SEMANA 1

Introduccin al estudio de los Proyectos de Desarrollo

[ FORMULACIN Y EVALUACIN DE PROYECTOS PARA EL DESARROLLO ]

2 [ POLITCNICO GANCOLOMBIANO EN ALIANZA CON WHITNEY INTERNATIONAL SYSTEM ]

INTRODUCCINALESTUDIODELOSPROYECTOSDEDESARROLLO

Sobreproyectosdedesarrollosehaescritobastante,especialmenteentodolorelacionadoconmetodologas y tcnicas a travs de las cuales se pretende racionalizar una alternativa desolucin frente a unanecesidad sentida de la poblacin. Los proyectos, ligados directamentecon los procesos de planeacin, han sido ampliamente difundidos desde los aos 70 por losorganismos internacionales comounaherramientanecesariapara ladisposicinadecuadadelos recursos de los Estados y como la unidad operativa del desarrollo. Sin embargo, laexpresinProyectosdeDesarrolloestcompuestapordospalabrasqueencierranunenfoqueterico prctico. De un lado proyectos hace referencia directa a las herramientas y/oinstrumentos en los cuales se consolida una idea, mientras que desarrollo implica unadiscusintericademayorenvergaduraquehabladelasrepresentacionessobreelbienestardelaspersonas.

ElDesarrollo

Eldesarrolloparaalgunosesmejorarlacapacidadeconmicadeingresos,bienesyrentas;paraotroseslageneracindealtosnivelesdeindustrializacinyurbanizacindeunpas,otambinpuedeserlo,elaumentode losnivelesdeequidadydemocracia,o laarmonaqueelhombrepuedaestablecerconelmedioambiente.

Demaneraquereferirseaproyectosdedesarrollonoessimplementelainstrumentalizacindeunaseriedeideas,sinoqueimplicalareflexinentornoalmodoenqueseconstruyenlosproblemasonecesidades.RecuerdoaqulasituacinocurridaenunascharlasdecapacitacinenproyectosdedesarrolloconlacomunidaddelalocalidaddePuenteArandaenBogot.Enunprimermomento,cuandolosparticipantesestabancomentandosobrelosproblemasdesulocalidad, uno de ellos expres: hay que buscar lamanera de limpiar el canal del ro Fuchaporque eso est lleno de chulos y da muymal aspecto, a lo cual otro de los participantesrespondi:puesyovivoalfrentedelcanalyloscuervosnosonunproblemaparanosotros,porelcontrario,ayudanamantenerenpartelalimpiezadelasaguasosinonadieaguantaraelolor.Que se veabonito o no, esono es unproblemapara los que vivimos all. Aqu tenemosunsencilloejemplodedosmanerasdistintasdepercibirlarealidad.Anteunasituacinespecficadepersonasquetienenunaaltaprobabilidaddecompartirunespaciocomn,lasdiferenciasnosehacenesperar.Porunladoapareceunjuiciovalorativosobrelaestticadellugar,yporotrounaapreciacinpragmticayfuncional.Desdeluego, laalternativadesolucinmsracionalysequiereadecuadaenestecasonoestaraenpermitirqueloscuervospermanecieransobreel canal del Ro Fucha, pues lo ideal sera proporcionar una solucin de fondo de carcterestructural como fuera la recuperacin de las aguas del ro y sus laderas demanera que loscuervossealejarannaturalmente.Puesbien,ademsdelasdiferenciasentreloshabitantesdelalocalidad,otradelasgrandesdificultadesquepodemosrescatardenuestroejemploestenconsiderarquesepuedeplantearunaalternativadesolucindesdeafuera,esdecir,sinviviroconocerlapercepcindequienestinmersoenlasituacindada.

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Sealamos esta dificultad puesto que es un error comn es considerar que la solucin a unproblema o la idea de desarrollo que se tiene desde afuera, es lamisma que comparte odebiera compartir quien vive esa realidad. Desde luego, aqu estamos partiendo de unasituacinmuysencilla,peroelasuntosecomplejizacuandoampliamosellenteyladimensindelosproblemassenospresentaaescalanacionaloregional.AscomorecientementeocurrienBolivia dondeel gobiernode EvoMorales pretenda la construccindeuna carreteraquefacilitara la comunicacin e intercambio comercial con Brasil, pero que como obra deinfraestructuravialtenaquepasarporelTIPNIS(TerritorioIndgenayParqueNacionalIsiboroSecure).Los indgenasde la reginmedianteun levantamientopopularpasadaporrepresin,consiguieronqueelproyectosedetuviera.

