Revista CEDDET - 2008 - 2º Semestre - Parlamentos - n3

200820 Semestre

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

Entrevistas:ENRIQUE MÚGICA HERZOG. Defensor del Pueblo. España.JOSÉ LUIS SOBERANES FERNÁNDEZ. Presidente de la Comisión Nacionalde Derechos Humanos. México.Estudios:CHILE. Parlamento chileno y poder presidencial. Notas críticas sobre elrégimen político chileno. Por Rodrigo Pérez Licisic.Panorámicas sobre control parlamentario:Argentina, Brasil, Costa Rica y Perú.Nuestros Parlamentos:Chile y España.Actividades de la REI en ParlamentosActividades de la Fundación Manuel Giménez AbadEventos y Convocatorias N ú m e r o 3

ParlamentosParlamentos

Con la colaboración de:

SumarioEDITORIAL 3

ENTREVISTASENRIQUE MÚGICA HERZOG.Defensor del Pueblo. España. 4

JOSÉ LUIS SOBERANES FERNÁNDEZ.Presidente de la Comisión Nacionalde Derechos Humanos. México. 9

ESTUDIOSCHILE: Parlamento chileno y poderpresidencial. Notas críticas sobre elrégimen político chileno.Rodrigo Pérez Licisic. 13

PANORÁMICAS SOBRE CONTROL PARLAMENTARIO

Brasil. Control político.Pablo Arruda. 17

Brasil. Control Parlamentario.Silvia Regina Coelho. 20

Costa Rica. Responsabilidad política.Kattya Delgado Madrigal. 23

Perú. Control parlamentario.José Francisco Villena Changanaquí. 26

Argentina y Costa RicaPotestades investigadoras de los Parlamentos.Grupo de trabajo de la REI en Parlamentos. 30

NUESTROS PARLAMENTOSLa transparencia y el Parlamento. Eduardo Cowley P. 40

España: El Senado como Cámara de Representación Territorial.Lidia Suárez. 42

ACTIVIDADES DE LA REI EN PARLAMENTOS 44

FUNDACIÓN MANUEL GIMÉNEZ ABAD 48

EVENTOS Y CONVOCATORIAS 49

Redactor JefeFERNANDO REVIRIEGO

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de laREI en Parlamentos:

JOSÉ MARÍA CODES CALATRAVA

Coordinador temático Congreso de los

Diputados de España.

MILENA SOTO DOBLES

Coordinadora temática

de América Latina.

BEATRIZ ALCOCER

Coordinadora técnica de apoyo del

Congreso de los Diputados de España

MILAGROS CAMPOS

Coordinadora temática

de América Latina

MILENA SOTO

Coordinadora temático en América

Latina.

Fundación CEDDET

ESTHER GONZALEZ- LLANOS

Coordinadora técnica

MARIANA SZEFNER

Coordinadora del Área de Parlamentos

CRISTINA BALARI

Responsable del Programa“Red de

Expertos”

[email protected]

Acceso a la REIwww.ceddet.org

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en ParlamentosNúmero 3. 2º Semestre 2008

© Los contenidos de esta Revista se acogen al amparo del Derecho de la Propiedad Intelectual. Quedan reser-vados todos los derechos inherentes a que ampara la Ley, así como los de traducción, reimpresión, e internet(página web). Se permite la reproducción, citando la fuente.La REI en Parlamentos y las entidades patrocina-doras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.

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Editorial

La sección panorámicas de este tercernúmero de la revista digital de la REIen Parlamentos aborda un tema del

que no es preciso glosar su importancia, el controlparlamentario en sentido extenso. Se hace desdeópticas diversas, no en vano participan en la mis-ma asesores parlamentarios, docentes, abogados..,analizando su perspectiva teórica y práctica encuatro países iberoamericanos: Argentina, Brasil,Costa Rica y Perú.

Colaboran así en esta sección PAULA ARRUDA,KATTYA DELGADO MADRIGAL, LUCAS DOLDÁNGUIJARRO, GLADYS LUISA GALIANO, MELANIAGUEVARA LUNA, FERNANDO PERALTA NAPOLI,SILVIA REGINA COELHO, SYLVIA SOLÍS MORA yJOSÉ FRANCISCO VILLENA CHANGANAQUÍ.

Encabezando el número, y en la sección corres-pondiente, ofrecemos sendas entrevistas a ENRI-QUE MÚGICA HERZOG (Defensor del Pueblo enEspaña desde el año 2000) y a JOSÉ LUIS SOBERA-NES FERNÁNDEZ (Presidente de la ComisiónNacional de Derechos Humanos en México desde1999) permitiéndonos acercar a estas figuras, susfunciones y relaciones con sus parlamentos res-

pectivos (las dos nuevamente a cargo de nuestrocolaborador habitual JOAQUÍN BRAGE, Profesorde Derecho Constitucional y Juez).

En la sección Estudios puede encontrarse uninteresante trabajo del Profesor de Derecho Cons-titucional y Decano de la Facultad de Derecho dela Universidad de Atacama, Chile, donde, diseccio-nando las últimas reformas constitucionales deeste país, aborda sus implicaciones en las relacio-nes Parlamento-Gobierno.

Junto a las actividades de la REI, reflejadas enlos foros sobre transfuguismo parlamentario (ela-borado por MILAGROS CAMPOS) e Integraciónregional (a cargo de MILENA SOTO DOBLES), o lareseña de las actividades de diferente tenor (Jor-nadas, mesas redondas, publicaciones..) de lasiempre activa Fundación Manuel Giménez Abad,se incluyen en la sección nuestros Parlamentosdos apuntes sobre la transparencia y el Parlamen-to a cargo de EDUARDO COWLEY y sobre esareforma que nunca llega del Senado español, de laque seguimos siendo ciertamente escépticos, acargo esta última de LIDIA SUÁREZ.

Confiando que el número resulte de interéspara los lectores anticipamos que en el siguientepretenderemos abordar las deficiencias o mejorasque podrían articularse en el régimen electoral denuestros respectivos países.

Fernando ReviriegoRedactor JefeProfesor de Derecho Constitucional UNED.Fundación Manuel Giménez Abad

3Con la colaboración de:

REI en Par lamentos

El Defensor del Pueblo se confi-gura en la Constitución españo-la de 1978 como un alto comisio-

nado de las Cortes Generales (ParlamentoNacional) para la defensa de los dere-chos de los ciudadanos y el control de laactividad administrativa. En concreto,¿cuál es el vínculo entre el Defensor delPueblo y el Parlamento más allá de laelección y cuáles son sus relaciones yvías de conexión?.

La relación del Defensor del Pueblocon las Cortes Generales se establece através de una Comisión Mixta Congreso-Senado, ante la cual el Defensor presen-ta sus informes - tanto anuales comoextraordinarios - antes de hacerlo antelos Plenos de ambas Cámaras. Tambiéncomparece , él o sus adjuntos, cuando esrequerido por la Comisión para informarsobre algún tema concreto de la activi-dad de la Institución. En la presentacióndel Informe anual ante la Comisión elDefensor expone y luego responde a lasintervenciones de los portavoces de losgrupos políticos representados en laComisión que pueden formular preguntaso pedir aclaraciones, mientras que cuan-do presenta el Informe ante los Plenostras su exposición se marcha de la sala yson los portavoces parlamentarios quie-nes explicitan su postura pero sin queésta sea respondida por el Defensor. Espues en el seno de la Comisión MixtaCongreso-Senado de Relaciones con el

Defensor del Pueblo donde realmente sedebate sobre la actividad de la Institu-ción y a través de ella el Defensor recibeen ocasiones propuestas para investiga-ciones e informes puntuales.

La Comisión está formada por losmiembros que designen los Grupos parla-mentarios constituidos en las Cámaras ysu número respecto a cada uno lo acuer-dan para cada Legislatura las Mesas delCongreso y el Senado. Sus funciones lasestablecen la Ley Orgánica del Defensordel Pueblo y el Reglamento de Organiza-ción y Funcionamiento del Defensor delPueblo.

Para la elección del Defensor del Pueblose exige legalmente (no constitucional-mente) una mayoría reforzada del Parla-mento, que lleva a que el designado tengaque ser necesariamente una personali-dad de consenso, al menos, entre las dosprincipales fuerzas políticas, aunque nocabe duda de que el partido que mayorpeso tiene en la elección es el que esté enel Gobierno (aunque el elegido no sea desu ideología). ¿Hay luego en la prácticaalgún tipo de “compensación interparti-dista” en la elección de los Vicedefenso-res o éstos son elegidos por el Defensorsobre la base de criterios técnicos?.

Es el Defensor del Pueblo, según esta-blece su norma reguladora, quien nom-bra a sus Adjuntos, de acuerdo con crite-rios sobre todo técnicos, pero la Ley dice

Entrevista

Por JOAQUÍN BRAGE. Profesor de Derecho Constitucional y Juez.

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Enrique Múgica HerzogDefensor del Pueblo. España.


claramente “previa conformidad de las Cámaras”,lo que podría dar esa impresión “compensatoria”aludida en la pregunta. El Defensor presenta suspropuestas a la Comisión Mixta, que las valora yotorga su conformidad previa a la efectividad delnombramiento, cuando se publica en el BoletínOficial del Estado.

En cuanto a su elegibilidad puede ser candidatocualquier español mayor de edad en pleno disfrutede sus derechos civiles y políticos y respecto a susprerrogativas e incompatibilidades se les aplica lasmismas que al Defensor del Pueblo y que vienen deli-mitadas en los artículos 6 y 7 de su Ley Orgánica.

El Defensor del Pueblo español es el primerOmbudsman que tiene legitimación procesal activapara plantear un “recurso de inconstitucionalidad”(o control normativo abstracto) frente a leyes par-lamentarias ante un tribunal constitucional u órga-no jurisdiccional de la constitucionalidad y éstaquizás sea su peculiaridad más característica. Sinembargo, este tipo de legitimación procesal-cons-titucional ha tenido un gran éxito y se ha exportadoa otros países europeos y latinoamericanos. En símisma, tal legitimación procesal parece contradic-toria con la naturaleza del Defensor del Pueblocomo Comisionado del Parlamento nacional (Cor-tes Generales), ya que es una legitimación paraimpugnar, entre otras, las leyes aprobadas por eseParlamento que lo nombra. ¿Cómo se ha logradoarticular en España a lo largo de estas décadaseste tipo de legitimación procesal? Y ¿Cuáles sonlas pautas o directrices que han orientado alDefensor a la hora de decidir plantear o no unrecurso de inconstitucionalidad?.

