René Ramírez GallegosSecretario Nacional de Planificación y Desarrollo

Miguel Carvajal AguirreMinistro Coordinador de Seguridad

Katiuska King MantillaMinistra Coordinadora de Política Económica

Doris Soliz CarriónMinistra Coordinadora de la Política

Nathalie Cely SuárezMinistra Coordinadora de la Producción,Empleo y Competitividad

Jeannette Sánchez ZuritaMinistra Coordinadora de Desarrollo Social

María Fernanda Espinosa GarcésMinistra Coordinadora de Patrimonio

Jorge Glas EspinelMinistro Coordinador de Sectores Estratégicos

Montgomery Sánchez ReyesRepresentante del Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador

Paúl Granda LópezRepresentante de la Asociación deMunicipalidades del Ecuador

Hugo Quiroz VallejoRepresentante del Consejo de Juntas ParroquialesRurales del Ecuador

Carlos Díez TorresRepresentante del Consejo de ParticipaciónCiudadana y Control Social (observador)

Diego Martínez VinuezaSecretario del Consejo

REPÚBLICA DEL ECUADORCONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

Rafael Correa DelgadoPresidente Constitucional de la República

República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural

Versión Resumida

© Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009

Quito, Ecuador (segunda edición, 8.000 ejemplares)

Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente

El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizadode Planificación Participativa conforme el Decreto Ejecutivo 1577 de 26 de febrero de 2009 y presentado por el PresidenteRafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo,denominado para este período de Gobierno “Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013” fue aprobado en sesión de05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009.

Los Directorios de la Asociación de Municipalidades de Ecuador, AME, y el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales deEcuador, CONAJUPARE, fueron renovados con fecha posterior a la sesión en la que el Consejo Nacional de Planificaciónaprobó el Plan. Se incluye en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de estas instituciones.

Este documento constituye una versión resumida del Plan.Para visualizar la versión completa favor remitirse al siguiente enlace: http://plan.senplades.gob.ec

SENPLADESAv. Juan León Mera No. 130 y Patria. PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332. Quito - Ecuador

Página web. www.senplades.gob.ec; correo electrónico: senplades@senplades.gob.ec/ pnd2009@senplades.gob.ec

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Índice

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 . . . . . . . . 101.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2. Orientaciones éticas y programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243.4. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo, 31 meses de Revolución ciudadana . . . . . 264.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264.2. 31 meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

5. Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y (re)distribución para el Buen Vivir . . . . . 545.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545.2. La construcción de un nuevo modo de acumulación y

(re)distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y

(re)distribución en el largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

6. Estrategias para el período 2009 - 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.1. Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la riqueza

y diversificación de las formas de propiedad y organización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.2. Transformación del patrón de especialización de la economía,

a través de la sustitución selectiva de importaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 606.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones,

exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana. . . . . . . . . 616.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento

a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636.6. Conectividad y telecomunicaciones para

la sociedad de la información y el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 646.8. Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . . . 656.9 Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco

del Estado constitucional de derechos y justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

4

6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . . . 696.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social

y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . . 74Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza

y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción

estratégica en el mundo y la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . 78Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . . . 80Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos,

interculturales y de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,

la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . . 85Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

8. Estrategia Territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 898.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . . 908.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica,

articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 938.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . . 968.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad. . . . . 978.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional

y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . . . . . . . . 1008.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1048.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo

y la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1078.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado,

con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1098.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

9. Criterios para la planificación y priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación

de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 1149.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

10. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Cuando en enero de 2007 iniciamos la construc-ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,«Plan para la Revolución Ciudadana», no parti-mos de cero. La propuesta de cambio, definida enel Plan de Gobierno que el Movimiento País pre-sentó a la ciudadanía, en el marco de su participa-ción electoral de los años 2006, 2007 y 2008,trazó ya los grandes lineamientos de una agendaalternativa para el Ecuador. Ahora, nuestro desa-fío es su consolidación. Por esto el Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevosretos orientados hacia la materialización y radica-lización del proyecto de cambio de la RevoluciónCiudadana, para la construcción de un Estadoplurinacional e intercultural, y finalmente paraalcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.

Al igual que aquel Plan que rigió el anteriorperíodo de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge ybusca concretar las revoluciones delineadas en elproyecto de cambio de la Revolución Ciudadana.Dichas apuestas de cambio también fueron orien-taciones para el proceso constituyente de 2008,que finalmente se plasmaron en el nuevo pactosocial reflejado en la nueva Constitución de laRepública del Ecuador. Tales revoluciones son:

1. Revolución constitucional y democráti-ca, para sentar las bases de una comuni-dad política incluyente y reflexiva, queapuesta a la capacidad del país para definirotro rumbo como sociedad justa, diversa,plurinacional, intercultural y soberana.

2. Revolución ética, para garantizar latransparencia, la rendición de cuentas yel control social, como pilares para la

construcción de relaciones sociales queposibiliten el reconocimiento mutuo entrelas personas y la confianza colectiva, ele-mentos imprescindibles para impulsar esteproceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva yagraria, para superar el modelo de exclu-sión heredado y orientar los recursos delEstado a la educación, salud, vialidad,vivienda, investigación científica y tec-nológica, trabajo y reactivación producti-va, en armonía y complementariedadentre zonas rurales y urbanas.

4. Revolución social, para que a través deuna política social articulada a una políti-ca económica incluyente y movilizadora,el Estado garantice los derechos funda-mentales de todas las personas, comuni-dades, pueblos y nacionalidades.

5. Revolución por la dignidad, soberanía eintegración latinoamericana, para mante-ner una posición clara, digna y soberana enlas relaciones internacionales y frente a losorganismos multilaterales, avanzar haciauna verdadera integración con AméricaLatina y el Caribe, así como insertar al paísde manera estratégica en el mundo.

Las propuestas contenidas en el Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013, plantean importan-tes desafíos técnicos y políticos e innovacionesmetodológicas e instrumentales. Sin embargo, elsignificado más profundo del Plan está en la ruptu-ra conceptual que plantea respecto a los idearios

5

Presentación

del Consenso de Washington y las aproximacio-nes más ortodoxas al concepto de desarrollo.

En este sentido, el Buen Vivir parte de una largabúsqueda de modos alternativos de vida quehan impulsado los actores sociales de AméricaLatina durante las últimas décadas, demandan-do reivindicaciones frente al modelo económi-co neoliberal. En el caso ecuatoriano, dichasreivindicaciones fueron reconocidas e incorpo-radas en la Constitución, convirtiéndose enton-ces en los principios y orientaciones del nuevopacto social.

El Buen Vivir es por tanto una apuesta de cam-bio que se construye continuamente desde esasreivindicaciones que buscan una visión másamplia, que supere los estrechos márgenes cuan-titativos del economicismo, que permita la apli-cación de un nuevo modelo de desarrollo cuyofin no sean los procesos de acumulación material,mecanicista e interminable de bienes, sino quepromueva un estrategia económica incluyente,sostenible y democrática. Es decir, una visión queincorpore a los procesos de acumulación y(re)distribución a los actores que históricamentehan sido excluidos de las lógicas del mercadocapitalista, así como a aquellas formas de produc-ción y reproducción que se fundamentan en prin-cipios diferentes a dicha lógica de mercado.

Asimismo, el Buen Vivir se construye desdelas posiciones que reivindican la revisión yreinterpretación de la relación entre la natu-raleza y los seres humanos, es decir, desde eltránsito del actual antropocentrismo al bio-pluralismo, en tanto la actividad humana rea-lice un uso de los recursos naturales adaptadoa la generación (regeneración) natural de losmismos (Guimaraes, cit. por Acosta, 2008).

Finalmente, el Buen Vivir se construye tambiéndesde las reivindicaciones por la igualdad y lajusticia social, y desde el reconocimiento, lavaloración y el diálogo de los pueblos y de susculturas, saberes y modos de vida.

Reconociendo entonces que la definición delBuen Vivir implica un concepto complejo, nolineal, históricamente construido y en constan-te resignificación. Con estas precisiones, nos

aventuramos a sintetizar que entendemos porBuen Vivir «la satisfacción de las necesidades, laconsecución de una calidad de vida y muerte dignas,el amar y ser amado, y el florecimiento saludable detodos y todas, en paz y armonía con la naturaleza yla prolongación indefinida de las culturas humanas.El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para lacontemplación y la emancipación, y que las liberta-des, oportunidades, capacidades y potencialidadesreales de los individuos se amplíen y florezcan demodo que permitan lograr simultáneamente aquelloque la sociedad, los territorios, las diversas identida-des colectivas y cada uno —visto como un serhumano universal y particular a la vez— valoracomo objetivo de vida deseable (tanto material comosubjetivamente y sin producir ningún tipo de domi-nación a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivirnos obliga a reconstruir lo público para reconocer-nos, comprendernos y valorarnos unos a otros —entre diversos pero iguales— a fin de que prosperela posibilidad de reciprocidad y mutuo reconoci-miento, y con esto posibilitar la autorrealización y laconstrucción de un porvenir social compartido» (R.Ramírez, 2008: 387).

Esta ruptura conceptual que proponemos tieneorientaciones éticas y principios que marcan elcamino hacia un cambio radical para la cons-trucción de una sociedad justa, libre y democrá-tica. Las orientaciones éticas se expresan encinco dimensiones: justicia social y económica,justicia democrática y participativa, justiciaintergeneracional e interpersonal, justicia trans-nacional y justicia como imparcialidad. A su vez,propone desafíos que se pueden sintetizar en:

• Construir una sociedad que reconozca launidad en la diversidad.

• Reconocer al ser humano como ser gregarioque desea vivir en sociedad.

• Promover la igualdad, la integración y lacohesión social como pauta de convivencia.

• Garantizar progresivamente los derechosuniversales y la potenciación de las capacida-des humanas.

• Construir relaciones sociales y económi-cas en armonía con la naturaleza.

• Edificar una convivencia solidaria, frater-na y cooperativa.

• Consolidar relaciones de trabajo y de ocioliberadores.

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• Reconstruir lo público.• Profundizar la construcción de una

democracia representativa, participativa ydeliberativa.

• Consolidar un Estado democrático, plura-lista y laico.

La ruptura conceptual con el concepto de desa-rrollo y el modo de Estado se plasman en unaestrategia de mediano plazo que busca construiruna biopolis ecoturística, cuyo desafío es concre-tar un nuevo modo de generación de riqueza y(re)distribución pospetrolera para el Buen Vivir.Este nuevo modo define, para la primera fase desu aplicación durante el período 2009-2013,doce estrategias de cambio:

I. Democratización de los medios de pro-ducción, (re)distribución de la riqueza ydiversificación de las formas de propiedady de organización.

II. Transformación del patrón de especializa-ción de la economía a través de la sustitu-ción selectiva de importaciones para elBuen Vivir.

III. Aumento de la productividad real ydiversificación de las exportaciones,exportadores y destinos mundiales.

IV. Inserción estratégica y soberana en elmundo e integración latinoamericana.

V. Transformación de la educación superiory transferencia de conocimiento en cien-cia, tecnología e innovación.

VI. Conectividad y telecomunicaciones paraconstruir la sociedad de la información

VII. Cambio de la matriz energética.VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco

de una macroeconomía sostenible.IX. Inclusión, protección social solidaria y

garantía de derechos en el marco delEstado constitucional de derechos yjusticia.

X. Sostenibilidad, conservación, conoci-miento del patrimonio natural y fomentoal turismo comunitario.

XI. Desarrollo y ordenamiento territorial,desconcentración y descentralización.

XII. Poder ciudadano y protagonismo social.

Con estos fundamentos, el Plan aterriza en loconcreto y propone una lógica de planificación apartir de los siguientes 12 grandes objetivosnacionales para el Buen Vivir, los mismos que yafueron planteados en el Plan 2007-2009, y queahora son actualizados bajo parámetros que serelacionan con el desempeño de las metas nacio-nales, con las distintas propuestas de acciónpública sectorial y territorial, y principalmentecon la necesidad de concretar los desafíos deri-vados del nuevo marco constitucional.

Los objetivos actualizados del Plan Nacionalpara el Buen Vivir 2009-2013 son:

Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesióne integración social y territorialen la diversidad.

Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten-cialidades de la ciudadanía.

Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida dela población.

Objetivo 4. Garantizar los derechos de lanaturaleza y promover unambiente sano y sustentable.

Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz,e impulsar la inserción estraté-gica en el mundo y la integra-ción latinoamericana.

Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable,justo y digno en su diversidadde formas.

Objetivo 7. Construir y fortalecer espaciospúblicos, interculturales y deencuentro común

Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identi-dad nacional, las identidadesdiversas, la plurinacionalidady la interculturalidad.

Objetivo 9. Garantizar la vigencia de losderechos y la justicia.

Objetivo 10. Garantizar el acceso a la parti-cipación pública y política.

Objetivo 11. Establecer un sistema económi-co social, solidario y sostenible.

Objetivo 12. Construir un Estado democrá-tico para el Buen Vivir.

Este Plan no es concebido como la suma de par-tes y elementos dispersos. Tiene una miradaintegradora, basada en un enfoque de derechos

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que va más allá de la entrada sectorialista tradi-cional, y tiene como ejes la sostenibilidadambiental y las equidades generacional, inter-cultural, territorial y de género. La armoniza-ción de lo sectorial con los objetivos nacionalessupuso un gran esfuerzo de coordinación y arti-culación interestatal para conjugar la problemá-tica, las políticas y las visiones sectoriales conlos grandes intereses nacionales.

Para propiciar esta articulación, la formulacióndel Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se sustentó en un proceso de diseño deagendas sectoriales, consideradas como instru-mentos de coordinación y concertación secto-rial, las cuales representan un esfuerzo dedefinición de políticas, estrategias, programas yproyectos que ejecuta cada gabinete sectorial dela Función Ejecutiva. Las agendas y políticassectoriales brindan coherencia a las propuestasde gestión pública con respecto a las disposicio-nes constitucionales, los objetivos del BuenVivir y la planificación operativa, lo que deter-mina un flujo de articulación entre las orienta-ciones programáticas de mediano plazo y lagestión institucional efectiva.

La concertación sectorial no es suficiente cuan-do se requiere articular las distintas visiones ycondiciones de los territorios y sus poblaciones,con el objeto de fortalecer su integración ymejorar las condiciones de vida de las y losecuatorianos. Es un proceso de doble vía, en elque la planificación local alimenta y nutre a laplanificación nacional y viceversa, como partede un proceso de construcción de un nuevo tipode Estado policéntrico. Así, en 2007 el Ecuadorimpulsó un Plan Nacional de Desarrollo en elcual la perspectiva territorial se incorporó a par-tir de los planes provinciales.

Para el período 2009-2013 la EstrategiaTerritorial Nacional constituye una de las prin-cipales innovaciones del Plan, en tanto incor-pora al ordenamiento territorial e identifica lasprincipales intervenciones y proyectos estraté-gicos en los territorios.

El proceso de formulación de agendas para lassiete zonas de planificación, permitió identificarlas necesidades de las poblaciones relacionadas

a las cualidades, potencialidades y limitacionesde los territorios, así como desarrollar una pro-puesta de modelo territorial en el que se expre-san los lineamientos para el uso del suelo y lasintervenciones estratégicas articuladas a unapropuesta nacional.

Todo este nuevo esquema de planificaciónnacional también implica la construcción de laplanificación de manera fuertemente participa-tiva. La formulación del Plan Nacional para elBuen Vivir 2009-2013 responde a un procesosostenido de consulta que inició con la elabora-ción del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, y que se ha caracterizado por la diversidadde actores involucrados, a través de veeduríasciudadanas a la ejecución de políticas, gruposfocales, consultas ciudadanas, tanto a nivelnacional como territorial, así como también eldiálogo y la concertación con los actores socia-les e institucionales.

El Plan Nacional el Buen Vivir 2009-2013 seestructura en torno a nueve secciones. La pri-mera presenta el proceso de construcción delPlan Nacional, el cual se sustenta en laConstitución de 2008, y se caracteriza por serprofundamente democrático y ampliamenteparticipativo. A continuación, la secciónsegunda despliega las orientaciones éticas y pro-gramáticas, las cuales subyacen y guían el proce-so actual de transformación. En la tercerasección se muestra la orientación del cambio,desde el paradigma del desarrollo hacia unonuevo, del Buen Vivir. La cuarta sección aportaun diagnóstico crítico sobre los procesos econó-micos, sociales y políticos que han caracterizadoal país en las últimas décadas, así como una lec-tura analítica de los que fueron los primeros 31meses de gobierno. De la mano del diagnóstico,se proponen, en la quinta sección, las transfor-maciones necesarias para alcanzar, en el media-no plazo, un nuevo modo de acumulación y(re)distribución para el Buen Vivir. Luego, en lasección sexta, se explican las 12 estrategiasnacionales para el período 2009-2013; es decir,para la primera fase de las transformaciones quepropone la quinta sección.

En la séptima sección, se desarrollan los conte-nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el

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Buen Vivir, los cuales han sido actualizados enfunción de los contenidos constitucionales, losresultados de la evaluación del Plan Nacionalde Desarrollo 2007-2009, las agendas y políticassectoriales y territoriales, las acciones e inver-siones públicas y los aportes ciudadanos. En los12 Objetivos Nacionales se definen políticas ylineamientos de política necesarios para la con-secución de metas que permitan hacer un segui-miento de los resultados logrados por elGobierno. Estas metas, que fueron validadas porlas instituciones ejecutoras, rompen con lasinercias burocráticas e institucionales y mues-tran el compromiso del Gobierno Nacional paracumplir con su propuesta de transformación.

La octava sección, como una de las innovacio-nes más importantes del Plan Nacional para elBuen Vivir 2009-2013, incluye la EstrategiaTerritorial Nacional, que identifica y territo-rializa las principales intervenciones y proyec-tos estratégicos nacionales. Como anexocomplementario a la Estrategia TerritorialNacional, se incluye una primera versión delas agendas zonales. Estas agendas constituyenun aporte para un proceso de discusiónampliado, en el que progresivamente y en fun-ción de procesos de la información y la plani-ficación territorial se brinde sustento para eldiseño de políticas públicas adecuadas a ladiversidad propia del país.

El Plan, en su novena y última sección, inclu-ye el desarrollo de criterios para la asignaciónde recursos a través de la formulación del PlanPlurianual de Inversiones. Cabe resaltar que laplanificación y priorización de la inversiónpública está acompañada de un proceso deanálisis, validación y jerarquización de progra-mas y proyectos articulados a las estrategias demediano plazo y a las políticas definidas encada objetivo.

El Plan Nacional para el Buen Vivir es unaherramienta flexible y dinámica, también dispo-nible en formato magnético, que, además de loscontenidos antes descritos, recopila los resulta-dos de la participación en las mesas de consultaciudadana e incluye información adicional sobreel propio Plan, con miras a garantizar su actuali-zación permanente conforme se van formulando

políticas complementarias. Esta herramientaincluye además una opción de visualizacióngeográfica y desagregación de indicadores a finde proporcionar a los gestores de políticas públi-cas instrumentos que, de primera mano, les per-mitan realizar proyecciones de cobertura y verlos impactos que podrían tener sus programas enel territorio, tomando en cuenta la sostenibili-dad ambiental y las equidades de género, gene-racional, intercultural y territorial.

Finalmente, es necesario recalcar que el PlanNacional para el Buen Vivir 2009-2013 es unprimer paso para la construcción del SistemaNacional Descentralizado de PlanificaciónParticipativa que tiene como finalidad des-centralizar y desconcentrar el poder y cons-truir el Estado plurinacional e intercultural.En este afán, y siguiendo las disposicionesconstitucionales, este Plan deja abiertas laspuertas e invita a la construcción de Planes deVida de los diferentes pueblos y nacionalida-des del país, así como a la elaboración del Plande la circunscripción territorial especial de laAmazonía. De la misma forma, y en el marcode sus autonomías, recomienda a losGobiernos Autónomos Descentralizados laarticulación con este Plan y la actualizaciónde sus instrumentos de planificación y priori-dades de intervención territorial.

El «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. Construyendo un Estado plurinacional eintercultural», ha sido elaborado a través de laorientación técnica y metodológica de laSecretaría Nacional de Planificación yDesarrollo (SENPLADES), en coordinacióncon los equipos técnicos de los distintosMinisterios y Secretarías de Estado y sobre todocon los aportes de ciudadanas y ciudadanosecuatorianos. La aprobación del Plan en elConsejo Nacional de Planificación constituyeun hito en la aplicación de la Constitución asícomo también para la consolidación de lademocracia participativa.

René Ramírez GallegosSECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

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La elaboración del Plan supuso enfrentar cua-tro grandes desafíos: articular la planificaciónal nuevo marco constitucional, al reforzar laplanificación por Objetivos Nacionales parael Buen Vivir; generar procesos de articula-ción y retroalimentación interestatal que inte-gren la gestión por resultados; incorporar demanera efectiva la planificación y el ordena-miento territorial; e impulsar un proceso departicipación social.

1.1. Disposiciones constitucionales sobrela planificación nacional

La Constitución de 2008 posiciona a la planifi-cación y a las políticas públicas como instru-mentos para la consecución de los objetivos delBuen Vivir y la garantía de derechos. Según laCarta Magna, la planificación tiene por objetopropiciar la equidad social y territorial y promo-ver la concertación. Para esto, debe asumircomo prioridad la erradicación de la pobreza, lapromoción del desarrollo sustentable, y la(re)distribución equitativa de los recursos y lariqueza como condiciones fundamentales paraalcanzar el Buen Vivir. En este nuevo enfoque,las ciudadanas y ciudadanos, en forma indivi-dual y colectiva, tienen el derecho de participarde manera protagónica en la toma de decisio-nes, en la formulación de políticas y en la ges-tión de los asuntos públicos.

Según la disposición constitucional con-tenida en el art. 280: «El Plan Nacionalde Desarrollo [hoy denominado PlanNacional para el Buen Vivir] es el instru-mento al que se sujetarán las políticas,programas y proyectos públicos; la progra-mación y ejecución del presupuesto delEstado; y la inversión y la asignación delos recursos públicos; y coordinará lascompetencias exclusivas entre el Estadocentral y los Gobiernos AutónomosDescentralizados. Su observancia será decarácter obligatorio para el sector públicoe indicativo para los demás sectores».

1.2. Elementos orientadorespara la formulación del Plan

La Constitución del Ecuador es el principalreferente del proceso de formulación de la pla-nificación nacional. La aprobación de la nuevaCarta Magna en 2008 estableció un nuevopacto social, cuyo cumplimiento debe ser cana-lizado por la acción estatal, que articula los sec-tores público, privado, popular y solidario. Enese sentido, los aportes constitucionales lleva-ron a la actualización de los contenidos del Plany a una denominación diferente para el nuevoperíodo de gobierno, que refleja el cambio deparadigma de desarrollo en el «Plan Nacionalpara el Buen Vivir, 2009-2013. Construyendoun Estado plurinacional e intercultural».

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1. El Proceso de Construcción delPlan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013

La formulación de este Plan se fundamentaademás en la propuesta de gobierno de RafaelCorrea, ratificada por el pueblo ecuatoriano enlas urnas y, por tanto, cuenta con la legitimi-dad política de un mandato social y ciudadanoal que el Gobierno Nacional debe responder yrendir cuentas.

Asimismo, se sustenta en un diagnóstico críticode la situación del país, en un análisis de avan-ces en el cumplimiento de metas del Plan 2007-2010, y en la evaluación de políticas, programasy proyectos del sector público para determinarsu impacto, eficiencia y resultados en relacióncon los objetivos propuestos.

El desafío de pasar de la lógica de planificaciónsectorial a la planificación por objetivos requiereun esfuerzo para privilegiar las articulaciones entretodas las áreas, a fin de construir una visión de lapolítica pública como un todo estructurado. Parapropiciar esta articulación, la formulación del Planse sustentó en un proceso de diseño de agendassectoriales, una por cada gabinete sectorial de laFunción Ejecutiva, consideradas como instrumen-tos de coordinación sectorial. Las agendas sectoria-les brindan coherencia a las propuestas de gestiónpública con respecto a la Constitución, los objeti-vos del Buen Vivir y la planificación operativa. Asíse determina un flujo de articulación entre lasorientaciones programáticas de mediano plazo y lagestión institucional efectiva (Figura 1.1).

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Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional

Elaboración: SENPLADES.

Las metas se complementan con indicadores deevaluación, que constituyen elementos funda-mentales para el seguimiento y evaluación de laacción pública en relación a los impactos yresultados esperados hasta el año 2013. La líneabase de los indicadores corresponde al año 2008

o al último año con información disponible.Cuentan con la validación de los ministeriosejecutores y ministerios coordinadores.

También, como parte del proceso de articula-ción del Plan con la planificación institucional,

las entidades públicas realizan sus planes opera-tivos institucionales en función de los objetivosnacionales, lo cual permite complementar lasmetas e indicadores del Plan con indicadoresespecíficos y de gestión propios de cada entidad.

El cumplimiento de las metas establecidas en elPlan es de responsabilidad conjunta de todas lasFunciones del Estado, de los GobiernosAutónomos Descentralizados, y adicionalmenterequiere el compromiso de todos los actores dela sociedad civil.

Además, el conocimiento tácito, práctico o subje-tivo, anclado en diferentes instancias sociales,pero no necesariamente codificable, obliga a múl-tiples mecanismos de retroalimentación del Plancon participación ciudadana, reconociendo queel conocimiento tiene carácter social y es parteconsustancial de la acción colectiva. Por esto elPlan incluye también mecanismos de diálogo conla ciudadanía para identificar los resultados deprogramas públicos, así como para el seguimientoa la ejecución de la inversión pública.

La formulación de este Plan incluyó un procesoinédito de planificación, priorización y programa-ción de la inversión pública para el período cua-trienal. La identificación de los requerimientos deinversión estuvo acompañada de un proceso deanálisis, validación y jerarquización de programasy proyectos, a partir de las agendas y políticas decada Consejo Sectorial. Con base en la informa-ción antes mencionada se inició un proceso téc-nico que permitirá la asignación de recursos, anivel de proyecto, teniendo en cuenta determina-dos criterios como: las políticas definidas en elPlan, las estrategias de mediano plazo, las priori-dades del programa político aprobado en lasurnas, el Índice de Prioridad de la Inversión y lajerarquización de los Ministerios Coordinadores.Asimismo, la formulación de escenarios de inver-sión permitió dimensionar los impactos en la cajafiscal y los requerimientos de financiamiento quegaranticen la sostenibilidad fiscal. El resultado esel Plan Plurianual de Inversión, que debe ser revi-sado y actualizado para la elaboración del corres-pondiente presupuesto anual.

La concertación sectorial no es suficiente.Hace falta pensar el territorio como el espacio

de concreción de la política pública en un pro-ceso de doble vía, en el que la planificaciónlocal alimenta y nutre a la planificación nacio-nal y viceversa, en el marco de la construcciónde un nuevo tipo de Estado policéntrico. En2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional deDesarrollo, en el que fue incorporada la pers-pectiva territorial a partir de los planes provin-ciales. Para el período 2009-2013, la EstrategiaTerritorial Nacional constituye una de lasprincipales innovaciones del Plan, en tantoincorpora al ordenamiento territorial e identi-fica las principales intervenciones y proyectosestratégicos en los territorios. El proceso deformulación de agendas zonales permitirá reco-nocer las necesidades de las poblaciones y lascualidades, potencialidades y limitaciones delos territorios, y desarrollar una propuesta demodelo territorial en la que se expresen loslineamientos para el uso del suelo y las políti-cas estratégicas para el ámbito regional, articu-lados a una propuesta nacional.

La Estrategia Territorial Nacional debe convali-darse y enriquecerse a partir del desarrollo deprocesos de planificación y ordenamiento terri-torial de carácter participativo, que cuenten conlos Gobiernos Autónomos Descentralizados. Sedebe también fortalecer mecanismos de coordi-nación de la gestión en los territorios, para cons-truir conjuntamente un modelo territorialequilibrado e incluyente.

El Plan no es la suma de los planes locales nisectoriales del Estado ecuatoriano. Sin embargolas demandas y aspiraciones territoriales fueronanalizadas y aportaron a su construcción. A esteesfuerzo se sumará el apoyo para la formulaciónde los Planes de Vida de los pueblos y naciona-lidades del Ecuador y del Plan para la circuns-cripción territorial especial de la Amazonía.

1.3. Planificación participativapara el Buen Vivir

La participación ciudadana es un derecho. Laplanificación participativa se inspira ademásen la valoración ética de la posibilidad de un

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ejercicio democrático de encuentro de interesesparticulares y en la necesidad de contar con elconocimiento y las habilidades de las personasdestinatarias del Plan, como corresponsables deldiseño y gestión de acciones públicas que estánreferidas al conjunto de la sociedad.

La elaboración participativa de este Plan res-ponde a un proceso sostenido de consulta queinició con la elaboración del Plan Nacional deDesarrollo 2007-2010. Éste proceso se caracteri-za por la diversidad de actores que tomaronparte, y se concibe, en varios momentos, a tra-vés de veedurías ciudadanas a la ejecución depolíticas, la consulta ciudadana nacional yregional, y el diálogo y concertación con losactores sociales e institucionales.

Veedurías ciudadanasEntre junio de 2008 y marzo de 2009 se imple-mentaron espacios ciudadanos con la partici-pación de mujeres y hombres de diferentescontextos socioculturales, de diferente edad,opción sexual, condición y posición, para velarpor el buen desempeño, sugerir modificacionesy observar todo el ciclo de las políticas públi-cas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo,y de los programas y proyectos que se ejecutanen las siete regiones de planificación. Losresultados y observaciones de las veedurías hansido incorporados en este nuevo Plan Nacionalpara el Buen Vivir.

De este modo, la acción pública puede nutrirsedel saber acumulado por los colectivos sociales yciudadanos en sus luchas. Este proceso promueveel empoderamiento ciudadano para la conviven-cia en la diversidad, y fortalece el tejido social.

Talleres de consulta ciudadanaSe organizaron en procura de enfatizar la articu-lación del Plan en los territorios, con actores de

todo el país, que con este propósito asistieron atalleresen Esmeraldas, Babahoyo, Portoviejo,Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga yTena. Adicionalmente, se realizaron dos talleresnacionales en Quito y Guayaquil. Dadas las espe-cificidades territoriales, ambientales y culturales,se organizó un taller en Galápagos y otro conpueblos y nacionalidades indígenas, en Baños.Participaron en total más de 4.000 personas.

Los talleres tuvieron como objetivos identifi-car propuestas de políticas nacionales, a partirde un análisis de los actores locales, sobre labase de su conocimiento de la realidad regio-nal, para intentar rebasar la perspectiva micro(comunidad-cantón-provincia) y abordar inte-gralmente la problemática del país. Para esto sediseñó una metodología que indujo a la refle-xión de las orientaciones nacionales desde lasrealidades regionales. Los resultados fuerondifundidos a través de las fichas de sistematiza-ción de cada taller, publicadas en el sitio webque se creó para el efecto.

Adicionalmente, se organizaron eventos masi-vos, que permitieron la difusión del Plan entrela ciudadanía en las plazas públicas de las ciuda-des de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja.También, como aporte a la discusión desde laciudadanía no organizada, se aplicaron sondeosde opinión a más de 5.000 personas.

Diálogo y concertación con actores sociales e institucionalesSe efectuó también un proceso de consultacon los Consejos Nacionales para la Igualdad,en donde se han desplegado procesos de diálo-go con las organizaciones, los movimientossociales, los pueblos y nacionalidades, con elobjetivo de definir participativamente laspolíticas que se requieren para un desarrolloinclusivo de sectores que han sido histórica-mente discriminados.

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1.4. Logros y alcances del proceso

Se puede destacar que:

• Se ha consolidado la planificación porobjetivos nacionales, que se encuentranintegrados a las políticas sectoriales. Sinembargo, aún se requiere reafirmar dichaarticulación con la gestión pública y laplanificación institucional para cubrirvacíos y evitar superposiciones.

• Se consiguió un alto grado de involu-cramiento de las instituciones públicasrectoras de las políticas; particularmen-te de los ministerios coordinadores y deinstancias que permitieron consolidarlos ejes transversales (género, intercul-turalidad, enfoque generacional y terri-torial).

• Se logró difundir en amplios sectores dela sociedad los objetivos del Plan.También hubo una gran aceptación porparte de los participantes quienes, ade-más, formularon aportes sustantivos paramejorar y potenciar el Plan.

• Se obtuvo un alto grado de deliberación,debate y discusión en el proceso, y una

buena representatividad de los distintossectores.

• Se han sentado las bases para la construc-ción de un sistema participativo de plani-ficación que contribuya a radicalizar lademocracia en el futuro.

Entre los principales retos, es posible anotar lossiguientes:

• Se debe impulsar un sistema de partici-pación que permita integrar, de manerapermanente y efectiva, las aspiracionesde la sociedad en los diversos procesos deplanificación.

• Es necesario propiciar un mayor debateen los territorios para la aplicación delPlan y la conformación efectiva delSistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa.

• Se requiere una mayor articulación ysinergia entre las intervenciones públicasde diversos niveles de gobierno para opti-mizar las acciones en los territorios.

• Se requiere consolidar el proceso iniciadopara una mejor articulación entre la pla-nificación y la asignación de recursos enfunción de prioridades nacionales.

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Principios metodológicos de los talleres de consulta ciudadana

Diálogo de saberes. Entre saberes técnicos,académicos y populares, de modo que todostengan las mismas posibilidades de ser escu-chados e incorporados en el proceso.

Valorar la experiencia. Las vivencias y laexperiencia de los y las participantes fueronel punto de partida y ocuparon un lugar cen-tral, de manera que la voz de los participantesno fuese subsumida bajo la voz de expertos.

La diversidad como riqueza. Se potencióla diversidad de participantes, criterios ypropuestas. La diversidad fue estimulada ypromovida.

La deliberación por sobre el consenso. Se impul-só un proceso de discusión y argumentación de

posiciones, como parte del ejercicio de cons-trucción de ciudadanía. Los disensos y losconsensos fueron señalados y recogidos, sinllegar a acuerdos forzados.

Del pensamiento fragmentado al pensa-miento complejo. Se buscó superar la lógicade planificación sectorial y promover unaplanificación a partir de objetivos nacionalesy estrategias territoriales.

Ejes transversales. Se integraron los enfo-ques de género, generacional, territorial eintercultural en la reflexión.

Flexibilidad. Se adaptó la metodología a losdiversos contextos y participantes en lasmesas de consulta.

Todo proyecto responsable contiene un conjun-to de orientaciones éticas, utópicas y teóricasque permitan delimitar el camino y asegurar sufactibilidad. Estas orientaciones guían las gran-des decisiones dentro de las cuales operan losactores sociales, políticos y económicos, y per-miten visualizar, en cada momento de la mar-cha, si se está o no en la ruta adecuada.

Las orientaciones que fundamentan este Planbuscan oponerse a la idea de que el presente esuna pura fatalidad histórica a la que debemosresignarnos. La negación de la posibilidad delcambio obliga a la ciudadanía común a mirar elfuturo desde el conformismo y rechazar la posi-bilidad de construir en el presente opciones detransformación y acuerdos colectivos que per-mitan creer que otras formas de vida social sonposibles. Por eso la necesidad de plantear orien-taciones emancipadoras y recuperar el derechoa concebir un futuro mejor.

2.1. Orientaciones éticas

• La justicia social y económica como basedel ejercicio de las libertades de todas ytodos: en una sociedad justa, todas y cadauna de las personas que la integran gozandel mismo acceso a los medios materiales,sociales y culturales necesarios para sub-sistir y llevar una vida satisfactoria que lespermita autorrealizarse y sentar las basespara el mutuo reconocimiento comoiguales (Wright, 2006: 3).

• La justicia democrática participativa: en unasociedad políticamente justa, todas ytodos deben contar con el mismo poderpara contribuir al control colectivo insti-tucionalizado de las condiciones y deci-siones políticas que afectan su destinocomún, lo que debe entenderse como ladefensa de los principios de igualdad polí-tica, participación y poder colectivodemocrático (Wright, 2006).

• La justicia intergeneracional e interpersonal:en una sociedad justa, las acciones y pla-nes del presente tienen que tomar encuenta a las generaciones futuras. Talsituación implica un pacto ambiental ydistributivo que considere el impactoambiental y social que tiene el uso de losrecursos naturales y las acciones y deci-siones económicas que se toman en elpresente, así como también la igualdad yequidad de género y el reconocimiento dela diversidad cultural del país.

• Justicia transnacional: una sociedad mun-dialmente justa implica tomar en cuentaque las opciones vitales de cada personaestán limitadas también por los acciden-tes de nacimiento y de origen nacional.En la medida en que existe el reconoci-miento de bienes públicos mundiales y laconsolidación de interrelaciones demovilidad de personas y recursos entrepaíses, se hace evidente que para un tra-tamiento adecuado de la justicia interna-cional y cosmopolita no solo se debenabordar los tradicionales temas de la gue-rra y la paz, sino también los de justiciaeconómica, (re)distribución de bienes

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2. Orientaciones éticas y programáticas

tangibles e intangibles e igualar el peso dela participación en los ámbitos políticosglobales (Nussbaum, 2006).

• Justicia como imparcialidad: una sociedadjusta es aquella que otorga seguridad jurí-dica y el mismo trato en todos sus proce-sos a todas y todos los ciudadanos frente ala ley y las instituciones que la rigen, endonde los derechos individuales son res-petados en tanto forman parte tambiénde un objetivo social (Rawls, 1999).

2.2. Orientaciones programáticas

Este Plan recoge y busca concretar un quiebreen las trayectorias históricas del desarrollo y dela democracia ecuatorianas, en el marco de lassiguientes propuestas de transformación y orien-taciones ético-políticas de la RevoluciónCiudadana:

1. Revolución constitucional y democrática,para sentar las bases de una comunidadpolítica incluyente y reflexiva, queapuesta a la capacidad del país para defi-nir otro rumbo como sociedad justa,diversa, plurinacional, intercultural ysoberana. Esto requiere la consolidacióndel nuevo pacto social contenido en laConstitución de 2008, a través del desa-rrollo normativo, de la implementaciónde políticas públicas y de la transforma-ción del Estado, de manera coherente,con el nuevo proyecto de cambio, paraque los derechos del Buen Vivir seanrealmente ejercidos. Para esto, es indis-pensable la construcción de una ciuda-danía radical que fije las bases materialesde un proyecto nacional inspirado por laigualdad en la diversidad.

2. Revolución ética, para garantizar la trans-parencia, la rendición de cuentas y elcontrol social, como pilares para la cons-trucción de relaciones sociales que posi-biliten el reconocimiento mutuo entre laspersonas y la confianza colectiva, ele-mentos imprescindibles para impulsareste proceso de cambio en el largo plazo.

3. Revolución económica, productiva y agraria,para superar el modelo de exclusión here-dado y orientar los recursos del Estado a laeducación, salud, vialidad, vivienda, inves-tigación científica y tecnológica, trabajo yreactivación productiva, en armonía ycomplementariedad entre zonas rurales yurbanas. Esta revolución debe concretarsea través de la democratización del acceso alagua, tierra, crédito, tecnologías, conoci-mientos e información, y diversificación delas formas de producción y de propiedad.

4. Revolución social, para que, a través deuna política social articulada a una políti-ca económica incluyente y movilizadora,el Estado garantice los derechos funda-mentales. Esta política integral, coheren-te e integradora es la que ofrece lasoportunidades para la inserción socioeco-nómica y, a la vez, para el fortalecimien-to de las capacidades de las personas,comunidades, pueblos, nacionalidades ygrupos de atención prioritaria, a fin deque ejerzan libremente sus derechos.

5. Revolución por la dignidad, soberanía e integra-ción latinoamericana, para mantener una posi-ción clara, digna y soberana en las relacionesinternacionales y frente a los organismosmultilaterales que permita avanzar hacia unaverdadera integración con América Latina yel Caribe, así como insertar al país de mane-ra estratégica en el mundo.

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El concepto dominante de «desarrollo» haentrado en una profunda crisis, no solamentepor la perspectiva colonialista desde donde seconstruyó, sino además por los resultados que hagenerado en el mundo. La presente crisis globalde múltiples dimensiones demuestra la imposi-bilidad de mantener la ruta actual: extractivistay devastadora para el Sur, con desiguales rela-ciones de poder y comercio entre Norte y Sur, ycuyos patrones de consumo ilimitado llevarán alplaneta entero al colapso al no poder asegurar sucapacidad de regeneración. Es imprescindible,entonces, impulsar nuevos modos de producir,consumir, organizar la vida y convivir.

Las ideas hegemónicas de progreso y de desarro-llo han generado una monocultura que invisibi-liza la experiencia histórica de diversos pueblosque son parte constitutiva de nuestras socieda-des. Bajo la concepción del progreso, de lamodernización y del desarrollo, opera unavisión del tiempo lineal, en la que la historiatiene un solo sentido y una sola dirección; lospaíses desarrollados van adelante, son el «mode-lo» de sociedad a seguir. Lo que queda fuera deestas ideas es considerado salvaje, primitivo,retrasado, premoderno (Santos, 2006: 24).

