El Peso de La Deuda Externa Ecuatoriana

EL PESO DE LA DEUDA

EXTERNA ECUATORIANA

y el impacto de las alternativas de conversin para el desarrollo

Martha MoncadaJuan Carlos Cullar

EL PESO DE LA DEUDA EXTERNA ECUATORIANA

y el impacto de las alternativas de conversin para el desarrollo

2004

EL PESO DE LA DEUDA EXTERNA ECUATORIANA y el impacto de las alternativas de conversin para el desarrolloMartha Moncada y Juan Carlos Cullar

1ra. Edicin: Ediciones Abya-YalaAv. 12 de Octubre 14-30 y WilsonCasilla 17-12-719Telfs.: 2 506-251 / 2 506-267 / 2 506-247Fax: 2 506-267 / 2 506-255E-mail: [email protected]

Autoedicin: Ediciones Abya-YalaQuito-Ecuador

ISBN: 9978-22-398-3

Impresin: Producciones digitales Abya-YalaQuito-Ecuador

Impreso en Quito-Ecuador, Abril 2004

NDICE

Introduccin ........................................................................................................ 7

Captulo 1Deuda externa y crisis: elementos conceptualesdel problema de estudio ..................................................................................... 9El contexto de la deuda: internacionalizacin y nueva divisin internacional del trabajo ..................................................................................... 14Abordaje metodolgico....................................................................................... 16

Captulo 2La deuda externa en el contexto latinoamericanoLa recesin capitalista de inicios de la dcada de los 70 ................................... 19Comportamiento de la deuda externa latinoamericana en los ltimos aos.............................................................................................. 22Los fundamentos de los programas de ajuste .................................................... 24El impacto de los programas de ajuste en Amrica Latina ............................... 26

Captulo 3La deuda externa en el Ecuador: su evolucin en los ltimos aosEl financiamiento del proceso de sustitucin de importaciones...................... 29El inicio del endeudamiento agresivo ................................................................ 30La espiral del endeudamiento............................................................................. 31La crisis de la deuda ............................................................................................ 33La evolucin de la deuda externa ecuatoriana en la ltima dcada ................. 34El impacto de las polticas de ajuste en el Ecuador ........................................... 36

Captulo 4La conversin de deuda externaAlternativas a la crisis de la deuda externa ........................................................ 41Origen de los mecanismos de conversin de deuda externa ............................ 43Crticas a los mecanismos de conversin........................................................... 47Operaciones de canje en el Ecuador................................................................... 49

Captulo 5Anlisis de tres experiencias de canje de deuda externaCanje de deuda externa por conservacin de la naturaleza:la experiencia de Fundacin Natura................................................................... 51Deuda externa por desarrollo interno: las primeras experiencias del Fondo de Contravalor Ecuatoriano-Suizo (FOES) ....................................................... 60La experiencia del FEPP...................................................................................... 67

Captulo 6Conclusiones ....................................................................................................... 77

ANEXOS .............................................................................................................. 91Anexo 1: Evolucin de la deuda externa ecuatoriana

Perodo 1972-1997........................................................................... 92Anexo 2: Fondos de contravalor establecidos bajo la facilidad

Suiza de desendeudamiento............................................................ 93Anexo 3: Matriz comparativa sobre tres experiencias de canje

de deuda externa.............................................................................. 95

Bibliografa y fuentes........................................................................................... 97

ndice de cuadros

Cuadro N 1: La deuda externa en el perodo 1979-1983 ............................... 33Cuadro N 2: Evolucin de la deuda externa ecuatoriana

en los tres ltimos aos .............................................................. 35Cuadro N 3: Destino de los recursos del canje de deuda por naturaleza ..... 56Cuadro N 4: Principales logros alcanzados por el FOES

en el perodo 1995-1998............................................................. 67

6 / Martha Moncada y Juan Carlos Cullar

INTRODUCCIN

El documento que ponemos a consideracin, El peso de la deuda exter-na ecuatoriana y el impacto de las alternativas de conversin para el desarrollo.Un anlisis de tres experiencias, intenta contribuir con algunos elementos aldebate del renacido tema de la deuda externa, que luego de algunos aos deprofusa investigacin y discusin pas a un segundo plano.

Los elementos que se plantean en este trabajo como contribuciones aldebate son pocos, pero no menos importantes en el contexto de los previsi-bles escenarios negativos que se derivan de las dificultades que tiene que en-frentar la gran mayora de pases latinoamericanos, y por supuesto el Ecuador,por el pago de ingentes recursos econmicos por concepto del servicio de ladeuda externa:

Frente a los planteamientos de profundo contenido tico, pero poltica-mente poco viables, del no pago de la deuda, es necesario re-examinarotras alternativas que enfrenten creativamente el problema de la deudaexterna como parte integrante de otras dimensiones de carcter estruc-tural que restringen las posibilidades de desarrollo de la gran mayorade las poblaciones de nuestros pases. La alternativa que se analiza eneste trabajo es la de la conversin o canje de deuda por desarrollo socialo por conservacin de la naturaleza, a partir de tres experiencias ejecu-tadas por organizaciones de desarrollo con el apoyo de entidades decooperacin internacional.

Compartimos y nos adherimos al planteamiento de que el enfrenta-miento del problema de la deuda externa pasa por alternativas polticasglobales -como las que se estn relanzando en estos momentos de reno-vada preocupacin alrededor de este tema: declaratoria de una morato-ria concertada entre los pases deudores, o condonacin parcial o totalde la deuda que lleva adelante el movimiento mundial de organizacio-nes ecumnicas Jubileo 2000. Empero, no es menos cierto que la pues-ta en prctica de mecanismos como los que se estudian en este trabajoofrecen aportes nada despreciables a la resolucin de problemas tan ur-gentes en nuestros pases como el deterioro de los recursos naturales ylas restricciones cada vez ms graves de recursos econmicos naciona-les e internacionales para la inversin social.

En esta perspectiva, creemos que son significativas las posibilidades po-lticas que se abren para la constitucin de una agenda democrtica ennuestros pases que vincule y combine la promocin de propuestas glo-bales a la solucin de la deuda externa con la ejecucin de mecanismosde conversin de la deuda por desarrollo social o conservacin de la na-turaleza. Desde nuestro punto de vista los dos planteamientos no tienenque verse como contradictorios sino como partes de un solo procesoque enfrente de una manera diferente e innovadora los factores quecondicionan y explican la situacin de atraso y empobrecimiento denuestros pases. En definitiva, a la crisis de la deuda externa, que cons-tituye la punta del iceberg de la crisis del sistema capitalista de los pa-ses dependientes, subyacen otros problemas que son igualmente nece-sarios responder.

Las experiencias de conversin y canje de deuda que se estudian presen-tan algunas limitaciones en su diseo y ejecucin; pero tambin intere-santes potencialidades que se destacan a lo largo del documento. En laposibilidad de aplicar nuevos mecanismos de conversin de deuda pordesarrollo social o conservacin de la naturaleza ser interesante consi-derar las limitaciones y las potencialidades no solo para mejorar la efi-cacia de los procedimientos sino tambin para coadyuvar a la genera-cin de condiciones democrticas, participativas y de movilizacin desinergias en la perspectiva de lograr impactos positivos y duraderos enlas poblaciones que se beneficien de su ejecucin. Esta fue una de lasmotivaciones que tuvimos para realizar este trabajo.

Originalmente, el presente documento fue elaborado, hace ms de cua-tro aos, como tesis de licenciatura en la Escuela de Sociologa y Ciencias Po-lticas de la Universidad Central del Ecuador. Sin embargo, no hemos realiza-do ninguna actualizacin, pues ms all de los datos y aspectos cuantitativos,creemos que todava estn vigentes las reflexiones y conclusiones generales.

Rafael Quintero, que fue nuestro director de proyecto, reconoci que eltrabajo contena algunos mritos e insisti en su publicacin. Por una serie decircunstancias que no vienen al caso mencionar, finalmente ahora hemos ce-dido a su generosa invitacin. Queremos agradecerle por eso, aparte de paten-tizar nuestro reconocimiento por los criterios y orientaciones, siempre valo-radas por nosotros, que tuvo en el desarrollo del trabajo.

Nuestro agradecimiento ms sentido tambin a Cecilia Paredes, que re-vis y edit cuidadosamente el estilo del documento.


Captulo 1DEUDA EXTERNA Y CRISIS

Elementos conceptuales del problema de estudio

En la actualidad el tema de la deuda externa1 sin duda constituye unode los ms controversiales. Entre los puntos de vista de los actores compro-metidos en esta problemtica -pases deudores, pases acreedores, bancos einstituciones financieras internacionales-, pocos son los acuerdos. El tema hasido causa de polmica entre quienes tienen que soportar el peso de la deuday quienes facilitaron los recursos para el endeudamiento.

La discusin sobre el problema de la deuda no se ha fundamentado ja-ms sobre el consenso, menos an sobre mecanismos de cooperacin o enten-dimiento. Por el contrario, se ha vetado incluso la posibilidad de que los pa-ses deudores puedan efectuar negociaciones conjuntas o que se establezcanorganismos semejantes al Club de Pars como sucede en el caso de los acree-dores.

Sin embargo, esta polmica no solo se ha expresado en el plano inter-nacional; los puntos de vista e intereses contrarios alrededor del surgimientoe implicaciones de la deuda externa estn presentes con particular fuerza den-tro de los lmites de cada pas. Al interior de los pases latinoamericanos exis-ten sectores sociales que se han beneficiado del rumbo del endeudamiento yotros que sin duda han sido y sern perjudicados por la contratacin de cr-ditos onerosos cuyo destino no fue, en todas las ocasiones, orientado a aten-der las necesidades prioritarias del pas.

Las consecuencias generadas por la deuda externa no solo han tenidorepercusiones en el plano econmico-monetario. Por el contrario, la cargaque ha significado la deuda externa ha limitado an ms las posibilidades deque los pases altamente endeudados, como el Ecuador, enfrenten con respon-sabilidad los retos del desarrollo social, productivo y ambiental de sus pobla-ciones.

Tras la problemtica de la deuda externa existen factores estructuralesque impiden y debilitan las posibilidades de un desarrollo ms equitativo. Dehecho, la llamada crisis de la deuda externa no es sino la manifestacin ms

visible de la crisis general por la que atraviesa el sistema capitalista y una evi-dente muestra de la aguda situacin de dependencia que soporta el conti-nente.

En el caso ecuatoriano, la trayectoria de la deuda externa est determi-nada por la forma de insercin de nuestro pas en el sistema capitalista, porlas relaciones de dependencia que caracterizan a esta vinculacin y por la vi-gencia de un modelo de acumulacin interno altamente inequitativo para lasmayoras y concentrador de riqueza en un limitado grupo de familias.

