracias a ello. Pero aún persisten las desigualdades en el acceso a la tierra y por lo tanto la reforma
agraria es un asunto sin terminar. Las reformas agrarias bien implementadas además han generado
crecimiento económico, han reducido la desigualdad y elevado la producción agrícola y el ingreso
promedio, así mismo han mejorado las oportunidades de inclusión social y de libertad. Siempre que
existan condiciones de desigualdad extrema, pobreza y desempleo, la distribución de la tierra será
importante.
Una RA se considera exitosa si coloca la tierra y las decisiones sobre su uso en manos de agricultores
elevando la productividad. Una RA que funciona es aquella que aumenta el bienestar de los pobres
rurales. Desafortunadamente, los hallazgos encontrados en la literatura científica muestran que el
sistema que funcionaría es el que rara vez se intenta: expropiar la tierra de las oligarquías rurales,
dársela a los campesinos en propiedad con bajos costos, dejándoles vender sus tierras si lo desean,
52 La industria urbana suele ser demasiado exigente en habilidades y capital como para ser una
opción para los campesinos pobres.
192
producir lo que quieran, pedir prestado, y comprar y vender sus cosechas donde y cuando quieran
(Powelson & Stock, 2003).
Una RA verdaderamente redistributiva, que se basa en los dos objetivos paralelos del desarrollo
económico y la justicia social, sigue siendo urgente y necesaria en la mayoría de los países en
desarrollo hoy en día. La evidencia de una relación inversa sugiere que estos dos objetivos se pueden
lograr en gran parte con la misma política de RA. Una política de reforma haría más popular a un
gobierno, generaría una mayor base impositiva y cuantiosos recursos fiscales a largo plazo que
permitirían superar la resistencia de los opositores a la RA ¿A qué se debe entonces la oposición a
una política que sería beneficiosa para la distribución del ingreso y para la productividad y el
crecimiento económico? Se pueden enumerar varios factores: (i) la presencia de hechos que son
contraintuitivos para la mayoría de las personas sin un conocimiento profundo del tema53; (ii) la falta
de intuición con respecto a los mecanismos de equilibrio general; (iii) la poderosa combinación de la
influencia política e intelectual de los grandes terratenientes y sus aliados políticos54; (iv) hay una
falta de evidencia empírica rigurosa sobre el Impacto de la reforma agraria y (v) que no exista
suficiente presión social para generar políticas de reforma (Berry, 2014; Lipton M. , 2009;
Binswanger, Bourguignon, & van den Brink, 2009).
Una política de RA requiere tomar en serio el potencial de la agricultura a pequeña escala como base
para un futuro agrícola, y como estrategia para la modernización, la difusión tecnológica, el desarrollo
y la democracia como parte de un asalto a la pobreza rural. Los argumentos a favor y en contra de
varios tipos de reformas agrarias son parte del debate subyacente sobre los méritos respectivos de la
agricultura a gran escala y a pequeña escala. Los movimientos sociales que están emergiendo en el
siglo XXI en favor de la agricultura a pequeña escala argumentan que esta puede aprovisionar al
mundo y hacerlo de forma respetuosa con el medio ambiente, al tiempo que genera más empleo y
dinamiza las economías locales (Via campesina, 2010).
53 Por ejemplo, la idea de que agricultores de pequeña escala, mal vestidos y sin educación puedan
ser más eficientes que los agricultores modernos, bien vestidos y bien educados, que operan a gran escala, o la idea de que las economías de escala tienen relativamente poca importancia en la agricultura de los países en desarrollo (Berry, 2014). 54 Los terratenientes, especialmente donde la tenencia de la tierra es muy desigual y basada en
herencias, aspectos raciales o fruto del despojo y el fraude, o todas las anteriores, pueden temer que
la mayoría de las personas no acepten su derecho a tener la tierra. En esta situación pueden temer
que no se cumpla con una compensación y que al final la reforma generará más presión antes que
mayor seguridad para ellos, por lo cual tienen incentivos para bloquear la reforma. Los grupos
urbanos también pueden tener incentivos para bloquear la reforma si creen que esta puede reducir
la oferta de alimentos en las ciudades generando inflación y pérdida del poder adquisitivo de sus
salarios (Lipton M. , 2009).
193
El objetivo de este capítulo es presentar los elementos teóricos que fundamentan la RA (definición,
historia, objetivos, importancia, etc) y las bases de los dos modelos más importantes de RA: la
reforma agraria liderada por el Estado y la Reforma Agraria liderada por el mercado. Estos elementos
teóricos son la base que permitirá entender los próximos capítulos relacionados con las reformas
agrarias en Colombia y los derechos de propiedad de la tierra.
1. Reforma Agraria: Cómo se define
En el idioma castellano se utiliza el término “Reforma Agraria” para referirse a cualquier paquete de
leyes que intente cambiar la estructura agraria existente. Sin embargo, en ingles la expresión “reforma
agraria” equivaldría a “Land Reform” que especifica un conjunto de leyes para redistribuir los
derechos de propiedad sobre la tierra; mientras que “Agrarian reform” se refiere a “Land Reform”
más las reformas socioeconómicas y políticas complementarias, tales como crédito, mercadeo,
infraestructura, investigación y extensión.
El Consejo de Naciones Unidas definió la reforma agraria como un programa integrado de medidas
destinadas a eliminar los obstáculos al desarrollo económico y social derivados de problemas en la
estructura agraria (White, Borras Jr., & Hall, 2014). La reforma agraria comprende leyes encaminadas
a reducir la pobreza, al dotar de tierras agrícolas a los pobres rurales, para mejorar sus ingresos, poder
o estatus. La reforma agraria busca cambiar la ley para reducir la pobreza a través de una distribución
más equitativa de los derechos de propiedad.
Dorner (1972) expresa uno de los conceptos más conocido sobre la reforma agraria: "Toda reforma
agraria consiste fundamentalmente en una serie de cambios sustanciales y deliberados en el régimen
de tenencia de la tierra, o sea, en la propiedad y control de los recursos de tierra y agua" (Dorner,
1972).
Una definición más convencional de reforma agraria se refiere específicamente a programas que
redistribuyen la tierra de grandes propietarios a campesinos con poca tierra o sin tierra. Además de la
implicación clásica de redistribuir los derechos de propiedad, el término se ha usado para referirse al
establecimiento de acuerdos colectivos o comunales, esquemas de colonización de tierras
patrocinados por el estado y reformas de la tenencia de la tierra, es decir, cambios en los acuerdos
contractuales entre los terratenientes y los que cultivan la tierra. También se han incluido como
reformas agrarias las medidas fiscales y de crédito, destinado a crear incentivos para que los grandes
terratenientes vendan parte de sus propiedades, a veces se las describe como reformas agrarias
"amigables con el mercado" (Griffin, Khan, & Ickowitz, 2002).
Lipton (2009) define la reforma agraria como la legislación que intenta y probablemente logra
redistribuir directamente la propiedad y las reclamaciones sobre tierras agrícolas, con el fin de
194
beneficiar a los pobres mediante el aumento en términos absolutos y relativos de su estatus, poder,
y/o ingresos, en comparación con las situaciones sin la legislación. Al ser una legislación, la reforma
excluye los procesos revolucionarios violentos. Además la reforma debe tener la intención de
redistribuir los derechos de tierras para beneficiar a los pobres, con buenas probabilidades de éxito
en sus métodos, basándose en evidencias y la evaluación de otras experiencias. En una definición de
reforma agraria debe ser explícito el objetivo de beneficiar directamente a los pobres, aumentar los
derechos sobre la tierra y hacerlos propietarios. Pero los beneficios generados por la reforma van más
allá de los ingresos, e incluyen autonomía, estatus, poder, libertad, estabilidad y sustentabilidad. Por
ello es importante que la reforma debilite el poder de los tiranos rurales basado en el monopolio local
de la tierra (Lipton M. , 2009).
La RA es un asunto fuertemente político, con la participación de sustanciales conflictos de interés.
De hecho, la propiedad de la tierra refleja el poder social y la estructura de las economías agrarias,
por lo que los cambios en el patrón de propiedad implican necesariamente cambios en la sociedad
misma. La noción de la intervención pública es profundamente problemática (Bell, 1990). El
concepto de RA, sin embargo, tiene el propósito de enfatizar la insuficiencia de las tierras. La reforma
redistributiva por sí sola busca generar un cambio estructural y duradero en la economía rural y en la
sociedad (White, Borras Jr., & Hall, 2014).
2. Objetivos fundamentales de la Reforma Agraria
En esencia una RA busca transferir la propiedad sobre áreas de tierra agrícola a la población rural
pobre que carece de tierras o es insuficiente y así elevar su poder, estatus oportunidades o ingresos
en términos absolutos. El objetivo principal de una reforma agraria es reducir la pobreza y la
desigualdad, y para ello se requiere cambiar las leyes que afectan los derechos y la propiedad de las
tierras. Aunque en general el objetivo de reducir la pobreza es inobjetable para un país en desarrollo,
no existe tanto acuerdo en reducir la desigualdad, pese a que hoy se reconoce que los países con
mucha desigualdad crecen menos (Berry, 2002). Investigaciones que comparan países en el tiempo
demuestran que la equidad en general es buena para el crecimiento, y en particular la equidad en la
distribución de la tierra se asocia con un mayor crecimiento económico general (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009). También es claro que la desigualdad de oportunidades que
son el resultado de circunstancia heredadas, y que por lo tanto no son producto de un mayor esfuerzo
o eficiencia, no contribuyen mucho al desarrollo (Lipton, 2009).
Las reformas agrarias modernas tienen el propósito de abolir formas feudales, coloniales o colectivas
de propiedad de la tierra para corregir estructuras ineficientes que obstaculizan el desarrollo
económico a través de cambios en el ordenamiento jurídico e institucional (Binswanger,
Bourguignon, & van den Brink, 2009). En general la reforma agraria incluye objetivos
195
macroeconómicos más amplios como incrementar la producción agrícola y el nivel de vida de los
territorios rurales (White, Borras Jr., & Hall, 2014). Adicionalmente con una reforma agraria se busca
mejorar la eficiencia y lograr un crecimiento económico rápido en aquellos países donde el atraso de
la agricultura se constituye en un obstáculo al desarrollo. La mayor estabilidad de los ingresos también
es un objetivo muy importante de toda reforma agraria, ya que la dependencia de la agricultura hace
muy volátiles los ingresos y las caídas en el consumo pueden ser desastrosas al profundizar la pobreza.
Se busca también mayor libertad, ya que el acceso a la tierra puede librar a los pobres de la
dependencia de tiranos rurales.
En muchas ocasiones el objetivo de las reformas agrarias ha sido consolidar una clase grande y sólida
de campesinos viables orientados al mercado, que producen excedentes, en un marco amplio de
políticas que busca garantizar la viabilidad de las ciudades y la urbanización. Se pretende un cambio
estructural y duradero en la economía rural y en la sociedad siendo un instrumento para la
modernización, desarrollo y democracia con el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad (White,
Borras Jr., & Hall, 2014).
Los objetivos de la RA se pueden clasificar en sociales, económicos, políticos y ambientales. Dentro
los objetivos sociales se busca garantizar la subsistencia de la gran masa de fuerza laboral
desempleada, tener un gran impacto sobre la pobreza rural y lograr la justicia social. En los objetivos
económicos se enfatiza la mayor eficiencia de las pequeñas granjas familiares. La eficiencia
económica se fundamenta en la evidencia de una IR que implica que las grandes explotaciones
subutilizan la tierra, mientras las pequeñas subutilizan la mano de obra, por lo cual la reforma
contribuirá a incrementar la producción y los ingresos, y reducir la pobreza y la desigualdad. Dentro
de los objetivos políticos se busca eliminar las relaciones feudales y la concentración excesiva de
poder de las élites rurales, lograr estabilidad política y paz. En los objetivos ambientales se busca el
manejo sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad (Binswanger, Bourguignon, & van den
Brink, 2009).
3. Hechos históricos de la Reforma Agraria
Antes de los procesos de colonización, los cuales fueron padecidos por casi la totalidad de los países
en el mundo, el tamaño óptimo de una explotación agrícola correspondía a una granja familiar
(Binswanger, Deininger, & Feder, 1995). Estas intervenciones coloniales se enfrentaron al problema
de conseguir mano de obra para explotar los recursos y la tierra. La mayor parte de la población
explotaba la tierra en granjas familiares altamente eficientes y autosuficientes, por lo tanto no
requerían de los colonizadores para garantizar su subsistencia. Entonces la estrategia utilizada en
muchas ocasiones consistió en quitarles la tierra a los agricultores, para forzarlos a trabajar en las
haciendas o las plantaciones, caracterizadas por poseer enormes extensiones de tierra. De esta manera
196
las intervenciones coloniales terminaron incrementado el tamaño de explotación, más allá del óptimo
social. Esta fue la manera como se consolidaron las grandes propiedades en regiones como
Latinoamérica, África y Asia (Deininger, 2004).
Para superar los efectos a largo plazo de la intervención extranjera y las distorsiones no económicas,
frecuentemente resultó necesario tomar medidas para reformar la estructura de tenencia de tierras.
Puesto que la reforma agraria implica la transferencia de rentas de una clase gobernante a trabajadores
arrendatarios, la gran mayoría de las reformas a gran escala han estado asociadas con revueltas
(Bolivia), revoluciones (Chile, China, Cuba, El Salvador, México, Nicaragua, Rusia), conquistas
(Japón y Taiwán, China), el derrocamiento del gobierno colonial (oriente de India, Kenia,
Mozambique, Vietnam, Zimbabue), o el final de guerras importantes (Hungría y gran parte de Europa
oriental). En vista de que la reforma agraria implicaba transferencia de rentas de las clases dominantes
a campesinos pobres muchas reformas agrarias fueron impulsadas por revueltas o revoluciones. Sin
estas agitaciones políticas populares la reforma agraria muy rara vez ha tenido éxito en la
transferencia sustancial de la tierra, o se ha hecho de manera muy lenta (Deininger, 2004).
Se tiene conocimiento de la reforma agraria desde la antigüedad, comenzando por los griegos y los
romanos. Más recientemente durante la revolución francesa la reforma agraria tumbó el régimen
feudal para dar paso a la modernidad, que se extendió por toda Europa. Pero fue durante el siglo XX
que se realizaron la mayor parte de las reformas agrarias en el mundo a partir de la revolución
mexicana de 1910 (Borras Jr, Kay, & Akram-Lodhi, 2007). Durante el periodo 1910 a 1980 en
Latinoamérica, Europa oriental, la URSS China y otros países asiáticos y africanos organizaron
reformas agrarias con resultados muchas veces desastrosos, donde casi nunca se cumplió el objetivo
principal.
Luego de la segunda guerra mundial, ante el horror de la destrucción masiva provocada por el hambre
en los países desarrollados, el objetivo era incrementar la producción de alimentos y alejar para
siempre el fantasma del hambre. Con este objetivo se creó la Organización de Naciones unidas para
la alimentación y la agricultura FAO, el principal organismo que promovió la reforma agraria en el
mundo. La descolonización de los países africanos y asiáticos, la revolución cubana y la aparición en
escena de la “guerra fría” era el marco en que se impulsaban las políticas de desarrollo y la
erradicación de la pobreza del tercer mundo. Durante la posguerra la división del mundo entre el
bloque capitalista y el socialista fue decisivo en el aumento de las iniciativas de reformas agrarias. La
reforma agraria se convirtió en un instrumento usado por Rusia y China para promover el comunismo
y por Estados Unidos para prevenirlo. Estados Unidos impulsó reformas agrarias en Corea del Sur,
Japón y Taiwán, como reacción a la reforma agraria revolucionaria de China impulsada por la Unión
Soviética (White, Borras Jr., & Hall, 2014). También la revolución cubana presionó a Estados Unidos
197
para impulsar reformas agrarias en toda Latinoamérica por medio de la Alianza para el progreso (Kay,
1998).
En la lucha contra pobreza las doctrinas del desarrollo unánimemente perseguían la urbanización y la
industrialización. El modelo requería alimentos baratos para las nuevas clases urbanas a fin de no
estrangular los salarios de la industria. Los gobiernos apoyaron la reforma agraria comprometidos
con el desarrollo y la seguridad alimentaria tomando la tierra de una aristocracia en descomposición
que no podía garantizar alimentos suficientes con sus formas feudales e ineficientes. En muchas
ocasiones la aristocracia se unió con el gobierno y se opuso a entregar la tierra. Powelson considera
que los gobiernos si entregaron títulos a los campesinos, pero las políticas que buscaban la
urbanización y la industrialización extrajeron excedentes de la agricultura que convirtieron a los
campesinos en “siervos del Estado”, pues fue mucho mayor lo que les quitó el Estado que lo que les
dio (Powelson J. P., 1987).
El hallazgo de Sen en la India durante la década de 1950, de que la producción por hectárea era tres
veces superior en minifundios que en latifundios y confirmada posteriormente por muchos estudios,
fue la base científica que inspiró e impulso a las reformas agrarias de muchos países. La Organización
de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO fue la organización internacional más
importante en apoyar la reforma agraria, y más adelante el Banco Mundial también tendría una
participación definitiva. Desde la Conferencia de Quebec, que fundó a la FAO, y las conferencias
mundiales de 1966 y 1979 la FAO impulsó la reforma agraria como un instrumento importante dentro
de un marco amplio de políticas para el crecimiento económico y la equidad en las zonas rurales. El
Banco Mundial hizo lo propio, impulsando reformas agrarias confiscatorias, fundamentas en la mayor
productividad de las pequeñas explotaciones. Sin embargo, tanto la FAO como el Banco Mundial
fueron cambiando su posición de reformas agrarias expropiatorias hacia las reformas basadas en los
mercados como fuente de asignación óptima de recursos. No obstante esto no implicaba que las
evidencias de una IR desaparecieran o perdieran importancia, más bien los analistas encontraron
razones de insostenibilidad económica de los programas ineficiencia y corrupción en sus organismos
de ejecución (Lipton, 2009).
Desde finales de la década de 1960 Estados Unidos comenzó a restar importancia a las políticas de
reforma agraria y a impulsar la revolución verde, basada en semillas mejoradas de alto rendimiento
con alto uso de insumos, mecanización, infraestructura de riegos, carreteras, electrificación. En esta
nueva perspectiva las innovaciones tecnológicas podrían eliminar el hambre y la pobreza en vez de
dar acceso a la tierra. La intención era generar excedentes agrícolas, industrializando la agricultura
para elevar la productividad. Aunque la reforma agraria y la revolución verde no siempre fueron vistas
198
en oposición, los gobiernos consideraron menos polémicas las políticas de avances tecnológicos ya
que causaban menos resistencia (Borras Jr, Kay, & Akram-Lodhi, 2007).