Es importante entonces que cuando se hable de proyectos de Desarrollo el analista,administradorohacedordelproyectotengaencuentalapolicromadelarealidadparaquenose formeuna ideaerradadel problemaypor tanto,una solucinerradadelmismo. EstoesfrecuenteenlosEstadoscuandolaplaneacinserealizadesdeelcentrohacialaperiferia,pueslos tecncratas muy diestros en el uso de las metodologas y tcnicas, planean desde suescritorio y sus ordenadores el desarrollo de las regiones que lamayor parte de las vecesdesconocen.

Loanteriornossirvecomopuntadeentradaparaafirmarquelosproyectosdedesarrollo,peroms concretamente la visin del desarrollo se mueve en medio de las disputas polticoideolgicasque terminan conuna idea triunfanteque gobierna. De all quepasade ser unasimple casualidad que en nuestro pas cuando un ciudadano se postula como candidato aPresidencia,gobernacinoalcalda,lohagaconunplandegobierno,yencasodeserelegido,eseplanpasaraconvertirsepreviasalgunasrevisionesderigorenplandeDesarrollo.

LasdisputaspolticoideolgicasnosloocurrenalinteriordelosEstados,tambinsepresentananivelmundialentreEstadosyregionessupranacionales.Noas,algunasideasvandecantandoygananunlugardeprivilegioenlasasociacionesdeEstadosyenlosorganismosmultilaterales.Demaneraquenopuedeextraarnosquehayavisionessobreeldesarrollopredominantesanivelmundialyquesean losorganismos internacionales losqueseencarguendedifundirloyexigirlo.Muestradeesasituacinesqueexisten indicadoresquemideneldesarrollode lasnaciones,entreelloselms importanteesel ndicedeDesarrolloHumano (IDH)deNacionesUnidasapartirdel cual sehan fijadoen losltimosaos losObjetivosdelMilenio (ODM),elndicedeCalidaddeVida(ICV)yelCoeficientedeGini,esteltimoparaevaluarlosnivelesdedesigualdadapartirdelaconcentracindelariqueza.

El IDH es un indicador que intenta recoger distintas perspectivas del desarrollo desde susmltiples dimensiones, y aunque generalmente queda por fuera la dimensin subjetiva deldesarrollo (a lacual seaproximaramsel ICValmedirbienestarsubjetivo);esun ndicequeofrece la posibilidad de medir objetivamente la base material del desarrollo en trescomponentes bsicos: Riqueza de las naciones representado en el PIB per cpita, Educacinmedidapornivelesdeescolaridad,ysaludevaluadamedianteindicadoresdeesperanzadevida

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al nacer. Habra que agregar que en las dos ltimas dcadas la sostenibilidad ambiental hapasadoaocuparunlugarimportante,demodoqueahoradifcilmenteseconcibeeldesarrolloendesequilibrioconelmedioambiente,porloquesehageneralizadolaexpresin:desarrollosostenible.

Consideramosrelevantemencionarestascaractersticasdel IDHpuestoque la formulacindelosPlanesdeDesarrollodesdeelmbitonacionalal local, incorporanesavisinyenfilansuparteprogramticaenelmejoramientodelIDHdelanacin.Poresoesigualmenteimportantealertaralciudadano,peroespecialmenteaquienseformacomoadministradorpblico,queesprecisoestaratentosdel rumbouorientacinqueen laprcticatoman losgobiernosenarasdeldesarrollo.

Conlaantesalaplanteadahastaaquesperamosqueelabordajedelproyectonoseaslounejercicio instrumental sinoquepueda generar otras reflexionesde fondo sobre el desarrollo,msancuandosetratadeproyectosqueserealizanconrecursospblicosyquesuponenunejerciciodemocrtico,incluyenteyequitativo.

LosProyectos

Ahora bien, los proyectos pueden clasificarse inicialmente en dos: privados o pblicos. Elprimero es generalmente un proyecto de inversin en bsqueda de utilidad econmica,mientrasqueelsegundotratadeproyectosdeinversinenbeneficiodelasociedad.Elintersdenuestrocursoestconcentradoenelsegundo,esdecirenlosproyectosqueserealizanconcapital pblico o que usando una formamixta estn direccionados hacia el desarrollo de lanacin.