La legitimación para interponer recursos deinconstitucionalidad y amparo se la otorgan alDefensor del Pueblo la propia Constitución y laLey Orgánica que lo regula. Esta atribución pue-de ejercerse de oficio o a instancia de parte. Cual-quier persona, individual o jurídica puede solicitaral Defensor la interposición de recurso contraleyes, disposiciones normativas o actos con fuerzade ley, aprobados por las Cortes Generales o porlos Parlamentos autonómicos. El Defensor decidesobre su interposición - tras cumplir el trámite deinformar a la Junta de Coordinación y RégimenInterior de la Institución - según su leal saber yentender. Decide libre e independientemente.

Como dijo Álvaro Gil Robles, que fue el segun-do titular de la Institución, esto es “un instrumen-to poderoso y una importante carga ya que cons-tituye no sólo un trabajo técnico considerable sinouna carga añadida de presión y responsabilidadpolítica”. En el libro “El Defensor del Pueblo en unaEspaña en cambio” que resume los 25 años deexistencia de la Institución, se analizan los datosreferentes a peticiones de interposición de recur-sos de inconstitucionalidad, que han sido numero-sas y constantes. Todas han sido objeto de unestudio riguroso y siempre se notificó a los peti-cionarios las causas de su interposición o rechazo.También en el informe anual de la Institución seincluyen los fundamentos de su presentación.

En el primer Informe presentado a las Cortes en1983 hay una declaración programática que defi-ne los tres principios que han guiado la decisiónde presentar recurso de inconstitucionalidad anteel Tribunal Constitucional: prudencia, compromisoincondicional en la defensa de los derechos ylibertades que la Constitución ampara y plenorigor jurídico en su utilización. Se han presentadorecursos sobre la asignación de subvenciones,ayudas y bienes patrimoniales a organizacionessindicales, sobre la situación de los extranjeros enEspaña y sobre la tutela de sus derechos y liberta-des, sobre el tratamiento y utilización de datos einformaciones que acerca de los ciudadanosposee la Administración, sobre derechos políticosde los ciudadanos en distintas comunidades autó-nomas... por citar algunos de los veinte en totalque han sido presentados. De ellos seis han sidoestimados, tres lo han sido parcialmente, sietedesestimados, dos desistidos por el Defensor delPueblo y uno extinguido por pérdida sobrevenidadel objeto del recurso. Actualmente se encuentrapendiente de sentencia el recurso sobre el Estatutcatalán.

Más allá de esta legitimación procesal activa paraimpugnar leyes, de particular interés en esta Revis-ta parlamentaria, el Defensor del Pueblo tieneotras importantes funciones y competencias.¿Cuáles son éstas? ¿Qué aspectos de la realidadconstitucional española actual preocupan másactualmente al Defensor del Pueblo?.

Las competencias del Defensor del Pueblo lasestablecen la Constitución y la Ley Orgánica del

ENTREVISTA: D. Enrique Múgica.


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Defensor del Pueblo. La primera es la defensa delorden constitucional y de la norma fundamental,para este cometido cuenta con su legitimaciónpara presentar recurso de inconstitucionalidadante el Tribunal Constitucional; en segundo lugarla protección y defensa de los derechos de los ciu-dadanos incluidos en el Título I de la Constitución,para ello está facultado para el ejercicio del hábe-as corpus y la interposición del recurso de ampa-ro ante el Tribunal Constitucional y en tercer lugarla supervisión de las administraciones públicas,incluyendo los agentes o colaboradores de estasadministraciones en el cumplimiento o realizaciónde fines o servicios públicos. A esto último, quesupone una defensa indirecta de derechos funda-mentales, se refiere la mayor parte de las quejas yreclamaciones. El Defensor del Pueblo investigalas disfunciones en la actuación de las adminis-traciones y vela por la protección de los derechossociales y económicos de los ciudadanos.

El Defensor, como indica su norma reguladora,“podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición departe cualquier investigación conducente al escla-recimiento de los actos y resoluciones de la Admi-nistración pública y sus agentes en relación conlos ciudadanos”. Sus atribuciones se extienden a laactividad de los ministros, autoridades adminis-trativas, funcionarios y cualquier persona queactúe al servicio de las Administraciones públicasy su actividad no se interrumpe en caso de que lasCortes Generales no se encuentren reunidas,hubieren sido disueltas o hubiere expirado sumandato. Tampoco en caso de declaración deestados de excepción o de sitio. Únicamente sesuspende la actuación del Defensor si, una vez ini-ciada, se interpusiere por persona interesadademanda o recurso ante los tribunales ordinarioso el Tribunal Constitucional. También hay queseñalar que las quejas referidas al funcionamien-to de la Administración de Justicia deberá dirigir-las al Ministerio Fiscal para que éste investigue surealidad y adopte las medidas oportunas con arre-glo a la ley, o bien las traslade al Consejo Generaldel Poder Judicial. Todo ello sin perjuicio de que sehaga referencia a ellas en el Informe anual que elDefensor presente a las Cortes Generales.

El Defensor velará también por el respeto, en elámbito de la Administración Militar, de los dere-chos proclamados en el Título Primero de la Cons-

titución sin que ello pueda entrañar una interfe-rencia en el mando de la Defensa Nacional.

Los informes preceptivos que cada año presen-ta el Defensor ante las Cortes Generales contienentoda una serie de “preocupaciones” sobre la reali-dad constitucional (eficacia de la Justicia, protec-ción de grupos vulnerables, perfeccionamiento dederechos subjetivos,...).

¿Cuál es el trámite normal y típico de una quejaplanteada por un ciudadano ante el Defensor delPueblo? ¿cuáles son las formalidades indispensa-bles y cuál el plazo medio de “tramitación comple-ta” de una queja? ¿ocurre frecuentemente quecuando el Defensor termina la tramitación de unaqueja ya no haya posibilidad de rectificar la actua-ción administrativa concreta al ser un hecho con-sumado y formalmente no combatible (por ejemplo,una sanción ya firme al ser antieconómico para elciudadano recurrirla ante los tribunales)?.

El Defensor puede iniciar una investigación deoficio al tener conocimiento de un problema -loque ocurre frecuentemente gracias a los mediosde comunicación- o a petición de los ciudadanos.

Cualquier ciudadano puede acudir al Defensor,no se requiere abogado ni procurador y los trámi-tes son totalmente gratuitos. La confidencialidaden la presentación de las quejas es otra garantía,la correspondencia dirigida al Defensor y que searemitida desde un centro de detención, interna-miento o custodia no podrá ser objeto de censurade ningún tipo y las conversaciones con el Defen-sor o sus delegados no podrán ser objeto de escu-cha o interferencia. Para formular una queja bas-ta con acudir personalmente a la sede de laInstitución, escribir una carta o entrar en la pági-na web: www.defensordelpueblo.es

Los límites para la intervención del Defensorlos señala claramente su norma reguladora: nopuede intervenir cuando se trate de conflictosentre particulares, cuando no haya existido inter-vención de las administraciones públicas, cuandose trate de quejas anónimas o se advierta en ellasmala fe, carencia de fundamento, inexistencia depretensión o en el caso de que la tramitación per-judique el legítimo derecho de terceros. Tampocopuede hacerlo en caso de que esté pendiente reso-lución judicial y si, una vez iniciada la investiga-ción, se interpusiere por persona interesada

REI en Par lamentos


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demanda o recurso ante los tribunales ordinarioso ante el Tribunal Constitucional, el Defensor lasuspenderá hasta que haya un pronunciamientode la Justicia.

Para ser admitida una queja se requiere tam-bién que no haya transcurrido más de un año des-de que el ciudadano haya tenido conocimiento delhecho objeto de la misma. De toda queja se acusarecibo y, si no fuera admitida a trámite por algu-no de los supuestos antes mencionados, se comu-nicará al interesado orientándole, en la medida delo posible, para encontrar vías de solución a suproblema.

Una vez admitida la queja, el Defensor del Pue-blo promoverá la oportuna investigación sumariapara el esclarecimiento de los supuestos y solicita-rá al organismo o dependencia administrativa pro-cedente un informe escrito. Este informe debe serremitido en un plazo máximo de quince días,ampliable cuando concurran circunstancias que loaconsejen. La negativa o negligencia del funciona-rio o de sus superiores responsables al envío deeste informe podrá ser considerada por el Defensorcomo hostil o entorpecedora de sus funciones, ycomo tal hacerla constar en su informe anual a lasCortes Generales. Todos los poderes públicos estánobligados a auxiliar con carácter preferente yurgente al Defensor, a él o a sus delegados no se lespuede negar el acceso a ningún expediente o docu-mentación administrativa relacionados con elobjeto de la investigación, podrán personarse encualquier centro de la Administración pública oafecto a un servicio público y hacer las entrevistaspersonales que consideren pertinentes o solicitarampliación de los informes recibidos. Cada quejaconlleva una tramitación diferente según lo exija lainvestigación, por ello no puede atribuirse un pla-zo predeterminado para su estudio y conclusión.

Si la investigación afecta a la conducta de laspersonas al servicio de la Administración en rela-ción a la función que desempeñan, el Defensor locomunicará al interesado y a su inmediato supe-rior, debiendo el afectado responder por escrito yaportar los documentos y testimonios oportunos,pudiendo proponer también al funcionario afecta-do una entrevista para ampliar los datos. Toda lainformación obtenida tendrá carácter de reserva-da sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley de Enjui-ciamiento Criminal sobre la denuncia de hechos

que pudieran tener carácter delictivo. En el casode que el superior jerárquico prohíba al funciona-rio responder a la requisitoria del Defensor, debe-rá manifestarlo en escrito motivado y el Defensorproseguirá las actuaciones investigadoras diri-giéndose al superior.

Cuando el Defensor del Pueblo, en razón delejercicio de las funciones propias de su cargo, ten-ga conocimiento de conducta o hechos presumi-blemente delictivos, lo pondrá en conocimientodel Fiscal General del Estado, que informará perió-dicamente al Defensor de sus actuaciones.

En cuanto a un plazo medio de tramitacióncompleta de la queja, una simple operación arit-mética bastaría para calcularlo, pero no es undato significativo porque cada queja individual seve influida por una serie de variables propias quemodifican el concepto de gestión. De cualquiermodo, los esfuerzos de la Institución por dotar deagilidad a su actuación son permanentes y conti-nuos desde que se creara la figura hace más de 25años.

Es claro que el Defensor del Pueblo, como Magis-tratura de auctoritas más que de potestas, va másallá de un control de legalidad y formula sugeren-cias y recomendaciones. De todas las que se hanhecho a lo largo de estas décadas de funciona-miento, ¿ cuáles son las más importantes que hanlogrado hacerse realidad y cuáles las más relevan-tes a las que los poderes públicos han hecho oídossordos o han caído en saco roto?.

El Defensor del Pueblo , a lo largo de sus vein-ticinco años de existencia, ha efectuado más dedos mil recomendaciones a las administracionespúblicas. No resulta pues fácil decir cuales sonmás relevantes porque en cada área de trabajohay muestras de su gran impacto social y en oca-siones- porque la Administración puede aceptar-las o no- normativo.