Durante la década de 1980 en los estados nacionales no había voluntad política para financiar
programas de reformas agrarias. Los gobiernos continuaron con las leyes de RA pero no destinaron
recursos para mantenerlas. La crisis de la deuda en muchos países en desarrollo dio paso a las
reformas neoliberales que reducían la capacidad de los Estados e impulsaban el libre mercado, fueron
las semillas que darían origen al mercado de tierras, eliminado las reformas agrarias impulsadas por
el Estado que resultaban excesivamente costosas y de pobres resultados. Adicionalmente la crisis de
la agricultura y los pobres resultados de la reforma agraria mantenían un descontento general en la
población que había recibido tierras de la RA. Por último, con el derrumbe del bloque socialista, a
finales de la década de 1980, se termina la “amenaza comunista” y cesan las reformas agrarias
distributivas motivadas por la guerra fría, para dar paso durante la década de 1990 a las reformas
orientadas al mercado. La consideración que imperaba era que la reforma agraria había fracasado
(Borras Jr, Kay, & Akram-Lodhi, 2007).
A partir de 1980 la reforma agraria se ha vinculado a las políticas de liberalización del mercado,
muchas veces impulsados por programas de ajuste estructural y préstamos del Banco Mundial,
sacrificando el objetivo de la igualdad pero buscando la eficiencia con Derechos de Propiedad seguros
para crear competitividad y eficiencia. El Banco Mundial y USAID han financiado proyectos que no
buscan la redistribución de la tierra sino la garantía de los Derechos de Propiedad para mejorar el
marco legal, técnico e institucional de la propiedad de la tierra, con el objetivo de promover la
“seguridad de la tenencia” y el funcionamiento de los mercados de tierras.
En la década de 1990, cuando imperaban las políticas del mercado de tierras, comenzaron a surgir
muchos movimientos campesinos de resistencia de gran dimensión que reclamaban tierras, como “el
movimiento de Chiapas” en el sur de México, o “el movimiento de campesinos sin tierra” en el Brasil
y en muchos otros países surgieron movimientos de menor alcance como Filipinas, Honduras,
Sudáfrica, Indonesia y Bolivia. También en muchos países asolados por intensos conflictos armados
se retomaron las agendas de reformas agrarias en el marco de procesos de paz. Por último los
resultados decepcionantes de las agendas neoliberales, que en muchas ocasiones empeoraron las
condiciones de pobreza y desigualdad rural, llevaron a un replanteamiento de las políticas para
garantizar el acceso a la tierra como requisito para superar la pobreza.
4. De la reforma Clásica al Mercado de Tierras: Tipos de reformas agrarias
Las reformas agrarias han planteado debates dualistas que enfrentan visiones políticas, económicas y
sociales. En ese sentido, las reformas se dividieron por sus perspectivas ideológicas en capitalistas o
199
socialistas, en el primer caso favoreciendo los derechos de propiedad privados como una institución
clave del capitalismo y en el segundo caso la reforma agraria se utilizó para eliminar los derechos de
propiedad privados y fortalecer el desarrollo socialista impulsado por el Estado. En las reformas
agrarias también se enfrentaban visiones sobre el camino del desarrollo nacional que se debía seguir;
por un lado se buscaba tomar el curso del desarrollo urbano-industrial favoreciendo un tipo de reforma
agraria más colectivista, mientras del otro lado se buscaba el desarrollo agrícola-rural favoreciendo
pequeñas granjas individuales. Algunas reformas fueron más autoritarias y centralizadas, otras más
democráticas; unas impulsadas por el Estado y otras por los campesinos.
El debate capitalista versus socialista o individualista versus colectivista, cambió al debate de liderado
por el Estado versus liderado por el mercado, impulsado por la oferta versus impulsado por la
demanda, coercitivo versus voluntario, centralizado versus descentralizado, de arriba-abajo versus de
abajo-arriba. La reforma agraria liderada por el Estado conocida como “reforma agraria clásica” y las
lideradas por el mercado a veces llamada “reforma agraria asistida por el mercado” (RALM). El
núcleo del debate es la oposición entre eficiencia y equidad. No obstante, la reforma redistributiva
con objetivos de equidad y la de mercados con objetivos de eficiencia pueden ser complementarias.
Por ejemplo en muchos países de África la reforma redistributiva dirigida por el Estado fracasó
porque los mercados permanecieron bloqueados. Del mismo modo en África la reforma de mercados
no logró sus objetivos porque no hizo nada por garantizar el acceso a los recursos y el aumento de los
ingresos para reducir la pobreza (Lipton M. , 2009).
4.1 Reforma clásica o dirigida por el Estado
En el paradigma de la reforma clásica, los hogares que poseen más tierra de un techo estipulado deben
entregar la tierra a una autoridad del Estado, y el exceso se distribuye a los que no poseen tierra, o
tienen insuficiente. El proceso liderado por el gobierno incluye los siguientes pasos: (1) se elige una
autoridad encarda de la reforma de tierras; (2) se define un máximo (techo) de tierras agrícolas por
hogar; (3) se establecen reglas para la compensación a perdedores; (4) se define el mínimo de tierras
que se transfieren a las familias elegibles; (5) se definen fechas para tomar tierras por encima del
techo (6); se distribuyen las tierras a los beneficiarios; (7) se establecen reglas para el pago (parcial,
total o nulo) por parte de los beneficiarios (Lipton M. , 2009).
Machado (2009) presenta una síntesis de los principales elementos de una reforma agraria
distributiva:
• La redistribución del poder dentro del sector rural fundamentado en el control sobre la propiedad
territorial.
• Una expropiación de la propiedad, sea con indemnización o sin ella, como en el caso de bienes
adquiridos ilícitamente.
200
• Compra de tierras por parte del Estado para redistribuirlas a precios no comerciales, una vez
corregidas las subvaloraciones existentes (avalúos catastrales), con lo cual se evita reconocer a
los propietarios las rentas institucionales acumuladas.
• Pago de la tierra a los propietarios (cuando hay indemnización) con bonos de largo plazo.
• Fijación a los límites de tamaño de la propiedad para evitar nuevas concentraciones.
• Obligación del Estado de redistribuir tierra a quien lo solicite.
• Entrega de tierras gratis a los campesinos, o con un pago mínimo por parte de ellos.
• Adecuación de los servicios de asistencia técnica y crédito para la producción.
• Facilidad y agilidad en los registros de la propiedad y en la legalización de títulos para garantizar
el derecho de propiedad adquirido con mínimos costos de transacción.
• Eliminación de arriendos y aparcerías de tipo precapitalista.
• Titulación de tierras del Estado.
• Implantación de un régimen de seguridad social en el campo y de relaciones de trabajo modernas.
• Revisión del régimen de tributación de la propiedad rural (Machado A. , 2009).
Los mayores cuestionamientos a la reforma agraria clásica vienen de los defensores de la reforma
agraria liderada por el mercado. Sin duda la principal crítica, es que la RA clásica tiene problemas de
eficiencia porque prescinde del funcionamiento del mercado. La mayoría de las reformas agrarias
lideradas por el Estado impusieron restricciones a la venta o alquiler de las tierras obtenidas por los
beneficiarios de la RA, creando distorsiones a los mercados e impidiendo que los más eficientes se
quedaran con las tierras en transacciones libres. Además la RA dirigida por el Estado ha sido
impulsada por la oferta, creando más ineficiencia cuando las fincas más productivas se subdividen en
pequeñas explotaciones menos eficientes, o cuando se utilizan tierras del Estado ambientalmente
frágiles y muchas veces los beneficiarios no son aptos para recibir esas tierras. Las distorsiones del
mercado son mayores porque las reformas dirigidas por el Estado no se han acompañado de impuestos
previos que eviten la tenencia especulativa, lo cual hace demasiado costosa la RA por la elevada
compensación por las tierras expropiadas, ya que el valor comercial de la tierra se encuentra muy por
encima del valor compatible con la productividad de la tierra.
La segunda crítica es que el enfoque de arriba hacia abajo, característico de la RA clásica, crea una
enorme burocracia que consume gran parte del presupuesto de la reforma y que no conoce y no puede
responder a las necesidades de las comunidades locales. Tercero, distribuir la tierra a los pequeños
agricultores ya no incrementa la eficiencia porque la ventaja que pudieron tener las pequeñas
explotaciones se ha perdido con el desarrollo económico que abarató el capital y elevó el costo de
oportunidad del trabajo. Cuarto, los techos que impone la RA clásica no funcionan porque alteran la
201
garantía de los derechos de propiedad, y la compra de tierras resulta costosa, generan corrupción,
inseguridad en la tenencia y burocracia. Por último, ya no se demanda tierra como antes porque la
industrialización y la urbanización han cambiado la estructura de la economía y la agricultura ha
perdido mucha importancia, por lo tanto la reforma agraria clásica ya no es viable porque existe poca
tierra para reformar y su precio es muy elevado. En conclusión los defensores de la RAAM afirman
que las reformas basadas en la expropiación han tenido más éxito creando enormes aparatos
burocráticos y colonizando tierras de frontera que redistribuyendo la tierra de grandes a pequeños
(Binswanger & Deininger, 1997).
4.2 El Mercado de tierras
Después de estar fuera de las agendas de política desde los años 70 del siglo pasado, la falta de acceso
a la tierra de la población rural pobre, ha presionado por el regreso de la RA. Pero esta vez la RA ha
regresado desde una postura crítica frente al “fracaso” de las reformas tradicionales dirigidas por el
Estado, de la cual surge la reforma agraria liderada por el mercado (RALM). El debate entre la
sociedad civil, los académicos y dirigentes políticos en favor o en contra de la RALM ha sido intenso,
pero en general muy especulativo por falta de datos que permitan evaluar los resultados.
Deininger y Binswanger propusieron cuatro elementos claves de la política de tierras del Banco
Mundial. Primero, promoción de granjas familiares operadas por sus propietarios, fundamentados en
argumentos de eficiencia y equidad. Segundo, asegurar los derechos de propiedad sobre la tierra para
mejorar el esfuerzo de los propietarios y la inversión y facilitar las transacciones de tierras. Tercero,
un entorno normativo que promueve transferencias a usos más eficientes de la tierra. Y cuarto la
promoción de una reforma agraria redistributiva donde la estructura agraria sea altamente dualista,
caracterizada por explotaciones muy grandes y muy pequeñas (Binswanger & Deininger, 1997).
El enfoque RALM se basa en un análisis microeconómico y neoinstitucional que resulta de tres
elementos teóricos. En primer lugar la existencia de una relación inversa, la cual se constituye en la
justificación clásica para la reforma agraria porque implica una correlación positiva entre equidad y
eficiencia, y sugiere un potencial de autofinanciamiento de la RALM. Segundo, la ausencia de
economías de escala en la producción agrícola, con excepción de unos pocos cultivos de plantación.
Y tercero, las ventajas comparativas de la agricultura familiar, ya que los miembros de la familia
comparten beneficios de la producción, presentan menores costos de transacción en la supervisión de
la mano de obra y mayor flexibilidad de la mano de obra para adaptarse a los ciclos de los precios y
de la producción agrícola (Höllinger, 1999).
La relación inversa que explica la ventaja de los pequeños agricultores lleva a la pregunta de Chicago:
¿si los predios más pequeños son más eficientes, por qué la mayor parte de la tierra se encuentra en
grandes explotaciones? Y entonces: ¿por qué el mercado no trasfiere la tierra de grandes
202
explotaciones a pequeñas explotaciones sin la ayuda del Estado? Las respuestas a la pregunta de
Chicago, analizadas en el capítulo anterior, implicarían tres requisitos para el funcionamiento de los
mercados. En primer lugar se debe bajar el precio comercial de la tierra que se encuentra muy por
encima de su nivel de valor capitalizado de rentabilidad agropecuaria. Segundo, crear líneas de crédito
subsidiado para cerrar la brecha de precio y aumentar la capacidad de pago de los que necesitan tierra.
Crear un mercado de tierras fortaleciendo los derechos de propiedad y reduciendo los costos de
transacción del mercado formal.
En el nuevo paradigma de desarrollo basado en la globalización la RALM encajaría perfectamente
en la búsqueda de la competitividad, equidad y sostenibilidad. Los programas de RALM se han
acompañado de modernización de catastros y registros, clarificación de derechos de propiedad, con
proyectos pilotos en países como Colombia, Brasil y Sudáfrica55. Estos programas se basan en
esquemas descentralizados, con procesos de negociación voluntaria entre terratenientes y pobres
rurales. El Estado pasa a ser un facilitador en el proceso y otorga un subsidio a la compra de tierras.
Para los servicios complementarios se busca la participación amplia de la sociedad civil y sector
privado (Frank, 2002).
El modelo RALM adopta un enfoque impulsado por la demanda, es decir, solo la tierra que demandan
las familias pobres que sean potenciales beneficiarios se negociará en el programa de reforma. Para
garantizar el éxito del programa se requiere una selección de los beneficiarios que cumplan
condiciones en cuanto a capital humano, ahorros previos y conocimientos adecuados para desarrollar
proyectos productivos. El objetivo principal es el desarrollo de explotaciones familiares eficientes y
competitivas, sin embargo, un requisito exigido es que estén localizadas en un territorio y formen
asociaciones para generar economías de escala en insumos y productos.
El programa adopta además un enfoque descentralizado, en donde el papel del gobierno es establecer
un marco jurídico, institucional y de políticas que garanticen las transacciones rápidas, la
transparencia y la igualdad para todos los participantes del mercado, mientras que la función de las
agencias gubernamentales locales es la mediación en la compra de terrenos y el recaudo de impuestos.
Además el gobierno debe proveer servicios de información de mercados para agilizar las ventas, y
dado que el pago de la tierra se realiza en efectivo por el 100 por ciento del valor y no en bonos a
largo plazo las transacciones serán aún más rápidas. Esto requiere una institucionalidad
descentralizada que incluya la participación del sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios.
En este esquema el Estado pasa a ser un facilitador (Höllinger, 1999).
55 Colombia fue el primer país que institucionalizó legalmente el nuevo enfoque con la ley 160 de 1994.
203
Un aspecto importante es que se debe cerrar la brecha de precios de la tierra por encima del valor
presente de los retornos netos de la producción agropecuaria y que responden a valores culturales o
de monopolio. Para ello se deben fijar impuestos progresivos y retirar los subsidios que elevan los
incentivos a la acumulación. Además se requiere un sistema adecuado de titulación de tierras para
que los compradores y los vendedores sepan con precisión lo que van a transar. La RALM requiere
que se desmantelen las distorsiones y los privilegios de los grandes agricultores con el fin de
dinamizar la oferta y bajar los precios. De otro lado incrementar la demanda de quienes necesitan
tierras por medio de créditos y subsidios. De esta manera los terratenientes venderán y los pobres
comprarán.
El modelo RALM debería disminuir de manera substantiva los costos respecto a la RA clásica porque
elimina los elevados gastos burocráticos y porque la tierra se puede adquirir a un precio más bajo y
adicionalmente los beneficiarios deben aportar a la compra de predios. El funcionamiento del
mercado de tierras llevaría al tamaño más eficiente de explotación transfiriendo la tierra a los mejores
agricultores (de Janvry, Gordillo, Platteau, & Sadoulet, 2001).
Sin embargo, los resultados han sido decepcionantes. La principal crítica es que dado que la
concentración de la tierra tiene su origen fuera del mercado, el mercado no puede corregir la
desigualdad y por el contrario la podría empeorar. Por ello se considera que dadas las causas de la
inequidad en el acceso a la tierra la intervención gubernamental es más importante. El modelo RALM
no funciona como se había previsto y no ha podido reemplazar las funciones de RA clásica de buscar
el desarrollo económico con justicia social.
El supuesto de que hay compradores dispuestos y vendedores dispuestos y que solo corrigiendo
deficiencias financieras y de información se lograran transacciones, ignora asimetrías y sesgos del
poder político como lo demuestran los casos de Colombia, Brasil y Sudáfrica, países donde el Banco
Mundial realizó pruebas piloto para la implementación de un mercado de tierras. El modelo RALM
desconoce la importancia de la desigualdad desproporcionada del poder político en las negociaciones
de tierras que hace difícil la negociación para los pobres. Además La descentralización, en la práctica
no lleva a la transparencia y la eficiencia administrativa. Por el contrario los poderes locales son
enclaves autoritarios que son menos proclives a la redistribución que el poder central. Los
funcionarios locales encargados de mediar en las compras voluntarias del programa RALM pueden
ser los mismos terratenientes que no son técnicamente neutrales y como lo demuestran los casos de
Colombia, Brasil y Sudáfrica (Borras Jr S. , 2003).
204
ANEXO 3:
DERECHOS DE PROPIEDAD: ELEMENTOS TEÓRICOS
205
DERECHOS DE PROPIEDAD: ELEMENTOS TEÓRICOS
1. El concepto de Derechos de Propiedad
En el idioma inglés el concepto propiedad equivale a “ownership”. La noción general de “derecho”
en el sentido que los juristas llaman “subjetivo” es recogida en el idioma inglés por la palabra “right”
(derecho a algo), mientras que en el sentido “objetivo” la palabra derecho equivale a “law” en inglés.
Honoré utiliza el derecho subjetivo para analizar el derecho de propiedad privada, tal como se
consagró en las constituciones liberales clásicas, entendiendo los DP como un control exclusivo que
el sistema jurídico confiere a una persona sobre una cosa (Honoré, 1961). La idea de control exclusivo
sobre “x” puede expresarse más precisamente en términos de un conjunto complejo de derechos de
diferentes tipos: pretensiones de uso exclusivo de x, libertades de usar o no usar x, poderes de cambiar
los derechos de otros en relación con x (por ejemplo, por contrato) e inmunidades relacionadas con x
(por ejemplo, una inmunidad frente a la confiscación) (Pincione, 2015).
Para John Stuart Mill la institución de los DP consiste en el reconocimiento, a cada persona, del
derecho a disponer exclusivamente de lo que ha producido con su propio esfuerzo o recibido de
quienes lo producen por donación o convenio justo, sin fuerza ni fraude (Mill, 1973). Un DP es un
título ejecutable para llevar a cabo determinadas acciones en un dominio específico (Commons, 1990;
Ostrom E. , 2000). Barzel define los DP sobre un bien como el poder que tienen los individuos para
consumir, obtener ingresos, y enajenar un bien; donde obtener ingresos y enajenar requiere del
intercambio, es decir ceder derechos mutuamente (Barzel, 2000).