Como lasociedadesungranabstractoenelcualestreunidaunagamavariadade interesesparticulares,eselEstadoquiendebeentrarasintetizarydireccionarelinterspblicotratandodeproporcionarnivelesdeequidad,bienestaryredistribucindelariqueza.Deallquealgunosfrentesdeactuacinseorientanhacialasnecesidadesmssentidasdelapoblacinenmateriadeempleo,salud,educacin,viviendayderechos.

Por otra parte, mltiples y variadas son las definiciones que se tienen sobre el proyecto.Algunassonlassiguientes:

Unidad operacional que vincula recursos, actividades y productos durante un perododeterminadoyconunaubicacindefinidaparaapoyarelcumplimientodeunprogramaenelmarcodeaccinestablecidoporlarespectivaunidaddegestin(DNP).

Conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado con una combinacin derecursoshumanos, fsicos, financierosyconcostosdefinidosorientadosaproduciruncambioenlaentidadterritorial(DNP)Unconjuntodeactividadesqueserealizanunasolavez,quetieneunprincipioyunpuntofinaldefinidoseneltiempo(Robbins).

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son laspartesmspequease independientesde los programas.Cadaproyectoposeeunaextensinlimitadaydirectivasbiendefinidasacercadelasasignacionesyeltiempo.(Stoner)

Unproyectoesel conjuntodeantecedentesquepermiteestimas lasventajasydesventajaseconmicas que se derivan de asignar ciertos recursos de un paspara la produccin dedeterminadosbienesoserviciosPNUD

Elproyectoes,enuncasoideal,unaserieptimadeactividadesorientadashacialainversinfundadasenunaplanificacinsectorialcompletaycoherente,mediante lacualseesperaqueun conjuntoespecficode recursoshumanosymaterialesproduzcaungradodeterminadodedesarrolloeconmicoysocialBancoMundial

Ensusignificadobsico,elproyectoeselplanprospectivodeunaunidaddeaccincapazdematerializar algnaspectodeldesarrolloeconmicoo social. Esto implica,desdeelpuntodevistaeconmico.Proponerlaproduccindealgnbienolaprestacindealgnservicio,conelempleo de una cierta tcnica y con miras a obtener u determinado resultado o ventaja,econmico o social. Como plan de accin, el proyecto supone tambin la indicacin de losmediosnecesariosparasurealizaciny laadecuacindeesosmediosa los resultadosquesepersiguen.El anlisisdeestas cuestiones sehaceen losproyectosno slodelpuntodevistaeconmicosinotambintcnicoyfinanciero,administrativoeinstitucionalILPES

En sntesis, podemos afirmar que el proyecto esun conjunto de acciones interrelacionadas ydirigidas a lograr unos resultados para transformar o mejorar una situacin inherente a lapoblacin,enunplazolimitadoyconrecursospresupuestados.

LosproyectostienenmayorprobabilidaddeseraceptadoscuandoformanpartedeunaPolticadeEstadoyasuvezpermitenserincorporadosdentrodeProgramasquerespondenaPlanesdeDesarrollodendolenacional,regionalomunicipal.Enconsecuencia,estamosdiciendoquelosproyectossonlaunidadbsicadelprocesodeplaneacinquesearticulaverticalmenteenlasiguientejerarqua:Poltica,Programa,Proyecto.

Algunascaractersticasdelosproyectos

Los proyectos, como la palabra lo indica, son una proyeccin (estimacin, clculo y/osimulacin) de la forma en que se atender una situacin problemtica que requiere laproduccindeunbienoservicio.Sereconocentrescaractersticasimportantes:

Periodo de inversin: Por lo general, el periodo de inversin es anterior al proyecto,aunquepuedeocurrirqueserealicensobrelamarchaperocomounprocesocalculadoyplanificado.Asporejemploocurreconlosproyectosdeviviendadondelaconstructoradisponedelosrecursosparala inversininicial,emplendolosenelestudiogeofsicos,permisoslegales,diseodeplanosyadecuacindelterreno.Posteriormente,vendrlainversinplanificadadelosrecursosprovenientesdecompradores,loscualesseutilizanparafinalizarelproyectoyobtenerlaganancia.