Brevemente señalaremos unos ejemplos derecomendaciones efectuadas correspondiendo alas ocho áreas en que está estructurado el traba-jo en la Institución. Así en el área de Función yEmpleo Públicos tenemos sobre la equiparación dela mujer funcionaria al hombre en materia dederechos pasivos y sobre la situación de los mili-tares profesionales que finalizan su compromisocon las Fuerzas Armadas estando de baja médica;

ENTREVISTA: D. Enrique Múgica.


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en Defensa e Interior, sobre programas de forma-ción profesional ocupacional en centros peniten-ciarios, sobre incoación de expedientes disciplina-rios a los agentes incursos en causa penal, y sobreproporcionalidad en la medida cautelar de deten-ción aplicada por la Policía Nacional; en el área deJusticia y Violencia Doméstica, sobre el derechofundamental a la defensa y a la asistencia letradade los detenidos y presos, sobre la violenciadoméstica contra las mujeres, y sobre posiblesreformas normativas y ampliación de medios paraaplicar la ley reguladora de la responsabilidadpenal de los menores; en el área de Administra-ción Económica , sobre mejora en la gestión deexpedientes expropiatorios, y sobre abono deintereses de demora correspondientes a las devo-luciones del impuesto sobre la Renta de las per-sonas físicas; en el área de Ordenación Territorial,sobre conservación y defensa de vías pecuarias,sobre gestión de residuos urbanos, y sobre ruidosen viviendas cercanas a una autopista; en Sanidady Política Social, sobre funcionamiento de servi-cios de urgencia en el sistema sanitario público,sobre listas de espera en el Sistema Nacional deSalud, y sobre garantías de internamiento de losdiscapacitados psíquicos; en el área de Inmigra-ción y Asuntos Exteriores, sobre la aplicación de laLey de derechos y libertades de los extranjeros enEspaña, sobre su situación jurídica y asistencial,sobre expulsiones, y sobre tratamiento a polizo-nes; y, por último, en el área de Educación y Cul-tura , sobre motivación en las resoluciones deses-timatorias de recursos administrativos en materiade becas y ayudas de estudios, sobre cuotas deacceso de alumnos discapacitados a la Universi-dad... Es una enumeración somera, porque ya dijeque son más de dos mil las recomendaciones efec-tuadas a la Administración.

El Defensor del Pueblo cuenta con sus propios ser-vicios jurídicos, pero en ocasiones se ha acudido alasesoramiento externo de expertos. ¿En qué tipode supuestos se ha hecho así? Y ¿sólo para aseso-ramiento jurídico externo o también para asesora-miento en otros campos?.

En esas ocasiones, ciertamente muy raras pues-to que no superan la media docena en la vida de laInstitución, se ha pretendido contrastar el parecerde determinados especialistas (por regla general

catedráticos en la materia de reconocido prestigio)con la opinión de los asesores de la propia Institu-ción del Defensor del Pueblo. Así sucedió por ejem-plo con la norma sobre el uso del catalán, con laLey de extranjería del año 2000 o con el recienteEstatuto de Cataluña. De lo que se trataba era detener elementos de juicio suficientes a la hora detomar una decisión lo más rigurosa posible acercade la interposición de un recurso de inconstitucio-nalidad, esto es, un asesoramiento jurídico y sólojurídico.

Para terminar, en España, junto al Defensor delPueblo, existen en algunas Comunidades Autóno-mas otros órganos autonómicos homólogos (secto-riales, en su caso, como el Defensor del Menor).¿Cómo se coordinan con el Defensor nacional yentre sí, y cuales son los criterios básicos de deli-mitación competencial?.

La Ley Orgánica del Defensor del Pueblo esta-blece en su artículo 12, punto 1, que el Defensorpodrá “de oficio o a instancia de parte supervisarpor sí mismo la actividad de la Comunidad Autó-noma en el ámbito de competencias definido poresta Ley” y en su punto 2 dice que “a los efectosde lo previsto en el párrafo anterior los órganossimilares de las Comunidades Autónomas coordi-narán sus funciones con las del Defensor del Pue-blo y éste podrá solicitar su cooperación”.

Ya se han creado en doce comunidades autó-nomas instituciones análogas y otras dos la tienendefinida en su ordenamiento jurídico aunque aúnno hayan nombrado titular. Cooperación y coor-dinación son las bases de las relaciones entre losComisionados parlamentarios autonómicos y elDefensor del Pueblo. La Ley 36/ 1985 de 6 denoviembre establece en su artículo 2º el régimende ambas, colaboración y coordinación, pero másallá de las normas el Defensor ha suscrito acuer-dos con cada uno de los Comisionados. Además secelebran anualmente las Jornadas de Coordina-ción de Defensores del Pueblo, organizadas cadavez en una sede diferente, para debatir las cues-tiones de interés común y establecer criterios decoordinación de actividades. Son muy frecuentestambién las reuniones bilaterales del Defensor delPueblo con cada uno de los comisionados. Entodos los casos, la clave es lo ya señalado: colabo-ración y coordinación.

REI en Par lamentos


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La Comisión Nacional deDerechos Humanos (CNDH,en lo sucesivo) es el

Ombudsman de México. Lo primero quellama la atención al foráneo es precisa-mente su carácter colegiado, que se des-taca ya en su denominación. ¿Cuál esexactamente el grado de colegialidad,cómo se articula su Presidente con el res-to de integrantes de la Comisión y cuálesson las ventajas e inconvenientes de esanaturaleza colectiva del órgano?

La Comisión Nacional de los DerechosHumanos, de conformidad con lo dispues-to en el artículo 102, apartado B de laConstitución Política de los Estados UnidosMexicanos, es un Organismo Constitucio-nal Autónomo; cuya Presidencia se deposi-ta en una sola persona, a saber, el Presi-dente de la Comisión Nacional de losDerechos Humanos; cuyas facultades seencuentran previstas en el artículo 15 de laLey de la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos; por lo tanto, la dirigenciadel organismo no es colegiada, sino unita-ria. De hecho es el mismo texto constitu-cional el que marca la diferencia al referirque “el Presidente de la CNDH, lo será tam-bién del Consejo Consultivo; así mismo, elartículo 5 de la Ley define la integración dela Comisión aclarando que para el mejordesempeño de sus responsabilidades con-tará con un Consejo Consultivo.

Por otro lado, la CNDH tiene una vincula-ción clara con el Parlamento, pues es elSenado federal (o en sus recesos, laComisión Permanente del Congreso de laUnión) quien elige a su Presidente, para loque se exige además una mayoría refor-zada de dos tercios de los senadores pre-sentes. Aunque primordialmente la laborde supervisión de la CNDH se centra enlas actuaciones del Ejecutivo, no ofrecedudas que la legitimación procesal activapara interponer la acción federal deinconstitucionalidad frente a leyes fede-rales y Tratados internacionales (normasambas aprobadas por el Senado), instau-rada en una reforma constitucional de2006, parece entrar en contradicción “pri-ma facie” con la elección parlamentariadel Presidente y, sobre todo, parecepoder dificultar el ejercicio plenamenteindependiente de esa labor de contribu-ción al control de la constitucionalidad dela ley. ¿Cómo se salva ese obstáculo oinconveniente? ¿Cuántas leyes, y cuáles,se han impugnado hasta ahora por laCNDH ante la Suprema Corte? ¿Se con-sulta previamente a los consejeros de laComisión y/o a asesores externos?

Al respecto, es importante mencionarque esta legitimación procesal activa, deacuerdo con el artículo 105 constitucio-nal, fracción II, inciso g, se tiene tambiénen contra de leyes de carácter estatal y

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Entrevista

Por JOAQUÍN BRAGE. Profesor de Derecho Constitucional y Juez.

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José Luis Soberanes FernándezPresidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. México.


del Distrito Federal, y no sólo frente a leyes fede-rales o Tratados Internacionales aprobados por elSenado; así mismo habría que considerar que laacción de inconstitucionalidad en México tambiénpuede ser ejercida por una fracción de los inte-grantes del Congreso de la Unión, y por los parti-dos políticos con registro ante el Instituto FederalElectoral por conducto e sus dirigencias naciona-les entre otros sujetos legitimados, los cualestampoco entran, pese a su naturaleza, en contra-dicción o dificultades en el ejercicio de facultad.Asimismo, considero que la naturaleza de estaherramienta de control constitucional es precisa-mente tener la oportunidad de llevar a cabo unarevisión constitucional, en nuestro caso contraLeyes o tratados que pudieran vulnerar los dere-chos humanos ante lo cual hay consenso entre losdiferentes poderes y órganos autónomos.

Además, hay que señalar que el Presidente dela CNDH es elegido por el voto de las dos terceraspartes de los miembros presentes de la Cámara deSenadores o, en sus recesos, por la Comisión Per-manente del Congreso de la Unión, con la misma

votación; así las cosas, derivado de la autonomíaotorgada en el artículo 102, apartado B de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos; este organismo no guarda relación algunade subordinación con ninguno de los Tres Poderesde la Unión; por tal motivo, la legitimidad proce-sal activa para interponer la acción de inconstitu-cionalidad frente a leyes federales y TratadosInternacionales no entra en contradicción algunacon la elección del Presidente de la Comisión.

Derivado de lo anterior, y en el entendido quetanto la CNDH, como la figura de su Presidenteson totalmente autónomos e independientes delos Poderes de la Unión; no existe dificultad oimpedimento alguno para contribuir al control dela constitucionalidad de la ley.

Hasta ahora, de conformidad con lo dispuestoen el inciso g) de la fracción II del artículo 105 dela Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos; la CNDH ha impugnado dos leyes antela Suprema Corte de Justicia de la Nación; asaber:

Acción de inconstitucionalidad en contra de laReforma a los artículos 144, 145, 146 y 147 delCódigo Penal para el Distrito Federal, la adicióndel tercer párrafo al artículo 16 Bis 6, y la adición

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Sede de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

del artículo 16 Bis 8 a la Ley de Salud para el Dis-trito Federal, realizadas mediante Decreto publi-cado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26de abril de 2007, todo lo anterior relacionado conel tema de la despenalización del aborto dentro delas doce primeras semanas de embarazo en el Dis-trito Federal.

Acción de inconstitucionalidad en contra deomisiones del Poder Legislativo y Ejecutivo delEstado de Guerrero relativas al decreto publicadoen el Diario Oficial de la Federación el 12 dediciembre de 2005, que reformó el artículo 18 dela Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos para establecer en toda la Federaciónun sistema de justicia integral para adolescentes yse suprime el régimen de menores infractores.

