Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a ......Hogares Beneficiarios de los Programas...
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Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. EJERCICIO FISCAL 2006 Institución Evaluadora: Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. Cobertura y Focalización
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Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de DICONSA S.A. de C.V.
EJERCICIO FISCAL 2006
Institución Evaluadora:
Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
Cobertura y Focalización
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ÍNDICE
2. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN ________________________________________ 3
2.1. INTRODUCCIÓN __________________________________________________ 3
2.2. LA DEFINICIÓN DE POBLACIÓN OBJETIVO EN EL PAL____________________ 3
2.2.1. Metodología para el cálculo de la población objetivo del PAL ____________ 7
2.2.2. Resultados_____________________________________________________ 7
2.2.3. Conclusiones del cálculo de la población objetivo del PAL _____________ 10
2.3. FOCALIZACIÓN__________________________________________________ 11
2.3.1. Metodología __________________________________________________ 12
2.3.2. Hogares atendidos y gasto asignado por el PAL de acuerdo con el grado de
marginación ________________________________________________________ 12
2.4. ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN _______________________________ 18
2.5. COBERTURA ____________________________________________________ 21
2.5.1. Hogares atendidos, apoyos entregados y gasto ejercido por el PAL _______ 21
2.5.2. Localidades inscritas al PAL por entidad federativa ___________________ 22
2.5.3. Nivel de cobertura del PAL ______________________________________ 24
2.6. CONCLUSIONES _________________________________________________ 27
3
2. COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
2.1. Introducción
En este capítulo se estima la población objetivo para el Programa de Apoyo Alimentario
para el año 2006 y se analiza su cobertura y focalización. Para el cálculo de la población
objetivo se desglosan los pasos de la metodología utilizada. Con la cifra obtenida de
magnitud de la población objetivo se procede a estimar parámetros de focalización y de
cobertura. Además se estiman el error de inclusión y el error de exclusión y se señala la
cobertura por entidad federativa para los tres años de vida del Programa. La información
utilizada aquí provino de diferentes fuentes oficiales, las cuales son señaladas
explícitamente y que consistieron en bases de datos proporcionadas por SEDESOL y
DICONSA, estimaciones del CONEVAL, proyecciones de población de CONAPO y el
Estudio de Evaluación Externa para los años 2004 y 2005.
2.2. La Definición de Población objetivo en el PAL
Es importante señalar que existen algunas diferencias en la definición que se ha dado de la
población objetivo del Programa de Apoyo Alimentario en sus ROP 2004 (vigentes
también para 2005) y las ROP de 2006. En esta sección se realizan algunas observaciones
con respecto a las discrepancias entre las dos versiones y se señalan ambigüedades que
presentan.
Para ambos casos (ROP2004 y ROP2006), la población objetivo del PAL se define tanto en
términos de las localidades en las que opera, como por las características de los hogares a
los que busca beneficiar, siendo la localidad la primera instancia de focalización y por tanto
4
pieza clave en la definición de los sujetos como beneficiarios. A continuación se muestran
las características, tanto de las localidades como de los hogares, que permiten hacer
explícita la definición de población objetivo aquí considerada.
Características de las localidades
En el Numeral 3.3 se incluyen los criterios de elegibilidad de las localidades, los cuales
deben ser cubiertos como condición mínima para que los hogares en éstas sean
considerados potenciales beneficiarios:
• Tener hasta 2,500 habitantes.
• Ser de alta y muy alta marginación de acuerdo a los criterios de CONAPO,
excepcionalmente se podrán cubrir familias pobres que resulten elegibles en
localidades rurales de marginación media1.
• No contar con la presencia de otros programas de apoyo alimentario del Gobierno
Federal, a excepción del Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA.
• Estar registradas y georreferenciadas en el Catálogo de Integración Territorial del
INEGI2.
Características de los hogares
De acuerdo con el numeral 3.3.2 de las ROP 2006, los criterios de elegibilidad del
programa a nivel de hogar son:
• Estar ubicados en las localidades seleccionadas de conformidad con los criterios
descritos en el Numeral 3.3.
1 Las RO de 2004 y 2005 difieren de las publicadas en 2006 en esta dimensión estableciendo que el criterio para incorporar localidades de marginación media será la existencia de una alta concentración de pobreza (numeral 3.1). 2 Las RO vigentes para el 2004 y 2005 anteponen la palabra “Preferentemente” a este criterio
5
• Encontrarse en situación de pobreza definida de acuerdo a los criterios establecidos
por la SEDESOL en la Norma para la Asignación de los Niveles de Pobreza de los
Hogares Beneficiarios de los Programas de la Secretaría de Desarrollo Social.
• Que las familias asuman el compromiso de corresponsabilidad con el Programa3
definido en el Numeral 3.5.2.
Dados estos criterios, a continuación se señalan las ambigüedades en la definición de
población objetivo. La primera imprecisión está en el uso del término pobreza, ya que si
bien se señalan los criterios establecido por el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social y por SEDESOL y, no se especifica qué tipo o umbral de
pobreza (alimentaria, de capacidades o de patrimonio) determina que un hogar sea
considerado como beneficiario. Cada uno de los tres umbrales de pobreza implica
condiciones socioeconómicas diferentes en los hogares, y su determinación como criterio
representa discrepancias importantes en el número y tipo de hogares pobres definidos como
potenciales beneficiarios del Programa de Apoyo Alimentario. En este estudio se tomó el
umbral de pobreza de capacidades considerando que éste fue el considerado para el Estudio
de Evaluación Externa del periodo anterior. Además, de acuerdo con pláticas con el
personal de DICONSA encargado del PAL, este es el umbral que prevalece en la práctica, a
pesar de que su utilización no se ha formalizado en las Reglas de Operación.