Demsetz define los DP como una construcción social: “En el mundo de Robinson Crusoe los DP no
jugarían ningún papel, por eso se dice que los DP son una construcción social” (Demsetz, 1967). Los
DP son convenciones sociales respaldadas por el Estado o la comunidad que permiten a individuos o
grupos reclamar un beneficio o corriente de ingresos que el Estado acordará proteger mediante la
asignación de deberes a otros que puedan codiciar o interferir de alguna manera con la corriente de
beneficios (Sjaastad & Bromley, 2002 ). Los gobiernos juegan un papel importante, determinando
cómo se definen los derechos de propiedad, cómo pueden hacerse cumplir, y cómo evolucionan.
La propiedad no es simplemente los propios activos, sino el consenso entre la gente acerca de cómo
deben tenerse, usarse e intercambiarse esos activos (de Soto, 2004). Un DP no es el resultado de una
institución espontánea sino un derecho legítimo que la ley obliga a cumplir (Hodgson, 2015). En un
DP no es suficiente poseer o controlar un bien o un recurso; para excluir la propiedad de otro; los DP
deben además ser protegidos por la ley. Ante todo, un DP no puede existir ni se puede garantizar sin
la exigencia legal de una estructura permanente de toma de decisiones políticas (North, 1990).
206
Los DP deben ser sancionados por un colectivo con el fin de constituir reivindicaciones eficaces. Por
lo tanto, los DP implican una relación entre el titular del derecho, la sociedad y una estructura de
gobierno para respaldar la reclamación. Los derechos de propiedad constan de dos componentes: la
regla y su mecanismo de aplicación. Las reglas pueden derivar de las leyes del Estado, el derecho
consuetudinario, las reglas de grupos de usuarios, y otros marcos institucionales. La aplicación de la
normativa legal suele ser responsabilidad del Estado, lo que significa que los DP se basan en leyes
formales. Los derechos de propiedad basados en otros tipos de reglas pueden ser aplicados por las
autoridades consuetudinarias o por un grupo de usuarios, que gestiona la distribución de derechos, o
los miembros de ese grupo definen o hacen cumplir los derechos entre ellos mismos (Schlager &
Ostrom, 1992).
Los DP están ligados al concepto de seguridad y desempeñan un papel importante en las decisiones
de inversión y los procesos de innovación tecnológica. La extensión y el grado de los derechos de
propiedad privada afectan fundamentalmente las formas en que las personas compiten por el control
de los recursos (Alchian, 1987). Cuanto mejor estén definidos los DP de un bien, mayor seguridad
habrá sobre los beneficios económicos que puedan obtenerse de él, y en consecuencia mayores serán
los beneficios para invertir e incrementar los beneficios. El asunto de los DP es inseparable de su
protección por la ley y no se puede equiparar a la simple posesión de un bien o de un recurso.
La fuerza de los DP se mide por su probabilidad de garantizarlos y por los costos de ejecución que
dependen del gobierno, de acciones sociales informales y de las normas éticas y morales imperantes.
En términos más simples, nadie puede usar legalmente o afectar las circunstancias físicas de bienes a
los que tiene derechos de propiedad privada sin su aprobación o compensación. Hipotéticamente bajo
derechos de propiedad privada perfectos ninguna de las acciones de una persona con sus recursos
puede afectar los atributos físicos de la propiedad privada de cualquier otra persona.
Los DP dependen de la existencia y aplicación de un conjunto de reglas que definen quien tiene
derecho a emprender actividades y como se asignarán los rendimientos de esas actividades, es decir
se requieren normas y reglas para establecer, controlar y aplicar un sistema de propiedad (Ostrom,
1989). Los derechos de propiedad definen acciones que las personas pueden tomar en relación con
otros individuos con respecto a alguna "cosa". Pero los derechos de los propietarios, nunca son
absolutos. Los propietarios privados tienen responsabilidades a no generar determinados tipos de
daños para los demás (Demsetz, 1967). El carácter social es una característica común en todas las
relaciones de DP. Los DP se refieren a relaciones entre personas y no a relaciones entre personas y
cosas, de modo que aunque los DP provienen de la existencia de cosas, su uso depende del tipo de
relaciones sociales (Zouboulakis, 2016). En todos los casos, la esencia del DP de un recurso es la
aceptación de ese derecho por otro (Hodgson, 2001).
207
Para Adam Smith: “la esencia del nuevo sistema económico reside en la condición de que los sagrados
derechos de la propiedad privada son protegidos por la ley y permitidos por la libertad” (Smith, 1994).
El capitalismo se basa en gran medida en los mercados y los derechos de propiedad privada para
resolver los conflictos sobre el uso de los recursos escasos. El papel principal de los DP en un sistema
capitalista es el de distribuir los recursos productivos poseídos privadamente mediante mecanismos
de mercado (Zouboulakis, 2016). Un sistema efectivo de DP en términos económicos se considera un
bien público, ya que estimula la inversión por parte de los propietarios y es un elemento esencial de
los mercados de capital y de crédito. Los economistas modernos definen los DP en términos de
derechos autorizados para usar un recurso, los cuales actúan como una base necesaria para la
negociación del mercado (Fitzpatrick, 2006). En el sistema capitalista, donde los medios de
producción y los recursos son principalmente de propiedad privada, el intercambio de bienes y
servicios consiste en un intercambio de “dos conjuntos de DP” (Demsetz, 1967).
2. Importancia de los Derechos de Propiedad
Hernando de Soto destaca así la importancia de los DP en el capitalismo “El capitalismo requiere los
cimientos de un Estado de Derecho, comenzando por la propiedad misma. El sistema de propiedad
es mucho más que la condición de dueño: en verdad se trata de la arquitectura oculta que organiza la
economía de mercado en cada uno de los países de Occidente. Lo que el sistema de propiedad
logra es tan esencial para el capitalismo que las naciones desarrolladas han dado el éxito por
sentado; efectivamente, inclusive muchos expertos en propiedad no están muy seguros sobre
las conexiones que existen entre el sistema de propiedad y la creación del capital. Sin embargo,
estas conexiones existen” (de Soto, 2004).
Con derechos de propiedad privada más completos, los valores de cambio del mercado se vuelven
más influyentes. El estatus personal y los atributos propios de las personas que compiten por un
recurso importan menos porque su influencia puede compensarse ajustando el precio. En otras
palabras, los DP más completos hacen que la discriminación (racial, social, de género, o cualquier
otra) sea más costosa. Los derechos de propiedad privada hacen parte de los derechos humanos para
usar bienes específicos y para intercambiarlos. Cualquier restricción en los derechos de propiedad
privada cambia el equilibrio de poder de los atributos impersonales a los atributos personales y al
comportamiento que las autoridades políticas aprueban. Por ello Alchian considera que al proteger
los derechos de propiedad privada se protege también la libertad individual (Alchian, 1987).
Un propietario de un recurso posee el consentimiento de una comunidad para permitirle actuar de una
manera particular, siempre que sus acciones no estén prohibidas en las especificaciones de los DP.
Los DP especifican como las personas pueden ser beneficiadas o perjudicadas y por lo tanto quien
debe pagar a quien, y quien debe ser compensado por las acciones tomadas por las personas. Por ello
208
existe una relación estrecha entre DP y externalidades. En este sentido la función principal de los DP
es la de generar incentivos para lograr una mayor internalización de las externalidades. Cada coste y
beneficio asociado con las interdependencias sociales es una externalidad potencial (Demsetz, 1967).
La justificación económica clásica para la institución de derechos de propiedad privada es que facilita
la explotación socialmente eficiente de los recursos. Los DP permiten al propietario excluir a otros
del uso de su recurso y así internalizar las externalidades que se producirían si el acceso fuera libre.
En ausencia de restricciones a la entrada, los pastizales tienden al sobrepastoreo, la pesca se realizará
de forma excesiva y las carreteras serán congestionadas en exceso. La capacidad de excluir también
proporciona incentivos para invertir en mejorar la calidad del recurso y participar en los beneficios
de la explotación del recurso. Además, dada la transferibilidad de los derechos de propiedad, los
recursos tienden a gravitar hacia sus usos más productivos (de Meza & Gould, 1992).
Un usuario de un recurso hará valer un DP privado cuando los beneficios de capturar rentas de ese
recurso superen los costos de su uso del establecimiento del derecho (Fitzpatrick, 2006). Para
Demsetz: “Los DP se desarrollan para internalizar las externalidades cuando las ganancias de la
internalización se vuelven más grandes que el costo de la internalización”. Los propietarios de un
recurso no están interesados en evitar los costos que le imponen a otros por usar el recurso; tampoco
existen garantías para que los esfuerzos sobre un recurso generen beneficios que sean apropiados por
quien explota el recurso. Es muy importante que los propietarios de un recurso asuman todos los
costos y reciban todos los beneficios que se generen de su uso. De acuerdo a Demsetz existen tres
formas de externalidades derivadas del uso de recursos: (1) la externalidad positiva de las rentas de
los recursos; (2) la externalidad negativa de la competencia derrochadora y el consumo de recursos
en un entorno de acceso abierto; y (3) la externalidad negativa de la difusión de efectos dañinos tales
como inundaciones, ruidos o contaminación (Demsetz, 1967). Los DP conducen a internalizar un
sistema legal capaz de imponer responsabilidad, o un entorno de mercado capaz de facilitar acuerdos
de uso de recursos entre usuarios vecinos (Fitzpatrick, 2006).
El enfoque de Demsetz fue influenciado por Ronald Coase con su célebre artículo de 1960, El
problema del costo social. Coase había argumentado que los DP eran importantes para entender y
resolver el problema de las externalidades. Coase, en respuesta a la tesis de Arthur Pigou de que los
costos sociales deberían ser mejor regulados por impuestos gubernamentales destinados a obligar a
los usuarios de recursos a soportar el costo total de su uso, señaló que en un mundo sin costos de
transacción, los afectados por las externalidades negociarían con usuario agresor para recibir una
compensación o inducir un cambio en el uso de los recursos. Si las partes afectadas pudieran ser
identificadas el proceso de negociación dejaría el recurso en manos de la parte que lo valore más. Por
definición, esta parte sería la más dispuesta a monitorear el uso de los recursos, excluir a los usuarios
209
no autorizados y asumir la responsabilidad de efectos secundarios negativos: en resumen, para
internalizar las externalidades del recurso.
Coase pensaba que si los costos de transacción eran suficientemente bajos no importaría a que usuario
del recurso se le asignaba el DP, en todo caso se produciría un resultado eficiente, siempre que la
asignación fuera autorizada y exigible. La negociación en el mercado, más DP y normas de
responsabilidad, producirán resultados eficientes y mejora del bienestar mediante la creación de
incentivos para el uso sostenible de recursos y minimización de efectos no deseados (Fitzpatrick,
2006). En caso de que el número de usuarios y la complejidad del uso de recursos hicieran imposible
realizar un contrato bilateral, Coase sugería que la regulación gubernamental sería una mejor solución
al problema de las externalidades. Los modelos coaseanos suponen que las agencias estatales tienen
la capacidad y disposición de asignar los derechos de propiedad de manera autorizada, ya sea para
permitir la negociación en el mercado o como un sustituto de la negociación que fracasa debido a la
alta costos de transacción.
Según Demsetz los DP evolucionan en respuesta a los cambios en las condiciones de costo-beneficio.
Así como los agentes económicos se organizan dentro de una empresa para reducir costos de
contratación, también elegirán derechos de propiedad privada como la respuesta más eficiente a las
nuevas circunstancias económicas. Para Demsetz, la implicación normativa de esta condición es que
el Estado debía actuar como un facilitador y un proveedor de opciones institucionales a los
participantes del mercado reduciendo los costos de transacción que resulten de los acuerdos. Sin
embargo si los costos de transacción son muy elevados se requiere más un Estado intervencionista
con mecanismos que incluyan decisiones judiciales, regulaciones o resoluciones administrativas
(Demsetz, 1967).
El modelo Demsetzniano asume que el aumento de los valores de los recursos inducirá los DP, ya sea
a través del ordenamiento privado racional o con la asistencia del Estado. Este supuesto, sin embargo,
omite la naturaleza inherentemente disputada de la formación y cambio en los sistemas de DP. Los
DP son tanto un resultado como una causa de conflictos de recursos, y como tales, no tienen tanta
autoridad; por el contrario, son procesos y productos en constante negociación, impugnación y
compromiso. Las interacciones entre leyes, normas e instituciones desempeñan un papel clave en la
formación social de los DP.
Frente a la tesis de Demsetz y Coase de los DP como mecanismo para internalizar las externalidades,
Fitzpatrick argumenta que este supuesto pasa por alto la posibilidad de que el proceso de asignación
cree sus propias externalidades en forma de conflicto social. Fitzpatrick considera que los DP no
surgirán necesariamente cuando los usuarios de recursos estimen que las ganancias de la
internalización superan los costos, ya que en entornos sociales dinámicos, los costos del conflicto
210
pueden exacerbarse, en lugar de internalizarse, por las consecuencias distributivas de los derechos de
propiedad emergentes. Agrega que no es práctico sugerir que los países del Tercer Mundo deberían
establecer DP seguros, cuando el proceso de establecer y asegurar esos derechos en sí mismo crea
nuevas formas de incertidumbre y conflicto (Fitzpatrick, 2006).
3. Propiedad privada y propiedad común
La teoría de los derechos de propiedad no hace hincapié en quien es el "dueño" de la tierra, sino que
analiza las disposiciones formales e informales que determinan quién tiene derecho a disfrutar de los
flujos de beneficios que surgen del uso de los activos y quien no tiene tales derechos durante cuánto
tiempo y bajo qué condiciones (Eggertsson, 1990). La literatura reciente sobre los derechos de
propiedad de la tierra y otros recursos naturales utiliza un espectro amplio de clasificación que va
desde el acceso abierto (no hay derechos definidos), hasta la propiedad privada (en posesión de
personas físicas o jurídicas tales como empresas). Los regímenes de propiedad de la tierra se puede
clasificar como:
Propiedad privada: la asignación de derechos a una parte privada que puede ser un individuo, un
grupo de personas o un cuerpo corporativo. Por ejemplo, dentro de una comunidad, las familias
individuales pueden tener derechos exclusivos sobre parcelas agrícolas. Se puede excluir a otros
miembros de la comunidad del uso de estos recursos sin el consentimiento de quienes tienen los
derechos.
Propiedad Comunal: puede existir un derecho de propiedad colectiva dentro de una comunidad
donde cada miembro tiene el derecho de usar independientemente los bienes de la comunidad.
Por ejemplo, los miembros de una comunidad pueden tener derecho a pastar el ganado en un
pastizal común.
Acceso abierto: los derechos específicos no se asignan a nadie y nadie puede ser excluido. Esto
típicamente incluye la tenencia marina donde el acceso a la alta mar está generalmente abierto a
cualquier persona; Puede incluir pastizales, bosques, etc., donde puede haber acceso gratuito a
los recursos para todos. (Una diferencia importante entre el acceso abierto y los sistemas
comunales es que, en el sistema comunal, los que no son miembros de la comunidad están
excluidos del uso de áreas comunes).
Propiedad Estatal: los derechos de propiedad están asignados a alguna autoridad en el sector
público. Por ejemplo, en algunos países, las tierras forestales pueden caer bajo el mandato del
estado, ya sea en un nivel central o descentralizado de gobierno.
La visión dominante entre los economistas y los juristas es que la propiedad privada es superior a la
propiedad común. Para muchos analistas los derechos de propiedad común son un asunto del pasado
211
y otros más habían pronosticado que no sobrevivirían al siglo XXI. Sin embargo, nuevas
investigaciones en abierta oposición han planteado dudas sobre la supuesta superioridad de la
propiedad privada sobre la propiedad común (Ostrom E. , 2000). Un sistema de creencias legales y
políticas que vio el origen de la propiedad en los esfuerzos de los propietarios individuales para ocupar
tierras le otorgó a este propietario u papel especial en la sociedad, lo cual justificó la aprobación de
leyes para eliminar los derechos colectivos de propiedad de la tierra y para autorizar el cierre y la
toma de propiedades comunales por parte de los propietarios individuales.
A partir del artículo seminal de Garrett Hardin en Science (1968) la expresión "la tragedia de los
comunes" ha llegado a simbolizar la degradación del ambiente que puede esperarse siempre que
muchos individuos utilizan al mismo tiempo un recurso escaso (Ostrom E. , 2000). La tragedia de los
comunes describe una situación en la cual varios individuos, motivados solo por el interés personal y
actuando independiente pero racionalmente, terminan por destruir un recurso compartido limitado
(común) aunque a ninguno de ellos, ya sea como individuos o en conjunto, les convenga que tal
destrucción suceda.
Muchos economistas consideran que los regímenes de propiedad común son ineficientes, debido
principalmente a tres fuentes de ineficiencia. En primer lugar, la disipación de los beneficios porque
nadie es dueño de los productos de un recurso hasta que son capturados, y todos se involucran en una
carrera improductiva para capturar estos productos antes que otros. El segundo es el alto costo de la
transacción y el cumplimiento de la ley si los propietarios comunales trataran de diseñar reglas para
reducir las externalidades de su uso excesivo mutuo (Coase, 1960; Demsetz, 1967). El tercero es baja
productividad, porque nadie tiene un incentivo de trabajar duro para aumentar sus retornos privados
(North, 1990).
El debate se ha visto empañado por una troika de confusiones que se relacionan con la diferencia
entre (1) regímenes de propiedad común y acceso abierto, (2) recursos comunes y regímenes de
propiedad común, y (3) un sistema de recursos y el flujo de unidades de recursos. En los regímenes
de propiedad que son de libre acceso, como los mares abiertos y la atmosfera, nadie tiene el derecho
legal de excluir a nadie del uso de un recurso. En cambio en los regímenes de propiedad común, los
miembros de un grupo claramente demarcados tienen un derecho legal para excluir a quienes no son
miembros de ese grupo del uso de los recursos. En los regímenes de libre acceso donde cualquiera
puede utilizar un recurso, nadie tiene un incentivo para conservarlo o para invertir en mejorarlo, en
tal caso se podría esperar que la falta de las normas relacionadas con la utilización autorizada dará
lugar a un mal uso y el consumo excesivo. El término "recurso de propiedad común" se utiliza con
frecuencia para describir un tipo de bien económico que se conoce mejor como un "recurso común".
Todos los recursos comunes comparten dos atributos de importancia para las actividades económicas:
212
(1) es costoso excluir a las personas del uso del bien a través de barreras físicas o instrumentos legales
y (2) los beneficios consumidos por una persona restan de los beneficios disponibles para otros
(Ostrom, Gardner, & Walker, 1994). Existen ejemplos tanto de los esfuerzos exitosos y no exitosos
para gobernar y gestionar recursos de uso común por parte de gobiernos, grupos comunales,
cooperativas, asociaciones voluntarias, y los particulares o las empresas.