Finalmente, no existe disposición constitucio-nal, legal o reglamentaria que exija al Presidentede la Comisión consultar previamente con elConsejo Consultivo al interponer acción deinconstitucionalidad; de conformidad con el artí-culo 15, fracción I de la Ley de la ComisiónNacional de los Derechos Humanos, es facultadexclusiva del Presidente, promover demanda deinconstitucionalidad.

Siguiendo con el tema de la pregunta anterior,dado el interés particular que tiene para los lecto-res de esta revista dedicada al Derecho parlamen-tario, ¿se ha llegado a plantear en México, comoha ocurrido en España (algún grupo parlamentariopretendió, con escaso apoyo a la postre, la destitu-ción del Defensor del Pueblo por no haber inter-puesto cierto recurso de inconstitucionalidad), laposibilidad de una eventual responsabilidad políti-ca de la CNDH por las acciones de inconstitucio-nalidad interpuestas o dejadas de interponer?¿Cree usted que tiene ello alguna viabilidad?

No. Se pretendió con motivo la acción deinconstitucionalidad interpuesta contra la Ley quedespenaliza el Aborto en el Distrito Federal; perono pasó de una mera declaración periodística deuna diputada.

¿Cuáles son, grosso modo, las funciones quedesempeña la CNDH? Y en particular, ¿qué tipo deresoluciones puede dictar, cuál es el valor jurídicode las mismas? ¿Qué métodos y estándares tiene la

CNDH para el seguimiento de sus recomendacio-nes y sugerencias y cuál es el grado o porcentajede seguimiento en la praxis, en su caso en los dis-tintos campos? ¿Existe la posibilidad de informes oinvestigaciones monográficas sobre temas o situa-ciones particularmente graves? ¿Realiza la Comi-sión tareas significativas de divulgación de temasrelacionados con los derechos humanos?

Grosso modo, las funciones que desempeña laCNDH son la protección, observancia, promoción,estudio y divulgación de los Derechos Humanosque ampara el orden jurídico mexicano.

Este organismo emite recomendaciones públi-cas, no vinculatorias; así como denuncias y quejasante las autoridades respectivas. Por lo que hace alas recomendaciones, de conformidad con el artí-culo 46 de la Ley de la Comisión, éstas serán públi-cas y no tendrán carácter imperativo para la auto-ridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, enconsecuencia, no podrá por sí misma anular, modi-ficar o dejar sin efecto las resoluciones o actoscontra los cuales se hubiese presentado la queja odenuncia. En todo caso, una vez recibida la reco-mendación, la autoridad o servidor público de quese trate informará, dentro de quince días hábilessiguientes a su notificación, si acepta dicha Reco-mendación. Y entregará, en su caso, en otros quin-

ENTREVISTA: D. José Luis Soberanes Fernández.


11

Ciudad Juárez. México.

ce días adicionales, las pruebas correspondientesde que ha cumplido con la Recomendación.

Con relación a lo anterior, cabe señalar queexiste la posibilidad de realizar informes o inves-tigaciones monográficas sobre temas o situacio-nes particularmente graves; de igual manera, estaComisión Nacional, realiza de manera continuatareas de divulgación de distintos temas relacio-nados con do derechos humanos. Asimismo, laCNDH cuenta con programas especiales sobretemas de especial atención a grupos vulnerablescomo son: Programa VIH/SIDA, Programa deIgualdad entre Hombres y Mujeres, Programa deVíctimas del Delito, Asuntos de la Mujer, la Niñezy la Familia, el Mecanismo Nacional de Prevenciónde la Tortura, Programa de Agravio a Periodistas yDefensores Civiles, Trata de Personas y Defensa delos Derechos Humanos de los Migrantes entreotros.

De igual manera, la CNDH, a través del CentroNacional de los Derechos Humanos, realiza estu-dios e investigaciones académicas en materia delos derechos humanos; fomenta el intercambioacadémico institucional; forma investigadores yadministra el Centro de Documentación y Biblio-teca de la propia Comisión Nacional.

¿En qué ámbitos actúa primordialmente la CNDH?¿En cuáles considera más grave la situación de losderechos humanos en México actualmente? ¿Ytambién en cuáles no puede actuar pero deberíapoder hacerlo?

La Comisión Nacional de los Derechos Huma-nos tiene por objeto esencial la protección, obser-vancia, promoción, estudio y divulgación de losDerechos Humanos.

En cuanto ámbito de acción, ésta tendrá, deconformidad con el artículo 3° de la Ley de laCNDH, competencia en todo el territorio nacional,para conocer de quejas relacionadas con presun-tas violaciones a los Derechos Humanos cuandoéstas fueren imputadas a autoridades y servidorespúblicos de carácter federal, con excepción de losdel Poder Judicial de la Federación.

Por mandato constitucional, la CNDH seencuentra impedida para conocer de asuntoselectorales, laborales y jurisdiccionales. Comosabemos, muchas de las violaciones a los derechos

humanos en México son cometidas precisamenteen estas esferas.

Para terminar, no puedo dejar de referirme a uninforme reciente de la “Human Rights Watch” queha sido sumamente crítico con la actuación de laCNDH. ¿Qué opina al respecto? ¿Qué aspectos delfuncionamiento de la Comisión cree usted, desdesu larga experiencia, que deberían ser mejorados?

Por lo que hace al informe presentado en fechasrecientes por la Organización no Gubernamental,“Human Rights Watch”; me permito señalar que elConsejo Consultivo de esta Comisión Nacionaltuvo a bien elaborar el documento intitulado Pre-cisiones del Consejo Consultivo de la ComisiónNacional de los Derechos Humanos al documentodenominado “La Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos de México / Una evaluación crítica/Human Rights Watch”; mismo que se encuentraconsultable en la página web: www.cndh.org.mx;en el cual, se señala lo siguiente: “Al respecto, estaComisión Nacional desea hacer patente el com-promiso que tiene en la defensa y promoción delos Derechos Humanos que ampara el orden jurídi-co mexicano, así como la firme convicción dereconocer el derecho a la libertad de expresión quetiene toda persona sin distinción alguna, de igualforma señala que no comparte la pretensión derealizar expresiones que ocasionen agravios insti-tucionales o personales, ya que la crítica es bien-venida cuando puede ser útil para superar proble-máticas existentes, así como añejos retos; perocuando se expresa como dictamen de un censor ysólo descalifica el trabajo que se ha realizado, sinconocer realmente la dinámica bajo la cual sedesempeña una institución, entonces difícilmentepuede traducirse en un esfuerzo aprovechable”;“que el documento está elaborado desde la valora-ción subjetiva y no desde la argumentación (fun-damentación que admite la razón), pese a queHuman Rights Watch asegura que “el objetivo deeste documento es proporcionar un análisis fácti-co de las razones por las cuales la CNDH no estáejerciendo plenamente su mandato”, encontramosque plantea a lo largo de las 136 páginas múltiplesjuicios de valor. En otras palabras: no presentaargumentos y razones apegadas a la ley para sus-tentar sus afirmaciones.”

REI en Par lamentos


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Parlamento chileno ypoder presidencial.Notas críticas

Chile

REI en Par lamentos

ESTUDIOS


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Una lectura atenta de la Constitución chilena de 1980, advierte una importante fórmula polí-tica del régimen constitucional chileno: el carácter y naturaleza de la relación entre el Pre-sidente de la República y el Congreso Nacional. El marcado régimen político presidencialis-

ta que ha caracterizado gran parte de la historia constitucional chilena se puso de manifiesto tambiénen la Constitución de 1980 por más que el restablecimiento del régimen democrático a partir de mar-zo de 1990 procuró la racionalización de la relación entre el Ejecutivo y el Parlamento. Es así como laLey de Reforma Constitucional de agosto de 2005, (llamada “segunda gran reforma”) estableció cláu-sulas que claramente vigorizaron el rol democrático del Congreso Nacional en el régimen presidencia-lista chileno.

En un primer orden de ideas, la reforma constitucional eliminó los senadores designados y por dere-cho propio, institución opuesta en todo sentido al principio de representación política. Segundo, lareforma constitucional enriquece notablemente los instrumentos de la Cámara de Diputados para fis-calizar los actos del Gobierno, instaurándose el instituto de la interpelación ministerial y la creación de

comisiones especiales investigadoras. Tercero, la reforma constitucional restaura el prota-gonismo del Congreso Nacional en la declaración de los estados de excep-

ción constitucional. Por último, la reforma constitucional de2005 refuerza significativamente la competen-

cia del Congreso en la aprobación orechazo de tratados internacio-nales, respecto de los cualespuede formular reservas ydeclaraciones interpretativas;prestar su acuerdo al Presi-dente de la República pararetirar reservas a un tratado, obien, autorizar al Presidente

RODRIGO PÉREZ LISICICProfesor de Derecho constitucional

Decano de la Universidad de AtacamaChile.

de la República para dictar dis-posiciones con fuerza de leytendientes al cabal cumplimien-to de tratados internacionales.

El impacto de la reformaconstitucional sobre el Congre-so Nacional y sus Cámaras fue ysigue siendo significativo, puesacabó con enclaves autoritarios-lo que reivindica el principiodemocrático-, y revitalizó suspoderes jurídicos frente a mate-rias en las que antes el Presi-dente de la República gozaba deuna posición preferente.

Sin embargo, y volviendo alplanteamiento inicial, la racio-nalización de la relación entre elEjecutivo y el Parlamento chile-no restablece un equilibrio depoderes en el marco de un régi-men político que cede en favorde la figura presidencial el pro-tagonismo absoluto del procesopolítico. Este protagonismo delPresidente de la República semuestra con claridad en el pro-ceso de formación de la ley. Iró-nicamente, la tradición consti-tucionalista chilena ha sidotestigo de la opinión de quieneshan pensado que en nuestrahistoria constitucional el Con-greso Nacional ha desempeñadouna función “co-legisladora” delPresidente de la República. ElPresidente de la República es ungran legislador, no en el sentidode monopolizar o concentrar eldebate o deliberación de losasuntos de interés público, sinoen el hecho de gozar de laexclusividad para proponer queciertos asuntos de interés públi-co puedan transformarse en leyde la república.

Como es harto sabido, elartículo 65 de la Constituciónchilena sustrae de la iniciativade ley parlamentaria (moción

parlamentaria) un conjunto dematerias de evidente interéspúblico, y las asigna para supresentación ante el Parlamentoal Presidente de la República,mediante lo que se conocecomo iniciativa exclusiva de leysobre estas materias. Esto signi-fica que ningún parlamentario -diputado o senador- pueda pre-sentar moción de ley sobrealguna cuestión reservada a lainiciativa exclusiva del Ejecuti-vo, bajo sanción de ser declara-da inadmisible por el Presidentede la Cámara de Diputados o delSenado, o bien, por el propio Tri-bunal Constitucional, sea ellopor la vía del control obligato-rio, sea ello por la vía del reque-rimiento.