Prima una concepción del desarrollo comomodernización y crecimiento económico, quese mide a través de las variaciones del ProductoInterno Bruto (PIB). El desarrollo industrial esel desarrollo deseado y una medida de la moder-nización de una sociedad. Las causas del subde-sarrollo son imputadas a las propias sociedades

«atrasadas», desconociendo la existencia de fac-tores externos y sin indagar sus relaciones conlos procesos de acumulación capitalista.

También están los planteamientos del desarro-llo humano que parten de la idea de que el desa-rrollo debe tener como centro al ser humano yno a los mercados o a la producción. Por consi-guiente, lo que se debe medir no es el PIB sinoel nivel de vida de las personas, a través de indi-cadores relativos a la satisfacción de las necesi-dades humanas.

El concepto de desarrollo humano enfatiza en lacalidad de vida como un proceso de ampliaciónde oportunidades y capacidades humanas,orientado a satisfacer necesidades de diversaíndole, como subsistencia, afecto, participación,libertad, identidad, creación, etc. La calidad devida se define por una vida larga y saludable, lacapacidad para adquirir conocimientos y acce-der a los recursos necesarios para tener un nivelde vida decente (PNUD, 1997: 20). El énfasisradica en lo que las personas pueden «hacer yser» más que en lo que pueden «tener». Paradefinir este «hacer y ser» se parte de las poten-cialidades de la gente, de su forma de pensar, desus necesidades, sus valores culturales y sus for-mas de organización.

Sin embargo, la satisfacción de necesidades y laexpansión de capacidades humanas actuales nodeben hipotecar el futuro; por eso, se habla dedesarrollo humano sustentable. Este es inviablesin el respeto a la diversidad histórica y cultural

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3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir

como base para forjar la necesaria unidad de lospueblos. Conlleva además, como elemento fun-damental, la igualdad de derechos y oportunida-des entre las mujeres y los hombres de lascomunidades, entre pueblos y nacionalidades,entre niñez, jóvenes y adultos. Implica tambiénla irrestricta participación ciudadana en el ejer-cicio de la democracia.

Sin embargo, en términos generales, el conceptodominante de desarrollo ha mutado y ha sidoinmune a cuestionamientos. Ha «resistido» a crí-ticas feministas, ambientales, culturales, comuni-tarias, políticas, entre otras. No obstante, suscríticos implacables han sido incapaces de plante-ar conceptos alternativos. Es por eso que es nece-sario encontrar propuestas desde el Sur quepermitan repensar las relaciones sociales, cultura-les, económicas y ambientales desde otro lugar.Siguiendo el nuevo pacto de convivencia afirma-do en la Constitución de 2008, este Plan proponeuna moratoria de la palabra desarrollo para incor-porar en el debate el concepto del Buen Vivir.

3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir

Los pueblos indígenas andinos aportan a estedebate desde otras epistemologías y cosmovisio-nes, y nos plantean el sumak kawsay, la vidaplena. La noción de desarrollo es inexistente enla cosmovisión de estos pueblos, pues el futuroestá atrás, es aquello que no miramos, ni cono-cemos; mientras al pasado lo tenemos al frente,lo vemos, lo conocemos, nos constituye y juntoa él caminamos. En este camino, nos acompa-ñan los ancestros que se hacen uno con noso-tros, con la comunidad y con la naturaleza.Compartimos entonces el «estar» juntos contodos estos seres, que tienen vida y son partenuestra. El mundo de arriba, el mundo de abajo,el mundo de afuera y el mundo del aquí, seconectan y hacen parte de esta totalidad, dentrode una perspectiva espiral del tiempo no lineal.

El pensamiento ancestral es eminentementecolectivo. La concepción del Buen Vivir necesa-riamente recurre a la idea del «nosotros». La

comunidad cobija, protege, demanda, es susten-to y base de la reproducción de ese sujeto colec-tivo que todos y cada uno «somos». De ahí queel ser humano sea concebido como una pieza deeste todo, que no puede ser entendido solo comouna sumatoria de sus partes. La totalidad seexpresa en cada ser y cada ser en la totalidad. «Eluniverso es permanente, siempre ha existido yexistirá; nace y muere dentro de sí mismo y sóloel tiempo lo cambia» (pensamiento kichwa). Deahí que hacer daño a la naturaleza es hacernosdaño a nosotros mismos. El sumak kawsay, o vidaplena, expresa esta cosmovisión. Alcanzar lavida plena consiste en llegar a un grado de armo-nía total con la comunidad y con el cosmos.

La concepción del Buen Vivir converge en algu-nos sentidos con otras concepciones tambiénpresentes en el pensamiento occidental.Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y polí-tica se refirió ya al Vivir Bien. Para él, el fin últi-mo del ser humano es la felicidad, que se alcanzaen una polis feliz. Es decir, la felicidad de todos,que es la felicidad de cada uno, solo se realiza enla comunidad política. Dentro de este marco,relaciona la felicidad con la amistad, el amor, elcompromiso político, la posibilidad de contem-plación en y de la naturaleza, de teorizar y crearobras de arte. Todos ámbitos olvidados usual-mente en el concepto dominante de desarrollo.

Además, vale recordar que la palabra desarrolloha sido enmarcada dentro de la perspectiva bie-nestarista, en donde éste es sinónimo de bienes-tar. No obstante, sostenemos que es necesariore-significar la palabra bien-estar en el castella-no. ¿Por qué? La palabra well-being ha sido tra-ducida desde el inglés como «bienestar». Noobstante, el verbo to be en inglés significa ser yestar. La traducción está omitiendo toda men-ción al ser como parte fundamental de la vida(R. Ramírez, 2008: 387).

3.2. Principios para el Buen Vivir

La combinación de las orientaciones éticas yprogramáticas del Buen Vivir apuntan a la arti-culación de las libertades democráticas con la

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posibilidad de construir un porvenir justo ycompartido: sin actuar sobre las fuentes de ladesigualdad económica y política no cabe pen-sar en una sociedad plenamente libre. El desen-volvimiento de tal sociedad depende tambiéndel manejo sostenible de los recursos naturales.

Como señala Erik Olin Wright (2006), se trata,entonces, de promover la construcción de unasociedad que profundice la democracia y amplíesu incidencia en condiciones de radical igualdadsocial y material. Se necesita el fortalecimiento

de la sociedad —y no del mercado (como en elneoliberalismo) ni del Estado (como en eldenominado «socialismo real»)— como ejeorientador del desenvolvimiento social. Estefortalecimiento consiste en promover la liber-tad y la capacidad de movilización autónoma dela ciudadanía para realizar voluntariamenteacciones cooperativas, individuales y colectivas,de distinto tipo. Capacidad que exige que la ciu-dadanía tenga un control real del uso, de la asig-nación y de la distribución de los recursostangibles e intangibles del país.

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Figura 3.1: Sociedad civil fuerte

Fuente: Wright, 2006.

Elaboración: SENPLADES.

El principio rector de la justicia relacionadocon la igualdad tiene que materializarse en laeliminación de las desigualdades que producendominación, opresión o subordinación entrepersonas, y en la creación de escenarios quefomenten una paridad que viabilice la emanci-pación y la autorrealización de las personas, ydonde los principios de solidaridad y fraterni-dad puedan prosperar, y así surja la posibilidadde un mutuo reconocimiento.

3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad

Las posibilidades reales de vivir en comunidad,parte esencial del Buen Vivir, pasan primero porla posibilidad de construir esa comunidad. Es

necesario reconocer la diversidad como partesustancial de la sociedad a través del aprendiza-je intercultural, que permita nutrirnos de cos-movisiones, saberes, epistemologías y prácticasculturales diversas.

La Constitución de 2008 incorpora un cambiode gran trascendencia: se pasa del Estado pluri-cultural y multiétnico de la Constitución de1998, al Estado intercultural y plurinacional.En sociedades como la ecuatoriana, marcadaspor la desigualdad, no se puede pensar la inter-culturalidad sin tomar en cuenta los procesosde opresión. El diálogo intercultural parte de lapremisa del diálogo entre iguales y este no esposible cuando una parte de la sociedad estásubordinada a otra.

De ahí que para construir una sociedad demo-crática y pluralista la orientación estratégicabusque la transformación en tres planos: elsocioeconómico, para asegurar la igualdad; elpolítico, que permita cambios en las estructurasde poder, de manera que la diferencia deje de serun elemento de opresión; y el socio-cultural,encaminado al reconocimiento de la diferenciay a abrir las posibilidades para un aprendizajeentre culturas (Díaz Polanco, 2005).

El Estado plurinacional supone la construc-ción de un espacio público radicalmentedemocrático y poscolonial. La plurinaciona-lidad reconoce a las autoridades de los pue-blos y nacionalidades, elegidas de acuerdo asus usos y costumbres, dentro del Estado uni-tario, en igualdad de condiciones con losdemás sectores de la sociedad. De ahí que laplurinacionalidad valora las distintas formasde democracia existentes en el país: la demo-cracia comunitaria, la deliberativa y la parti-cipativa, que nutren y complementan a lademocracia representativa.

Esta radicalización de la democracia suponetambién la construcción de un Estado policén-trico. La plurinacionalidad va de la mano con ladescentralización y no con la anulación delEstado: podemos tener un Estado vigoroso ydescentralizado junto con una sociedad afianza-da en la diversidad.

3.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad1

Las mujeres y los hombres somos seres sociales,gregarios y políticos. La realización de una vidaplena es impensable sin la interacción y el reco-nocimiento del otro, que son todas y todos, y noun grupo particular. Se trata de reconocer queno podemos defender nuestra vida sin defenderla de los demás —los presentes y sus descen-dientes—, y que juntos debemos asegurar que

cada persona y cada comunidad puedan efecti-vamente elegir la vida que desean vivir y ejercertodos sus derechos.

Asociada a tal concepción de ciudadanía, adheri-mos a una concepción de la libertad que define larealización de las potencialidades de cada personaa partir de la realización de las potencialidades delas demás. La libertad de todos es la condición deposibilidad de la libertad de cada uno.

Se afirma el reconocimiento de que las personasno son seres aislados, sino interdependientes,que necesitan y de otras personas para alcanzarniveles de autonomía, de bienestar, y parareproducirse socialmente. Las personas adquie-ren sus habilidades intelectuales y emocionalesen entornos familiares, institucionales, sociales,y necesitan de una serie de cuidados relaciona-dos con su bienestar material, emocional e inte-lectual, en mayor o menor medida a lo largo detoda su vida, siendo la niñez y la vejez dos eta-pas fundamentales.

Por eso, el Buen Vivir entiende los procesosproductivos en articulación con los procesosreproductivos.2 Un modelo de desarrollo basa-do en el Buen Vivir debe propender a un régi-men social de cuidados más justo, en el cuallas actividades de cuidado sean valoradas,mejor repartidas socialmente, erradicando ladivisión sexual del trabajo de modo que seconjugue, equitativamente, dar y recibir cui-dados (Herrera, 2006).

3.2.3. Hacia la igualdad, la integracióny la cohesión social

Al ser el individuo un ser social, se proponeretomar a la sociedad como unidad de observa-ción e intervención, considerando a la igualdad,inclusión y cohesión social como valores quepermiten promover el espíritu cooperativo ysolidario del ser humano.

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1 Para un análisis exhaustivo del asunto del que trata este apartado, ver R. Ramírez y Minteguiaga (2007).2 Según diversos métodos de estimación, el trabajo reproductivo y de cuidado, realizado en su inmensa mayoría por muje-

res, representaría entre el 25% y el 50% del PIB en el Ecuador (León, 1998).

Dado que se postula una justicia social comoespacio de mutuo reconocimiento entre ciu-dadanos iguales, defendemos la idea de queno es suficiente con dar más al que menostiene, sin pensar la distancia que separa auno del otro. En un espacio de reconoci-miento de la desigualdad y la diversidad, laforma de distribución de los recursos tieneque dirigirse no solo a reducir las brechassociales y económicas, sino también a auspi-ciar la integración y cohesión de los indivi-duos en la sociedad.

La idea de incluir igualitariamente a todos y atodas hace referencia a niveles que van más alláde los términos individuales, ya que contemplaa la estructura social misma y su posibilidad decohesión. No hay que olvidar que se trata depolíticas de carácter «público» no sólo en elsentido estatal del término —es decir, que elEstado las financia, gestiona e implementa—,sino que apuestan por una inclusión de toda lacomunidad política.

3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universalesy la potenciación de lascapacidades humanas

Desde el Buen Vivir, la atención no debecolocarse exclusivamente sobre el acceso albien mínimo, a tener lo elemental. El verda-dero objetivo es el desarrollo de capacidadesfundamentales y la afirmación de identidadesque constituyen a cada ser humano. El refe-rente debe ser la vida digna y no la merasupervivencia.

El objetivo debe ser entonces la garantía delos derechos de la ciudadanía, y con ello lacorresponsabilidad que tiene en el cumpli-miento de los deberes para con las y los otros,sus comunidades y la sociedad en su totalidad.Si el objetivo son los derechos, las políticasno pueden ser selectivas sino universales. Lafocalización puede reflejar una prioridad anteemergencias momentáneas, pero el principiorector de la estrategia económica y social demediano y largo plazo debe ser la universali-dad solidaria.

3.2.5. Hacia una relación armónicacon la naturaleza

La responsabilidad ética con las actuales y futu-ras generaciones y con el resto de especies es unprincipio fundamental para prefigurar el desarro-llo humano. Este reconoce la dependencia de laeconomía respecto de la naturaleza; admite quela economía forma parte de un sistema mayor, elecosistema, soporte de la vida (Falconí, 2005).

Las políticas públicas tradicionalmente han inten-tando enfatizar con poco éxito la equidad intrage-neracional, enfocándose en los más pobres. Noobstante, suele omitirse la equidad intergeneracio-nal; se ignoran las preferencias de las próximasgeneraciones. No se entiende que el no pago de la«deuda ambiental» ahora puede implicar la impo-sibilidad de pago de la «deuda social» del mañana.

3.2.6. Hacia una convivencia solidaria,fraterna y cooperativa

Una de las orientaciones indispensables para laconvivencia humana consiste en construir relacio-nes que auspicien la solidaridad y la cooperaciónentre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcancomo parte de una comunidad social y política.Este es un objetivo acorde con una sociedad quequiere recuperar el carácter público y social delindividuo y no pretende únicamente promover eldesarrollo de un ser solitario y egoísta, como ladenominada «sociedad de libre mercado».

La fraternidad implica una disposición cívica: elreconocimiento de las necesidades e intereses delas y los otros, la aceptación de la justicia de la ley,y el respeto de las instituciones que permiten elejercicio de la democracia como forma de sociedady de gobierno que apunta a que nadie sea someti-do a la voluntad de otros, a que todas y todos ten-gan igual disponibilidad para ser ciudadanía activa.

3.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores

El punto de partida de la libertad potencial quegenera el trabajo es que las y los ciudadanos ten-gan la posibilidad de asegurar el propio sustento.

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En la práctica social y económica, se ha con-fundido el reparto del trabajo con el repartodel empleo. En las actuales sociedades capita-listas, las actividades laborales se dividenbásicamente en: trabajo asalariado, trabajomercantil autónomo, trabajo no mercantildoméstico y trabajo comunitario. En este sen-tido, una agenda igualitaria consiste en repar-tir toda la carga de trabajo y no solo la parteque se realiza como empleo asalariado(Riechmann y Recio, 1997).

No obstante, esta repartición del trabajo nodebe ser vista solo como instrumento técnicopara una distribución más justa de la produc-ción y lo producido, sino como la meta transfor-madora de la sociedad, de crear más tiempodisponible para las personas.

Esto significa pasar de una economía del egoís-mo a una del altruismo-solidario. Lo socialmen-te eficiente implica competir compartiendo,generar riqueza motivados por el interés parti-cular, pero respetando criterios de solidaridad,reciprocidad y justicia social (Santos, 2007).

3.2.8. Hacia la reconstrucción de lo público3

Si uno de los principales problemas de las últi-mas décadas fue la privatización de lo público,la construcción de una nueva sociedad obliga arecuperarlo. Esto implica retomar la idea de lapropiedad y el servicio públicos como bienesproducidos y apropiados colectiva y universal-mente. Existe un conjunto de bienes a cuyoacceso no se puede poner condiciones de nin-gún tipo, ni se pueden tratar como mercancías alas que solo tienen derecho quienes puedencompetir en el mercado. El Estado debe garanti-zar el acceso sin restricciones a este conjunto debienes públicos.

Se trata, además, de retomar la idea de lopúblico como opuesto a lo oculto. En el casodel Estado la transparencia de sus actos es

fundamental. De lo contrario, podría generardesigualdades en la asignación de los recursosy la imposibilidad de reclamo por parte de losafectados.

La noción de lo público está también asociada alos espacios comunes de encuentro entre ciuda-danos: espacios abiertos a todas las personas sinexclusión. Tal situación es indispensable en unpaís en donde se ha negado sistemáticamente lalibre expresión de identidades como las de lasmujeres, los indígenas, los afroecuatorianos, lasdiversidades sexuales, las juventudes, los pobres,y otras subculturas usualmente marginadas.

Además, hay que tomar en cuenta que uno delos principales instrumentos para este fortaleci-miento de lo público será la educación pública,universal, no confesional y financiada íntegra-mente por el Estado. Dicha educación deberárespetar y promover el pluralismo ideológico yla libertad de conciencia, cuya defensa debe seruno de sus objetivos primordiales.

3.2.9. Hacia una democracia represen-tativa, participativa y deliberativa

Un Estado efectivamente democrático requie-re instituciones políticas y modos de gobernan-za pública que, sostenidos en una estructura derepresentación política pluralista y diversa,den cabida a la participación ciudadana y a ladeliberación pública en la toma de decisionesy en el control social de la acción estatal. Soloen la medida en que se abran los debidos espa-cios de participación y diálogo a la ciudadanía,esta acrecentará su poder de incidencia públi-ca, sus capacidades de autogobierno y de orga-nización social autónoma, su interés por lascuestiones públicas y podrá, entonces, consti-tuirse en un pilar para el cambio político querequiere el país.

La gobernanza participativa entraña la presen-cia de una ciudadanía activa y de fuertes movi-mientos sociales, asociaciones comunitarias,

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3 Para un análisis detallado sobre lo público ver Rabotnikof (2005).

colectivos ciudadanos, organizaciones civilesque trabajen en redes abiertas con los agentesestatales, en cuestiones locales y en temasnacionales, y la institucionalización de múlti-ples dispositivos participativos,. En la medidaen que la participación active el interés y el pro-tagonismo de los sectores más desfavorecidostiene, además, efectivas consecuencias en una(re)distribución más justa de la riqueza social.

3.2.10. Hacia un Estado democrático,pluralista y laico

La visión de un Estado plurinacional e intercul-tural busca el reconocimiento político de ladiversidad étnica, sexual y territorial, y apuestapor la generación de una sociedad que promue-va múltiples sentidos de lealtad y pertenencia ala comunidad política.

El Estado plurinacional e intercultural asume laidea de una multiplicidad de identidades que,en continua interacción, reproducen una seriede relaciones complejas. Así, a la figura del ciu-dadano o ciudadana como titular de unos dere-chos exigibles, únicamente en términosindividuales, se añade una noción de derechosde titularidad colectiva: lenguaje, cultura, justi-cia y territorio.

Asimismo, el principio de un Estado que reco-noce la diferencia debe prefigurar solucionesjurídicas e institucionales específicas que posi-biliten la efectiva igualdad de las y los diversos.Se abre así el espacio para específicas políticasde discriminación afirmativa que aseguren lareparación de las desventajas históricas deciertos grupos y prefiguren un contexto efecti-vo de oportunidades igualitarias para todas ytodos los ecuatorianos.

En una sociedad radicalmente democrática, laactividad cultural y artística debe ser concebi-da y experimentada como una actividad sim-bólica que permita dar libre cauce a laexpresividad y capacidad de reflexión críticade las personas. Una parte fundamental delvalor de esta actividad radica en su capacidad

de plasmar la especificidad social, cultural ehistórica en la que se desenvuelve la vidasocial. Así, la actividad cultural debe ser garan-tizada por el Estado como un bien público. Porsu carácter esencialmente libre se debe precau-telar la autonomía de la actividad cultural yartística frente a los imperativos administrati-vos del Estado y competitivos del mercado.

La defensa de la laicidad del Estado, entendi-da como el establecimiento de las condicio-nes jurídicas, políticas y sociales idóneas parael desarrollo pleno de la libertad de concien-cia, base de los Derechos Humanos, es condi-ción sine qua non para garantizar el pluralismosocial en todas sus formas. El laicismo garan-tiza que el Estado y sus políticas no privile-gien ninguna creencia, opinión o forma dever el mundo.

Se considera así a cada ciudadana o ciudadanoindividual como el único titular de la libertadde conciencia, y se hace la distinción entre laesfera de lo público, que concierne a toda la ciu-dadanía, independientemente de sus orienta-ciones en materia de conciencia, y la esfera delo privado, lugar de las creencias y conviccionesparticulares. Así se afirma la necesaria separa-ción entre todas las iglesias y el Estado. Lospoderes públicos deberán proteger la libertadreligiosa y de culto, entendida como un aspectodel derecho a la libre conciencia, sin discrimi-naciones de ninguna clase.

En el ejercicio de los derechos sexuales y losderechos reproductivos el carácter laico delEstado, garantiza el respeto de las opcionesautónomas y promueve el rechazo de los dogma-tismos. Lo primero consiste en aprender a con-vivir en la diversidad sin intolerancias. Losegundo implica el uso de la razón, de los sabe-res y de la ciencia, siempre verificable y suscep-tible de perfeccionamiento, frente a supuestasverdades absolutas no demostrables de las cre-encias. Esto significa que las personas tomendecisiones en su vida sexual y reproductiva, conautonomía, beneficiándose del progreso cientí-fico, sobre la base del acceso a información yeducación desprejuiciada y libre.

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3.3. El Buen Vivir en laConstitución del Ecuador4

En la Constitución se supera la visión reduccio-nista del desarrollo como crecimiento económi-co y y se establece una nueva visión en la que elcentro del desarrollo es el ser humano y el obje-tivo final es alcanzar el sumak kawsay o BuenVivir. Frente a la falsa dicotomía entre Estado ymercado, impulsada por el pensamiento neoli-beral, la Constitución formula una relaciónentre Estado, mercado, sociedad y naturaleza.

El Buen Vivir es una apuesta de cambio que seconstruye democráticamente desde las reivindi-caciones de los actores sociales, para reforzaruna visión más amplia del desarrollo, que supe-re los estrechos márgenes cuantitativos del eco-nomicismo, y permita la aplicación de un nuevomodelo económico cuyo fin no sean los proce-sos de acumulación material, mecanicista einterminable de bienes, sino que incorpore a losactores que históricamente han sido excluidosde las lógicas del mercado capitalista, junto conaquellas formas de producción y reproducciónque se fundamentan en principios diferentes adicha lógica de mercado.

Por tanto, el Buen Vivir se construye tambiéndesde las posiciones que reivindican la revisióny reinterpretación de la relación entre la natu-raleza y los seres humanos, es decir, desde eltránsito del actual antropocentrismo al bioplu-ralismo (Guimaraes cit. por Acosta, 2008), entanto la actividad humana debe realizar un usode los recursos naturales adaptado a la genera-ción (y regeneración) natural de los mismos.

En el art. 275 de la Constitución se hace hinca-pié en el goce de los derechos como condicióndel Buen Vivir y en el ejercicio de las respon-sabilidades en el marco de la interculturalidad

y de la convivencia armónica con la naturaleza.Se reconocen también los derechos de la natu-raleza, pasando de este modo de una visión de lanaturaleza como recurso, a otra totalmente dis-tinta, en la que esta es «el espacio donde sereproduce y realiza la vida».

La Carta Magna recupera los roles en la planifi-cación, regulación y (re)distribución del Estado,en tanto garante de lo público en sentidoamplio. No se trata de una visión estatizante, enla que el antiguo rol del mercado es sustituidode manera acrítica por el Estado. Por el contra-rio, al fortalecer y ampliar los derechos y alreconocer a la participación como elementofundamental en la construcción de la nuevasociedad, la Constitución busca el fortaleci-miento de la sociedad.

Para la nueva Constitución, el sumak kawsayimplica además mejorar la calidad de vida de lapoblación, desarrollar sus capacidades y poten-cialidades; contar con un sistema económicoque promueva la igualdad a través de la (re)dis-tribución social y territorial de los beneficios deldesarrollo; garantizar la soberanía nacional, pro-mover la integración latinoamericana; y prote-ger y promover la diversidad cultural (art. 276).

La importancia que se da a la diversidad en laCarta Magna no se restringe al plano cultural,sino que se expresa también en el sistema eco-nómico. La Constitución reconoce al sistemaeconómico como social y solidario, incorporan-do la perspectiva de la diversidad en su concep-ción y superando la visión mercadocéntrica quedefinía el sistema económico como social demercado. Esto supone revertir la lógica perversade la acumulación capitalista, apoyando las ini-ciativas económicas de la población desde laperspectiva del trabajo, para que la riquezaquede directamente en manos de las y los traba-jadores (Coraggio, 2004).

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4 En esta sección se recogen extractos de Larrea (2009).

3.3.1. Los derechos como pilares del Buen Vivir

Las innovaciones fundamentales en el campode los derechos, desde la perspectiva del BuenVivir en la nueva Constitución, parten delreconocimiento del Estado como «constitu-cional de derechos y justicia» (art. 1), frente ala noción de Estado social de derechos. Estecambio implica el establecimiento de garantí-as constitucionales que permiten aplicardirecta e inmediatamente los derechos, sinnecesidad de que exista legislación secunda-ria. La Constitución ecuatoriana amplía ade-más las garantías, sin restringirlas a lo judicial.Existen tres tipos de garantías: normativas,políticas públicas y jurisdiccionales (Ávila,2008: 3-4). De este modo, la política públicapasa a garantizar los derechos.

La noción de integralidad, clave para el BuenVivir, se hace efectiva en la Constitución al noestablecer rangos entre los derechos, al recono-cerlos como interdependientes y de igual jerar-quía (art. 11, numeral 6). No existen derechossustantivos inalienables y derechos adjetivosque podrían pasarse por alto, hasta que se reali-cen plenamente los primeros. Esta visión, libe-ral, supone una defensa de la libertad (léaseciertos derechos civiles entendidos desde losvalores dominantes) en detrimento de la justi-cia entendida como igualdad, que es la médulade la Declaración de los Derechos Humanos de1948 (Díaz Polanco, 2005).

3.4. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural

La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su diver-sidad cultural y étnica. Sin embargo, el Estado, desdesus orígenes, no ha reflejado dicha realidad, y portanto no ha respondido las demandas de la pobla-ción, en especial de los pueblos y nacionalidades. Laconstrucción del Estado plurinacional e intercultu-ral implica la incorporación de nacionalidades ypueblos, en el marco de un Estado unitario y descen-tralizado, en donde la sociedad diversa tenga la posi-bilidad de coexistir pacíficamente, con garantíaspara los derechos de toda la población: indígena,afroecuatoriana, montubia y blanco-mestiza.

Resulta justo, frente a la discriminación sufridadesde la época colonial, la reivindicación yresarcimiento de los derechos históricos de lasnacionalidades y pueblos a través de accionesafirmativas y la construcción del Estado plurina-cional e intercultural (art. 1 de la Constitución),que permitan la inclusión. Los términos nación-nacionalidad son estrategias de unidad y luchacontra la exclusión y desigualdad, no constitu-yen formas de separatismo o división territorial.

El Buen Vivir requiere de profundizar la demo-cracia mediante la participación. Por eso es fun-damental la reestructuración del Estado para laconstrucción de una sociedad plural, plurinacio-nal e intercultural, y para alcanzar el pluralismojurídico y político.

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4.1. ¿Por qué el Ecuador delnuevo milenio necesitabaun cambio?

Este Plan, que se prefigura como un instrumen-to para el cambio social, no puede únicamenteconstatar los males del país en el presente. Poreso, se sustenta en un diagnóstico crítico de laevolución de los procesos económicos, socialesy políticos que caracterizan al fallido desarrollodel país en las últimas décadas. Esta visión buscadescribir la crisis, la evolución del pensamientoy de los esquemas económicos dominantes, lasopciones institucionales y las decisiones políti-cas que provocaron grandes problemas para eldesarrollo humano de la sociedad ecuatoriana.

4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente en elEcuador republicano

La historia de la desigualdad en el Ecuador sesustenta, entre otros factores, en bases constitu-cionales que favorecieron la exclusión sistemá-tica de buena parte de la población. Elhistoriador Juan Paz y Miño (2007) señala que,entre 1830 y 1929 —prácticamente durante elprimer siglo republicano—, las constitucionesecuatorianas reflejaron y, al mismo tiempo,garantizaron una república oligárquico-terrate-niente. Durante ese período, la riqueza se con-virtió en el mecanismo de reproducción del

poder. El Estado se constituyó en el garante dela reproducción de dicha clase.

La Constitución de 1830, a través de sus 75 artí-culos, dejó instaurada una sociedad excluyente,sexista y racista. Ejemplos de esto son el art. 12que definió que para tener derechos de ciudada-nía hace falta ser casado, tener 300 pesos en valorlibre y profesión, no ser siervo y saber leer y escri-bir; y el art. 68 que nombra a los curas párrocoscomo tutores de los indígenas porque serían«inocentes, abyectos y miserables».

El artículo 9 de las constituciones de 1835, 1843,1845, 1852, y el artículo 8 de la Constitución de1851, reprodujeron exactamente el texto del art.12 de la Constitución de 1830, a excepción delmonto del valor libre, disminuido a 200 pesos.Estas situaciones se repiten en el ámbito delacceso al poder. Solo la Constitución de 1884suprimió los requisitos económicos para accedera cargos de representación política.

En cambio, el requisito de saber leer y escribirfue eliminado recién en 1979 (Paz y Miño,2007). Si se considera que en 1950, 44% de lapoblación era analfabeta y, a principios de losochenta, uno de cada cuatro ecuatorianos nosabía leer ni escribir (Gráfico 4.1), esta restric-ción dejaba fuera de la comunidad políticaentre la mitad y un cuarto de la población. Poreso es posible afirmar que las constituciones hansido mecanismos institucionalizados de exclu-sión social, y de segmentación y estratificaciónde la población ecuatoriana.

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4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo,31 meses de Revolución ciudadana

Otras formas de discriminación y exclusiónvinieron a través de la religión, el género, elser indígena o afroecuatoriano. La «CartaNegra» de 1869, dictada por García Moreno,señalaba que, para ser considerado ciudadano,se requería ser católico. La esclavitud de losnegros fue abolida recién en 1852 (Paz y Miño,2007, 5). La ciudadanía de las mujeres y suderecho al voto solo fueron reconocidos casiun siglo después del comienzo de la República,en la Constitución de 1929.

Si bien la Revolución Liberal (1895) favorecióla modernización del Estado, la cultura y avan-ces en términos de derechos, sobre todo educa-tivos, solo en 1925, con la Revolución Juliana,se rompe el pacto del Estado como garante delpoder oligárquico-terrateniente. A partir deentonces, se instaura un intervencionismo eco-nómico que busca dar una racionalidad a laacción del Estado. Los derechos civiles y políti-cos avanzan progresivamente, y los derechossociales son garantizados casi de manera exclu-siva para los trabajadores formales. De esemodo, según Paz y Miño, la Revolución Julianay sus gobiernos introdujeron al Ecuador en un

contexto mundial y latinoamericano proclive ala modernización capitalista, que duró hasta losaños noventa del siglo XX.

Más tarde, la Constitución de 1998 planteóimportantes saltos cualitativos en el campo delos derechos civiles y políticos. En el camposocial y económico, puso en marcha una refor-ma institucional que buscó consagrar un mode-lo de sociedad en la que los sujetos de derechoson el trabajador formal y la persona consumi-dora con capacidad adquisitiva (que sea capazde autogarantizar su derecho). En este modelo,el sujeto potencial de cambio era el empresario,como agente encargado de dinamizar la econo-mía y distribuir los beneficios del desarrollo através del mercado.

Hasta la fecha, en Ecuador se ha contado con20 Constituciones. Salvo en el período desa-rrollista, que no prosperó por múltiples razo-nes, la estrategia de desarrollo de toda laépoca republicana ha consistido en generarriqueza a través de la exportación de bienesprimarios agrícolas (cacao, banano) o norenovables (petróleo).

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Gráfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001

Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950-2001.

Elaboración: SENPLADES.

La estrategia que acompañó a este proceso en lasúltimas décadas fue la defensa dogmática dellibre mercado (apertura) y la propiedad privada.Según este modelo, la redistribución estaría acargo de las fuerzas del mercado o, en última ins-tancia, de la política social asistencial focalizada.

En suma, hacer un recuento de las cartas cons-titucionales deja translucir cómo ha sido cons-truido y profundizado el proceso de exclusión yde desigualdad económica que aún persiste en elEcuador, cuyos orígenes se encuentran en elperíodo colonial. Este proceso ha reforzado unasociedad con comportamientos clasistas, exclu-yentes, racistas y discriminadores.

4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo5

El concepto de desarrollo evolucionó natural-mente a partir de la definición más simple decrecimiento. Los intentos impulsados en el Surpara replicar procesos industriales similares a losdel Norte tenían como objetivo la aceleraciónde la tasa anual de crecimiento del PIB, bajo elsupuesto de que los recursos naturales eran prác-ticamente ilimitados y la capacidad de explota-ción de la naturaleza era infinita.

En esa época la CEPAL formula su propuestade desarrollo que se cristalizó en la estrategiapara la Industrialización por Sustitución deImportaciones (ISI). De acuerdo a la ISI, enun país en proceso de desarrollo, la industria-lización, además de absorber el crecimientopoblacional y la oferta de trabajo, proporcionalos bienes manufacturados que no se puedenobtener en el exterior debido a la limitadacapacidad de importación (UN-ECLAC,1970). La ausencia de un empresariado inno-vador y apto para la competencia en el merca-do, debía ser compensada con una activaintervención del Estado, mediante políticasde industrialización, reforma agraria, infraes-tructura y modernización. La industrializaciónen los países del sur no era un fin en sí mismo,

sino el medio principal para captar una partedel fruto del progreso técnico y elevar progre-sivamente el nivel de vida de sus poblaciones(Prebisch, 1996).

Además, la estrategia para la ISI parte de consi-derar que el capitalismo en el Sur tiene unaposición específica en el «sistema global», en elque predominan términos de intercambioadversos para las materias primas, así como unaestructura social y una distribución del ingresocaracterísticas de países con bajos niveles decrecimiento. Esto llevó a desarrollar la tesis cen-tro-periferia, a criticar las falencias de la teoríaneoclásica y a proponer una alternativa detransformación económica inscrita en una pro-puesta ética (Prebisch, 1987).

Más tarde, la desarticulación del concepto dedesarrollo se produce a partir de los programasde ajuste estructural, aplicados desde inicios delos años ochenta para «gestionar la crisis» delcapitalismo mundial, iniciada con el recalenta-miento de la economía norteamericana alfinanciar la guerra de Vietnam y el incrementode los precios internacionales del petróleo esta-blecido por la OPEP en 1973.

El proceso se profundizó en los años noventa,cuando el concepto de desarrollo fue suplan-tado por los programas y políticas de estabili-zación y ajuste estructural, consideradosindispensables antes de relanzar el creci-miento en países afectados por persistentesdesequilibrios macroeconómicos.

Sin una auténtica evaluación de los resulta-dos obtenidos, el debate teórico sobre eldesarrollo estigmatizó la ISI. Se declaró elfracaso de los modelos anteriores con el argu-mento de que los excesos de la intervenciónestatal habían sido peores que las deficienciasde los mercados. En consecuencia, la solu-ción era reducir la intervención estatal yliberalizar la economía (Falconí y León,2003). Había que entregar la solución de losgrandes problemas al mercado. Todo esto se

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5 Este apartado está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004).

sintetizó en un conciso acuerdo, el denomi-nado Consenso de Washington.6

Pero aunque el crecimiento es preferible alestancamiento y constituye la base para dispo-ner de los recursos necesarios para alcanzar unamejor calidad de vida, es claro que la posibilidadde contar con ingresos adicionales no garantizaque estos se transformen en desarrollo humano.

La nueva fase de gestión del capitalismo nisiquiera ha logrado mantener tasas de creci-miento similares a las de la época previa, y labrecha en el ingreso entre las poblaciones máspobres y más ricas del mundo se ha incrementa-do continuamente. En el Sur, los conflictos vio-lentos, el hambre, las epidemias y los gobiernosautocráticos siguen siendo comunes. Mientrasen el Norte se incrementan las áreas forestales,en el Sur el deterioro ambiental aumenta(Muradian y Martínez Alier, 2001).

4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico7

La corriente económica que ha dominado el pen-samiento sobre el desarrollo en las tres últimasdécadas, el neoliberalismo, se encuentra en crisis.Su incapacidad para solucionar problemas globa-les es manifiesta. Sus medidas fracasaron en ellogro de los objetivos planteados, esto es, equili-brar las variables macroeconómicas fundamenta-les, primero, para relanzar el crecimiento después.

La senda de desarrollo formulada por el neolibe-ralismo se orientó, en efecto, desde el puro aná-lisis económico. Olvidó la visión global que

confiere sentido y «trascendencia social» a cual-quier teoría y propuesta de desarrollo. Un cuer-po analítico que deja de lado su relación con latotalidad del sistema social pierde la capacidadde proponer soluciones apropiadas a los proble-mas de la sociedad y se torna irrelevante.

El rumbo hacia una nueva agenda de desarrollocomienza por modificar la naturaleza y el estatusdel análisis económico y por reconocer la nece-sidad de otorgar mayor legitimidad a la organi-zación de la sociedad civil, y a las formas en lasque aquella expresa su soberanía democrática: elhasta ahora vilipendiado sector público.Además, la economía se enfrenta a un desafíoque requiere asumir una dosis de humildad:debe reconocer su estrecha relación con ramasdel conocimiento como la política, la antropo-logía, la sociología y la psicología.

Abandonar una visión estrecha de la economíademanda, además, reconocer que —contraria-mente a las ilusorias autoproclamas de neutrali-dad política y valorativa que profesó elneoliberalismo— la comprensión de la realidadsocial está atravesada por valores, ideas y princi-pios que inciden en las opciones de políticapública que pueden tomarse en un momentohistórico determinado. Buscar dichas opcionespor fuera del neoliberalismo exige hacer un usomultidisciplinario del conocimiento existentepara dar cuenta de las formas específicas queaquel adquirió en el país.

Comprender las características específicas de laspolíticas económicas y sociales del Ecuador delas últimas cuatro décadas permitirá determinarlos puntos de transformación que requiere la

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6 El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, enesa ciudad, en 1989) puede resumirse en: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuestario lo suficientementereducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del gasto público en áreascapaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención primaria de salud,educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recorte de tasas imposi-tivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de cambioúnico y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del comercio mediante lasustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente hasta alcanzar nivelesmínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión de barreras a la entra-da de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar la participación denuevas empresas y ampliar la competencia; y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesi-bles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson, 1998).

7 Este apartado está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004).

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construcción de un nuevo modelo de desarrollonacional y prefigurar los principales lineamien-tos de una nueva agenda de políticas públicas,que coloquen las bases para un porvenir justo ydemocrático del país. A eso se dedican las pági-nas que siguen.

4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador8

En el curso de las últimas cuatro décadas, elEcuador transitó desde un modo de desarrollocentrado en una fuerte coordinación e inter-vención estatal en la economía hacia unesquema en el que las capacidades de regula-ción, redistribución y planificación del Estadohan sido ampliamente desmanteladas para darpaso, supuestamente, a la apertura y liberaliza-ción del mercado.

Los cambios en los modos de vinculación entre elEstado y el mercado alteraron la agenda de políti-ca económica del país y modificaron, al mismotiempo, la configuración de los actores y grupossociales, que se beneficiaron o perjudicaron conlos efectos de tal agenda. No obstante, ha existidotambién una cierta regularidad y continuidad en la“matriz de poder social” (Offe, 1988), que ha per-mitido a los tradicionales grupos de poder econó-mico mantener amplios márgenes de influencia enla determinación de un conjunto de políticaspúblicas favorables a sus particulares intereses.

a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano

En los años sesenta del siglo pasado, por primeravez en la historia del Ecuador se visualizó unmodelo de acumulación alternativo a la econo-mía terrateniente y agroexportadora, dominanteen el país desde fines del siglo XIX. El nuevo régi-men de acumulación se centraba en la acción deun Estado desarrollista, que planificaba e interve-nía en sectores estratégicos de la economía nacio-nal. La orientación antioligárquica del proceso se

evidenciaba en el intento de alterar la estructurade poder de los terratenientes serranos por mediode la reforma agraria, y contrapesando la influen-cia de estos y de la oligarquía agroexportadoracosteña en el manejo del Estado a través de polí-ticas de industrialización que buscaban generaruna burguesía moderna.

La industrialización era vista como el principalmedio para romper la dependencia y el desigualintercambio con el mercado internacional. Laestrategia de industrialización por sustitución deimportaciones desembocó progresivamente enun pacto implícito de modernización socialcompartido por empresarios, trabajadores y polí-ticos: «en rigor, llegó a constituir la primerapolítica de Estado de la historia republicana»(Mancero, 1999: 327).