La segunda ambigüedad radica en que los criterios bajo los cuales SEDESOL considera la
incorporación de hogares ubicados en localidades de marginación media no son explícitos.
El Numeral 3.1 indica que tales localidades deben registrar una alta concentración de
hogares en condiciones de pobreza y que no cuenten con la presencia de otros programas
3 El compromiso de corresponsabilidad de los beneficiarios consiste en asistir a pláticas para mejorar la alimentación, nutrición y salud.
6
alimentarios federales, sin embargo, no es claro qué se entiende como “alta concentración”
de pobreza. La precisión de este criterio para el presente estudio fue tomado de lo
expresado en el Oficio Número DGGPB/612/479/2006, con fecha del 21 de agosto de
2006, emitido por la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios y en
el que fueron aceptadas localidades de marginación media cuya concentración de hogares
pobres (sin indicar el tipo de pobreza) fuera superior al 50% del total de hogares de la
localidad. La diferencia principal entre las ROP 2006 y las vigentes para 2005 (ROP 2004)
consiste en que en la última versión se indica que se podrán atender aquellas localidades de
marginación media que determine SEDESOL con base en el criterio de concentración de
pobreza.
Señalar estas dos imprecisiones en las ROP del PAL vigentes en el periodo 2006 es
importante ya que su interpretación modificaría la cifra de hogares que son potenciales
candidatos para ser beneficiarios del Programa. Para resumir, a continuación se encuentra la
definición de la población objetivo para 2006.
7
Definición de la Población Objetivo 2006
Los hogares pobres de capacidades ubicados en localidades con menos de 2,500 habitantes
de muy alto y alto grado de marginación, y los hogares pobres de capacidades en
localidades de menos de 2,500 habitantes de marginación media con alta concentración de
pobreza de capacidades y que en general no se encuentren en aquellas localidades atendidas
por el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES ni por el Programa de Abasto
Social de Leche a cargo de LICONSA S.A. de C.V.
2.2.1. Metodología para el cálculo de la población objetivo del PAL
La
Tabla 2-1 Cálculo de Población Objetivo PAL 2006
sintetiza las etapas de cálculo utilizadas en el presente estudio.
Tabla 2-1 Cálculo de Población Objetivo PAL 2006
Etapa de cálculo Fuentes e Información utilizada i. Hogares en las localidades rurales marginadas en situación de pobreza de capacidades
CONEVAL Número de hogares en pobreza de capacidades en el ámbito rural 2005 Comunicado oficial no. 001/2006 del 1 de octubre de 2006. Disponible en http://www.coneval.gob.mx/pdf/Comunicado%20001%202006%20Oct%2001.pdf
ii. Hogares en pobreza de capacidades en localidades rurales con alto y muy alto grado de marginación atendidos por OPORTUNIDADES o LICONSA
SEDESOL Padrón a nivel de localidades atendidas por el Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES Padrón a nivel de localidades atendidas por el Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA
iii. Población objetivo Información mencionada en los pasos anteriores (i-ii)
2.2.2. Resultados
i. Población en las localidades rurales, de alta y muy alta marginación, en situación
de pobreza de capacidades.
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Los datos proporcionados por el CONEVAL4 sobre las estimaciones de pobreza, en
comunicación oficial de octubre de 2006, indican que el número total de hogares pobres de
capacidades en el ámbito rural, utilizando para su cálculo la ENIGH 2005, es de 2,922,076.
Esta cifra fue de 2,764,862 para 2004 y 3,202,821para 2002. También existen cifras
derivadas del cálculo que realiza la SEDESOL con base en variables a nivel localidad,
considerando la información censal para el año 2000 o el Conteo de Población para 2005.
La cifra de pobres de capacidades en localidades rurales (menos de 2,500 habitantes)
estimada con la base de datos a nivel de localidad proporcionada al evaluador es de
13,895,935 personas (aproximadamente 2.67 millones de hogares).
La decisión sobre cuál cifra de pobreza debe ser considerada aquí no es fácil debido a que
en todos los casos el cálculo se realiza con base a una serie de metodologías y supuestos,
que pueden ser consistentes pero diferentes entre ellos y que además no se encuentran
necesariamente explícitos en las bases de datos proporcionadas. Para el caso de las cifras
estimadas por SEDESOL estas tienen como base los indicadores a nivel de localidad
derivados de censos o conteos nacionales y cuya periodicidad es cada cinco o diez años.
Para el caso del cálculo dado a conocer por el CONEVAL, la información es a nivel de
hogar por medio de la encuesta representativa a nivel nacional (ENIGH) con una
periodicidad de por lo menos dos años.
Además se asume (aunque no está explícito en el comunicado del CONEVAL) que la
definición de rural que toma este organismoes la que está explícita en la metodología del
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) que toma como rural a localidades
de menos de 15,000 habitantes. Sin embargo, la definición oficial del ámbito rural de
4 www.coneval.gob.mx/pdf/Comunicado%20001%202006%20Oct%2001.pdf -
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acuerdo con el INEGI se refiere a localidades de menos de 2,500 habitantes, que es la que
toma SEDESOL.