Las materias de iniciativaexclusiva del Presidente de laRepública son:

– La alteración de la divi-sión política o administrativadel país;

– La administración finan-ciera o presupuestaria del Esta-do, que incluye también lasmodificaciones a la Ley de Pre-supuestos de la Nación;

– Las que fijan normassobre enajenación de bienes delEstado o de las municipalidadesy sobre su arrendamiento o con-cesión;

– Las que fijan las fuerzasde aire, mar y tierra que han demantenerse en tiempos de paz ode guerra, y las normas parapermitir la entrada de tropas

REI en Par lamentos


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Interior del Congreso Nacional de Chile.

extranjeras en el territorio de laRepública, como también lasnormas que permitan la salidade tropas nacional fuera de él;

– Las materias que impo-nen, suprimen, reducen o con-donan tributos de cualquieraclase o naturaleza, que estable-cen exenciones o modifican lasexistentes, y determinan su for-ma, proporcionalidad o progre-sión de los mismos;

– La creación de nuevos ser-vicios públicos o empleos renta-dos, con independencia de si sonde carácter fiscal (centraliza-dos), semifiscales (desconcen-trados), autónomos (descentra-lizados administrativamente) oempresas del Estado. Tambiénqueda comprendida la supresiónde tales servicios públicos oempleos rentados como ladeterminación de sus funcioneso atribuciones;

– La celebración de emprés-titos o de cualquiera otra clasede operaciones que puedancomprometer el crédito o la res-ponsabilidad financiera delEstado, de las entidades semifis-cales, autónomas, de los gobier-nos regionales o de las munici-palidades, y condonar, reducir omodificar obligaciones, intere-ses u otras cargas financieras decualquier naturaleza a favor delFisco o de los organismos oentidades referidos;

– Las que fijan, modifican,conceden o aumentan remune-raciones, jubilaciones, pensio-nes, montepíos, rentas o cual-quiera otra clase deemolumentos, préstamos obeneficios al personal en servi-cio o en retiro y a los beneficia-rios de montepío, en su caso, dela Administración Pública ydemás organismos y entidades

anteriormente señalados, comoasimismo fijar las remuneracio-nes mínimas de los trabajadoresdel sector privado, aumentarobligatoriamente sus remunera-ciones y demás beneficios eco-nómicos o alterar las bases quesirvan para determinarlos. Loanterior, sin perjuicio de lascuestiones que a continuaciónse indican;

– Las que establecen lasmodalidades y procedimientosde la negociación colectiva yque determinan los casos en losque no se puede negociar;

– Por último, aquellas mate-rias que establecen o modificanlas normas sobre seguridadsocial o que incidan en ella, tan-to del sector público como delsector privado.

Respecto de estos servicios,empleos, emolumentos, présta-mos, beneficios, gastos y demásiniciativas sobre la materia queproponga el Presidente de laRepública, el Congreso Nacionalse limita a aceptarlos, dismi-nuirlos o rechazarlos. No puede,por tanto, aumentarlos o incor-porar soluciones alternativasque modifiquen la propuestapresidencial sobre los mismos.

En virtud de esta cláusula laConstitución chilena decide sus-traer del debate parlamentariono sólo un proceso por el cual sedetermina la juridicidad de loscambios sociales, sino tambiénla posibilidad del cambio mismo.Las materias de iniciativa exclu-siva del Ejecutivo, en gran parte,constituyen asuntos que seencuentran en la esfera de laopinión pública ciudadana: laidea de justicia social, la confi-guración de un determinadoconcepto de la AdministraciónPública, las legítimas expectati-

vas del ciudadano en torno a lasposibilidades presupuestarias dela Nación, son todas ellas cues-tiones respecto de las cuales elParlamento chileno no tieneposibilidades de acompañardeliberativamente en la cons-trucción de los componentesbásicos de la esfera públicanacional.

Esto no significa que el Par-lamento chileno sea más omenos democrático por carecerde la iniciativa legislativa conrelación a ciertas materias. Sig-nifica, a lo menos, que el carác-ter informal con el cual se sueledesarrollar el proceso de forma-ción de la opinión pública ciu-dadana -normalmente más crí-tica y plural- no se canaliza conla rica deliberación que caracte-riza a los procedimientos legis-lativos formales que se suelendar en sede parlamentaria,divorciándose temática y par-cialmente el nexo entre quienesson la fuente del poder y suslegítimos representantes. Elefecto que produce la Constitu-ción de 1980 con esta cláusulaes concentrar en un órganofuertemente centralizado comoes el Presidente de la Repúblicael margen de discrecionalidadcon que se aprecia la oportuni-dad política de determinadascuestiones de interés público. ElEjecutivo chileno, entre otrasrazones, es el órgano central delrégimen político-constitucionalporque tiene el poder de desau-torizar -sin necesidad de hacer-lo expresamente- al Parlamentoen el tratamiento legislativo dedeterminadas materias que seencuentran en la esfera de loopinable por los ciudadanos.

El protagonismo del poderpresidencial en el proceso for-

ESTUDIOS: Chile


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mativo de la ley no se agota enlas materias de iniciativa exclu-siva. También existe un destaca-do instrumento a disposición delPresidente de la República porel cual los proyectos de ley quedespachare pueden ser objetode una determinada calificaciónen cualquier momento de sutramitación, en el mensaje pre-sidencial o mediante oficio diri-gido al presidente de la Cámaradonde se encuentre el proyecto,o al presidente del Senado si elproyecto se hallare en comisiónmixta. Esa calificación es laurgencia, la que obliga a discu-tir y a votar un proyecto de leydentro del plazo que establezcael Ejecutivo. La urgencia puedeser de tres clases: urgencia sim-ple, suma urgencia y discusióninmediata.

Cuando un proyecto de leysea calificado con urgencia sim-ple significa que tanto la discu-sión como la votación debenquedar terminadas en el plazode treinta días, desde que laCámara hubiere sido requeridapor el Ejecutivo. Si el proyectode ley es calificado con sumaurgencia el plazo se reduce adiez días. Y si el proyecto escalificado con discusión inme-diata, entonces el plazo es detres días. Estas son las reglasaplicables mientras el proyectode ley se encuentre o en laCámara de origen o en la Cáma-ra revisora.

Distinto es el caso si el pro-yecto de ley fuere calificado porel Presidente de la República yse encontrare en comisión mix-ta. La comisión mixta es unórgano integrado por un núme-ro paritario de diputados ysenadores que tiene como fina-lidad proponer la forma y modo

de resolver las dificultades queorigina el rechazo de un proyec-to de ley por la Cámara revisora.En esta etapa del iter legislativo,la comisión mixta somete elproyecto tanto a la Cámara deorigen como a la Cámara reviso-ra. Si el Presidente de la Repú-blica califica al proyecto conurgencia simple, la comisiónmixta tiene un plazo de diezdías para informar sobre el pro-yecto. Igual plazo dispone cadaCámara para pronunciarse sobreel proyecto que le presentare lacomisión mixta. Si la califica-ción del proyecto fuera de sumaurgencia, la comisión mixta dis-pone de cuatro días y las Cáma-ras de tres días para pronunciar-se sobre el proyecto presentadopor la comisión mixta. Si la cali-ficación fuera de discusióninmediata, entonces el plazopara la comisión mixta es de undía, y el de cada Cámara de undía también.

Estas breves y básicas expli-caciones acerca del sistema deurgencias que recae sobre losproyectos de ley evidencia unpoder de control del Ejecutivorespecto de la agenda parla-mentaria, la que altera signifi-cativamente el conocimientoregular de los asuntos legislati-vos debiendo avocarse conexclusividad a la atención delrequerimiento presidencial. ElPresidente de la República gozanuevamente de un margen deoportunidad política que pone aprueba y decanta rápidamenteante la opinión pública el pare-cer de los legisladores respectode los asuntos de interés públi-co. El sistema de urgenciasconstituye para el Presidente dela República una herramienta deutilidad práctico-política, pues

exige de los parlamentariosadelantar antes de lo esperadosu voluntad para legislar en tor-no a las cuestiones de interéspúblico. No resulta arbitrarioafirmar que, en definitiva, el sis-tema de urgencias constituyeun modo de dirigir la voluntadlegislativa del Congreso Nacio-nal, exponiéndola al juicio críti-co de la opinión pública por susaciertos o desaciertos legislati-vos. El mecanismo in comentofavorece la capacidad de losactores para lograr acuerdos yconsensos, no siempre lo sufi-cientemente reposados y exen-tos de atolondramiento político.El sistema de las urgenciasexterioriza la capacidad de losagentes para instrumentalizar elcontenido de la política en favorde soluciones eficaces y eficien-tes para el sistema, descuidandolos procesos sustancialmentedeliberativos -morales, quierodecir- que envuelve la política.

El régimen constitucionalchileno se desarrolla en el mar-co de un Estado democrático deDerecho donde Presidente de laRepública y Congreso Nacionaldisponen de instrumentos jurí-dicos recíprocos tendientes alequilibrio de poderes, lo que noobsta a la posibilidad de insistiren una revitalización del prota-gonismo del parlamentario en laconfiguración del ordenamientojurídico chileno y democrático.El régimen constitucional chile-no tiene una fuerte tendencia acontener y amordazar el princi-pio democrático, porque las ins-tancias de deliberación y dereflexión desinteresadas care-cen de canales formales o insti-tucionalizados en los que seanposibles hacer valer sus argu-mentos.

REI en Par lamentos


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En estas notas pretendemos abordar el control políti-co en Brasil, dentro, por tanto, de un sistema presi-dencialista de gobierno y una forma federativa del

Estado. Desde tales presupuestos, y pese a que es lugarcomún afirmar la aproximación entre el tema de control polí-tico y la forma parlamentarista de gobierno, no hay que olvi-dar que el control político debe percibirse como elemento dela democracia que defiende un gobierno representativo y res-ponsable, por lo tanto perfectamente adaptable al EstadoFederal y al sistema presidencialista referido. Imbricado enambos modelos está el principio de la interrelación de pode-res como fundamento del control, al no poderse comprenderla teoría de separación de poderes de Montesquieu comopoderes separados en reposo.

Ni que decir tiene que una democracia fuerte es incom-patible con las formas extremas de presidencialismo carac-terizadas por una alta concentración de poder en las manosdel Jefe del Ejecutivo; en esta argumentación situaremos larelevancia del control político en los sistemas presidencia-listas como forma de atenuar la concentración del poder,además de la tarea de fiscalizar el regular cumplimiento delas leyes.