Esta espiral de transformaciones estuvo protago-nizada por sectores medios, nuevos profesionalese intelectuales, quienes empujaron la tecnifica-ción en la gestión estatal y el fortalecimiento delos instrumentos de planificación pública.

Aunque las políticas reformistas no tuvieron ple-nos efectos redistributivos e incluso incubaronprocesos de exclusión social, para mediados delos sesenta se habían consolidado en el Ecuadorlas bases de un modelo capitalista de desarrollocon la participación directa del Estado.

Pero las incipientes tendencias modernizantesde la economía y la sociedad no encontraroncorrespondencia en la política. Si bien elEstado reemplazó en algo los mecanismos oli-gárquicos de manejo político, la plena demo-cratización de la política fue reducida porque elEjecutivo reforzó sus vínculos autoritarios conla sociedad, y los tradicionales grupos de poderconservaron espacios de maniobra para dirigirel proceso de modernización.

A diferencia de lo que ocurrió en países comoArgentina, Brasil y México, en Ecuador elmodelo de crecimiento económico basado en la

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8 Este apartado está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade (2005), F. Ramírez y J. Ramírez (2005), F.Ramírez y F. Rivera (2005), y Falconí y Oleas (2004).

industrialización sustitutiva de importaciones,junto con un rol activo del Estado en la regula-ción de la economía y, especialmente, en la dis-tribución de la riqueza, no logró consolidarseplenamente. Por el contrario, el ciclo desarro-llista ecuatoriano preservó globalmente elmodelo de crecimiento económico sustentadoen exportaciones primarias (primero agrícolas yluego minerales).

A pesar de que el Estado desde 1925 aumentó sucapacidad de regular la economía, no logróadquirir la suficiente independencia de los secto-res dominantes tradicionales y adoptar políticaspúblicas que favorecieran un crecimiento econó-mico sostenido e inclusivo, basado en el mercadointerno. Esto se debió a los sólidos nexos entre elEstado y la clase terrateniente. Se trataba de unacoalición política que incluía, en una posiciónsecundaria, a las emergentes burguesía y clasemedia «dependiente», clases urbanas, y excluía,tanto política como económicamente, a los sec-tores populares, que hasta fines de la década delos setenta, eran predominantemente rurales.

La industrialización capital intensiva que pro-movieron los gobiernos militares entre 1973 y1979, mediante la asociación entre grupos eco-nómicos ecuatorianos de la oligarquía tradicio-nal y empresas transnacionales, erosionó lacapacidad de contestación de la clase obrera—al bloquear la formación del tipo de coali-ción política que, en otros países, llevó al cír-culo virtuoso de integración social ycrecimiento del mercado doméstico—, e incre-mentó la dependencia de los intereses indus-triales de los sectores financieros (Conaghan,1984). Finalmente, impidió a un importantesegmento de la población ecuatoriana transfor-mar sus necesidades en demandas de mercado.

b. El «neoliberalismo criollo»Se pueden distinguir dos períodos en el ajusteecuatoriano: uno «fácil», desde 1984 hasta el findel segundo lustro de los noventa del siglo pasa-do; y uno «difícil», cuyo término se ubicaría en2005, luego de la caída de Gutiérrez. En el pri-mer período, y gracias al control del Estado, lossectores dominantes lograron triunfos esencialespara su reproducción económica; entre otros,

liberalizar el tipo de cambio y las tasas de interésy, lo más importante, desregular parcialmente elmercado laboral y el sistema financiero.

La fase difícil implicó mayores niveles de conflic-to y turbulencia política entre las élitesélitesdominantes, en relación con la orientación de losprocesos de reforma estatal; pero, sobre todo, unamás clara dinámica de resistencia social, lideradapor el movimiento indígena en contra de laspolíticas neoliberales, especialmente la privatiza-ción de las empresas públicas en el sector energé-tico y de la seguridad social. Todo esto dio paso aun difícil y prolongado contexto de debilidad delsistema político, inestabilidad institucional y cri-sis socioeconómica, que fracturó a la sociedad eimpidió la producción de orientaciones compar-tidas sobre la gestación de un ordenamiento eco-nómico que integre y garantice mínimos nivelesde vida a la gran mayoría de la población.

c. El ciclo fácil de las reformasCon la llegada al poder de una coalición políti-ca de corte empresarial en 1984, las propuestasprincipales fueron la apertura al mercado exter-no, la liberalización económica y la desregula-ción de la economía y las finanzas. Laincompleta prioridad industrializadora de losaños setenta fue sustituida por un énfasis en lasexportaciones, mientras que las políticas deestabilización monetaria empezaron a desmon-tar la planificación centralizada.

La paradoja central del período se tradujo, noobstante, en la imposibilidad de quebrar elintervencionismo del Estado. La reducción de lainterferencia estatal fue selectiva y reforzó, unavez más, el subsidio a los sectores empresarialesy productivos ligados a las exportaciones. Así, apesar de una retórica antiestatal, se restablecie-ron tarifas y aranceles para ciertos productosimportados, se volvió al control de precios paraproductos que habían sido desregulados, y sereintrodujeron controles al mercado de cam-bios. El incremento del gasto público se finan-ció mediante crédito externo y préstamos delBanco Central del Ecuador al gobierno. Talesmedidas tuvieron un impacto negativo en lastasas de inflación, que bordearon el 100% anualal finalizar esa década (CORDES, 1999).

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La desregulación de los mercados era parcial yselectiva, lo que dejaba ver la decidida inter-vención de agentes privados específicos en lageneración de las políticas económicas. Se evi-denció así un proceso de «estatización del neo-liberalismo » (Montúfar, 2000).

La propuesta que trató de desarrollar el régimen,estuvo caracterizada, además, por la constitu-ción de un estilo de gestión personalista, antiinstitucional y de permanente pugna entre losprincipales poderes del Estado. Proliferaronmecanismos de violencia política como mediode contención para los opositores, como fuerzasespeciales y grupos paramilitares, que atropella-ron los derechos humanos como nunca antes enla historia republicana.

El triunfo de la socialdemocracia en 1988 repre-sentó, sobre todo, el mayoritario rechazo a lagestión política del régimen anterior. El gobier-no marcó diferencias en el intento de recobrarla institucionalidad democrática debilitada, locual junto con una acción más abierta frente alas organizaciones sindicales, iniciativas comoel Plan Nacional de Alfabetización y una políti-ca internacional multilateral, fueron los signosde cambio relativo.

El gobierno insistió en una política económicade ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista.El plan contempló minidevaluaciones perma-nentes y macrodevaluaciones ocasionales,mayor liberalización de las tasas de interés y pro-gresiva eliminación de créditos preferenciales,reajustes mensuales de los precios de combusti-bles, eliminación de los subsidios y limitadosincrementos salariales (Báez, 1995). Desde laperspectiva jurídica, se dio paso, además, a refor-mas legales en tributos, aranceles, maquila y fle-xibilización laboral, entre las más importantes,que apuntalaron la agenda neoliberal.

Pero el régimen tuvo pocos logros en términosde estabilidad económica. La difícil situaciónfiscal, acelerada a causa de la reprogramación dela deuda negociada por el gobierno anterior, y el

efecto especulativo del esquema gradualistalimitaron la capacidad del Estado para respon-der a las demandas acumuladas durante casi unadécada por parte de una población de mengua-do poder adquisitivo. De hecho, entre 1988 y1992, la inflación promedio fue de 50% y, hacia1992, superó el 60% (Barrera, 2001).

Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y1990 han sido calificadas como un «tortuosocamino» hacia la estabilidad económica, dadoun patrón de reformas en el cual, con frecuen-cia, los cambios se realizaron exitosamente,pero enseguida fueron alterados o eliminadosen respuesta a una variedad de presiones polí-ticas y económicas y, en ciertos casos, debidoa choques externos o catástrofes naturales.Mientras ciertas élitesélites iniciaban cam-bios, otros grupos de presión, sectores econó-micos, partidos políticos y, en menor medida,protestas populares, los trastornaban (Thoumiy Grindle, 1992).

Durante el intento más sostenido de avanzar enla agenda de reformas estructurales, entre 1992y 1995, se aplicó un programa de estabilizaciónque trató de romper las expectativas inflaciona-rias, eliminar el déficit fiscal, reducir la volatili-dad cambiaria9, atraer inversión extranjera yreducir el tamaño del Estado. Tal agenda hacíaparte de la carta de intención negociada con elFMI para dar paso a la renegociación de ladeuda externa.

Al inicio de este lapso, se decidió salir de laOPEP, liberalizar la venta de divisas de losexportadores e impulsar el proceso de privatiza-ción de las empresas estatales. El gobierno hizoexplícitos sus objetivos de colocar al país, defi-nitivamente, en la senda de la modernizaciónneoliberal. Era evidente que no se trataba de unrégimen reactivador o distributivo. Problemasestructurales, como la redistribución del ingre-so, jamás se consideraron en la agenda pública y,si experimentaron algún efecto positivo, fuemás bien como subproducto de la relativa esta-bilidad de precios.

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9 El tipo de cambio, que, tras una devaluación desproporcionada, se determinó en una tasa fija, debía operar como anclade la inflación, dada la disciplina fiscal. Se estableció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue similar al empleadoen México. La convertibilidad argentina (2001) también puede ser vista como un caso de ancla nominal.

En 1994 se aprobó la Ley General deInstituciones del Sistema Financiero, que libe-ralizó los negocios bancarios. La capacidad decontrol de la Superintendencia de Bancos fueabandonada al arbitrio de la asociación banca-ria privada, se formalizaron los «grupos finan-cieros» y se permitieron créditos vinculadoshasta en 60% del patrimonio técnico de losotorgantes. En años posteriores, las consecuen-cias de tales medidas «desregulacionistas» serí-an fatales para el país.

Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológicacon los partidos fuertes del Congreso Nacional,el gobierno nunca pudo organizar una sólidamayoría y la negociación parlamentaria con elPartido Social Cristiano abrió el camino para eldesgaste del conjunto del sistema político. La res-puesta social tampoco fue despreciable. Frente aun ya débil sindicalismo, el movimiento indíge-na surgió vigoroso y con proyecto político. Lasprincipales líneas de conflictividad con el gobier-no aludían a la lucha por la garantía y extensiónde la seguridad social, especialmente para el cam-pesinado, reforma agraria, rechazo a las privatiza-ciones y al incremento de los costos de recursosestratégicos: gas, gasolina y electricidad.

Los resultados de la política económica refleja-ban que, hasta 1994, la inflación se había redu-cido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieronsuperávit de 1,2 puntos del PIB, y el país logróuna fuerte posición externa, pues las reservassuperaron los 1.700 millones de dólares. Inclusoel crecimiento económico parecía recuperarse(Araujo, 1999). En ese escenario, el régimenbuscó avanzar en algunas reformas estructuralespospuestas desde hacía tiempo. Se expidieronleyes para flexibilizar el mercado de valores, res-tringir el gasto público y facilitar la inversiónextranjera en el sector petrolero, por medio dela desregulación de los precios de los combusti-bles. La estabilización económica estuvo acom-pañada, además, por una sinuosa y parcialdesinversión pública. Se privatizaron diezempresas estatales por un monto de 168 millo-nes de dólares (Nazmi, 2001).

Pero la poca consistencia de los acuerdos políti-cos del gobierno dificultó la viabilidad de estospropósitos. Las disputas entre facciones se mul-tiplicaron. La conflictividad política del país noresultaba directamente ni de la protesta socialni de la presencia de partidos antireforma. Era ladisputa entre los grupos de poder económico entorno a las modalidades y beneficiarios de lareforma la que generaba mayor turbulencia.10

Al finalizar 1995, el gobierno convocó a un plebis-cito. «El contenido básico de la confrontación giróen torno a la reforma del sistema de seguridadsocial y a la desregulación laboral en el sectorpúblico» (Ibarra, 1996: 19). El 58% de los votan-tes rechazó las reformas y provocó la derrota polí-tica de la agenda neoliberal. A este fracaso políticose sumaron las denuncias de corrupción del cere-bro económico del régimen, quien, luego de unjuicio político se fugó del país. De esta manera, elproyecto neoconservador ecuatoriano perdió lamejor ocasión para cristalizar su proyecto.

Las dificultades que enfrentó el proceso de estabi-lización tuvieron otro efecto perverso:Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan-ciamiento de su historia. Una serie de débitos a suscuentas hechas por el Ministerio de Finanzas en1995 dejaron ese año a la estatal petrolera con undéficit de cerca de 70 millones de dólares. Esto,sumado a la inestabilidad gerencial, colocó aPetroecuador en una situación de debilidad extre-ma de la que no se ha recuperado. Las empresastransnacionales tomaron la delantera frente a ella.Así, durante todo el ciclo neoliberal, los interesesnacionales se colocaron por detrás de intereses,locales y transnacionales, de tipo particular.

d. La fase difícil del neoliberalismo: de la crisis financiera al ancla nominal extrema

Entre 1997 y 2000 se sucedieron cinco gobier-nos, y dos presidentes fueron destituidos y huye-ron del país para eludir juicios por corrupción.La crisis política, la protesta social y los conflic-tos entre las élites acarrearon la más profunda

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10 Por ejemplo, buena parte de las privatizaciones fijadas desde el Consejo Nacional de Modernización (CONAM), enáreas como telecomunicaciones o electricidad, no se concretaron, precisamente, debido a tales disputas.

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crisis socioeconómica del país. Su desenlacefue una apresurada automutilación de la polí-tica monetaria, basada en la dolarización de laeconomía.

El paso del populismo bucaramista por elgobierno (1996-97), no implicó un efectivo dis-tanciamiento de la agenda económica domi-nante. Su plan de acción contempló unconjunto bastante amplio de reformas económi-cas, cuyo núcleo era el establecimiento de unsistema monetario de convertibilidad inspiradoen la propuesta argentina.11 Asimismo, incluyóuna serie de medidas que insistían en la supre-sión de subsidios fiscales y en la elevación deprecios, así como un programa agresivo de pri-vatizaciones, reformas a la seguridad social y alsector petrolero.

A pesar de que esta agenda tranquilizaba los áni-mos empresariales y de los organismos interna-cionales, abrió simultáneamente dos frentes dedisputa política. Por un lado, con los tradiciona-les grupos de poder económico, habida cuentade que el gobierno se apoyaba en nuevos gruposeconómicos, ligados al comercio y marginadosdel cerrado círculo de la tradicional oligarquíaguayaquileña. Por el otro, con las organizacionesindígenas y sociales «antiajuste», que se habíanfortalecido en los últimos años.

En estas condiciones, el desgaste del régimenfue vertiginoso. Se manejaron de forma autori-taria las relaciones políticas con múltiples sec-tores, se trataron de debilitar las finanzas degrupos económicos cercanos al Partido SocialCristiano y no se puso límites a la evidentecorrupción de altos funcionarios, acusados,

además, de ineficiencia en su gestión. Todoesto aisló políticamente al régimen en menosde seis meses y desató una nueva ola de movili-zaciones sociales que, en febrero de 1997, con-cluyó con la caída del régimen.

Luego de un débil gobierno interino, el ascensoal poder del régimen demócrata-cristiano estu-vo signado por el conflicto social y político y ladebacle económica. El fenómeno de El Niño, lairresponsabilidad de las autoridades de controlbancario, los efectos de la desregulación finan-ciera, el desgobierno y la corrupción condujeronal país a una crisis sin precedentes. Presionadopor los principales partidos políticos, en diciem-bre de 1998, el gobierno garantizó ilimitada-mente los depósitos en el sistema financiero.12

Desde 1999 se percibía que los dos problemasfundamentales de la coyuntura económica eranla fragilidad sistémica del sector financiero y ladebilidad fiscal. Las autoridades económicas delgobierno no pusieron límites a la ayuda para losbancos en problemas.13 En la práctica, la inter-vención estatal no pudo evitar la quiebra delsector y sirvió, más bien, para socializar las pér-didas privadas a través de impuestos, inflación ypérdida de la moneda nacional.

En marzo de 1999, la crisis llegó a su puntomáximo: se decretó un feriado bancario y elcongelamiento de los depósitos de los ahorris-tas. El Banco Central, por su parte, continuósu política de intensa emisión monetaria paraevitar el desmoronamiento del sistema finan-ciero. El aparato estatal se constituyó, así, enel eje de la recuperación de los sectores finan-cieros quebrados.

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11 Política monetaria que «vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidadde las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno)entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario enel país» (Romero, 1999).

12 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el Partido Social ristiano —socio parlamentario de Mahuad— consiguió eli-minar el derecho de la Agencia de Garantía de Depósitos para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a losbanqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubie-ren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000).

13 En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996,por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola-ron al exilio en Miami (Ecuador Debate No. 47, agosto de 1999).

El gobierno asumió que la reducción generaliza-da del ritmo de actividad, la paralización de lainversión, el cierre total o parcial de empresas yel crecimiento del desempleo podían ser mane-jados como males menores.14 Una vez más, sepriorizó la estabilización del sector bancariofrente a las actividades productivas. El poder delos grupos económicos ligados a la banca influ-yó directamente en la orientación de la agendapública. Luego de 20 años de desenvolvimiento,las instituciones democráticas no eran suficien-temente maduras para evitar que el poder eco-nómico operara y se expresara como poderpolítico, sin mediación alguna.

El año 2000 inició con una situación económi-ca incontrolable y con un gobierno ilegítimo.La fórmula de la dolarización emergió, en estacoyuntura, más como una suerte de boya políti-ca de la presidencia que como resultado dealgún tipo de solución técnica.15 La inflaciónanual se disparó hasta el 100%, y la cotizaciónde la moneda, fijada por el gobierno para entraren la «dolarización», alcanzó 25.000 sucres pordólar. Poco tiempo después, el Estado pasó aadministrar aproximadamente 59% de los acti-vos, 60% de los pasivos, y más de 70% del patri-monio del sistema financiero.16

La contradicción ha sido siempre clara. Si, porun lado, se disminuía el presupuesto para el sec-tor social y se focalizaba su acción para disminuirel déficit fiscal, por otro, existía un apoyo siste-mático hacia el sector privado, lo que producíaun efecto perverso al incrementar el déficit fis-cal; es decir, el efecto contrario a previsto por los

postulados económicos neoclásicos. En el país,los desequilibrios del sector privado y sus reque-rimientos de recursos han explicado el déficit yel endeudamiento del sector público y, portanto, la necesidad de continuas medidas deajuste fiscal (Izurieta, cit. por R. Ramírez, 2002).

En este marco se entienden los factores detransmisión de la desigualdad en el país. Losimperativos de la política económica, al priori-zar la estabilidad por medio del ajuste fiscal,convirtieron a la política social no solo en sub-sidiaria y asistencial, sino en insustancial para laredistribución de la riqueza. La desigualdad seexplica así en torno a los bajos recursos destina-dos a la inversión social, a los recortes del gastoproducidos en el segundo lustro de la décadapara disminuir la carga fiscal, y a la poca eficien-cia de la focalización de los programas socialesde emergencia que, en ningún momento, pro-movieron la movilidad social. Como resultado,la «nueva» política social tuvo escaso impactosobre la pobreza y el bienestar de la población(Vos, 2002; R. Ramírez, 2002).

La dolarización de la economía generó, en cual-quier caso, un efecto político de rearticulación delos sectores empresariales, financieros y, en gene-ral, de los partidos de centroderecha y de dere-cha, en torno a la propuesta presidencial.17 Noobstante una nueva movilización indígena yase había activado, en alianza con el alto mandomilitar. Los indígenas marcharon a la capital dela República y, el 21 de enero de 2000, oficialesy tropas del ejército ingresaron al CongresoNacional. El derrocamiento presidencial se

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14 En 1999 se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas, sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicoscomo los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismomodo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, había pasado de 9,2% en marzo de 1998. a 17%en julio de 1999 (Romero, 1999).

15 Pocos días antes de anunciar la dolarización, el propio presidente calificó su medida “como un salto al vacío”. Sinembargo, en momentos en los que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun en contra de la opinión de muchosfuncionarios del Banco Central del Ecuador, el Ejecutivo saltó al vacío. El acto fue ratificado al poco tiempo por su suce-sor. Alberto Acosta (2000) recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: “El pro-pio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), quela ‘dolarización es un acto de desesperación’ (...). CORDES, organismo presidido por Oswaldo Hurtado, ex presidentey coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación técnica’ (...).”

16 Acosta, 2000: 14; Banco Central del Ecuador, 2002: 43.17 Dos días después de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el Partido Social Cristiano, el

Partido Roldosista Ecuatoriano y la Democracia Popular, partido de gobierno, anunciaron el apoyo legislativo a la pro-puesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras de empresarios y pequeños industriales tambiénaprobaron la medida (Revista Gestión No. 67; Revista Vistazo No. 667).

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consumó en horas de la noche, gracias al retirodel apoyo de las clases dominantes al presidentey al papel arbitral de las Fuerzas Armadas.

El nuevo gobierno, sin partido en el CongresoNacional y en medio de la reactivación de laprotesta social liderada por el movimiento indí-gena, buscó estabilizar en el corto plazo la eco-nomía, al mantener la dolarización y lapromoción de la inversión extranjera en el sec-tor petrolero. El resto de problemas sociales yeconómicos no merecieron ninguna atenciónconsiderable. La debilidad política bloqueó cier-tas propuestas de privatización, que quedaronarrinconadas a la espera del cambio de mando.

Las primeras señales de la dolarización no fuerondel todo negativas, gracias a un favorable con-texto de precios del petróleo al alza, al recurren-te envío de remesas por parte de las y lostrabajadores ecuatorianos emigrados hacia paísesindustrializados —dichas remesas se convirtie-ron en la segunda fuente de divisas del país des-pués de las exportaciones de petróleo—, y a laconstrucción del nuevo Oleoducto de CrudosPesados, iniciada en 2001, con un volumen definanciamiento que se constituyó en la inversión

extranjera más abultada en el Ecuador desde losaños setenta (Larrea, 2002).

Como consecuencia de los desequilibrios en losprecios relativos al momento de la dolarización,de la capacidad de los oligopolios y otros agen-tes económicos para elevar los precios, y de laparcial reducción de algunos subsidios, el paísmantuvo altas tasas de inflación. Su persistenciay magnitud no solo eliminó las ventajas tempo-rales, alcanzadas por el sector externo en el tipode cambio real en los meses posteriores a ladolarización, sino que revirtió la situación yafectó gravemente a la competitividad interna-cional del país.

La progresiva pérdida de competitividad de laproducción local aparece como el talón deAquiles de la dolarización. El deterioro de labalanza comercial era evidente: varió de unsuperávit de 1.458 millones de dólares en 2000,a un déficit de 969 millones en 2002, y 31millones en 2003. Los resultados posteriores dela balanza comercial respondieron principal-mente al alza de los precios del petróleo. Seregistraron saldos positivos desde 2004 con unmáximo de 1.448 millones en 2006.

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Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor-taciones constituyen la principal fuente deaprovisionamiento de monedas. En un contex-to de apertura comercial, la dolarización impidereaccionar y hacer uso de instrumentos que síposeen las economías vecinas para enfrentar lapérdida de competitividad de los productoreslocales. Por lo demás, tal y como fue conducido,este proceso no dio lugar a la nivelación de lastasas de interés internas con las internacionales,ni garantizó el acceso a los mercados financierosinternacionales.

Además, en el ciclo político posterior a su pro-mulgación, emergieron dos problemas que com-plicaban la sostenibilidad del esquemamonetario. El primero, la regulación de la polí-tica fiscal establecida en la Ley Orgánica deResponsabilidad, Estabilización y TransparenciaFiscal (LOREYTF), promulgada en junio de2002. Esta norma priorizaba el servicio de la

deuda externa y su recompra y limitaba el creci-miento de la inversión social, al colocar un topede 3,5% de crecimiento anual real. Las preasig-naciones de ley reducían prácticamente a cerola posibilidad de ejercer una política anticíclica.Si la dolarización fue una camisa de fuerza parauna política monetaria alienada por el salvatajebancario, la LOREYTF redujo al Ministro deEconomía al papel de cajero del gasto público.

El segundo problema era menos evidente, peroigual o más significativo: el ancla nominalextrema no había modificado la conducta de losagentes, pues los problemas distributivos seguí-an arbitrándose como cuando no se había perdi-do la relativa soberanía monetaria queprocuraba un Banco Central emisor. La necesi-dad de divisas incentivaba a los agentes priva-dos o públicos a incurrir en un comportamientoque implicaba mayor explotación de los recur-sos naturales (Falconí y Jácome, 2002).18

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Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

18 La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados, cuyo trayecto pasa por distintas zonas ambientalmente sensibles,como la de Mindo, es un claro ejemplo de esta tendencia.

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Sin embargo, la balanza comercial no petrolera haregistrado un déficit constante desde el primer añode la dolarización. En el año 2000, el déficit llegaba

a 728 millones de dólares y, en 2006, a 3.714millones de dólares. Es evidente, entonces, que ladolarización no ha dinamizado las exportaciones.

Una tasa de crecimiento baja, siempre menor a lapropuesta por quienes sostuvieron la dolariza-ción, profundizó la desigualdad y la exclusiónsocial, como lo comprueban las mediciones depobreza, inequidad, salarios y empleo. Si en unprimer momento de la dolarización estos indica-dores se atenuaron parcialmente, las rigideces delesquema monetario advierten sobre las inciertascondiciones de las mayorías poblacionales.

En el balance, la singular historia económicaecuatoriana de la última década tiene menosrelación con el desarrollo y más con el fracaso.En el largo plazo, el resultado de la interacciónde todos los factores señalados podría asimilarseal modelo propugnado a nivel global por el neo-liberalismo, aunque con evidentes disonancias.Este modelo, en una sociedad de constantes pug-nas entre las facciones de su burguesía, adquiereuna dinámica del todo original, que podría cali-ficarse como «neoliberalismo criollo».

4.1.5. La apertura comercial:¿se democratizó la economía?19

El paso por el poder del Partido SociedadPatriótica (2003-2005) —en alianza conPachakutik, el brazo político del movimientoindígena—supuso la continuación de la mismapolítica económica de sus antecesores, en con-tra de sus ofertas electorales.

Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI,se prosiguió con el uso de la política fiscal comoúnico mecanismo de ajuste en una economíadolarizada. Se decretó el alza de los precios delas gasolinas y de los servicios públicos. La polí-tica exterior implicó un sospechoso alineamien-to con los Estados Unidos en su agendaantinarcóticos derivada del Plan Colombia.Este conjunto de opciones alejó al movimientoindígena de la alianza gubernamental que habíallegado al poder con la promesa de superar elneoliberalismo. El distanciamiento de la ofertaelectoral y el progresivo autoritarismo y atrope-llo a las instituciones democráticas, incidieronen la caída del régimen en abril de 2005. Una

vez más, potentes movilizaciones ciudadanasempujaron el cambio de mando.

Aunque muchos de los principales funcionariosdel Partido Sociedad Patriótica fueron militares,ex militares y parientes de los principales diri-gentes del partido, los puestos estratégicos en lasinstituciones clave para el mantenimiento de laagenda económica fueron ocupados por allega-dos a los tradicionales círculos bancarios yempresariales del país. Tal ha sido una de lasprincipales estrategias que los grupos dominan-tes han empleado a lo largo de las dos últimasdécadas con el fin de preservar sus espacios depoder y el control de la economía.

La promesa neoliberal de un crecimiento eco-nómico basado en la liberalización y la promo-ción de exportaciones resultaba atractiva y fácilde implementar. Sus efectos en términos dereconcentración de poder y recursos y, portanto, en la recomposición y adaptación de lossectores dominantes a la globalización de la eco-nomía ecuatoriana, han sido particularmentevisibles en tres niveles:

• Una nueva «fase de proletarización» delagro ecuatoriano, que ha alterado la com-posición de los sectores dominantes y hamodificado las relaciones entre dichos sec-tores y los trabajadores agrícolas. Si bien lapromoción de las exportaciones no impli-có una efectiva ampliación y diversifica-ción de la estructura productiva del país, sícontribuyó al dinamismo de ciertos seg-mentos de las exportaciones privadasecuatorianas, como la producción decamarones y flores. Esto se produjo, sinembargo, en condiciones adversas parala absorción de empleo por las mejorastecnológicas, y en medio de una persisten-te concentración de los activos producti-vos. La propiedad agrícola fértil está enpocas manos y existe un gran número defamilias campesinas sin tierra. A la par, laflexibilización laboral neoliberal disminu-yó las oportunidades de las y los trabajado-res para organizar sindicatos.

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19 Este apartado está basado en el trabajo de Andrade (2005).

• La internacionalización del sistema finan-ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminóen la quiebra masiva de bancos y otrasentidades financieras en 1998-2000. Ladesregulación de las leyes de control finan-ciero debilitó la capacidad del Estado paracontrolar las operaciones financieras quelos grupos económicos podían realizarentre sí y con los bancos de los cuales estoseran accionistas mayoritarios.

Si bien fueron los sectores medios ypopulares los que salieron más perjudi-cados por el colapso económico, estecolapso y la misma dolarización de laeconomía alteraron también las relacio-nes y composición interna de los mis-mos sectores dominantes. En unaeconomía organizada en oligopolios, losgrupos que se formaron constituyen elnúcleo de los «nuevos sectores domi-nantes» y en su torno orbitan un con-junto de grupos menores en relación dedependencia. La dolarización y el pagode la abultada deuda externa son losmecanismos que han articulado econó-micamente las relaciones de domina-ción entre ese núcleo, su periferia y elresto de la sociedad ecuatoriana. Estosfactores han incidido para que, bajo elnuevo sistema monetario, se haya com-pletado la reconstitución del tradicionalmodelo de crecimiento por exportacio-nes del Ecuador.

• Transferencia del patrimonio y de losactivos (descapitalización) al servicio dela deuda. Luego de la crisis bancaria y ladolarización del año 2000, la evidenciadisponible indica que el factor clave en larecuperación ecuatoriana ha sido elnuevo boom petrolero. La apertura denuevos campos petroleros y la construc-ción del nuevo oleoducto han sido posi-bles por la asociación del Estado concompañías transnacionales extranjeras yen un contexto internacional de altosprecios. Pero, a diferencia de lo que ocu-rrió en la década de los setenta del siglopasado, en la actualidad el Estado no hainvertido los recursos económicos en

desarrollar una infraestructura indus-trial, sino en promover las exportacionesprimarias privadas (caso floricultoras),en pagar la deuda externa y en financiarlas importaciones. El pago de la deudaexterna tiene que ver directamente conel fortalecimiento de algunos gruposeconómicos en el sector financiero.

Así, el pueblo ecuatoriano no solamenteque no percibió ningún beneficio de losingresos generados por el boom petróleosino que, además, estuvo constreñido auna mayor austeridad en el gasto públicoa fin de generar los excedentes necesariospara pagar la deuda externa.

La dolarización ha incidido y continúainfluyendo en las estrategias económicasde los grupos dominantes en otro sentido:ha acentuado una estructura de demandaguiada por las preferencias de los consu-midores con mayor poder adquisitivo, loscuales compran productos importados yservicios proporcionados en muchoscasos por franquicias internacionales,también controlados oligopólicamentepor los grupos económicos mayores.

En suma, a pesar de que el camino hacia laplena dominación oligárquica ya no es tan des-pejado como lo fue hasta muy avanzado el sigloXX, en nuestros días los actores y grupos depoder antes descritos detentan un inmensopoder de veto fáctico sobre segmentos claves delas instituciones democráticas y las decisionespolíticas que surgen del Estado.

Los problemas de construcción político-organi-zativa de los sectores dominantes, así como elaumento en el nivel de conflictividad entre susdiversas facciones, han abierto el contexto parala emergencia de nuevos actores sociales. Estoshan surgido de la mano de los movimientossociales —sobre todo del movimiento indígenay otras organizaciones colectivas—, que resis-tieron a los avances de las políticas de ajusteestructural en los años noventa, bajo la formade asambleas, movimientos ciudadanos, redes ycoaliciones sociales, que han debilitado másaún la legitimidad de los partidos políticos,

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entrando en la disputa por el definitivo aban-dono del ciclo neoliberal en el Ecuador.

4.1.6. Un balance global de la política neoliberal

El panorama descrito permite concluir que elmodelo de crecimiento existente en elEcuador, en los últimos 15 años, ha conducidoa la simplificación de la producción nacional,por el predominio de aquellas ramas económi-cas que generan rentas por precios internacio-nales favorables, mientras que las posiblesbases de una estructura productiva nacional,diversa y autónoma, han sido barridas por unmodelo de importaciones que beneficia aempresarios especuladores.

Por lo demás, la competitividad centrada en lareducción de costos del trabajo y en la obten-ción de rentas extractivas a costa del deteriorode los ecosistemas, junto con la desregulacióndel mercado y la ineficacia del sistema tributa-rio que no permite obtener los impuestos del

capital y de los contribuyentes de mayoresingresos, son factores avanzados por el neolibe-ralismo, que tuvieron graves consecuencias enel debilitamiento de las funciones del Estadocomo garante de derechos, como productor debienes públicos de calidad y como promotor efi-ciente de un desarrollo humano estable y sobe-rano.

Así, la fragilidad de las instituciones estatales ydel aparato productivo se evidenció al final delsiglo pasado, cuando no hubo capacidad paraenfrentar adecuadamente factores adversoscomo el fenómeno de El Niño (1998) y la crisisbancaria (1999), que determinaron un incre-mento de la pobreza de 12,84%, entre 1995 y1999, hasta alcanzar a 52,18% de la poblacióndel país. La estabilidad nominal provista por ladolarización permitió que, seis años más tarde,en 2006, la pobreza y la pobreza extrema retor-naran a niveles similares a los registrados haceuna década. No obstante, dado el crecimientopoblacional en los últimos 10 años, ahora exis-te un mayor número de pobres en términosabsolutos (Cuadro 4.1).

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Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995-2006

(como porcentaje de la población)

Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV, varios años.

Elaboración: SENPLADES.

Los problemas ocasionados por los desastresnaturales, la crisis financiera o el cambio demoneda no han impactado en forma simétrica ala población. Según la ENEMDUR, entre 1990y 2006, solo los hogares pertenecientes a losestratos de ingresos más altos no vieron retroce-der su ingreso per cápita, mientras que, sistemá-ticamente, los ocho primeros deciles de la

población redujeron sus niveles de percepciónde ingresos. En el período mencionado, sepuede observar un proceso de polarizaciónsocial (Gráfico 4.4): mientras en 1990 el 10%más rico de la población ganaba 18,7 veces másque el 10% más pobre de la población, en 2006el 10% más rico ganaba 38 veces más que el10% más pobre (R. Ramírez, 2008).

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Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar

Fuente: ENEMDUR, 1990-2006.

Elaboración: SENPLADES.

Como se señaló, en el período de liberalizaciónla apertura de la economía ecuatoriana dio lugara una mayor demanda de mano de obra de altacalificación lo que provocó, a su vez, un aumen-to de la brecha salarial entre calificados y nocalificados. Así se contribuyó adicionalmente alincremento de la concentración del ingreso y dela desigualdad, antes descritos.

El crecimiento, entendido en un sentido abs-tracto —porque no crea una estructura produc-tiva que sea capaz de integrar el trabajonacional y promover una soberanía nacional

ante las variaciones de los factores externos—,y la estabilidad macroeconómica son condicio-nes necesarias, pero no suficientes para reducirla pobreza. Más aún, el crecimiento y la estabi-lidad macro no son valores en sí mismos: soninstrumentos que deben articularse en benefi-cio, sobre todo, de las personas pobres, es decir,considerando al mismo tiempo mecanismos deinclusión social y productiva de los grupos másvulnerables del país.

El ingreso y el consumo de los hogares no hansido distribuidos de manera equitativa, lo que

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ha frenado el crecimiento de la demandaagregada y las posibilidades de expansión dela economía nacional. Pero, asimismo, la pro-ducción ha mostrado un proceso de concen-tración industrial que ha favorecido a lasempresas formadoras de precios, a costa de lasempresas tomadoras de precios.20 Esto tam-bién ha limitado las condiciones reales de

competencia; obstaculizado prácticas de mer-cado transparentes; y frenado la expansión dela demanda de empleo formal, bien remunera-do e incluyente. La concentración industrialen el Ecuador, medida por el coeficiente deGini, permite constatar que la producciónindustrial ha sido abarcada por pocas empre-sas (Cuadro 4.2).

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Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini**

* Ramas elegidas al azar.

** El coeficiente de Gini es una medida estadística de la desigualdad en la distribución, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad

mientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa.

(1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas.

(2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas.

(3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas.

(4) Cien primeras empresas por ventas.

(5) Cien primeras empresas por ventas.

Fuente: Producto Indicador, 2005.

Elaboración: SENPLADES.

La preponderancia otorgada al sector externo,como guía del crecimiento económico, además,inhibe un equilibrado desarrollo humano entodo el territorio nacional, ya que impide quesus regiones se integren en un proceso armóni-co en el que se reduzcan las disparidades.

A pesar de que en el período más fuerte deliberalización de la economía se dio mayorimportancia relativa a los sectores transablesdel aparato productivo —los que puedencomercializarse en el mercado internacio-nal—, durante la década pasada estos sectoresexperimentaron limitados incrementos de suproductividad. Entre 1992 y 1997, hubo unincremento de 2,4% para todos los transablesy de 1,3% para los no transables, excepto elpetróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensi-vas en el uso de capital —petróleo (transa-ble), electricidad y agua (hasta entonces no

transables)— experimentaron crecimientossignificativos de su productividad (8,5% y13%, respectivamente). Sin embargo, sudemanda de empleo apenas alcanzó a 0,7% dela demanda total de empleo de los sectores noagrícolas. Mientras tanto, las ramas de activi-dad no transables no agrícolas, que ocuparon82,7% de la demanda total de empleos noagrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en suproductividad (Vos, 2002).

Si bien este conjunto de datos da cuenta de dosdécadas perdidas de desarrollo, existe un espejis-mo en el crecimiento, originado a partir de lacrisis vivida en el país luego del salvataje banca-rio propiciado por las élites en 1999, para soste-ner a un sector que adolecía de enormesdeficiencias de gestión y amplios márgenes dediscrecionalidad e intereses vinculados en elmanejo de los ahorros de la ciudadanía.

20 Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen-tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre-cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado.

Desde el año 2000, el argumento central parasostener la dolarización se ha basado en lanecesidad de exportar cada vez más parafinanciar la balanza externa, en un escenariogeneral de apertura económica. Los resultadosalcanzados muestran el fracaso de esta estrate-gia. Entre 2000 y 2005, el índice de aperturade la economía ecuatoriana se incrementóde 0,748 a 0,812, lo que, según la ortodoxia

predominante, indicaría una evolución apro-piada. No obstante, la balanza comercial sedeterioró. Hubo un crecimiento real de lasimportaciones equivalente a 45,1%, pero lasexportaciones solo crecieron 34,1%, en espe-cial debido a la evolución del precio interna-cional del petróleo, variable totalmente fuerade control y que oscila de acuerdo a factoresexógenos (Gráfico 4.5).

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Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Elaboración: SENPLADES.

El acelerado crecimiento de las importaciones yel lento crecimiento de las exportaciones nopetroleras dan cuenta de las escasas opciones decreación de puestos de trabajo digno, lo que hacontribuido a deteriorar las condiciones de vidapor vía del desempleo, el subempleo y la reduc-ción de los salarios reales.

El repunte de las exportaciones de petróleo,si bien contribuye a sostener el gasto fiscal,no representa una opción real para el creci-miento del empleo, dada la mínima absor-ción de mano de obra de esta actividad,extremadamente dependiente del factorcapital. A fin de cuentas, la apertura, que enel balance ha sido negativa desde 2001, está

sostenida por las remesas enviadas desde elexterior por la mano de obra expulsada delpaís (Gráfico 4.6).

La sociedad ha sufrido las consecuencias delajuste estructural impuesto por la coalición defuerzas políticas y económicas externas junto alas élites nacionales, carentes de un proyectopropio que trascienda la acumulación y defen-sa de posiciones de privilegio. Los efectos sonindiscutibles: una sociedad crecientementefragmentada, polarizada, en la que ha sido evi-dente el deterioro de las vidas de muchos; unasociedad cada vez más injusta y muy proclive acontinuos problemas de inestabilidad y con-flicto político.

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4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuadorfrente a la crisis mundial

La crisis ha sido fenómeno constitutivo del sis-tema: en los últimos 200 años se han producido23 crisis económicas en los países llamados delPrimer Mundo. La crisis actual del neoliberalis-mo no solo es financiera, sino también produc-tiva, ética y de confianza, alimentaria,energética y ambiental; se trata de una crisis detodo el sistema capitalista. La crisis mundial seevidencia con más fuerza a raíz de la crisis enlos mercados financieros estadounidenses y hacontagiado a todo el mundo. El Sur, que no hatenido responsabilidad en la crisis, resultaahora su víctima.

En un contexto de políticas neoliberales, las res-puestas tradicionales a la crisis hubieran sidopolíticas procíclicas y medidas de austeridad fis-cal. En el tema comercial se hubiera promovidoun aperturismo insensato e indiscriminado, y elajuste se hubiera aplicado a través de la flexibi-lización laboral.