En este reporte de evaluación utilizaremos el dato proporcionado por el CONEVAL no sólo
por ser una cifra oficial sino porque utiliza una metodología más completa sobre el
concepto de pobreza para estimar el número total de pobres de capacidades en el ámbito
rural debido a que su cálculo tiene como base información desglosada por hogares, es
representativa a nivel nacional y los datos que toma como base son más actualizados. Sin
embargo, a pesar de existir estas ventajas al considerar esta cifra como base del cálculo para
la población objetivo del PAL, debe señalarse que difiere de la cifra ideal base para el
cálculo de la población objetivo pues no es posible el desglose por tipo de marginación o
por tamaño de población (hasta 15,000 habitantes). De tal forma, la utilización de la cifra
de pobreza de capacidades en el ámbito rural del CONEVAL tiene un sesgo positivo.
ii. Hogares en pobreza de capacidades en localidades rurales con alto y muy alto
grado de marginación atendidos por OPORTUNIDADES o LICONSA.
De acuerdo con las bases de datos de padrones a nivel de localidad de los programas
sociales OPORTUNIDADES y Programa de Abasto Social de Leche de LICONSA
proporcionadas al evaluador por DICONSA, el Programa OPORTUNIDADES benefició a
4,929,522 hogares en el 2006 de los cuales 2,647,250 habitan en localidades de alta y muy
alta marginación con menos de 2,500 habitantes, que se encuentran en pobreza de
capacidades. El Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA atendió a
2,912,729 hogares y de los cuales 15,820 están en zonas de alta y muy alta marginación
con menos de 2,500 habitantes que están en condiciones de pobreza de capacidades.
Existen 13,295 hogares que reciben ambos programas en este tipo de localidades, lo cual
10
significa que los hogares netos que son atendidos por el Programa OPORTUNIDADES y el
Programa de Abasto Social de Leche es de 2,649,775 hogares.
iii. Población Objetivo.
De i. tenemos que para 2006 existen 2,922,076 hogares en localidades rurales en situación
de pobreza de capacidades, de ii se tiene que para ese mismo año hay 2,649,775 hogares
ubicados en el mismo tipo de localidades que son atendidos por LICONSA o por
OPORTUNIDADES. Con esta información la población objetivo del Programa de
Apoyo Alimentario para el año 2006 corresponde a 272,301 hogares.
2.2.3. Conclusiones del cálculo de la población objetivo del PAL
La Tabla 2-2 a continuación resume los resultados obtenidos a diciembre de 2006
Tabla 2-2 Población Objetivo del PAL 2006
Etapa de cálculo 2006
i. Hogares en las localidades rurales en situación de pobreza de capacidades 2,922,076 hogares
ii. Hogares en pobreza de capacidades en localidades con menos de 2,500 habitantes, con grado de marginación alto, muy alto atendidos por OPORTUNIDADES o LICONSA
2,649,775 hogares
iii. Población objetivo 272,301 hogares
1) Este promedio de hogares es el que se deriva de los datos utilizados del CONEVAL
La Tabla 2-3 muestra los resultados para 2004 y 2005 del estudio anterior de evaluación
externa del Programa de Apoyo Alimentario.
Tabla 2-3 Cálculos de Población Objetivo 2004 y 2005
2004 2005
Población objetivo 597,705 hogares 565,835 hogares
11
Fuente: UIA, Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario
Es muy importante señalar que la estimación de población objetivo para 2006 no es
comparable con los datos obtenidos por la UIA para 2004 y 2005, porque el número de
hogares en pobreza de capacidades en localidades rurales fue tomado en el caso de la UIA
de la base de datos a nivel de localidad con las estimaciones de pobreza de SEDESOL cuya
información para el cálculo proviene del censo de 2000. Para el presente estudio, como se
mencionó arriba, el dato fue tomado de las estimaciones del CONEVAL con base en la
ENIGH 2005 por las razones que se mencionaron arriba. Además no es posible estimar la
población objetivo para 2004 y 2005 utilizando los datos del CONEVAL por que no se
contó con las bases de padrones de OPORTUNIDADES y LICONSA para esos años para
el cálculo del punto ii.
2.3. Focalización
Para responder en qué medida los recursos y las acciones (entrega de apoyos) del Programa
se han dirigido a la población en condiciones de pobreza y de marginación, se llevó a cabo
el análisis utilizando las bases de datos proporcionadas al evaluador por DICONSA que
incluyen el padrón de beneficiaros del PAL para 2006 y el reporte de entregas por bimestre;
así como la base de datos por localidad. De esta forma, en las secciones siguientes se
encuentra la metodología y los resultados que permiten determinar si los esfuerzos y
recursos del PAL están atendiendo prioritariamente a los habitantes que cumplen con las
condiciones de la definición de población objetivo.
12
2.3.1. Metodología
Al padrón de beneficiarios agregado a nivel de localidad se incorporaron los datos del
reporte de entregas bimestral para 2006, además de las características de localidades,
particularmente los datos de la proyección de población 2006, el porcentaje de pobres de
capacidades por localidad y los niveles de marginación correspondiente.