Visto as el problema, el propsito de este documento es examinar laviabilidad e implicaciones de una de las alternativas que se han desarrolladoen los aos recientes para enfrentar el problema de la deuda: los mecanismosde conversin o canje. El anlisis de este tipo de mecanismos girar nica-mente en torno a las operaciones de canje por desarrollo social o por conser-vacin de la naturaleza, dejando a un lado el estudio de los llamados equityswaps o canje de deuda externa por inversiones productivas.

Para abordar el tema se describirn primero las causales estructuralesque explican el endeudamiento experimentado por la regin, vinculando es-te anlisis a la aguda situacin de dependencia que ha vivido Amrica Latinadebido a su forma de insercin a la economa mundial. En este anlisis, seotorgar especial atencin a lo acontecido en la ltima dcada en la que seexacerban ciertas contradicciones que derivan en el estallido de la crisis de ladeuda externa.

La crisis de la deuda coincidi en un momento en que las economascentrales y las instituciones internacionales de regulacin y control financie-ro (Fondo Monetario Internacional FMI-, Banco Mundial BM-, Banco In-teramericano de Desarrollo BID-) comenzaban a buscar un mayor nivel deuniformidad en sus planteamientos, a tal punto que se puede hablar de unainternacionalizacin de la poltica econmica2. Esta situacin no es nueva3,pero adquiri ribetes particulares en la dcada de los ochenta, al menos pordos elementos relacionados entre s:

Los organismos financieros internacionales como FMI, BIRF y BIDfortalecieron su rol de control y de regulacin, imponiendo sobre lospases en vas de desarrollo un conjunto de medidas de poltica econ-mica homogneas y fundamentalmente orientadas a garantizar, porparte de esos pases, el cumplimiento de los compromisos financierospara atender a la deuda externa. El ms activo rol desempeado por losorganismos internacionales en el control de las economas contribuy


a develar con mayor claridad y descaro que en el pasado que el FMI, elBanco Mundial o el BID no son instituciones meramente tcnicas si-no que responden a intereses y demandas especficas.Por otro lado, esta renovada funcin signific una acelerada minimiza-cin de la soberana nacional pues cada cierto tiempo, los gobiernos deturno no solo que negocian4 con tales instituciones financieras las ac-ciones que proponen realizar al interior del pas, sino que estn sujetosa un permanente monitoreo y control con la clara intencin de garan-tizar el estricto cumplimiento de los acuerdos.

A la par de la transformacin sufrida por los organismos financierosinternacionales, los bancos privados comerciales tambin manifestaronla adopcin de un papel cada vez ms hegemnico en la medida en quecomenzaron a constituirse en la principal fuente de financiamiento ex-terno de nuestras economas a travs de una poltica de financiamien-to fcil, abierta e indiscriminada.Ms temprano que tarde, Amrica Latina pudo constatar que el mvilal que obedeca esta poltica de apertura crediticia de la banca privadacomercial radicaba en la bsqueda de altas tasas de rentabilidad. Y noes que los organismos internacionales antes mencionados no tuvieranuna intencionalidad semejante, lo que sucede es que en este caso, la de-saforada carrera en pos de la rentabilidad se vio de alguna manera ma-tizada por el hecho de que en la constitucin de estos organismos tam-bin estaba implcita la necesidad de contribuir a vigorizar el desarro-llo de los pases ms deprimidos.

La diferencia entre una y otra forma de financiamiento no es solo for-mal o relativa; sin duda el protagonismo de la banca comercial privada en laconcesin de crditos internacionales signific un estrepitoso incremento delas tasas de inters y la consecuente agudizacin de los problemas econmi-cos, sociales y polticos al interior de cada pas beneficiario.

Por lo tanto, confirmando lo sealado por Malav Mata:

la elevada rentabilizacin del financiamiento externo [] se ha tornado, ade-ms de inconveniente para la relativa normalizacin del sistema financiero in-ternacional, sumamente gravosa para las economas de las naciones deudoras(Malav, s.f.: 32).

La segunda parte de este documento est orientada al tratamiento delsignificado y magnitud de la deuda externa en el Ecuador y la forma en que

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esta ha afectado el desarrollo del pas. Este anlisis se concentrar en la evolu-cin de la deuda externa ecuatoriana en los ltimos diez aos.

Enseguida se abordar el concepto, alcances y limitaciones de uno delos mecanismos de conversin de canje de deuda externa. A fin de ilustrar lascaractersticas y efectos de este tipo de mecanismo, se examinarn tres alter-nativas de conversin experimentadas por el Ecuador: el canje de deuda pornaturaleza, operacin implementada por la Fundacin Natura en 1987; laconversin de la deuda belga que fuera manejada por el Fondo EcuatorianoPopulorum Progressio y la condonacin de la deuda externa que el Ecuadormantena con Suiza, operacin actualmente en vigencia. Finalmente, se for-mularn una serie de conclusiones en torno a la viabilidad de estas alternati-vas en la perspectiva de recomendar su aplicacin en el marco de una agendapoltica democrtica y de consenso.

El abordaje, descripcin y anlisis de los problemas antes detallados sefundamentan en cuatro puntos:

1. El simple no pago de la deuda externa no solucionara los graves pro-blemas por los que atraviesa la realidad ecuatoriana. La deuda es un sntomams de las graves deficiencias estructurales del pas y como tal, su resolucinest determinada por la necesidad de incidir simultneamente sobre otra se-rie de factores econmicos, sociales y polticos que restringen el desarrollo delgrueso de la poblacin ecuatoriana.

Por lo dems, cabe anotar lo siguiente. Sin el nimo de minimizar latrascendencia poltica y tica del planteamiento del no pago, si bien la deudaexterna constituye una carga insostenible para nuestras economas, empero,representa una mnima cantidad de los activos del sistema bancario mundial.Utilizando datos proporcionados por Oleg Tzhucanov, en una investigacincoordinada por Rafael Quintero se seala que

Para los aos 80, la deuda externa representaba solo el 5% de los activos delsistema bancario mundial, y la deuda latinoamericana llegaba solo a un pocoms del 1% (1994: 14).

2. Bajo las actuales condiciones la declaratoria de no pago es cada vezms lejana. El nuevo rostro de la dependencia, el predominio del capital fi-nanciero a escala mundial, la tendencia a la concentracin y centralizacin decapital y del poder poltico en pocas manos, son aspectos que sin duda impe-dirn que el pas caiga en una moratoria indefinida.


Si el pago de la deuda, las sucesivas renegociaciones y la contratacinde nuevos crditos seguirn siendo constantes dentro de los prximos aos,la aplicacin de mecanismos de canje es una de las pocas alternativas an ne-gociables.

En la medida en que ni en el corto ni en el mediano plazos se vislum-bran soluciones radicales al problema de la deuda, la presencia de mecanis-mos como los analizados en este documento pueden ser optimizados y apro-vechados por las naciones deudoras. De lo que se tratara es, entonces, defuncionalizar las polticas de conversin a nuestros intereses.

3. Las alternativas de canje de deuda si bien no implican una reduccinsignificativa de la deuda externa debido a los limitados montos de canje fren-te al volumen total de recursos adeudados por el pas, pueden brindar, bajociertas condiciones, la posibilidad de realizar inversiones sociales y producti-vas utilizando divisas que de otra forma se hubieran destinado a la cancela-cin de la deuda externa y su servicio.

Las operaciones de canje as entendidas pueden significar, adems, elacceso a recursos cada vez ms difciles de obtener a travs de los canales tra-dicionales.

4. El manejo de los recursos provenientes de las operaciones de canje dedeuda externa conlleva a la necesidad de promover y poner en funcionamien-to estructuras organizativas y administrativas que supongan la apertura de es-pacios de dilogo y concertacin entre diversos actores (instituciones pbli-cas y privadas, organismos internacionales de cooperacin, movimientos so-ciales).

La posibilidad de impulsar y de operar este tipo de estructuras organi-zativas implica enfrentar los problemas del desarrollo desde una ptica distin-ta. De hecho, la participacin coordinada y concertada de diferentes actoresinstitucionales se traduce en la suma de esfuerzos, talentos y recursos general-mente dispersos, en momentos en que para enfrentar los complejos proble-mas por los que atraviesa el pas es cada vez ms evidente la necesidad de es-tablecer sinergias y fomentar la cooperacin.

5. El surgimiento de propuestas de canje de deuda no solamente es pro-ducto de la constatacin de que la deuda externa se est convirtiendo en unproblema econmico cada vez ms crtico y agudo. La bsqueda de alternati-vas a la deuda externa se fundamenta tambin sobre factores de ndole tica ysocial como los siguientes:


La presin social y poltica ejercida por los sectores populares que so-portan las consecuencias del pago de la deuda y su servicio constituye,para los beneficiarios nacionales e internacionales de la deuda, unaamenaza latente al orden establecido.

Las expresiones de solidaridad internacional que dentro de las propiaseconomas del Norte promueven un tratamiento distinto del problemadel endeudamiento, han influido, asimismo, en el desarrollo de plantea-mientos que de alguna manera buscan aminorar las dificultades provo-cadas por la consecuencia de la deuda externa.

El contexto de la deuda: internacionalizacin y nueva divisin interna-cional del trabajo

Una de las contribuciones ms importantes del pensamiento latinoa-mericano es sin duda la interpretacin del desarrollo subdesarrollo- de laregin a travs de la teora de la dependencia, o la concepcin de centro-peri-feria as denominada por otros autores (Cfr. CEPAL, Prebish, Marini). Msall de los profundos e interesantes debates que alrededor de sus principalespostulados ha tenido esta teora, destacamos que, segn esta interpretacin, laevolucin latinoamericana ha estado condicionada por factores internos yotros de origen externo. Reconocer lo anterior parece importante en la pers-pectiva de entender el surgimiento y las implicaciones de la deuda externa enla regin.

Si bien el objeto de este estudio no es la reflexin sobre la dependenciao el orden econmico internacional imperante, comprender la actual situa-cin de la deuda externa en Amrica Latina pasa necesariamente por un sea-lamiento breve del contexto en el cual esta se inscribe.

Histricamente, se reconoce que el desarrollo latinoamericano ha esta-do volcado hacia fuera. Esta orientacin de la economa de la regin explicala imposibilidad de abastecer las necesidades de la poblacin y los lmites deimpulsar un proceso de industrializacin autnomo.