213
ANEXO 4
GINI DE TIERRAS, INDICE DE INFORMALIDAD
Fuente: CNA 2014, UPRA 2016, PNUD 2011.
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Antioquia Medellín 0,863 0,600 0,008 0,203 0,124
Antioquia Abejorral 0,716 0,630 0,005 0,549 0,339
Antioquia Abriaquí 0,763 0,430 0,000 0,528 0,285
Antioquia Alejandría 0,977 0,840 0,005 0,461 0,331
Antioquia Amagá 0,844 0,590 0,016 0,464 0,271
Antioquia Amalfi 0,998 0,410 0,046 0,473 0,453
Antioquia Andes 0,859 0,390 0,013 0,516 0,305
Antioquia Angelópolis 0,860 0,460 0,016 0,447 0,260
Antioquia Angostura 0,826 0,500 0,012 0,618 0,552
Antioquia Anorí 0,907 0,550 0,090 0,530 0,481
Antioquia Santafé De Antioquia 0,797 0,400 0,012 0,438 0,441
Antioquia Anza 0,795 0,600 0,010 0,608 0,513
Antioquia Apartadó 0,903 0,610 0,010 0,384 0,245
Antioquia Arboletes 0,925 0,400 0,004 0,552 0,724
Antioquia Argelia 0,847 0,540 0,006 0,562 0,390
Antioquia Armenia 0,870 0,850 0,019 0,520 0,398
Antioquia Barbosa 0,810 0,460 0,017 0,539 0,217
Antioquia Belmira 0,732 0,590 0,019 0,561 0,290
Antioquia Bello 0,888 0,180 0,004 0,233 0,106
Antioquia Betania 0,876 0,320 0,003 0,508 0,312
Antioquia Betulia 0,820 0,390 0,010 0,556 0,454
Antioquia Ciudad Bolívar 0,833 0,110 0,016 0,454 0,300
Antioquia Briceño 0,851 0,470 0,180 0,559 0,550
Antioquia Buriticá 0,814 0,630 0,025 0,575 0,703
Antioquia Cáceres 0,753 0,750 0,036 0,638 0,668
Antioquia Caicedo 0,766 0,360 0,006 0,598 0,639
Antioquia Caldas 0,896 0,450 0,008 0,387 0,130
Antioquia Campamento 0,847 0,490 0,045 0,548 1,000
Antioquia Cañasgordas 0,792 0,780 0,005 0,518 0,571
Antioquia Caracolí 0,814 0,390 0,004 0,393 0,299
Antioquia Caramanta 0,869 0,500 0,010 0,445 0,250
Antioquia Carepa 0,845 0,250 0,008 0,392 0,432
Antioquia El Carmen De Viboral 0,852 0,130 0,008 0,438 0,180
Antioquia Carolina 0,758 0,590 0,010 0,354 0,174
Antioquia Caucasia 0,856 0,500 0,012 0,391 0,524
Antioquia Chigorodó 0,911 0,550 0,009 0,352 0,402
Antioquia Cisneros 0,782 0,470 0,012 0,346 0,238
Antioquia Cocorná 0,692 0,720 0,007 0,581 0,362
Antioquia Concepción 0,735 0,500 0,005 0,496 0,259
Antioquia Concordia 0,763 0,290 0,008 0,523 0,392
Antioquia Copacabana 0,809 0,050 0,007 0,332 0,098
Antioquia Dabeiba 0,900 0,550 0,021 0,542 0,665
214
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Antioquia Donmatías 0,773 0,390 0,004 0,429 0,187
Antioquia Ebéjico 0,908 0,570 0,005 0,611 0,425
Antioquia El Bagre 0,881 0,890 0,038 0,518 0,508
Antioquia Entrerrios 0,704 0,230 0,002 0,473 0,153
Antioquia Envigado 0,855 0,370 0,003 0,211 0,054
Antioquia Fredonia 0,899 0,120 0,012 0,532 0,245
Antioquia Frontino 0,940 0,390 0,009 0,519 0,444
Antioquia Giraldo 0,704 0,870 0,015 0,541 0,474
Antioquia Girardota 0,792 0,080 0,012 0,468 0,154
Antioquia Gómez Plata 0,829 0,400 0,008 0,501 0,394
Antioquia Granada 0,798 0,810 0,002 0,535 0,273
Antioquia Guadalupe 0,787 0,550 0,031 0,540 0,482
Antioquia Guarne 0,966 0,630 0,005 0,576 0,177
Antioquia Guatapé 0,777 0,460 0,003 0,359 0,145
Antioquia Heliconia 0,912 0,750 0,006 0,462 0,343
Antioquia Hispania 0,918 0,130 0,015 0,414 0,283
Antioquia Itagüí 0,889 0,320 0,006 0,000 0,088
Antioquia Ituango 0,988 0,510 0,081 0,577 0,652
Antioquia Jardín 0,855 0,110 0,005 0,472 0,243
Antioquia Jericó 0,863 0,360 0,000 0,392 0,271
Antioquia La Ceja 0,804 0,300 0,003 0,341 0,138
Antioquia La Estrella 0,893 0,490 0,012 0,453 0,116
Antioquia La Pintada 0,945 0,700 0,005 0,327 0,376
Antioquia La Unión 0,790 0,300 0,010 0,463 0,184
Antioquia Liborina 0,863 0,560 0,002 0,607 0,352
Antioquia Maceo 0,853 0,400 0,014 0,508 0,354
Antioquia Marinilla 0,763 0,340 0,005 0,377 0,146
Antioquia Montebello 0,825 0,190 0,010 0,535 0,340
Antioquia Murindó 0,974 0,190 0,016 0,597 0,971
Antioquia Mutatá 0,868 0,570 0,020 0,592 0,607
Antioquia Nariño 0,779 0,390 0,007 0,638 0,342
Antioquia Necoclí 0,883 0,800 0,003 0,670 0,778
Antioquia Nechí 0,809 0,660 0,008 0,488 0,681
Antioquia Olaya 0,893 0,650 0,040 0,636 0,406
Antioquia Peñol 0,834 0,160 0,005 0,450 0,215
Antioquia Peque 0,837 0,730 0,011 0,606 0,745
Antioquia Pueblorrico 0,770 0,300 0,003 0,473 0,300
Antioquia Puerto Berrío 0,983 0,380 0,014 0,335 0,384
Antioquia Puerto Nare 0,747 0,490 0,003 0,518 0,319
Antioquia Puerto Triunfo 0,910 0,370 0,007 0,574 0,337
Antioquia Remedios 0,826 0,600 0,035 0,564 0,476
Antioquia Retiro 0,801 0,450 0,003 0,478 0,122
Antioquia Rionegro 0,989 0,050 0,006 0,489 0,125
Antioquia Sabanalarga 0,846 0,860 0,022 0,534 0,603
Antioquia Sabaneta 0,956 0,400 0,004 0,305 0,068
Antioquia Salgar 0,801 0,250 0,009 0,481 0,386
215
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Antioquia San Andrés De Cuerquía 0,795 0,600 0,067 0,504 0,372
Antioquia San Carlos 0,846 0,650 0,004 0,541 0,324
Antioquia San Francisco 0,894 0,860 0,012 0,479 0,499
Antioquia San Jerónimo 0,778 0,200 0,017 0,553 0,344
Antioquia San José De La Montaña 0,952 0,230 0,015 0,421 0,215
Antioquia San Juan De Urabá 0,921 0,830 0,003 0,574 0,759
Antioquia San Luis 0,848 0,600 0,023 0,512 0,336
Antioquia San Pedro De Los Milagros 0,798 0,600 0,011 0,487 0,179
Antioquia San Pedro De Uraba 0,890 0,520 0,004 0,521 0,825
Antioquia San Rafael 0,764 0,680 0,002 0,491 0,351
Antioquia San Roque 0,799 0,330 0,008 0,533 0,381
Antioquia San Vicente 0,714 0,460 0,006 0,508 0,299
Antioquia Santa Bárbara 0,987 0,480 0,001 0,503 0,285
Antioquia Santa Rosa De Osos 0,814 0,420 0,006 0,495 0,235
Antioquia Santo Domingo 0,739 0,160 0,028 0,603 0,291
Antioquia El Santuario 0,744 0,480 0,005 0,336 0,207
Antioquia Segovia 0,923 0,750 0,045 0,384 0,414
Antioquia Sonsón 0,984 0,230 0,004 0,535 0,337
Antioquia Sopetrán 0,792 0,440 0,013 0,497 0,336
Antioquia Támesis 0,879 0,480 0,002 0,503 0,282
Antioquia Tarazá 0,876 0,590 0,061 0,451 0,620
Antioquia Tarso 0,858 0,260 0,000 0,475 0,389
Antioquia Titiribí 0,899 0,320 0,008 0,458 0,278
Antioquia Toledo 0,867 0,890 0,069 0,613 0,505
Antioquia Turbo 0,961 0,550 0,011 0,721 0,674
Antioquia Uramita 0,774 0,470 0,007 0,551 0,636
Antioquia Urrao 0,900 0,140 0,010 0,572 0,402
Antioquia Valdivia 0,844 0,550 0,053 0,583 0,545
Antioquia Valparaíso 0,907 0,240 0,006 0,460 0,262
Antioquia Vegachí 0,911 0,540 0,035 0,441 0,463
Antioquia Venecia 0,901 0,400 0,005 0,474 0,260
Antioquia Vigía Del Fuerte 0,981 0,390 0,023 0,528 0,683
Antioquia Yalí 0,770 0,360 0,018 0,527 0,449
Antioquia Yarumal 0,765 0,280 0,018 0,451 0,283
Antioquia Yolombó 0,889 0,350 0,009 0,584 0,406
Antioquia Yondó 0,854 0,510 0,015 0,490 0,591
Antioquia Zaragoza 0,797 0,640 0,042 0,527 0,643
Atlántico Barranquilla 0,997 0,200 0,005 0,134 0,177
Atlántico Baranoa 0,855 0,670 0,003 0,358 0,268
Atlántico Campo De La Cruz 0,684 0,730 0,002 0,336 0,629
Atlántico Galapa 0,739 0,770 0,002 0,322 0,392
Atlántico Juan De Acosta 0,958 0,470 0,001 0,414 0,310
Atlántico Luruaco 0,712 0,750 0,006 0,497 0,505
Atlántico Malambo 0,905 0,060 0,004 0,300 0,318
Atlántico Manatí 0,681 0,670 0,001 0,327 0,571
Atlántico Palmar De Varela 0,822 0,710 0,000 0,295 0,377
216
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Atlántico Piojó 0,995 0,570 0,000 0,489 0,540
Atlántico Polonuevo 0,996 0,160 0,001 0,357 0,354
Atlántico Puerto Colombia 0,759 0,630 0,004 0,346 0,247
Atlántico Repelón 0,637 0,780 0,001 0,424 0,523
Atlántico Sabanagrande 0,783 0,660 0,005 0,287 0,399
Atlántico Sabanalarga 0,772 0,520 0,004 0,383 0,391
Atlántico Santa Lucía 0,972 0,930 0,000 0,294 0,600
Atlántico Santo Tomás 0,724 0,620 0,001 0,297 0,338
Atlántico Soledad 0,802 0,750 0,003 0,065 0,241
Atlántico Suan 0,732 0,580 0,002 0,301 0,554
Atlántico Usiacurí 0,701 0,400 0,002 0,332 0,433
Bogotá, D.C. Bogotá, D.C. 0,938 0,320 0,004 0,210 0,092
Bolívar Cartagena 0,767 0,390 0,005 0,345 0,260
Bolívar Achí 0,890 0,940 0,007 0,632 0,807
Bolívar Altos Del Rosario 0,734 0,820 0,002 0,439 0,688
Bolívar Arenal 0,955 0,660 0,006 0,585 0,592
Bolívar Arjona 0,836 0,110 0,004 0,400 0,588
Bolívar Arroyohondo 0,916 0,590 0,002 0,411 0,678
Bolívar Barranco De Loba 0,883 0,760 0,004 0,553 0,745
Bolívar Calamar 0,792 0,930 0,000 0,468 0,720
Bolívar Cantagallo 0,823 0,860 0,024 0,488 0,619
Bolívar Cicuco 0,934 0,550 0,003 0,408 0,609
Bolívar Córdoba 0,873 0,700 0,000 0,585 0,702
Bolívar Clemencia 0,716 0,320 0,002 0,344 0,721
Bolívar El Carmen De Bolívar 0,689 0,710 0,002 0,387 0,934
Bolívar El Guamo 0,772 0,650 0,000 0,456 0,591
Bolívar El Peñón 0,836 0,570 0,004 0,515 0,729
Bolívar Hatillo De Loba 0,777 0,630 0,000 0,565 0,783
Bolívar Magangué 0,782 0,480 0,001 0,474 0,544
Bolívar Mahates 0,890 0,870 0,001 0,550 0,537
Bolívar Margarita 0,856 0,830 0,000 0,610 0,760
Bolívar María La Baja 0,679 0,830 0,006 0,542 0,600
Bolívar Montecristo 0,912 0,990 0,031 0,482 0,683
Bolívar Mompós 0,874 0,820 0,002 0,474 0,516
Bolívar Morales 0,851 0,970 0,005 0,588 0,638
Bolívar Norosí 0,862 0,920 0,026 0,510 0,888
Bolívar Pinillos 0,852 0,880 0,003 0,664 0,811
Bolívar Regidor 0,824 0,470 0,001 0,508 0,667
Bolívar Río Viejo 0,783 0,580 0,003 0,470 0,770
Bolívar San Cristóbal 0,876 0,530 0,000 0,343 0,460
Bolívar San Estanislao 0,775 0,890 0,001 0,393 0,571
Bolívar San Fernando 0,836 0,790 0,000 0,601 0,698
Bolívar San Jacinto 0,653 0,750 0,004 0,299 0,944
Bolívar San Jacinto Del Cauca 0,844 0,890 0,004 0,572 0,904
Bolívar San Juan Nepomuceno 0,733 0,650 0,002 0,374 0,679
Bolívar San Martín De Loba 0,593 0,820 0,002 0,521 0,689
217
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Bolívar San Pablo 0,885 0,120 0,018 0,334 0,659
Bolívar Santa Catalina 0,835 0,710 0,007 0,541 0,483
Bolívar Santa Rosa 0,797 0,850 0,006 0,437 0,919
Bolívar Santa Rosa Del Sur 0,831 0,990 0,019 0,484 0,554
Bolívar Simití 0,774 0,990 0,015 0,486 0,620
Bolívar Soplaviento 0,784 0,770 0,000 0,296 0,532
Bolívar Talaigua Nuevo 0,757 0,580 0,000 0,492 0,635
Bolívar Tiquisio 0,789 0,780 0,019 0,587 0,865
Bolívar Turbaco 0,727 0,860 0,006 0,318 0,496
Bolívar Turbaná 0,769 0,900 0,003 0,316 0,620
Bolívar Villanueva 0,677 0,860 0,002 0,316 0,864
Bolívar Zambrano 0,835 0,560 0,000 0,322 0,559
Boyacá Tunja 0,778 0,590 0,001 0,282 0,120
Boyacá Almeida 0,695 0,600 0,000 0,599 0,373
Boyacá Aquitania 0,901 0,830 0,003 0,512 0,428
Boyacá Arcabuco 0,769 0,570 0,000 0,524 0,333
Boyacá Belén 0,819 0,690 0,004 0,479 0,311
Boyacá Berbeo 0,738 0,550 0,000 0,555 0,361
Boyacá Betéitiva 0,670 0,940 0,000 0,589 0,640
Boyacá Boavita 0,684 0,770 0,000 0,497 0,529
Boyacá Boyacá 0,685 0,100 0,001 0,630 0,510
Boyacá Briceño 0,554 0,680 0,000 0,583 0,350
Boyacá Buenavista 0,746 0,570 0,000 0,613 0,450
Boyacá Busbanzá 0,845 0,870 0,000 0,514 0,580
Boyacá Caldas 0,678 0,590 0,005 0,638 0,390
Boyacá Campohermoso 0,648 0,500 0,005 0,568 0,441
Boyacá Cerinza 0,723 0,740 0,005 0,502 0,260
Boyacá Chinavita 0,754 0,550 0,005 0,531 0,358
Boyacá Chiquinquirá 0,850 0,370 0,001 0,352 0,179
Boyacá Chiscas 0,963 0,780 0,000 0,584 0,700
Boyacá Chita 0,886 0,910 0,001 0,589 0,812
Boyacá Chitaraque 0,700 0,650 0,003 0,589 0,473
Boyacá Chivatá 0,784 0,280 0,000 0,503 0,494
Boyacá Ciénega 0,653 0,630 0,000 0,556 0,298
Boyacá Cómbita 0,851 0,110 0,000 0,656 0,384
Boyacá Coper 0,718 0,560 0,000 0,582 0,470
Boyacá Corrales 0,707 0,780 0,000 0,400 0,279
Boyacá Covarachía 0,736 0,750 0,000 0,592 0,796
Boyacá Cubará 0,948 0,280 0,021 0,556 0,585
Boyacá Cucaita 0,732 0,310 0,000 0,507 0,429
Boyacá Cuítiva 0,686 0,760 0,000 0,618 0,462
Boyacá Chíquiza 0,831 0,190 0,000 0,662 0,490
Boyacá Chivor 0,743 0,940 0,001 0,543 0,342
Boyacá Duitama 0,934 0,520 0,001 0,332 0,090
Boyacá El Cocuy 0,857 0,710 0,000 0,462 0,547
Boyacá El Espino 0,760 0,680 0,000 0,546 0,514
218
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Boyacá Firavitoba 0,785 0,490 0,000 0,529 0,276
Boyacá Floresta 0,726 0,800 0,000 0,507 0,461
Boyacá Gachantivá 0,598 0,750 0,000 0,610 0,603
Boyacá Gameza 0,886 0,690 0,000 0,539 0,442
Boyacá Garagoa 0,782 0,450 0,000 0,361 0,231
Boyacá Guacamayas 0,869 0,780 0,000 0,549 0,627
Boyacá Guateque 0,671 0,600 0,000 0,375 0,260
Boyacá Guayatá 0,829 0,620 0,003 0,566 0,481
Boyacá Güicán 0,977 0,660 0,000 0,571 0,685
Boyacá Iza 0,775 0,570 0,001 0,499 0,232
Boyacá Jenesano 0,700 0,740 0,002 0,568 0,418
Boyacá Jericó 0,732 0,920 0,004 0,602 0,740
Boyacá Labranzagrande 0,799 0,740 0,018 0,580 0,702
Boyacá La Capilla 0,891 0,630 0,000 0,515 0,253
Boyacá La Victoria 0,586 0,060 0,000 0,462 0,447
Boyacá La Uvita 0,801 0,740 0,006 0,505 0,496
Boyacá Villa De Leyva 0,918 0,520 0,001 0,446 0,259
Boyacá Macanal 0,694 0,520 0,000 0,578 0,352
Boyacá Maripí 0,648 0,650 0,000 0,621 0,476
Boyacá Miraflores 0,752 0,390 0,000 0,444 0,253
Boyacá Mongua 0,872 0,740 0,004 0,536 0,471
Boyacá Monguí 0,767 0,770 0,000 0,452 0,301
Boyacá Moniquirá 0,687 0,520 0,000 0,491 0,309
Boyacá Motavita 0,727 0,080 0,002 0,629 0,502
Boyacá Muzo 0,995 0,770 0,002 0,436 0,457