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Vidatil:(hayproyectosqueserealizanenpequeo,medianoylargoplazoquetienenefectos directos sobre los costos) P. ejemplo: si pensamos en unmunicipio de sextacategora,encontramosqueesaentidadterritorialmuchosdelosproyectospresentadossondecortoymedianoplazo: laconstruccindeuncampodeportivo,deunaescuela,de una calle, etc.) Por el contrario, si nuestra representacin es unmegaproyecto seentender el tiempode ejecucin esmayor. Este es el caso del transportemasivo enBogotTransmilenio,elcual inicien1998yen2011estculminandosutercerafase.Tambin son ejemplo de proyectos de largo plazo: la doble calzada BogotGirardot,BogotTunja;elsaneamientoambientaldelacuencadelroBogot,etc.Generalmenteunproyectodeplazoenelsectorpblicoimplicaelcompromisodevigenciasfuturasdelpresupuesto, es decir, autorizar una afectacin del presupuesto, particularmente eningresos fiscales,porunperiodode tiempoqueexcedealdeunperiododegobierno.Los proyectos de largo plazo implican una importante inversin de recursos y sonposiblesporqueseconsideranestratgicos paraeldesarrolloeconmicoysocialdelapoblacin.

Costoseingresosdecadaunadesusetapas:todoproyectoseordenaporfasesoetapaslascualestienenuncosto,esdecir,requierendeunmontoespecficoderecursosparaqueseanposibles.Enconsecuenciahayquepreverlosrecursosqueingresarnyenqutiempo(planeacin)parasoportarcadaunadelasetapas.

Elciclodelproyecto

Decirqueelproyectocumpleuncicloesconsiderarqueexistenetapassucesivasquevandeprincipioafin.SegnMiranda,JJ.desdequeseconcibelaideahastaquesematerializaenuna obra o accin concreta (2006, p..5). Igualmente, que sea cclico significa que puederepetirseenunouotroproyectoindistintamentedadoquetodospasanporlasmismasetapasquesongenricamentehablando:Preinversin,Inversin,OperacinyEvaluacinExpost.

Grfica1.Cicloelproyectoyprocesointeligenteparatomarladecisindeinvertir.

Fuente:MirandaJ.J.(2006)Gestindeproyectos,p.5 Fuente:MirandaJ.J.(2006)p.9

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De acuerdo conMiranda el ciclo de vida del proyecto se puede resumir en las cuatro fasesindicadas, lascualessonasuvez, lamejorformade llevaraunprocesoacertadodetomadedecisiones. La Preinversin corresponde a todas las acciones y estudios previos a la decisinformalysonlosqueaparecenenelgrfico(identificacin,seleccin,formulacinyevaluacin),La inversin (ejecucin o implementacin) aduce al proceso de transformacin en que semovilizacinrecursoshumanos,fsicosyfinancierosparaelcumplimientodelobjetivosocialdelproyecto,LaOperacinhacereferenciaaunaactividadpermanenteyrutinariaencaminadaalaproduccindeunbienoprestacindeunservicio,ylaEvaluacinExpost,lacualesrealizadapor el Estado, centros de investigacin, universidades u organismos internacionales paracompararsifueroncumplidoslospropsitosplanteadosconelestudiodePreinversin.(MirandaJ.J.2006p.56)

Son distintas las formas de presentar el Ciclo de un proyecto Por ejemplo, DNP en laMetodologa General Ajustada (MGA) menciona como etapas: identificacin (la cual incluyedescripcindelproblema,causasyefectos,diagnsticoyseleccindealternativa),Preparacin(corresponde a todos los estudios de rigor: Tcnicos, econmicos, financieros, sociales,ambientales,legales,etc.),EvaluacinExante(bsicamentedecarctereconmica,financieraysocialsobrelaalternativaseleccionada),Programacin(fsicofinancieraydeingresosofuentesdefinanciacin)yEvaluacinExpost(serealizadespusdelaoperacindelproyectoyluegodeuntiempodehaberterminado).Sinembargo,sirevisamoslosdiagramassiguientes,lasetapasvaras para el SistemaUnificado de Inversiones y finanzas Pblicas (SUIFP) del DNP y para elBancoMundial.

Grafica2.EtapasparaelSistemaUnificadodeInversionesyfinanzasPblicas(SUIFP)delDNPyparaelBancoMundial

Fuente:DNPSUIFP Fuente:http://web.worldbank.org

Decualquiermanera,trtesedeunauotraformadepresentarlasdiferentesfasesoelciclodevida del proyecto, en el fondo son bsicamente las cuatro mencionadas inicialmente:

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Preinversin, inversin, operacin y evaluacin Expost, las cuales se corresponden con losprocesosdeplaneacinyconlametodologadelMarcoLgicoqueserabordadamsadelante.

