Microsoft Word - Seminario DHS Mérida marzo 162018.docxORDENAMIENTO ECOLÓGICO TERRITORIAL COMO UNO DE LOS RETOS MÁS IMPORTANTES PARA LA AGENDA DEL DESARROLLO HUMANO
SUSTENTABLE NACIONAL Y GLOBAL
16 y 17 de marzo de 2018
Mérida, Yucatán
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Hacia el futuro, ¿cuáles son los retos más importantes para la agenda del desarrollo global y nacional?
I. ORDENAMIENTO ECOLÓGICO TERRITORIAL
Una pregunta de difícil respuesta. En mi experiencia después de muchos años al frente de las instituciones más importantes del país en materia ambiental como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), he podido constatar que lo que frena el desarrollo humano sustentable del país es la falta de un ordenamiento ecológico del territorio.
El Ordenamiento Ecológico Territorial es el instumento de política ambiental cuyo objetivo se dirige a regular e inducir los asentamientos humanos y las actividades productivas acordes a la vocación natural de los usos del suelo, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sustenable de los recursos naturales.
II. LA SEDUE
Desde la creación de la Secretaría del Ordenamiento Urbano y Ecológico (SEDUE) el tema central ha sido la necesidad de establecer orden en el desarrollo urbano acorde al potente crecimiento demográfico que ha tenido el país.
La SEDUE fue creada en 1982 fundamentalmente con ese papel y en sus primeros años de vida –me parece– cumplió fielmente el objetivo original; sin embargo, el mal diseño de políticas públicas llevó al fracaso el plan original.
Ésta estableció la necesidad de una planeación con visión de largo plazo elaborando el Programa de Ordenamiento Ecológico del Territorio (POET, hoy POEGT) que respondía a una necesidad urgente en todo el país.
Supuestamente, la Reforma Agraria, después de la Revolución Mexicana y en el inicio de una nueva época para el país, con nuevas instituciones, tenía por objeto el reparto de tierras productivas de los llamados “latifundios” existentes desde muchos años antes.
En esta época de la creación del ejido, además de cometerse innumerables injusticias por el despojo injustificado de tierras que no eran en realidad latifundios. La Reforma Agraria debió concluir al finalizar el reparto de las propiedades de los latifundistas. Esto nunca ocurrió y por el contrario se convirtió en una especie de deporte nacional donde al inicio de cada administración, el Presidente en turno “repartía” propiedades ejidales a diestra y siniestra. Todo ello, desde luego, en medio de una terrible corrupción de las propias autoridades federales.
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En este contexto, hubo reparto de tierras que no tenían fines productivos agrícolas, como bosques, selvas, montañas, áreas naturales de inundación e incluso zonas federales de lagos, lagunas, ríos y barrancas.
Esto provocó un verdadero desastre administrativo en el territorio, complicando las bases de un ordenamiento ecológico eficaz.
A lo largo del tiempo se han perdido millones de hectáreas de terrenos que debieron estar siempre bajo la administración federal. En el caso de muchos países, como por ejemplo Estados Unidos y Canadá, más del 40% de su territorio es propiedad de la nación. En el caso de México, hoy representa menos del 5%.
En últimos años y gracias a un gran esfuerzo del sector ambiental federal, se han ido adquiriendo y decretando áreas de conservación, de reserva territorial y áreas naturales protegidas (ANP), alcanzando más del 10% del territorio en las declaratorias, pero en la mayoría de los casos la propiedad sigue siendo ejidal, comunal o privada.
III. SEMARNAP Y SEDESOL
En 1992 desaparece la SEDUE para dar paso a dos nuevas dependencias federales: la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) ese mismo año y la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) en 1994. Uno de los objetivos fue fortalecer las políticas ambientales y de desarrollo urbano del país.
En realidad, la SEDUE, desde su diseño original, mantenía dos sistemas fundamentales de planeación: el del ordenamiento ecológico del territorio y además la planeación del desarrollo urbano territorial (PDU). Los dos esquemas de planeación tienen que ir de la mano porque el desarrollo urbano está en función del ordenamiento ecológico y los usos del suelo.