Boyacá Nobsa 0,810 0,530 0,000 0,523 0,135
Boyacá Nuevo Colón 0,526 0,670 0,000 0,591 0,285
Boyacá Oicatá 0,833 0,060 0,000 0,622 0,516
Boyacá Otanche 0,677 0,740 0,007 0,526 0,507
Boyacá Pachavita 0,584 0,610 0,000 0,602 0,370
Boyacá Páez 0,675 0,390 0,000 0,505 0,382
Boyacá Paipa 0,781 0,540 0,001 0,447 0,181
Boyacá Pajarito 0,797 0,590 0,043 0,501 0,416
Boyacá Panqueba 0,636 0,700 0,000 0,502 0,469
Boyacá Pauna 0,682 0,680 0,011 0,585 0,617
Boyacá Paya 0,785 0,930 0,024 0,574 0,824
Boyacá Paz De Río 0,722 0,770 0,000 0,424 0,276
Boyacá Pesca 0,789 0,610 0,000 0,572 0,501
Boyacá Pisba 0,856 0,750 0,065 0,545 0,808
Boyacá Puerto Boyacá 0,823 0,370 0,006 0,443 0,393
Boyacá Quípama 0,632 0,060 0,003 0,592 0,538
Boyacá Ramiriquí 0,669 0,800 0,003 0,476 0,415
Boyacá Ráquira 0,664 0,650 0,004 0,580 0,602
Boyacá Rondón 0,713 0,760 0,000 0,590 0,417
Boyacá Saboyá 0,699 0,510 0,000 0,656 0,492
Boyacá Sáchica 0,695 0,720 0,006 0,472 0,461
219
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Boyacá Samacá 0,803 0,220 0,002 0,574 0,309
Boyacá San Eduardo 0,717 0,550 0,000 0,491 0,307
Boyacá San José De Pare 0,657 0,580 0,006 0,585 0,448
Boyacá San Luis De Gaceno 0,654 0,430 0,013 0,531 0,335
Boyacá San Mateo 0,738 0,800 0,009 0,497 0,521
Boyacá San Miguel De Sema 0,743 0,570 0,000 0,626 0,314
Boyacá San Pablo De Borbur 0,676 0,680 0,013 0,630 0,467
Boyacá Santana 0,890 0,530 0,007 0,553 0,425
Boyacá Santa María 0,713 0,550 0,000 0,443 0,327
Boyacá Santa Rosa De Viterbo 0,791 0,570 0,000 0,472 0,171
Boyacá Santa Sofía 0,607 0,600 0,000 0,562 0,358
Boyacá Sativanorte 0,806 0,800 0,001 0,576 0,604
Boyacá Sativasur 0,739 0,780 0,000 0,569 0,461
Boyacá Siachoque 0,742 0,330 0,002 0,606 0,508
Boyacá Soatá 0,801 0,640 0,003 0,368 0,401
Boyacá Socotá 0,876 0,900 0,000 0,620 0,724
Boyacá Socha 0,820 0,740 0,000 0,458 0,291
Boyacá Sogamoso 0,797 0,530 0,001 0,349 0,116
Boyacá Somondoco 0,721 0,650 0,009 0,576 0,369
Boyacá Sora 0,623 0,270 0,000 0,601 0,463
Boyacá Sotaquirá 0,822 0,070 0,002 0,635 0,375
Boyacá Soracá 0,762 0,260 0,000 0,612 0,463
Boyacá Susacón 0,820 0,670 0,000 0,538 0,560
Boyacá Sutamarchán 0,648 0,550 0,003 0,581 0,354
Boyacá Sutatenza 0,608 0,590 0,000 0,590 0,577
Boyacá Tasco 0,846 0,700 0,000 0,551 0,395
Boyacá Tenza 0,594 0,540 0,000 0,546 0,282
Boyacá Tibaná 0,661 0,690 0,000 0,606 0,459
Boyacá Tibasosa 0,750 0,460 0,004 0,550 0,162
Boyacá Tinjacá 0,827 0,540 0,006 0,607 0,480
Boyacá Tipacoque 0,680 0,690 0,000 0,561 0,631
Boyacá Toca 0,734 0,120 0,002 0,535 0,445
Boyacá Togüí 0,724 0,670 0,000 0,608 0,440
Boyacá Tópaga 0,701 0,730 0,000 0,518 0,294
Boyacá Tota 0,755 0,860 0,000 0,629 0,606
Boyacá Tununguá 0,710 0,820 0,001 0,583 0,227
Boyacá Turmequé 0,620 0,820 0,000 0,500 0,321
Boyacá Tuta 0,850 0,660 0,000 0,567 0,325
Boyacá Tutazá 0,697 0,840 0,000 0,621 0,467
Boyacá Umbita 0,697 0,780 0,002 0,607 0,474
Boyacá Ventaquemada 0,758 0,130 0,006 0,625 0,284
Boyacá Viracachá 0,743 0,830 0,000 0,619 0,380
Boyacá Zetaquira 0,724 0,650 0,000 0,576 0,381
Caldas Manizales 0,859 0,260 0,005 0,352 0,100
Caldas Aguadas 0,840 0,310 0,005 0,473 0,230
Caldas Anserma 0,734 0,440 0,006 0,434 0,191
220
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Caldas Aranzazu 0,800 0,410 0,002 0,444 0,203
Caldas Belalcázar 0,885 0,540 0,012 0,488 0,288
Caldas Chinchiná 0,884 0,420 0,013 0,325 0,186
Caldas Filadelfia 0,997 0,460 0,003 0,522 0,266
Caldas La Dorada 0,885 0,290 0,005 0,343 0,251
Caldas La Merced 0,995 0,560 0,012 0,501 0,258
Caldas Manzanares 0,855 0,490 0,001 0,517 0,281
Caldas Marmato 0,854 0,670 0,012 0,631 0,360
Caldas Marquetalia 0,662 0,450 0,005 0,509 0,269
Caldas Marulanda 0,700 0,340 0,011 0,518 0,214
Caldas Neira 0,869 0,280 0,004 0,485 0,226
Caldas Norcasia 0,836 0,280 0,009 0,408 0,367
Caldas Pácora 0,853 0,310 0,007 0,490 0,249
Caldas Palestina 0,849 0,370 0,009 0,532 0,259
Caldas Pensilvania 0,826 0,980 0,002 0,573 0,236
Caldas Riosucio 0,870 0,610 0,004 0,625 0,238
Caldas Risaralda 0,751 0,520 0,003 0,478 0,246
Caldas Salamina 0,851 0,400 0,003 0,440 0,188
Caldas Samaná 0,756 0,620 0,008 0,625 0,329
Caldas San José 0,730 0,180 0,005 0,575 0,252
Caldas Supía 0,719 0,570 0,004 0,502 0,243
Caldas Victoria 0,816 0,300 0,011 0,500 0,307
Caldas Villamaría 0,913 0,450 0,005 0,368 0,125
Caldas Viterbo 0,828 0,320 0,003 0,355 0,208
Caquetá Florencia 0,747 0,370 0,014 0,375 0,268
Caquetá Albania 0,643 0,580 0,013 0,524 0,350
Caquetá Belén De Los Andaquíes 0,753 0,330 0,025 0,456 0,478
Caquetá Cartagena Del Chairá 0,446 0,630 0,031 0,565 0,516
Caquetá Curillo 0,617 0,780 0,045 0,478 0,446
Caquetá El Doncello 0,908 0,390 0,042 0,432 0,423
Caquetá El Paujil 0,770 0,450 0,053 0,483 0,542
Caquetá La Montañita 0,653 0,260 0,074 0,618 0,653
Caquetá Milán 0,737 0,530 0,079 0,619 0,608
Caquetá Morelia 0,725 0,530 0,027 0,473 0,403
Caquetá Puerto Rico 0,890 0,510 0,072 0,537 0,462
Caquetá San José Del Fragua 0,954 0,420 0,063 0,518 0,497
Caquetá San Vicente Del Caguán 0,973 0,670 0,044 0,474 0,540
Caquetá Solano 0,858 0,870 0,019 0,678 1,000
Caquetá Solita 0,772 0,800 0,025 0,499 0,529
Caquetá Valparaíso 0,683 0,540 0,022 0,552 0,469
Cauca Popayán 0,804 0,180 0,006 0,375 0,181
Cauca Almaguer 0,990 0,990 0,012 0,669 0,885
Cauca Argelia 0,958 0,840 0,064 0,649 1,000
Cauca Balboa 0,820 0,620 0,020 0,584 0,621
Cauca Bolívar 0,785 0,960 0,015 0,693 0,670
Cauca Buenos Aires 0,858 0,810 0,026 0,692 0,579
221
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Cauca Cajibío 0,893 0,900 0,013 0,714 0,637
Cauca Caldono 0,910 0,560 0,021 0,706 0,699
Cauca Caloto 0,895 0,590 0,064 0,587 0,489
Cauca Corinto 0,864 0,530 0,053 0,549 0,536
Cauca El Tambo 0,929 0,800 0,064 0,685 0,534
Cauca Florencia 0,754 0,890 0,023 0,581 0,467
Cauca Guachené 0,882 0,970 0,008 0,588 0,262
Cauca Guapi 0,872 0,070 0,039 0,456 0,874
Cauca Inzá 0,920 0,770 0,013 0,692 0,684
Cauca Jambaló 0,958 0,830 0,017 0,667 0,729
Cauca La Sierra 0,855 0,890 0,019 0,623 0,569
Cauca La Vega 0,943 0,940 0,008 0,718 0,706
Cauca López 0,938 0,000 0,047 0,577 0,448
Cauca Mercaderes 0,848 0,690 0,041 0,577 0,690
Cauca Miranda 0,960 0,580 0,016 0,407 0,503
Cauca Morales 0,771 0,560 0,020 0,686 0,623
Cauca Padilla 0,849 0,610 0,007 0,467 0,222
Cauca Paez 0,946 0,770 0,007 0,698 0,643
Cauca Patía 0,816 0,680 0,031 0,565 0,344
Cauca Piamonte 0,902 0,860 0,064 0,640 1,000
Cauca Piendamó 0,734 0,380 0,004 0,588 0,380
Cauca Puerto Tejada 0,935 0,560 0,021 0,334 0,180
Cauca Puracé 0,869 0,580 0,009 0,644 0,507
Cauca Rosas 0,746 0,760 0,009 0,632 0,659
Cauca San Sebastián 0,886 0,930 0,010 0,650 0,750
Cauca Santander De Quilichao 0,862 0,560 0,025 0,520 0,336
Cauca Santa Rosa 0,919 0,710 0,010 0,608 0,777
Cauca Silvia 0,974 0,480 0,006 0,664 0,503
Cauca Sotara 0,859 0,600 0,005 0,685 0,573
Cauca Suárez 0,856 0,880 0,236 0,631 0,595
Cauca Sucre 0,855 0,980 0,025 0,611 0,803
Cauca Timbío 0,765 0,510 0,008 0,551 0,360
Cauca Timbiquí 0,948 0,580 0,057 0,617 0,732
Cauca Toribio 0,879 0,440 0,038 0,693 0,618
Cauca Totoró 0,816 0,240 0,012 0,660 0,610
Cauca Villa Rica 0,995 0,860 0,009 0,370 0,307
Cesar Valledupar 0,883 0,490 0,004 0,479 0,327
Cesar Aguachica 0,766 0,760 0,009 0,357 0,419
Cesar Agustín Codazzi 0,815 0,590 0,009 0,392 0,514
Cesar Astrea 0,719 0,350 0,005 0,483 0,709
Cesar Becerril 0,773 0,570 0,009 0,374 0,565
Cesar Bosconia 0,664 0,890 0,004 0,329 0,502
Cesar Chimichagua 0,555 0,720 0,005 0,553 0,666
Cesar Chiriguaná 0,702 0,670 0,008 0,377 0,535
Cesar Curumaní 0,729 0,570 0,004 0,360 0,479
Cesar El Copey 0,735 0,720 0,002 0,380 0,512
222
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Cesar El Paso 0,940 0,680 0,016 0,634 0,618
Cesar Gamarra 0,897 0,730 0,001 0,462 0,505
Cesar González 0,569 0,410 0,009 0,589 0,663
Cesar La Gloria 0,762 0,340 0,010 0,483 0,548
Cesar La Jagua De Ibirico 0,785 0,640 0,006 0,350 0,557
Cesar Manaure 0,742 0,740 0,004 0,430 0,553
Cesar Pailitas 0,806 0,480 0,008 0,379 0,513
Cesar Pelaya 0,746 0,390 0,003 0,419 0,554
Cesar Pueblo Bello 0,953 0,570 0,001 0,605 0,834
Cesar Río De Oro 0,722 0,710 0,009 0,509 0,497
Cesar La Paz 0,807 0,700 0,005 0,430 0,493
Cesar San Alberto 0,761 0,270 0,007 0,396 0,343
Cesar San Diego 0,793 0,640 0,007 0,463 0,403
Cesar San Martín 0,719 0,250 0,006 0,494 0,469
Cesar Tamalameque 0,703 0,550 0,005 0,521 0,613
Cordoba Montería 0,915 0,340 0,005 0,575 0,445
Cordoba Ayapel 0,903 0,460 0,008 0,518 0,615
Cordoba Buenavista 0,842 0,500 0,004 0,542 0,613
Cordoba Canalete 0,911 0,760 0,002 0,624 0,860
Cordoba Cereté 0,922 0,650 0,003 0,515 0,504
Cordoba Chimá 0,874 0,660 0,002 0,605 0,629
Cordoba Chinú 0,809 0,580 0,003 0,523 0,538
Cordoba Ciénaga De Oro 0,876 0,630 0,003 0,590 0,618
Cordoba Cotorra 0,811 0,980 0,002 0,580 0,613
Cordoba La Apartada 0,876 0,790 0,006 0,344 0,536
Cordoba Lorica 0,864 0,650 0,004 0,607 0,647
Cordoba Los Córdobas 0,897 0,760 0,002 0,628 0,854
Cordoba Momil 0,778 0,770 0,004 0,432 0,635
Cordoba Montelíbano 0,879 0,670 0,011 0,402 0,451
Cordoba Moñitos 0,842 0,690 0,006 0,606 0,771
Cordoba Planeta Rica 0,810 0,600 0,004 0,475 0,585
Cordoba Pueblo Nuevo 0,870 0,700 0,002 0,562 0,630
Cordoba Puerto Escondido 0,880 0,680 0,003 0,649 0,846
Cordoba Puerto Libertador 0,901 0,710 0,025 0,568 0,644
Cordoba Purísima 0,737 0,670 0,006 0,516 0,676
Cordoba Sahagún 0,876 0,640 0,003 0,540 0,538
Cordoba San Andrés Sotavento 0,844 0,820 0,001 0,610 0,825
Cordoba San Antero 0,921 0,740 0,012 0,479 0,656
Cordoba San Bernardo Del Viento 0,783 0,730 0,005 0,612 0,707
Cordoba San Carlos 0,918 0,620 0,005 0,624 0,662
Cordoba San José De Uré 0,900 0,710 0,017 0,482 0,725
Cordoba San Pelayo 0,864 0,660 0,003 0,660 0,634
Cordoba Tierralta 0,952 0,860 0,035 0,616 0,733
Cordoba Tuchín 0,899 0,870 0,003 0,658 0,923
Cordoba Valencia 0,930 0,820 0,007 0,583 0,762
Cundinamarca Agua De Dios 0,851 0,280 0,002 0,377 0,207
223
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Cundinamarca Albán 0,837 0,400 0,006 0,565 0,258
Cundinamarca Anapoima 0,850 0,420 0,003 0,514 0,300
Cundinamarca Anolaima 0,788 0,420 0,002 0,562 0,269
Cundinamarca Arbeláez 0,902 0,380 0,003 0,509 0,252
Cundinamarca Beltrán 0,859 0,520 0,002 0,589 0,339
Cundinamarca Bituima 0,805 0,540 0,000 0,596 0,321
Cundinamarca Bojacá 0,910 0,560 0,002 0,364 0,208
Cundinamarca Cabrera 0,790 0,440 0,027 0,578 0,374
Cundinamarca Cachipay 0,769 0,920 0,002 0,550 0,214
Cundinamarca Cajicá 0,916 0,320 0,002 0,444 0,127
Cundinamarca Caparrapí 0,732 0,480 0,000 0,624 0,539
Cundinamarca Caqueza 0,693 0,440 0,000 0,512 0,303
Cundinamarca Carmen De Carupa 0,705 0,450 0,000 0,565 0,392
Cundinamarca Chaguaní 0,706 0,420 0,005 0,596 0,441
Cundinamarca Chía 0,799 0,510 0,001 0,388 0,071
Cundinamarca Chipaque 0,844 0,460 0,000 0,557 0,303
Cundinamarca Choachí 0,979 0,470 0,000 0,544 0,243
Cundinamarca Chocontá 0,833 0,580 0,001 0,494 0,400
Cundinamarca Cogua 0,875 0,380 0,002 0,572 0,132
Cundinamarca Cota 0,914 0,820 0,001 0,456 0,139
Cundinamarca Cucunubá 0,762 0,560 0,005 0,598 0,407
Cundinamarca El Colegio 0,798 0,620 0,004 0,540 0,213
Cundinamarca El Peñón 0,719 0,670 0,004 0,632 0,480
Cundinamarca El Rosal 0,857 0,020 0,002 0,399 0,247
Cundinamarca Facatativá 0,864 0,490 0,002 0,332 0,131
Cundinamarca Fomeque 0,916 0,480 0,005 0,531 0,304
Cundinamarca Fosca 0,795 0,510 0,000 0,573 0,389
Cundinamarca Funza 0,903 0,480 0,003 0,298 0,134
Cundinamarca Fúquene 0,764 0,480 0,000 0,651 0,234
Cundinamarca Gachala 0,799 0,790 0,000 0,533 0,337
Cundinamarca Gachancipá 0,841 0,420 0,001 0,449 0,210
Cundinamarca Gachetá 0,910 0,710 0,000 0,547 0,389
Cundinamarca Gama 0,707 0,800 0,000 0,581 0,273
Cundinamarca Girardot 0,963 0,340 0,004 0,291 0,201
Cundinamarca Granada 0,926 0,070 0,002 0,583 0,183
Cundinamarca Guachetá 0,802 0,520 0,002 0,550 0,328
Cundinamarca Guaduas 0,826 0,250 0,004 0,508 0,298
Cundinamarca Guasca 0,909 0,540 0,006 0,546 0,185
Cundinamarca Guataquí 0,815 0,530 0,000 0,469 0,471
Cundinamarca Guatavita 0,835 0,700 0,000 0,562 0,229
Cundinamarca Guayabal De Siquima 0,731 0,490 0,005 0,575 0,276
Cundinamarca Guayabetal 0,876 0,760 0,011 0,551 0,317
Cundinamarca Gutiérrez 0,902 0,630 0,000 0,565 0,467
Cundinamarca Jerusalén 0,795 0,430 0,013 0,582 0,511
Cundinamarca Junín 0,897 0,690 0,002 0,630 0,341
Cundinamarca La Calera 0,900 0,860 0,003 0,529 0,134
224
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Cundinamarca La Mesa 0,844 0,100 0,002 0,475 0,237
Cundinamarca La Palma 0,739 0,660 0,001 0,532 0,428
Cundinamarca La Peña 0,777 0,660 0,003 0,618 0,685
Cundinamarca La Vega 0,822 0,420 0,002 0,537 0,248
Cundinamarca Lenguazaque 0,720 0,570 0,002 0,591 0,324
Cundinamarca Macheta 0,948 0,640 0,005 0,578 0,451
Cundinamarca Madrid 0,879 0,850 0,002 0,344 0,136