En Ecuador se ha respondido a la crisis conmedidas acordes a una nueva visión posneolibe-ral: anticíclicas y enfocadas en no afectar a los

sectores más pobres. Se han diseñado y aplicadopolíticas para blindarse frente a la crisis, políti-cas de corto plazo para enfrentarla y políticas demediano y largo plazo para promover un modode generación de riqueza distinto. De estaforma, se han dado pasos para evitar la vulnera-bilidad del país. De haber tenido más tiempopara cosechar los resultados de la políticamacroeconómica, esta crisis nos habría afectadomucho menos.

El oportuno esfuerzo realizado en Ecuador desde2006 por recuperar el rol del Estado debe conti-nuar, fortalecerse y tornarse prioritario en dosaspectos: primero, el uso eficiente de los recur-sos públicos, que se verán disminuidos por efec-to de la crisis; segundo, el fortalecimiento delapoyo nacional a la agenda de cambios plasma-da en el presente Plan, de tal manera que logre-mos atravesar la crisis sin afectar a los máspobres, sin sacrificar los objetivos primordialesdel Buen Vivir ni la transformación del Estado.

Adicionalmente, en lo económico, queda claroque la crisis va a incidir en el flujo de caja, locual se reflejará en restricciones al programa pos-neoliberal. En consecuencia, la reprogramaciónpresupuestaria debe ser pensada para el corto,

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Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006

Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre.

Fuente: Banco Central del Ecuador, Instituto de Estadísticas y Censos.

Elaboración: SENPLADES.

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mediano y largo plazo, con el fin de garantizarun proceso de priorización consensuado y eluso eficiente de los recursos internos aplica-dos a la estrategia nacional de desarrollo, ylograr fuentes de financiamiento externo(multilateral, regional o bilateral) que van aser necesarias, en el marco del respeto a lasoberanía nacional.

Por el lado de los ingresos, profundizar la refor-ma tributaria es una tarea que debe continuar,pues sin capacidad recaudatoria no se puedetener fuerte incidencia distributiva. La necesi-dad de maximizar las reservas petroleras y dediversificar la producción, incluyendo la gene-ración de valor agregado a los bienes primarios,al igual que la diversificación de los mercados,son tareas urgentes que deben concretarse parareducir los efectos de los choques externosantes descritos. Por el lado de los gastos, sedebe impulsar la reducción de los costos detransacción en procedimientos administrativosburocráticos que faciliten la implementaciónde la política pública.

En relación a la función de regulación, la con-solidación y puesta en marcha de la nuevaarquitectura financiera, que incorpora las dife-rentes iniciativas de finanzas populares, es otramisión importante para que en la economíaecuatoriana exista un manejo fiscal transparen-te y ágil, que reduzca la incertidumbre de laeconomía y permita relanzar la iniciativa priva-da —sobre todo la economía popular y solida-ria pero también la economía empresarial—hacia el largo plazo, con el fin de defender elempleo y reactivar la producción desde abajo,desde un punto de vista humano, hasta conse-guir atacar el problema desde la base y reactivarla economía de la colectividad. El rol del Bancodel IESS, el relanzamiento al mercado de capi-tales, la Red de Seguridad Financiera, los nue-vos roles de la Banca Pública forman parte deesta nueva arquitectura financiera.

En el escenario internacional, la búsqueda dela inserción inteligente y soberana en el esce-nario mundial debe concretarse en el casocomercial. Si bien en el corto plazo el mayordesafío es mantener los espacios de mercadoslogrados, en el mediano y largo plazo se debe

buscar diversificación y nuevos mercados. Estainserción privilegia el impulso a la integraciónSur-Sur, y el esfuerzo de consolidar la UNA-SUR; así como respaldar la agenda de los paísesque buscan nuevas reglas para establecer unequilibrio mundial multipolar.

Frente a la posible guerra de devaluaciones seránecesario contar con un mecanismo de salva-guardia cambiaria, legítimo en la normativainternacional y expedito en términos operativos—que bloquee oportunamente la entrada deproductos que pueden obstruir la producciónnacional—, con un instrumental de medidas decontrol de frontera.

En términos defensivos, será necesario bloque-ar la negociación de acuerdos al estilo y conte-nido de los tratados de libre comercio, quelimitarían la capacidad de impulsar un modelode economía endógena para el Buen Vivir.Igualmente, habrá que fortalecer la defensanacional en los litigios legales con empresasinternacionales, pues el valor de las potencialesdemandas equivale a un presupuesto anual delEcuador, lo cual limitaría la posibilidad deimpulsar los cambios propuestos.

Políticamente, se requiere intervenir con fuer-za para instalar reglas generales que prefigurenun nuevo acuerdo que garantice la gobernabili-dad y la continuidad de la construcción delnuevo modelo.

4.1.8. Tendencias demográficas

Una estrategia de largo plazo requiere ademásconsiderar las tendencias y variaciones demo-gráficas durante ese período. Los cambios pobla-cionales que se prevén para el Ecuador hacia elaño 2025 son varios.

De acuerdo a las proyecciones, para el año 2025Ecuador tendrá una población de 17,1 millonesde habitantes. El ritmo de crecimiento descen-derá a un promedio anual de 1,1% después de2020, y la fecundidad se situará en 2,1 hijos pormujer, es decir cerca del nivel de reemplazo.Entonces, se espera una población más grande,pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse.

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Paralelamente, la esperanza de vida al naceraumentará algo más de 2 años, llegando a77,5 años, y la tasa de mortalidad infantil sereducirá a cerca de la mitad, de 20 a 11 pormil nacidos vivos entre 2008 y 2025. Comoconsecuencia de esto, el balance entre losdiferentes grupos de edad se alterará significa-tivamente. La importancia relativa de lapoblación menor de 15 años se reducirá de

31,2% a 24,5%, mientras que la de la pobla-ción de 15 a 64 años se elevará del 63% al66%, y la de la población de 65 y más años seincrementará del 6% al 9,3%.21 En otras pala-bras, estaríamos ante un proceso de envejeci-miento demográfico más acentuado, como sepuede apreciar en la evolución de la pirámidepoblacional ecuatoriana desde 1980 en lossiguientes gráficos.

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Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025

21 Las proyecciones también señalan que, como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivoaumento de la esperanza de vida de la población, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará su valor entrelos años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60 y más años, alterminar el primer cuarto de este siglo habrá 54 personas.

ECUADOR 1982

ECUADOR 2008

El cambio en la pirámide implica que la poblaciónen edades laborales y adultas aumentará, mientrasque la población menor a quince años disminui-rá.22 Esto abriría la posibilidad de aprovechar ladenominada «ventana de oportunidades», esdecir aquel período en que el mayor crecimientode la población de las edades laborales ofrece laposibilidad de aumentar la producción y la rique-za nacional a través de su adecuada y progresivaincorporación al trabajo.23

Adicionalmente, los cambios en el perfil etarioconllevarán modificaciones importantes en elconsumo económico. Es probable que, en elcurso de los próximos 17 años, el crecimientopromedio anual de la demanda por bienes y ser-vicios de la población menor de 15 años setorne negativo (-0,1%). Mientras tanto, lademanda que corresponde a la población entre15 y 64 años aumentaría a una velocidad de1,5% en promedio anual, y la de los adultos

mayores crecería a un ritmo, también promedio,2,4 veces mayor que el anterior (3,8%).

Así como el consumo, la demanda por serviciosde salud de la población adulta mayor crecerá auna velocidad significativamente superior a lade la población entre 15 y 64 años (3,8% frentea 1,9%, respectivamente), a la vez que aquellade las personas menores de 15 años se tornaránegativa (-0,2%).

Proyectando que la población de 5 a 14 añosempezará a disminuir desde el año 2010, es proba-ble que a partir de ese año la demanda por educa-ción básica tienda a declinar. Por el lado de laeducación media, la población entre 15 y 17 añosaumentará su tamaño relativo hasta el año 2015,después de lo cual comenzará a reducirse. A dife-rencia de los subconjuntos anteriores, la poblaciónque potencialmente demandaría educación supe-rior, aquella comprendida entre los 18 y 24 años,

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22 En términos absolutos, la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 personas (cerca de 6.300 perso-nas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 personas.

23 En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025un valor cercano al 51%.

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ICOFuente: INEC-Censos de Población 1982, Proyecciones de Población, 2008 y 2025.

Elaboración: SENPLADES.

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incrementará su tamaño y llegaría a 1’983.000personas en 2025. Entonces, será necesario ponerun importante énfasis en la educación superior,sobre todo advirtiendo el incremento de laPoblación Económicamente Activa (PEA).

Las proyecciones, justamente, prevén que laPEA aumente a una velocidad promedio anualde 2,2%.24 Es decir que cada año, en promedio,se integrarán a la fuerza laboral alrededor de170.000 personas. Siendo así, solo mantener laactual tasa de desempleo —alrededor del 7%—,requerirá crear 154.000 empleos anuales.

4.2. 31 meses deRevolución Ciudadana

4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la dominación oligárquica

El 27 de abril de 2009, con el voto del 51,99%de los electores, se ratificó el proyecto políticodel Movimiento Patria Altiva y Soberna(PAIS) y, en un hecho sin precedentes en el

actual ciclo democrático, se reeligió en primeravuelta al binomio Correa-Moreno como gober-nante para el período 2009-2013. Luego de 10años de inestabilidad y turbulencia política, elpueblo ecuatoriano decide confirmar en el ejer-cicio del poder a una tendencia que encarnamúltiples expectativas y posibilidades de cam-bio y construcción de un verdadero proyectonacional de desarrollo.

Antes de las elecciones de abril de 2009, elpueblo ratificó el proyecto de PAIS en lasurnas, y por tres ocasiones: referéndum paraconvocar una Asamblea Constituyente; elec-ción de constituyentes; y referéndum aproba-torio de la Constitución. El pueblo refrendó,con su participación directa en las urnas, laruta de la transformación estructural delEstado y del modelo de desarrollo.

Más aún, por primera vez en los últimos 30 añosde regímenes civiles, la distribución territorialdel voto no reflejó las históricas divisiones regio-nales del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil).La opción del cambio triunfó incluso en la ciu-dad de Guayaquil —donde, hace 15 años, elderechista Partido Social Cristiano ha controla-do todos los ámbitos del poder local— y casi entodo el territorio nacional (Mapa 4.1).

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Mapa 4.1: Resultados de las elecciones presidenciales de 2009

24 Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6,3 millones a 9,1 millones.

Fuente:

Consejo

Nacional Electoral.

Elaboración:

SENPLADES.

Como se aprecia en el mapa, el proyecto de laRevolución Ciudadana tiene un sólido anclajea lo largo de todo el espacio nacional y ha con-seguido, así, quebrar el dominio político quelos tradicionales bloques de poder habían man-tenido desde hace dos décadas y media. Lalegitimidad del liderazgo presidencial y lainmensa desconfianza ciudadana en los parti-dos políticos han modificado la correlación defuerzas. Los grupos oligárquicos y los sectoreseconómicos dominantes han perdido granparte del férreo control que ejercían sobre lasinstituciones estatales. La democracia solopuede afirmarse cuando se produce una nítidaseparación entre el poder económico y elpoder político. El triunfo en seis eleccionesconsecutivas, en menos de tres años, y la con-secución de un alcance nacional a través deprocesos legal y legítimamente constituidos,abre la posibilidad de construir un nuevo pro-yecto de democracia. Quizás este podría serseñalado como el principal logro de estos 31meses de Revolución Ciudadana.

4.2.2. Perspectivas «posneoliberales»

Se trata del inicio de un ciclo de cambios radi-cales que buscan dar nuevas respuestas a los pro-fundos problemas estructurales del Ecuador,mediante la construcción de una identidadcolectiva con un proyecto soberano e igualitariopara el Buen Vivir de toda la sociedad.

El contexto histórico en que dicha perspectivade cambio busca avanzar es complejo. Aunquela crisis abre oportunidades para desplegar nue-vas agendas y estrategias de desarrollo, sobretodo en los países del sur del globo, es claro quepara inicios del siglo XXI el neoliberalismo yahabía sido exitoso en restaurar y consolidar elpoder de una clase específica: los circuitos delcapital financiero y los segmentos del empresa-riado transnacional occidental (Harvey, 2007).

Paradójicamente, desde las primeras insinuacio-nes de la vigente crisis económica, las economí-as nacionales de diversos puntos del planeta,incluso allí donde el credo neoliberal luce aúnvigoroso, han vuelto sus ojos a la intervencióndel Estado para sostener y reactivar el crédito, la

producción, la demanda y salvaguardar así, enalgo, al sistema financiero.

En diversos países de América Latina, el avancede una agenda pública que procura el desmantela-miento de las políticas neoliberales se esbozó conalgún margen de anticipación en relación al esta-llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores delsiglo XXI llegaron al poder nuevas coalicionespolíticas de signo progresista, que capitalizaron elcansancio de la población en relación con laspolíticas orientadas al mercado. Al combinarsecon una modernización fragmentada y un bajocrecimiento económico, las políticas neoliberalesaumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual-dades y desmantelaron las estructuras estatales deasistencia social de corte universal. Este retrai-miento en países donde apenas empezaban a con-solidarse, dio paso a problemas sociales frente a laaparente indiferencia de las instituciones políti-cas. No parece casual, entonces, que los triunfosde tales coaliciones progresistas provengan, sobretodo, de la participación electoral y del voto delos sectores populares y medios de cada país (F.Ramírez,2006: 30-44).

El relanzamiento de la acción pública, en elmarco de un intenso protagonismo del Estado, yla recuperación de sus capacidades de promo-ción y conducción del desarrollo se han situado,desde inicios de este siglo, en el centro de laacción gubernativa en varios países de la región.Tal enfoque insinúa la instauración de un cicloposneoliberal en lo económico, pero también eladvenimiento de una constelación de políticascon fuerte acento en la redistribución de lariqueza y la reconstrucción de las bases institu-cionales y de las capacidades estatales para acti-var una vía heterodoxa de desarrollo.

La innovadora agenda de políticas públicas queha lanzado el gobierno ecuatoriano en el breveciclo que va desde enero de 2007 hasta agosto de2009 se sitúa globalmente, en esas coordenadas.Es muy probable, sin embargo, que, de confir-marse la tendencia de cambio político que viveel país, lo que hoy se esboza como un horizontede superación del neoliberalismo se decante, enpocos años más, en una propuesta integral sobreformas más idóneas para mejorar las condicionesde vida de las sociedades del sur del globo.

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4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública: la Constitución como horizonte

En los 31 meses transcurridos desde la asunciónal mando del presidente Correa, se ha dado unprogresivo retorno estatal al primer plano de laescena política. En la agenda interna, esto haapuntado hacia el restablecimiento de las capa-cidades estatales de planificación del desarrollo,de regulación y control de los sectores estratégi-cos de la economía y de distribución y redistri-bución de la riqueza social. En el ámbito de lapolítica exterior, se ha avanzado en una estrate-gia geopolítica que impulsa diversos procesos deintegración regional, así como una inserciónsoberana en el contexto global.

El esbozo y la puesta en marcha de una nuevaagenda pública ha supuesto, sin embargo, unaintensa disputa política con los partidos tradicio-nales y las élites conservadoras: círculos empre-sariales, bancarios, financieros, mediáticos,afines a las ideas liberales dominantes. Inclusodiversas agencias estatales, corporaciones y sec-tores burocráticos comprometidos con el viejoorden, han desafiado y bloqueado abiertamentelas extensas expectativas de cambio impulsadaspor el nuevo gobierno. La estrategia antisistémi-ca y el discurso antineoliberal que el PresidenteRafael Correa promocionó desde el inicio de lacampaña electoral de 2006 lo situaron siempreen las antípodas del poder establecido.

Apoyados en un sólido respaldo popular y favo-recidos por la inmensa debilidad del sistema departidos, Rafael Correa, el movimiento políticoAlianza País (AP) y el gobierno asestarondiversos golpes a la estructura de poder que sos-tenía el modelo de Estado y de desarrollo desdela década de los noventa. Las decisiones políti-cas del régimen lo ubican, entonces, por fuerade la pugna hegemónica entre los dos sectoresde las clases dominantes que se han disputadoel poder, prácticamente, desde el retorno de lademocracia en 1979: el polo de intereses eco-nómicos articulado en torno al Partido SocialCristiano, (PSC) al que se sumaron en su tiem-po la Izquierda Democrática (ID) y laDemocracia Popular (DP), y el polo que ini-cialmente giró en torno a Abdalá Bucaram y

terminó expresándose con Álvaro Noboa, pormedio de un Lucio Gutiérrez que hacía dedoble comodín, tanto en la articulación delbloque Noboa como en los nexos entre este y elpolo Social Cristiano (Unda, 2008).

El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, aeste amplio bloque de poder. La incautaciónestatal de casi 200 bienes del poderosísimogrupo Isaías (septiembre de 2008), y el cobrode la deuda pública de dicho grupo reafirma-ban la defensa de los intereses públicos y lavocación antioligárquica de la RevoluciónCiudadana. En tal opción se delinea una efec-tiva ruptura con la matriz de poder social quesostuvo el ciclo neoliberal.

La derrota electoral de los partidos políticos —del centro a la derecha— que inauguraron elrégimen democrático en 1979, durante loscomicios convocados para la elección de losrepresentantes a la Asamblea NacionalConstituyente en 2008, el deterioro del espaciode representación de las formaciones derechis-tas surgidas a fines de siglo (PRIAN, SociedadPatriótica) y la afirmación de una nueva fuerzapolítica progresista (Alianza País), acompaña-da, no sin tensiones, por otras pequeñas fuerzasde izquierda en el seno de la Asamblea, reflejanla configuración de una nueva correlación defuerzas en el Ecuador.

De este escenario surgió el proyecto constitu-cional ratificado el 28 de septiembre de 2008.Descontando la ratificación del presidencialis-mo como régimen político, la Carta Magnaavanza, entre otros elementos, hacia cuestionesligadas con:

• implantación de una economía social ysolidaria.

• reconstitución y racionalización estatal.• descentralización del Estado.• recuperación de la planificación pública.• regulaciones ambientales del desarrollo.• consagración de los derechos de la

naturaleza.• reconocimiento de la plurinacionalidad e

interculturalidad del Estado.• promoción de la participación social y el

poder ciudadano.

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• reconocimiento de un Estado constitu-cional de derechos.

• ampliación de los derechos.• prefiguración de un modelo de desarrollo

que supera el canon ortodoxo.• primacía del poder civil sobre el militar.• profundización del sufragio universal, que

amplía la comunidad política al facultarel derecho al voto de jóvenes mayores de16 años, ecuatorianos en el exterior,extranjeros, personas privadas de la liber-tad sin sentencia, policías y militares.

La Constitución innova y contiene, así, el con-junto de demandas e intereses que emergieron des - de la resistencia popular contra el neoliberalismo,

y desde otras agendas de modernización demo-crática y transformación social del Estado. Laparticularidad del proceso político en curso haestado caracterizada, desde esta perspectiva,por líneas de cambio y ruptura política con el«viejo orden», que han adquirido un estatutoconstitucional, lo cual, más allá de la agendagubernamental, las convierte en ejes de unnuevo pacto de convivencia de largo plazo paralas y los ecuatorianos.

Además del rechazo a los partidos y la demandade mayor participación social en el proceso demo-crático, este campo ideológico expresa una mayordemanda de Estado y menor predominio del mer-cado en el camino al desarrollo (Cuadro 4.3).

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Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre

Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007 (%)*

* La fuente consultada no presenta datos para todos los años.

Fuente: Latinobarómetro, 2007.

Elaboración: SENPLADES.

Entre estas ideas políticas, se destaca la necesi-dad urgente de relanzar la acción del Estado alprimer plano de la regulación económica y de lareactivación del desarrollo. Sobre la base dealgunas ideas de Bresser-Pereira (2007), estenuevo enfoque, aún en plena configuración,recuperaría y colocaría en primer plano: (a) lanecesidad de constituir colectivamente unaestrategia nacional de desarrollo para la inver-sión productiva, la innovación, el empleo y lainclusión; (b) la idea de que, históricamente, elfinanciamiento del desarrollo se ha hecho, en lo

fundamental, sobre la base de capitales naciona-les y ahorro interno, y no como plantea el dis-curso ortodoxo, a partir del ahorro externo y latransferencia de capitales de los países ricos; (c)el convencimiento de que la estabilidad nodebe ser solo de precios, sino también un tipo decambio competitivo y un tipo de interés mode-rado, de manera que se procure razonables nive-les de empleo y no solo la atracción de capitales;(d) la necesidad de conservar un cierto equili-brio fiscal, que lo diferencia en gran forma deldesarrollismo del ciclo 1950/1980, a fin de no

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quebrar al Estado, principal instrumento dedesarrollo nacional (se recurre, sin embargo, aldéficit público en momentos puntuales parainvertir estratégicamente y estimular la deman-da); (e) el postulado de que, en el ámbitomacroeconómico, se busca generar ahorropúblico y no superávit primario, «que es solouna forma de esconder el pago de intereses a losrentistasu; y (f) el imperativo de impulsar polí-ticas distributivas y redistributivas en el marcodel doble objetivo de consolidar una sociedadde derechos y de fortalecer el mercado interno(Bresser.Pereira, 2007).

En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algu-nos pasos en la dirección descrita. La recupera-ción de la inversión pública en la infraestructuramaterial y financiera de sectores estratégicos dela economía nacional ——durante el período2001-2006, la inversión pública fue de 6,5% delPIB promedio anual, mientras que para el perío-do 2007-2009, llegó a 9,9% del PIB promedioanual; es decir, 50% más que en los siete añosanteriores juntos—, como parte del diseño deuna estrategia de desarrollo, se articula con elintento de restablecer las funciones de (re)distri-bución de la riqueza y de regulación del mercado.

El nuevo gobierno ha manifestado una voluntadexpresa de regular con mayor eficacia a los sec-tores privados de la economía; de ganar márge-nes de maniobra y control estatal sobre losdictados de las instituciones multilaterales, lasempresas transnacionales y el capital financiero;y de propiciar una más justa redistribución delas ganancias entre lo público y lo privado.Aunque se trata todavía de un proceso en for-mación, pues los dos primeros años de gobiernodeben ser definidos como un período de transi-ción política en un contexto de una intensaconflictividad en torno a la redefinición de lasreglas del juego político y a la reorientación dela economía, las decisiones gubernativas supo-nen ya un nítido distanciamiento cognitivo ypolítico respecto a los planteamientos delConsenso de Washington.

En esta perspectiva, y según las proyecciones dela CEPAL, el Ecuador se ubica como el quintopaís con mayor crecimiento (6,5%) en AméricaLatina en el año 2008, con un crecimiento, en

el sector no petrolero, de 7,9%. En estos dosaños de gobierno, la desigualdad, medida a tra-vés del coeficiente de Gini, ha disminuido de0,511 a 0,483, entre diciembre de 2006 ydiciembre de 2008. Es decir, en 0,03 puntos.En esa misma línea, la diferencia nacionalentre el 10% más rico y el 10% más pobre cayóde 28 a 24,5 veces entre diciembre de 2006 ydiciembre de 2008.

Todo esto ha supuesto, simultáneamente, avan-zar en la reestructuración de las bases institucio-nales y de los modos de funcionamiento delEstado. La reforma democrática del Estado apa-rece como medio y fin del proceso de relanza-miento de la acción pública al primer plano dela coordinación de lo social. Dicha reforma con-tiene elementos de racionalización, moderniza-ción y descentralización del poder y la gestiónpública, en la perspectiva de acercar el Estado alos territorios y de volverlo más eficiente en susintervenciones públicas. El énfasis en tales ele-mentos facilitaría la promoción de la participa-ción ciudadana y el control social en el ciclo delas políticas públicas. La declaración constitu-cional del Estado como plurinacional e inter-cultural vuelve, a su vez, más complejo elproceso de reforma estatal y pone un límite a lasinvocaciones convencionales a la identidadnacional y cultural.

En este contexto de crisis que afecta al capitalis-mo global, la viabilidad de esta constelaciónemergente de políticas posneoliberales, y de lamisma posibilidad de profundizar lo que ahoraaparece como esbozo de un modelo de desarro-llo orientado desde el Estado reposará, en buenamedida, en la adecuada inserción del país en losprocesos de integración regional en curso. Elgobierno se ha sumado activamente al apunta-lamiento de tales procesos: además de los acuer-dos estratégicos para el refinamiento petrolerocon Venezuela, la firma de acuerdos comercialescon Chile y la posibilidad de financiamiento deobras de infraestructura con Brasil, Ecuadoraparece a la cabeza de la constitución del Bancodel Sur, forma ya parte de la ALBA, y lidera eldesenvolvimiento de la UNASUR. Se hanabierto, además, múltiples líneas de diálogo conotros países y potencias emergentes en el ámbi-to global (India, China, Rusia, Irán), mientras

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se ha renunciado al CIADI, uno de los instru-mentos de mayor presión de los mercados globa-les para orientar el libre comercio.

En medio de la crisis global del capitalismo, eldesafío del gobierno de la RevoluciónCiudadana consiste en mantener su línea depolíticas posneoliberales, centradas en la forma-ción de una sociedad justa, con igualdad deoportunidades y abocada a la defensa de losintereses populares. Desde esta perspectiva, esuna prioridad incrementar los recursos de inver-sión pública, ampliar la cobertura y mejorar lacalidad de las prestaciones de educación, salud,

trabajo y seguridad social, así como diversificarlas formas de producción y de propiedad, yampliar el acceso al crédito y a todos los recur-sos productivos. El corazón de este proceso es la(re)distribución de la riqueza, como un conjun-to de medidas que tiene fuertes implicacionesdemocratizadoras.

Todo esto exige la puesta en marcha de unaestrategia de desarrollo con una perspectiva delargo plazo. La estrategia, llamada «Hacia unnuevo modo de generación de riqueza y(re)distribución para el Buen Vivir» se descri-be a continuación.

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El nuevo pacto de convivencia que propone elgobierno de la Revolución Ciudadana es unesfuerzo por hacer realidad el Estado constitu-cional de derechos y de justicia, plurinacional eintercultural, y la sociedad del Buen Vivir, plas-mados en la Constitución de 2008. A continua-ción se esboza la estrategia de largo plazo quepermitirá construir una nueva forma de genera-ción de riqueza, distribución y redistribuciónque sustente este proyecto.

5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia

Una nueva Constitución implica un nuevopacto de convivencia entre las personas queconforman una comunidad política. La biblio-grafía contemporánea sobre la teoría de la justi-cia enuncia que todo contrato social parte deuna idea en la cual «los principios de justiciason principios que unas personas libres y racio-nales interesadas en promover sus propios inte-reses aceptarían en una posición inicial deigualdad» (Rawls, 1999: 11). Esto último supo-ne que las partes de este contrato social no seencuentran en situación de dominación ni dedependencia asimétrica.

Históricamente no es posible afirmar que lossujetos que han participado en el diseño de losprincipios constitucionales en nuestro país hayansigo iguales ni hayan actuado con completa

independencia. Estos principios no han sido paratodas y todos; por el contrario, han sido expresio-nes deliberadas de exclusión. La nuevaConstitución parte del reconocimiento de laexistencia de estos procesos y de las brechas que,hoy en día, separan a los ecuatorianos entre sí. Eneste sentido, propone dejar atrás los principiosrectores de una sociedad liberal-utilitaria —queno supo poner en práctica el reconocimiento delos derechos liberales—, para conformar un igua-litarismo republicano moderno.

Siguiendo valores socialistas que se funda-mentan en el principio igualitario, laConstitución ve a la igualdad como principiorector de la construcción de otra sociedad.Para tal efecto, se sustenta en la convicción deque resulta inaceptable toda desigualdadinjusta. En la nueva Constitución, se da unaimportancia trascendental a corregir las dis-tancias sociales a través de procesos (re)distri-butivos, y se reedita la vieja tesis de la virtudrepublicana, que veía en la comunidad depequeños propietarios con igual capacidad departicipación política el cimiento adecuadopara la buena salud de la república.

La nueva Constitución propone edificar unasociedad republicana que auspicie la construc-ción de una libertad positiva, concebida comoun estado no opresivo que promueve la realiza-ción plena de las capacidades y potencialidadesde las personas. Para ejercer tal principio esnecesario disponer de los recursos materialessuficientes. Corresponde para esto generar una

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5. Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y (re)distribución para el Buen Vivir

ciudadanía con responsabilidad republicana, encuyo ejercicio se construyan autónomamentesus preferencias. Esta construcción requiere deespacios institucionalizados de participación ydeliberación, en los cuales se intercambienargumentos y en donde cada ciudadano esté encondiciones de defender sus posturas.

5.2. La construcción de un nuevomodo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir

Si el nuevo pacto social pretendiera convivircon una estrategia primario exportadoracomo la vigente estaría destinado al fracaso.Resulta indispensable contar con una hoja deruta alternativa para generar riqueza y para(re)distribuirla.

La estrategia de acumulación económica y de(re)distribución apenas es una arista de la mul-tiplicidad de enfoques que debe tener una estra-tegia para alcanzar el Buen Vivir. Empero, enuna sociedad en donde existen altos niveles denecesidades básicas insatisfechas, es indispensa-ble materializar alternativas económicas a laestrategia primario exportadora que ha resulta-do un fracaso.

Salvo ciertas etapas de la historia republicanaen donde se intentó construir una industrianacional, la riqueza se quedó en un Estado queno sembró petróleo ni redistribuyó sus benefi-cios. La liberalización de la economía y la dola-rización profundizaron la concentración de lariqueza en un grupo que vio en la demanda debienes industrializados un nicho de mercadoque podía ser explotado: se trata de los importa-dores que han sido uno de los beneficiarios deesta estrategia (Figura 5.1).

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Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado y

principales gobiernos con proyectos de alcance nacional

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

5.3. Fases de la nueva estrategia deacumulación y (re)distribuciónen el largo plazo

Salir del modelo primario exportador, demo-cratizar el acceso a los medios de producción,crear las condiciones para incrementar produc-tividad y generar empleo de calidad, de manerainmediata resulta inviable. En cambio, se tratade aplicar un proceso de mediano y largo alcan-ce y avanzar en este horizonte de manera pro-gresiva y racional.

La mayor ventaja comparativa con la quecuenta el país es su biodiversidad y, sin duda,la mayor ventaja competitiva que podría teneres saber aprovecharla, a través de su conserva-ción y de la construcción de industrias propiasrelativas a la bio y nano tecnología. En estesentido, la estrategia está orientada a construiren el mediano y largo plazo una sociedad delbioconocimiento y de servicios ecoturísticoscomunitarios. A diferencia de las perspectivasortodoxas de crecimiento, esta estrategia

incorpora al conocimiento el diálogo de sabe-res, la información, la ciencia, la tecnología yla innovación como variables endógenas alsistema productivo.25

Es necesario recalcar que el centro de atencióndel Buen Vivir durante estos períodos es la satis-facción de las necesidades básicas de la pobla-ción en los territorios, a través de procesos degeneración de riqueza que resulten sosteniblesen el tiempo. Si en la era del individualismo y elegoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir agotas, en esta era de solidaridad, reciprocidad ycooperación, se busca distribuir produciendo yproducir redistribuyendo. En este marco, el impul-so de una economía popular, social y solidariaconstituye la principal herramienta para incor-porar la (re)distribución en el propio proceso degeneración de riqueza.

Los lineamientos de planificación de medianoplazo, establecidos con un horizonte de 16 a 20años para aplicar la estrategia del Buen Vivir,que se alcanza de manera progresiva, compren-den cuatro momentos principales (Figura 5.2).

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25 Debemos recordar que se calcula que «más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentraen las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento queproviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originarias de los países peri-féricos y semiperiféricos. Más de 7.000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados delconocimiento de las plantas. Se puede concluir que, a lo largo del último siglo, las comunidades han contribuido signi-ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica […]. Las multinacio-nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con unainexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo losproductos que a partir de ellas lanzan al mercado» (Santos, 2003: 146).

La primera fase es de transición en términos deacumulación, persistirá la dependencia de losbienes primarios para sostener la economía.Pero se profundiza en la (re)distribución, consi-derada como el centro del cambio en este perí-odo y en general de la estrategia en su conjunto.A través de un proceso de sustitución selectivade importaciones26, impulso al sector turístico yde inversión pública estratégica que fomente la

productividad sistémica27, se sientan las basespara construir la industria nacional y producircambios sustanciales en la matriz energética28,motores de generación de riqueza. La desagrega-ción tecnológica a través de su transferencia, lainversión en el extranjero para la formación decapacidades humanas y el fortalecimiento decondiciones adecuadas para el ecoturismocomunitario, son las prioridades dentro de esta

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Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible

para la satisfacción de las necesidades básicas

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

26 Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industriasnacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bioquí-mica; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente, se asigna prioridad a actividades generadoras devalor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas como la cons-trucción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, textiles y calzado.

27 Uno de los retos es vincular –sobre todo- la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional. 28 La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra-

vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética.

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primera fase. En este marco, será prioritaria laprotección a sectores generadores e intensivosen trabajo y empleo, así como a aquellos secto-res asociados a iniciativas provenientes de laeconomía social y solidaria, junto con el ejerci-cio de la soberanía alimentaria del país; y, engeneral, la satisfacción de necesidades básicasde los ciudadanos.29

En la segunda fase, el peso relativo de la nuevaindustria nacional se incrementa frente a la debase primaria, y se busca consolidar un superá-vit energético, principalmente a través de laproducción y consumo de energía limpia y bio-energía. Se apuntala la estrategia de generaciónde riqueza a través del ecoturismo comunitario yse busca que, desde el propio proceso producti-vo, se distribuya el excedente a través del refor-zamiento de la economía popular, social ysolidaria. Ligada a las industrias nacientes, seprioriza como estrategia la inversión en investi-gación y desarrollo, gracias a una alianza virtuo-sa tripartita: universidades, industria (pública oprivada), e institutos públicos de investigacióno centros tecnológicos de investigación. Coneste horizonte, será prioritaria la consolidaciónde un sistema de educación superior y de cen-tros de excelencia en investigación aplicada. Lageneración de ingresos para la economía nacio-nal aún mantiene una dependencia de laextracción responsable y sostenible de recursosnaturales no renovables, tales como hidrocarbu-ros y eventualmente minería.

La tercera fase consolida una estrategia de diver-sificación y sustitución de exportaciones. Seespera que la industria nacional satisfaga lademanda interna y genere excedentes para laexportación. Asimismo, la estrategia busca sus-tituir exportaciones por bienes con mayor valor

agregado, y no exclusivamente dependientes deprocesos extractivos. El peso relativo de laindustria nacional sería igual al peso relativo enla economía de los bienes primarios. La inver-sión en ciencia y tecnología impulsará la inno-vación productiva en aspectos relacionados conla industria cuyas importaciones, en un primermomento, se buscó sustituir.

En la cuarta fase, la estrategia tiene como obje-tivo el despegue de los bioservicios y su aplica-ción tecnológica. Se busca que el tamañorelativo de este tipo de servicios —principal-mente de conocimiento— y de los serviciosturísticos tenga un peso superior al generadopor el sector primario. Los servicios de conoci-miento que se auspiciarán estarán vinculadoscon las industrias nacientes que se fomentó enla primera fase.

En este contexto, la estrategia de inserciónestratégica y soberana del Ecuador en el mundodepende estrechamente de la estrategia endóge-na para la satisfacción de necesidades básicas yno al contrario, como históricamente ha ocurri-do en el país donde, bajo el esquema neoliberal,las decisiones públicas dependían de las políti-cas de liberalización del mercado.

Si bien el objetivo de la estrategia es generarun tipo de riqueza que tenga como fin la satis-facción de las necesidades básicas de la comu-nidad política llamada Ecuador, dicho énfasisdebe ser concertado a través de un procesosostenible intergeneracionalmente que resul-te, al mismo tiempo, democratizador de susbeneficios. En este sentido, se busca rompercon dos falsas disyuntivas: a) conservaciónversus satisfacción de necesidades; y b) efi-ciencia versus distribución.

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29 Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la siguiente sección, que describe las Estrategias 2009-2013.

La probabilidad de que la agenda gubernamen-tal inicial definida por la estrategia endógena parala satisfacción de necesidades pueda ser puesta enpráctica depende de acciones consistente yconscientemente aplicadas por la función públi-ca en el presente período (2009-2013); delpoder relativo de las coaliciones sociopolíticasque apoyan o se oponen a las alternativas guber-namentales; y de la trayectoria en el tiempo deun conjunto de condiciones institucionales ysociales de carácter estructural que afectan a lasprobabilidades de éxito.

Los condicionantes de la viabilidad de la estra-tegia endógena para la satisfacción de necesidadesen su primera fase, se definen en DoceEstrategias para el presente período, que cons-truyen los fundamentos para las siguientes tresfases de su aplicación.

6.1. Democratización de losmedios de producción,(re)distribución de lariqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización

Aparte del tratarse de un asunto de justiciasocial, se ha comprobado que aquellos paísesque cuentan con mejores coeficientes de distri-bución de los activos productivos no solo cre-cen más, sino que su crecimiento es másequilibrado e igualitario, lo que les permiteconstruir sociedades más democráticas.

El gobierno de la Revolución Ciudadana se haplanteado impulsar un proceso sostenido de demo-cratización de los medios de producción con espe-cial énfasis en la tierra, el agua y los activosproductivos que no cumplen su función social.Promoverá cambios fundamentales en la produc-ción industrial, artesanal, de servicios, la estructu-ra agraria, reconociendo especialmente lapotencialidad del sector rural, de la pesquería arte-sanal y de las agriculturas y economías familiarescampesinas. Involucrando también la diversifica-ción productiva, la diversidad étnico-cultural, eldesarrollo institucional, el acceso a oportunidadesy activos productivos, la participación ciudadana yel uso sostenible de los recursos naturales. Esto serealizará a través de la radicalización en la (re)dis-tribución: democratización del crédito, la tecnolo-gía, la asistencia técnica y la capitación, entreotros aspectos. Además, se impulsará la comercia-lización con énfasis en cadenas cortas y la sinergiaproductores-consumidores. Asimismo se garanti-zará la satisfacción de las necesidades básicas a tra-vés de la prestación universal de servicios públicosde calidad en educación y salud, vivienda, alimen-tación, vestido y a través del trabajo digno, pro-ductivo y reproductivo.

La presente estrategia coloca un énfasis particularen el sector agropecuario, en el que los efectos delas políticas neoliberales fueron extremadamentenocivos. También se promoverán otras esferas pro-ductivas vinculadas a la satisfacción de necesidadesbásicas: la industria de alimentos, la construccióncon énfasis en la provisión de vivienda social y eninfraestructura de saneamiento básico, las activida-des artesanales (incluida la pesca), la industria tex-til y del calzado, y el turismo comunitario.

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6. Estrategias para el período 2009 - 2013

6.2. Transformación del patrón deespecialización de la economía,a través de la sustituciónselectiva de importaciones

En el Ecuador, el patrón de especialización de laeconomía —primario, extractivista y con unadinámica concentrada en la exportación— limitalas posibilidades de alcanzar el Buen Vivir, puesreproduce un esquema de acumulación en desi-gualdad y la explotación irracional que degrada elecosistema. La característica primaria de estepatrón se asocia a incentivos para el estancamien-to de la mano de obra especializada y para la con-centración de la mano de obra no-calificada. Estadinámica tiende a mantener bajos los salarios rea-les y, consecuentemente, la demanda domésticase estanca pues la gran mayoría de la poblacióntiene baja capacidad de consumo e imposibilidadde ahorrar. Con una demanda doméstica endeble,el mercado interno no puede desarrollarse, y laexpansión de la producción se concentra en elsector externo. Esto incrementa la dependenciaexterna del país y aumenta la vulnerabilidad de laeconomía ante el nivel de demanda exterior y losprecios internacionales. Finalmente, este patrónde especialización de la economía está sujeto auna dinámica de rendimientos decrecientes aescala, en la que los incrementos en la inversióndan cada vez menores beneficios económicos.

Adicionalmente, la dolarización no permitemanipular el tipo de cambio como variable depolítica para enfrentar efectos negativos en laeconomía nacional, detonados por la variaciónde los precios relativos del intercambio comer-cial. Tal esquema implica una mayor vulnerabi-lidad externa. Por eso resulta imprescindible lasustitución selectiva de importaciones , no solocomo política de desarrollo a mediano y largoplazo, sino también como opción para reduciresa vulnerabilidad y apuntalar la sostenibilidaddel esquema monetario vigente.

La alternativa es un patrón de especializaciónenfocado en la producción secundaria y terciaria,generador y agregador de valor, y que desarrolleel mercado interno sin dejar de aprovechar lasventajas del comercio exterior. Este énfasis está

asociado a incentivos para la expansión de lamano de obra especializada, que elevan los salariosreales en la economía y, consecuentemente,aumentan la demanda doméstica; la gran mayoríade la población que es asalariada incrementa sucapacidad de consumo y la posibilidad de ahorrar.Con una demanda doméstica creciente, el merca-do interno puede desarrollarse y convertirse enalternativa para la expansión de la producción.Esto reduce la dependencia externa del país y dis-minuye la vulnerabilidad de la economía antechoques exógenos. Finalmente, este patrón deespecialización de la economía permite crearenclaves (clusters) que fortalecen los encadena-mientos productivos, así como aumentar la escalade producción y alcanzar rendimientos crecientes.