El Supremo Tribunal Federal (en adelante STF) en el Man-dato de Seguridad nº 23.452-1, Tribunal Pleno, Rio de Janei-ro, reitera en su jurisprudencia la importancia del control delpoder como exigencia político-jurídica esencial al régimendemocrático, una vez que el sistema constitucional brasileñoal consagrar el principio de limitación de los poderes tuvo porobjetivo instituir un modelo destinado a impedir la formaciónde fuerzas hegemónicas del poder y consecuentemente neu-tralizar la posibilidad de dominación institucional de cual-quiera de los poderes de la República sobre los demás órga-nos de la soberanía nacional.

Involucrado en la función de fiscalización recíproca elPoder Legislativo podrá crear Comisiones Parlamentarias deInvestigación (en adelante CPI's) para ejercer su función fis-

Control políticoControl político

PANORÁMICAS

Brasil

REI en Par lamentos

PAULA ARRUDAProfesora de DerechoConstitucional.Universidad de la Amazonía.


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especialmente, respecto a losderechos fundamentales. Cabesubrayar que la función investiga-dora judicante supone respetar la“reserva de jurisdicción” que esrepresentada por las funcionesindelegables del poder judicial enlas cuales se incluye la función dejuzgar.

De ese modo, a pesar de quelas CPI's ejerzan poderes propiosde los jueces en el proceso penal,esta actividad no supone el podergeneral de cautela de las senten-cias judiciales que se incluye en elámbito de la “reserva de jurisdic-ción”. En ese sentido las CPI's nopodrán decretar cualquier hipóte-sis de prisión, salvo en caso deflagrante delito; ni tampocodeterminar la aplicación de medi-das cautelares, tales como, laindisponibilidad de bienes, hipo-teca judiciaria, etcétera.

Procedimentalmente hablando,las Comisiones de Control políticoen Brasil podrán ser creadas por laCámara de los Diputados o por elSenado Federal, bien de formaconjunta bien de forma separada,a solicitud de un tercio de susmiembros; en el caso de que lainvestigación recaiga sobre el Pre-sidente de la República será nece-saria la autorización de dos ter-cios de la Cámara de losDiputados (recae en exclusividaden esta Cámara la competenciapara autorizar esta investigaciónpolítica), según lo determina elartículo 86 CF/88.

La actividad de la CPI tendráun periodo determinado, siendoposible la prórroga desde que jus-tificada la necesidad de continua-ción en el procedimiento investi-gador. El objeto determinado de lainvestigación no impide que fallosconexos al objeto principal sean

investigados, o todavía, que elsurgimiento de fallos anterior-mente no conocidos desencade-nen una nueva investigación.

Considerado un importanteinstrumento político de control,las CPI's están sujetas a limitacio-nes que aseguren su ejercicioinsertado en el modelo democrá-tico, conforme veremos a conti-nuación.

LIMITACIONES AL PODER INVESTIGADOR DEL CONTROL POLÍTICO

En el orden formal ya tuvimosla oportunidad de apuntar preli-minarmente las tres limitacionesconstitucionales previstas, queconsideradas como requisitos deadmisibilidad deben ser respecta-das para la creación de las CPI's:la subscripción del requerimientode instauración de la Comisiónpor el mínimo de un tercio de losmiembros de la Casa Legislativa;la indicación de fallo determinadoque será objeto de apuración; ypor fin, el carácter temporal de laCPI.

En el orden material las accio-nes de las CPI's están limitadaspor la fundamentación de lasdecisiones, publicidad de losactos, y sobre todo, respeto a losderechos fundamentales. La obli-gatoriedad de respeto a los presu-puestos materiales posibilitará, encaso de incumplimiento, la adop-ción de las acciones constitucio-nales destinadas a restablecer elderecho vulnerado, como porejemplo el Mandato de Seguridad(utilizado en los casos de vulnera-ción de derechos por abuso deautoridad pública) y el HabeasCorpus (para preservar derecho deir y venir).

calizadora, con poderes típicos dela actividad judicante. La activi-dad investigadora es un desdo-blamiento del poder de legislar yfiscalizar y debe respetar el prin-cipio federativo limitándose alámbito de la respectiva esferafederal. Cúmplenos comprenderque las CPI's creadas por el Con-greso Nacional brasileño seextenderán a los intereses de laUnión en los cuales éste órganopuede legislar; en este mismosentido se sitúan las CPI's de losEstados miembros de la Federa-ción y las Comisiones Municipalessiempre vinculadas a su ámbitofederal de competencias, confor-me lo previsto por el STF en elHabeas Corpus nº 71039-5, Tribu-nal Pleno, Rio de Janeiro.

La afirmación de que esasComisiones tienen “poderes deinvestigación propios de lasautoridades judiciales”, conteni-da en el artículo 53, § 3º de laConstitución Federal de 1988 (enadelante CF/88), debe ser com-prendida en el sentido de poderprever aquellas diligencias que seestimen necesarias, de solicitarla presencia de Ministros deEstado, de solicitud de informa-ciones de autoridades federales,estaduales y municipales, deinquirir testigos bajo compromi-so, oír los indiciados, bien como,solicitar de instituciones públicasinformaciones y documentos,según establece el artículo 2º dela Ley nº 1.579/52.

Dichas atribuciones deben serejercidas en atención a los pode-res de los magistrados debiendola CPI observar los límitesimpuestos a la actividad judican-te traducido en la necesidad defundamentación de las decisio-nes, publicidad de los actos, y

REI en ParlamentosBRASIL


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La vulnerabilidad de derechoscomo la intimidad y sigilo ha exi-gido la actuación del STF como sepone de manifiesto en el Manda-to de Seguridad nº 25.668-1, Tri-bunal Pleno, Distrito Federal, don-de se determinó que el acceso alos datos bancarios, telefónicos yfiscales se traducen en medidaexcepcional que debe ser motiva-da para no devenir en medidainconstitucional. Es cierto que laCF/88 autoriza a las CPI's la facul-tad de decretar, por autoridadpropia, la ruptura del sigilo ban-cario, fiscal y telefónico en actofundamentado en el cual constela referencia a los fallos concretosque justifiquen la causa probableapta a legitimar tal medidaexcepcional. No obstante, en loscasos de que no haya adecuadamotivación que posibilite laexcepcionalidad de conocimientode datos privados será competen-cia del STF deferir Mandato deSeguridad contra cualquier deci-sión de la autoridad que no respe-te el mandato constitucional, res-tableciendo al ciudadano suderecho de intimidad.

Las limitaciones materiales a lacapacidad investigadora de lasCPI's se amparan en la conexiónfuncional de tales Comisiones,pues conforme adujo el STF en elHabeas Corpus nº 71039-5, Tribu-nal Pleno, Rio de Janeiro, en Bra-sil siempre se comprendió que elpoder de investigar es decurrentedel poder de legislar y fiscalizar,pero la actividad fiscalizadoradebe atender a los límites funcio-nales, por lo tanto el Poder Legis-lativo no puede decretar prisiónpreventiva de testigo que se recu-se a comparecer para prestarinformaciones sobre el objeto dela investigación, razón por la cual

fue deferido el Habeas Corpuspara cesar la prisión preventivadecretada por la CPI.

Observemos que en la esenciadel poder investigador está la fun-ción fiscalizadora que envuelve laaludida interrelación entre lospoderes, una vez que la actividadde las CPI's estará controlada porel poder judicial en el caso deextralimitación en su actuación.Resta subrayar que la necesidadde armonía entre los poderes ins-piró el entendimiento del STFacerca de la imposibilidad de quelas CPI's se dediquen a investigarla función jurisdiccional del poderjudicial. En esa línea, el HabeasCorpus nº 79.441-6, Tribunal Ple-no, Distrito Federal, afirmó que elpoder judicial en el ejercicio de lafunción jurisdiccional no estarásujeto a la investigación de lasCPI's y por lo tanto, los jueces noquedan obligados a prestar infor-maciones. Esa prerrogativa no seaplica en los actos de jueces queno estén relacionados a la funciónjurisdiccional.

A MODO DE REFLEXIÓN FINAL:¿EL CONTROL POLÍTICO HALOGRADO UNA REPRESENTA-CIÓN DEMOCRÁTICA EN BRASIL?

En ese aspecto destacamos laparticipación de las minorías par-lamentarias en el control político.El Estatuto Constitucional de lasMinorías Parlamentarias asegurala participación activa, en el Con-greso Nacional, de los gruposminoritarios, a quienes asiste elderecho de fiscalizar el ejerciciodel poder.

El artículo 58, § 1º de la CF/88asegura la participación propor-cional de los partidos en las Comi-siones Parlamentarias. Los Regla-

mentos Internos del CongresoNacional y de la Cámara de losDiputados prevén que la compo-sición de los miembros de lasCPI's debe ser establecida por loslíderes partidarios de mayorías yminorías, aunque en su ausenciadicha previsión corresponde allíder de la Casa Congresal.

Sin embargo, especialmenteen los casos de Comisiones Mix-tas de Investigación (que, comoes sabido, dependen de la actua-ción conjunta entre la Cámara delos Diputados y el Senado Fede-ral) la mayoría parlamentaria hautilizado la ausencia normativaen el Reglamento Interno delSenado Federal para impedir elfuncionamiento de CPI's propues-tas por la minoría parlamentariaen los casos en que los partidospolíticos de la mayoría parlamen-taria no fijen sus representantes.

Ese incidente fue objeto dedecisión judicial por el STF en losMandatos de Seguridad nº24.831-9, Tribunal Pleno, DistritoFederal; y nº 24.849-1, TribunalPleno, Distrito Federal, en loscuales el STF declaró que la recu-sación del presidente del SenadoFederal en indicar los integrantesde la CPI mixta, en el caso de queno los haya indicado los líderespartidarios, configura abuso deautoridad y ofensa a la democra-cia por intentar impedir la crea-ción de CPI's propuestas por laminoría parlamentar.

En efecto, la CF/88 dispone degarantías aptas para asegurar larepresentación democrática delos partidos políticos permitiendoel control político por las mino-rías parlamentarias y resguardan-do acciones constitucionales quecorrijan las vulneraciones inten-tadas por regla de la mayoría.

PANORÁMICAS: Control político. BRASIL


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Controlar la acción gubernamental es una de lasfunciones primordiales de cualquier Parlamento enun Estado Constitucional, precisamente porque

este tipo de Estado no sólo encuentra uno de sus fundamen-tos más importantes en la división de poderes, sino tambiénen el equilibrio entre ellos, esto es, en la existencia de con-troles recíprocos, de contrapesos y frenos que impidan elejercicio ilimitado e irresponsable de las actividades públicas.

En Brasil, la Constitución Federal de 1988 establece com-petencia exclusiva del Congreso Nacional para fiscalizar ycontrolar, directamente, o por cualquiera de sus Cámaras losactos del Poder Ejecutivo, incluidos los de la AdministraciónIndirecta.