En el nuevo esquema de planeación se responsabilizó a la SEMARNAP del POEGT y a la SEDESOL del PDU. Esto representó un error histórico de graves consecuencias porque nunca ha habido una buena coordinación entre las dos secretarías, provocando un verdadero caos en el sistema nacional de planeación.
IV. LA SEDATU
En la pasada administración del presidente Felipe Calderón, hubo la idea por parte de la oficina de la Presidencia de eliminar la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), dado que sus funciones podían ser incorporadas a otras dependencias. En ese momento, en la Dirección General de la CONAGUA, trabajamos en un proyecto que pusimos a
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consideración de la Presidencia, que consistía en crear la Secretaría del Ordenamiento del Territorio (SOT).
La idea era muy simple: absorver todas las valiosas herramientas de la SRA y conjuntar en una misma secretaría las responsabilidades tanto de la SEMARNAT (antes SEMARNAP) como de la SEDESOL en cuanto a la planeación ecológica como de desarrollo urbano.
Nuestra propuesta no fue bien entendida y se quedó archivada. Afortunadamente, ya en la nueva administración del presidente Enrique Peña Nieto, se desempolvó y finamente se creó la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU). Un acierto indiscutible de esta nueva administración, pero donde desafortunadamente no se conjuntaron los sistemas de planeación del territorio tanto en el orden ecológico como de desarrollo urbano.
Es por ello que seguimos insistiendo en la necesidad de concluir esta transformación administrativa, con objeto de lograr un verdadero esquema de ordenamiento del territorio en todo el país.
V. AGUA: PÉRDIDA ALARMANTE DE DISPONIBILIDAD
Una de las consecuencias inmediatas de la mala planeación en el desarrollo ecológico y urbano territorial es la pérdida acelerada de la disponibilidad de agua dulce para consumo humano, agropecuario, agrícola, comercial e industrial.
México se encuentra ubicado en la región tropical y subtropical del planeta, donde se encuentran amplias zonas desérticas. Muchos piensan que nuestro país es todo verde, pero esto no es así.
La precipitación pluvial tiene una marcada diferencia a lo largo del territorio. Mientas que en el sureste tenemos lluvias hasta de 1,500 mm al año, en la parte norte de Baja California hay zonas desérticas donde nunca llueve y en promedio se encuentran por debajo de los 50 mm al año (Fig. 1).
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En los últimos 50 años, la población del país creció de 25.8 millones de habitantes en 1950, a 112.3 en el censo de 2010, pero la población urbana pasó del 11% al 87.5% (Fig. 2). En este mismo periodo, la pérdida en disponibilidad de agua dulce ha sido inversamente proporcional, pasando de 18,000 m3/hab/año en 1950, a alrededor de 4,000 en el 2010 (Fig. 3).
Fig. 1. Precipitación pluvial anual en México
Fig. 2. Evolución del crecimiento poblacional en México
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Fig. 3. Evolución de la disponibilidad de agua en México
Si comparamos la pérdida de disponibilidad de agua con otros países, podremos constatar que aunque las poblaciones aumentan considerablemente con el tiempo, la disponibilidad de agua se mantiene constante, debido a un uso racional y a la incorporación de tecnologías.
Un tema central es el tratamiento al 100% de las aguas negras y su reúso en la agricultura y la industria. Resulta imperdonable que en México se siga extrayendo agua pura del subsuelo para riego por inundación de cultivos de maíz y de granos en general.
Otro aspecto muy negativo en la mala planeación y los usos del suelo en el territorio, consiste en que los asentamientos urbanos, así como la industria y la agricultura, se concentran a lo largo y ancho del país en una proporción inversa a la disponibilidad de agua; por ejemplo, en donde se cuenta con el 31% de la disponibilidad natural media de agua, habita el 77% de la población y se general el 87% del PIB (Fig. 4).
1950 2007 2025
Fig. 4. Relación disponibilidad de agua-población-PIB.
El abuso en la extracción de agua de los acuíferos ha provocado en muchos casos la sobre explotación y agotamiento de aguas subterráneas. Hoy, de acuerdo a los datos de la CONAGUA, 104 acuíferos se encuentran en estado grave de sobreexplotación (Fig. 5).
Fig. 5. Acuíferos sobreexplotados en México
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VI. AUMENTO DE SEQUÍA POR EFECTO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
En los últimos años, como consecuencia del cambio climático, han incrementado los periodos y la intensidad de sequías en el país.