Cundinamarca Manta 0,827 0,610 0,000 0,563 0,376
Cundinamarca Medina 0,834 0,530 0,004 0,528 0,428
Cundinamarca Mosquera 0,830 0,810 0,004 0,293 0,111
Cundinamarca Nariño 0,989 0,400 0,010 0,417 0,439
Cundinamarca Nemocón 0,887 0,510 0,001 0,520 0,172
Cundinamarca Nilo 0,844 0,570 0,000 0,590 0,240
Cundinamarca Nimaima 0,787 0,480 0,000 0,503 0,290
Cundinamarca Nocaima 0,690 0,460 0,011 0,580 0,353
Cundinamarca Venecia 0,859 0,530 0,003 0,560 0,250
Cundinamarca Pacho 0,855 0,440 0,003 0,468 0,222
Cundinamarca Paime 0,723 0,910 0,000 0,627 0,597
Cundinamarca Pandi 0,810 0,440 0,010 0,597 0,360
Cundinamarca Paratebueno 0,766 0,550 0,000 0,552 0,389
Cundinamarca Pasca 0,794 0,400 0,003 0,591 0,262
Cundinamarca Puerto Salgar 0,813 0,380 0,004 0,388 0,293
Cundinamarca Pulí 0,745 0,570 0,012 0,580 0,417
Cundinamarca Quebradanegra 0,625 0,380 0,000 0,636 0,395
Cundinamarca Quetame 0,797 0,470 0,005 0,584 0,392
Cundinamarca Quipile 0,675 0,490 0,003 0,642 0,427
Cundinamarca Apulo 0,741 0,370 0,004 0,518 0,376
Cundinamarca Ricaurte 0,873 0,590 0,028 0,496 0,366
Cundinamarca San Antonio Del Tequendama
0,825 0,340 0,007 0,651 0,276
Cundinamarca San Bernardo 0,862 0,450 0,002 0,525 0,271
Cundinamarca San Cayetano 0,763 0,650 0,000 0,616 0,377
Cundinamarca San Francisco 0,834 0,460 0,000 0,540 0,226
Cundinamarca San Juan De Río Seco 0,858 0,520 0,002 0,560 0,341
Cundinamarca Sasaima 0,827 0,370 0,005 0,589 0,248
Cundinamarca Sesquilé 0,965 0,400 0,001 0,588 0,166
Cundinamarca Sibaté 0,809 0,690 0,004 0,429 0,167
Cundinamarca Silvania 0,775 0,170 0,003 0,581 0,246
Cundinamarca Simijaca 0,813 0,440 0,000 0,460 0,220
Cundinamarca Soacha 0,876 0,020 0,008 0,241 0,162
Cundinamarca Sopó 0,909 0,370 0,002 0,436 0,089
Cundinamarca Subachoque 0,865 0,710 0,000 0,540 0,140
Cundinamarca Suesca 0,774 0,660 0,001 0,493 0,236
Cundinamarca Supatá 0,829 0,620 0,000 0,551 0,330
Cundinamarca Susa 0,680 0,470 0,000 0,481 0,307
Cundinamarca Sutatausa 0,696 0,510 0,003 0,547 0,300
225
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Cundinamarca Tabio 0,902 0,060 0,001 0,499 0,124
Cundinamarca Tausa 0,876 0,430 0,002 0,628 0,255
Cundinamarca Tena 0,812 0,480 0,000 0,637 0,242
Cundinamarca Tenjo 0,877 0,740 0,003 0,499 0,162
Cundinamarca Tibacuy 0,792 0,390 0,011 0,625 0,375
Cundinamarca Tibirita 0,703 0,610 0,006 0,600 0,340
Cundinamarca Tocaima 0,792 0,370 0,004 0,453 0,338
Cundinamarca Tocancipá 0,883 0,220 0,003 0,529 0,200
Cundinamarca Topaipí 0,638 0,770 0,000 0,597 0,636
Cundinamarca Ubalá 0,814 0,720 0,000 0,630 0,495
Cundinamarca Ubaque 0,801 0,450 0,000 0,613 0,322
Cundinamarca Villa De San Diego De Ubate 0,777 0,480 0,004 0,437 0,209
Cundinamarca Une 0,927 0,430 0,000 0,482 0,282
Cundinamarca Útica 0,774 0,510 0,000 0,460 0,427
Cundinamarca Vergara 0,784 0,520 0,000 0,594 0,521
Cundinamarca Vianí 0,684 0,490 0,000 0,544 0,309
Cundinamarca Villagómez 0,670 0,650 0,000 0,553 0,429
Cundinamarca Villapinzón 0,777 0,530 0,002 0,563 0,259
Cundinamarca Villeta 0,852 0,400 0,002 0,434 0,213
Cundinamarca Viotá 0,735 0,380 0,002 0,552 0,385
Cundinamarca Yacopí 0,751 0,690 0,004 0,596 0,647
Cundinamarca Zipacón 0,838 0,410 0,000 0,523 0,306
Cundinamarca Zipaquirá 0,901 0,390 0,002 0,351 0,130
Chocó Quibdó 0,982 0,410 0,026 0,326 0,895
Chocó Acandí 0,885 0,890 0,008 0,456 0,492
Chocó Alto Baudó 0,970 0,640 0,009 0,620 0,972
Chocó Atrato 0,940 0,680 0,019 0,541 0,801
Chocó Bagadó 0,952 0,910 0,028 0,561 0,845
Chocó Bahía Solano 0,957 0,690 0,017 0,471 0,302
Chocó Bajo Baudó 0,935 0,910 0,035 0,616 0,783
Chocó Bojaya 0,969 0,930 0,024 0,482 0,960
Chocó El Cantón Del San Pablo 0,963 0,220 0,009 0,505 0,525
Chocó Carmen Del Darién 0,961 0,680 0,040 0,575 0,907
Chocó Cértegui 0,957 0,680 0,006 0,430 0,872
Chocó Condoto 0,994 0,570 0,009 0,407 0,626
Chocó El Carmen De Atrato 0,975 0,860 0,018 0,491 0,317
Chocó El Litoral Del San Juan 0,877 0,800 0,048 0,657 0,776
Chocó Istmina 0,983 0,900 0,035 0,375 0,881
Chocó Juradó 0,957 0,970 0,030 0,481 0,862
Chocó Lloró 0,953 0,710 0,012 0,560 0,718
Chocó Medio Atrato 0,979 0,680 0,003 0,709 1,000
Chocó Medio Baudó 0,986 0,090 0,017 0,668 1,000
Chocó Medio San Juan 0,978 0,680 0,029 0,546 0,582
Chocó Nóvita 0,955 0,950 0,058 0,515 0,662
Chocó Nuquí 0,946 0,760 0,008 0,505 0,452
Chocó Río Quito 0,972 0,680 0,009 0,564 0,988
226
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Chocó Riosucio 0,951 0,180 0,038 0,589 0,852
Chocó San José Del Palmar 0,959 0,680 0,062 0,579 0,420
Chocó Tadó 0,952 0,550 0,030 0,430 0,869
Chocó Unguía 0,964 0,780 0,013 0,563 0,606
Chocó Unión Panamericana 0,951 0,570 0,001 0,503 0,534
Huila Neiva 0,767 0,260 0,007 0,345 0,177
Huila Acevedo 0,970 0,580 0,012 0,643 0,641
Huila Agrado 0,845 0,390 0,002 0,447 0,449
Huila Aipe 0,826 0,390 0,004 0,446 0,380
Huila Algeciras 0,740 0,400 0,015 0,441 0,492
Huila Altamira 0,831 0,750 0,000 0,412 0,236
Huila Baraya 0,807 0,340 0,011 0,471 1,000
Huila Campoalegre 0,731 0,710 0,015 0,394 0,267
Huila Colombia 0,785 0,590 0,036 0,604 0,648
Huila Elías 0,740 0,600 0,000 0,548 0,333
Huila Garzón 0,740 0,990 0,004 0,578 0,309
Huila Gigante 0,749 0,680 0,005 0,489 0,307
Huila Guadalupe 0,747 0,350 0,006 0,608 0,369
Huila Hobo 0,950 0,340 0,009 0,377 0,327
Huila Iquira 0,793 0,360 0,007 0,615 0,443
Huila Isnos 0,791 0,640 0,012 0,622 0,466
Huila La Argentina 0,840 0,410 0,008 0,548 0,447
Huila La Plata 0,809 0,340 0,008 0,579 0,445
Huila Nátaga 0,787 0,450 0,019 0,537 0,423
Huila Oporapa 0,735 0,620 0,004 0,571 0,533
Huila Paicol 0,845 0,320 0,007 0,499 0,384
Huila Palermo 0,762 0,220 0,007 0,515 0,302
Huila Palestina 0,818 0,670 0,003 0,610 0,450
Huila Pital 0,869 0,400 0,006 0,534 0,449
Huila Pitalito 0,692 0,330 0,007 0,547 0,371
Huila Rivera 0,753 0,350 0,012 0,463 0,323
Huila Saladoblanco 0,912 0,660 0,018 0,584 0,494
Huila San Agustín 0,913 0,560 0,005 0,575 0,425
Huila Santa María 0,857 0,400 0,010 0,570 0,420
Huila Suaza 0,792 0,360 0,007 0,606 0,457
Huila Tarqui 0,798 0,430 0,012 0,577 0,408
Huila Tesalia 0,796 0,420 0,008 0,449 0,295
Huila Tello 0,811 0,340 0,007 0,497 0,534
Huila Teruel 0,953 0,290 0,017 0,483 0,344
Huila Timaná 0,737 0,440 0,008 0,547 0,315
Huila Villavieja 0,783 0,340 0,001 0,544 0,400
Huila Yaguará 0,813 0,380 0,004 0,349 0,218
La Guajira Riohacha 0,841 0,680 0,004 0,430 0,491
La Guajira Albania 0,852 0,750 0,012 0,504 0,610
La Guajira Barrancas 0,917 0,790 0,017 0,502 0,541
La Guajira Dibulla 0,873 0,950 0,016 0,663 0,665
227
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
La Guajira Distracción 0,755 0,850 0,001 0,556 0,629
La Guajira El Molino 0,620 0,890 0,005 0,409 0,565
La Guajira Fonseca 0,738 0,690 0,012 0,438 0,434
La Guajira Hatonuevo 0,946 0,650 0,004 0,472 0,587
La Guajira La Jagua Del Pilar 0,707 0,400 0,001 0,398 0,668
La Guajira Maicao 0,933 0,740 0,012 0,508 0,684
La Guajira Manaure 0,998 0,840 0,001 0,633 0,797
La Guajira San Juan Del Cesar 0,897 0,740 0,005 0,438 0,448
La Guajira Uribia 0,934 0,830 0,001 1,000 0,960
La Guajira Urumita 0,698 0,710 0,014 0,452 0,630
La Guajira Villanueva 0,634 0,620 0,003 0,420 0,476
Magdalena Santa Marta 0,862 0,380 0,010 0,331 0,290
Magdalena Algarrobo 0,829 0,720 0,006 0,418 0,646
Magdalena Aracataca 0,950 0,250 0,004 0,413 0,614
Magdalena Ariguaní 0,681 0,200 0,006 0,452 0,592
Magdalena Cerro San Antonio 0,732 0,540 0,004 0,453 0,637
Magdalena Chivolo 0,615 0,160 0,000 0,415 0,723
Magdalena Ciénaga 0,871 0,720 0,007 0,312 0,438
Magdalena Concordia 0,652 0,630 0,000 0,497 0,626
Magdalena El Banco 0,793 0,530 0,007 0,460 0,636
Magdalena El Piñon 0,775 0,290 0,003 0,542 0,616
Magdalena El Retén 0,912 0,930 0,003 0,377 0,592
Magdalena Fundación 0,857 0,590 0,005 0,299 0,441
Magdalena Guamal 0,715 0,620 0,005 0,594 0,639
Magdalena Nueva Granada 0,673 0,210 0,001 0,529 0,830
Magdalena Pedraza 0,646 0,550 0,000 0,553 0,686
Magdalena Pijiño Del Carmen 0,755 0,940 0,000 0,481 0,832
Magdalena Pivijay 0,743 0,510 0,001 0,473 0,476
Magdalena Plato 0,825 0,240 0,004 0,395 0,636
Magdalena Puebloviejo 0,866 0,740 0,005 0,541 0,578
Magdalena Remolino 0,820 0,610 0,002 0,404 0,617
Magdalena Sabanas De San Angel 0,686 0,970 0,001 0,593 0,711
Magdalena Salamina 0,678 0,510 0,000 0,428 0,535
Magdalena San Sebastián De Buenavista
0,775 0,620 0,001 0,557 0,663
Magdalena San Zenón 0,892 0,780 0,000 0,576 0,737
Magdalena Santa Ana 0,764 0,310 0,001 0,504 0,665
Magdalena Santa Bárbara De Pinto 0,800 0,960 0,001 0,452 0,802
Magdalena Sitionuevo 0,927 0,670 0,003 0,509 0,669
Magdalena Tenerife 0,664 0,310 0,003 0,478 0,682
Magdalena Zapayán 0,753 0,330 0,002 0,516 0,778
Magdalena Zona Bananera 0,901 0,860 0,006 0,739 0,442
Meta Villavicencio 0,893 0,470 0,007 0,347 0,171
Meta Acacías 0,889 0,430 0,006 0,369 0,227
Meta Barranca De Upía 0,871 0,890 0,015 0,392 0,402
Meta Cabuyaro 0,788 0,450 0,000 0,503 0,440
228
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Meta Castilla La Nueva 0,794 0,450 0,008 0,481 0,234
Meta Cubarral 0,958 0,360 0,012 0,416 0,312
Meta Cumaral 0,859 0,050 0,003 0,417 0,233
Meta El Calvario 0,807 0,810 0,001 0,530 0,202
Meta El Castillo 0,771 0,560 0,131 0,538 0,414
Meta El Dorado 0,693 0,810 0,001 0,503 0,360
Meta Fuente De Oro 0,814 0,350 0,005 0,467 0,391
Meta Granada 0,781 0,480 0,012 0,366 0,276
Meta Guamal 0,995 0,530 0,006 0,394 0,194
Meta Mapiripán 0,765 0,760 0,041 0,665 1,000
Meta Mesetas 0,870 0,560 0,090 0,545 1,000
Meta La Macarena 0,900 0,610 0,036 0,676 1,000
Meta Uribe 0,869 0,740 0,090 0,596 0,505
Meta Lejanías 0,903 0,510 0,084 0,490 0,384
Meta Puerto Concordia 0,729 0,820 0,022 0,503 1,000
Meta Puerto Gaitán 0,862 0,490 0,020 0,524 0,655
Meta Puerto López 0,828 0,400 0,009 0,437 0,328
Meta Puerto Lleras 0,755 0,450 0,018 0,557 0,598
Meta Puerto Rico 0,941 0,840 0,063 0,588 1,000
Meta Restrepo 0,882 0,560 0,004 0,402 0,175
Meta San Carlos De Guaroa 0,848 0,360 0,001 0,495 0,390
Meta San Juan De Arama 0,992 0,470 0,023 0,501 0,394
Meta San Juanito 0,914 0,950 0,003 0,522 0,297
Meta San Martín 0,863 0,310 0,007 0,335 0,270
Meta Vistahermosa 0,902 0,500 0,037 0,556 0,539
Nariño Pasto 0,985 0,390 0,005 0,488 0,162
Nariño Albán 0,755 0,460 0,002 0,545 0,455
Nariño Aldana 0,845 0,710 0,003 0,595 0,368
Nariño Ancuyá 0,910 0,880 0,006 0,569 0,461
Nariño Arboleda 0,692 0,730 0,006 0,612 0,818
Nariño Barbacoas 0,949 0,860 0,074 0,547 0,739
Nariño Belén 0,768 0,790 0,005 0,525 0,283
Nariño Buesaco 0,811 0,680 0,004 0,604 0,586
Nariño Colón 0,844 0,660 0,014 0,612 0,574
Nariño Consaca 0,852 0,610 0,004 0,598 0,576
Nariño Contadero 0,649 0,700 0,013 0,538 0,654
Nariño Córdoba 0,995 0,710 0,014 0,618 0,719
Nariño Cuaspud 0,710 0,700 0,005 0,564 0,566
Nariño Cumbal 0,949 0,800 0,006 0,637 0,403
Nariño Cumbitara 0,887 0,870 0,032 0,645 1,000
Nariño Chachagüí 0,836 0,080 0,002 0,478 0,472
Nariño El Charco 0,949 0,000 0,039 0,619 0,810
Nariño El Peñol 0,881 0,550 0,010 0,607 0,544
Nariño El Rosario 0,998 0,730 0,049 0,546 0,810
Nariño El Tablón De Gómez 0,952 0,840 0,011 0,653 0,502
Nariño El Tambo 0,786 0,820 0,006 0,502 0,453
229
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Nariño Funes 0,923 0,670 0,001 0,562 0,647
Nariño Guachucal 0,839 0,690 0,001 0,611 0,399
Nariño Guaitarilla 0,693 0,740 0,001 0,531 0,543
Nariño Gualmatán 0,787 0,660 0,003 0,519 0,474
Nariño Iles 0,804 0,650 0,002 0,588 0,602
Nariño Imués 0,739 0,660 0,001 0,633 0,554
Nariño Ipiales 0,967 0,710 0,020 0,462 0,307
Nariño La Cruz 0,854 0,620 0,005 0,546 0,717
Nariño La Florida 0,734 0,760 0,008 0,601 0,462
Nariño La Llanada 0,904 0,870 0,018 0,545 0,371
Nariño La Tola 0,893 0,870 0,025 0,388 0,915
Nariño La Unión 0,794 0,740 0,018 0,525 0,380
Nariño Leiva 0,841 0,000 0,058 0,556 0,643
Nariño Linares 0,961 0,790 0,046 0,575 0,539
Nariño Los Andes 0,967 0,830 0,010 0,533 0,685
Nariño Magüi 0,940 0,010 0,031 0,622 0,825
Nariño Mallama 0,938 0,780 0,008 0,611 0,461
Nariño Mosquera 0,974 0,780 0,017 0,547 0,843
Nariño Nariño 0,968 0,290 0,005 0,380 0,402
Nariño Olaya Herrera 0,912 0,000 0,063 0,586 0,656
Nariño Ospina 0,807 0,700 0,005 0,559 0,592
Nariño Francisco Pizarro 0,782 0,700 0,016 0,485 0,713
Nariño Policarpa 0,976 0,700 0,093 0,620 0,466
Nariño Potosí 0,952 0,740 0,007 0,610 0,426
Nariño Providencia 0,719 0,920 0,006 0,511 0,645
Nariño Puerres 0,921 0,710 0,002 0,528 0,461
Nariño Pupiales 0,731 0,570 0,005 0,566 0,409
Nariño Ricaurte 0,998 0,830 0,011 0,645 0,659
Nariño Roberto Payán 0,939 0,000 0,065 0,686 0,729
Nariño Samaniego 0,833 0,840 0,045 0,580 0,580
Nariño Sandoná 0,678 0,690 0,003 0,507 0,423
Nariño San Bernardo 0,820 0,860 0,001 0,606 0,574
Nariño San Lorenzo 0,789 0,760 0,002 0,638 0,573
Nariño San Pablo 0,759 0,820 0,005 0,594 0,333
Nariño San Pedro De Cartago 0,890 0,840 0,001 0,632 0,570