En efecto, el modelo de desarrollo volcado hacia el exterior que sigue el capi-talismo latinoamericano en su conjunto supone una estructura interna degran desequilibrio entre las principales ramas de la produccin, con una hi-pertrofia de las actividades destinadas al consumo interno. (Cueva, 1980:93).

La configuracin agrario-exportadora de la regin prevaleci, de he-cho, por sobre el proceso de industrializacin, y antes que disminuir, la actual


fase del capitalismo, caracterizada como de internacionalizacin del capital,ms bien ha acentuado y consolidado este carcter. Siguiendo a Agustn Cue-va, la supremaca del capital imperialista (lase capital financiero, principalmotor de la acumulacin durante la fase de internacionalizacin o globaliza-cin), ha provocado los siguientes efectos:

El primero y ms obvio de todos consiste en la desnacionalizacin de la eco-noma latinoamericana, con todas las derivaciones, incluso polticas, que ellosupone. El segundo radica en el hecho de que tales inversiones constituyen unelemento ms de deformacin del aparato productivo local, puesto que se ubi-can, como es natural, en puntos estratgicos para el desarrollo de las econo-mas metropolitanas y no en los que ms interesaran para un desarrollo rela-tivamente cohesionado de los pases anfitriones. Y el tercero, en que tales in-versiones son el vehculo ms expedito para la succin de excedente econmi-co. (Cueva, Op. cit.:98).

Desde esta perspectiva, la internacionalizacin implica una crecienteinterdependencia, entrelazamiento y homogeneizacin de la economa mun-dial. En este proceso, las empresas transnacionales comienzan a desempearpapeles cada vez ms importantes. La internacionalizacin no es, empero, unfenmeno meramente econmico, sino ideolgico, productivo, tecnolgico yde los patrones de consumo.

La internacionalizacin se asienta sobre las ventajas que ofrece la divi-sin internacional del trabajo y el rol que cumple cada pas o regin en esteparticular ordenamiento econmico. Segn este rol, Amrica Latina en lofundamental se sigue desempeando como proveedora de materias primas aprecios bajos. Sin embargo, la consolidacin de la internacionalizacin signi-fica tambin el aparecimiento de nuevos factores que surgen a raz de la post-guerra. Estos factores pueden sintetizarse en los siguientes:

El desarrollo cientfico tecnolgico y los progresos en comunicacin ytransporte hacen posible fragmentar hasta los ms complejos procesosproductivos, delegando en la fuerza de trabajo relativamente barata delos pases en vas de desarrollo, la elaboracin de ciertas partes y piezas.

La tendencia decreciente de la tasa de ganancia de los pases desarrolla-dos y que les impulsa a identificar reas geogrficas que presenten me-jores condiciones para aumentar la rentabilidad.

La agudizacin, desde 1950 en adelante, del papel asumido por Amri-ca Latina como exportador de materias primas; esto, independiente-


mente del significativo e importante crecimiento industrial experimen-tado con diversa intensidad por todos los pases de la regin y el relati-vamente constante crecimiento de sus exportaciones manufactureras.La cada vez menor participacin de los pases en vas de desarrollo den-tro del comercio mundial representa una prdida de la significacin yel peso de estos pases en el comercio internacional.

En este contexto, el sistema capitalista mundial a partir de las dcadasde los aos 70 y 80 impuls procesos de transformacin de la divisin inter-nacional del trabajo, aunque manteniendo y reforzando la separacin delmundo entre pases cntricos, pases perifricos y semi-perifricos.

Los procesos de modificacin de la divisin internacional del trabajoincluyeron, entre otros aspectos, los siguientes: la transferencia de industriasasentadas en los pases desarrollados hacia pases perifricos en los que noexistieran condiciones ambientales y legales que limitaran su produccin, lainstalacin de zonas de libre produccin y de fbricas orientadas al mercadomundial, y el traslado de capital especulativo que no tena capacidad de ser in-vertido productivamente en los pases centrales a travs de prstamos hacialos pases subdesarrollados (Sonntag, 1988:90).

Abordaje metodolgico

La realizacin de este trabajo fue producto de la lectura, anlisis y sis-tematizacin bibliogrfica y documental de libros, documentos y artculosque analizan y discuten la situacin latinoamericana en general, y de otrosque abordan la problemtica ecuatoriana, especficamente.

La informacin proveniente de este tipo de materiales permiti elabo-rar el marco contextual de este estudio; entender las races del endeudamien-to latinoamericano y explicar la actual coyuntura social y econmica de la re-gin y del pas (Captulo 1 y primera parte del Captulo 2).

Para estructurar los captulos que versan sobre el problema de la deu-da externa en Amrica Latina y el Ecuador (Captulo 2 y 3), fue igualmentenecesario analizar y sistematizar textos acadmicos e informativos sobre el te-ma.

La descripcin y anlisis de los tres casos de estudio desarrollados eneste trabajo -operaciones de canje de deuda externa por conservacin (Fun-dacin Natura), canje por compra de tierras (Fondo Ecuatoriano PopulorumProgressio) y desendeudamiento creativo (Fondo de Contravalor Ecuatoria-


no-Suizo) se fundamentaron en la revisin de informes de actividades y deevaluacin; de documentos impresos (en cuyo caso hay un balance favorableen relacin con el proceso de canje llevado a cabo por la Fundacin Natura)y de ciertas entrevistas realizadas a los principales actores de estos procesos.

La informacin estadstica presentada en el presente documento se de-sarroll, en gran parte, de las fuentes bibliogrficas y documentales antes des-critas; otra, empero, fue necesario recabar en publicaciones o bases estadsti-cas especializadas.


Captulo 2LA DEUDA EXTERNA

EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANOLa recesin capitalista de inicios de la dcada de los 70

A partir de la dcada de los 70, la situacin de bonanza experimentadapor la economa mundial comienza a modificarse. El centro hegemnico deese entonces, Estados Unidos, experiment para esta poca un abultado dfi-cit en su balanza de pago. Dicho dficit se origin por la presencia simultneade dos elementos: el despliegue de las actividades productivas que se ibantransnacionalizando y la consiguiente prdida de flexibilidad y autocontrol deesta economa. La creciente inversin de capitales en el exterior por parte deempresas transnacionales, en donde la tasa de ganancia resultaba mucho msatractiva que dentro de la economa estadounidense, repercuti en la baja delos hasta ese entonces altos niveles de crecimiento interno de ese pas y en elaumento del desempleo5.

Las gigantescas ganancias acumuladas por las empresas industriales delos pases centrales, especialmente de los Estados Unidos, fueron destinadas aalimentar el sistema bancario-financiero que ofreca mejores perspectivas derentabilidad que el sector industrial.

Hay que recordar que el engrosamiento del sistema bancario-financie-ro se haba iniciado ya en 1973 con la elevacin de los precios del petrleo. Laalta liquidez facilit e inclusive propici el relativamente fcil acceso a crdi-tos por parte de los pases de Amrica Latina, que hasta el momento no ha-ban sido considerados como agentes econmicos solventes, capaces de res-ponder a los compromisos crediticios. Coincidiendo con lo sealado por Fur-tado, el endeudamiento externo que se inici en esta fase permiti viabilizarel estilo de desarrollo que se vena imponiendo con la transnacionalizacin.

Por lo tanto, el voluminoso traslado de recursos va crdito se da enmomentos en que la nueva fase de recesin de los pases centrales no puedeser solucionada nicamente por ellos.

Es entonces cuando se apela a la exportacin de capitales, por medio de trans-ferencias de recursos que proporcionan valores superiores de retorno, comoexpediente para resolver o atenuar las crisis de desproporcionalidad y sobre-produccin que afectan a las economas de los pases capitalistas dominantes[] El crdito internacional asume en esas circunstancias un rol correctivo yrehabilitador (Malav, s/f: 32).

Las consecuencias de esta crisis no pasaron desapercibidas para Amri-ca Latina, tanto ms cuanto que como reaccin a ella, las economas del Nor-te implementaron y promovieron la adopcin de determinadas medidas en-caminadas a corregir los crecientes desequilibrios al interior de sus pases.Los efectos de la recesin fueron absorbidos por los pases en vas de desarro-llo a travs de los siguientes mecanismos:

(a) El establecimiento de restricciones, lmites y medidas proteccionistasfrente a las exportaciones provenientes de los pases en vas de desarro-llo, restando capacidad de generacin de recursos propios a nuestraseconomas.

(b) La sobre oferta de capitales desde los pases centrales hacia el mundo envas de desarrollo con el nimo de recuperar altos niveles de rentabili-dad y mantener el creciente ritmo de acumulacin al interior de suseconomas.

(c) La elevacin de los precios de sus manufacturas, el fortalecimiento deuna poltica de liberalizacin del comercio exterior y de apertura parael ingreso de inversin extranjera, y el alza sin precedentes de las tasasde inters, agudizando la ya inequitativa relacin de los trminos de in-tercambio y el estrechamiento de los lazos de dependencia.

La recesin de las economas centrales coincidi con la crisis del mode-lo de sustitucin de importaciones6 que, promovido en los pases de la reginhasta mediados de la dcada de los setenta, comenz a mostrar sus limitacio-nes. Dicho proceso, al revs de lo ocurrido durante la revolucin industrialque llevara a cabo Europa en los siglos XVIII y XIX o del proceso de indus-trializacin impulsado en los Estados Unidos a inicios de este siglo, tuvo lu-gar en un marco de creciente transnacionalizacin de la economa que supo-na una dependencia cada vez mayor de capital y maquinaria del Norte7.

El dbil proceso de industrializacin experimentado por la regin nopudo revertir la condicin de que Amrica Latina siga siendo exportadora dematerias primas. En la actualidad, las polticas promovidas por los organis-


mos financieros internacionales y los Estados, afirman la necesidad de inten-sificar las exportaciones con especial nfasis en la produccin de rubros notradicionales, lo que no hace sino mantener la especializacin del subconti-nente dentro de la divisin internacional del trabajo. Esta particular insercinde Amrica Latina dentro del mercado internacional pone de manifiesto unatendencia secular al deterioro de los trminos de intercambio8. Histricamen-te los precios de los productos exportados por Amrica Latina han reflejadouna tendencia decreciente con relacin a los precios de los productos indus-trializados proporcionados por el centro9. Junto a esta tendencia, no es me-nos cierto que la demanda de productos primarios histricamente ha mani-festado un crecimiento irregular y lento, en contraposicin a la continua ex-pansin que se refleja en la demanda de manufacturas y bienes de capital.Otros factores que tambin han incidido en esta tendencia es la cada vez ma-yor sustitucin de productos naturales por otros sintticos; la minscula par-ticipacin de los productos primarios en el valor de los productos finales; y,las restricciones y exigencias levantadas por los pases industrializados al in-greso de las exportaciones de los pases en vas de desarrollo.