Para el análisis correspondiente a la asignación de recursos es importante señalar que se
estimó el gasto ejercido por localidad multiplicando el número de apoyos otorgados por la
estimación del gasto promedio por apoyo. La fuente de este dato es la estimación propia
con los datos proporcionados por DICONSA del número de apoyos otorgados, el padrón y
el presupuesto ejercido.
2.3.2. Hogares atendidos y gasto asignado por el PAL de acuerdo con el
grado de marginación
En esta sección se analiza la distribución de los hogares atendidos y los recursos asignados
por el PAL considerando el grado de marginación de las localidades. Se muestran los
resultados obtenidos para 2006 y se reproducen los presentados en el estudio de evaluación
externa anterior. Todas estas tablas contienen los resultados de cada periodo, tal y como lo
señalan los términos de referencia del presente estudio. Cada tabla indica por año: el
número de localidades atendidas por el Programa por cada uno de los niveles de
marginación establecido por el CONAPO, para cada categoría de marginación se tiene el
total de hogares pobres de capacidades que se estima habitan en localidades que reciben el
Programa, de acuerdo con las estimaciones de SEDESOL; el número de hogares que
atendió el PAL en el periodo considerado; el porcentaje que representan estos últimos del
13
total; la distribución de recursos, en términos del gasto asignado; y el promedio del gasto
por beneficiario.
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Tabla 2-4 Focalización de los recursos del Programa de Apoyo Alimentario por niveles de marginación 2006
Porcentaje de población (hogares)
Gasto ejercido en localidades atendidas (millones de pesos)
2006
Gasto promedio
por beneficiario
En localidades atendidas 2006
Atendida 2006
Enero-Diciembre 2006 Promedio por localidad
2006 Niveles de Marginación
Número de localidades atendidas
2006
Total % Total %1) $ (millones)
% $ $
Muy alta 1,527 24,372 20 29,742 122 56.93 17.1 37,286 1,914Alta 1,663 42,086 35 52,221 124 100.6 30.3 60,493 1,926Media 928 53,115 44 78,683 148 154.9 46.6 166,919 1,969Baja 37 1,449 0.8 1,247 86 2.4 0.7 64,598 1,917Muy Baja 4 96 0.07 49 51 94.6 0.3 23,660 1,931Sin clasificación 323 161 0.13 9,305 5,779 17.9 5.4 55,290 1,919Total 4,482 121,279 100 171,2472) 141 332,9 100 74,266 1,944Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por DICONSA 1) Porcentaje del total de localidades atendidas 2) Esta cifra es el total de hogares beneficiados a lo largo del año. De acuerdo con el padrón entregado al evaluador al cierre de diciembre 2006 el total de beneficiaros fue de 157,051 hogares.
15
Tabla 2-5 Focalización de los recursos del Programa de Apoyo Alimentario por niveles de marginación 2005
Porcentaje de población (hogares)
Gasto ejercido en localidades atendidas (millones de pesos)
Gasto promedio
por beneficiario
En localidades atendidas 2005
Atendida 2005
Enero-Dic 2005 Promedio por
localidad
2005 Niveles de Marginación
Número de localidades atendidas
2005
Total % Total %1) $ % $ $ Muy alta 1,961 39,206 16.15 35,266 89.95 71,706,657 18.98 36,566.4 2,033.3Alta 2,068 70,022 28.84 63,257 90.34 123,798,436 32.76 59,863.8 1,957.1Media 1,145 109,436 45.08 85,292 77.94 166,547,026 44.08 145,455.9 1,952.7Baja 142 19,195 7.91 5,770 30.06 11,379,701 3.01 80,138.7 1,972.2Muy Baja 16 2,998 1.23 355 11.84 805,584 0.21 50,349.0 2,269.2Sin clasificación 99 1,905 0.78 1,767 92.79 3,553,697 0.94 35,895.9 2,011.1Total 5,431 242,762 100 191,707 78.97 377,791,101 100.0 69,562.0 1,970.71) Porcentaje del total de localidades atendidas FUENTE: UIA, Estudio de Evaluación Externa 2004- 2006 (primer semestre)
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Tabla 2-6 Focalización de los recursos del Programa de Apoyo Alimentario por niveles de marginación 2004
Porcentaje de población (hogares)
Gasto ejercido en localidades atendidas (millones de pesos)
Gasto promedio por beneficiario
En localidades atendidas 2004
Atendida 2004
Enero-Diciembre 2004 Promedio por localidad
2004 Niveles de
Marginación
Número de localidades atendidas
2004
Total % Total % $ % % Total Muy alta 2,125 39,507 13.15 38,880 98.41 51,102,683 12.88 24,048 1,314 Alta 2,124 83,333 27.73 73,261 87.91 115,439,475 29.09 54,350 1,576 Media 1,453 169,970 56.56 141,423 83.20 229,839,213 57.93 158,183 1,625 Baja 2 7,549 2.51 70 0.93 121,140 0.03 60,570 1,731 Sin clasificación
9 146 0.05 110 75.34 209,686 0.052 23,298 1,906
Total 5,713 300,505 100 253,744 84.44 396,701,697 100 69,440 1,563 1) Porcentaje del total de localidades atendidas FUENTE: UIA, Estudio de Evaluación Externa 2004- 2006 (primer semestre)
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En el 2006, el número de localidades beneficiadas ascendió a 4,482, esto es 1,231 y 949
menos que en 2004 y 2005, respectivamente, es decir la reducción en el número de
localidades atendidas fue de 21.5% con respecto a 2004 y 17.5% con respecto a 2005. Esta
reducción en el número de localidades atendidas por el programa impacta, como puede
verse en la Tabla 2-4 , en el número de hogares en pobreza de capacidades que habitan en
estas localidades, que pasó de 300 mil hogares en 2004 a 121, 279 en 20065.