Veremoscmo lasdemsunidadesdeestemduloseconcentranendesarrollarcadaunadeesas etapas, pero dicho brevemente, la Preinversin reunir los temas de sobre diseo,formulacin y evaluacin Exante, la Operacin recoger el tema sobre programacin delproyectoylaevaluacinExposteltemadesumismonombre.

LaPlaneacinenColombiaylaMGA

En Colombia el Departamento Administrativo de Planeacin Nacional DNP, es el organismotcnicorectordelaplaneacinenelpasymedianteunavisinestratgicaquearticulalosocial,econmicoyambiental,orientaesarelacinjerrquicaentrepoltica,plan,programayproyecto.LaplaneacinenColombiaestreguladaporlaconstitucinylasleyes,peroesla157de1994por lacual seestablece laLeyOrgnicadelPlandeDesarrollo, laquesirvecomonormaguaparalaplaneacinenelpas.

Cabe anotar que el DNP mediante resolucin 0806 de 2005 por la cual Se organizan lasmetodologas,criteriosyprocedimientosquepermitanintegrarlossistemasdeplaneacinylarednacionaldeBancosdeProgramasyProyectosordenaatodaslaentidadesenlosrdenesnacional y territorial, el uso de laMetodologa General AjustadaMGA para la identificacin,preparacin y formulacin de proyectos. LaMGA es unametodologa basada en el marcoLgicodeelaboracindeproyectosysirveparaidentificarproblemas,plantearalternativasdesolucinyformularelproyecto.SegnOscarOrdoezElmarcolgicofuecreadoen1969porla firma consultora Practical Concepts Inc., especficamente por LeonRossenberg y LawrencePosner, bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos(USAID). El marco lgico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales,superandolosproblemasqueenopinindesuscreadoreseranlosprincipalesdefectosdelosproyectosdedesarrollo1.

ElDNPsealasobrelaMGAlosiguiente:LaMGApermitealusuarioconsignarlainformacinde identificacin del problema o necesidad a partir de las causas, los efectos y las posiblesalternativasdesolucin,(sedebetenerporlomenosunaalternativadesolucinalproblemaonecesidad).Aesta(s)alternativa(s)selerealizar(n)losestudiosinstitucionalorganizacional,localizacin, tcnico, ambiental, econmico, comunitario, de mercado, financiero y legal,siemprequeseannecesariosdeacuerdoaltipodeproyectooseanrequeridospor laentidadque emite el concepto de viabilidad. Teniendo en cuenta los costos de oportunidad(representadosenuna tasadedescuento), los costose ingresosy/obeneficios,el evaluadorpodr decidir cul es la mejor alternativa. Con la alternativa de solucin seleccionada serealizarlaprogramacindeproductoseindicadoresdelproyecto.

1ORDOEZ,Oscar.(Sf)ElMtododelMarcoLgicoysuaplicacinalaMGA.(www.dnp.gov.co/archivos/documentos/DIFP_Bpin/Presentacin_Oscar_Ordoez.pdf)

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LaMGA generar la Ficha EBI automticamente con excepcin de los datos del formulador,evaluadoryviabilizadorylaCalificacindelapriorizacindelProyecto2.

LadenominadaFichadeEstadsticaBsicade Inversin(FichaEBI)esaquellaqueresume lascaractersticascentralesdeunproyecto.Enellasedebeplasmarlainformacindelaalternativaseleccionadaenlaevaluacindelproyecto.Estafichadeberserdiligenciadaporlasentidadespara cada uno de los proyectos que requiera financiamiento del Presupuesto General de laNacin,PGN(DNP)

Ensntesis,sontreslosaspectosquehemosmencionadoaquyquenosinteresaquedenclaros:primero, que el organismo tcnico rector de la planeacin Nacional es el DepartamentoAdministrativo de Planeacin Nacional (DNP). Segundo, que para cualquier proyecto deinversin en el Estado Colombiano proveniente de cualquier entidad del orden nacional oterritorialesrequeridoelusode laMetodologaGeneralAjustadaMGA, yporltimo,queelinstrumento que resume la informacin del proyecto formulado y que afecta el presupuestogeneraldelanacineslaficadeEstadsticaBsicadeinversinoFichaEBI.

2DNP,MetodologaGeneralAjustada,paralaIdentificacin,PreparacinyEvaluacindeProyectosdeInversinBogot,D.C.,Octubrede2006,p.11