De acuerdo a estudios y proyecciones del Instituto Meteorológico de Tecnología del Agua (IMTA – CONAGUA), las anomalías promedio de lluvia en el territorio nacional por efectos del cambio climático irán en los próximos años de un -4% hasta un -29%, con efectos catastróficos para la producción agrícola, industrial y para la disponibilidad público-urbano (Fig. 6).
Fig. 6. Impacto del cambio climático en la precipitación. Anomalía promedio de precipitación estacional (verano) 2061-2090.
Algunos de los fenómenos de sequía recientes fueron en 2006 y 2011. En 2006 cerca de un 70% del territorio estuvo impactado por algún tipo de sequía y un 15% por sequía extrema. En 2011 la sequía fue más intensa, casi el 80% del territorio se vio afectado por algún tipo de sequía, cerca de un 40% por sequía extrema y casi el 20% por sequía excepcional. Asimismo, el invierno de 2010 y la primavera de 2011 presentaron lluvias por debajo del promedio (Fig. 7).
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Fig. 7. Evolución del área afectada por sequía en México
VII. ORDENAMIENTO TERRITORIAL, CAMBIO CLIMÁTICO Y DESASTRES NATURALES
Es indudable que uno de los efectos del cambio climático es la alteración en los ciclos de lluvia que provocarán en un futuro sequías muy serias, pero también el incremento de la temperatura del agua en los océanos, que se convierten en el motor-acelerador de los ciclones tropicales.
Los ciclones tropicales son un beneficio para el país en tanto que se convierten en gigantescos transportadores de agua. Hay regiones del país que si no fuera por los huracanes nunca tendrían recarga de los acuíferos ni agua para la agricultura y demás usos.
El incremento de la temperatura en el mar como consecuencia del cambio climático, está provocando mayor intensidad en los ciclones tropicales. Por lo mismo, una de las acciones más urgentes en cuanto a medidas de mitigación contral el cambio climático consiste en una mayor exigencia para un ordenameinto ecológico del territorio.
En mi experiencia al frente de la SEMARNAT y la CONAGUA, los mayores estragos causados por huracanes se deben a tres razones principales: 1) nula planeación de los asentamientos; 2) pérdida de áreas naturales y ecosistemas que funcionan como zonas de amortiguamiento; y 3) permisividad y omisión por parte de las autoridades responsables, en áreas de riesgo, casi siempre zonas federales de ríos, barrancas y de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT).
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a. Motozintla: un desastre total
Una imagen dice más que mil palabras. La fotografía es muy ilustrativa del desorden urbano y de los daños causados por el Huracán Stan en 2005 en Motozintla, Chiapas (Fig. 8).
Esta fotografía revela el gran desastre que tenemos en el país en materia de planeación del desarrollo urbano, en ella se puede constatar que en esta comunidad todo está mal. La montaña está completamente devastada y deforestada; los caminos rurales de la montaña, así como las calles de la población, están en sentido radial a la pendiente de la montaña, lo que provoca desprendimientos de tierra que durante las tormentas terminan en las casas del pueblo. Muchas de las construcciones se encuentran dentro de la zona federal del río y en sus afluentes naturales.
También puede observarse que muchos de los asentamientos están prácticamente dentro del río, sin respetar la zona federal, lo cual representa un altísimo riesgo para todos los habitantes de Motozintla.
Fig. 8. Zona de desastre en Motozintla, Chiapas, 2005
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b. Chalco: la corrupción e irresponsabilidad de autoridades
Otra fotografía muy reveladora es el crecimiento desordenado de Chalco en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Chalco era uno de los cinco lagos que conformaban la zona lacustre del Valle de México. Es un área natural de inundación y por eso mismo está clasificada como zona de alto riesgo en los Atlas de Riesgo elaborados en distintas administraciones (Fig. 9).
Fig. 9. Crecimiento poblacional desordenado en Chalco
Absurdamente, en muy poco tiempo se promovieron asentamientos que han ocupado toda la zona clasificada como de mayor riesgo de inundación (Fig. 10).