No obstante, el estancamiento en el patrón deespecialización de la economía tiende a mante-nerse porque en el corto plazo ofrece un mayorretorno a la inversión. La estructura de costos esbaja y el país cuenta ya con la infraestructurabásica necesaria. Por el contrario, la segundaalternativa tiene una estructura de costos másalta y la capacidad instalada necesaria paradesarrollarla todavía no está completa en elpaís. Por estos motivos, la única forma de cam-biar el patrón de especialización es a través de laintervención del Estado, a través de políticaseconómicas de incentivo y de una fuerte inver-sión pública que permita desarrollar las condi-ciones necesarias para que la rentabilidadrelativa entre estas dos alternativas favorezca alos sectores secundario y terciario resultaimprescindible para la estrategia.

La sustitución se enfoca en los sectores quecumplen con las siguientes características gene-rales: secundario-terciarios, generadores devalor, desarrollo de infraestructura y capacida-des estratégicas para el sector en cuestión,empleo de mano de obra calificada, desarrollode tecnología y capacidades humanas especiali-zadas. Además que cumplan las siguientescaracterísticas específicas: a) ser intensivos enmano de obra, pero con mayor valor agregado;b) que ayuden a la soberanía alimentaria; c) queno multipliquen los impactos ambientales; d)que estén ligados a sectores estratégicos en ellargo plazo; y e) que no fundamenten su produc-tividad en ventajas comparativas naturales.

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6.3. Aumento de la productividadreal y diversificación de lasexportaciones, exportadores y destinos mundiales

Aumentar productividad real, diversificar la pro-ducción y transformar las exportaciones e impor-taciones, en el mediano y largo plazo, facilitan lainserción estratégica, inteligente y soberana enel mundo. La presente estrategia busca un nuevoconcepto de competitividad, que no genere gue-rras comerciales, endeudamiento excesivo, pre-sión por mantener salarios bajos, desempleo porla rigidez de la movilidad de la mano de obra delabores no-calificadas a tareas especializadas;sino que busque equilibrios más cooperativos,que permitan un proceso de cambio menos trau-mático en que la estructura económica existenteno se debilite y amplíe sus oportunidades no soloen el mercado exterior —o las exportaciones—,sino también en los mercados internos de la eco-nomía doméstica.

Un nuevo concepto de productividad apunta aque la producción pueda mantener niveles satis-factorios para cubrir las necesidades humanassin explotar a las personas y a la naturaleza. Amayor producción obtenida, con el mismo apor-te de trabajo y el mismo impacto ecosistémico,mayor productividad.

En el Ecuador, la concentración de la produc-ción exportable se enfoca en el sector primario yen una serie de productos tradicionales, susten-tados únicamente en una ventaja comparativaestática determinada por la explotación irracio-nal de los recursos naturales del país. Este tipo deproducción, además, se concentra también porel lado de la demanda en una serie de destinostradicionales de las exportaciones. Esto hacemás vulnerable a la oferta exportable, pues lacolocación de la producción no diversifica losriesgos asociados a la contracción de la demandaen un mercado en particular. Por el lado de la

oferta, la concentración se da en un tipo ynúmero limitado de productores y exportadores,lo cual impide la expansión de cadenas produc-tivas. Por todo esto, resulta indispensable des-concentrar.

Esta estrategia se complementa con la estrategiade transformación del patrón de especialización através de la sustitución selectiva de importacio-nes. En conjunto, ambas instrumentan el cambiodel patrón de acumulación en la economía pormedio de la transformación del círculo vicioso:producción primaria, bajas capacidades huma-nas, rendimientos decrecientes, bajos salarios,poca capacidad de demanda doméstica, depen-dencia externa; hacia el círculo virtuoso: produc-ción generadora de valor, mayores capacidadeshumanas, rendimientos crecientes, mejores sala-rios, mayor capacidad de demanda doméstica,menor dependencia externa y mayor soberanía.

6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana

El concepto de soberanía que el Ecuador pro-mulga nos obliga a plantear nuestra integración,con y para los pueblos del mundo, de una mane-ra amplia y solidaria, como la capacidad de lospropios pueblos para auto determinarse en susdecisiones públicas, en materias política, terri-torial, alimentaria, energética, económica,financiera, comercial y cultural.

El objetivo fundamental de la política exteriorecuatoriana es potenciar el desarrollo endógenodel país, reequilibrando sus relaciones geopolíti-cas en un contexto internacional en que se con-sideren diversos actores internacionales demanera estratégica.30

La mirada soberana de las relaciones interna-cionales busca la reestructuración del sistema

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30 Diversos actores internacionales tales como: gobiernos nacionales y subnacionales, organizaciones multilaterales, orga-nizaciones no gubernamentales, empresas trasnacionales y otros actores sociales.

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de acumulación, distribución y redistribuciónde la riqueza en el país, a través del fomentode una economía terciario exportadora. En elsector externo de nuestra política, esto impli-ca establecer —en el corto, mediano y largoplazo—, un esquema de alianzas estratégicas,alineadas con nuestros objetivos nacionales;de tal forma que se puedan fortalecer ejesalternativos de relaciones internacionalesenfocados hacia el Sur, dejando atrás las cartasde intención y las agendas condicionadas degobiernos anteriores.

El nuevo orden internacional que se persigue esmultipolar, con protagonismo de los pueblosdel Sur; favorece el multilateralismo en suarquitectura institucional y propicia novedososprocesos de integración, cooperación para eldesarrollo y diálogo político armónico. Elpunto privilegiado para construir estos espacioses la promoción del regionalismo latinoameri-cano. Por eso, tanto la UNASUR, como laALBA y la OELAC, son prioridades.

El Ecuador es también promotor de la construc-ción de la Nueva Arquitectura FinancieraInternacional, por lo cual promueve la creacióny el fortalecimiento de instituciones multilate-rales, sin reglas excluyentes para la toma dedecisiones, cuyas políticas de fomento del desa-rrollo se centran en la satisfacción de las nece-sidades básicas de los pueblos, y se alinean a susprioridades nacionales y territoriales.

La construcción de un sistema de compensa-ción de pagos coordinado por los bancos cen-trales de la región, va mas allá del simpleinterés de contar con una moneda común paradisminuir de los costos de transacción de losflujos comerciales interregionales. La instau-ración del Sistema Único de CompensaciónComercial Regional (SUCRE) significa con-tar con un mecanismo regional para la estabi-lización y la integración de los mercadosfinancieros con un enfoque de autonomíafrente a la política monetaria, y a la históricay onerosa intermediación financiera de loscentros hegemónicos del poder económicoglobal. Contar con el SUCRE posibilitará laintegración de nuevos actores económicos ycomerciales en los procesos de intercambio de

bienes y servicios, disminuyendo la depen-dencia del dólar u otra divisa como mecanis-mo de pago —ya que aquello beneficia al paísdueño de la moneda por el simple hecho deemitirla—.

Solo mediante la apertura de nuevos nichos demercado en condiciones favorables para el paíspodremos generar la demanda externa de unaproducción que ocupe y genere cíclicamentemano de obra calificada, redes sociales más for-talecidas y coherentes con el ambiente, e infra-estructura de calidad. De ahí que la premisa deposibilitar el acceso a mecanismos de comerciojusto se vea encarnada en la promoción deAcuerdos Comerciales para el Desarrollo.

Complementariamente, el uso de subsidios,aranceles y salvaguardas para la sustituciónselectiva de importaciones, en el marco de losacuerdos internacionales, es clave.

Otro objetivo de la política económica esreducir al mínimo la intermediación; yampliar el universo de actores en el comerciointernacional, dando oportunidades en la par-ticipación de la riqueza generada en procesosproductivos innovadores a asociaciones, coo-perativas y otras formas de organización eco-nómica comunitaria, para que se vuelvanmotores de la economía social y solidaria pro-yectada a nivel mundial.

Como parte del desafío de producir bienes yservicios con gran valor agregado, es vital eluso del ahorro externo en forma de inversiónextranjera directa y cooperación internacio-nal no reembolsable (en sus formas de asis-tencia técnica, financiamiento y donacionesen especie), para la inversión en ciencia ytecnología.

Por último, cabe señalar que el Ecuador pro-clama la movilidad humana como un dere-cho constitucional, y condena todo acto dexenofobia, discriminación y rechazo tanto anuestros connacionales en el exterior, comoa los extranjeros que habitan en nuestro país.Esto facilita crear espacios de diálogo políti-co y cooperación para el desarrollo con lospueblos del mundo.

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6.5. Transformación de la educación superior ytransferencia de conocimientoa través de ciencia,tecnología e innovación

La educación superior y la investigación asociadadeben concebirse como un bien público en tantosu desarrollo beneficia a la sociedad en su con-junto, más allá de su usufructo individual o priva-do. Ecuador es uno de los países latinoamericanoscon menores coberturas de educación superior;es, entonces, una prioridad aumentar el acceso aeste nivel educativo. A la par, se debe garantizarigualdad de oportunidades para todas y todos.

Para eso, en primer lugar se debe lograr que elnivel socioeconómico no constituya un impedi-mento para ingresar ya sea a través de becas, ayu-das económicas, cuotas o créditos educativos.Esto sin menoscabar la importancia de que ope-ren criterios meritocráticos. En relación a estoúltimo, debe implementarse un sistema de nivela-ción que permita dar tratamiento a las desigualda-des educativas existentes en los niveles inferiores.

Especial importancia habrá que dar al controlde las diferentes ofertas formativas involucradasen el conjunto de instituciones que integran elcampo de la educación superior —universitariay no universitaria—, a fin de que esta diversidadno involucre desigualdades en términos de cali-dad, para evitar una lógica segmentadora yreproductivista de una sociedad injusta.

También se deben atacar otras formas de discri-minación negativa, producto de consideracio-nes de tipo religioso, cultural, étnico,político-partidario, de género, opción sexual,etc. Esto mismo debe observarse no solo en elmomento de la incorporación a la educaciónsuperior sino durante todo el tránsito educativode las y los estudiantes.

Es indispensable, para garantizar la calidad, sos-tener la máxima objetividad, imparcialidad y losmás altos estándares para evaluar y acreditar alas instituciones de educación superior, sus pro-gramas y carreras.

Asimismo, se vuelve imprescindible que las perso-nas con más formación y más experiencia investi-gativa y docente accedan a una carrera académica,que incentive la formación con la máxima exce-lencia y la producción de investigaciones perti-nentes a las problemáticas ecuatorianas.

Por otra parte, la investigación que se realiza enlas universidades debe transformarse en uno delos principales puntales de la transformación dela economía primario exportadora. Resulta indis-pensable ligar la investigación producida en lasuniversidades a los institutos públicos de investi-gación, a fin de crear sinergias que permitanaportar valor agregado a la industria nacional.

Por el rezago que tiene el país en investigación,debe ser prioridad de la cooperación internacio-nal la transferencia tecnológica y de conocimien-tos que apunten a una satisfacción denecesidades básicas más eficiente y con calidad,así como a la consolidación de la industria nacio-nal. De la misma forma, toda inversión extranje-ra directa deberá ser portadora de tecnología y deconocimiento que puedan ser aprovechadoscomo parte del desarrollo endógeno, sin estarsometido a condicionalidades y dependencias.

Dado que la biodiversidad es una de las princi-pales ventajas comparativas, es fundamentalgenerar información a partir de esta riquezanatural a través de investigación básica quepueda desarrollarse en armonía con su objeto.

De igual manera, debe ser política pública la inver-sión en talentos humanos que estudien prioritaria-mente en áreas específicas ligadas a las necesidadesde desarrollo del país, a través de becas para estu-dios de posgrado en universidades de primer nivel.Dentro del mismo campo, deben existir políticasconcretas para evitar la fuga de cerebros, así comoacciones para repatriar a ecuatorianas y ecuatoria-nos altamente formados. En esta línea, el paísdeberá fomentar programas de movilidad estu-diantil, principalmente de cuarto nivel, y dedocentes e investigadores, a nivel interregional einternacional, en búsqueda de generar redes deintercambio y generación de conocimiento.

Finalmente, se debe garantizar la responsabili-dad indelegable del Estado —en contraste con

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el papel subsidiario y desertor que ha tenido enlas últimas décadas— en la elaboración de políti-cas públicas para el campo, para evitar los gravo-sos procesos de privatización y mercantilizaciónde la educación superior.

6.6. Conectividad y telecomunicaciones parala sociedad de la informacióny el conocimiento

La construcción de la sociedad del Buen Vivirtiene implícito el tránsito hacia la sociedad dela información y el conocimiento; pero conside-rando el uso de las Tecnologías de Informacióny Comunicación (TIC) no solo como mediopara incrementar la productividad del aparatoproductivo, sino como instrumento para gene-rar igualdad de oportunidades, para fomentar laparticipación ciudadana, para recrear la inter-culturalidad, para valorar nuestra diversidad,para fortalecer nuestra identidad plurinacional;en definitiva, para profundizar en el goce de losderechos y promover la justicia en todas susdimensiones.

En consecuencia, la acción estatal en los pró-ximos años deberá concentrarse en tres aspec-tos fundamentales: conectividad, dotación dehardware; y el uso de las TIC para la RevoluciónEducativa. El énfasis en tales aspectos implicaráel aparecimiento de externalidades positivasrelacionadas con el mejoramiento de serviciosgubernamentales y la dinamización del aparatoproductivo.

El Estado debe asegurar que la infraestructurapara conectividad y telecomunicaciones cubratodo el territorio nacional, de modo que las TICestén al alcance de toda la sociedad de maneraequitativa. Al mismo tiempo, la dotación dehardware a la población es complementaria a laconectividad, y un aspecto determinante paragarantizar niveles mayores de alistamiento digi-tal; es decir, aumentar las capacidades generalespara usar efectivamente las TIC. Para el efecto,se deben considerar dos acciones estratégicasclaves: facilitar el acceso a computadores a

todos los estudiantes de nivel básico y medio,así como dotar de tecnología de punta a lasJuntas Parroquiales Rurales y a las escuelas, paraconvertirlas en catalizadores de los esfuerzos dealistamiento digital al transformarse en telecen-tros a disposición de la comunidad.

La conectividad total y la disponibilidad dehardware ponen a disposición de la RevoluciónEducativa herramientas poderosas que posibili-tan trabajar a nivel de cobertura y de calidad;por ejemplo las TIC permiten capacitar a dis-tancia e incorporar programas de apoyo y tuto-ría para disminuir la deserción escolar. Esprobable también que las TIC posibiliten darsaltos enormes en relación a la calidad. En unprimer momento, para la capacitación continuade los maestros y para suplir la falta de materialdidáctico-educativo en sectores remotos; en unsegundo momento, para la introducción y usode nuevos materiales educativos de calidad,desarrollados localmente para la trasmisión desaberes desde nuestra propia perspectiva históri-ca y cultural.

Por otro lado, se hace prioritaria una transfor-mación profunda del sistema de educaciónsuperior que posibilite la formación de profesio-nales y académicos para utilizar, explotar y pro-ducir las TIC.

6.7. Cambio de la matriz energética

La matriz energética del Ecuador no hace sinoreafirmar la característica de nuestro país comoexportador de bienes primarios de bajo valoragregado e importador de bienes industrializa-dos. La contabilidad energética muestra que laproducción nacional, que constituye el 90% dela oferta energética total (equivalente a 235millones de barriles de petróleo), está concen-trada en un 96% en petróleo crudo y gas natural,quedando las energías renovables (hidroelectri-cidad y biomasa) relegadas a un 4%. En contra-partida, el segundo componente de la ofertaenergética, las importaciones —que son el 10%restante de la oferta—, corresponden en más del90% a derivados de petróleo (GLP, diésel, nafta

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de alto octano y otros). Además, dependiendo delas circunstancias se importa electricidad y otrosproductos no energéticos (lubricantes, etc).

El cambio de la matriz energética tiene varioscomponentes:

• Incrementar la participación de las ener-gías renovables. Para eso, los proyectoshidroeléctricos deben ejecutarse sin dila-ción; y, adicionalmente, se deben impul-sar los proyectos de utilización de otrasenergías renovables: geotérmica, de bio-masa, eólica y solar.

• Las importaciones de derivados de petró-leo deben reducirse al mínimo posible, loque se puede lograr a través de la cons-trucción de la Refinería del Pacífico.

• Utilizar el crudo como un insumo en lanueva refinería permitirá cambiar el per-fil actual de exportación de crudo aexportaciones de derivados de petróleo,productos de valor agregado más alto.

• El sector de transporte es el principal con-sumidor de energía, así que es imprescindi-ble volverlo más eficiente. La ineficienciadel transporte tiene serias implicacionesen las ciudades, en las cuales genera pro-blemas de embotellamientos y contamina-ción ambiental.

• La reducción de pérdidas por transforma-ción de energía deber ser una tarea perma-nente; también las pérdidas en distribuciónson, a menudo, susceptibles de ser reduci-das con las adecuadas medidas técnicas.

• Los programas para el uso eficiente de laenergía deben centrarse fundamentalmen-te en los sectores industrial y residencial. Elsector estatal debe ser ejemplo en el consu-mo energético eficiente y responsable.

• La ciudadanía debe generar concienciasobre la necesidad de ahorro energéticoconsistente con un consumo sustentable.

Desde la óptica de la planificación, el período2009-2013 es el más importante, pues corres-ponde a la fase de implantación de los cimien-tos para el desarrollo de los grandes proyectosnecesarios para reorientar al sistema energéticonacional hacia un sistema eficaz, eficiente yamigable con el ambiente. Este período es el de

realización de estudios, análisis de factibilidad,evaluación de alternativas, ingeniería de deta-lle, definición del financiamiento, etc.

Adicionalmente, en el corto plazo, los proyectosorientados al cambio de la matriz energética queya han comenzado deben continuar su desarrollo,al igual que los proyectos de pequeña envergadu-ra que son factibles de ejecutar. Por ejemplo:focos ahorradores, importación de electrodomés-ticos energéticamente eficientes, entre otros.

Finalmente, la soberanía integral contemplatambién la soberanía energética, por lo que esimportante desarrollar las capacidades producti-vas que nos permitan el autoabastecimientoenergético, en particular, de electricidad.

6.8. Inversión para el Buen Viviren el marco de una macroeconomía sostenible

Esta estrategia tiene por objetivo general cons-truir tres condiciones fundamentales para el BuenVivir. La primera es la sostenibilidad económica através de la canalización del ahorro a la inversiónproductiva, pública y privada, de manera eficien-te. La segunda es la realización de capacidadeshumanas y oportunidades sociales, que haganposible una organización económica más equita-tiva y una convivencia social más justa. La terce-ra es la acumulación de capital productivonecesario para cambiar el patrón de especializa-ción de la economía y el modo de acumulación.

A partir de la línea de política de la RevoluciónCiudadana y con la entrada en vigencia de lanueva Constitución, la inversión pública cobrarelevancia como variable instrumental de laintervención del Estado, y se definirá en fun-ción de las necesidades para alcanzar el BuenVivir. Las metas fiscales de resultado y endeuda-miento son las variables que deben ajustarse aestas necesidades, de manera que garanticen lasostenibilidad macroeconómica.

Para la primera condición señalada, la reformade la seguridad social es un punto clave: permite

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destinar los excedentes hacia actividades segu-ras y rentables que impulsen la producción yfortalezcan su sostenibilidad en el largo plazo.Este uso seguro y productivo del ahorro internoserá apalancado por la colocación de las rentasderivadas de recursos no renovables en inversio-nes productivas de alto retorno social y econó-mico. De esta manera se busca construir lascondiciones necesarias para alcanzar un balanceahorro-inversión productivo, que destierre lasprácticas especulativas y rentistas que distraíanel ahorro nacional hacia el extranjero, y asíalcanzar un equilibrio macroeconómico conalta ocupación y generador de empleo.

Respecto a la segunda condición, se consigue,por una parte, a través de inversión encaminadaa satisfacer la dotación de bienes y serviciosesenciales, dotación que permite mejorar y sal-vaguardar las capacidades de la sociedad en suconjunto y de las personas que la conforman.Ejemplos de esto son las inversiones en nutri-ción, atención primaria en salud, educaciónbásica entre otros. Por otra parte, las oportuni-dades sociales se consiguen a través de la crea-ción de las condiciones de acceso necesariaspara que las capacidades sociales e individualesse potencien en la práctica. Ejemplos de estoson las inversiones dirigidas a la generación deempleo, a impulsar el acceso a crédito, etc.

La tercera condición de la inversión públicatiene que ver con la necesidad de acumular capi-tal de manera sistemática en los sectores produc-tivos generadores de valor. Las inversiones quepermiten este tipo de acumulación se puedenagrupar en dos categorías: infraestructura desoporte a la productividad sistémica (generacióneléctrica, telecomunicaciones, petroquímica,software, electrónica, hardware, plataformas deinvestigación y desarrollo, etc.) y especializaciónde la capacidad instalada (investigación en cien-cia y tecnología, capacitación industrial especia-lizada, transferencia de tecnología, etc.).

6.9. Inclusión, protección socialsolidaria y garantía dederechos en el marco delEstado constitucional dederechos y justicia

La construcción de mecanismos de previsión yseguridad ha sido un componente esencial deldesarrollo de todas las sociedades. Estos meca-nismos han permitido la reproducción de lavida a lo largo de la historia, convirtiéndose enuna demanda universal de los pueblos que repo-sa sobre una construcción colectiva complejaalrededor del derecho humano fundamental: elderecho a la seguridad de una existencia digna.

No obstante, históricamente se verifica la exis-tencia de una ofensiva concertada de ciertosactores dominantes de la acumulación econó-mica para debilitar y prácticamente destruirestos mecanismos, generándose un estado deinseguridad casi absoluta de la existencia.

Las acciones públicas propuestas desde el Estadofueron asimismo funcionalizadas a favor de unaestrategia de acumulación concentradora y exclu-yente, que recrea, por diversas vías, una tendenciafuerte a la «inseguridad» de personas y colectivi-dades que habían pensado poder ligar su bienestary su seguridad de existencia a los rendimientos deuna acumulación globalizada (Peemans, 2002).31

Mecanismos de inclusión, protecciónsocial y garantía de derechos a la luzdel nuevo pacto de convivencia, para el fortalecimiento de capacidades sociales y económicasConsiderarse socialmente asegurado se funda-menta en la garantía de derechos, y conllevauna práctica de inclusión y participación socialque comprende como acuerdo fundamental ladecisión de una sociedad de vivir entre iguales,

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31 Son particularmente negativas aquellas políticas de privatización total o parcial de los servicios públicos (salud, educa-ción, energía, distribución del agua) que, a nombre de la eficacia, corren el riesgo de limitar el acceso de la poblaciónmás pobre; asimismo, aplicar medidas de flexibilización del trabajo, recomendar una política fiscal generosa con el capi-tal, y atarse a una política económica ortodoxa, generadora de inequidad y de inseguridad social.

lo que no implica homogeneidad en las formasde vivir y pensar, sino una institucionalidadincluyente que garantiza a todos y a todas lasmismas oportunidades de participar en los bene-ficios de la vida colectiva y en las decisiones quese toman respecto a cómo orientar estos benefi-cios (CEPAL, 2006).

La constitución de estas bases materiales de lalibertad y la ciudadanía se identifican ahora conla distribución de las dinámicas de producción,y no simplemente con la distribución de los fru-tos del crecimiento. Bajo el nuevo pacto, cons-truir riqueza y tener derechos tiende a ser lamisma cosa. Para lograrlo se propone:

• El fortalecimiento de una «economíasocial territorializada» de carácter solida-rio.32 Se prestará especial atención a aque-llos emprendimientos que integren susobjetivos productivos al acceso a serviciosbásicos, alimentación, salud, educaciónde calidad, vivienda; al turismo sustenta-do en la diversidad cultural y ecológica; ya los planes de vivienda social de calidad.

• El reconocimiento y la retribución socialdel trabajo reproductivo, del trabajoinmaterial y de las diversas formas deautoproducción, desde la transformacióndel modo de organizar socialmente el tra-bajo (Coraggio, 2008). Para esto, resultanimprescindibles el salario digno y la posi-bilidad de ejercicio del derecho de asocia-ción libre. Pero sobretodo un proceso dereforma de la seguridad social, que privi-legie el derecho de su acceso a trabajado-res no contribuyentes: trabajo autónomo,trabajo doméstico no remunerado, traba-jo de cuidado humano, trabajo inmate-rial, trabajo de autosustento en el campo.

• El diseño e implementación de políti-cas sociales universales, cuyos objetivosno solamente se dirijan a reducir lapobreza sino también a la garantía dederechos y el Buen Vivir. En tal sentidoes prioritario:- Ampliar los mecanismos de protec-

ción social, a través de la extensión dela cobertura de los programas de desa-rrollo infantil, con modalidades inte-grales en las áreas más pobres.

- Implementar una reforma educativaorientada hacia el mejoramiento de lacalidad de la educación pública.

- Satisfacer las necesidades de sanea-miento básico y vivienda social,dignos y apropiados cultural y geo-gráficamente, con conectividad,equipamiento barrial y seguridadcomunal.

La garantía de derechos como prioridadde la estrategia de acumulación y(re)distribución para el Buen Vivir, en el marco del Estado constitucionalde derechos y justiciaLa Constitución es el instrumento por excelen-cia de la garantía de derechos, pues determina elcontenido de la ley, consagra garantías para suejercicio, y establece los límites al ejercicio de laautoridad y la estructura del poder; y es de direc-ta aplicación por cualquier persona, autoridad ojuez. Los derechos constitucionales son, a la vez,límites del poder y vínculos impuestos a la auto-ridad pública, pues son producto de reivindica-ciones históricas, anteriores y superiores alEstado, que someten y limitan a todos los pode-res, incluso al constituyente, para asegurar lamaximización de su ejercicio.

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32 En este sentido Coraggio propone: «Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para-digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Yahemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globalesoperando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnerabiliza la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta lascomunidades locales y las sociedades, y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede sermeramente integrar a ese mundo a los ahora excluidos» (Coraggio, 2008) .

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El término «garantía» otorga contenido con-creto y operacional a los derechos, y debe serconsiderada como el aseguramiento que lasociedad compromete en materia de procedi-mientos, marcos institucionales, jurídicos yfinancieros, para el ejercicio y el pleno disfrutede los derechos.

Con esto se busca impulsar mecanismos de inter-vención estatal que contemplen tres dimensio-nes: una dimensión ética basada en losprincipios universales de derechos humanos; unadimensión procesal, es decir un conjunto demecanismos instituidos que facilitan el diálogoentre actores sociales y políticos y permiten tra-ducir los acuerdos logrados en instrumentos nor-mativos y, a su vez, traducir estos instrumentosen políticas; y una dimensión de contenidosrelativos a la protección social, que orientanacciones concretas en ese campo. En este senti-do, los desafíos son los siguientes:

• Desarrollar los mecanismos de garantíasconstitucionales, en especial a través dela aplicación efectiva del carácter dejusticiabilidad de todos los derechos.Para esto se requiere fortalecer los pro-cesos de reforma de los sistemas de jus-ticia, sobre todo penal y laboral, yampliar la aplicación de la justicia cons-titucional a través de la tramitaciónefectiva de acciones de protección porparte de juezas y jueces.

• Desde las instancias públicas es necesarioimplementar programas de difusión,información y formación a la ciudadaníapara asegurar que pueda exigir el ejerciciode sus derechos.

• Hace falta fortalecer la pluralidad jurídi-ca del nuevo Estado, a través del recono-cimiento de las normas, procedimientos ysoluciones a conflictos de las comunida-des indígenas.

• El enfoque garantista representa unaestrategia de operacionalización de losderechos y constituye, desde una lógica deinversión social, un elemento de prioriza-ción del presupuesto estatal; y desde laperspectiva de la política pública diseñadaparticipativamente, una forma de estable-cer consensos nacionales.

6.10.Sostenibilidad, conservación,conocimiento del patrimonionatural y fomento del turismocomunitario

Desde el reconocimiento de los derechos a lanaturaleza, a partir de las múltiples cosmovisio-nes de las diferentes culturas y nacionalidades,la pregunta fundamental es: ¿cómo vivir biencon justicia social y ambiental dentro de loslímites de la naturaleza?

El proyecto político actual, plantea una transicióndesde el modelo extractivista, dependiente ydesordenado a nivel territorial, a un modelo deaprovechamiento moderado sostenible, utilizandode manera inteligente los espacios disponibles, ase-gurando la soberanía alimentaria, considerando elcrecimiento poblacional, protegiendo el ambiente,evaluando los riesgos por eventos naturales, parapoder tomar medidas de precaución y mitigación;democratizando la planificación y la toma de deci-siones a todos los ciudadanos y ciudadanas. Desdeesta perspectiva los ejes de trabajo fundamentalesque tienen que ser potenciados durante estos pri-meros cuatro años son los siguientes:

• En primer lugar, considerar el patrimonionatural en su conjunto, la conservación yun manejo efectivo y coherente de losespacios naturales; especialmente las áreasprotegidas, valorando su altísima biodi-versidad. También resulta imprescindibleconsiderar la intervención humana, desdelo comunitario, lo privado y lo público, ysu nivel de participación.

• Un segundo eje de trabajo debe preveniry enfrentar los niveles de contaminación,tanto de los espacios terrestres, acuáticosy atmosféricos, como de las zonas urba-nas, rurales y marinas. Resulta ineludibletambién proveer de saneamiento básico atoda la población.

• Un tercer eje de trabajo busca incorporaruna visión de aprovechamiento económi-co, pero a la vez contemplar los niveles decorresponsabilidad con los efectos ambien-tales macro, como el calentamiento global.Bajo esta perspectiva resulta imperioso que

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las políticas públicas actúen para mitigarlos efectos ambientales y de la mismamanera, responder con alternativas nuevaso incorporarse a las existentes, un ejemploes la iniciativa Yasuní-ITT.

• Un cuarto eje es el agua consideradacomo un derecho y un patrimonio nacio-nal. Resulta una obligación para el Estadoy la población mantener el ciclo vital delagua, la calidad y la cantidad de la misma;distribuirla equitativamente priorizandoel consumo humano, aprovecharla conresponsabilidad, y garantizar la calidadambiental de la misma para que las pobla-ciones, tanto en el Ecuador como fuera deél, puedan utilizarla de la misma manera.

• El quinto eje lo constituye el impulso alturismo de naturaleza, y especialmentecuando es comunitario, como una actividadalternativa que permite aprovechar el valorpaisajístico de la naturaleza, generandooportunidades educativas, lúdicas, ademásde trabajo y (re)distribución de la riqueza.

6.11.Desarrollo y ordenamientoterritorial, desconcentración y descentralización

El término territorio implica, en algunos casos,la referencia a una división político-administra-tiva, pero puede incluir otras unidades talescomo cuencas hidrográficas, espacios económi-cos o áreas de influencia de un pueblo o nacio-nalidad con un conjunto de relacionesinterculturales específicas. A su vez, el términoregión puede ser utilizado con múltiples acep-ciones: desde la homogeneidad de una de lasvariables de análisis, desde la polarización fun-cional de una actividad económica o de unnúcleo urbano, desde sus cualidades de gestiónadministrativa así como desde una dimensiónpolítica. En el caso del Ecuador se identificantres tipos de regiones: las regiones geográficas;las zonas de planificación, que corresponden ainstancias de coordinación del Ejecutivo; y lasregiones autonómicas como un nivel de gobier-no en construcción de acuerdo a lo estipuladopor la Constitución.

Esta estrategia propone mecanismos para logrartransformar el territorio ecuatoriano, así comopara impulsar una (re)distribución de la riquezaentre los territorios. Incluye lineamientos depolítica pública para la gestión y planificacióndel territorio ecuatoriano con el objeto de coor-dinar acciones entre niveles de gobierno a fin depropiciar la complementariedad y la sinergia.

El impulso a una estructura territorialnacional policéntrica, articulada y complementariaLos territorios deben ser entendidos con funcio-nes específicas y articularse de una manera com-plementaria, que promueva la igualdad deoportunidades, asegurando el acceso equitativo aservicios básicos, salud, educación, nutrición,hábitat digno y recursos productivos. Esto requie-re promover asociaciones entre diversos espaciosgeográficos del país, y particularmente impulsarla conformación de sistemas estructurados en redque favorezcan el desarrollo endógeno del país.Para esto es necesario rebasar concepciones pla-nas que propugnan la competencia y no la com-plementariedad, que pretenden hablar deterritorios ganadores sin comprender que nodebería haber territorios perdedores.

El enfoque territorial se entrelaza con los DoceObjetivos para el Buen Vivir, a través de diferen-tes medios como son el propiciar y fortalecer unaestructura nacional policéntrica, articulada ycomplementaria, de asentamientos humanos,para avanzar hacia la integración entre nivelesdentro del sistema urbano, con la correspon-diente jerarquización en la prestación de servi-cios públicos, así como para mejorar y hacereficientes la infraestructura de movilidad,conectividad y energía. Un elemento transversaldentro de la estrategia territorial constituye elimpulso a la producción, la productividad sisté-mica, la investigación, la innovación, la cienciay la tecnología en concordancia con las capaci-dades, vocaciones y potencialidades propias decada territorio. Es importante, en esta mismadirección, remarcar la importancia estratégicaen los territorios de priorizar la generación deempleo y riqueza por sobre la acumulación quebusca básicamente la rentabilidad financiera y laexplotación de los recursos naturales.

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El análisis de los territorios debe contemplar ycomplementarse desde el análisis de los diversosactores que interactúan en su conformación, losmecanismos de construcción de tejido social, ylos sentidos de pertenencia producto de proce-sos históricos y culturales que reconocen unasociedad diversa, plurinacional e intercultural.

Adicionalmente, la perspectiva territorial abordatanto la apertura externa como la apertura inter-na: sitúa al Ecuador en el contexto internacionalcon una visión estratégica y soberana para suinserción en el mundo; y avanza hacia la conso-lidación de un modelo de gestión descentralizadoy desconcentrado, con base en la planificaciónarticulada y la gestión participativa del territorio.

El Buen Vivir rural33

Uno de los elementos centrales de la agendagubernamental para los próximos años consti-tuye el Buen Vivir en los territorios rurales.Esto implica pasar de una visión que hacíaénfasis exclusivamente en la dimensión secto-rial agrícola de lo rural, a una integral y de eco-nomía política del mundo rural, que considera,desde la garantía de derechos, los vínculos

entre agricultura, manufactura y servicios, y ladiversidad de las estrategias de empleo y genera-ción de ingresos de las familias rurales.

Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere ade-más la movilización de los recursos y activos quetienen dichas poblaciones (naturales, físicos,financieros, humanos, sociales y culturales-iden-titarios), así como impulsar la democratizacióndel acceso a los medios de producción (agua, tie-rra, capital, conocimiento), y la generación decondiciones que permitan incidir sobre las fallasde mercado a través de la provisión de infraes-tructura de apoyo, educación y salud, tomandoen cuenta la cultura e interculturalidad, la cien-cia y tecnología, la recuperación de conocimien-tos y saberes ancestrales, el impulso a lasdinámicas de asociatividad, entre otros aspectos.

El enfoque territorial del Buen Vivir rural no esexcluyente de las políticas sectoriales agrope-cuarias, pero las complementa desde una pers-pectiva más amplia. Un tema sustantivo dentrode esta perspectiva es el reconocimiento de lapoblación rural tanto en cuanto a su composi-ción étnica-cultural como respecto a la femini-zación de la pobreza.

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Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalización con la Estrategia Territorial Nacional

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

33 Este apartado se basa en Chiriboga (2008), Hidalgo (2009), y la Estrategia para el Buen Vivir Rural, elaborada porSENPLADES (2009).

A la vez, el Buen Vivir rural requiere de una con-cepción ampliada del espacio rural, incluyendo alas poblaciones dispersas, pero también a los pue-blos y ciudades pequeñas y medianas, cuya econo-mía y forma de vida están íntimamente asociadasa los recursos naturales y a la agricultura.

A esto se suma la necesidad de evaluar los con-dicionamientos que imponen los recursos natu-rales a las actividades económicas, y lanecesidad de incorporar una perspectiva de sos-tenibilidad ecosistémica a las actividades pro-ductivas rurales.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la sobera-nía alimentaria. La soberanía alimentaria impli-ca recuperar el rol de la sociedad para decidirqué producir, cómo, dónde y para quién, conénfasis en fortalecer a las y los pequeños campe-sinos que, en el caso del Ecuador, son quienesproducen los alimentos de la canasta básica. Enfunción de esto, se busca apoyar los esfuerzospor lograr una producción de alimentos sufi-ciente, saludable, sustentable y sistemas decomercialización justos y equitativos.

La consolidación de la planificación deldesarrollo y el ordenamiento territorialLa Estrategia Territorial Nacional se encuentraa su vez expresada y retroalimentada desde losprocesos de planificación territorial. Así, seplantean diversos instrumentos de planificaciónque incluyen a las agendas zonales y los planesde desarrollo y ordenamiento territorial porniveles de gobierno.

Las agendas son instrumentos de coordinaciónde la gestión pública, que avanzan en la identifi-cación de las cualidades y potencialidades de lasdistintas zonas de planificación, y también per-miten la territorialización de las políticas y lainversión pública, a fin de impulsar acuerdosbásicos para el desarrollo y el ordenamientoterritoriales y la caracterización de los proyectosestratégicos para cada región. En este nivel deplanificación, el énfasis se centra en: el impulsoa las dinámicas productivas, la gestión ambientalcon énfasis en áreas protegidas y gestión decuencas hidrográficas; servicios públicos para

propiciar la garantía de derechos, en particularaquellos relacionados con salud, educación,nutrición, vivienda; la identificación de inver-siones en infraestructura que propicie la integra-ción y la cohesión territorial, y la planificaciónde los megaproyectos de impacto nacional.

La Constitución enfatiza en que todos los nive-les de gobierno formulen su respectiva planifi-cación del desarrollo y ordenamiento territorial,y el art. 293 señala que los presupuestos de losGobiernos Autónomos Descentralizados seajustarán a la planificación local en el marco delPlan Nacional de Desarrollo. Esto requiere deuna armonización que permita la efectiva inte-rrelación y complementariedad en las interven-ciones públicas. La planificación territorialrequiere avanzar en la generación de capacida-des de análisis territorial, en el mejoramiento deinformación estadística y cartográfica oportuna,así como también en mecanismos de apropia-ción, exigibilidad y control ciudadanos.

La descentralización, la desconcentracióny el fortalecimiento de las capacidades degestión, y coordinación en los territoriosLa descentralización y la desconcentracióncorresponden a mecanismos de distribución delpoder y democratización de la sociedad, quedeben estar fundamentados en un nuevo mode-lo de Estado, cimentado en la recuperación desu capacidad de rectoría, regulación, coordina-ción y (re)distribución, dentro de un proceso deracionalización de la administración públicacon clara división de competencias.

El Estado adopta un nuevo régimen de organiza-ción territorial que pasa de un modelo de des-centralización arbitrario, a uno normativo,progresivo y con competencias delimitadas porla Constitución y la ley. Además, se contemplala creación de un nuevo nivel intermedio degobierno, la «región», cuya principal función esactuar como bisagra en términos de planifica-ción entre el nivel nacional y los niveles loca-les; y, por último, se prevé una asignación derecursos a los Gobiernos AutónomosDescentralizados, que genere equidad territorialy que premie el esfuerzo fiscal y el cumplimien-to de las metas del Plan.

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Complementario a este proceso es la puesta enmarcha de un modelo de gestión estatal descon-centrado. El reordenamiento regional delEjecutivo busca racionalizar la prestación deservicios públicos evitando duplicidades, defi-ciencias administrativas o ausencia de Estado,comúnmente generadas por la poca claridad enla determinación de competencias que cadanivel de gobierno debe asumir. En este contex-to, el desafío consiste en reducir el déficit dedesarrollo institucional en los territorios, asícomo aplicar mecanismos de coordinación inte-rinstitucional entre agencias centrales (secto-riales) y sus delegaciones desconcentradas.

Avanzar hacia una efectiva descentralización ydesconcentración implica también fomentar laparticipación ciudadana, la generación de espa-cios de encuentro entre los diversos actores,para que compartan visiones, estrategias y obje-tivos, con la finalidad de democratizar las rela-ciones entre el Estado y la sociedad en todos losniveles de gobierno.

6.12.Poder ciudadano y protagonismo social

Si el (neo) liberalismo coloca al mercado en elcentro de la regulación social, y el denominadosocialismo real colocó al Estado en ese lugar, elnuevo socialismo democrático debe construirsedesde las orientaciones y las necesidades de la ciu-dadanía. Esta debe tener el más alto protagonismoen las deliberaciones colectivas que fijan los crite-rios que orientan la producción, circulación y dis-tribución de la riqueza social, y que generan lasnormas que rigen la vida de la comunidad política.

Con el establecimiento del Poder Ciudadano enla Constitución de 2008 la participación quedaconsagrada, a la vez, como parte de los derechosde ciudadanía y como un nuevo principio deacción estatal y de gestión pública en todos losniveles de gobierno. El texto constitucional per-fila, de este modo, los grandes lineamientos de

cualquier estrategia para promover e incentivarla participación ciudadana.