Indicadores econmicos referentes a los aos 70 estiman el impacto dela recesin mundial sobre las economas latinoamericanas, el cual fuera par-ticularmente evidente a partir de mediados de esa dcada: el PIB promedio deAmrica Latina, que haba alcanzado un promedio anual de 7.2% en el pero-do 1970-74, cae a partir de 1975 al 3.3% (Marini, 1984: 43).

La crisis que comenz a afectar a la regin se sorte con el vertiginosoingreso de capital extranjero. De ah que sea posible concluir que el origen delendeudamiento latinoamericano de la postguerra precisamente se ubica en laagudizacin del deterioro de los trminos de intercambio y en el fortaleci-miento de las relaciones de dependencia de Amrica Latina frente a los llama-dos pases industrializados.

Citando a Marini, lo que el desarrollo latinoamericano reciente muestraes un aumento sostenido de su dependencia respecto al mercado mundial tantoen materia de mercancas como de capitales10. La ltima dcada, cuando seagudiza la crisis de la deuda externa latinoamericana, ha exacerbado estas ca-ractersticas y sus implicaciones para el desarrollo de la regin.

El control del mercado internacional por parte de los pases desarrolla-dos, el deterioro de los trminos de intercambio y la vigencia de un injusto or-den econmico internacional han determinado no solo la necesidad de queAmrica Latina recurra a cada vez mayores crditos, sino que enfrente dificul-tades crecientes para cancelar sus compromisos. El permanente traslado de


excedentes se traduce en una cada vez mayor descapitalizacin de nuestraseconomas, a la vez que limita la disponibilidad de recursos que puedan inver-tirse en el financiamiento interno, de ah la necesidad de recurrir a la contra-tacin de prstamos externos.

Para 1980 el conjunto de pases en vas de desarrollo haba acumuladouna deuda externa cercana a los 200 mil millones de dlares; cerca de la mi-tad de este monto corresponda a Amrica Latina (Sunkel y Tomassini, 1984:84). Dieciocho aos despus, tan solo considerando las cifras de la regin, ladeuda externa de Amrica Latina supera los 750 millones de dlares (HOY, 23de Abril de 1998, 8C). El pago de la deuda y su servicio constituyen la princi-pal causa de desvo de recursos que podran destinarse a solucionar proble-mas elementales que agobian a los pases latinoamericanos.

El fenmeno, sin embargo, no es puramente econmico. Para compen-sar el deterioro de los precios de intercambio, los pases en desarrollo han re-currido a una rpida depredacin y destruccin de sus recursos naturales, loque ha venido acompaado de un alto deterioro ecolgico.

Los acuerdos internacionales tendientes a estabilizar los precios de losproductos primarios y a conseguir relaciones de intercambio ms equitativas,no han demostrado hasta ahora resultados positivos y sostenibles. Los avan-ces alcanzados con el Acuerdo Internacional sobre Maderas Tropicales (ITTA)se vieron pronto opacados no solo por la falta del suficiente respaldo poltico,sino por la suscripcin, en 1990, del Acuerdo General de Aranceles Aduane-ros y de Comercio (GATT) (Oviedo, 1992: 89).

Comportamiento de la deuda externa latinoamericana en los ltimos aos

La interminable cadena de la deuda externa crditos - servicio de ladeuda - crditos determin que su peso comience a manifestarse con particu-lar fuerza desde inicios de la dcada de los ochenta y que se agudice despusde la decisin unilateralmente adoptada por el gobierno norteamericano deincrementar de forma significativa la tasa de inters PRIME11. Desde enton-ces se desata la llamada crisis de la deuda externa que explota en uno de losescenarios de crisis ms dramticos que afectaran al sistema capitalista.

Producto de este estrepitoso incremento en la tasa de inters, en el trie-nio 81-83, Amrica Latina se vio obligada a pagar por intereses ms del doblede lo que pag en toda la dcada anterior: 81.700 millones de dlares (AL-TERVIDA, s/f: 10) Estas bruscas modificaciones, adems, hicieron evidenteslas cada vez mayores dificultades de Amrica Latina para atender el pago de la


deuda externa y el servicio de ella. A manera de ilustracin, el peso de la deu-da fue de tal magnitud que si en 1975 sta representaba el 26% del PIB de es-tos pases, ocho aos despus, ya en plena crisis de la deuda, esta proporcinaument al 56% del PIB latinoamericano. En trminos de exportaciones, enlos mismos aos la deuda externa equivala al 66% y al 325%, respectivamen-te (Ibid: 5).

Las crecientes dificultades provocaron que desde Mxico hasta el ConoSur, el concierto de pases latinoamericanos comience a denunciar en diver-sos foros y reuniones internacionales los obstculos para atender sus obliga-ciones financieras.

La respuesta de los pases acreedores, de la banca internacional y de lasinstituciones de regulacin financiera fue tajante: las obligaciones contradaspor Latinoamrica deban ser canceladas y en tal virtud exigieron la adopcinde planes de ajuste econmico cuyo ltimo propsito era ajustar nuestraseconomas a las necesidades de pago de los acreedores.

La implementacin de las polticas de ajuste comenz a operar enAmrica Latina en los aos 80, en momentos en que la regin pasaba del pre-dominio de dictaduras militares al retorno de gobiernos elegidos por las ur-nas. Esta particular coyuntura -retorno democrtico e inicios de la aplicacinde programas de ajuste y estabilizacin- definira en el futuro, no solo las ca-ractersticas del crecimiento econmico de la regin, sino tambin el carcterque asumira la democracia. Su instauracin estuvo y continuar signada porel ajuste y por la necesidad de mantener un orden restringido y represivo co-mo nica alternativa para controlar las respuestas sociales explosivas queemergen desde los sectores ms afectados.

Desde entonces, la fundamental preocupacin de los gobiernos ha gi-rado en torno al mantenimiento de indicadores macro-econmicos. En la lis-ta de prioridades, la situacin de pobladores urbanos pobres, de campesinose indgenas, de mujeres, jvenes y nios ha ocupado uno de los peldaos me-nos representativos. Tampoco ha interesado la bsqueda de consensos polti-cos ni la construccin de espacios de participacin democrtica. Es ms, en laconsecucin de los ndices macro-econmicos definidos fuera de los contex-tos nacionales no ha habido mayor cuidado por detener, desde el Estado, elaccionar de prcticas depredadoras de los recursos naturales.

Desde mediados de los aos ochenta y empapado por la misma filoso-fa que los programas de ajuste, los pases acreedores propusieron alternati-vas para la reduccin de la deuda: los llamados Plan Baker12, primero, yBrady13, luego. Estos planes parten del reconocimiento de que los pases deu-


dores no tienen ya capacidad para pagar la deuda y, a cambio, proponen unmecanismo de reduccin que no es sino la apertura de nuevas oportunidadespara iniciar una fase de endeudamiento disfrazada. Segn anota Zonia Palnen la presentacin del libro El desafo de la deuda externa:

La reduccin de la deuda consiste en un mecanismo a travs del cual el FMI yel Banco Mundial compran en el mercado paralelo la deuda de los pases delTercer Mundo con descuento, con la finalidad de que los pases deudores unavez que han reducido su deuda, puedan acceder a nuevos crditos de tales or-ganismos internacionales o de los bancos comerciales pero con la condicinde que los pases beneficiarios del plan de reduccin se sometan a polticas sa-nas que definan los acreedores (Acosta, et al., 1989: 15).

Considerando el modelo de desarrollo vigente en Amrica Latina, lospases de la regin no tuvieron mayores opciones frente a las polticas de ajus-te impuestas, ms an cuando estas se perfilaron como la nica condicin pa-ra la postergacin de los pagos. Sin duda, otro tipo de respuestas podran ha-berse forjado en Amrica Latina si las relaciones de poder, la escena poltica yla correlacin de fuerzas hubieran privilegiado los intereses sociales y econ-micos de la mayora de la poblacin latinoamericana.

Los fundamentos de los programas de ajuste

Desde la doctrina econmica liberal, la argumentacin usada para laadopcin de los programas de ajuste se sustent en la crtica al modelo de sus-titucin de importaciones. La globalizacin de la economa y el salto tecnol-gico experimentado desde los aos 80 fueron considerados como los princi-pales limitantes para el mantenimiento de este modelo.

Desde la ptica de los cientficos sociales latinoamericanos, el fracasode la estrategia sustitutiva obedece a los efectos generados por su funciona-miento. Ms all de las particularidades y de la mayor o menor intensidad enel desarrollo del sector industrial dentro de cada pas, los denominadores co-munes de esta estrategia fueron: el carcter concentrador de su comporta-miento y su limitada contribucin para detener el deterioro de las condicio-nes de vida de los sectores mayoritarios de la poblacin.

Aunque la interpretacin del fracaso del modelo de sustitucin de im-portaciones vara en uno y otro caso, lo cierto es que los resultados que se bus-caban a travs del impulso de esta poltica no fueron posibles de alcanzar. Sepromovieron entonces nuevas iniciativas: los denominados programas deajuste y estabilizacin econmica y social.


La orientacin general de las polticas de ajuste ha sido bsicamente lamisma en todos los pases de la regin. La constelacin de medidas de polti-ca econmica que conforman los programas de ajuste se ha ido poniendo enprctica con diversa intensidad y en distintos momentos; a veces se han apli-cado una serie de medidas de manera simultnea, otras se lo ha hecho en for-ma gradual. No obstante las particulares modalidades de adopcin del ajuste,este se ha caracterizado por una poltica de orientacin monetarista que en-fatiza en el equilibrio de la balanza de pagos, la estabilidad fiscal y las reservasmonetarias internacionales a travs de la implementacin de medidas comolas siguientes:

Devaluaciones de las monedas nacionales que abaraten los productosexportados hacia el exterior y aumenten el valor de las importaciones.Con este tipo de medidas se persegua incrementar el monto de recur-sos proveniente de las exportaciones y disminuir los recursos que sedestinaran para la compra de productos importados.

Paulatino desmantelamiento del Estado y disminucin del gasto pbli-co principalmente en reas sociales (salud, educacin, dotacin de ser-vicios bsicos) a fin de que estos recursos se orienten al pago de la deu-da. Este proceso generalmente ha estado acompaado de la eliminacinde los subsidios y la privatizacin de empresas pblicas.

Eliminacin de los controles de precios; liberalizacin de tipos de cam-bio y tasas de inters; y, reduccin de los salarios.