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Fig. 10. Escenario de inundación del Río de la Compañía en Chalco
c. Zona Federal del Lago de Texcoco
Finalmente, quiero referirme a una situación que considero de extrema gravedad al haberse autorizado en esta misma administración la construcción del nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México (NAICM) justo sobre el último reducto de lo que fue el Lago de Texcoco.
Se trata de una zona natural de inundación y de regulación hidrológica para todo el Valle de México. Cuando se aprobó en 1971 el Plan Lago de Texcoco por medio de un decreto presidencial, se confirmó la vocación ecológica y de regulación de toda la Zona Federal del Lago de Texcoco (ZFLT).
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En 2011, hubo lluvias torrenciales en la Ciudad de México provocadas por la tormenta tropical “Arlene” que rebasaron toda la capacidad del desagüe de la Ciudad, ya de por sí muy mermado (Fig. 11).
Fig. 11. Capacidad de desagüe en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM)
Nuevamente, una fotografía habla por sí misma. En las figuras 12 y 13 se aprecia la inundación en la ZFLT, misma donde hoy se construye el NAICM.
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Fig. 12. Inundación de la ZFLT durante la tormenta Arlene en 2011
Fig. 13. Inundación de la ZFLT en el área donde se contruye el NAICM durante la tormenta Arlene
Lo que podemos apreciar en estos ejemplos, sucede en todo el país. Los daños provocados por los huracanes y las lluvias torrenciales indudablemente están potenciados por los efectos del cambio climático, pero en general, la mayor parte de las afectaciones se deben
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a la ausencia de planeación urbana que permiten asentamientos en zonas de muy alto riesgo, que no toman en cuenta el ordenamiento ecológico territorial.
IX. CONCLUSIONES
Proponemos con urgencia una serie de acciones, políticas públicas y programas a realizar para la próxima administración:
1) Concentrar en la SEDATU toda la responsabilidad en la elaboración del POEGT, con objeto de alinear los programas de desarrollo urbano municipales, estatales y regionales.
2) Delimitar, proteger, mantener y dar seguimiento a los planes de manejo de todas las zonas de conservación y ANP.
3) Delimitar, proteger y vigilar las áreas de bosques, selvas y montañas en todo el territorio nacional.
4) Delimitar, vigilar y proteger la zona federal de ríos, barrancas, lagos, lagunas, pantanos, ciénegas y en general todas las áreas de inundación.
5) Revisar, ampliar, proteger y vigilar la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT). En general, la legislación que administra y ordena la ZOFEMAT es obsoleta e impráctica; obedece a intereses oscuros y a una grave corrupción para beneficio de desarrollos turísticos y urbanos que no son sustentables y dañan de manera irreversible el frágil equilibrio ecológico de la ZOFEMAT. Por otra parte, no contribuye a un desarrollo regional más equitativo, al impedir el usufructo democrático de la belleza escénica de la zonas costeras. Una política sustentable debe promover desarrollos turísticos que se armonicen con el desarrollo municipal. Se requiere una nueva definición de la ZOFEMAT que dé certeza a la protección real de la zona costera en todos los litorales del país.
6) Proteger y preservar los acuíferos del país. Recuperar los 104 acuíferos clasificados por la CONAGUA en estado crítico de sobreexplotación. Preservar las áreas naturales de recarga de los acuíferos. Vigilar y proteger grutas, cavernas, cenotes y ríos subterráneos.
7) Preservar y tecnificar todas las áreas agrícolas. Evitar los cambios de uso de suelo, tanto en grandes distritos de riego, unidades de riego, distritos de riego tecnificado y pequeños productores agrícolas.
Si no se respeta la normatividad ambiental y los usos del suelo, los costos por daños derivados de fenómenos naturales –incrementados por efectos del cambio climático–
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serán inimaginables, en términos ambientales, económicos, de bienestar e incluso de pérdida de vidas humanas.
Todos los temas aquí tratados son de índole de seguridad nacional, por lo que deberían estarse tratando como tal.
Uno de los ejes centrales para la mitigación de los efectos del cambio climático será, sin duda, el ordenamiento y el reordenamiento del territorio de acuerdo a los criterios ecológicos y de la vocación natural para los usos del suelo. Es condición sine qua non para garantizar un verdadero Desarrollo Humano Sustentable.
José Luis Luege Tamargo