Si el dinamismo de la sociedad civil depende, engran medida, de las iniciativas autónomas queemprendan los propios ciudadanos y las organi-zaciones sociales, es deber del poder públicocrear las condiciones institucionales y materialesadecuadas para que tales dinámicas puedan inci-dir efectivamente en la orientación de los proce-sos gubernativos. El despliegue del poderciudadano requiere, entonces, de un rol proacti-vo del Estado tanto en lo que concierne a:

• La distribución y redistribución igualitaria dela riqueza social: las capacidades de partici-pación y deliberación están condicionadas,en gran medida, por el acceso pleno a servi-cios de salud, educativos, culturales, tecnoló-gicos, informacionales, etc., de calidad.

• La transformación de la institucionalidady los procedimientos de gestión públicaen la perspectiva de volver al Estado másdemocrático, susceptible de permanenteescrutinio y control popular.

• La promoción de los derechos de partici-pación y la puesta en marcha, junto con lasociedad civil, de procesos de formación ycomunicación que amplíen las competen-cias que la ciudadanía y las organizacionessociales requieren para interpelar e inte-ractuar con las instituciones públicas.

Ante un escenario en que la sociedad civil ecua-toriana parece haber agotado parte de sus energí-as participativas, este rol proactivo del Estado enla promoción de la participación social aparececomo una tarea ineludible.34 Esto debe darse enel marco del respeto irrestricto a los principios depluralismo, autonomía y autodeterminación de lasociedad civil. Dicho respeto depende, a su vez,de fijar con claridad los criterios y las condiciones—espacios, procedimientos, contenidos, fines—en que van a desenvolverse las interaccionesentre sociedad y Estado. La Constitución estable-ce una multiplicidad de instancias y mecanismospara canalizar tal interacción.

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34 Ecuador aparece, como el país latinoamericano en que más personas (52%) señalan no haber participado nunca en ningúntipo de organización ni política, ni social. Igual sucede con lo relativo a la participación en protestas o «manifestaciones auto-rizadas»: apenas un 5% de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo —el porcentajemás bajo de la región—. Dicho porcentaje se extiende a 9% cuando se pregunta si han “participado en cualquier tipo de pro-testa en los últimos 5 años. Al observar la participación ciudadana en los gobiernos locales —tal vez la escala más adecuadapara el desenvolvimiento y el análisis de la participación social— la tendencia se repite: en los últimos siete años, la partici-pación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47%: del 10,8 en 2001, al 5,7% en 2008 (Latinobarómetro, 2008).

Los procesos de exclusión en el Ecuador tienenraíces histórico-culturales que, en las tres últi-mas décadas, se agudizaron, transformaron yemergieron en formas más complejas y profun-das, debido a cambios generados por la globali-zación, el aparecimiento de nuevos modelosproductivos y de organización laboral, nuevosmodelos familiares y situaciones sociales inusi-tadas como consecuencia de la acentuación dela movilidad humana. Las formas y condicionesde exclusión, expresadas en la estructura social,han impedido el ejercicio pleno de la ciudada-nía a personas y grupos específicos.

Las respuestas públicas expresadas en mecanis-mos de protección social de corte asistencial, olas acciones paliativas, son limitadas e insufi-cientes. En especial, cuando tienen un carácterhomogeneizador y no incorporan enfoques degénero, generacionales e interculturales.

El nuevo modelo de Buen Vivir implica unreparto orgánico de la riqueza del país, en térmi-nos de infraestructura, bienes y servicios, consi-derados necesarios e indispensables para laampliación de las capacidades y libertadeshumanas, y para el funcionamiento eficaz de laeconomía. El Estado reconoce y garantiza elcarácter indivisible del sistema de derechos delBuen Vivir y, sobre todo, asegura su concrecióninstitucional y pública.

Por eso, este objetivo propone la aplicación de polí-ticas integrales, capaces de abordar la complejidad

de la exclusión y de promover nuevas lógicas decohesión y (re)distribución, en el marco delreconocimiento de la diversidad. Los mecanis-mos de inclusión, protección social e integra-ción territorial de este nuevo modelo,identifican y valoran a todas las personas —enespecial a los grupos de atención prioritaria—, yreconocen la diversidad de comunidades, pue-blos y nacionalidades.

El ejercicio de los derechos, con énfasis en salud,educación, seguridad social, alimentación, agua yvivienda, implica que todas y todos estén inclui-dos e integrados en las dinámicas sociales,mediante el acceso equitativo a bienes materiales,sociales y culturales. Esto implica poner freno,mediante la acción del Estado, a las desigualdadeseconómicas, en la perspectiva de contribuir a lademocratización de los medios de producción yavanzar hacia la construcción de una sociedaddispuesta a hacer realidad el Buen Vivir.

Políticas1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir

para la superación de todas las desigual-dades (en especial en salud, educación,alimentación, agua y vivienda).

1.2 Impulsar la protección social integral y laseguridad social solidaria de la poblacióncon calidad y eficiencia a lo largo de lavida, con principios de igualdad, justicia,dignidad, interculturalidad.

1.3. Promover la inclusión social y económicacon enfoque de género, intercultural e

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7. Objetivos Nacionales para el Buen Vivir

Objetivo 1:Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad

intergeneracional para generar condicio-nes de equidad.

1.4. Democratizar los medios de producciónpara generar condiciones y oportunidadesequitativas.

1.5. Asegurar la (re)distribución solidaria yequitativa de la riqueza.

1.6. Reconocer y respetar las diversidades socio-culturales y erradicar toda forma de discrimi-nación, sea esta por motivos de género, deopción sexual, étnico-culturales, políticos,económicos, religiosos, de origen, migratorios,geográficos, etarios, de condición socioeconó-mica, condición de discapacidad, u otros.

1.7. Proteger y promover los derechos de las ylos ecuatorianos en el exterior, y de las ylos extranjeros en el Ecuador, y de susdiversas formas de familia.

1.8. Impulsar el Buen Vivir rural.1.9. Promover el ordenamiento territorial

integral, equilibrado, equitativo y susten-table, que favorezca la formación de unaestructura nacional policéntrica.

1.10. Asegurar el desarrollo infantil integralpara el ejercicio pleno de derechos.

Metas1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hoga-

res cuya vivienda es propia hasta 2013.1.1.2. Alcanzar el 98% de matrícula en educa-

ción básica hasta 2013.1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrícula de ado-

lescentes en bachillerato para hasta 2013.1.1.4. Aumentar a 8 la calificación de la pobla-

ción con respecto a su satisfacción con lavida hasta 2013.

1.1.5. Revertir la desigualdad económica, almenos a niveles de 1995, hasta 2013.

1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con segurosocial hasta 2013.

1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupaciónplena en personas con discapacidad hasta2013.

1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concen-tración de la tierra hasta 2013.

1.4.2. Reducir en 10% la concentración delacceso al crédito hasta 2013.

1.5.1. Aumentar al 15% la presión tributariahasta 2013.

1.5.2. Alcanzar por lo menos una participacióndel 50% de los impuestos directos en eltotal de impuestos hasta 2013.

1.5.3. Aumentar en un 10% la progresividad delImpuesto al Valor Agregado y delImpuesto a la Renta de Personas Naturaleshasta 2013.

1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistri-butivo del Impuesto al Valor Agregado ydel Impuesto a la Renta de PersonasNaturales hasta 2013.

1.8.1. Duplicar la participación de la agricultu-ra familiar campesina en las exportacio-nes agrícolas (28%) hasta 2013

1.8.2. Reducir la brecha de intermediación en20% hasta 2013.

1.10.1. Alcanzar el 75% de niños y niñas queparticipan en servicios de desarrolloinfantil hasta 2013.

1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje deniños y niñas que trabajan y no estudianhasta 2013.

1.10.3. Aumentar a 4 meses la duración prome-dio de lactancia materna exclusiva hasta2013.

1.10.4. Erradicar la mendicidad infantil hasta2013.

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Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía

El desarrollo de capacidades y potencialidadesciudadanas requiere de acciones armónicas eintegrales en cada ámbito. Mediante la aten-ción adecuada y oportuna de la salud, se garan-tiza la disponibilidad de la máxima energíavital; una educación de calidad favorece laadquisición de saberes para la vida y fortalece la

capacidad de logros individuales y sociales; através de la cultura, se define el sistema de cre-encias y valores que configura las identidadescolectivas y los horizontes sociales; el deporteconstituye un soporte importante de la sociali-zación, en el marco de la educación, la salud ytambién de la acción individual y colectiva.

La acumulación de energía vital requiere unavisión preventiva de la salud, en la que un ele-mento básico es la adecuada nutrición, en parti-cular, desde la gestación hasta los cincoprimeros años. La actividad física y el deporteson elementos dinamizadores de las capacidadesy potencialidades de las personas y contribuyena la salud integral, física y psicológica.

La educación, entendida como formación y capa-citación en distintos niveles y ciclos, es indispen-sable para fortalecer y diversificar las capacidadesy potencialidades individuales y sociales, y pro-mover una ciudadanía participativa y crítica. Esuno de los medios más apropiados para facilitar laconsolidación de regímenes democráticos quecontribuyan la erradicación de las desigualdadeseconómicas, políticas, sociales y culturales.

Desde una perspectiva estratégica, el desarrollode conocimientos con alto valor agregado esesencial, así como la investigación e innovacióntécnica y tecnológica. La combinación de lossaberes ancestrales con la tecnología de puntapuede generar la reconversión del régimen dedesarrollo, apoyada en el bioconocimiento. Amediano plazo, se espera que la producción localy exportable se sustente en el desarrollo de laciencia, la tecnología y la innovación, sobre labase de la biodiversidad.

En el ámbito rural, el acceso y conocimiento denuevas tecnologías de comunicación e informa-ción juega un papel central para disminuir los cos-tos de transacción. La educación es un área clavepara reducir la brecha digital que profundiza desi-gualdades. La educación superior es un poderosoagente de potenciación de las capacidades ciuda-danas, cuando genera contextos apropiados parael desarrollo de «libertades positivas», con énfasisen la investigación científica y el desarrollo tec-nológico, de manera que incida en la reconver-sión del régimen actual de desarrollo.

Políticas2.1. Asegurar una alimentación sana, nutriti-

va, natural y con productos del mediopara disminuir drásticamente las defi-ciencias nutricionales.

2.2. Mejorar progresivamente la calidad de laeducación, con un enfoque de derechos,

de género, intercultural e inclusiva, parafortalecer la unidad en la diversidad eimpulsar la permanencia en el sistemaeducativo y la culminación de los estudios.

2.3. Fortalecer la educación intercultural bilin-güe y la interculturalización de la educación.

2.4. Generar procesos de capacitación y forma-ción continua para la vida, con enfoque degénero, generacional e intercultural arti-culados a los objetivos del Buen Vivir.

2.5. Fortalecer la educación superior convisión científica y humanista, articuladaa los objetivos para el Buen Vivir.

2.6. Promover la investigación y el conoci-miento científico, la revalorización deconocimientos y saberes ancestrales, y lainnovación tecnológica.

2.7. Promover el acceso a la información y alas nuevas tecnologías de la informacióny comunicación para incorporar a lapoblación a la sociedad de la informacióny fortalecer el ejercicio de la ciudadanía.

2.8. Promover el deporte y las actividades físicascomo un medio para fortalecer las capaci-dades y potencialidades de la población.

Metas2.1.1. Reducir en un 45% la desnutrición cróni-

ca hasta 2013.2.1.2. Garantizar un consumo kilocalórico dia-

rio de proteínas mínimo de 260 Kcal /díahasta 2013.

2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al naceren niños y niñas hasta 2013.

2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de 7ºy 10º de educación básica que obtenganuna calificación de «buena», y no menosde un 8% nota de «muy buena» en cien-cias sociales, hasta 2013.

2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4º,7º, 10º año de educación básica, y 3º debachillerato, alcancen una nota de«buena», y que mínimo un 8% de «muybuena» en matemáticas, hasta 2013.

2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4º,7ºy 10º de educación básica, y 3º debachillerato, obtengan una calificaciónde «muy buena» en lenguaje.

2.2.4. Al menos 10% más de estudiantes de 7ºy 10ºde educación básica obtengan unacalificación de «muy buena» en cienciasnaturales hasta 2013.

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2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentesobtengan una calificación de «muybuena» en la evaluación interna hasta2013.

2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentesobtengan una calificación de «buena» enla evaluación de conocimientos específi-cos hasta 2013.

2.2.7. Reducir a 10% el analfabetismo funcio-nal hasta 2013.

2.5.1. Aumentar a 969 los investigadores dedi-cados a I+D+i hasta 2013.

2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latinaen la tasa de matrícula en educaciónsuperior hasta 2013.

2.5.3. Llegar a 1.500 becas de cuarto nivel en el2013.

2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publica-dos en revistas indexadas hasta 2013.

2.6.2. Alcanzar el 0,44% de gasto en I+D+icomo porcentaje del PIB hasta 2013.

2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientoseducativos rurales con acceso a internet yel 100% de los urbanos, hasta 2013.

2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares conacceso a internet hasta 2013.

2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso ateléfono fijo hasta 2013.

2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpia-das hasta 2012.

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Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población

La calidad de vida alude directamente al BuenVivir en todas las facetas de las personas, pues sevincula con la creación de condiciones parasatisfacer sus necesidades materiales, psicológi-cas, sociales y ecológicas.

Este concepto integra variables asociadas con elbienestar, la felicidad y la satisfacción individual ycolectiva, que dependen de relaciones sociales yeconómicas solidarias, sustentables y respetuosasde los derechos de las personas y de la naturaleza,en el contexto de las culturas y de los sistema devalores en que dichas personas viven, y en rela-ción con sus expectativas, normas y demandas.

Este objetivo propone acciones públicas, con unenfoque intersectorial y de derechos, que seconcretan a través de sistemas de protección yprestación de servicios integrales e integrados.En estos sistemas, los aspectos sociales, econó-micos, ambientales y culturales se articulan conénfasis en los grupos de atención prioritaria, lospueblos y nacionalidades.

El mejoramiento de la calidad de vida es un pro-ceso multidimensional y complejo, determinadopor aspectos decisivos relacionados con la calidadambiental, los derechos a la salud, educación,alimentación, vivienda, ocio, recreación ydeporte, participación social y política, trabajo,seguridad social, relaciones personales y familiares.

Las condiciones de los entornos en los que sedesarrollan el trabajo, la convivencia, el estudioy el descanso, y la calidad de los servicios e ins-tituciones públicas, tienen incidencia directa enla calidad de vida, entendida como la justa yequitativa (re)distribución de la riqueza social.

Políticas3.1. Promover prácticas de vida saludable en

la población.3.2. Fortalecer la prevención, el control y la

vigilancia de la enfermedad, y el desarro-llo de capacidades para describir, preveniry controlar la morbilidad.

3.3. Garantizar la atención integral de salud porciclos de vida, oportuna y sin costo para lasy los usuarios, con calidad, calidez y equidad.

3.4. Brindar atención integral a las mujeres ya los grupos de atención prioritaria, conenfoque de género, generacional, fami-liar, comunitario e intercultural.

3.5. Reconocer, respetar y promover las prác-ticas de medicina ancestral y alternativay el uso de sus conocimientos, medica-mentos e instrumentos.

3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos,seguros y saludables, con equidad, susten-tabilidad y eficiencia.

3.7. Propiciar condiciones de seguridadhumana y confianza mutua entre las per-sonas en los diversos entornos.

Metas3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población

que realiza actividad física más de 3,5horas a la semana hasta 2013.

3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolareshasta 2013.

3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un40% hasta 2013.

3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad deldengue hemorrágico hasta 2013.

3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidadpor SIDA hasta 2013.

3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta-lidad por tuberculosis hasta 2013.

3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mor-talidad por enfermedades causadas pormala calidad del agua hasta 2013.

3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidadpor neumonía o influenza hasta 2013.

3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de partoen instituciones públicas hasta 2013.

3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcio-namiento de los servicios de SaludPública hasta 2013.

3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescentehasta 2013.

3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad maternahasta 2013.

3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neona-tal precoz hasta 2013.

3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje dehogares que viven en hacinamientohasta 2013.

3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas conacceso a servicios de saneamiento hasta2013.

3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogaresque habitan en viviendas con caracterís-ticas físicas inadecuadas hasta 2013.

3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de vivien-das con déficit habitacional cualitativohasta 2013.

3.7.1. Revertir la tendencia creciente de losdelitos hasta alcanzar el 23% en 2013.

3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio dela Policía Nacional según los usuarioshasta 2013.

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Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable

Desde la perspectiva del desarrollo basada en laacumulación material, los elementos de la natu-raleza han sido vistos únicamente como recur-sos supeditados a la explotación humana y porconsiguiente, eran valorados desde el punto devista estrictamente económico. La Carta Magnada un giro radical en este ámbito, con la garan-tía de derechos de la naturaleza, señalada eneste objetivo en el marco del Capítulo II, TítuloVII, del Régimen del Buen Vivir de laConstitución. Además, cabe que señalar que enel Título VII, Capítulo II de dicho Régimen seincluyen también aspectos relativos a biodiver-sidad y recursos naturales.

Comprometido con el Buen Vivir de la población,el Estado asume sus responsabilidades con la natu-raleza. Asimismo, desde el principio de corres-ponsabilidad social, las personas, comunidades,pueblos y nacionalidades, los diversos sectores

privados, sociales, comunitarios, y la población engeneral, deben cuidar y proteger la naturaleza.

La responsabilidad de tratar el agua y la biodiver-sidad como patrimonios estratégicos es un desafíopara las políticas públicas del país. De aquí sederivan retos, como lograr cambios significativosen las instituciones que dirigen la política, laregulación y el control ambiental. Obliga, ade-más, a impulsar la desconcentración efectiva enlos territorios, y articularla a la gestión de lanueva estructura estatal, bajo el principio dereconocimiento de la diversidad poblacional,cultural y ambiental, y sin olvidar que el Ecuadorforma parte de una comunidad mundial.

Para esto es indispensable que los cambios plante-ados estén acompañados de transformaciones enlos enfoques productivos y de consumo, a fin deprevenir, controlar y mitigar la contaminación

ambiental y, de ese modo, permitir al país enfren-tar, estratégicamente, el calentamiento global.

Políticas4.1. Conservar y manejar sustentablemen-

te el patrimonio natural y su bio -diversidad terrestre y marina, consideradacomo sector estratégico.

4.2. Manejar el patrimonio hídrico con unenfoque integral e integrado por cuencahidrográfica, de aprovechamiento estra-tégico del Estado y de valoración socio-cultural y ambiental.

4.3. Diversificar la matriz energética nacio-nal, promoviendo la eficiencia y unamayor participación de energías renova-bles sostenibles.

4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contami-nación ambiental como aporte para elmejoramiento de la calidad de vida.

4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a lavariabilidad climática con énfasis en elproceso de cambio climático.

4.6. Reducir la vulnerabilidad social yambiental ante los efectos producidos porprocesos naturales y antrópicos, genera-dores de riesgos.

4.7. Incorporar el enfoque ambiental en losprocesos sociales, económicos y cultura-les dentro de la gestión pública.

Metas4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el

área de territorio bajo conservación omanejo ambiental hasta 2013.

4.1.2. Incluir 2521 km2 de superficie de áreamarítimo.costera continental bajo con-servación o manejo ambiental hasta 2013.

4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforesta-ción hasta 2013.

4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de mer-curio en la actividad minera hasta 2013.

4.3.1. Aumentar en 1.091 MW la capacidadinstalada hasta 2013, y 487 MW máshasta 2014.

4.3.2. Disminuir la huella ecológica de talmanera que no sobrepase la biocapacidaddel Ecuador, hasta 2013.

4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener-gías alternativas en el total de la capaci-dad instalada hasta 2013.

4.3.4. Alcanzar el 97% de las viviendas con ser-vicio eléctrico hasta 2013.

4.3.5. Alcanzar el 98% de las viviendas en zonaurbana con servicio eléctrico hasta 2013.

4.3.6. Alcanzar el 96% de las viviendas zonarural con servicio eléctrico hasta 2013.

4.4.1. Mantener las concentraciones promedioanuales de contaminantes de aire bajo losestándares permisibles hasta 2013.

4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambien-tales hasta 2013.

4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBChasta 2013.

4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguici-das (COPS) hasta 2013.

4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza altodel índice de vulnerabilidad de ecosiste-mas al cambio climático, y al 69% elnivel de amenaza medio hasta 2013.

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Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana

Uno de los deberes primordiales del Estado esgarantizar la soberanía nacional. La soberaníaha sido tradicionalmente pensada desde laintegridad territorial y jurídica. La Cons -titución de 2008 supera este concepto tradi-cional, entendiendo a la soberanía a partir desus implicaciones políticas, territoriales, ali-mentarias, energéticas, económicas y cultura-les. Garan tizarla, en estos términos, implica

mantener y defender la autodeterminación eindependencia política del Estado, interna einternacionalmente.

La nueva visión de soberanía reconoce diver-sas formas de organización de la sociedad,dirigidas a desarrollar procesos de autodeter-minación, incidencia en las decisiones y polí-ticas públicas, control social de todos los

niveles de gobierno y de las entidades públi-cas y privadas que prestan servicios públicos.También deja atrás a los supuestos homoge-neizadores de la nación mestiza y enfatiza enla necesidad de reconocer la diversidad de lospueblos y nacionalidades.

El gobierno de la Revolución Ciudadana buscainsertar estratégica y activamente al Ecuadoren el orden económico y político internacio-nal, desde la perspectiva de la integraciónsoberana de los pueblos. Esta integración supo-ne el respeto mutuo de los Estados, el recono-cimiento de la diversidad de los distintosgrupos humanos que comparten el territorio, yla protección e inclusión de los connacionalesmás allá de las fronteras.

El Estado rechaza las relaciones de sumisióninternacional y defiende al Ecuador como unterritorio de paz. Pone especial énfasis en nopermitir la cesión de la soberanía. La políticaexterior se reorienta hacia las relaciones Sur-Sur, propicia el diálogo y la construcción derelaciones simétricas entre iguales, que facilitenla economía endógena para el Buen Vivir y lageneración de pensamiento propio.

El ejercicio de la soberanía integral busca lasatisfacción de las necesidades básicas de laciudadanía. La soberanía alimentaria proponeun cambio sustancial frente a una condiciónhistórica de dependencia y vulnerabilidad enlo concerniente a la producción y el consu-mo. La soberanía energética no se puedealcanzar en detrimento de la soberanía ali-mentaria ni puede afectar el derecho de lapoblación al agua.

La necesidad de recuperar los instrumentoseconómicos y financieros del Estado, revertirlos patrones de endeudamiento externo, y ali-near la cooperación internacional y la inver-sión extranjera con los objetivos nacionalesde desarrollo, en torno a los intereses sobera-nos, es una premisa básica de la política esta-tal. La recuperación de la soberanía en elespectro radioeléctrico y en la producción cul-tural con contenidos propios, es parte de estanueva concepción.

Políticas5.1. Ejercer la soberanía y promover la convi-

vencia pacífica de las personas en unacultura de paz.

5.2. Defender la integridad territorial y losderechos soberanos del Estado.

5.3. Propender a la reducción de la vulnerabi-lidad producida por la dependencia exter-na alimentaria y energética.

5.4. Promover el diálogo político y la negocia-ción soberana de la cooperación interna-cional y de los instrumentos económicos.

5.5. Impulsar la integración con AméricaLatina y el Caribe.

5.6. Promover relaciones exteriores sobera-nas y estratégicas, complementarias ysolidarias.

5.7. Combatir la delincuencia transnacionalen todas sus manifestaciones.

Metas5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la fronte-

ra norte en un 25% en el área urbana y enun 50% en el área rural hasta 2013.

5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la fronte-ra sur en un 20% en el área urbana y enun 50% en el área rural hasta 2013.

5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la fronte-ra centro en un 25% en el área urbana yen un 50% en el área rural hasta 2013.

5.1.4. Ausencia de conflictos con fuerzas regularese irregulares que afecten la soberanía nacio-nal o amenacen al Estado, hasta 2013.

5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuadode GLP doméstico hasta 2013.

5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta desoya, trigo y cebada hasta reducir la parti-cipación al 40% hasta 2013.

5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de coopera-ción contabilizados en el presupuestonacional hasta 2013.

5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integra-ción latinoamericana hasta 2013.

5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportacionesindustriales sobre las exportaciones de pro-ductos primarios no petroleros hasta 2013.

5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de lasexportaciones por destino hasta 2013.

5.6.3. Disminuir en un 13% la concentraciónde las importaciones por país de origenhasta 2013.

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El trabajo constituye la columna vertebral de lasociedad y es un tema fundamental de la vida de laspersonas y de las familias. La Constitución de 2008reconoce el trabajo como derecho y deber social.En tanto derecho económico, es considerado fuen-te de realización personal y base de la economía.

En la historia moderna, la explotación del tra-bajo ha consolidado una forma de acumulaciónque no está al servicio de quienes lo realizan. Seha concebido al trabajo como un medio explo-table y prescindible, sometido a conveniencias ydinámicas externas a los fines intrínsecos de losprocesos de producción, y ajenas al sosteni-miento de los ciclos de vida familiar y social.

La nueva Constitución consagra el respeto a ladignidad de las personas trabajadoras, a travésdel pleno ejercicio de sus derechos. Esto suponeremuneraciones y retribuciones justas, así comoambientes de trabajo saludables y estabilidadlaboral, a fin de lograr la modificación de las asi-metrías referentes a la situación y condición delas y los trabajadoras en todo el país.

En el Ecuador, la estructura del trabajo es heterogé-nea en cuanto a las formas de organización de laproducción. Muchas de estas formas han sido invi-sibilizadas y desvalorizadas a lo largo del tiempo.Tanto en el ámbito urbano como en el rural, lamayoría de procesos de producción y la dotación deservicios se basan en pequeñas y medianas unida-des familiares, asociativas o individuales, cuyasdinámicas de economía popular familiar y solidariabuscan la subsistencia antes que la acumulación agran escala. Estos procesos productivos se han fun-dado, asimismo, en la movilización de recursostales como conocimientos, destrezas y ahorros loca-les, redes sociales y otros similares; y sus economíasse han desenvuelto en condiciones adversas, debi-do a la falta de reconocimiento desde el Estado.

Para este Plan es de vital importancia reconocery apoyar las distintas formas de organización dela producción: comunitarias, cooperativas,empresariales públicas o privadas, asociativas,

familiares, domésticas, autónomas y mixtas; asícomo las diversas formas de trabajo —incluidaslas formas autónomas de autosustento y de cui-dado humano—, al igual que las formas dereproducción y supervivencia familiar y vecinal.

La cooperación social, característica de las econo-mías de autosustento y cuidado humano, constitu-ye un elemento fundamental para la construcciónde una economía social y solidaria, y una sociedadmás equitativa. Por eso las formas asociativas deproducción deben reproducirse en todos los secto-res de la economía, para generar mejores condicio-nes para las personas que participan en ellas.

Políticas6.1. Valorar todas las formas de trabajo, generar

condiciones dignas para el trabajo y velar porel cumplimiento de los derechos laborales.

6.2. Impulsar el reconocimiento del trabajoautónomo, de cuidado humano, de cuidadofamiliar y de autoconsumo, así como latransformación integral de sus condiciones.

6.3. Fomentar la asociatividad como base paramejorar las condiciones de trabajo, asícomo para crear nuevos empleos.

6.4. Promover el pago de remuneraciones justassin discriminación alguna, propendiendo ala reducción de la brecha entre el costo dela canasta básica y el salario básico.

6.5. Impulsar actividades económicas que con-serven empleos y fomenten la generaciónde nuevas plazas, así como la disminuciónprogresiva del subempleo y desempleo.

6.6. Promover condiciones y entornos de tra-bajo seguro, saludable, incluyente, no dis-criminatorio y ambientalmente amigable.

6.7. Impulsar procesos de capacitación y for-mación para el trabajo.

6.8. Crear condiciones para la reinserciónlaboral y productiva de la poblaciónmigrante que retorna al Ecuador, y prote-ger a las y los trabajadores en movilidad.

Metas6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedi-

cadas al trabajo reproductivo hasta 2013.

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Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas

6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el número devisitantes extranjeros hasta 2013.

6.3.2. Duplicar el porcentaje de personas conparticipación activa en asociaciones deproductores, comerciantes o agricultoreshasta 2013.

6.4.1. Disminuir en un 27% el porcentaje depersonas que recibe un salario menor almínimo vital hasta 2013.

6.5.1. Disminuir en 10 puntos el subempleobruto nacional hasta 2013.

6.5.2. Revertir la tendencia creciente deldesempleo juvenil y reducirlo en un 24%hasta 2013.

6.5.3. Incrementar en un 40% el acceso a laeducación superior de los jóvenes de losquintiles 1 y 2 hasta 2013.

6.7.1. Incrementar en un 25% la productividad medialaboral en el sector industrial hasta 2013.

6.7.2. Multiplicar por 4 veces el porcentaje dela PEA que recibe capacitación públicapara su beneficio profesional hasta 2013.

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Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común

La construcción de espacios de encuentrocomún es primordial en una sociedad democrá-tica. Los espacios públicos potencian y otorgana la ciudadanía un sentido de participaciónigualitaria y activa en la construcción de pro-yectos colectivos que involucran interesescomunes. Para esto es necesario garantizar a lapoblación el acceso y disfrute de espacios públi-cos sin discriminación alguna, de modo que sepropicien presencias múltiples y diversas, en laperspectiva de superar el racismo, el sexismo, laxenofobia y otras prácticas discriminatorias, yposibilitar la emergencia de espacios diferencia-dos de encuentro. Esto, junto con el fomento dela responsabilidad social y ciudadana, robustecelos espacios de intercambio y deliberación.

Los espacios públicos contribuyen al conocimien-to y al desarrollo de la cultura, las artes y la comu-nicación. Desde la garantía de derechos, losespacios públicos son entendidos como bienespúblicos que impulsan diálogos, forman puentes yfavorecen el mutuo reconocimiento entre las per-sonas y grupos sociales diversos que conforman lasociedad ecuatoriana, lo que da lugar a la libreexpresión de creencias, actitudes e identidades. ElEstado debe asegurar la libre circulación en lopúblico y crear mecanismos de revitalización dememorias, identidades y tradiciones, así como deexposición de las creaciones culturales actuales.

La generación de espacios públicos sanos, alegres,seguros y solidarios promueve la valorización y eldisfrute del uso no instrumental del tiempo. El

uso del tiempo de ocio en actividades culturales,artísticas, físicas y recreativas para todos los gru-pos de edad, mejora las condiciones de salud físi-ca y espiritual de los habitantes del país.

Es prioritario crear un sistema de comunicaciónpública que articule y potencie el trabajo de losmedios públicos, y promueva el desarrollo demedios privados y comunitarios alternativos paraque juntos contribuyan a crear y consolidar espa-cios de opinión pública diversa, inclusiva y delibe-rante. De esta manera, se establece una claradiferencia con la homogeneización que promue-ven los medios sometidos a corporaciones y gruposeconómicos privados y se fomenta la ciudadaníacomunicativa de todas personas sin exclusiones.

Políticas7.1. Garantizar a la población el derecho al

acceso y al disfrute de los espacios públi-cos en igualdad de condiciones.

7.2. Promocionar los deberes y derechos res-pecto al uso de los espacios públicos.

7.3. Fomentar y optimizar el uso de espaciospúblicos para la práctica de actividadesculturales, recreativas y deportivas.

7.4. Democratizar la oferta y las expresionesculturales diversas, asegurando la librecirculación, reconocimiento y respeto alas múltiples identidades sociales.

7.5. Impulsar el fortalecimiento y aperturade espacios públicos permanentes deintercambio entre grupos diversos, quepromuevan la interculturalidad, el

reconocimiento mutuo y la valorizaciónde todas las expresiones colectivas.

7.6. Garantizar a la población el ejercicio delderecho a la comunicación libre, inter-cultural, incluyente, responsable, diversay participativa.

7.7. Garantizar el derecho al disfrute pleno de laciudad y de sus espacios públicos, bajo prin-cipios de sustentabilidad, justicia social,igualdad de género y respeto cultural.

7.8. Mejorar los niveles de seguridad en losespacios públicos.

Metas7.3.1. Triplicar el porcentaje de personas que

realiza actividades recreativas y/o deesparcimiento en lugares turísticos nacio-nales hasta 2013.

7.4.1. Aumentar en 40% el tiempo semanaldedicado a la cultura hasta 2013.

7.8.1. Disminuir en un 20% la mortalidad poraccidentes de tránsito hasta 2013.

7.8.2. Disminuir la tasa de homicidios en un50% hasta 2013.

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Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas,la plurinacionalidad y la interculturalidad

Los sistemas de la cultura, históricamente con-dicionados, configuran en cada época, las for-mas que asume la vida social trasmitida degeneración en generación. Estas formas configu-ran identidades, que son entendidas como unconjunto de caracteres que expresan las relacio-nes de las colectividades con sus condiciones deexistencia histórica y social. Entre estos caracte-res, es posible reconocer los de larga duración ylos transitorios. Los primeros aseguran la conti-nuidad de las sociedades en el tiempo —y lohacen bajo la forma de la tradición y la memo-ria histórica—; los segundos corresponden amomentos del devenir social y humano.

La interconexión entre lo social y culturalimplica que el Estado debe preservar y garanti-zar los derechos culturales (individuales y colec-tivos), como soporte básico de la reproducciónde la vida humana. La sociedad, por su parte,tiene el compromiso y la función de observar,vigilar y exigir que el Estado cumpla su papel. ElEstado y la sociedad tienen responsabilidadescompartidas, en la perspectiva de asegurar lascondiciones de permanencia y reproducción dela cultura en sus múltiples expresiones.

Al asumir el mandato constitucional de recono-cimiento y afirmación de la plurinacionalidad yde la interculturalidad de la sociedad ecuatoria-na, el Estado adopta una concepción de culturaamplia e incluyente. Esta acoge concepcionesque dan cuenta de la multiplicidad de universos

simbólicos, expresados en las diversas memoriashistóricas, así como las prácticas de vida de lospueblos y nacionalidades que viven en el país y,al mismo tiempo, reconoce las prácticas de gru-pos culturales que emergen como resultado delas transformaciones sociales contemporáneas.

Esta nueva perspectiva permite examinar otras for-mas de diversidad, tales como la diversidad regio-nal, de género, generacional, y, sobre todo, analizarla capacidad de cada una de ellas para contribuir yaportar a la construcción de relaciones de convi-vencia, equidad, diálogo y creatividad.

Entendida de ese modo, la interculturalidad yplurinacionalidad aparecen como una apuesta alfuturo que, en su orientación hacia el BuenVivir, abren la posibilidad para lograr acuerdosentre los actores culturales, sociales, políticos einstitucionales diferenciados. Las interculturali-dad y plurinacionalidad están encaminadas a laconstrucción de una sociedad incluyente, solida-ria, soberana y recíproca, capaz de fundamentaruna propuesta de desarrollo a largo plazo, quepermita enfrentar los desafíos de la globalizacióny sus contradicciones en la actual crisis mundial.

Políticas8.1. Apoyar la construcción de la sociedad

plurinacional e intercultural dentro derelaciones de reconocimiento de las dife-rencias y respeto mutuo, bajo los princi-pios del Buen Vivir.

8.2. Superar las desigualdades sociales y cultu-rales garantizando el acceso universal detoda persona o colectividad a participar ybeneficiarse de los diversos bienes yexpresiones culturales.

8.3. Impulsar el conocimiento, la valoración yafirmación de las diversas identidadessocioculturales de los distintos pueblos ynacionalidades que conforman el Ecuador,así como de las y los ecuatorianos que seencuentran residiendo fuera del país, enatención al fortalecimiento de la identi-dad ecuatoriana.

8.4. Impulsar y apoyar procesos de creacióncultural en todas sus formas, lenguajes y

expresiones, tanto de individuos como degrupos y comunidades.

8.5. Promover y apoyar procesos de preserva-ción, valoración, fortalecimiento, controly difusión de la memoria colectiva e indi-vidual, y del patrimonio cultural y naturaldel país, en toda su riqueza y diversidad.

Metas8.3.1. Aumentar al 80% la población indígena

que habla alguna lengua nativa hasta2013.

8.5.1. Aumentar al 30% los bienes patrimonia-les a que tiene acceso la ciudadaníahasta 2013.

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Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia

El reconocimiento, promoción y garantía de losderechos es la finalidad primordial del nuevomodelo de Estado constitucional de derechos yjusticia. Esta definición marca la diferencia conlos modelos anteriores, pues redefine la relaciónEstado-sociedad-naturaleza. Las personas, lospueblos y las nacionalidades deciden sus desti-nos, y la autoridad estatal define los mecanismosde cohesión para que dichas decisiones aportena la construcción de un proyecto colectivo.

La norma constitucional es el instrumento porexcelencia para la garantía de derechos.Determina el contenido de la ley, consagra meca-nismos de garantía de los derechos, establece loslímites al ejercicio de la autoridad y la estructuradel poder, y es de directa aplicación por cualquierpersona, autoridad o juez. En este contexto, losderechos constitucionales, en particular los delBuen Vivir, son, a la vez, límites del poder y vín-culos impuestos a la autoridad pública. Por tanto,para asegurar su ejercicio, someten y limitan atodos los poderes, inclusive al constituyente. Estagarantía se expresa en el ordenamiento jurídicode la facultad de definir y aplicar políticas públi-cas, y opera a través de la facultad jurisdiccional,cuando las otras fracasan o violan derechos.

No es menos importante el reconocimiento dela existencia de otros sistemas jurídicos, talescomo el indígena, el regional, el interregional y

el universal. Este enfoque es contrario al mode-lo de Estado liberal, en el que existía un solo sis-tema jurídico y los derechos humanos estabansupeditados al reconocimiento legislativo.Asimismo, desde la invocación del Estado a lajusticia, se otorga un valor a la finalidad delquehacer estatal, cuyo objetivo fundamental espromover la equidad y evitar la exclusión y ladiscriminación. De esta manera, la creación y laaplicación del sistema jurídico se encaminan aproducir resultados justos.

Busca además el fortalecimiento del pluralismojurídico y la institucionalización de los principiosde eficiencia, oportunidad, transparencia, hones-tidad e imparcialidad en el sistema judicial. Sobretodo, contribuye a garantizar el acceso igualitarioa la administración de justicia, en particular de laspersonas que necesitan atención prioritaria. Através del pluralismo jurídico, se enfatiza igual-mente en la erradicación de toda forma de violen-cia que vulnere los derechos de las personas,comunidades, pueblos y nacionalidades.

Finalmente, se pone especial atención en losderechos de las personas privadas de la libertady de sus familias, y se busca garantizarlos y pro-tegerlos a través de acción pública orientada a lareforma integral de un sistema de rehabilitaciónsocial, que permita generar oportunidades deintegración social y económica.

Políticas9.1. Aplicar y practicar el pluralismo jurídico,

respetando los derechos constitucionales.9.2. Promover un ordenamiento jurídico acorde

al carácter plurinacional e intercultural delEstado constitucional de derechos y justicia.

9.3. Impulsar una administración de justiciaindependiente, eficiente, eficaz, oportu-na, imparcial, adecuada e integral.

9.4. Erradicar las prácticas de violencia contralas personas, pueblos y nacionalidades.

9.5. Impulsar un sistema de rehabilitaciónsocial que posibilite el ejercicio de dere-chos y responsabilidades de las personasprivadas de la libertad.

9.6. Promover el conocimiento y procesos deformación jurídica para la población.

Metas9.3.1. Alcanzar el 75% de resolución de causas

penales hasta 2013.9.3.2. Alcanzar el 60% de eficiencia en la resolución

de causas penales acumuladas hasta 2013.9.4.1. Reducir hasta 2013 la violencia contra

las mujeres:- la física en un 8%,- la psicológica en un 5%, y- la sexual en un 2%.

9.4.2. Erradicar la agresión de profesores enescuelas y colegios hasta 2013.

9.5.1. Reducir en un 60% el déficit en la capa-cidad instalada en los Centros deRehabilitación Social hasta 2013.

9.5.2. Erradicar la incidencia de tuberculosis enlas cárceles hasta 2013.

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Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política

La Constitución de 2008 consolida una posiciónde vanguardia para la participación que es, ade-más, un eje transversal. Los avances, en materiade participación en el ejercicio de la soberaníapopular se dan no solo por medio de los órganosdel poder público sino, también, a través de losmecanismos de participación directa de las per-sonas, las comunidades, los pueblos y las nacio-nalidades. La comunidad de personas que puedeparticipar directamente en la vida democráticadel país se amplía: tienen derecho al voto jóve-nes mayores de 16 años, migrantes, extranjeros,militares y policías, y las personas privadas de lalibertad sin sentencia.

Por primera vez se reconoce la democracia comu-nitaria, además de la directa y representativa, detal suerte que esta última se enriquece desde losdiversos modos personales y colectivos de practi-carla. Los sujetos de la participación, en el marcoconstitucional, ya no son únicamente las y losciudadanos a título personal, sino también lascomunidades, pueblos y nacionalidades. De estemodo, las personas y colectividades pueden inci-dir en la toma de decisiones sobre el bien común:la planificación, presupuestación, gestión, con-trol y evaluación de las políticas públicas.