Apertura al capital extranjero. Disminucin de las tarifas aduaneras y el debilitamiento de medidas

proteccionistas no arancelarias. Fortalecimiento del papel del mercado.

En ltima instancia, la principal inspiracin de las polticas de ajusteconsisti en incrementar el volumen de exportaciones de modo de aumentarel ingreso de divisas que seran utilizadas para pagar la deuda. La estructurade las economas latinoamericanas se orient, as, cada vez ms al mercadoexterno, dejando relegada a un segundo plano las actividades ligadas a la pro-duccin para el consumo interno, el desarrollo del pas y la solucin de losproblemas ms apremiantes.

La siguiente cita, sintetiza los instrumentos utilizados en el Ecuador enel marco de los programas de ajuste:


[] el dficit fiscal se ha enfrentado incrementando el precio de los combus-tibles y las tarifas de los servicios pblicos, reduciendo el gasto pblico y eli-minando los subsidios a diversos productos. Por otro lado se ha buscado dis-minuir el dficit externo fomentando las exportaciones y reduciendo las im-portaciones, sobre la base de la devaluacin de la moneda y el crdito selecti-vo para las tareas de exportacin. Los desequilibrios en la brecha ahorro-in-versin se han corregido con el incremento de las tasas de inters y la libera-lizacin del mercado financiero. Y la inflacin se ha combatido con una pol-tica monetaria y fiscal restrictiva (53).

El impacto de los programas de ajuste en Amrica Latina

Con alta probabilidad, si algo han dejado en claro los continuos pro-gramas de ajuste, es la agudizacin de una creciente inequidad reflejada en elincremento de la pobreza y el agudizamiento de la crisis social. Desde media-dos de la dcada de los ochenta, Amrica Latina ha reflejado un descenso ensus indicadores sociales: se han acentuado las tendencias regresivas en la dis-tribucin de los ingresos; han recobrado importancia enfermedades y epide-mias originadas por la situacin de pobreza y falta de saneamiento bsico; sehan deteriorado las condiciones de habitabilidad, salubridad y educacin delas mayoras; se ha profundizado el desempleo y el subempleo a consecuenciade despidos provocados por el cierre de empresas y/o la privatizacin de ser-vicios estatales.

Las dcadas recientes han sido testigos de que el crecimiento de la po-breza se ha extendido incluso hasta los sectores medios urbanos.

Desde un punto de vista cualitativo, los programas de ajuste tambinhan venido acompaados de una profundizacin de las tendencias de exclu-sin social y poltica, lo que debilita an ms los niveles de participacin ciu-dadana en los procesos de toma de decisiones.

El crecimiento de la pobreza y la cada vez mayor exclusin social hansido tan dramticos que diversos organismos multilaterales, desde las Nacio-nes Unidas, hasta el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollohan llamado la atencin sobre la necesidad de que en el marco de los progra-mas de ajuste, se otorgue un mayor significado a la problemtica social.

Una somera evaluacin del impacto que ha significado la adopcin delos llamados programas de ajuste en Amrica Latina revela resultados pocohalagadores: el desempleo abierto en el mbito urbano que en 1980 fue del6,7%, en 1986 se increment a 9,2%, aunque en 1992 baj al 7,9%, situacin


que se explica por la tendencia a la recuperacin del producto interno bruto(PIB) hacia finales de los 80 y comienzos de los aos 9014 evidenciada en lamayora de los pases de Amrica Latina

De los 375 millones de habitantes que tena Amrica Latina en 1986,190 millones vivan en situacin de pobreza. Para 1993, de una poblacin deaproximadamente 450 millones de habitantes, el 30 % vive en condicin depobreza. De este porcentaje, 110 millones de latinoamericanos/as viven conmenos de dos dlares diarios.15

Gran parte de los recursos que pudieron y podran utilizarse en la so-lucin de problemas como los anotados se han destinado al pago de la deudaexterna. En solo cuatro aos, en el perodo 1982-86, por concepto de deudaexterna Amrica Latina transfiri 130 mil millones de dlares, monto que enese entonces equivala al 25% de las exportaciones de ese perodo y al 5% delproducto regional bruto.

Desde 1980 hasta el presente, el crecimiento de la deuda externa enAmrica Latina ha sido sobre todo atribuible al incremento de los costos -in-tereses y utilidades. Segn Jaime Moncayo, desde ese ao ms del 60% del au-mento de la deuda se debe a la capitalizacin de los pagos que no se pudieron ha-cer (1986: 30).

Esta serie de factores provocaron que desde Mxico hasta el Cono Sur,el concierto de pases latinoamericanos comenzara a denunciar, en diversosforos y reuniones internacionales, los obstculos para atender sus obligacio-nes financieras.


Captulo 3LA DEUDA EXTERNA EN EL ECUADOR

SU EVOLUCIN EN LOS LTIMOS AOSEl financiamiento del proceso de sustitucin

de importaciones

A inicios de la dcada de los aos 70, al detonarse el boom de la explo-tacin petrolera, el Estado ecuatoriano logr consolidar su funcin regulado-ra. Gracias a su intervencin y al incremento de los recursos externos, el pastransit por una serie de modificaciones del sistema econmico y productivo.En esta direccin se intensific el proceso de sustitucin de importaciones, ala par que se registr la modernizacin del aparato productivo; se ampli elmercado interno, fundamentalmente debido al mayor poder adquisitivo delos sectores medios; y se estableci un marco de desarrollo adecuado para laexpansin del capital financiero.

En el orden internacional este conjunto de transformaciones no soloque motivaron la afluencia de capital extranjero, sino que tornaron al pasatractivo para los mercados financieros internacionales (Acosta y Borja, 1989:20-24).

Hasta los primeros aos de la dcada de los setenta, la contratacin dedeuda externa buscaba financiar el proceso de sustitucin de importaciones,a la vez que impulsar el mercado interno a travs de la dotacin de infraes-tructura vial, elctrica y de distribucin y almacenamiento de productos. Nofue despreciable, tampoco, el volumen de recursos crediticios que el pas des-tin en ese entonces para la adquisicin de equipos y armamento para lasFuerzas Armadas.

Si durante estos aos el curso del endeudamiento externo fue ms biencontrolado, es porque esta poca coincidi con un proceso de revalorizacindel precio del petrleo y el consiguiente ingreso de un significativo monto dedivisas. En este perodo, por tanto, el carcter del endeudamiento externo fuecomplementario al ingreso de las divisas petroleras16.

Caracterstico de los flujos crediticios percibidos por el Estado duranteeste perodo fue su origen. Hasta ese entonces, la mayor parte de los crditoscontratados por el pas provinieron de organismos internacionales y multila-terales. En el futuro, la situacin cambiara notablemente y el mayor peso dela deuda externa que ingres al Ecuador provendra del sistema financiero in-ternacional cuyas condiciones e intereses son, sin duda, mucho ms severosque los de los anteriores.

En este captulo se revisa cul ha sido la evolucin de la deuda externaecuatoriana con especial nfasis en lo sucedido en esta ltima dcada, pero-do en el que el crecimiento de esta ha sido fuertemente significativo. En solouna dcada, el pas elev su deuda en ms de cuatro mil quinientos millonesde dlares, pasando de 10.335,5 miles de millones de dlares en 1987 a14.914,0 millones de dlares en 1997 (Banco Central del Ecuador, WEB,1998).

El inicio del endeudamiento agresivo

Desde 1975, y sobre todo una vez que el gobierno estuvo en manos deltriunvirato militar (1976-1979), frente al relativo estancamiento de los preciosdel petrleo y el cada vez ms alto dficit de la balanza de pagos, las autorida-des econmicas y monetarias no encontraron mejor respuesta que recurrir acrditos.

No en vano el trienio comprendido entre 1976-1979 es recordado co-mo un perodo de agresivo endeudamiento externo.

En efecto, durante el gobierno del triunvirato, la deuda del sector pblico pa-s de 456.5 millones de dlares en 1975 a 2.847,8 millones en 1979. Mientrastanto la deuda privada experiment un incremento explosivo de 56,2 millonesde dlares al finalizar el ao 1975 a 706,3 millones en 1979 (Acosta y Borja,1989: 30).

Tal crecimiento significa que durante los tres aos que el TriunviratoMilitar estuvo en el poder, la deuda creci a un ritmo anual del 80%.

En esa poca, adems, en el contexto internacional comenzaba a cues-tionarse la validez del proceso de sustitucin de importaciones emprendidoen casi todos los pases de la regin. El fracaso del modelo de sustitucin deimportaciones no obedece, nicamente, a que su funcionamiento descansabaen la utilizacin de insumos de difcil acceso para las economas latinoameri-canas, sino a la insuficiente capacidad de los mercados internos que se expli-ca por la desigual y altamente inequitativa distribucin de ingresos y recursos.


Para el pas, las consecuencias del denominado perodo de endeuda-miento agresivo pueden sintetizarse en dos tendencias que en los aos poste-riores se irn afirmando y agudizando:

El alto crecimiento de la deuda externa privada que registr nivelesinusuales: Dicho endeudamiento, inspirado en el esquema de indus-trializacin de los aos 60, lejos de promover un desarrollo industrialautnomo y sostenido, dio a luz un proceso dependiente, y altamentedemandante de maquinaria, equipos e insumos forneos.

La agudizacin de los desajustes econmicos y sociales provocados porla necesidad de destinar cada vez mayores recursos internos al pago dela deuda externa: Si hasta entonces el flujo de divisas haba sido positi-vo para el pas, en la segunda mitad de la dcada de los setenta, la situa-cin comenz a modificarse. Solo para ilustrar tal situacin cabe citarque en 1979 por concepto de servicio de la deuda, el Ecuador deba des-tinar tres de cada cuatro dlares recibidos por exportaciones, o que laparticipacin de la deuda en el PIB lleg a alcanzar ms del 38% (Acos-ta y Borja, 1989) los siguientes aos estos indicadores adoptaran carac-tersticas an ms dramticas.

La espiral del endeudamiento

En este contexto de cada vez ms alto endeudamiento se fue configu-rando un marco legal que facilit tal propsito. En efecto, hasta finales de ladcada de los aos setenta, en la contratacin de prstamos deba mediar ladecisin concertada entre ejecutivo y legislativo. La nueva Constitucin apro-bada en 1978 circunscribi esta responsabilidad nicamente al poder ejecuti-vo a quien se le otorg la facultad de decidir sobre el aumento de la deuda p-blica. Este marco legal mucho ms gil para la contratacin de deuda17,sumado a condiciones econmicas nacionales e internacionales, contribuye aexplicar las favorables condiciones en las que fue tomando cuerpo la crecien-te espiral de endeudamiento a la que ingres el Ecuador desde ese perodo ala actualidad.