Los instrumentos de control parlamentario más conocidosson las Comisiones Parlamentarias de Investigación - CPIs-,normalmente solicitadas por las minorías parlamentariaspara el estudio de alguna cuestión concreta. A diferencia delas comisiones permanentes, revisten carácter temporal ypueden crearse para cualquier asunto público. Según el artí-culo 58, parráfo 3º de la Constituición de 1988 “Las comisio-nes parlamentarias de investigación que tendrán poderes deinvestigación propias de las autoridades judiciales, además deotros previstos en los reglamentos de las respectivas Cáma-ras, serán creadas por la Cámara de los Diputados y por elSenado Federal, conjunta o separadamente, mediante reque-rimiento de un tercio de sus miembros, para la averiguaciónde un hecho determinado y por un plazo cierto, siendo susconclusiones, si fuera el caso, dirigidas al Ministerio Público,para que promueva la responsabilidad civil o penal de losinfractores”. Las CPIs necesitan la aprobación de un tercio delos diputados o senadores en orden a su constitución, pudien-do tener carácter mixto. Por lo que respecta a su composiciónhay que señalar que son proporcionales a la representaciónde las cámaras y los principales roles en ellas son ejercidospor el relator y el presidente, figuras negociadas entre lasmayorías más sólidas. La falta de concreción por parte de los

Control parlamentarioBrasil

PANORÁMICAS

REI en Par lamentos

SILVIA REGINA S. COELHOAsesora Parlamentaria

Cámara de Diputados. BrasilMiembro de la REI.


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líderes de los partidos mayorita-rios inviabiliza la misma. Averigu-rar irregularidades no es su únicafunción, puesto que en ocasionessu constitución puede producirsecomo estratégia de la oposiciónpara agotar la imagen del gobier-no; como forma de presionar otrogrupo a retardar o suspenderinvestigaciones en otra arena, noen vano hay un límite de cincoCPIs que pueden funcionar simul-taneamente.

Las Comisiones Permanentesde las respectivas Casas del Con-greso, realizan actividades de fis-calización y control a través de lossiguientes instrumentos: Audien-cias Públicas; Propuestas de Fis-calización y Control; Convocacio-nes de Ministros para aclaraciónde políticas y requerimientos deinformación a los ministerios yagencias estatales. Esos mecanis-mos de fiscalización, antes regu-lados por los reglamentos internosde las Casas, adquirieron statusconstitucional en 1988 y tienen laventaja de que pueden ser activa-dos a instancia de cualquier par-lamentario aunque su iniciativadebe ser aprobada por las comi-siones permanentes. Las comisio-nes permanentes pueden tambiénrecibir representaciones o quejade cualquier persona sobre actosu omisiones de autoridades yentidades publicas y dar los pasosque consideren oportunos. En esecaso, presentará informe consugerencias en cuanto a las medi-das a ser tomadas por la Comi-sión, por la Mesa Directiva o porel Ministerio Público. El informeserá discutido y votado en laComisión, y debe concluir en unproyecto de resolución que debeser aprobado por el Plenario de laCasa respectiva.

El Congreso aún dispone detres instrumentos formales decontrol: el primero, el Requeri-miento de Información, que puedeser utilizado tanto en la Cámarade Diputados como en el SenadoFederal. Se hace por escrito y debepresentarse en el plenario de unade las Casas, donde es leído ysometido a votación, debiendo seraprobado por mayoria simple. Losrequerimientos de información nopueden contener petición de con-sulta, sugerencia, consejo o cues-tionamiento sobre el propósito dela autoridad a quien se dirija ypara todos los efectos, se equipa-ran a la solicitud de remesa dedocumentos. La falta de respuestaen el período previsto así como laremisión de informaciones falsasdeviene en responsabilidad. Unincentivo para el uso de los reque-rimientos es el bajo costo de supresentación puesto que es unaacción predominantemente indi-vidual (basta presentar su propo-sición, que será leída y aceptada yposteriormente encaminada alministerio u órgano correspndien-te). No es preciso por tanto nego-ciar en las estancias formales,lideranzas, comisiones, bloques,partidos, el apoyo de esa iniciati-va, o el sometimiento al voto de lamayoría. El requerimiento tampo-co altera el satus quo, y así, elCongreso no incurre en el riesgode alterar las políticas públicas enuna dirección desconocida. Nogenera obligaciones o costos ypuede ser un instrumento estraté-gico de importancia, al abordarasuntos sensibles, y para negociaracciones legislativas o asignaciónde recursos.

Otro instrumento formal previs-to es la Convocatoria de Ministrosde Estado. “La Cámara de Diputa-

dos o el Senado Federal, así comocualquiera de sus comisionespodrán convocar a los Ministros deEstado para que presten, puntual-mente, informaciones sobre unasunto previamente determinado,constituyendo delito de responsa-bilidad la ausencia sin justificaciónadecuada”.

Un tercer instrumento es laPropuesta de Fiscalización y Con-trol, único instrumento formal decontrol con grandes poderesinvestigativos que no está previs-to en sede constitucional. Esta-mos ante una solicitud de fiscali-zación de la administraciónpública por medio de la ComisiónPermanente de Fiscalización yControl de cada Casa legislativa ypuede abarcar asimismo a laAdministración Indirecta debien-do tener un objeto definido yestando sus resultados encamina-dos a la Advocacia General de laUnión o al Ministerio Público,para que promuevan la eventualresponsabilidad civil o criminal.Una vez aprobada, se equipara auna comisión parlamentaria deinvestigación con amplios pode-res investigativos. En todo caso,conlleva el problema de su asuen-cia de visibilidad pública. Además,como sus miembros son fijos, adiferencia de las CPIs, cuyosmiembros son indicados ad hocpor los líderes, tienen una compo-sición menos plural y no se bene-fician del conocimiento, de laexperiencia en temas específicosy de la disponibilidad de tiempoque si tienen los parlamentariosen las CPIs.

Previstas también constitucio-nalmente, las Audiencias Públicasson otro instrumento importante.Se articulan tanto para instruirmateria, tratar de interés público

PANORÁMICAS: Control parlamentario BRASIL


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mediante informe previo quedeberá ser elaborado en el plazode sesenta días a contar desde surecibimiento y que debe ser apro-bado por el Congreso.

Compete también privativa-mente al Senado Federal aprobarpreviamente, por voto secreto,tras oportuno debate público, laselección de magistrados; Minis-tros del Tribunal de Cuentas de laUnión indicados por el Presidentede la República; Gobernador deTerritorio; Presidente y Directoresdel Banco Central; ProcuradorGeneral de la República y Titularesde otros cargos que la ley deter-mine.

La Cámara de Diputados tienetambién el poder de autorizar pordos tercios de sus miembros, elprocesamiento del Presidente ydel Vicepresidente de la Repúblicay de los Ministros de Estado, encuanto al Senado, procesa y juzgaal Presidente y al Vicepresidentede la República en los delitos de

responsabilidad y a los Ministrosde Estado en los delitos de la mis-ma naturaleza conexos con aque-llos.

En resumen de todo lo anterior,cabe indicar que en la tarea delfortalecimiento del Poder Legisla-tivo Brasileño deben contribuirtodos los órganos internos de laCámara de Diputados y del Sena-do Federal, especialmente utili-zando todos los instrumentos quecon base a nuestra Constituciónhan sido diseñados para ejerceruna supervisión legislativa másdetallada de las actividades delEjecutivo. Desde este contexto, elpapel que está llamado a cumplirnuestro Congreso es por demásrelevante; la realidad que impo-nen los nuevos tiempos requierede un Poder Legislativo fuerte,vigoroso, fuera de la órbita presi-dencial, que sea capaz de ejercer,por via del control parlamentarioy de sus instrumentos, un verda-dero contrapeso al Ejecutivo.

relevante como para ejercer fun-ción de control; pueden ser solici-tadas incluso por entidades de lasociedad civil, sindicatos, asocia-ciones, así como solicitar testi-monios de cualquier autoridad ociudadano. Los testimonios debenser prestados por escrito y de for-ma conclusiva. Las audienciasengloban temas diversos, pero laactividad más acompañada por elCongreso son las del área econó-mica, agricultura, infraestrutura,conflictos agrarios, relacionesexteriores y defensa nacional. Sinembargo, las audiencias queenfocan temas de áreas socialestales como educación, salud,medio ambiente, temas indíge-nas, asistencia social y trabajo,entre otras, también son ejercidasde forma habitual.

El control externo a cargo delCongreso Nacional se lleva a cabocon el auxilio del Tribunal deCuentas de la Unión - TCU, al quecompete el control fiscal, finan-ciero y contable. Sus atribucionesincluyen auditoría e investigacio-nes y contribuyen con análisis yevaluaciones de políticas públi-cas. Es importnte apuntar en todocaso que un tercio de sus nueveministros son escogidos por elPresidente de la República, conaprobación del Senado, y dos ter-cios por el Congreso Nacional.Este Tribunal está constitucional-mente obligado a presentar infor-mes trimestrales y anuales de susactividades al Congreso. Cual-quier ciudadano, partido político,asociación o sindicato es partelegítima para denunciar irregula-ridades o ilegalidades ante el mis-mo. Una de sus actividades desta-cadas es la de examinar lascuentas rendidas anualmente porel Presidente de la República,

REI en ParlamentosBRASIL


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Senado Federal. Brasil.

Los especialistas que en sede doctrinal se hanreferido al análisis de la función de control parla-mentario en Costa Rica (Hernández Valle y Solís

Fallas, por ejemplo) parten de destacar que el régimen cons-titucional se asienta en el principio de la soberanía popular.

El interés tutelado, en la función de garantía constitucio-nal que ejerce el Congreso, es el de regular el funcionamien-to de las instituciones constitucionales que integran el régi-men político que el pueblo ha otorgado por medio delsufragio (Hernández Valle).

El Poder Legislativo o Asamblea Legislativa, como repre-sentante del pueblo según lo señala el articulo 105 de nues-tra norma suprema debe tutelar la actuación de los demásórganos públicos, especialmente el Poder Ejecutivo, para quesu accionar se ajuste a las medidas establecidas en el orde-namiento jurídico y las exigencias políticas del momento.

El control parlamentario desde la perspectiva jurídica,consiste en la verificación y formación de juicio del órganolegislativo respecto de determinados hechos realizados porotros órganos o funcionarios públicos.

De forma sintética, los mecanismos parlamentarios paraexigir responsabilidad política establecidos en nuestro orde-namiento constitucional son los siguientes:

INTERPELACIONES A LOS MINISTROS

El artículo 121 inciso 24) de la Constitución Política (CP)establece las interpelaciones (no interrogatorios) a los Minis-tros de Gobierno y señala la potestad, por dos tercios de losvotos presentes, de censurar a los mismos funcionarios, sifuesen a criterio de la Asamblea, culpables de actos inconsti-tucionales o ilegales o de errores graves que hayan causado opuedan causar perjuicio a los intereses públicos.