Promover la participación ciudadana conlle-va a fortalecer el poder democrático de la

organización colectiva. Es decir, estimular lacapacidad de movilización de las personas,comunidades, pueblos y nacionalidades, pararealizar voluntariamente acciones colectivas ycooperativas de distinto tipo, a fin de que lasociedad civil se sitúe como el eje que orienta eldesenvolvimiento del Estado y del mercado.

Es deber del gobierno democrático estimular laparticipación ciudadana y la organización socialsin cooptarlas, e institucionalizar mecanismosde participación en el Estado. Para ello serequiere garantizar la generación y el acceso ainformación precisa y actualizada sobre las con-diciones de vida de la población; institucionali-zar la obligatoriedad de la rendición de cuentas;y vigilar el cumplimiento de las normativaselectorales y de las cuotas que garantizan la pari-dad de la representación.

Políticas10.1. Promover la organización colectiva y

autónoma de la sociedad civil.10.2. Fortalecer, generar e innovar formas de

control social y rendición de cuentas alas y los mandantes.

10.3. Promover la participación política yelectoral con equidad en los cargos deelección popular, de designación y enlas instituciones públicas.

10.4. Garantizar el libre acceso a informaciónpública oportuna.

10.5. Promover el desarrollo estadístico y car-tográfico, para la generación de infor-mación de calidad.

10.6. Promover procesos sostenidos de forma-ción ciudadana, reconociendo las múlti-ples diversidades.

Metas10.2.1. Aumentar al 50% la participación de

mayores de 18 años en organizacionesde la sociedad civil hasta 2013.

10.3.1. Alcanzar el 30% de participación de lasmujeres en cargos de elección popularhasta 2013.

10.3.2. Alcanzar el 15% de participación dejóvenes en cargos de elección popularhasta 2013.

10.3.3. Aumentar el acceso a participaciónelectoral de ecuatorianos y ecuatorianasen el exterior a 0,7 hasta 2013.

10.6.1. Alcanzar el promedio de AméricaLatina en el apoyo a la democraciahasta 2013.

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Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible

La Constitución de 2008 establece que el sistemaeconómico ecuatoriano es social y solidario; estano es una caracterización exacta de la realidadactual sino un gran objetivo a alcanzar. Se abre, deeste modo, una etapa de transición que parte deun sistema marcado por la hegemonía capitalistaneoliberal, que profundizó la concentración de lariqueza, la pérdida de soberanía, la privatización,la mercantilización extrema, las prácticas especu-lativas y depredadoras de los seres humanos, de lospueblos y de la naturaleza, para llegar a un sistemaeconómico soberano regido por el Buen Vivir, quesupere estas injusticias y desigualdades.

La centralidad asignada al Buen Vivir y a la sobe-ranía alimentaria y económica lleva a reubicarfines y medios del sistema económico. El fin es lareproducción de ciclos de vida, en su sentidointegral, y el alcance de equilibrios entre produc-ción, trabajo y ambiente, en condiciones deautodeterminación, justicia y articulación inter-nacional soberana. Esto supone cambios en todoel ciclo económico: producción, reproducción,distribución y consumo. Y determina el tránsitohacia una nueva matriz productiva: de un esque-ma primario exportador y extractivista a uno queprivilegie la producción diversificada y ecoefi-ciente, así como los servicios basados en losconocimientos y la biodiversidad: ecoturismo ybiomedicina por ejemplo.

La transición se hace viable a partir del reco-nocimiento y potenciación de las bases que ya

existen en nuestra economía: formas o lógicasdiversas de producción y reproducción, casi siem-pre comprometidas con el logro del sustentomaterial de las personas y las colectividades. Setrata de formas populares de arraigo local consentido de cooperación y reciprocidad; formas decuidado y conservación de saberes y de los recur-sos naturales, que han permitido sostener la pro-ducción básica y la vida, en medio de losdesmedidos afanes de acumulación y enriqueci-miento de las élites nacionales y transnacionales.

La diversidad económica, como clave de latransición, es indisociable de una democratiza-ción económica que abarca varias dimensiones:acceso a recursos en condiciones equitativas;revalorización y fortalecimiento de actores,territorios, procesos y relaciones económicas —especialmente de aquellos que han afrontadosistemáticamente desventajas que determinansu empobrecimiento—; y participación directaen la toma de decisiones.

La acción del Estado, no sólo como ente regula-dor de la economía sino como (re)distribuidor yprotagonista directo de la actividad económica,es una condición indispensable para la justiciaeconómica y el tránsito hacia otro modelo. Setrata de acciones y procesos, tales como la des-privatización y el control público de recursos einfraestructura —estratégicos y fundamenta-les—, como sustento material de la vida y comofuente de riqueza social; la planificación de la

economía endógena para el Buen Vivir; lainversión y las compras públicas, orientadas acrear condiciones productivas y a estimular asectores y territorios en situación de desventaja;la ampliación y consolidación de empresas yservicios públicos; y el impulso de una integra-ción regional y económica en condicionesbeneficiosas para el país.

La nueva matriz productiva establece directarelación con las transformaciones en el terrenode las tecnologías y conocimientos, concebidoscomo bienes públicos y en perspectiva de diver-sidad. Se asocia, también, con un sector finan-ciero que articule el sector público, privado ypopular solidario, cuyo control y orientación,en calidad de servicio público, es indispensablepara encauzar el ahorro nacional hacia la pro-ducción en sus diversas formas.

Como parte del ciclo económico, y en el marcode una conciencia social y ambiental, se requie-ren políticas activas en torno al consumo. Resultaurgente la generalización de patrones de consumoresponsables para, de ese modo, fortalecer la sobe-ranía alimentaria y la economía endógena.

Políticas11.1. Impulsar una economía endógena para

el Buen Vivir, sostenible y territorial-mente equilibrada, que propenda a lagarantía de derechos y a la transforma-ción, diversificación y especializaciónproductiva a partir del fomento a lasdiversas formas de producción.

11.2. Impulsar la actividad de pequeñas ymedianas unidades económicas asociati-vas y fomentar la demanda de los bienesy servicios que generan.

11.3. Impulsar las condiciones productivasnecesarias para alcanzar la soberanía ali-mentaria.

11.4. Impulsar el desarrollo soberano de lossectores estratégicos en el marco de unaprovechamiento ambiental y social-mente responsable de los recursos norenovables.

11.5. Fortalecer y ampliar la cobertura deinfraestructura básica y de serviciospúblicos para extender las capacidades yoportunidades económicas.

11.6. Diversificar los mecanismos para losintercambios económicos, promoveresquemas justos de precios y calidadpara minimizar las distorsiones de laintermediación, y privilegiar la comple-mentariedad y la solidaridad.

11.7. Promover condiciones adecuadas parael comercio interno e internacional,considerando especialmente sus interre-laciones con la producción y con lascondiciones de vida.

11.8. Identificar controlar y sancionar lasprácticas de competencia desleales, ytoda violación a los derechos económi-cos y a los bienes públicos y colectivospara fomentar la igualdad de condicio-nes y oportunidades en los mercados.

11.9. Promover el acceso a conocimientos ytecnologías y a su generación endógenacomo bienes públicos.

11.10. Promover cambios en los patrones deconsumo, a fin de reducir su componen-te importado y suntuario, generalizarhábitos saludables y prácticas solidarias,social y ambientalmente responsables.

11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémicade la economía a través la implementa-ción de tecnologías y prácticas de pro-ducción limpia.

11.12. Propender hacia la sostenibilidadmacroeconómica fortaleciendo al sectorpúblico en sus funciones económicas deplanificación, (re)distribución, regula-ción y control.

11.13. Promover el ahorro y la inversión nacio-nales, consolidando el sistema financie-ro como servicio de orden público, conun adecuado funcionamiento y comple-mentariedad entre sector público, priva-do y popular solidario.

Metas11.1.1. Reducir a 0,72 la concentración de las

exportaciones por producto, hasta 2013.11.1.2. Obtener un crecimiento de 5% del PIB

Industrial no petrolero hasta 2013.11.2.1. Incrementar al 45% la participación de

las MIPYMES en los montos de compraspúblicas hasta 2013.

11.2.2. Desconcentrar el mercado de comercia-lización de alimentos hasta 2013.

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11.3.1. Aumentar a 98% la participación de laproducción nacional de alimentos res-pecto a la oferta total hasta 2013.

11.4.1. Incrementar la producción petrolera(estatal y privada) a 500,5 mil barrilespor día hasta 2013.

11.4.2. Alcanzar una producción de derivadosde hidrocarburos de 71 miles de barrileshasta 2013, y 176 miles de barriles máshasta 2014.

11.4.3. Incrementar en un 79% la producciónminera metálica (oro) en condicionesde sustentabilidad de pequeña mineríahasta 2013

11.4.4. Sustituir las importaciones de mineríano metálica.

11.5.1. Disminuir a 5 días el tiempo de desadua-nización, hasta 2013.

11.5.2. Disminuir en un 10% el tiempo prome-dio de desplazamiento entre ciudades.

11.5.3. Alcanzar el 3,34 en el índice de desarro-llo de las tecnologías de información ycomunicación, hasta 2013.

11.5.4. Incrementar a 8,4% la tasa de cargamovilizada hasta 2013.

11.5.5. Incrementar en 6,5% el transporteaéreo de pasajeros hasta 2013.

11.6.1. Reducir en 0,06 puntos la concentra-ción de las exportaciones por exporta-dor hasta 2013.

11.11.1. Alcanzar el 15,1% de participación delturismo en las exportaciones de bienes yservicios no petroleros hasta 2013.

11.12.1. Reducir a la mitad el porcentaje decomercio no registrado de importacio-nes, hasta 2013.

11.12.2. Reducir a 1% el porcentaje de comer-cio no registrado de exportaciones,hasta 2013.

11.12.3. Incrementar al 8,1% la participación dela inversión con respecto al PIB nominal.

11.13.1. Llegar al 3% de la inversión extranjeradirecta respecto al PIB, hasta 2013

11.13.2. Triplicar el porcentaje de hogares quedestinan remesas a actividades pro-ductivas.

11.13.3. Aumentar en 69% el volumen de opera-ciones de la Banca Pública hasta 2013.

11.13.4. Aumentar en 110% el volumen demontos de la Banca Pública hasta 2013.

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Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir

El neoliberalismo, con su programa de debilita-miento del Estado condujo a que este pase a serla expresión de los intereses de los grupos econó-micos, que organizaron las instituciones públicasen función de extraer recursos a la poblaciónpara transferirlos a las élites privadas, dandolugar a una especie de «Estado predatorio».

La implementación de la nueva estrategia parael Buen Vivir requiere de un profundo procesode transformación del Estado. Recuperar lasoberanía nacional y lo público, entendidocomo lo que es de todas y todos, supone unproceso radical de democratización, una decuyas aristas es precisamente la democratiza-ción del propio Estado.

La primera dimensión de la democratización delEstado implica la recuperación y fortalecimientode sus capacidades de planificación, regulación,

control y (re)distribución; desprivatizarlo yhacer posible que represente efectivamente elinterés público. La reforma institucional persi-gue construir un Estado inteligente, dinámico yestratégico, que requiere la consolidación de unservicio civil eficiente, meritocrático y orienta-do por resultados.

La construcción del Estado plurinacional eintercultural constituye la segunda dimensióndel proceso de democratización. Supone unamplio proceso de reforma institucional quepermita viabilizar las políticas interculturales yde fortalecimiento de las nacionalidades y pue-blos del Ecuador para el ejercicio de sus dere-chos colectivos. Para ello, el reconocimientode los territorios ancestrales y de sus formaspropias de gobierno, en el marco del procesode constitución de las CircunscripcionesTerritoriales Indígenas, Afroecuatorianas y de

los Pueblos Montubios, constituye un impera-tivo, ligado a la tercera dimensión del procesode democratización del Estado: la construcciónde un Estado policéntrico, desconcentrado ydescentralizado.

Un Estado radicalmente democrático es necesa-riamente un Estado cercano a la ciudadanía,que se reconoce en su diversidad territorial ycultural. De ahí la necesidad de impulsar unfuerte proceso de desconcentración delEjecutivo y de descentralización hacia losGobiernos Autónomos Descentralizados.Construir una gestión pública vinculada a lagente y eficiente supone un trabajo articuladoentre los distintos niveles de gobierno, de modoque la acción pública se complemente y permi-ta alcanzar colectivamente el Buen Vivir. Paraello, se debe impulsar una organización territo-rial equitativa que favorezca la solidaridad y lasautonomías responsables y el fortalecimiento dela planificación y su articulación entre los dis-tintos niveles de gobierno.

Este proceso tiene como sujeto, centro y finde la acción pública al ser humano. De ahíque la cuarta dimensión del proceso de demo-cratización del Estado es el impulso a la parti-cipación social y ciudadana en todos losniveles de gobierno.

El Estado es un actor clave del cambio, comogarante del funcionamiento adecuado del mer-cado y de la corrección de sus tendencias auto-centradas y monopólicas, y como actorprivilegiado para la provisión universal de unconjunto de bienes y servicios públicos destina-dos a asegurar el cumplimiento de los derechosde las personas.

Políticas12.1. Construir el Estado plurinacional e

intercultural para el Buen Vivir.12.2. Consolidar la nueva organización y

rediseño institucional del Estado, querecupere las capacidades estatales derectoría, planificación, regulación, con-trol, investigación y participación.

12.3. Consolidar el modelo de gestión estatalarticulado, que profundice los procesosde descentralización y desconcentracióny que promueva el desarrollo territorialequilibrado.

12.4. Fomentar un servicio público eficiente ycompetente.

12.5. Promover la gestión de servicios públi-cos de calidad, oportunos, continuos yde amplia cobertura y fortalecer losmecanismos de regulación.

12.6. Mejorar la gestión de las empresaspúblicas y fortalecer los mecanismos deregulación.

12.7. Impulsar la planificación descentralizaday participativa, con enfoque de derechos.

Metas12.1.1. Alcanzar el 12% de indígenas y afroe-

cuatorianos ocupados en el sector públi-co hasta 2013.

12.3.1. Alcanzar el 82% de viviendas conacceso a agua entubada por red públicahasta 2013.

12.4.1. Mejorar en un 60% la percepción de laspersonas respecto a la preparación de losfuncionarios públicos hasta 2013.

12.5.1. Aumentar al menos a 7 la percepción decalidad de los servicios públicos hasta 2013.

12.6.1. Disminuir a 11% las pérdidas de electri-cidad en distribución hasta 2013.

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La Estrategia Territorial Nacional está concebi-da como el conjunto de criterios y lineamientosque articulan las políticas públicas a las condi-ciones y características propias del territorio,que constituyen referentes importantes para laformulación e implementación de políticas sec-toriales y territoriales, en concordancia con losobjetivos y metas definidas en el Plan. LaEstrategia es, adicionalmente, un instrumentode coordinación entre niveles de gobierno quedebe ser complementado con procesos de plani-ficación específicos en cada territorio.

El territorio es un sistema complejo y dinámicoque se transforma continuamente. Desde estaperspectiva, este instrumento debe ser flexiblepara incorporar, de manera permanente y demo-crática, las visiones y los aportes que provienende actores institucionales y ciudadanos.

8.1. Un nuevo modelo territorialpara alcanzar el Buen Vivir

El territorio y la geografía, depositarios de lahistoria económica, política y social de unpaís o región, son la expresión espacial de losdiversos modos de acumulación y distribuciónde riqueza. Desde esta perspectiva, es el terri-torio donde se concretan y plasman las dife-rentes políticas, tanto públicas como privadas.La lectura de la ocupación actual del territorioecuatoriano nos permite entender los procesosde cambio en los planos económicos, cultura-les y políticos. En gran medida la geografía es

la que ha ido condicionando la localización deinfraestructuras, los modos de transporte, lossistemas de producción agrícola y la ubicaciónindustrial.

La configuración espacial y la construcción deun territorio están relacionadas con la distribu-ción geográfica de los objetos que se definen apartir de procesos sociales, históricos y cultura-les en función de flujos y formas específicas(Santos, 1992). Es decir, lo territorial en laactualidad, no debe ser entendido únicamentecomo lo físico-espacial, sino como una concre-ción real de la cultura en interacción con lanaturaleza. Dicho de otra manera, «los procesossocionaturales se proyectan en ámbitos territo-riales». (Coraggio, 2009: 13), generando unaserie de relaciones dinámicas complejas.

En esta perspectiva, el territorio tiene una rela-ción directa con el concepto del Buen Vivirplanteado en el Plan, pues busca relacionar laeconomía endógena e inserción estratégica enel mundo con la capacidad de acogida territo-rial, la satisfacción intergeneracional de lasnecesidades humanas y el respeto a los derechosde la naturaleza.

El análisis del territorio plantea también lanecesidad de trabajar escalas diferenciadas quealuden a diferentes ámbitos de interrelaciónentre sistemas de objetos y sistemas de accio-nes. Allí se encuentra una gradación que vadesde las relaciones de proximidad, que alu-den a los ámbitos de vida cotidiana, hasta lasrelaciones supranacionales de interrelaciónentre Estados.

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8. Estrategia Territorial Nacional

En esta perspectiva, la Estrategia TerritorialNacional está planteada a la escala del territo-rio nacional. Establece el posicionamiento delEcuador con el mundo y busca transformar elterritorio ecuatoriano con el objeto de lograruna mejor repartición geográfica entre áreasurbanas y rurales, que permitan el avance equi-librado y sostenible de los asentamientoshumanos en el territorio. Diseña lineamientosde política pública para la gestión y planifica-ción del territorio ecuatoriano, cuyo objeto eslograr una mejor coordinación de acciones sec-toriales y buscar un adecuado nivel de comple-mentariedad y retroalimentación entre nivelesde gobierno.

Para esto, es necesario planificar de maneratécnica, estratégica y participativa. Medianteun proceso continuo, coordinado, concurren-te, complementario y subsidiario, siempreenfocado a generar capacidades locales,entendiendo que la coexistencia de variasculturas nos plantea visiones y aproximacio-nes diferentes para solucionar problemassimilares, solo esto permitirá una descentrali-zación ordenada y una gestión equitativa,inclusiva y sustentable que favorezca la esta-bilidad económica, la prevención, la transpa-rencia, la solidaridad y la corresponsabilidad.

8.2. Configuración del territorio ecuatorianoa lo largo de la historia

La configuración del territorio ecuatorianotiene su origen en el período preincaico: laSierra norte tuvo como centro articulador aQuito desde esa época. Tras la llegada de losIncas y el establecimiento del Kapac Ñancomo eje articulador del territorio, se confor-maron asentamientos, organizados en fun-ción de ayllus y llactas, con un manejo dediversos pisos ecológicos e intercambiosregionales para el abastecimiento de produc-tos. Se conformó un sistema jerarquizadodesde el Cuzco hasta Quito, pasando porCuenca y relacionando lo que actualmenteson las capitales provinciales.

Los españoles fundaron las ciudades sobre estasestructuras incaicas y preincaicas, y su sistemade dominación incluyó la apropiación de terri-torios por parte de colonos, y el consiguientedesplazamiento de poblaciones indígenas confi-guró la ocupación del territorio en los vallescentrales de la Sierra, a través del sistema dehaciendas y obrajes, mientras que en el sur de laSierra y en la Amazonía la ocupación del terri-torio giró en torno a los sistemas de explotaciónminera, denominado mitas.

En el siglo XVIII se estableció un naciente sis-tema fluvial, para el intercambio de productosagrícolas y de comercio regional que conecta-ba el puerto de Guayaquil con otras poblacio-nes de la Costa. Esto permitió laconsolidación de asentamientos en la cuencaalta y baja del río Guayas.

8.2.1. El modelo territorial republicano

Ecuador ha sido un país primario exportadordesde sus inicios como República, siempre suje-to a las variaciones del mercado mundial ydejándose llevar por las necesidades de consu-mo de los países industrializados, quedando con-dicionado su desarrollo a fuentes exógenas queescapan a su control.

Al interior del país esto se ha replicado: lasgrandes urbes también generaron procesosextractivos para con sus entornos, y las clasesinfluyentes consolidaron un modelo que man-tenía sus privilegios en desmedro de los dere-chos de los demás. Las consecuencias han sidoampliamente estudiadas desde lo social, perolas repercusiones se han materializado tambiénen un modelo territorial excluyente, estratifi-cado e inequitativo.

El modelo de acumulación expandió con eltiempo las brechas entre territorios ricos yterritorios pobres. Este proceso se tradujo eninfraestructuras que priorizaron las zonasextractivas orientadas hacia los grandes merca-dos mundiales antes que las redes internas delpaís. El esquema de conectividad, de ese modo,profundizó el crecimiento desigual de las regio-nes. Entre los años 1980 y 1990 se agudizó la

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situación gracias a la agenda neoliberal. Así, seconsolidó el bicentralismo de Quito y Guayaquil(Verdesoto, 2001) y, al mismo tiempo, un mode-lo degenerativo de asimetría en los territorios.

Hacia finales del siglo XIX el país ya contabacon 15 provincias, 10 serranas y 5 costeñas; lasamazónicas fueron fundadas en el siglo XX, algu-nas muy recientemente. Si bien la fundación demuchas de estas provincias no correspondió auna dinámica demográfica, su establecimiento sefundamentó en el modelo de aprovechamientode la riqueza y en los cacicazgos regionales que sefueron estableciendo. Es hacia la segunda mitaddel siglo XX que el ritmo del crecimientoaumenta. Entre 1950 y 2001 los ecuatorianos secuadruplican en número, aunque con marcadasdiferencias regionales (León, 2009).

La red de asentamientos humanos del Ecuadorresponde a los modelos de desarrollo de su deve-nir histórico. En función a las diferentes formasde apropiación de la riqueza, tenemos claramen-te marcadas las etapas de la agroexportación decacao que desarrollan algunas ciudades interio-res de la Costa. Posteriormente la época bana-nera desarrolla los puertos y los accesos a ellos,luego un primer proceso de industrializaciónconsolida la troncal vial de la Sierra y, final-mente, una etapa de explotación petrolera en laque los oleoductos, las grandes infraestructurasde la industria petrolera y las carreteras vincula-das se instalaron en la zona norte de laAmazonía. El poblamiento de su territorio haido evolucionando y conformando una estruc-tura nacional concentrada y poco uniforme,gracias a la influencia de varios factores, siendolos principales los económico-productivos, lasinfraestructuras, los servicios y las redes viales.

8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano35

La Cordillera Andina divide al territorio conti-nental del Ecuador en tres macroespacios oregiones naturales: Costa, Sierra, Oriente. Esta

división es mucho más que un conjunto de indi-cadores de altura, de suelos, de clima, porqueconlleva una distinción particular cultural ysocial que se ha construido durante siglos. Setrata sobre todo de la yuxtaposición de matricesculturales diferenciadas desde el punto de vistade la composición étnica, de los comportamien-tos demográficos, de la evolución de las relacio-nes sociales, de la génesis de las estructuras ydinámicas económicas.

Esta oposición-yuxtaposición no implica unaseparación, aunque la Cordillera constituye unobstáculo para las relaciones interregionales.No obstante, la movilidad de las poblaciones yel desarrollo de una sociedad nacional inducentransferencias y cambios.

En el análisis comparativo de las regiones, sepuede constatar que la región Costa ocupa unamejor situación en el marco de la economíanacional, fruto de dos ciclos agroexportadoresimportantes. Por otra parte, la región delOriente tiene la peor situación —a pesar de sergeneradora de riqueza a través de la explotaciónpetrolera—, debido al cierre oriental, el obstá-culo andino y la mala distribución de la riquezagenerada en la región.

Complementariamente a la división geográfi-ca, en el país se han consolidado dos ejes prin-cipales, norte-sur: la franja costera, queincluye ciudades porteñas (Guayaquil, Manta,Puerto Bolívar y Esmeraldas); y el eje de laPanamericana (con las ciudades de Quito,Ibarra, Ambato, Cuenca y otras).

Ambos ejes están constituidos por nodos de desa-rrollo (grupos o redes de ciudades), e infraestruc-tura de transporte. En el caso de la franja costera,vinculados a la producción agrícola, sobre todoaquella de exportación y a los puertos de salida.El caso del eje de la Panamericana obedece a unaarticulación del territorio previa a la conquistaespañola, que se mantuvo a través del tiempo yconstituye el eje vinculante del territorio nacio-nal de la serranía, y del país con sus vecinos.

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35 Esta sección se basa en varias publicaciones de Jean Paul Deler en las que se difundió una interpretación del funciona-miento territorial del Ecuador. Esta lectura permite clarificar, el sistema territorial nacional y avanzar hacia una inter-pretación de sus elementos estructurales.

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A lo largo de la historia dos ciudades se handesarrollado con mayor dinámica que el restodel país: Quito y Guayaquil. Cada una con suidentidad propia: Quito, ciudad andina, capital,y centro político; y Guayaquil, ciudad tropical,puerto internacional y motor económico. Juntascomprenden cerca del 30 % de la población.

Entre las dos grandes ciudades del país se haformado un área con mayores densidadespoblacionales y niveles más altos de conectivi-dad debido a la convergencia entre las zonas deinfluencia de ambas metrópolis, en conjunto ala zona de impacto del eje de conexión Quito-Guayaquil. Fuera de este centro se reconoce unconjunto de centros urbanos más pequeños,pero a menudo muy poblados, los cuales seencuentran en el radio de influencia de Quito,de Guayaquil y, en algunos casos, de las dos.Hacia los extremos, se encuentran las márgenesselváticas y las zonas fronterizas poco pobladas.Se evidencia una tendencia a la gravitación delos centros urbanos de segundo nivel en tornoa los dos polos metropolitanos.

8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional

El impulso a una transformación de la estructu-ra del territorio nacional requiere que las polí-ticas públicas se articulen con las condiciones ycaracterísticas propias de los territorios, buscapromover sinergias inter- e interregionales ysistemas red que favorezcan el desarrollo endó-geno del país. Los territorios deben ser entendi-dos con funciones específicas y articularse demanera complementaria, sin distinciones entrelo urbano y lo rural, sino con políticas que pro-muevan la igualdad de oportunidades, asegu-rando el acceso equitativo a servicios básicos,salud, educación, nutrición, hábitat digno,entre otros aspectos. Se pretende rebasar con-cepciones planas que propugnan la competen-cia y no la complementariedad, que pretendenseñalar territorios ganadores, sin comprenderque no deberían existir territorios perdedores.

La Estrategia Territorial Nacional construyereferentes tanto para las políticas sectorialescomo para las instancias públicas de todos losniveles, mediante criterios y lineamientos espe-cíficos concebidos en concordancia con laConstitución y los Doce Objetivos del PlanNacional para el Buen Vivir, y así permite enca-minar las acciones públicas hacia resultadosterritoriales de impacto.

Cabe remarcar que construir un país territo-rialmente equitativo, seguro, sustentable,con una gestión eficaz y un acceso universal,y eficiente en servicios, solo será posible apartir de una optimización de las inversiones,acompañada de reformas político-administra-tivas acordes. Bajo esta perspectiva, laEstrategia Territorial Nacional se planteadesde siete temáticas:

• Propiciar y fortalecer una estructuranacional policéntrica, articulada y com-plementaria de asentamientos humanos.

• Impulsar el Buen Vivir en los territoriosrurales y la soberanía alimentaria.

• Jerarquizar y hacer eficientes la infraes-tructura para la movilidad, la conectivi-dad y la energía.

• Garantizar la sustentabilidad del patrimo-nio natural mediante el uso racional yresponsable de los recursos naturalesrenovables y no renovables.

• Potenciar la diversidad y el patrimoniocultural.

• Fomentar la inserción estratégica y sobe-rana en el mundo, y la integración latino-americana.

• Consolidar un modelo de gestión descen-tralizado y desconcentrado con base en laplanificación articulada y la gestión parti-cipativa del territorio.

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8.3. Propiciar y fortalecer unaestructura nacional policéntrica,articulada y complementariade asentamientos humanos

La consolidación de una estructura nacionalpolicéntrica debe ser entendida como la distri-bución equilibrada de las actividades humanasen el territorio (CE, 2004). Se trata de la estruc-turación de una red de ciudades o unidadesurbanas de diferente tamaño, que son comple-mentarias entre sí, que comparten una o variasactividades económico- productivas entre ellas,

y que deben lograr una cohesión social, econó-mica y territorial, siguiendo los principios parael Buen Vivir.

Se busca de esta manera garantizar derechos;integrar servicios con criterios de universalidady solidaridad; promover actividades y encadena-mientos productivos; controlar y moderar elcrecimiento en base a las capacidades ambien-tales del entorno y fomentar el manejo factiblede los desechos y elementos contaminantes; asícomo la generación de investigación, ciencia ytecnología en función de las necesidades especí-ficas de los territorios.

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Mapa 8.1: Expresión gráfica de la Estrategia Territorial Nacional36

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

36 Los mapas que se presentan en esta Estrategia Territorial Nacional son indicativos: se ha utilizado una visualización grá-fica en base a coremas para la representación del territorio nacional. Es de esperar que en el futuro la planificación sec-torial y los planes de ordenamiento y desarrollo territorial permitan formular cartografía más precisa de cada aspecto desu competencia.

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La rápida urbanización del país en las últimasdécadas ha creado un sistema urbano denso conasentamientos en red (grupos o nodos urbanos),que comprenden los diferentes poblados, ciuda-des contiguas y áreas conglomeradas que mues-tran una serie de desequilibrios territoriales. Porotro lado, existen zonas con limitaciones deri-vadas de sus características geográficas, áreasperiféricas con serios problemas de accesibilidady territorios dispersos rurales; todos ellos confuertes problemas de precarización y pobreza.

Superando la lectura tradicional de la bipola-ridad Quito-Guayaquil y de una serie de «ciu-dades intermedias», más pequeñas entérminos de peso poblacional, la distribucióndemográfica del país evidencia la existenciade grupos de ciudades contiguas o áreas con-glomeradas donde se dan fuertes relacionessociales, culturales y económicas que permitenidentificar un Ecuador menos polarizado, conuna tendencia clara y natural a conformarsede manera policéntrica.

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Mapa 8.2: Análisis de asentamientos humanos

que incorpora relaciones poblacionales y funcionales

Nota: En virtud de las características del territorio nacional, a partir de las categorías de rango de tamaño y proximidad, se identifican cuatro

categorías de grupos urbanos a fin de mejorar la distribución de servicios e impulsar las sinergias:

• De sustento, con 20.000 a 50.000 habitantes, que se perfilan como centros de acopio y comercio zonal.

• De vinculación regional. Con 200.000 a 500.000 habitantes, que se estructuran como centros de intercambio regional y un nivel de indus-

trialización de primer orden.

• De estructuración nacional, con 500.000 a 1’000.000 de habitantes, que se perfilan como centros de investigación, transferencia de tec-

nología y procesamiento industrial más avanzado, a la vez que de una mayor diversificación productiva.

• De articulación internacional con 2’000.000 a 3’000.000 de habitantes, que por su escala estructuran un conjunto de servicios financie-

ros, administrativos e intercambios comerciales nacionales e internacionales.

Fuente: INEC, 2001. Proyección de población, 2009.

Elaboración: SENPLADES.

Por supuesto, la generación de esta tipologíano excluye la posibilidad de servicios adiciona-les para cada grupo urbano. Sin embargo, deli-mita también una base sobre la cual debengarantizarse los servicios y la infraestructura. Sibien es cierto que esta conformación no partede la división político-administrativa, ese trata

de un ejercicio imprescindible para generarpropuestas mancomunadas que transformen elesquema territorial actual. Esta visión, sinduda, exige una colaboración voluntaria de lasautoridades locales para fomentar la capacidadde todo el grupo urbano en beneficio de todaslas partes.

8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos

El sistema de asentamientos humanos policén-trico, articulado y complementario, apoya almejoramiento de la cobertura de servicios bási-cos a fin de impulsar el acceso universal de lapoblación. En este ámbito tenemos dos niveles:

• La ampliación progresiva de la coberturapara la garantía de derechos tales como saludy educación, o mecanismos de protecciónsocial. Además, se requiere identificar áreasque, por la brecha histórica y la exclusión deciertos grupos poblacionales, demandan unaatención intensiva o itinerante para restau-rar y promover el acceso a derechos.

• La dotación y mejoramiento de serviciosbásicos tales como agua potable, alcanta-rillado —con su respectivo sistema de

tratamiento de aguas— y manejo de losresiduos sólidos.

La planificación de los grupos urbanos debe articu-lar funciones entre ellos, complementar proyectosy gestionar infraestructuras y equipamientos espe-cializados para lograr una mejora en las capacida-des de los territorios. Por otra parte, los GobiernosAutónomos Descentralizados deben prever reser-vas de suelo para equipamientos de salud, educa-ción y áreas verdes recreativas, de acuerdo a lasnecesidades existentes en su territorio.

Cada tipo de red de asentamientos humanos ogrupo urbano tiene requerimientos particula-res que le permiten potenciar sus funciones enel contexto nacional. El cuadro que se mues-tra a continuación resume las articulacionesnecesarias para reforzar para cada tipo degrupo urbano.

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Cuadro 8.1: Funciones según tipología de grupos urbanos

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

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8.3.2. Productividad, diversificaciónproductiva y generación devalor agregado de los territorios

La productividad territorial requiere de siner-gias entre los diferentes sistemas productivos,tanto rurales como urbanos, para que en cadauno de ellos se perfilen estrategias que promue-van la economía endógena. Es importante, eneste sentido, relevar el concepto de productivi-dad sistémica por encima del de competitivi-dad, pues se pretende el funcionamiento desistemas tipo red que tiendan a perfeccionarsepara servir mejor a un modelo de desarrolloque privilegie las articulaciones y complemen-tariedades para el mejoramiento de las condi-ciones de vida. A la competitividad hay quepensarla desde las posibilidades de integracióna distintos niveles, tal como demandan los pro-cesos de globalización.

Para superar la dicotomía entre lo urbano-rural, en la que la producción agrícola entraen el sistema nacional e internacional sin queexista una relación de consumo hacia losnodos urbanos más cercanos, y en la que loscentros urbanos ofrecen servicios y productosque tienen poca relación con la producciónlocal, es necesario la conformación y fortaleci-miento de la estructura policéntrica, desdeuna perspectiva de cadena de valor y genera-ción de empleo. Esto implica fortalecer losnodos de sustento (agro)-productivo, correspon-dientes a los ámbitos básicos del desarrollorural; y vincular estos nodos a la productivi-dad sistémica en un enfoque diversificado envarias escalas correspondientes con las dife-rentes tipologías de grupos urbanos estableci-das donde: el grupo de vinculación regional seespecialice en procedimientos primarios —industrias o manufacturas de primer orden,procedimientos de uno o dos productos prima-rios—; los de estructuración nacional se enfo-quen hacia procedimientos avanzados—industrias especializadas donde confluyenvarios productos primarios—; y los de articula-ción internacional se orienten en procedimien-tos especializados —industria de (alta)tecnología, especialización científica—. Otraentrada de especialización productiva, con unalto potencial (re)distributivo, es el turismo.

8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y lasoberanía alimentaria

El Buen Vivir en los territorios rurales se susten-ta en recuperar la producción nacional de ali-mentos, principalmente campesina, paragarantizar la reproducción social de la poblaciónrural y articular el desarrollo rural equitativo aldesarrollo nacional. Para lograr el desarrolloendógeno a los territorios rurales se debe avanzarhacia un modelo de agroproducción sobre labase de la asociatividad, mediante la identifica-ción de unidades de producción agrícola óptimaspara cada caso, que permitan eficiencia econó-mica de la producción agropecuaria incluyendogeneración de empleo, ingresos y riqueza (valoragregado neto) (Brassel, 2008: 11).

Para que este modelo pueda prosperar se requie-re de un contexto de soporte básico para elBuen Vivir en los territorios rurales, relaciona-do con: la democratización de los medios deproducción, la promoción de cadenas cortas, ladiversificación de la producción, la asociativi-dad, la disponibilidad de infraestructura demovilidad adecuados, entre otros aspectos. Porotra parte, es necesario mejorar los serviciosbásicos de los asentamientos rurales y crearincentivos hacia actividades comerciales y delsector terciario en las poblaciones rurales. Cadaterritorio rural de cada provincia requiere de unanálisis específico de sus potencialidades pro-ductivas y de las condiciones estructurales en lascuales se ha desenvuelto su población, inclu-yendo las especificidades en cuanto a capacida-des humanas, incentivos y apoyos.

8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural

Se requiere un contexto de soporte rural queintegre los conceptos de cadena corta y diversi-ficación de la producción, en base a:

• Un ámbito espacial con una producciónsuficientemente diversificada para tenerun nivel básico de complementariedad yamplitud de la oferta producida, tanto

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para consumo humano como para proce-samiento artesanal.

• Un contexto de priorización a la producciónautóctona en base a la biodiversidad delmedio, potenciando la diversificación de laproducción, como parte del reconocimientoa los diversos saberes y conocimientos.

• Una oferta de microservicios, cerca de losespacios de producción o dentro delmismo contexto espacial de sustento,para que los ingresos económicos tenganun destino interior, y produzcan una basemás amplia de consumo local.

• Una base mínima de asociatividad quepermita que las y los productores tenganun apoyo organizacional que defienda susintereses frente a los procesos de procesa-miento, comercialización y distribuciónde sus productos.

8.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria:soberana, sana, eficiente

La producción primaria o rural deberá conside-rar tres principales mercados, en el siguienteorden: el consumo interno, que permita garan-tizar la soberanía alimentaria; la producciónpara la industria nacional, con miras a encade-namiento productivos, generación de empleo yvalor agregado a la producción; y la exporta-ción, considerando la inserción inteligente ysoberana en el mundo mediante la ubicación demercados alternativos de productos y destinos.

Diversificar la producción es un eje importantepara asegurar las cadenas cortas y el retorno de losflujos de riqueza a los espacios rurales. Además,diversifica las fuentes de ingresos, haciendo laeconomía local menos dependiente de flujos demercados locales, nacionales e internacionales.Al mismo tiempo introduce conceptos de eficien-cia que van más allá de la producción agrícolamisma, incorporando todo el ciclo hasta el consu-mo porque reduce costos e impactos de transac-ciones y de transporte. Finalmente, contribuye aun desarrollo sustentable, porque un espacio deproducción diversificada ocupa menos fertilizan-tes o pesticidas, y puede controlar sus cultivos enbase a prácticas agroecológicas.

Adicionalmente, desde los territorios rurales segeneran las condiciones de base para la sobera-nía alimentaria, la misma que se sustenta en elreconocimiento del derecho a la alimentaciónsuficiente, sana, nutritiva y culturalmente apro-piada, para lo cual es necesario incidir tanto enlas condiciones de producción, como de distri-bución y consumo de alimentos.

En términos de planificación territorial, la zoni-ficación del uso del suelo agrícola debe realizar-se en función de la aptitud de los mismos,considerando vocaciones productivas existentesy deberá velarse por el cumplimiento en el usoestablecido. También se deben incorporarmecanismos para la democratización de losmedios de producción (tierras, agua, créditos ymercados) así como gestionar sistemas de alma-cenamiento, de riego y de movilidad adecuados.El mejoramiento de la productividad ruralrequiere también de apoyo técnico y capacita-ción, así como de investigación agropecuaria.

8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructurade movilidad, energía yconectividad

Las infraestructuras de movilidad, energía yconectividad deben ser jerarquizadas de modo quegeneren corredores adecuados para los intercam-bios y flujos de acuerdo a cada tipo de territorio,esto permite una selectividad estratégica de lainversión para consolidarla como apoyo a latransformación de largo plazo que el país requiere,y a su vez reducir los eventuales impactos negati-vos y generación de riesgos sobre el territorio.

8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales

El término movilidad está enfocado a considerartodos los elementos necesarios para satisfacer lasnecesidades de las personas de desplazarse libre-mente, de comunicarse con otros puntos delterritorio, de acceder a los servicios básicos ysociales, y a la necesidad de movilización de las

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áreas de producción y de comercialización. En laactualidad se habla de movilidad sostenible comola satisfacción en tiempo y costos razonables delos desplazamientos requeridos minimizando losefectos negativos en el entorno y mejorando lacalidad de vida. La movilidad sostenible en elEcuador requiere de un mayor y más eficienteflujo interno y externo de bienes y personas, ypara lograr este objetivo se requiere un enfoquede movilidad intermodal y multimodal.

La gestión de la movilidad supone, ante todo, elanálisis de la situación actual del transporte demercancías y pasajeros, basado en la demanda yel destino, así como una serie de herramientasdestinadas a apoyar y fomentar un cambio deactitud y de comportamiento de los componen-tes de la movilidad que conduzca a modos detransporte sostenibles. Adicionalmente a esto,es importante contemplar el factor de riesgosen cuanto a la infraestructura para la movili-dad, ya que el Ecuador es un territorio que pre-senta una alta concentración de amenazasambientales que generan vulnerabilidad de lapoblación y frecuentes restricciones a los flujosde bienes y personas.