Las favorables condiciones econmicas nacionales e internacionales alas que se hizo referencia anteriormente fueron la disponibilidad de recursosfinancieros en el mercado internacional y el ascenso de los precios del petr-leo18.


Este conjunto de factores motiv que el gobierno constitucional, elegi-do despus de la dictadura, no aminore el ritmo del endeudamiento externoque haba venido operando en el pas, a tal punto que para 1980 la deuda ex-terna llegaba a 4.651,8 millones de dlares. Para ese ao, la relacin deuda-/PIB era del orden de 40.5%, mientras que la relacin servicio de la deuda/ex-portaciones alcanzaba el 47.4% (Salvador, 1990: 40).

Esta irrefrenable poltica de endeudamiento no se detuvo ni aun cuan-do se comenzaron a sentir los primeros efectos de la crisis que afectaba al sis-tema capitalista durante la dcada anterior. En efecto, para ese entonces, laeconoma norteamericana soport una de las crisis ms agudas y que, entreotros elementos, se caracteriz por el dficit fiscal. Las medidas puestas enmarcha para cubrir tal dficit obedecan a los fundamentos de una poltica re-cesiva:

Reduccin de los flujos financieros hacia el exterior, Disminucin de los precios del petrleo y dems materias primas de los

pases en vas de desarrollo; y, Alza de las tasas de inters.

En el caso del Ecuador, la poltica impuesta por Estados Unidos tuvoimpactos particularmente severos en la medida en que ms del 80% de la deu-da externa ecuatoriana estaba contratada a tasas de inters flotante (Salvador,1990: 38) y que nuestros ingresos fundamentales provenan de la exportacinde petrleo.

Dentro de este escenario, la crisis en el Ecuador comenz a sentirse conespecial crudeza y la opcin del gobierno de turno no fue otra que la de incu-rrir en sucesivas negociaciones y renegociaciones de la deuda externa y laadopcin de numerosos paquetes de ajuste19.

El impacto de la recesin econmica fue tal que no obstante la irracio-nal e irresponsable poltica de endeudamiento externo, el pas no poda si-quiera pagar los intereses. La situacin se agudiz a tal punto que para 1982,bajo el rgimen de Hurtado, el Ecuador declar una moratoria del pago delservicio de la deuda.

Los crditos externos, que seguan contratndose se debieron utilizarcada vez ms para el pago de los intereses, lo que acentu el impacto de losdesajustes econmicos y sociales promovidos por la deuda.


Cuadro N 1La deuda externa en el perodo 1979-1983 (En millones de dlares)

Para esta poca (1981-1983) una de las medidas de ajuste mayormentecuestionadas fue la llamada sucretizacin de la deuda externa privada. A tra-vs de este mecanismo, el Estado ecuatoriano asumi la deuda del sector pri-vado sin que en tal decisin medie un anlisis riguroso sobre la situacin decada deudor o el destino de los crditos contratados aos atrs20.

La conversin de deuda privada a sucres represent un subsidio de 650mil millones de sucres -ms de mil millones de dlares, si se considera el efec-to del diferencial cambiario (Revista Lderes, 19 de enero de 1998: 8).

No menos dramtica fue la situacin de los indicadores econmicos ysociales que exhibi el pas en estos aos. El PIB, por ejemplo, reflej una ten-dencia a la baja que solo se modific en 1984 con la recuperacin de la pro-duccin agrcola posterior a las inundaciones ocasionadas por el fenmeno deEl Pacfico -conocido tambin como fenmeno de El Nio-. Por su parte, elservicio de la deuda alcanz niveles tales que en 1982, 8,5 de cada diez dla-res que ingresaban al pas por concepto de exportaciones se destinaban a estepropsito (Ibid.: 42).

A riesgo de reiterar lo sealado, si hasta inicios de la dcada de los aos70 la deuda contratada de alguna manera se utiliz para dar continuidad al es-quema de fomento a la produccin, desde finales de 1982 -cuando Hurtadodeclar la moratoria del pago del servicio de la deuda- y con mayor fuerza enlos aos posteriores, los sucesivos prstamos concedidos al Ecuador se desti-naron cada vez ms para pagar los intereses; solo una porcin muy reducidade estos recursos ha sido destinada para el desarrollo productivo y social

La crisis de la deuda

Durante el gobierno de Len Febres Cordero la deuda externa experi-ment nuevos incrementos a pesar de haberse llevado a cabo un proceso de


Ao Deuda total Servicio Exportacionesde petrleo

1979 3.550,0 1.600,0 1.1781980 4.651,8 1.409,0 1.5631983 6.707,1 2.138,7 1.710

FUENTE: Acosta, Alberto y Borja Diego, 1989ELABORACIN: Los autores

renegociacin21 calificado de histrico por los voceros del gobierno. En elperodo comprendido entre 1984 a 1988, la deuda externa creci en aproxi-madamente 3 mil millones de dlares22.

Este agudo endeudamiento, los problemas derivados del sismo de mar-zo de 1987 y la consecuente interrupcin de las exportaciones petroleras de-bido a los daos sufridos por el oleoducto23, as como el descenso de los pre-cios de los hidrocarburos, configuraron un escenario segn el cual la crisis enel Ecuador pareci tocar fondo. Vanos fueron los esfuerzos realizados por elgobierno de Len Febres Cordero a fin de que el pas atienda sus compromi-sos financieros, pues, el Ecuador se vio incapacitado de pagar las obligacionescontraidas. La moratoria se extendi a lo largo de este gobierno.

El recetario adoptado en ese entonces y que con relativa frecuencia seha venido aplicando en el pas, consisti en la puesta en marcha de un con-junto de medidas de poltica econmica orientadas a la promocin del sectorexportador y del capital financiero (liberalizacin de la flotacin de divisas yde las tasas de inters), as como a la contratacin de crditos adicionales.

El crecimiento de la deuda fue de tal magnitud que, segn lo revelanAcosta y Borja, en 1989 la deuda representaba el 120% del PIB y un valor equi-valente a cuatro veces las exportaciones previstas para ese mismo ao (1989: 53).Si en ese entonces el pas hubiera decidido hacer frente al pago de la deuda,incluso entregando toda la produccin nacional, an le hubiera faltado el20% para cubrirla.

El recuento de la trayectoria de la deuda externa revela, por tanto, quea partir de 1982 y hasta inicios de 1989, el pas no ha podido sino pagar losintereses, y que en el perodo 1987-1989, el Ecuador se mantuvo en abiertamoratoria.

En 1988, 20 das despus de haber asumido el poder el gobierno deldoctor Borja, el pas adopt el denominado Plan de Emergencia EconmicaNacional cuya intencionalidad final era recuperar la confianza del sistema fi-nanciero internacional. Esta intencionalidad se concret, entre otros ele-mentos, en que un 33% del presupuesto general del Estado de 1989 se desti-nara al pago del servicio de la deuda externa.

La evolucin de la deuda externa ecuatoriana en la ltim dcada

Las operaciones de renegociacin efectuadas hasta 1993, as como laaplicacin del Plan Brady desde 1994, han significado postergar los pagos alcapital e intereses y no una disminucin del monto total del endeudamiento.


En 1997, la deuda externa sobrepasaba los 14.5 millones de dlares, loque corresponde a cerca de 1.200 dlares por habitante24 y al 78% del PIB. Elservicio de la deuda absorba, para ese entonces, el 44% del presupuesto p-blico y equivala al 74% de los ingresos por concepto de exportaciones.

En el crecimiento de la deuda, el peso del sector privado ha sido signi-ficativo. En 1982, la deuda externa privada ascenda a 1.800 millones de dla-res. La sucretizacin efectuada ese ao hizo desaparecer a esta deuda. Sin em-bargo, desde 1986, esta ha registrado un crecimiento vertiginoso, pasando de102,2 millones de dlares en 1987 a 2.398,4 millones de dlares diez aos des-pus, lo que significa un crecimiento del 206,6% durante ese perodo (BancoCentral del Ecuador, WEB, 1998).

Para dimensionar la magnitud de este crecimiento, cabe comparar culha sido el crecimiento de la deuda pblica en esos mismos aos: 2.1% (Revis-ta Lderes, 19 de enero de 1998: 10.). Este crecimiento no es de ninguna ma-nera despreciable debido a los altos montos de deuda externa pblica com-prometidos.

Analizando el crecimiento de la deuda privada, la Revista Lderes antescitada advierte que el sector privado se encuentra en una situacin vulnerable,como la que origin, en 1983, el proceso de sucretizacin. En 1982 la deuda pri-vada representaba alrededor del 26% de la deuda global, hoy es el 16%. En eseao, la deuda del sector privado con relacin al PIB [] era del 12,2%, hoy es-ta relacin es del 12.1%) (Ibid.).

Cmo explicar este crecimiento experimentado por la deuda privada?Durante el gobierno de Sixto Durn Balln, la estabilidad en el tipo de cam-bio y la baja en la inflacin fueron factores que estimularon este incremento.

Cuadro N 2Evolucin de la deuda externa ecuatoriana en los tres ltimos aos

(en millones de dlares)


Ao Pblica Privada Total

1995 12.379 1.555 13.9341996 12.628 1.958 14.5861997 12.330 2.003 14.501

FUENTE: Peridico HOY. 1997-12-20. Seccin B. Pg. 5-BELABORACIN: Los autores

A abril de 1998 la deuda externa pblica y privada fue de US 15.023 mi-llones, de los cuales US 12.667 correspondieron a la deuda pblica y US 2.352millones a la deuda privada. El informe emitido por M.C. Stern afirma que en1998, el endeudamiento externo del pas represent el 76.8% del PIB, lo quequiere decir que de cada 100 sucres de produccin, 76,8 se destinaban al pa-go de obligaciones al exterior. En trminos de exportaciones, el mismo repor-te indica que el 47% de las exportaciones ecuatorianas estn destinadas a pa-gar los intereses causados por el endeudamiento. Ambos indicadores ponenen evidencia la situacin de riesgo que enfrenta el pas en materia de endeu-damiento externo (M.C. Stern, 1998: 11).

Entre abril y junio del ao anterior, para cubrir el dficit fiscal, el go-bierno recurri, nuevamente, a varias alternativas de endeudamiento. Orga-nismos internacionales como el Fondo Latinoamericano de Reservas FLAR,manifestaron en ese entonces su voluntad de apoyar al pas. Sin embargo, msall de que se concrete o no este nuevo endeudamiento, existen registros deque durante el gobierno interino de Fabin Alarcn, veintisis nuevos prsta-mos se contrataron. En tan solo dieciocho meses de gobierno, mil cuatrocien-tos millones de dlares se sumaron a la deuda externa del Ecuador (Peridi-co HOY, 9 de abril de 1998: 1A y 1C).