Nariño Santa Bárbara 0,912 0,000 0,026 0,604 1,000
Nariño Santacruz 0,998 0,850 0,009 0,622 0,680
Nariño Sapuyes 0,883 0,690 0,000 0,583 0,362
Nariño Taminango 0,835 0,810 0,011 0,596 0,551
Nariño Tangua 0,712 0,560 0,003 0,577 0,544
Nariño San Andres De Tumaco 0,847 0,850 0,165 0,634 0,487
Nariño Túquerres 0,737 0,720 0,003 0,538 0,413
Nariño Yacuanquer 0,824 0,690 0,015 0,578 0,634
Norte de Santander
Cúcuta 0,697 0,480 0,014 0,335 0,232
230
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Norte de Santander
Abrego 0,889 0,530 0,012 0,532 0,484
Norte de Santander
Arboledas 0,714 0,760 0,003 0,567 0,520
Norte de Santander
Bochalema 0,776 0,560 0,003 0,535 0,293
Norte de Santander
Bucarasica 0,703 0,530 0,003 0,618 0,643
Norte de Santander
Cácota 0,763 0,570 0,000 0,554 0,528
Norte de Santander
Cachirá 0,664 0,580 0,003 0,619 0,492
Norte de Santander
Chinácota 0,789 0,370 0,001 0,414 0,229
Norte de Santander
Chitagá 0,926 0,520 0,008 0,541 0,526
Norte de Santander
Convención 0,977 0,580 0,179 0,532 0,451
Norte de Santander
Cucutilla 0,796 0,810 0,005 0,611 0,586
Norte de Santander
Durania 0,720 0,650 0,005 0,484 0,341
Norte de Santander
El Carmen 0,963 0,680 0,081 0,618 0,665
Norte de Santander
El Tarra 0,804 0,920 0,118 0,518 0,731
Norte de Santander
El Zulia 0,983 0,300 0,022 0,452 0,429
Norte de Santander
Gramalote 0,645 0,660 0,003 0,481 0,329
Norte de Santander
Hacarí 0,610 0,700 0,047 0,635 0,792
Norte de Santander
Herrán 0,823 0,570 0,000 0,568 0,381
Norte de Santander
Labateca 0,980 0,610 0,000 0,574 0,429
Norte de Santander
La Esperanza 0,857 0,790 0,009 0,626 0,607
Norte de Santander
La Playa 0,800 0,600 0,006 0,646 0,508
Norte de Santander
Los Patios 0,754 0,710 0,006 0,292 0,187
Norte de Santander
Lourdes 0,611 0,550 0,001 0,528 0,352
Norte de Santander
Mutiscua 0,785 0,490 0,000 0,613 0,374
Norte de Santander
Ocaña 0,776 0,580 0,009 0,337 0,262
231
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Norte de Santander
Pamplona 0,638 0,580 0,001 0,309 0,150
Norte de Santander
Pamplonita 0,773 0,520 0,000 0,598 0,448
Norte de Santander
Puerto Santander 0,875 0,020 0,014 0,313 0,434
Norte de Santander
Ragonvalia 0,659 0,540 0,003 0,510 0,442
Norte de Santander
Salazar 0,721 0,320 0,000 0,512 0,436
Norte de Santander
San Calixto 0,556 0,870 0,061 0,621 0,739
Norte de Santander
San Cayetano 0,703 0,510 0,000 0,521 0,383
Norte de Santander
Santiago 0,805 0,450 0,001 0,480 0,356
Norte de Santander
Sardinata 0,752 0,560 0,070 0,533 0,533
Norte de Santander
Silos 0,769 0,480 0,004 0,576 0,413
Norte de Santander
Teorama 0,944 0,780 0,123 0,653 0,565
Norte de Santander
Tibú 0,682 0,620 0,086 0,563 0,568
Norte de Santander
Toledo 0,918 0,660 0,023 0,587 0,417
Norte de Santander
Villa Caro 0,682 0,610 0,000 0,524 0,561
Norte de Santander
Villa Del Rosario 0,786 0,640 0,007 0,292 0,228
Quindío Armenia 0,857 0,080 0,006 0,258 0,132
Quindío Buenavista 0,782 0,470 0,006 0,501 0,224
Quindío Calarca 0,844 0,310 0,011 0,403 0,145
Quindío Circasia 0,810 0,220 0,016 0,386 0,172
Quindío Córdoba 0,990 0,440 0,002 0,452 0,248
Quindío Filandia 0,712 0,170 0,004 0,470 0,188
Quindío Génova 0,763 0,480 0,006 0,476 0,254
Quindío La Tebaida 0,884 0,400 0,008 0,306 0,224
Quindío Montenegro 0,797 0,200 0,016 0,365 0,229
Quindío Pijao 0,930 0,450 0,016 0,439 0,239
Quindío Quimbaya 0,813 0,270 0,007 0,355 0,221
Quindío Salento 0,835 0,320 0,008 0,467 0,209
Risaralda Pereira 0,895 0,270 0,008 0,476 0,134
Risaralda Apía 0,753 0,370 0,002 0,516 0,243
Risaralda Balboa 0,749 0,290 0,006 0,558 0,280
Risaralda Belén De Umbría 0,969 0,340 0,006 0,509 0,241
Risaralda Dosquebradas 0,763 0,540 0,005 0,265 0,133
Risaralda Guática 0,728 0,520 0,002 0,581 0,257
232
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Risaralda La Celia 0,629 0,370 0,010 0,519 0,243
Risaralda La Virginia 0,793 0,680 0,013 0,279 0,237
Risaralda Marsella 0,820 0,440 0,006 0,461 0,282
Risaralda Mistrató 0,914 0,470 0,018 0,586 0,450
Risaralda Pueblo Rico 0,805 0,480 0,009 0,584 0,529
Risaralda Quinchía 0,950 0,660 0,007 0,615 0,335
Risaralda Santa Rosa De Cabal 0,826 0,440 0,005 0,368 0,192
Risaralda Santuario 0,778 0,310 0,017 0,502 0,236
Santander Bucaramanga 0,803 0,240 0,003 0,231 0,116
Santander Aguada 0,653 0,750 0,000 0,616 0,410
Santander Albania 0,642 0,740 0,000 0,623 0,413
Santander Aratoca 0,815 0,400 0,000 0,559 0,492
Santander Barbosa 0,771 0,340 0,003 0,360 0,188
Santander Barichara 0,708 0,210 0,000 0,529 0,310
Santander Barrancabermeja 0,813 0,510 0,009 0,359 0,223
Santander Betulia 0,720 0,210 0,014 0,585 0,432
Santander Bolívar 0,879 0,840 0,005 0,640 0,562
Santander Cabrera 0,683 0,490 0,000 0,556 0,401
Santander California 0,809 0,550 0,000 0,456 0,266
Santander Capitanejo 0,708 0,710 0,000 0,454 0,463
Santander Carcasí 0,734 0,700 0,004 0,617 0,667
Santander Cepitá 0,828 0,850 0,000 0,553 0,479
Santander Cerrito 0,809 0,360 0,033 0,489 0,461
Santander Charalá 0,788 0,420 0,005 0,463 0,241
Santander Charta 0,783 0,110 0,000 0,575 0,324
Santander Chima 0,786 0,450 0,000 0,557 0,439
Santander Chipatá 0,695 0,570 0,000 0,615 0,415
Santander Cimitarra 0,733 0,550 0,007 0,568 0,457
Santander Concepción 0,800 0,400 0,000 0,477 0,392
Santander Confines 0,643 0,290 0,000 0,607 0,301
Santander Contratación 0,764 0,470 0,000 0,373 0,299
Santander Coromoro 0,823 0,470 0,000 0,619 0,430
Santander Curití 0,698 0,490 0,002 0,563 0,402
Santander El Carmen De Chucurí 0,751 0,540 0,000 0,578 0,511
Santander El Guacamayo 0,706 0,740 0,000 0,578 0,362
Santander El Peñón 0,740 0,940 0,009 0,601 0,673
Santander El Playón 0,649 0,700 0,007 0,486 0,449
Santander Encino 0,829 0,530 0,000 0,592 0,353
Santander Enciso 0,970 0,500 0,000 0,586 0,409
Santander Florián 0,670 0,600 0,001 0,579 0,539
Santander Floridablanca 0,783 0,140 0,002 0,263 0,094
Santander Galán 0,720 0,450 0,000 0,561 0,428
Santander Gambita 0,761 0,760 0,004 0,640 0,537
Santander Girón 0,812 0,370 0,003 0,361 0,154
Santander Guaca 0,779 0,590 0,000 0,535 0,447
Santander Guadalupe 0,611 0,430 0,007 0,543 0,321
233
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Santander Guapotá 0,734 0,460 0,000 0,564 0,217
Santander Guavatá 0,668 0,640 0,000 0,587 0,363
Santander Güepsa 0,705 0,500 0,000 0,469 0,370
Santander Hato 0,846 0,450 0,000 0,531 0,451
Santander Jesús María 0,666 0,700 0,005 0,555 0,437
Santander Jordán 0,696 0,470 0,000 0,642 0,608
Santander La Belleza 0,750 0,550 0,002 0,588 0,340
Santander Landázuri 0,790 0,630 0,008 0,591 0,489
Santander La Paz 0,706 0,620 0,001 0,605 0,391
Santander Lebrija 0,848 0,340 0,003 0,519 0,260
Santander Los Santos 0,700 0,570 0,000 0,621 0,404
Santander Macaravita 0,715 0,720 0,000 0,615 0,693
Santander Málaga 0,662 0,460 0,000 0,346 0,212
Santander Matanza 0,726 0,110 0,000 0,589 0,304
Santander Mogotes 0,745 0,560 0,003 0,538 0,494
Santander Molagavita 0,764 0,620 0,003 0,610 0,490
Santander Ocamonte 0,704 0,360 0,000 0,613 0,248
Santander Oiba 0,774 0,380 0,000 0,491 0,396
Santander Onzaga 0,791 0,660 0,000 0,571 0,538
Santander Palmar 0,789 0,600 0,000 0,550 0,464
Santander Palmas Del Socorro 0,730 0,350 0,000 0,544 0,291
Santander Páramo 0,754 0,300 0,000 0,537 0,256
Santander Piedecuesta 0,852 0,140 0,002 0,405 0,144
Santander Pinchote 0,729 0,260 0,000 0,554 0,226
Santander Puente Nacional 0,922 0,530 0,000 0,491 0,351
Santander Puerto Parra 0,784 0,760 0,003 0,488 0,509
Santander Puerto Wilches 0,862 0,460 0,005 0,488 0,490
Santander Rionegro 0,793 0,420 0,001 0,600 0,393
Santander Sabana De Torres 0,758 0,440 0,005 0,418 0,332
Santander San Andrés 0,748 0,570 0,000 0,553 0,355
Santander San Benito 0,683 0,560 0,000 0,619 0,353
Santander San Gil 0,735 0,310 0,001 0,333 0,111
Santander San Joaquín 0,662 0,630 0,007 0,564 0,415
Santander San José De Miranda 0,673 0,580 0,000 0,588 0,568
Santander San Miguel 0,719 0,740 0,000 0,601 0,620
Santander San Vicente De Chucurí 0,767 0,210 0,004 0,555 0,291
Santander Santa Bárbara 0,808 0,730 0,000 0,590 0,391
Santander Santa Helena Del Opón 0,670 0,650 0,001 0,612 0,569
Santander Simacota 0,817 0,500 0,001 0,543 0,482
Santander Socorro 0,749 0,340 0,001 0,360 0,151
Santander Suaita 0,782 0,380 0,000 0,608 0,351
Santander Sucre 0,751 0,740 0,004 0,656 0,430
Santander Suratá 0,758 0,620 0,000 0,583 0,441
Santander Tona 0,822 0,070 0,000 0,642 0,241
Santander Valle De San José 0,701 0,380 0,000 0,498 0,294
Santander Vélez 0,819 0,500 0,003 0,473 0,340
234
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Santander Vetas 0,832 0,680 0,000 0,458 0,208
Santander Villanueva 0,694 0,270 0,003 0,415 0,344
Santander Zapatoca 0,708 0,180 0,000 0,427 0,181
Sucre Sincelejo 0,888 0,260 0,005 0,325 0,420
Sucre Buenavista 0,926 0,480 0,002 0,346 0,571
Sucre Caimito 0,845 0,670 0,008 0,573 0,681
Sucre Coloso 0,873 0,850 0,001 0,465 0,815
Sucre Corozal 0,847 0,640 0,002 0,372 0,448
Sucre Coveñas 0,870 0,160 0,012 0,570 0,562
Sucre Chalán 0,765 0,840 0,001 0,429 0,710
Sucre El Roble 0,801 0,950 0,001 0,516 0,716
Sucre Galeras 0,762 0,490 0,001 0,448 0,531
Sucre Guaranda 0,816 0,910 0,007 0,541 0,769
Sucre La Unión 0,818 0,630 0,002 0,464 0,615
Sucre Los Palmitos 0,884 0,580 0,004 0,503 0,547
Sucre Majagual 0,857 0,800 0,002 0,577 0,740
Sucre Morroa 0,838 0,690 0,003 0,502 0,615
Sucre Ovejas 0,578 0,710 0,001 0,463 0,555
Sucre Palmito 0,931 0,670 0,000 0,531 0,734
Sucre Sampués 0,843 0,720 0,005 0,482 0,707
Sucre San Benito Abad 0,731 0,620 0,002 0,627 0,671
Sucre San Juan De Betulia 0,911 0,510 0,000 0,477 0,555
Sucre San Marcos 0,819 0,570 0,004 0,489 0,581
Sucre San Onofre 0,821 0,610 0,006 0,491 0,651
Sucre San Pedro 0,803 0,480 0,002 0,408 0,573
Sucre San Luis De Sincé 0,845 0,100 0,001 0,391 0,512
Sucre Sucre 0,948 0,870 0,005 0,539 0,803
Sucre Santiago De Tolú 0,912 0,470 0,004 0,363 0,475
Sucre Tolú Viejo 0,879 0,670 0,002 0,577 0,558
Tolima Ibagué 0,797 0,570 0,005 0,364 0,162
Tolima Alpujarra 0,834 0,640 0,006 0,525 0,393
Tolima Alvarado 0,777 0,320 0,009 0,526 0,458
Tolima Ambalema 0,808 0,260 0,008 0,379 0,344
Tolima Anzoátegui 0,900 0,660 0,015 0,652 1,000
Tolima Armero 0,892 0,360 0,012 0,403 0,326
Tolima Ataco 0,791 0,670 0,013 0,605 0,664
Tolima Cajamarca 0,813 0,370 0,017 0,488 0,283
Tolima Carmen De Apicalá 0,835 0,280 0,004 0,373 0,287
Tolima Casabianca 0,782 0,500 0,013 0,587 0,325
Tolima Chaparral 0,837 0,530 0,015 0,490 0,476
Tolima Coello 0,790 0,710 0,003 0,602 0,458
Tolima Coyaima 0,829 0,890 0,012 0,641 0,717
Tolima Cunday 0,753 0,540 0,011 0,585 0,405
Tolima Dolores 0,884 0,270 0,012 0,519 0,453
Tolima Espinal 0,794 0,600 0,003 0,402 0,279
Tolima Falan 0,698 0,490 0,003 0,607 0,358
235
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Tolima Flandes 0,932 0,610 0,016 0,342 0,214
Tolima Fresno 0,735 0,420 0,008 0,502 0,282
Tolima Guamo 0,773 0,540 0,005 0,490 0,339
Tolima Herveo 0,843 0,440 0,007 0,575 0,234
Tolima Honda 0,850 0,220 0,009 0,302 0,188
Tolima Icononzo 0,671 0,550 0,017 0,552 0,348
Tolima Lérida 0,776 0,310 0,001 0,362 0,273
Tolima Líbano 0,680 0,340 0,008 0,456 0,298
Tolima San Sebastián De Mariquita 0,710 0,440 0,008 0,405 0,235
Tolima Melgar 0,877 0,360 0,004 0,363 0,166
Tolima Murillo 0,760 0,890 0,007 0,557 0,396
Tolima Natagaima 0,908 0,830 0,009 0,423 0,470
Tolima Ortega 0,835 0,730 0,006 0,612 0,640
Tolima Palocabildo 0,630 0,860 0,009 0,552 0,380
Tolima Piedras 0,891 0,420 0,000 0,548 0,335
Tolima Planadas 0,892 0,470 0,026 0,608 0,602
Tolima Prado 0,892 0,600 0,007 0,510 0,403
Tolima Purificación 0,884 0,570 0,002 0,455 0,334
Tolima Rioblanco 0,919 0,630 0,034 0,625 0,659
Tolima Roncesvalles 0,768 0,660 0,035 0,590 0,355
Tolima Rovira 0,825 0,690 0,031 0,499 0,460
Tolima Saldaña 0,777 0,620 0,002 0,443 0,317
Tolima San Antonio 0,761 0,530 0,021 0,569 0,513
Tolima San Luis 0,777 0,430 0,001 0,617 0,480
Tolima Santa Isabel 0,871 0,430 0,010 0,533 0,291
Tolima Suárez 0,857 0,780 0,001 0,485 0,519
Tolima Valle De San Juan 0,759 0,630 0,007 0,493 0,487
Tolima Venadillo 0,839 0,340 0,004 0,398 0,349
Tolima Villahermosa 0,778 0,460 0,012 0,541 0,284
Tolima Villarrica 0,996 0,680 0,019 0,515 0,355
Valle del Cauca Cali 0,882 0,390 0,016 0,269 0,110
Valle del Cauca Alcalá 0,823 0,320 0,008 0,474 0,256
Valle del Cauca Andalucía 0,927 0,430 0,017 0,356 0,184
Valle del Cauca Ansermanuevo 0,813 0,330 0,018 0,415 0,310
Valle del Cauca Argelia 0,707 0,260 0,014 0,484 0,296
Valle del Cauca Bolívar 0,890 0,460 0,033 0,582 0,304
Valle del Cauca Buenaventura 0,976 0,440 0,039 0,386 0,359
Valle del Cauca Guadalajara De Buga 0,790 0,390 0,015 0,369 0,116
Valle del Cauca Bugalagrande 0,959 0,580 0,018 0,467 0,213
Valle del Cauca Caicedonia 0,923 0,240 0,029 0,358 0,159
Valle del Cauca Calima 0,975 0,250 0,014 0,453 0,191