La red vial del Ecuador es amplia en cobertura;sin embargo, la falta de jerarquización hace queel mapa vial sea fragmentado e ineficiente. LaPanamericana, el corredor central del país, quelo conecta con Colombia y con Perú, es pocohomogénea con diferentes jerarquías a lo largode su extensión. La velocidad promedio de surecorrido es de 60 km/h. Es necesaria una estan-darización de sus características básicas, inclu-yendo la velocidad de diseño, el tipo de accesodirecto, los tipos de cruces, etc.

En un segundo nivel, se considera una serie deenlaces horizontales o corredores longitudinales,que vinculan los nodos de estructuración nacio-nal, además de conectarse con el eje vertebral. Lasvías de este nivel aportan al desarrollo industrial ya la promoción de encadenamientos productivos,sumando al modelo de desarrollo endógeno.

Un tercer nivel, finalmente, completa la red vialdel país. Este nivel forma circuitos cortos en el sis-tema jerárquico de corredores, complementandoal segundo y primer nivel. De ese modo se generaun sistema nacional articulado y jerarquizado.

Para obtener una visión integral del sistema viales necesario entender las otras infraestructurasfundamentales que la componen: puertos y aero-puertos, y además puentes y terminales terres-tres. A esto debe añadirse el fragmentadotransporte ferroviario relegado al olvido pormuchos años, que requiere una rehabilitaciónintegral como medio de transporte de pasajeros ycomo medio para impulsar el desarrollo turístico.

En el sector del transporte aéreo es necesaria unaclara jerarquización aeroportuaria, una mejoraen la calidad del servicio y optimizar el cumpli-miento de normativas en cuanto a seguridadaérea. El manejo adecuado de estas infraestruc-turas son claves para el desarrollo del turismo,tanto interno como externo.

Finalmente cabe remarcar que una adecuadacategorización de estas infraestructuras nacionalesrequiere de una articulación con las competenciasde los Gobiernos Autónomos Descentralizadosen cuanto a gestión del suelo para garantizar ladisponibilidad de equipamientos y servicios com-plementarios. Desde el ámbito local se debeavanzar en la elaboración de normativas para eladecuado uso del espacio público, privilegiandoel transporte público y los sistemas alternativosde movilidad no motorizados.

8.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía

El desarrollo del sector energético es estratégicopara el Ecuador. En esta perspectiva, el desarrollodel sector deberá garantizar el abastecimientoenergético a partir de una apuesta a la generaciónhidroeléctrica, que permita reducir de manera pro-gresiva la generación termoeléctrica, y fortaleci-miento de la red de transmisión y subtransmisión,adaptándola a las actuales y futuras condiciones deoferta y demanda de electricidad. Esto debe com-plementarse con la inserción paulatina del país enel manejo de otros recursos renovables: energíasolar, eólica, geotérmica, de biomasa, mareomo-triz; estableciendo la generación de energía eléctri-ca de fuentes renovables como la principalalternativa sostenible en el largo plazo.

Todas estas intervenciones deben mantener elequilibrio ecológico de las fuentes, para lo cual

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hay que respetar exigentes normativas ambien-tales. Todo ello estará acompañado por políticasde distribución equitativa de la energía, pues esun insumo imprescindible para la industrianacional y el desarrollo productivo del país.

Desde el ámbito local, se debe gestionar la mejoray ampliación del alumbrado público de las locali-dades, así como también la elaboración de norma-tivas específicas para los cascos urbanos históricosen cuanto al manejo de las redes de energía yconectividad. Se debe priorizar la extensión de lasredes eléctricas y de conectividad para zonas rura-les, dando facilidades y gestionando de maneraconjunta con la comunidad su implantación.

8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones

El sector de las telecomunicaciones se ha desa-rrollado de manera asimétrica en los últimos

años en el Ecuador. Por una parte se evidenciaun permanente crecimiento en la oferta ydemanda de telefonía móvil, y por otra, unestancamiento en la oferta de telefonía fija. Latendencia en el mercado mundial demuestraque la telefonía fija todavía puede seguir desa-rrollándose a partir del uso de nuevas tecnolo-gías y ofrecer nuevos servicios, bajo elconcepto de convergencia de servicios, talescomo triple play (televisión, telefonía e inter-net), banda ancha, etc. Por otro lado el acce-so a internet muestra un desequilibrio queprivilegia los principales centros poblados.

A nivel nacional se identifica la necesidad deextensión de la red de telefonía fija y el accesoa internet en el territorio nacional, desarrollan-do nuevas infraestructuras en zonas urbano-marginales y rurales del país, que permitandemocratizar el acceso en escuelas públicas,centros comunitarios y oficinas públicas entodos los niveles de gobierno.

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Mapa 8.3: Corredores jerárquicos de infraestructura de movilidad, conectividad y energía

Fuente: Energía eléctrica (Plan de expansión del sector eléctrico-MEER y Transelectric 2008),

Conectividad-fibra óptica (Corp. Nac. Telecomunicaciones-Fondo Solidaridad, 2009), Vialidad (MTOP, 2008),

Puertos (Dig. Mer., 2005; IGM, 2003), Aeropuertos (DAC, 2003).

Elaboración: SENPLADES.

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8.6. Garantizar la sustentabilidad delpatrimonio natural mediante eluso racional y responsable de losrecursos naturales renovables yno renovables

El Ecuador es un país multidiverso en paisajes,relieves y recursos naturales. El patrimonionatural ecuatoriano es un recurso estratégico deimportancia nacional para el Buen Vivir, quedebe ser utilizado de manera racional y respon-sable, garantizando los derechos de la naturale-za, como lo establece la Constitución. El paisajenatural ecuatoriano formado por áreas natura-les, agropecuarias y urbanas debe ser entendidocomo un solo territorio con diferentes usos yvocaciones, conformado por recursos renova-bles y no renovables, cada uno con sus particu-laridades específicas y una serie de presiones yconflictos que deben encontrar soluciones inte-grales en cada intervención.

8.6.1. Biodiversidad

El Ecuador es uno de los 17 países megadiver-sos del mundo. Se trata del lugar con mayorconcentración de especies, albergando entreun 5 y 10% de la biodiversidad del planeta. Enla actualidad, más de la mitad de la superficienacional tiene cobertura natural.37 El paíscuenta con el Archipiélago de Galápagos, unlaboratorio viviente de la evolución de lasespecies, y con la Amazonía, una reserva natu-ral mundial, con un patrimonio natural y eco-lógico sin comparación a nivel mundial entérminos de biodiversidad. Sin embargo, la

conservación y la valorización e inserciónactiva de esta riqueza no se ha visto reflejadaen su verdadera magnitud.

A pesar de la existencia de ciertas áreas queactualmente gozan de categorías de conserva-ción, al ser parte del Patrimonio de ÁreasNaturales del Estado (PANE), es deber delEstado conservar «todas» las áreas naturales(terrestres y marinas) que aún existen en elterritorio nacional, y no únicamente las que seencuentran delimitadas por el PANE, ya que delos procesos ecológicos de las áreas naturalesdepende el equilibrio de la naturaleza en su con-junto, tanto de la vida humana como del restode seres vivos.

La naturaleza posee un valor directo e indirectopara las actividades de la sociedad. La biodiver-sidad debe ser entendida como fuente impor-tante de ciencia, tecnología y actividadeconómica derivada, garantía de la soberanía yseguridad alimentaria, fuente del turismo nacio-nal e internacional, o fuente de oxígeno, en elcaso de los bosques, con una potencial impor-tancia en el mercado de bonos de carbono, anivel mundial.

La gestión de la biodiversidad terrestre y marinarequiere del involucramiento activo de lascomunidades en la gestión sostenible de lasáreas naturales y sus zonas de amortiguamiento.Además, es importante fomentar la recupera-ción de suelos degradados, fomentar la refores-tación y el manejo sostenible de la tierra. Estoimplica también un riguroso control para limi-tar el crecimiento de la frontera agrícola en basea una identificación de usos del suelo en fun-ción de vocaciones y capacidades productivas.

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37 «Las áreas de cobertura de vegetación natural constituyen el 52% del territorio ecuatoriano, de las cuales un 17% sonparte del Patrimonio de áreas naturales del Estado (PANE), conformado por el Sistema Nacional de Áreas Protegidasy Bosques Protectores. Adicionalmente a ello, se suman las áreas de protección marina 1.164 km2, y 47.098,58 km2 deprotección del Archipiélago de Galápagos» (MCPNC, 2009).

8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos

El agua es un derecho fundamental del serhumano, y es por tanto deber del Estado garan-tizar su adecuado uso y distribución, priorizandoel consumo humano a otros usos, para lo cual esnecesario un adecuado control de la contamina-ción de todas las fuentes hídricas.

En cuanto a disponibilidad de recursos hídricos,el Ecuador es un país privilegiado. Sin embargo,la distribución de la escorrentía en el interior delterritorio es irregular, lo que provoca zonas con

gran déficit, el cual se agrava en el caso de gran-des concentraciones urbanas y la escasa concien-cia ciudadana sobre su adecuado manejo ypreservación. La Estrategia Territorial Nacionalbusca lograr el manejo integrado y sustentabledel agua en cada una de sus cuencas hidrográfi-cas, tanto para consumo humano como parariego y generación de energía. Además, imple-mentar soluciones para minimizar los impactosde las descargas de desechos líquidos y contami-nantes sobre cauces naturales.

Ha existido una disminución en el porcenta-je de energía generada por fuentes hídricas.

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Mapa 8.4: Valorización de cobertura natural terrestre y marina

Fuente: Vegetación remanente por ecosistema continental (PROMSA, 2002; Ecociencia 1999). Identificación de vacíos y

prioridades de conservación para la biodiversidad terrestre en el Ecuador continental (EcoCiencia-TNC-CI-MAE-2006).

Elaboración: SENPLADES.

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En 1994 representaba el 58%, y se redujo al42% en el año 2006, debido a la falta deinversión en este sector y al incremento deutilización de termoeléctricas, lo que ha dadolugar a situaciones periódicas de raciona-miento eléctrico del país. En este contexto,el Estado tiene como uno de sus más impor-tantes proyectos el cambio de la matriz ener-gética, en el que se pretende aumentar lageneración de energía por fuentes hidroeléc-tricas y otras fuentes de energía renovables.En esta dirección, se debe promover el usoresponsable y técnico del agua con fines dehidrogeneración energética.

Para complementar una visión de gestión inte-gral, será necesario, adicionalmente, consolidarla cultura del buen uso del recurso agua, y pre-venir los riesgos ocasionados por inundaciones ysequías. Para que todo esto sea posible, esimprescindible una gestión interinstitucionaladecuada que permita mejorar el uso de esterecurso estratégico. Finalmente, se debe tomaren cuenta la organización social requerida parala administración y gestión con enfoque decuenca hidrográfica, considerando así la diversi-dad de usos y usuarios en base a la prelaciónconstitucional y bajo el precepto fundamentalde la accesibilidad universal al agua.

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Mapa 8.5: Cuencas hidrográficas y sus caudales hídricos

Fuente: SENAGUA.

Elaboración: SENPLADES.

8.6.3. Recursos naturales no renovables

Un quinto de la superficie del territorio ecua-toriano posee importantes recursos naturalesno renovables: reservas petroleras, yacimientosminerales metálicos y no metálicos. Su explo-tación —con todas las precauciones que sepuedan implementar— tiene impacto ambien-tal. Sin embargo, es fundamental en el funcio-namiento de la sociedad y como fuente dedivisas para el país.

En este contexto, el Estado ecuatoriano recono-ce la importancia sustancial de estas actividadespara la economía del país, y considera quedeben cumplir estrictamente e normas ambien-tales y reglamentos. Por otra parte, el Estado seha comprometido a que los primeros beneficia-rios de estas actividades productivas extractivassean las comunidades aledañas a los proyectos.Así también es necesario implementar accionespara la restauración, rehabilitación y remedia-ción ambiental sobre las áreas extractivas exis-tentes. Considerando además la participaciónde las comunidades locales en las diferentes eta-pas de conceptualización y ejecución de los pro-yectos, todas las obras estructurales del Estadodeben ser debatidas con la comunidad, a travésde mecanismos como la consulta previa y otrasformas de participación social.

8.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos

«En el Ecuador varios factores propician la con-creción de amenazas, tales como abundantesprecipitaciones de elevada intensidad, vertien-tes empinadas y de gran extensión, formacionesgeológicas sensibles a la erosión, planicies flu-viales con débil pendiente (cuenca del Guayas),zonas de subducción de la placa de Nazca con laplaca Sudamericana (una de las más activas delmundo) que origina terremotos, erupciones vol-cánicas de tipo explosivo, etc.» (Trujillo,D’Ercole, 2003: 111).

En este terreno se asientan poblaciones, infra-estructuras y servicios que no necesariamentehan considerado su exposición frente a unaamenaza, por lo que tienen un alto nivel devulnerabilidad frente a desastres de diferentemagnitud. Muchos de estos desastres se podrí-an prevenir si se adoptan medidas como unadecuado ordenamiento territorial, la planifi-cación de la inversión, una cultura de preven-ción, el fortalecimiento de las capacidades delos diferentes actores y un enfoque que privi-legie la mitigación de los riesgos ya existentes.Sin embargo, las emergencias persisten siem-pre, en mayor o menor magnitud, por lo que elpaís debe trabajar en respuestas eficientesfrente a desastres de diferente magnitud, por-que solo el adecuado manejo de una emergen-cia logrará una rápida recuperación, sinrepercusiones sociales y económicas impor-tantes para el país.

Cabe remarcar la importancia de incorporar demanera transversal la variable riesgos en la pla-nificación y ejecución de toda obra pública, afin de reducir la vulnerabilidad de la poblacióny las infraestructuras.

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8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural

La construcción del Estado plurinacional e intercul-tural plantea la unidad en la diversidad, en que lasociedad ecuatoriana reconoce la existencia de lasnacionalidades indígenas y de los pueblos afroecua-torianos y montubios como sujetos políticos conderechos propios. Una de las finalidades del Estadoplurinacional es garantizar la vigencia de los dere-chos a diferentes formas de libertad, de conformidadcon los nuevos sujetos incluidos en el pacto social,de tal manera que ninguno adquiera preeminenciapor sobre otros (Chuji, 2008: 11).

En este sentido, son desafíos importantes en el país:reconocer la importancia de territorios culturalmentediversos, de pueblos y nacionalidades y su paulatina

conformación como circunscripciones territorialesindígenas de acuerdo a la Constitución, donde sedeberán respetar prácticas culturales ancestrales enun contexto de mutuo respeto; revalorizar el patri-monio edificado, proteger los sitios arqueológicos ylas prácticas culturales locales; fomentar el conoci-miento de la diversidad cultural en la población,incentivar el turismo nacional e internacional respe-tando y protegiendo los territorios; y reconocer quees necesario iniciar procesos de cogestión territorialintegral con agendas programáticas claras desde losdiferentes sectores y niveles de gobierno.

8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador

El Ecuador está conformado por 14 nacionalida-des y 18 pueblos indígenas, afroecuatorianos ymontubios. En su territorio se hablan 12 lenguas

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Mapa 8.6: Cobertura natural y zonas de presión antrópica

Fuente: Mapa de multiamenazas (DINAREN-MAG-INFOPLAN-INAMHI-IGM-IG/EPN-IRD-CEC, 2000).

Elaboración: SENPLADES.

que se deben reconocer y potenciar como partede la identidad ecuatoriana y el patrimonio his-tórico cultural del país.

Con la Estrategia territorial Nacional se pro-pone un modelo territorial que reconozca losderechos de los pueblos y nacionalidades paraque sus prácticas de vida, conocimientos y

cosmovisiones puedan ser compartidas y valo-radas. Fomentar el conocimiento de la diversi-dad cultural del Ecuador es un elemento básicopara el desenvolvimiento de pueblos y naciona-lidades, así como para la definición de las cir-cunscripciones territoriales y la formulación desus planes de vida, que se integrarán de maneraprogresiva a este Plan.

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Mapa 8.7: Mayor presencia de pueblos y nacionalidades y lenguas ancestrales

Fuente: SIISE 4.5; INEC, 2001.

Elaboración: SENPLADES.

8.7.2. Patrimonio cultural y turismo

El patrimonio cultural ecuatoriano, tangible eintangible, está conformado por sus lenguas yformas de expresión; edificaciones, espacios yconjuntos urbanos; documentos, objetos y colec-ciones; creaciones artísticas, científicas y tecno-lógicas. Todos estos elementos generan un

bagaje cultural ecuatoriano muy rico. Sinembargo, la ausencia de una reflexión sosteniday profunda sobre la cultura y sus relaciones conlas demás instancias de la vida social (economía,desarrollo social, política, manejo ambiental,educación, salud, etc.), permiten una paulatinapérdida material e inmaterial de la base cultural.Frente a esto, es urgente el reordenamiento del

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sector cultural de carácter público con el fin dereforzar la creación de un nuevo sistema de valo-res expresado en el reconocimiento de las diver-sas identidades, en las cuales nos podamosreconocer todas las personas y potenciar las ricastradiciones heredadas del pasado.

Desde el enfoque territorial será necesario quelas políticas públicas culturales se estructuren demanera equitativa en el territorio, equilibrandola inversión hacia los sectores y las prácticasmenos conocidas y privilegiadas.

La riqueza cultural y el patrimonio natural degran biodiversidad hacen del Ecuador un desti-no turístico privilegiado. No obstante, muchosde los territorios con vocación turística sonzonas con pobreza y bajo nivel de cobertura de

servicios, cuyos habitantes han sido relegadosde los beneficios de la actividad turística. Frentea esto es necesario retomar una vez más el con-cepto de economía endógena, enfocando laactividad turística sostenible, como opción paralas poblaciones locales y canalizando sus benefi-cios en mejoras a su calidad de vida.

Finalmente, no podemos perder de vista el pai-saje construido del Ecuador, formado por pobla-dos y ciudades; arquitecturas de distintas épocasy orígenes. Cabe destacar las 22 ciudades consi-deradas patrimonio cultural de la nación; dosde ellas, Quito y Cuenca, ostentan además eltítulo de Patrimonio Cultural de laHumanidad. Es necesario implementar políti-cas que incentiven la conservación, restaura-ción y mantenimiento de este patrimonio.

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Mapa 8.8: Las ciudades patrimoniales, rutas turísticas y diversidad cultural

Fuente: Rutas turísticas (PLANDETUR, 2008), PAI Plurianual (MCPNC-MINTUR, 2009).

Elaboración: SENPLADES.

Entre los elementos a considerar en los procesosde planificación territorial cabe remarcar laimportancia de incorporar temas tales como lavaloración, recuperación y fomento de prácticasancestrales (agrícolas, de salud, de técnicasconstructivas); el apoyo a la educación intercul-tural bilingüe; la protección de sitios arqueoló-gicos y las prácticas culturales locales.

8.7.3. Fortalecimiento del tejido social

Para que se logren producir efectos de unaeconomía endógena se requiere de la acciónconjunta de los individuos y grupos de formaarticulada, en un escenario de negociaciónpermanente entre los diversos actores que for-man parte de la sociedad. Son los actores dela sociedad quienes deben emprender accio-nes de veeduría y control social a las institu-ciones públicas.

Fortalecer el tejido social implica garantizar laparticipación de la ciudadanía, propiciando lageneración de espacios de encuentro entre losdiversos actores, para que compartan visiones,estrategias, objetivos y experiencias, con la fina-lidad de democratizar las relaciones entre elEstado y la sociedad en todos los niveles degobierno, de tal manera que la sociedad se invo-lucre activamente en todas las fases de la gestiónpública, generando confianza, diálogo y apropia-ción de las propuestas locales y nacionales.

8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana enel mundo y la integraciónlatinoamericana

América del Sur está viviendo una serie detransformaciones que la convierten, en laactualidad, en escenario privilegiado de cons-trucción histórica alternativa. La eleccióndemocrática de coaliciones políticas de corteprogresista de izquierda, sumada a la intensaactividad e involucramiento de la sociedad enlos procesos de cambio, ha trastocado la eco-nomía del poder.

La actualidad está marcada por una disputa geo-política que deja atrás los balances tradicionalesde poder y que abre lugar a un horizonte multi-polar, ya no uno que gira en torno a potencias(neo)coloniales. Ecuador se presenta como unactor de vanguardia en este cambio, para lo cualperfila una nueva inserción del país en la regióny en el mundo: estratégica y soberana.

Estratégica porque se piensan las relacionesinternacionales y la política exterior del paísconforme a los mejores intereses de la poblaciónen su conjunto. Soberana porque estos interesesse sustentan, en última instancia, en la volun-tad popular. Tras los años del neoliberalismo, enlos que se instrumentó al Estado al servicio deintereses particulares y corporativos, socavandosus capacidades de regulación y planificación,actualmente se proclama la recuperación de lasoberanía como un ejercicio democrático depoder popular.

8.8.1. Integración latinoamericana

Desde los territorios, los procesos de integra-ción reabren debates que se pensaban zanjadosen torno a temas de nacionalidad, democra-cia, representación, entre otros. La construc-ción de nuevos espacios de gobernanzaregional se traducen en fórmulas críticas depensamiento, que rebasan al Estado-nación.De ese modo, Ecuador apuesta por una inte-gración armónica con Suramérica en el marcodel eje Sur-Sur para subvertir el orden dedominación actual. Esta es la apuesta más sen-sata para recalibrar la economía geopolíticadel poder. Ecuador debe participar de estosprocesos activamente, como ya lo hizo paranombrar a un connacional como primer secre-tario de UNASUR y posicionar a Quito comosede del organismo.

Los sueños de integración comienzan a cuajaren una institucionalidad delineada por laUNASUR, y deben acompañarse de la cons-trucción de una identidad suramericana y unaciudadanía correspondiente. Para esto, Ecuadordebe entender sus territorios más allá del parro-quialismo nacional. Debe contemplarlos a la luzde una integración mayor con los países de

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América Latina y del Caribe. Iniciativas comola Alternativa Bolivariana para las Américas(ALBA) desempeñan un rol creativo-crítico, enque el Ecuador puede constituirse como unpivote regional.

Así, la planificación territorial enfrenta nue-vos retos: ver a las diferentes zonas del país pri-mero como territorios con sus propiascomplejidades y potencialidades; luego comoparte de un todo unitario, en el que prima elinterés del país; después como parte de unaregión andina, en la que se debe pensar en lostemas regionales y en las fronteras como espa-cios de interlocución pacífica; y posteriormen-te como partes de un sistema macro que buscarobustecer a América del Sur en su conjunto,considerando además los nexos del país conAmérica Central y el Caribe.

8.8.2. Inserción en el mundo

El Ecuador aspira a desempeñar un papel de lideraz-go, no solo en América Latina, sino en el mundo,con sus capacidades propias. Ecuador ha demostra-do ese liderazgo a través de fórmulas innovadorasque sitúan al país en la vanguardia de la agendaambiental mundial. En concreto, la EstrategiaYasuní-ITT es un proyecto integral que, apoyado enesquemas de cobro justo por la deuda ecológica,apunta hacia un profundo cambio en la visión de lasinterrelaciones entre sociedad y ambiente.

A esta iniciativa se deben sumar otras más, enlas que Ecuador puede presentar al mundo nue-vas concepciones que alteren los paradigmaspreviamente establecidos y contribuyan a vin-cularse con el resto de América, Europa, África,Asia y Oceanía, para contribuir a la solidaridadinternacional y potenciar los objetivos del BuenVivir que como sociedad nos hemos planteado.

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Mapa 8.9: Ecuador, inserción en el mundo

Fuente: SENPLADES.

Elaboración: SENPLADES.

ECUADOR

8.9. Consolidar un modelo degestión descentralizado ydesconcentrado, concapacidad de planificacióny gestión territorial

La inequidad se expresa en el territorio. Las bre-chas en cuanto a calidad de vida y satisfacción denecesidades básicas se han agravado según lasdiversas formas de expresión territorial que adoptala economía y la asignación de recursos, particu-larmente conflictiva cuando no existe coordina-ción entre el nivel central y los GobiernosAutónomos Descentralizados (Barrera, 2006).

La política de descentralización implementadaen el Ecuador durante las décadas previas no hatenido éxito por la falta de institucionalidad,carencia de un marco legal adecuado, resisten-cia de las instituciones a trasladar o transferirfunciones, y limitadas capacidades de los gobier-nos locales para asumir nuevas competencias.

Mientras la gestión territorial comprende bási-camente los modos de implementar una políti-ca pública en un territorio específico, ladescentralización alude a: la eficiencia y eficaciaen la aplicación de la política pública; los acto-res, tanto públicos como privados, que llevanadelante este proceso, y cómo se organizan paraalcanzar su fin; la planificación territorial, losrecursos necesarios, y la ejecución, seguimientoy evaluación de los programas y proyectosenmarcados en la planificación establecida.

8.9.1. Descentralización y desconcentración38

Proponer un nuevo modelo de descentraliza-ción implica pensar un Estado diferente, queprofundice el sistema democrático con un enfo-que territorial y espacial. La descentralización seplantea en el país como un reto integral y mul-tidimensional que desafía la estructura y prácti-ca de la gestión pública, la misma que debe

propender a una gestión que se corresponda conlas diferencias y potencialidades geográficas, labúsqueda de economías de escala, y una adecua-da correspondencia fiscal; pero, sobre todo, unaverdadera respuesta a las necesidades de lapoblación, en donde toda la población sea agen-te activo del proceso.

Para consolidar el modelo de gestión descen-tralizada y desconcentrada se requiere del for-talecimiento de los Gobiernos AutónomosDescentralizados (GAD), y la articulación entrelos objetivos de desarrollo nacional identificadosen el Plan y los que persiguen los GAD. En estecontexto, es fundamental el respaldo político a laformulación, aplicación y concreción de los pla-nes de desarrollo y de ordenamiento territorial,así como la implementación de espacios para laparticipación y la deliberación para la construc-ción del poder ciudadano.

8.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial

Si bien la mayoría de Gobiernos AutónomosDescentralizados ha desarrollado diversos instru-mentos de planificación, estos no han logradoaplicarse efectivamente en la gestión de susterritorios por distintas causas: esos instrumentosno presentan la calidad suficiente en su enfoqueo contenidos dada la escasa información oportu-na y desagregada; no prevén mecanismos de ges-tión, control y seguimiento; no cuentan con elrespaldo político interno; no guardan relacióncon las políticas territoriales del Gobierno cen-tral; y, fundamentalmente, porque no cuentancon la apropiación de los actores públicos y pri-vados en sus respectivos ámbitos.

En este contexto, el Plan se posiciona comoinstrumento orientador del presupuesto, lainversión pública, el endeudamiento, y comoherramienta para las políticas públicas, quepermitirá coordinar la acción estatal de los dis-tintos niveles de gobierno, particularmente enlo que respecta a la planificación del desarrolloy del ordenamiento territorial, así como a la

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38 Este apartado está basado en Falconí y Muñoz (2007).

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planificación para garantía de derechos y comoestrategia articuladora entre territorios.

Asimismo, es necesario ubicar la planificacióndel desarrollo y ordenamiento territorial en elmarco del Sistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa. En relación a losprocedimientos de planificación, actualmenteen el país se están construyendo herramientas einstrumentos que interactúan para el estableci-miento de las prioridades del desarrollo territo-rial, la producción y acceso a información parala toma de decisiones, la asignación de recursos,la gestión de las políticas públicas y la evalua-ción de resultados en cada uno de los niveles deorganización territorial del país.

La estrecha relación que existe entre el ordena-miento territorial y la planificación del desarrollolleva a la conclusión de que un proceso, que deter-mine productos integrados, que regule la inversiónpública y el ordenamiento territorial, sobre la basede una gestión cohesionada y una participaciónciudadana directa, resultará más eficiente y eficaz.

Es por eso que la planificación del desarrollo ydel ordenamiento territorial constituyen partede un mismo proceso continuo y cíclico, quepudiera tener diversas fases o ciclos de planifica-ción, y una gestión del territorio con procesospermanentes de monitoreo, ajuste y evaluación,cuyo objetivo busca orientar las intervencionespara mejorar la calidad de vida de la poblacióny definir políticas, programas y proyectos quesean de aplicación en el territorio.

Figura 8.1: Proceso continuo

y cíclico de planificación

8.10.Orientaciones para la planificación territorial

El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013es un marco de referencia para la planificaciónterritorial. La Estrategia Territorial Nacionaldebe interpretarse como el conjunto de linea-mientos y directrices generales para la planifica-ción de todos los niveles de gobierno que, enfunción de los avances en la planificación y sinmenoscabo de su autonomía y competencias,deben ser delimitados con el fin de lograr resul-tados favorables y sostenibles para la gestión ensus territorios.

8.10.1. Las Agendas Zonales

La reforma política iniciada en el año 2007busca articular y desconcentrar la acción públi-ca estatal, para hacerla más efectiva y eficiente,acortando distancias entre gobernados-gober-nantes y mejorando la compleja articulaciónentre los diferentes niveles administrativos degobierno. En tal virtud, se han impulsado pro-cesos de desconcentración administrativa delGobierno central con la creación de siete zonasde planificación. La planificación zonal imple-menta herramientas para la coordinación sec-torial que orientan el presupuesto, lapriorización de la inversión pública, la coopera-ción internacional y, en general, la acción esta-tal desconcentrada.

La construcción de un nuevo modelo de Estadocon énfasis en las estructuras zonales descon-centradas comprende cuatro grandes desafíos:1) la territorialización de la política públicapara atender necesidades específicas de los dis-tintos territorios; 2) el establecimiento de cri-terios de ordenación del territorio a partir defunciones y roles específicos; 3) el fomento dedinámicas zonales que aporten al cumplimien-to del Plan Nacional para el Buen Vivir, asícomo a la estrategia de acumulación y redistri-bución en el largo plazo; y 4) propiciar unanueva estructura administrativa que articule lagestión de las intervenciones públicas en losterritorios zonales.

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La definición de la Estrategia Territorial Nacionaly la formulación de las agendas zonales de planifi-cación han utilizado la misma metodología, enambos casos en tres etapas: 1) el diagnóstico terri-torial que concluye con la identificación delmodelo territorial actual, sus potencialidades yproblemas; 2) la definición del sistema territorialfuturo, que permita analizar las alternativas yestructurar el modelo territorial propuesto; y 3) lagestión que identifica programas y proyectos espe-cíficos por zona de planificación.

8.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial

El Plan Nacional para el Buen Vivir define polí-ticas y estrategias como directrices generalespara los Gobiernos Autónomos Descentralizados

de acuerdo a la precisión de las competencias yfunciones de cada nivel. Los contenidos antesexpuestos abren un proceso de reflexión y deli-beración participativa, en donde los planes delos diversos niveles de gobierno se irán articu-lando como instrumentos complementarios deeste Plan, y servirán también como elementopara la actualización y convalidación del mismo,de la Estrategia Territorial Nacional y de lasAgendas Zonales.

Por otra parte, el Plan y la Estrategia TerritorialNacional incluyen intervenciones que son com-petencia directa del Estado central, aunque seubiquen dentro del territorio de los GobiernosAutónomos Descentralizados. La presencia deuna obra de carácter estratégico a nivel nacionaldebe ser considerada en los planes de cada terri-torio, lo que implica que dentro de los procesos

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Mapa 8.10: Mapa de las zonas de planificación

Elaboración: SENPLADES.

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de planificación territorial se debe tomar encuenta una serie de intervenciones relacio-nadas con la implantación del proyectonacional, y por otra parte se debe compatibi-lizar el uso y ocupación del suelo para darposibilidad a la concreción de obras de rele-vancia nacional.

Las directrices específicas para la planificacióndel desarrollo y del ordenamiento territorialpropiciarán la articulación entre niveles de

gobierno, y deben acompañarse con el desarro-llo de la información estadística y cartográficaque posibilite el proceso de planificación. Aesto se suma la necesidad de fortalecer las capa-cidades institucionales y humanas de losGobiernos Autónomos Descentralizados, a finde que el ciclo de la planificación trascienda elmomento de formulación de planes, para hacerefectiva la gestión territorial y la consolidacióndel Sistema Nacional Descentralizado dePlanificación Participativa.

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La estrategia endógena para el Buen Vivir buscadesarrollar capacidades y oportunidades para lasociedad a partir de la creación de valor parasatisfacer sus propias necesidades, expresadas enla demanda interna. Esto posibilita construir uncírculo virtuoso en el que la economía permitela reproducción de la vida, satisface las necesi-dades humanas, respeta los derechos de la natu-raleza, aumenta el valor agregado en laproducción, especializa y desarrolla capacida-des, reduce la participación del extractivismorentista y despliega el potencial de la demandadoméstica, sin dejar de aprovechar las ventajasque ofrece el comercio exterior, a través de deci-siones públicas estratégicas de inserción sobera-na del Ecuador en el mundo.

La inversión pública es uno de los principalesinstrumentos de esta estrategia, porque permiteel ahorro, la movilización y acumulación decapital hacia los enclaves que potencian lascadenas productivas, para alcanzar así rendi-mientos crecientes en la producción.

Asimismo, la inversión pública desempeña unpapel fundamental para establecer dos condi-ciones críticas para que se pueda dar una econo-mía endógena como la planteada: 1) elcumplimiento de condiciones previas en cuantoa capacidades y oportunidades; y 2) la moviliza-ción y acumulación de capital en los sectoresgeneradores de valor de la producción.

Para lograr estas condiciones es importantedefinir orientaciones para la planificación de la

inversión pública, en general, y para su progra-mación en el mediano y largo plazo.

9.1. Satisfacción de las necesidadesbásicas para la generación decapacidades y oportunidades

La primera condición se refiere a la necesidadde formar una masa crítica de ciudadanas y ciu-dadanos con capacidades y oportunidades, que,al servicio de la sociedad, posibiliten el BuenVivir. La inversión pública es la que permiteasegurar la provisión de servicios públicos esen-ciales para el cumplimiento de estas condicio-nes previas encaminadas a propiciar lascapacidades humanas, como son: nutrición,educación, salud preventiva, vivienda e infraes-tructura de saneamiento básico, protección yseguridad social.

El criterio de condiciones previas en cuanto alas oportunidades está relacionado con laampliación de las condiciones de acceso, nece-sarias para que las capacidades desarrolladas seempleen en la práctica, a través de generaciónde empleo, acceso a crédito productivo, fortale-cimiento de iniciativas asociativas, cooperati-vas y solidarias —especialmente aquellasimpulsadas por mujeres—, construcción deinfraestructura pública para la producción, pro-tección a las formas de trabajo autónomo, deautosustento y de cuidado humano.

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9. Criterios para la planificación y priorización de la inversión pública

9.2. Acumulación de capital en sectores productivosgeneradores de valor

El segundo criterio, acumular sistemáticamentecapital en los sectores productivos generadoresde valor, es una acción que debe ser realizadapor el gobierno, pues dada la estructura econó-mica del país, los sectores relativos al esquemaprimario-extractivista presentan en el cortoplazo mayores retornos para la inversión, lo quetiende a concentrar el capital en estos sectores ytrunca la posibilidad de desarrollar otros secto-res generadores de mayor valor agregado.

El criterio de acumulación de capital en los sec-tores generadores de valor se cumple en todainversión encaminada a reducir la estructura decostos de estos sectores, aumentar su rentabili-dad y fortalecer la productividad sistémica delpaís. En tres categorías se pueden las inversionesque permiten este tipo de acumulación:

(1) Infraestructura de soporte para la productivi-dad sistémica: generación, distribución y consu-mo eficiente de energía eléctrica y producciónde bioenergía; telecomunicaciones, vialidad,transporte y logística, plataformas de I+D+i,centros estratégicos de investigación asociados aparques industriales y tecnológicos.

(2) Especialización de la capacidad instalada:investigación, ciencia y tecnología, para gene-rar innovación, capacitación industrial especia-lizada, educación técnica y superior de cuartonivel, transferencia de tecnología.

(3) Fomento a las industrias nacientes queapunten a:

• satisfacer las necesidades básicas: alimentos,textil y de calzado, construcción (con énfasisen vivienda social), farmacéutica de genéricos;

• fortalecer la soberanía alimentaria, energéti-ca y tecnológica, y reducir la vulnerabilidady dependencia del país: bioquímica paragarantizar la soberanía del agro ecuatoriano;petroquímica que garantice soberanía ener-gética; hardware y software; metalmecánica;

• servicios turísticos comunitarios y servi-cios ambientales.

La lógica de priorizar la inversión que cumpleestos criterios se fundamenta en avanzar haciael cambio en el modo de acumulación. Sinembargo, los criterios son útiles también paraestablecer una prelación en el tiempo, puestoque el cumplimiento de las condiciones previases un paso necesario para que la acumulación decapital tenga los efectos deseados.

Además resulta necesario afinar la inversiónprioritaria que cumple estos criterios sobre labase de una medida que considere también lasnecesidades de corto plazo, como la genera-ción inmediata de empleo, la satisfacción denecesidades básicas con base en la equidadregional, el aporte a la productividad sistémi-ca en el territorio y a una economía social,solidaria y sostenible.

9.3. Metodología de priorizaciónde la inversión pública

La metodología propuesta incluye la genera-ción de un Índice de Prioridad de la Inversión(IPI), que permite obtener un criterio sobrequé proyecto de inversión es más apto para laasignación de recursos en una coyunturaespecífica dada, considerando cuatro criteriosprincipales:

• Generación de empleo.• Equidad regional (de acuerdo a NBI).• Productividad sistémica.• Sostenibilidad ecosistémica.

Para cada proyecto de inversión se establece elsector económico al que pertenece y se estimasu potencial de empleo a generar.

La equidad territorial se mide valorando positi-vamente a aquellos proyectos localizados enáreas de mayor pobreza por necesidades básicasinsatisfechas (NBI). Además, se considera elimpacto en las regiones sobre las que incidirá elproyecto en su fase de operación.

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La productividad sistémica considera los incre-mentos de capital, el impacto territorial del pro-yecto, el aporte a la autosuficiencia nacional ylocal, la interrelación insumo-producto, asícomo el aporte a la sustitución de importacio-nes y a los sectores estratégicos.

La sostenibilidad ecosistémica es un criterioque promueve y privilegia el uso sosteniblede los recursos naturales, las prácticas favora-bles a la producción responsable con elambiente y la limitación de las externalidades

de la producción a la capacidad de resilienciadel ecosistema.

Finalmente, tanto los criterios generales de con-diciones previas y acumulación de capital, comoel índice específico IPI, permiten cumplir conuna política fundamental de la inversión públi-ca, que debe ser afinada en momentos de crisiseconómica y restricción fiscal, que apunta a laoptimización del uso de recursos, el avance tec-nológico y la generación de ingresos o ahorrosfuturos para el país.

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11. Siglas

AGD Agencia de Garantía de Depósitos

ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

BCE Banco Central del Ecuador

CEC Código Ecuatoriano de Construcción

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIADI Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

CISMIL Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (SENPLADES-FLACSO-PNUD)

CODENPE Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador

CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

CONAM Consejo Nacional de Modernización

CONAMU Consejo Nacional de las Mujeres

CONELEC Consejo Nacional de Electricidad

COP Contaminantes Orgánicos Persistentes

DAC Dirección de Aviación Civil

DINAREN Dirección Nacional de Recursos Naturales Renovables

DPT Dirección de Planificación Territorial

ECV Encuesta de Condiciones de Vida

ENDEMAIN Encuesta Demográfica de Salud Materna e Infantil

ENEMDUR Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, Urbano y Rural

EPN Escuela Politécnica Nacional

ETN Estrategia Territorial Nacional

EUT Encuesta sobre el Uso del Tiempo

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – Sede Ecuador

FMI Fondo Monetario Internacional

FOB Free On Board (libre a bordo)

G-20 Grupo de los 20 (países industrializados y emergentes)

GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados

IGM Instituto Geográfico Militar

IG/EPN Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional

IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INFOPLAN Sistema de Información para la Planificación

IRD Siglas en francés del Instituto de Investigación para el Desarrollo

ISI Industrialización por Sustitución de Importaciones

ITT Iniciativa Yasuní (Ishpingo-Tambococha-Tiputini)

LOREYTF Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal

MAE Ministerio del Ambiente

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ELPR

OC

ESO

DE

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CC

IÓN

DEL

PLA

NN

AC

ION

AL

PAR

AEL

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ENV

IVIR

MCPNC Ministerio Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural

MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable

MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social

MINTUR Ministerio de Turismo

MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas

MPD Movimiento Popular Democrático

MSP Ministerio de Salud Pública

MTOP Ministerio de Transporte y Obras Públicas

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

OCP Oleoducto de Crudos Pesados

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OELAC Organización de Estados Latinoamericanos y del Caribe

OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo

PAI Plan Anual de Inversiones

PEA Población Económicamente Activa

PETROECUADOR Empresa Estatal Petróleos del Ecuador

PIB Producto interno bruto

PLANDETUR Plan Nacional de Turismo

PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

PROMSA Programa de Modernización de los Servicios Agropecuarios

SELBEN Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de Programas Sociales del Ecuador

SENAGUA Secretaría Nacional del Agua

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SIGAGRO Sistema de Información Geográfica para el Sector Agropecuario

SIISE Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

SISPAE Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano

SNAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas

SPPP Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas

SSI Sustitución Selectiva de Importaciones

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales

UNASUR Unión de Naciones Suramericanas

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

UNICEF Siglas en Inglés de: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UPA Unidad de Producción Agrícola

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