El impacto de las polticas de ajuste en el Ecuador

Una constante de los procesos de renegociacin ha sido que la presen-cia del Fondo Monetario Internacional siempre ha antecedido las conversa-ciones de los pases deudores con la banca internacional. Previa la suscripcinde acuerdos, la extensin de plazos, la concesin de nuevos crditos, el pas hadebido formalizar con el FMI la aplicacin de cartas de intencin. As sucediconsecutivamente en 1983, 1985, 1986, 1987, 1988 y 1989 (Salvador, 1990:41).

Las cartas de intencin que derivan en la implementacin de progra-mas de ajuste no han podido solucionar la limitada capacidad de pago delpas, peor an han contribuido a afianzar su desarrollo social ni su crecimien-to econmico; por el contrario, han agudizado los desequilibrios existentes,han propiciado una mayor polarizacin social, econmica y poltica; han am-pliado el espectro de la pobreza y han alimentado una desenfrenada carrerade explotacin y agotamiento de los recursos naturales del pas.

En el Ecuador, la concepcin de los programas de ajuste se inspira enlos mismos elementos que estn presentes en otras latitudes: reduccin delgasto pblico, impulso a exportaciones no convencionales, priorizacin del


papel del mercado, aplicacin de medidas de poltica econmica que persi-guen el equilibrio macroeconmico de las principales variables, etc.

No obstante la perseverancia en la adopcin de este tipo de medidas, lacrisis y sus manifestaciones continan presentes y an se han agudizado. Labrecha entre pobres y ricos, por ejemplo, se ha profundizado: si en 1980 losgrupos empresariales controlaban el 60% de los ingresos nacionales, en 1986elevaron su participacin al 67%, mientras que los asalariados disminuyeron suparticipacin del 32% al 21% en el mismo lapso (Blisle y Ortiz, 1987: 115).

A las polticas de ajuste y la crisis de la deuda se sum un pronunciadodeterioro de los trminos de intercambio y la cada de los precios del petrleodesde 1985, todo lo cual configur condiciones de vida cada vez ms difcilespara los ecuatorianos. En 1993, por ejemplo, el ingreso por habitante era un3% menor que el registrado en 1980 (Larrea, 1995: 3).

En el informe sobre la pobreza publicado por el Banco Mundial en1995 se reconoca que mientras cerca de cuatro millones de ecuatorianos vi-van en situacin de pobreza (35% de la poblacin), un 17% adicional corraen ese entonces el riesgo de caer en igual condicin. Para 1995, por tanto, elBanco Mundial adverta sobre la crtica situacin econmica y social por laque atravesaba el 52% de la poblacin del Ecuador, fundamentalmente con-centrada en las zonas rurales donde dos de cada tres personas eran pobres(Banco Mundial, 1994: p. iii).

Sin el nimo de realizar un exhaustivo anlisis de los efectos generadospor los paquetes de ajuste aplicados en el Ecuador, basta mencionar el com-portamiento que han tenido sus orientaciones ms representativas: la reduc-cin del gasto social y el fomento de exportaciones no tradicionales.

El impacto de la tendencia de achicamiento del Estado ecuatoriano hasido particularmente severo en los sectores de salud, educacin y seguridadsocial. La disminucin del presupuesto pblico destinado a estas reas no so-lo ha afectado la cobertura de los servicios, sino la calidad de estos25.

Los siguientes datos confirman esta aseveracin. En lo que respecta asalud, por ejemplo, Ecuador ostenta uno de los ms altos puestos en tasas demortalidad materno-infantil. Cada ao, miles de nios mueren a causa de en-fermedades fcilmente prevenibles generalmente asociadas a las precariascondiciones sanitarias y de vivienda, por la falta de una adecuada nutricin ylos limitados servicios de prevencin y atencin en salud. Problemas simila-res explican los altos ndices de mortalidad materna: 170 por cada mil naci-mientos26.


Dentro de los pases andinos, Ecuador ocupa, segn datos de la Encues-ta de Condiciones de Vida, el puesto ms alto en cuanto a desnutricin se re-fiere (34%); Bolivia, que le sigue, registra un 16% menos. La situacin es tangrave que para 1990, por ejemplo, el 45% de los nios menores de cinco aos es-taban crnicamente desnutridos es decir, su altura era baja para la edad y33.9% estaban globalmente desnutridos es decir, tenan un bajo peso para suedad (Banco Mundial, 1994: 19-21).

Las polticas de ajuste tambin han incidido negativamente sobre elempleo, especialmente urbano, debido a la disminucin del empleo pblico yla limitada capacidad de absorcin de fuerza de trabajo por parte del sectorprivado.

Como resultado, el porcentaje de trabajadores plenamente empleados en elsector formal, respecto al total de la PEA urbano, cay del 36.7% en 1988 al31% en 1993. En otras palabras, menos de la tercera parte de la PEA est em-pleada adecuadamente. El resto se encuentra principalmente en el sector in-formal (53.7%), estn desempleados (8.5%), sufren de subempleo en el sectorformal (6.7%) (Larrea, 1995: 8).

Entre la PEA vinculada al sector informal, -fundamentalmente urbano-las mujeres representaban el mayor porcentaje de trabajadores informales(65% del total) (Banco Mundial, 1994: 8).

Entre los grupos sociales afectados por la crisis y las medidas de ajuste,nios, nias y mujeres han sufrido en forma desproporcionada sus efectos.Las mujeres de los hogares pobres han debido duplicar o triplicar su jornada,asumiendo su empleo remunerado, las tareas domsticas y en ocasiones laresponsabilidad de actividades comunitarias. De manera similar, ha experi-mentado un acelerado crecimiento la cifra de nios y nias que trabajan. En1995, ochocientos mil menores de 18 aos trabajaban en Ecuador; el 60% deellos tena jornadas que excedan las cuarenta horas semanales.

En trminos del impulso de polticas de promocin de exportaciones,los xitos son igualmente discutibles. El Ecuador sigue siendo bsicamente unpas exportador de materias primas y por lo tanto sujeto a un constante dete-rioro de los trminos de intercambio. El aumento registrado en los rubros deexportacin no tradicionales se ha logrado a costa de la adopcin de prcti-cas de manejo no sostenibles y la creciente destruccin de los recursos natu-rales. Es el caso del camarn, las flores y la sobre-explotacin del petrleo.

En ausencia de una poltica social encaminada a desarrollar el capitalhumano del pas y a mejorar el perfil tcnico de la fuerza de trabajo, es previ-


sible que la promocin de exportaciones siga realizndose a expensas de losrecursos naturales y la disponibilidad de mano de obra barata.

En sntesis, al cabo de diecisiete aos de adopcin de estas polticas, losresultados son modestos. Ni siquiera el esperado equilibrio macroeconmicose ha logrado: en 1998, la inflacin experiment niveles nunca antes registra-dos; el dficit fiscal sigue constituyendo una pesada carga para el Estado; lastasas de inters y el tipo de cambio no han podido estabilizarse; el ansiado cre-cimiento econmico no se ha alcanzado.


Captulo 4LA CONVERSIN DE DEUDA EXTERNA

Alternativas a la crisis de la deuda extena

Desde que surgi la crisis de la deuda e incluso antes, algunas han sidolas demandas y reivindicaciones expresadas por los pases deudores. Un re-cuento sucinto sobre la reaccin de los pases en vas de desarrollo trae a lamemoria los siguientes pronunciamientos:

En 1970, la reunin del Movimiento de Pases No Alineados llevada acabo en Zambia, hizo pblica la necesidad de aliviar la carga de la deu-da externa.

En 1972, la UNCTAD aprob - con excepcin de los Estados Unidos -,la Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados en la que sedenunciaba el injusto orden econmico internacional vigente.

En Zimbabwe (1986), los Pases No Alineados exigieron la reduccin delos intereses, la extensin de plazos, la transferencia de ayuda financie-ra para el desarrollo, la fijacin de un techo para el pago de servicios dela deuda y su abolicin cuando el asunto toma proporciones dramticasque impiden el desarrollo (Blisle y Ortiz, 1987: 107).

La Conferencia Econmica Latinoamericana llevada a cabo en Quitoen 1984, con la presencia de 26 pases, identific a la deuda como lacausante de la ms grave crisis y propuso que su pago deba supeditar-se al crecimiento econmico de nuestros pases, lo que supona una re-visin de los precios de las exportaciones latinoamericanas.

La creacin del Grupo de Cartagena conformado por los once pases la-tinoamericanos ms endeudados y cuyo objetivo es buscar el reconoci-miento de que el problema de la deuda es ante todo un problema pol-tico.

Adems de tales pronunciamientos y declaraciones, ciertas medidasadoptadas por determinados pases latinoamericanos han repercutido inter-nacionalmente; como la suspensin de pagos a la que han recurrido algunas

naciones en momentos crticos dentro de sus economas (Bolivia, Mxico,Brasil, Ecuador); un ejemplo de esto es la decisin del Presidente del Per, AlnGarca, de destinar el 10% de las exportaciones para el pago del servicio de ladeuda y la resolucin de Brasil de no negociar con el FMI y de suspender el pagode los intereses de la deuda externa por un perodo indefinido (Blisle y Ortiz,1987: 110).

Para la izquierda latinoamericana, la tesis del no pago ha sido la nicaalternativa viable de nuestros pases frente al problema de la deuda externa. Elno pago se fundamenta en dimensiones econmicas, polticas, jurdicas y decontenido tico.

Econmicamente, la deuda es impagable. El injusto orden econmicointernacional y las relaciones de dependencia limitan nuestro desarrollo y cre-cimiento econmico, ms an hacen inviable la posibilidad de destinar ingen-tes volmenes de divisas para el pago de una deuda que bloquea el progresode Amrica Latina.

Polticamente, la deuda es impagable pues hacerlo significa que Amri-ca Latina hipoteque su autonoma en favor del sistema financiero internacio-nal.

Jurdicamente, la deuda no puede pagarse pues los pueblos no puedencargar con un peso que no fue contratado por ellos sino por sectores afinescon los intereses del capital internacional.

tica y moralmente, el pueblo no puede pagar una deuda de la cual nofue consultado, y cuyos beneficios tampoco percibi y que ms bien se ha tra-ducido en una palanca que ha agudizado y exacerbado la situacin de pobre-za de grandes sectores poblacionales en Amrica Latina.