Valle del Cauca Candelaria 0,954 0,490 0,007 0,674 0,145
Valle del Cauca Cartago 0,871 0,410 0,015 0,288 0,157
Valle del Cauca Dagua 0,916 0,440 0,016 0,634 0,250
Valle del Cauca El Águila 0,839 0,370 0,029 0,583 0,273
Valle del Cauca El Cairo 0,734 0,400 0,004 0,573 0,294
236
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Valle del Cauca El Cerrito 0,932 0,380 0,017 0,472 0,187
Valle del Cauca El Dovio 0,974 0,420 0,014 0,444 0,239
Valle del Cauca Florida 0,910 0,510 0,020 0,414 0,216
Valle del Cauca Ginebra 0,885 0,640 0,005 0,496 0,181
Valle del Cauca Guacarí 0,880 0,520 0,015 0,461 0,214
Valle del Cauca Jamundí 0,813 0,310 0,015 0,485 0,156
Valle del Cauca La Cumbre 0,893 0,400 0,010 0,594 0,227
Valle del Cauca La Unión 0,880 0,320 0,025 0,377 0,184
Valle del Cauca La Victoria 0,848 0,270 0,011 0,396 0,187
Valle del Cauca Obando 0,777 0,310 0,016 0,389 0,307
Valle del Cauca Palmira 0,932 0,360 0,012 0,480 0,127
Valle del Cauca Pradera 0,882 0,610 0,015 0,348 0,238
Valle del Cauca Restrepo 0,869 0,390 0,008 0,464 0,208
Valle del Cauca Riofrío 0,839 0,380 0,016 0,549 0,264
Valle del Cauca Roldanillo 0,791 0,420 0,019 0,386 0,184
Valle del Cauca San Pedro 0,797 0,380 0,012 0,531 0,165
Valle del Cauca Sevilla 0,875 0,310 0,014 0,391 0,182
Valle del Cauca Toro 0,842 0,390 0,024 0,466 0,299
Valle del Cauca Trujillo 0,813 0,360 0,020 0,506 0,228
Valle del Cauca Tuluá 0,905 0,390 0,015 0,395 0,157
Valle del Cauca Ulloa 0,803 0,380 0,011 0,475 0,234
Valle del Cauca Versalles 0,751 0,430 0,008 0,519 0,190
Valle del Cauca Vijes 0,961 0,490 0,002 0,421 0,211
Valle del Cauca Yotoco 0,882 0,350 0,017 0,483 0,266
Valle del Cauca Yumbo 0,850 0,360 0,011 0,355 0,179
Valle del Cauca Zarzal 0,920 0,390 0,010 0,423 0,173
Arauca Arauca 0,858 0,500 0,023 0,362 0,337
Arauca Arauquita 0,759 0,470 0,079 0,531 0,415
Arauca Cravo Norte 0,836 0,620 0,018 0,397 0,539
Arauca Fortul 0,768 0,720 0,054 0,485 1,000
Arauca Puerto Rondón 0,831 0,580 0,056 0,386 0,361
Arauca Saravena 0,932 0,430 0,031 0,436 0,341
Arauca Tame 0,937 0,440 0,076 0,588 1,000
Casanare Yopal 0,811 0,700 0,012 0,358 0,245
Casanare Aguazul 0,767 0,530 0,008 0,398 0,267
Casanare Chameza 0,678 0,610 0,003 0,413 0,464
Casanare Hato Corozal 0,840 0,740 0,009 0,505 0,573
Casanare La Salina 0,874 0,820 0,089 0,497 0,511
Casanare Maní 0,796 0,460 0,006 0,416 0,352
Casanare Monterrey 0,719 0,480 0,006 0,351 0,272
Casanare Nunchía 0,822 0,590 0,011 0,582 0,640
Casanare Orocué 0,780 0,470 0,009 0,427 0,628
Casanare Paz De Ariporo 0,759 0,770 0,008 0,402 0,436
Casanare Pore 0,804 0,620 0,005 0,480 0,555
Casanare Recetor 0,666 0,530 0,005 0,526 0,463
Casanare Sabanalarga 0,702 0,520 0,006 0,471 0,266
237
Departamento Municipio Coeficiente
de Gini Índice de
Informalidad Índice de Conflicto
Índice de Ruralidad
Índice de Pobreza
M.D
Casanare Sácama 0,824 0,870 0,002 0,393 0,377
Casanare San Luis De Palenque 0,827 0,620 0,005 0,557 0,534
Casanare Támara 0,879 0,880 0,021 0,546 0,724
Casanare Tauramena 0,810 0,570 0,001 0,427 0,337
Casanare Trinidad 0,766 0,620 0,007 0,460 0,549
Casanare Villanueva 0,859 0,580 0,009 0,346 0,319
Putumayo Mocoa 0,949 0,360 0,014 0,365 0,279
Putumayo Colón 0,981 0,740 0,001 0,439 0,197
Putumayo Orito 0,842 0,950 0,078 0,548 0,511
Putumayo Puerto Asís 0,945 0,870 0,115 0,505 0,307
Putumayo Puerto Caicedo 0,853 0,950 0,107 0,541 0,414
Putumayo Puerto Guzmán 0,986 0,620 0,039 0,618 1,000
Putumayo Puerto Leguízamo 0,955 0,820 0,044 0,432 0,378
Putumayo Sibundoy 0,968 0,790 0,001 0,392 0,207
Putumayo San Francisco 0,915 0,820 0,008 0,445 0,248
Putumayo San Miguel 0,726 0,980 0,157 0,621 0,406
Putumayo Santiago 0,937 0,910 0,001 0,513 0,400
Putumayo Valle Del Guamuez 0,975 0,820 0,109 0,582 0,392
Putumayo Villagarzón 0,952 0,790 0,049 0,481 0,357
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
San Andrés 0,737 0,340 0,005 0,356 0,425
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
Providencia 0,775 0,560 0,000 0,494 0,197
Amazonas Leticia 0,982 0,110 0,004 0,457 0,376
Amazonas Puerto Nariño 0,980 0,700 0,000 0,576 0,583
Guainía Inírida 0,978 0,460 0,008 0,436 0,575
Guaviare San José Del Guaviare 0,875 0,250 0,031 0,437 0,424
Guaviare Calamar 0,913 0,390 0,036 0,428 0,285
Guaviare El Retorno 0,947 0,630 0,024 0,483 1,000
Guaviare Miraflores 0,873 0,550 0,054 0,592 0,444
Vaupés Mitú 0,883 0,960 0,002 0,497 0,518
Vaupés Carurú 0,987 0,000 0,038 0,589 1,000
Vaupés Taraira 0,981 0,990 0,001 0,606 0,821
Vichada Puerto Carreño 0,932 0,560 0,008 0,352 0,456
Vichada La Primavera 0,747 0,280 0,006 0,461 1,000
Vichada Santa Rosalía 0,735 0,710 0,001 0,413 0,584
Fuente:
238
GINI DE TIERRAS POR DEPARTAMENTO
Código DANE Departamento Coeficiente de Gini
5 Antioquia 0,9174
8 Atlántico 0,8485
11 Bogotá D.C. 0,9381
13 Bolívar 0,8569
15 Boyacá 0,8395
17 Caldas 0,8764
18 Caquetá 0,7637
19 Cauca 0,9176
20 Cesar 0,8026
23 Córdoba 0,9228
25 Cundinamarca 0,8727
27 Chocó 0,8870
41 Huila 0,8460
44 La Guajira 0,9099
47 Magdalena 0,8097
50 Meta 0,9334
52 Nariño 0,9177
54 Norte de Santander 0,8372
63 Quindío 0,8600
66 Risaralda 0,8876
68 Santander 0,8295
70 Sucre 0,8644
73 Tolima 0,8561
76 Valle del Cauca 0,9160
81 Arauca 0,9083
85 Casanare 0,8329
86 Putumayo 0,9518
88 Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina 0,7788
91 Amazonas 0,9861
94 Guainía 0,9672
95 Guaviare 0,8776
97 Vaupés 0,9924
99 Vichada 0,8272
Fuente: Cálculos propios
239
ANEXO 5
DESARROLLO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN
Objetivo: Documentar los hallazgos del censo nacional agropecuario en lo referente a calidad de la
información en las tablas analizadas.
Unidad productora agropecuaria
Se cuenta con información de 5.838.850 registros en la tabla de Unidad Productora, de estos se han
encontrado los siguientes hallazgos:
1. 412.342 registros sin información en la variable "S05_TENENCIA" que indica el tipo de
tenencia de la tierra.
2. 2042 registros con 999999999 en el número de la encuesta, lo que indica que estos casos no
cuenta con identificador único en las bases de datos.
Cultivos
Se cuenta con información de 10.671.036 registros en la tabla Cultivos, en esta tabla se han
encontrado los siguientes hallazgos:
1. 1.069.502 registros con 999999999 en el número de la encuesta, lo que indica que estos
casos no cuenta con identificador único en las bases de datos y no es posible asociar la UPA
correspondiente.
2. 3.090.690 registros con la variable P_S6P59_UNIF que se refiere al rendimiento por
tonelada en valor “NULL” o sin información.
3. 1.991.068 registros con valor 0 en la variable P_S6P59_UNIF que se refiere al rendimiento
por tonelada.
4. Para los casos sin la inconsistencia 1, se encuentra un total de 73.088 casos en los que el
área cultivada es mayor al área de la UPA.
5. Para los casos sin la inconsistencia 1, se encuentra un total de 2.647.164 registros únicos
entre la combinación “encuesta” y “P_S6P46” que se refiere al tipo de cultivo, indicado que
se encuentran cultivos duplicados por UPA
6. Se encuentra un total de 736.735 cultivos únicos (“encuesta” y “P_S6P46”) sin información
del rendimiento, en la siguiente tabla se muestra la distribución por número de cultivo:
240
Nombre.cultivo
Número de
registros sin producción
Número de
registros total Porcentaje
Acacio 3924 4005 97.98%
Aguacate 9724 38953 24.96%
Ahuyama 8404 16076 52.28%
Ajies y piminetos 1815 6267 28.96%
Albahaca 1496 1505 99.40%
Algodón 2167 5399 40.14%
Arracacha 15136 25776 58.72%
Arroz verde 13246 41841 31.66%
Arveja verde 1154 16030 7.20%
Banano 11067 69769 15.86%
Batata 2459 7042 34.92%
Bore 1733 6706 25.84%
Cacao 88372 88372 100.00%
Cafe 184262 184305 99.98%
Caña azúcar 833 12377 6.73%
Caña forrajera 15483 15483 100.00%
Caña panelera 18325 162723 11.26%
Cedro 10223 10330 98.96%
Cereza 359 401 89.53%
Chontaduro 22938 22937 100.00%
Cipres 4277 8651 49.44%
Ciruela 2079 3892 53.42%
Coco 14415 17783 81.06%
Corozo 4873 20001 24.36%
Cubios 791 2103 37.61%
Cúruba 838 4892 17.13%
Durazno 1813 2475 73.25%
Eucalipto 11019 12422 88.71%
Feijoa 441 1791 24.62%
Fique 1128 6611 17.06%
Frambuesa 1659 15978 10.38%
241
Frijol 44936 49040 91.63%
Ibias 92 814 11.30%
Limón 2347 24335 9.64%
Lulo 2245 12094 18.56%
Maíz amarillo 53163 108726 48.90%
Maíz blanco 35674 81345 43.86%
Malanga 3825 9409 40.65%
Mandarina 2392 17248 13.87%
Manzana 449 693 64.79%
Ñame 17151 34343 49.94%
Papa 11328 34221 33.10%
Papa criolla 5299 6571 80.64%
Papaya 403 8755 4.60%
Piña 10133 33290 30.44%
Pino colombiano 10092 16734 60.31%
Plátano 32552 318822 10.21%
Rosas 28 924 3.03%
Sandia 5267 6398 82.32%
Tabaco 1907 5154 37.00%
Tomate de árbol 1212 6707 18.07%
Yuca 39787 178320 22.31%
Coeficiente de Gini
A continuación se muestra el cálculo de los coeficientes de Gini nacional y departamental en base a
los resultados del censo nacional agropecuario, en cuanto a la tenencia de la tierra por Unidad
Productora Agropecuaria, a nivel nacional, se calcula un coeficiente de Gini del 0.9318 con la
siguiente curva de Lorenz:
242
Si se considera solo las UPA’s que no reportan predominancia étnica colectiva, se encuentra un
coeficiente de 0.9194 con la siguiente curva de Lorenz:
A nivel departamental, se encuentra la siguiente distribución de los coeficientes calculados:
243
Donde se encuentra, que el departamento del Vaupes es el que presenta el mayor coeficiente de
Gini con un valor de 0.9932, mientras que el departamento del Vichada es el que presenta mayor
diferencias entre los coeficientes de Gini Total y el calculado sin predominancia étnica colectiva,
con una diferencia porcentual del 9.6%.
Asociación entre el coeficiente de Gini y el índice de Informalidad.
Con el fin de identificar una posible asociación entre el coeficiente de Gini y el índice de
Informalidad realizada por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, se realiza un
ajuste de un modelo de regresión Spline, con el siguiente resultado:
244
Donde no se encuentra una relación entre las dos características, un modelo de regresión simple no
muestra una relación significativa entre las dos variables (p=0,545).
En cuanto a la relación entre el coeficiente de Gini considerando las UPA’S sin predominancia
étnica colectiva, se encuentra la siguiente relación:
En la cual, no se encuentra una relación aparente entre las dos características, un modelo de
regresión simple no muestra una relación significativa entre las dos variables (p=0,4206).
245
Índice de Tenencia de la Tierra
De la información registrada en el censo Nacional Agropecuario, se crea un índice definido como el
porcentaje de UPA’s donde se reportan que las categorías de tenencia de la tierra se encuentra
dentro de las categorías “propia”, “arriendo” y “aparcerías”.
Usando un modelo de regresión simple, se encuentra una relación entre el porcentaje de predios
entre las tres categorías y el coeficiente de Gini (P=2,2e-16) aunque el modelo no presenta un ajuste
adecuado a los datos propuestos R2= 0,08978.
Comportamiento similar se observa entre los predios con tenencia tipo “propia”, “arriendo” y
“aparcerías” con el coeficiente de Gini considerando las UPA’s sin predominancia étnica colectiva:
246
Usando un modelo de regresión simple, se encuentra una relación entre el porcentaje de predios
entre las tres categorías y el coeficiente de Gini (P=3,679e-13) aunque el modelo no presenta un
ajuste adecuado a los datos propuestos R2= 0,04608.
GINI POR NUMERO DE UAF
Con el cálculo del comportamiento de las Unidades Agricolas Familiares - UAF avalados al corte
de abril de 2015, se realiza un conteo de UAF según el área reportada en el censo nacional
Agropecuario, de este se obtiene un coeficiente de Gini total de 0,88 con la siguiente curva de
Lorenz:
247
Mientras que para los predios sin predominancia étnica colectiva, se calcula un coeficiente de Gini
del 0,879 con la siguiente curva de Lorenz:
A nivel departamental, Putumayo es el que presenta el Gini más alto con un valor del 0.94, mientras
que el municipio con mayor diferencias entre el coeficiente de Gini total y el considerando predios
sin predominancia étnica colectiva es la Guajira con una diferencia de 3.54%:
248
De igual forma, la siguiente gráfica no muestra relación entre el coeficiente de Gini calculados con
las UPAS y el índica de informalidad calculado por la UPRA:
249
Usando el calculo del porcentaje de UPA’s donde se declara el tipo de tenencia “propia”, “arriendo”
y “aparcerías” con el coeficiente de Gini calculados con las UAF, se evidencia una relación entre
estas dos variables (P=1,106e-09) con un R2= 0,04204
Resultado similar para el coeficiente de Gini en UPAS sin predominancia étnica colectiva donde se
evidencia una relación entre estas características (P=4,028e-09) con un R2= 0,03924
250