Para 2006, la mayor parte de las localidades (70%) atendidas tienen grado de marginación
alto y muy alto y en ellas se agrupan más de la mitad (55%) de los pobres de capacidades
que habitan en estas localidades, esto puede considerarse como una mejora con respecto a
los dos años anteriores cuando las localidades de alta y muy alta marginación atendidas por
el PAL concentraban a menos de la mitad (44%) de la población en pobreza de capacidades
de las localidades atendidas.
La población atendida ha disminuido de 253,722 hogares en 2004 a 171,247 en 2006, es
decir 32%. Cabe señalar que este número representa el número total de hogares atendidos
aunque no todos hayan sido atendidos durante todo el año. El padrón a diciembre de
acuerdo con la base de datos entregada era de 157,051 hogares.
Cabe destacar también que en 2006, el porcentaje de los atendidos, con respecto a la
población objetivo en las localidades de muy alta, alta y media marginación sobrepasa el
100%. Esto significa que existen hogares atendidos que no se encuentran clasificados como
pobres de capacidades. También es importante señalar que en el caso de las localidades sin
clasificación de marginación, el porcentaje de lo atendido con respecto al número de pobres
5 Es necesario precisar que estas cifras no son comparables en estricto sentido por que las bases de datos de 2004 y 2005 utilizan la información censal y la de 2006 la información del Conteo 2005
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de capacidades estimado es muy alto. Esto se explica en buena medida por la alta
proporción de las localidades sin marginación que no cuentan con la estimación de pobreza
de capacidades.
En relación al gasto del programa, se puede observar en la misma Tabla 2-4 que más del
47% se destina a las localidades de muy alta y alta marginación, mientras que el 46.6% se
destina a las localidades de marginación media. El gasto promedio por localidad ha
aumentado en 9% con respecto al mismo rubro en 2005, esto debido a la reducción de
población beneficiaria del programa.
2.4. Errores de inclusión y exclusión
Los resultados obtenidos en la sección anterior facilitan el cálculo de los errores de
exclusión (error tipo 1) e inclusión (error tipo 2) del Programa. El error de inclusión se
define como la incorporación de localidades y la entrega de apoyos a hogares que no
corresponden a la definición de la población objetivo del PAL.
Con la definición de población objetivo para 2006, las localidades de marginación media
atendidas fueron consideradas como parte de la cobertura reglamentada del PAL.
19
Los resultados son expuestos en la siguiente tabla.
Tabla 2-7 Error de Inclusión del Programa de Apoyo Alimentario.
2004 2005 2006
Localidades Hogares Localidades Hogares Localidades Hogares
Atendidos 5,713 253,744 5,431 191,707 4,482 171,247
Que no deberían estar atendidos 1,455 141,493 1,303 91,417 41 41,073
Error de inclusión (Tipo
2) 25.5% 55.8% 23.9% 47.6% 0.91% 24%
FUENTE: Elaboración propia con base en las tablas de resultados de cobertura y focalización 2004, 2005 y enero – junio 2006.
El error de inclusión, en localidades, ha disminuido a lo largo de los tres años, es decir,
cada vez se incluyen menos localidades que no cumplen con los requisitos establecidos en
la normatividad del Programa. La drástica disminución que se presenta en 2006 se debe a la
aceptación de las localidades de marginación media dentro de la población objetivo del
PAL. Es importante señalar que para 2006, el error de inclusión de hogares se debe a la
atención de hogares que se encuentran por arriba del umbral de pobreza de capacidades en
las localidades atendidas, de acuerdo con las estimaciones de SEDESOL.
Para calcular el error de exclusión se consideraron las localidades que no están incluidas en
la cobertura del PAL y que por definición de la población objetivo, para los tres periodos
evaluados, deberían ser parte de la cobertura del Programa. El error de exclusión se define
aquí como aquellas localidades y hogares que deberían ser atendidas por el Programa y no
lo son.
20
Tabla 2-8 Error de Exclusión del Programa de Apoyo Alimentario.
2004* 2005* 2006 Localidades Hogares Localidades Hogares Localidades Hogares
Total que debería atender
(localidades y hogares de
población objetivo)
21,277 597,705 19,328 565,835 15,069 272,301
Total que faltan por atender
(diferencia entre localidades y hogares de
población objetivo y atendidas)
17,019 485,454 15,200 467,312 9,312 118,772
Error de exclusión (Tipo 1) 79.9 % 81.2% 78.6% 82.6% 61.7% 43.6%
FUENTE: Para 2004 y 2005 UIA, Estudio de Evaluación Externa PAL. Para 2006 elaboración propia con datos de DICONSA. *El error de exclusión en hogares no es comprable entre 2004,2005 y 2006 por las diferencias en el cálculo de la población objetivo.