En los ltimos aos y dadas las caractersticas dramticas que ha asu-mido la crisis latinoamericana la ampliacin y profundizacin de la pobre-za, y el problema de la deuda en particular esto ha vuelto a retomar actuali-dad. Movimientos ligados a la Iglesia han levantado la consigna de iniciar elnuevo milenio sin el peso de la deuda externa. En los primeros meses del aopasado, se inici, por ejemplo, la campaa continental No pago a la deudaexterna: Jubileo 2000 por un milenio sin deudas. Esta campaa, que com-prende la realizacin de una serie de acciones simblicas, tiene por objetivodifundir la problemtica de la deuda y llamar la atencin a los pases desarro-llados sobre la deuda ecolgica que ellos mantienen con el mundo, deudafrente a la cual, la deuda externa tiene mnimas proporciones. El ParlamentoLatinoamericano, por su parte, ha comenzado ha plantear ante diversos foros,la necesidad de condonar la deuda. Sus argumentos se basan en planteamien-


tos ticos segn los cuales los pueblos de los pases en vas de desarrollo y deAmrica Latina en particular, no pueden ni tienen por qu pagar una deudade la cual no se han beneficiado. La intencin del PARLATINO es insistir an-te el Tribunal Internacional de La Haya sobre la ilegalidad de la deuda exter-na.

Origen de los mecanismos de conversin de deuda externa

Conversin significa entregar una parte de los activos fijos del deudora cambio de documentos de la deuda. Dicha transaccin en el comn de lasveces se efecta en moneda nacional.

Citando a Roque Sevilla, se puede mencionar que la conversin requie-re tres condiciones bsicas: (1) la existencia de una deuda externa del pas bene-ficiario del canje; (2) que la deuda se cotice en el mercado secundario; y (3) quela deuda tenga un descuento sustancial (Sevilla, 1992: 118-119).

El mercado secundario comenz a operar a raz del estallido de la cri-sis de la deuda (1982) y su propsito es la negociacin, con descuento, de losdocumentos de obligaciones pendientes de pago. El origen de este mercadoradica en la depreciacin del valor de los crditos ante la evidencia, cada vezms palpable, de los riesgos de no poder recuperar la deuda externa del Sur.El mercado secundario de deuda externa permite, de este modo, comprardeuda a un valor considerablemente inferior al nominal.

La conversin de la deuda externa es un mecanismo que comenz aoperar incluso antes del advenimiento de la denominada crisis de la deuda ex-terna. En principio esta iniciativa fue planteada por los bancos estadouniden-ses y luego retomada por grupos conservacionistas de Europa y EstadosUnidos.

Thomas Levejoy, alto representante del Fondo Mundial para la Natura-leza (WWF) fue quien en 1984 propuso el esquema de conversin de deudaexterna por acciones de conservacin de la naturaleza.

Empero, no es coincidencia que los procesos de conversin de deudahayan tenido su auge en momentos en que la crisis de la deuda externa asu-ma caractersticas de tal magnitud que motivaron el surgimiento de plantea-mientos como los de Fidel Castro y Alan Garca, que cada vez ganaban mayo-res niveles de simpata (Cullar, 1992: 97).

Estallada la crisis de la deuda y oficializada de alguna manera la polti-ca de conversin de esta, el ritmo y direccin de las negociaciones han estadomarcados, segn se seal en el segundo captulo de este documento, por laspropuestas presentadas por los Secretarios del Tesoro de los Estados Unidos.


En 1983, poco tiempo despus de que se hiciera pblica la imposibili-dad del Estado mexicano de cumplir con sus obligaciones internacionales, elSubsecretario del Tesoro, Donald Reagan, propuso incrementar las exporta-ciones y reducir las importaciones a fin de cancelar, al menos, los intereses dela deuda externa.

Ms tarde, en 1985, James Baker, el nuevo Subsecretario entrante pro-puso la primera respuesta poltica a la crisis de la deuda externa. Este Planbuscaba una reduccin del monto de la deuda, facilitando a los pases endeuda-dos la recompra de papeles en el mercado secundario y [] estableca un esque-ma de crdito obligatorio por parte de la Banca Multilateral y de la banca priva-da. El Plan Baker supona la creacin de un fondo de 29 mil millones de d-lares para ser entregados a los pases endeudados a fin de que estos cuentencon recursos para reactivar sus economas.

Para el efecto, el Plan propona

que los bancos comerciales de los pases industrializados concedieran a lospases ms endeudados nuevos prstamos, hasta por US 20.000 millones, pa-ra que en los siguientes tres aos puedan seguir financiando el ajuste estruc-tural de sus economas. Adicionalmente el BIRF y el BID deban hacer nuevoscrditos, con sus propios recursos, hasta por US 9.000 millones, con el fin definanciar ese ajuste estructural. (Posso, 1990: 55)

El Plan Baker enfatizaba cuatro aspectos:

La reduccin de la participacin del sector pblico. Fomento de la inversin extranjera mediante el establecimiento del

cuerpo legal, social y tributario adecuado. Liberalizacin del comercio exterior. Reduccin de los subsidios a las exportaciones.

Los montos fijados por el Plan Baker no solo que son arbitrarios, sinoque adems la misma propuesta fue calificada de inoperante por deudores yacreedores. La nica veta operativa que puso de manifiesto el Plan Baker fuela posibilidad de reiniciar la utilizacin de operaciones de conversin.

El fracaso del Plan Baker, en gran parte ocasionado por la negativa dela banca internacional para facilitar recursos a los pases deudores, condujo ala formulacin de una nueva propuesta para reducir la deuda externa: el PlanBrady. Difundido en 1989, este Plan abri la posibilidad para la recompra dedeuda, as como la facultad de entablar negociaciones directas entre deudores


y acreedores. El Plan Brady fij, bajo estos objetivos, la reduccin de las tasasde inters y, en otros casos, del capital o monto de la deuda. Con el nimo deoperativizar sus planteamientos, recomend la constitucin de un fondo deUS 12.000 millones para realizar operaciones de conversin27.

La conversin de la deuda externa se ha concretado, por lo general, atravs de los mecanismos que se detallan a continuacin (Cfr. Salvador, 1990:23-25).

a) Conversin de deuda externa de un pas por ttulos de deuda externade otro pas.

b) Conversin de instrumentos de deuda por dinero en efectivo. A travsde este mecanismo el pas deudor puede comprar su deuda a un valorinferior al nominal aprovechando el descuento en el mercado secunda-rio.

c) Conversin de instrumentos de deuda en divisas por ttulos de deudaen moneda domstica. Los papeles en moneda nacional se pueden uti-lizar para diferentes propsitos, entre los ms comunes: Capitalizacin de la deuda, mecanismo tambin conocido como

debt equity, segn el cual los ttulos de deuda externa se intercam-bian por la propiedad accionaria de empresas.

Deuda por exportaciones, en este caso, los ttulos de deuda se ad-quieren con divisas provenientes de exportaciones o se compraproductos de exportacin y se paga con ttulos de deuda adquiri-dos en los mercados secundarios. Los ttulos de deuda se canjeanen el Banco Central.

Deuda para proyectos de beneficio social. Los ttulos de deuda seentregan en calidad de donacin para el financiamiento de proyec-tos de desarrollo social.

Deuda por naturaleza, canje similar al anterior y que es utilizadoen programas y proyectos de conservacin y proteccin de la natu-raleza.

d) Operaciones de reduccin voluntaria, se trata de una reduccin volun-taria del valor nominal de la deuda por parte del acreedor. Dicha reduc-cin puede efectivizarse a travs de la disminucin de la tasa de interso la condonacin del capital que, en algunos casos, deriva en la creacinde un fondo de contravalor para financiar acciones de desarrollo de di-verso signo.


Por la similitud que podra interpretarse entre estos dos ltimos tiposde operaciones cuando el destino es el financiamiento de proyectos de desa-rrollo, quiz sea conveniente aclarar las diferencias entre una operacin decondonacin frente a una de compra de deuda externa en el mercado secun-dario. El primer tipo de operacin, casi siempre referido a la deuda oficial y ala deuda comercial avalada por un gobierno, es asumido en su totalidad porlas autoridades monetarias del pas acreedor. El valor de esta deuda respondea los trminos fijados por el Club de Pars. En funcin de una negociacin bi-lateral, se establece el monto de la deuda condonada y, de ser el caso, se nego-cia, igualmente, el monto del fondo de contravalor que ser creado por el pasdeudor.

En el caso de la compra de deuda, una institucin independiente o unpas asume los ttulos de crdito de un monto adeudado. La compra de los t-tulos de deuda tambin se establece tomando como referencia la cotizacin fi-jada por el Club de Pars. Dichos ttulos son entregados al pas deudor, quienlos transforma en bonos del Estado. El beneficio financiero de este tipo deoperaciones est dado por la diferencia que existe entre el monto de la inver-sin requerido para comprar la deuda, el valor real de la deuda en el mercadosecundario y el valor de recuperacin de la deuda (los rendimientos de losbonos).

En Amrica Latina las operaciones de conversin de la deuda externacomenzaron a ejecutarse desde los primeros aos de la dcada de los 80, co-brando mayor vigor hacia el segundo quinquenio. Del conjunto de pases la-tinoamericanos que emprendieron operaciones de esta naturaleza, Chile es elcaso ms exitoso en la medida en que, segn datos de 1989, sus operacionesde conversin equivalan a ms del 35% de la deuda externa chilena en ese en-tonces (Business Latin America, citado por Salvador, 1990: 35). Para los otrospases del subcontinente, las operaciones de conversin no han significado si-no una reduccin, en cada caso, del 2-3% del total de la deuda externa(Ibid.:48).

En Amrica Latina las dos operaciones de canje por naturaleza ms re-presentativas fueron las de Bolivia y Ecuador. En el caso boliviano, el gobier-no de ese pas y Conservation International acordaron efectuar un canje paraapoyar proyectos de proteccin en la Reserva Nacional del Beni. En el Ecua-dor, la Fundacin Natura fue la encargada de invertir los recursos de canje dedeuda en el fortalecimiento del sistema de reas protegidas del pas.

Despus del primer canje de deuda por naturaleza (Bolivia) se hanefectuado hasta 1997, 23 operaciones similares por un valor de 850 millones


de dlares, siendo Costa Rica el pas que mayor nmero de canjes ha llevadoa cabo.

Que estas operaciones se hayan popularizado con relativa fuerza desdemediados de la dcada de los 80 obedece a que dentro de los pases acreedo-res Estados Unidos principalmente se hayan introducido estmulos tributa-rios en benefici

El Peso de La Deuda Externa Ecuatoriana

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