El error de exclusión para localidades en el 2006 fue de 61.7% debido a la disminución de
localidades con las características señaladas en la ROP. Esto puede deberse a la
incorporación de localidades al Programa OPORTUNIDADES, lo que hace que el total de
localidades por atender descienda, o también a la dinámica de crecimiento poblacional que
hace que el conteo de localidades de menos de 2,500 habitantes disminuya. Cabe señalar
que existen más de 80 mil localidades sin grado de marginación asignado y que representan
una población de 1.3 millones de personas o aproximadamente 250 mil hogares, potenciales
de ser clasificados como población objetivo. De ahí que existe la necesidad de determinar
las condiciones de pobreza de esta población para saber si son sujetos de apoyo de este
programa.
La siguiente tabla resume el error de tipo I (exclusión) y de tipo II (inclusión) para los tres
años de existencia del PAL.
21
Tabla 2-9 Errores de Exclusión e Inclusión del Programa de Apoyo Alimentario
2004 2005 2006
Localidades Hogares Localidades Hogares Localidades Hogares
Error tipo I 79.9% 81.2% 78.6% 82.7% 61.7% 43.6%
Error tipo II 25.5% 55.8% 23.9% 47.6% 0.91% 24%
FUENTE: Para 2004 y 2005 UIA, Estudio de Evaluación Externa PAL. Para 2006 elaboración propia con datos de DICONSA,
2.5. Cobertura
La población atendida por el PAL se identificó con las bases de datos del padrón de
beneficiarios del Programa y los reportes de entregas a beneficiarios. En esta sección se
muestran algunos de los indicadores de cobertura a nivel estatal para los años 2004, 20056 y
2006.
2.5.1. Hogares atendidos, apoyos entregados y gasto ejercido por el PAL
Con la información proporcionada por DICONSA y con los datos mostrados en la
evaluación anterior fue posible identificar el número de hogares que tiene registrados el
PAL como beneficiarios. Los datos agregados para los tres periodos analizados se
presentan en la siguiente tabla.
6 La información para estos años fue tomada de la Evaluación Externa 2006 que realizó la UIA
22
Tabla 2-10 Padrón, Apoyos y Gasto del PAL en 2004, 2005 y 2006
Concepto 2004 2005 2006 Hogares atendidos 253,744 191,707 171,247*Apoyos entregados 2,148,993 1,979,350 1,859,560Presupuesto ejercido $396,712,197 $377,719,100 $332,858,443FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Padrón de beneficiarios 2006, y para 2004 y 2005, UIA, Estudio de Evaluación Externa 2004-2006. *Esta cifra corresponde al número total de hogares atendidos durante el año y no al padrón activo a diciembre 2006.
De acuerdo a los datos, se observa que de 2004 a 2005 las cifras disminuyeron de forma
general, hubo un decremento del 24% en el número de hogares atendidos, el número de
apoyos disminuyó en 7.8%, mientras que el gasto total ejercido bajó en 4.7%. De 2005 a
2006 hubo una disminución de 11% en el número de hogares atendidos y una reducción en
el presupuesto ejercido del 12%.
2.5.2. Localidades inscritas al PAL por entidad federativa
Se presentan a continuación una tabla agregada con los datos de localidades inscritas en el
padrón y el número promedio de hogares por localidad, para cada uno de los tres años de
operación del programa.
23
Tabla 2-11 Localidades inscritas y promedio de hogares por estado, 2004-2006.
Entidad Localidades inscritas Promedio de hogares por localidad 2004 2005 2006 2004 2005 2006 Aguascalientes 52 34 11 90 38 28Baja California 47 39 28 27 15 11Baja California Sur 48 47 40 37 29 25Campeche 28 21 21 27 29 30Chiapas 941 869 723 28 30 32Chihuahua 424 320 290 93 11 11Coahuila 389 13 10 27 28 27Colima 234 2 2 11 11 11Durango 141 103 61 49 21 22Guanajuato 227 351 331 104 61 55Guerrero 284 116 106 24 35 31Hidalgo 117 75 65 64 29 31Jalisco 296 256 171 48 18 18México 243 349 237 54 60 72Michoacán 165 114 75 81 25 24Morelos 39 14 14 21 17 18Nayarit 66 62 45 43 16 17Nuevo León 69 70 53 19 19 16Oaxaca 177 283 344 26 18 18Puebla 249 243 234 55 40 47Querétaro 44 68 53 111 48 48Quintana Roo 20 23 19 37 30 22San Luis Potosí 73 56 31 39 22 20Sinaloa 207 188 181 63 47 55Sonora 117 111 109 13 11 11Tabasco 254 229 194 140 140 167Tamaulipas 45 25 18 9 6 5Tlaxcala 56 15 13 120 11 11Veracruz 1,181 1,315 991 30 28 29Yucatán 14 15 10 9 8 8Aguascalientes 28 5 2 45 8 6
Total nacional 5,713 5,431 4,482 49.8 29.3 29.9
FUENTE: 2006 Elaboración propia con datos de DICONSA, Padrón de beneficiarios 2006. Para 2004 y 2005, UIA, Estudio de Evaluación Externa (2006).
En 2006, diez estados cubren más del 80% del total de localidades inscritas al PAL. Estos
son en orden descendente de cantidad de localidades inscritas: Veracruz, Chiapas, Oaxaca,
Guanajuato, Chihuahua, México, Puebla, Tabasco, Sinaloa y Jalisco. Los estados de
24
Tabasco, México, Guanajuato y Sinaloa son los que contienen en promedio más hogares
inscritos en cada localidad.
2.5.3. Nivel de cobertura del PAL
Cobertura se define aquí como el porcentaje de atención a hogares o localidades que
cumplen con los requisitos para ser considerados como hogares o localidades objetivo con
respecto al total de hogares o localidades objetivo.
La estimación de la cobertura de hogares en la evaluación externa anterior para 2004 y
2005 fue de 18.7% y 17.3% respectivamente. La población objetivo en 2006 se ha estimado
en 272,301 y la atención durante el año abarcó a 171,247 hogares. Sin embargo, esta cifras
incluye tanto a los hogares que se ubican en localidades de media, alta y muy alta
marginación, como a los que se ubican en localidades de marginación y baja y muy baja (y
sin clasificación), y además incluye a hogares que pueden no estar considerados como
pobres de capacidades de acuerdo con las estimaciones de SEDESOL. Por ello es
necesario descontar aquellos que no concuerdan con la definición de población objetivo.
De los 171,247 hogares atendidos, 119,734 cumplen con los requisitos para ser
considerados población objetivo. Siendo así, se estima que en 2006 el PAL maneja un
nivel de cobertura del 43.9%, considerando la población objetivo es de 272,301 hogares. La
tabla siguiente muestra los niveles de cobertura para los tres años de operación del
Programa, en términos de hogares y localidades.
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Tabla 2-12 Cobertura del Programa de Apoyo Alimentario 2004 – 2006
Año Localidades
Objetivo (LO)
Localidades Objetivo
Atendidas ((LA)
Cobertura
Localidades (LA/LO)*100
Población Objetivo
(PO)*
Población Objetivo Atendida
((PA)
Cobertura Población (PA/PO)
2004 21,277 4,258 20 597,705 112,251 18.7 2005 19,328 4,128 21.3 565,835 98,253 17.3 2006 15,069 4,441 29.5 272,301 119,734 43.9 FUENTE: Para 2004 y 2005 se tomaron los datos de UIA, Estudio de Evaluación Externa. Para 2006 son cálculos propios a partir de los datos proporcionadas por DICONSA. *La población objetivo no es comparable entre 2004,2005 y 2006 por que la fuente de datos utilizada es diferente para su cálculo.
A continuación se presenta la cobertura estatal del PAL para localidades. No se incluyó la variable
de hogares a nivel estatal debido a que el cálculo de la población objetivo se realiza con el agregado
que da la ENIGH, no representativa a nivel estatal.
26
Tabla 2-13 Cobertura Estatal del Programa de Apoyo Alimentario (localidades)
Entidad Federativa Localidades Objetivo
(LO)
Localidades Atendidas
((LA)
Cobertura Localidades
% (LA/LO)*100
Aguascalientes 93 11 11.8Baja California 183 28 15.3Baja California Sur 86 40 46.5Campeche 134 21 15.7Chiapas 2150 723 33.6Chihuahua 1591 290 18.2Coahuila 113 10 8.8Colima 50 2 4.0Durango 526 61 11.6Guanajuato 636 331 52.0Guerrero 421 106 25.2Hidalgo 114 65 57.0Jalisco 993 171 17.2México 353 237 67.1Michoacán 722 75 10.4Morelos 105 14 13.3Nayarit 228 45 19.7Nuevo León 242 53 21.9Oaxaca 1210 344 28.4Puebla 471 234 49.7Querétaro 126 53 42.1Quintana Roo 42 19 45.2San Luis Potosí 255 31 12.2Sinaloa 316 181 57.3Sonora 574 109 19.0Tabasco 153 194 126.8Tamaulipas 503 18 3.6Tlaxcala 74 13 17.6Veracruz 2212 991 44.8Yucatán 99 10 10.1Zacatecas 294 2 0.7Fuente: Elaboración propia con las bases proporcionadas por DICONSA
27
2.6. Conclusiones
La población objetivo del PAL se definió, para 2004 y 2005, como hogares que se ubican
en localidades con alto o muy alto grado de marginación, que cuentan con menos de 2,500
habitantes, que se determina viven en condiciones de pobreza de capacidades y que no
reciben apoyo del Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES ni del Programa
de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA.
Para 2006, además de las características mencionadas en el párrafo anterior, también se
incorporaron a la población objetivo del PAL aquellos hogares que se ubican en localidades
de marginación media, con menos de 2,500 habitantes, que no cuentan con la presencia del
programa OPORTUNIDADES ni LICONSA y que cuentan con una concentración de
hogares pobres de capacidades superior al 50% del total de hogares. La estimación del
número de hogares que reúnen las características para ser población objetivo en 2006 fue de
272,301.
A lo largo del análisis realizado para determinar el número de hogares que conforman la
población a atender del PAL, se encontró que este resultado es muy sensible a las
actualizaciones o supuestos en los cálculos de pobreza y a los cambios en los padrones de
beneficiarios de los programas OPORTUNIDADES y LICONSA. Esto representa una
situación importante a considerar dentro de la operación del PAL debido a que debe existir
una buena coordinación entre las instituciones encargadas de las estimaciones de pobreza y
de las organizaciones de los tres programas con la finalidad de no duplicar esfuerzos pero al
mismo tiempo que no se deje de atender a los hogares más necesitados del país.
La distribución estatal de localidades atendidas por el PAL se concentra en un tercio de los
estados del país que agrupan casi el 70% del total en 2004 y más del 80% en 2005 y 2006.
28
Dentro de los estados que concentran la mayor parte de las localidades que cuentan con
atención del PAL se encuentran Veracruz, Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Guanajuato,
Estado de México, Jalisco, Puebla, Tabasco y Sinaloa.
En 2004 la cobertura del Programa de Apoyo Alimentario fue del 18.7%, en 2005 fue del
17.3% y para 2006 se estimó en 43.9% El indicador de cobertura del PAL se ve afectado
directamente por la definición de población objetivo, ya que al considerar un tipo particular
de localidades y hogares susceptibles de atención, todos aquellos que no cumplan con tales
características se considera que no deberían ser incluidos. En este punto, se sugiere que se
analice la definición de población objetivo del PAL con la finalidad de que se ajuste más a
las características reales de la operación del Programa o bien, se redoblen las acciones de
identificación de hogares que cubre la definición establecida con el objetivo de que sean
éstos los que se incorporen al padrón del PAL.
En 2004, el 56% de las familias atendidas por el PAL estaban ubicadas en localidades de
marginación media, lo que denotaba un área de mejora importante en cuanto a la
focalización de los apoyos. En 2005 se muestran un decremento en el número de las
localidades dentro del padrón del PAL que son de marginación media pasando a ser de
44%. La cobertura del total de hogares pobres de capacidades que se encuentran en todas
las localidades donde el PAL tiene presencia diminuyó de 2004 a 2005, pasó de 84% a
79%. Pero se incrementó a más del 100% en 2006, lo que indica que se están atendiendo a
una proporción de hogares que se ubica por arriba del umbral de pobreza de capacidades.
En 2006, el PAL sufrió una disminución importante en el número de localidades que
atiende, mientras que esta cifra era de 5,431 localidades al cierre del ejercicio 2005, para
2006 esta cifra fue 17.5% menor, esto es, 4,482 localidades.
29
Para 2004 en las localidades de muy alta marginación se cubrió al 98% de los hogares
objetivo en esas localidades con 13% de los recursos totales asignados al PAL. En las
localidades de alta marginación, se apoyó a 88% de la población objetivo que habita en esas
localidades y se gastó el 29% del presupuesto otorgado para realizarlo. En las localidades
de marginación media se cubrió al 83% de los hogares pobres de capacidades que existen
en estas localidades y se gastó el 58% del total de recursos disponibles para ello. Esto
indica que la mayor parte del dinero se gastó en localidades que deberían ser consideradas
en segundo orden de importancia en el otorgamiento de beneficios de un Programa que
tuvo como población objetivo a los hogares pobres de localidades de alto y muy alto grado
de marginación, como es el caso del PAL en 2004.
Para el 2005, se cubrió a casi el 90% de los hogares en pobreza de capacidades en
localidades muya alta marginación con el 19% del gasto ejercido. Se cubrió a más del 90%
de los hogares pobres de capacidades con el 33% del gasto. En las localidades de
marginación media se cubrió a 77.9% de los hogares objetivo con el 44% del gasto. Como
se ve, la atención a localidades de marginación media disminuyó en relación al año
anterior, lo cual mejora sensiblemente los indicadores de focalización. Sin embargo, el
gasto promedio por hogar atendido con respecto al 2004 aumentó en un 26%. El gasto
promedio por hogar beneficiario en localidades de grado de marginación muy alto es el
segundo mayor en este periodo.
Para 2006, en las localidades de alta y muy alta marginación se cubrió alrededor de 123%
de los hogares objetivo con un gasto de 47.3% del total. Se sigue observando que las
localidades de marginación media ocupan un lugar importante dentro del ejercicio de los
recursos del PAL, en el 2006 se les destinó más del el 46% del total del gasto ejercido, para
30
una cobertura de 148% de los hogares en pobreza de capacidades de dichas localidades.
Aun cuando la incorporación de estas localidades haya sido avalada por la Secretaría de
Desarrollo Social, sigue vigente en la normatividad el criterio de que no son la prioridad del
PAL. El gasto promedio por localidad más alto es el correspondiente a aquellas de
marginación media, el cual es casi tres veces más que el gasto promedio por localidad de
nivel de marginación alto.
El error de exclusión para 2006 es de 43.6%. Las cifras con años anteriores no son
estrictamente comparables en hogares debido a los cambios en la estimación de la
población objetivo. La magnitud de esta cifra refleja que existe una proporción importante
de hogares que están recibiendo los beneficios de este programa, y ningún otro de
programas alimentarios. También es necesario señalar que existe la posibilidad de que
población en pobreza de capacidades en localidades en las que operan OPORTUNIDADES
y LICONSA, no está siendo atendida por estos programas, pero tampoco por el PAL debido
a su residencia en estas localidades.
Hay una alta proporción de hogares en localidades de marginación media o baja que son
beneficiarios del PAL y que por definición de la población objetivo, en 2004 y 2005, no
deberían estar incorporados en el padrón. El error de inclusión calculado en relación a los
hogares incluidos en los beneficios del PAL que no cumplen con los requisitos para ser
incluidos es de 55.8% en 2004, 47.6% en 2005. Con la inclusión oficial de las localidades
con grado de marginación medio, el error de inclusión para 2006 disminuye a 24%.