Asimismo, el artículo 145 de la CP señala que los Minis-tros pueden concurrir en cualquier momento, con voz pero sin

Responsabilidad política

PANORÁMICAS

Costa Rica

REI en Par lamentos

KATTYA DELGADO MADRIGALAsesora Parlamentaria Socióloga y Especialista enEvaluación de ProyectosSociales.Miembro de la REI.


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desde su presentación. Caso deser aprobada, tras su necesariacomunicación al Ministro corres-pondiente, se considera un pro-nunciamiento en firme de laAsamblea frente al que no cabeningún recurso de revisión.

En nuestro país, el efecto de unvoto de censura es de caráctermoral y político.

Por otra parte, en las interpela-ciones a los Ministros de Estadolas preguntas que realizan losDiputados se realizan en elmomento posterior al término dela disertación, sin que medie pre-sentación alguna a ningún órganoni inclusión en orden del día obien que tengan que ver con eltema que se expone, es decir, losdiputados preguntan o comentanaquello que deseen con totallibertad.

COMISIONES ESPECIALES DEINVESTIGACION

El artículo121, inciso 23) CPestablece la potestad de la Asam-blea de nombrar comisiones paraque se investiguen cualquierasunto que la Asamblea le enco-miende y emita el informe respec-tivo.

Para ello las comisiones conta-ran con acceso libre a todas lasdependencias oficiales para reali-zar las investigaciones y recabarla información necesaria, sinembargo existen algunas conside-raciones al respecto:

En primer lugar, que la juris-prudencia de la Sala Constitucio-nal ha establecido que no se per-mite investigar conductas onegocios particulares (Voto 1618-91).

En segundo, que debe mante-nerse un necesario respeto a los

derechos fundamentales de loscomparecientes estipulados en laCP, la legislación internacional ynacional. (Voto 6802-98).

Tercero, que el acceso a expe-dientes judiciales por parte de lasComisiones investigadoras o desus miembros solo es procedentesi se produce con carácter generaly en el curso de las investigacio-nes dirigidas a la fiscalización delos propios funcionarios judicialeso administrativos (Voto 148-90).

Cuarto, que no pueden desa-rrollar una investigación respectoa un caso que se encuentre simul-táneamente bajo el conocimientode las autoridades judiciales (Voto1618-90, aunque en el voto1954-97 se cambia el criterio alestablecer que se tratan de fun-ciones diferentes las que realizanlas autoridades judiciales y las dela comisión investigadora).

Y por último que, conformeestablece el articulo 30 de la CP,se deja a salvo de la garantía deacceso a los departamentos admi-nistrativos para los secretos deEstado.

En este sentido, la actividadconminatoria de la AsambleaLegislativa está integrada por losmecanismos de responsabilidad ylos sancionatorios, en nuestro paíspara la aplicación de ambosmecanismos existen: a) Voto decensura: planteado en el artículo121 inciso 24 y desarrollados en elartículo 188 del Reglamento de laAsamblea Legislativa. b) Informesde las comisiones de investiga-ción: considerando que las medi-das correctivas planteadas en losinformes pueden traducirse enproyectos de ley, en interpelacio-nes ministeriales, votos de censu-ra o excitativas a otros órganos yentes públicos.

voto, a las sesiones de la Asam-blea Legislativa en el momento enque sean llamados.

Por tanto, la legislación cons-titucional prevé dos planteamien-tos de la comparecencia de losministros a la AL: el primerocuando sea interpelado, en cuyocaso no puede negarse a asistir ysegundo cuando lo quiera hacerde manera voluntaria y en cual-quier momento.

La Interpelación y la Censurase plantean en el Reglamento dela Asamblea Legislativa (RAL) enlos artículos 185, 186 y 187. LaMoción de interpelación es unamoción de orden y el voto de cen-sura debe solicitarse en formaescrita por uno o varios diputa-dos, pero su discusión no se pro-ducirá (período de reflexión) has-ta que transcurran cinco días

REI en ParlamentosCOSTA RICA


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Interior Asamblea Legislativa. Costa Rica.

A diferencia de otros parla-mentos, este tipo de actuacionesconllevan una sanción de ordenmoral y política pero no producenni pérdida de confianza ni renun-cia o tiene efectos jurídicos.

La Comisión con más claradesignación de lo que conllevacontrol político y exigencia deresponsabilidad en Costa Rica esla Comisión Permanente sobreNarcotráfico, la cual debe estu-diar e investigar cualquier víncu-lo político o empresarial relacio-nado directa o indirectamentecon el consumo de drogas y ellavado de dinero, asimismo debedenunciar al Poder Judicial, decualquier hecho o situación con-creta que pueda dar lugar a res-ponsabilidad pena en el momentoen que se entere ya sea por eldesarrollo de sus funciones deinvestigación o en el ejercicio delcontrol político.

DE LAS ACUSACIONES A LOSMIEMBROS DE LOS SUPREMOSPODERES

La Constitución Política plan-tea también la potestad de laAsamblea de admitir o no las acu-saciones que se interpongan con-tra el Presidente de la República,Vicepresidentes, miembros de losSupremos Poderes y MinistrosDiplomáticos, declarando por dosterceras partes si hay o no lugar aformación de acusa contra ellos yen caso afirmativo, los pone a dis-posición de la Corte Suprema deJusticia para su juzgamiento,pudiendo además decretar la sus-pensión cuando se deben procesarpor delitos comunes.

La presentación de la denunciadetermina el traslado del caso auna comisión integrada por tres

diputados para la obtención depruebas y rendición de un informe;si se declara que existe lugar parauna causa contra el funcionario, elcaso es remitido a la Corte Supre-ma de Justicia y sólo en caso deque el Juez o el Tribunal informe ala Asamblea que dentro de la cau-sa se ha dictado y quedado firmeun auto de prisión y enjuiciamien-to se procede a declarar la suspen-sión del acusado.

DEL ANÁLISIS PRESIDENCIAL

Cada primero de mayo el Presi-dente de la Republica asiste a laAsamblea Legislativa, después delproceso de elección del DirectorioLegislativo correspondiente acada legislatura, y se dirige a lanación, al congreso y a los invita-dos especiales con un discursosobre lo actuado en los diferentesámbitos de su gestión guberna-mental en ese periodo, la mayoríade las veces enfoca su análisis enlos logros en materia sociales yeconómicas.

Los dos días hábiles posterioresal mismo, los diputados realizaránel análisis del mensaje y delaccionar del gobierno, este tipo deprocedimiento conlleva general-mente un trabajo muy arduo delas fracciones políticas contrariasal partido en el gobierno, ya quelas intervenciones de estas frac-ciones están dirigidas a minimizary contradecir el mensaje del presi-dente con hechos y datos sobre lamisma realidad a la cual el presi-dente pudo haber hecho referen-cia de manera positiva. Este tipode control político está dirigidoprecisamente a la exigencia deaccionar en el programa guberna-mental sólo que pierde su pers-pectiva cuando toma los matices

de tratar de ridiculizar al gobier-no y no de mejorar lo que se haejecutado.

De los anteriores mecanismosde vigilancia señalados merece lapena rescatar que el control polí-tico permite incluso establecerresponsabilidades de las personasquienes utilizan el accionar insti-tucional para actuar en contra deladecuado funcionamiento delEstado, usando o más bien abu-sando de su poder político parainfluenciar en las decisiones de laAdministración. El control políticoes una función que va más alládel ámbito legislativo pues elPoder Legislativo en Costa Ricacuenta con dos órganos auxiliarespara ejercerlo como lo es la Con-traloría General de la República yla Defensoría de los Habitantes,las cuales fiscalizan la HaciendaPública y los derechos de los ciu-dadanos. De igual forma, el PoderJudicial fiscaliza que las laboresque realizan los tres Poderes de laRepública se ajusten a la CartaMagna y al ordenamiento jurídicovigente.

El control político debe ser unaactividad constante y objetiva,que le permita al Poder Legislati-vo realizar la función de repre-sentatividad del pueblo que lo eli-gió, ya que este necesita conoceren que estado se encuentran losprogramas y proyectos que elEstado ejecuta o debería estarejecutando. A pesar de que elPoder Ejecutivo realiza rendiciónde cuentas mediante diversas for-mas, el papel de control del PoderLegislativo debe hacerse sentir enla cotidianidad institucional, peroun control inteligente, con objeti-vos claros y que busque la prontaatención de los problemas queenfrenta la ciudadanía.

PANORÁMICAS: Responsabilidad política COSTA RICA


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La crisis del sistema institucional peruano acentúasin duda la necesidad de insistir en el ejerciciocorrecto de la función de control político en

orden a que sirva de elemento revalorizador del rol protago-nista del Parlamento, instancia articuladora de los diferentesintereses democráticos. El adecuado entendimiento de losmecanismos de control político existentes en el Perú debepartir del dato de que el régimen político nacional es marca-damente presidencialista, mas con la incorporación de diver-sas instituciones del modelo parlamentario que le hacenadoptar un carácter sui generis.

Señalado lo anterior, analizaremos ahora las diferentesfiguras de control parlamentario, que hemos clasificado deacuerdo a su finalidad y grado de intensidad de las relacionesentre el Congreso y el Poder Ejecutivo.

Habría que hablar así de lo que podría denominarse con-trol preventivo, que tiene por finalidad ejercer los mecanis-mos de coordinación y control en la formación del gobierno.

Dentro de éste, cabe citar la propia investidura del Conse-jo de Ministros, que se produce al asumir funciones el Presi-dente del Consejo de Ministros, que tiene la obligación cons-titucional de concurrir al Congreso dentro de los treinta díasnaturales de haber sumido sus funciones, en compañía de losdemás ministros, para exponer y debatir la política generaldel gobierno y las principales medidas que requiere su ges-tión. Planteando para tal efecto la cuestión de confianza,votada en la misma sesión o en la siguiente (si el Congreso noestá reunido, el Presidente de la República convoca a legisla-tura extraordinaria), si es obtenida, el Parlamento asume res-ponsabilidad con respecto al desarrollo de las políticas delgobierno, pero también adquiere legitimidad para exigirle alEjecutivo su cumplimiento o censurarlo. En caso contrario(negación de confianza), el Presidente de la República acep-tará de inmediato la renuncia del Presidente del Consejo deMinistros y de los demás ministros, produciéndose la crisistotal del gabinete.

Control parlamentarioPerú

PANORÁMICAS

REI en Par lamentos

JOSÉ FRANCISCO VILLENACHANGANAQUÍ

Abogado.Miembro de la REI.


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Asimismo, el control funcional,que son las llamadas actividadesde fiscalización parlamentaria,que buscan supervisar a la admi-nistración gubernamental, verifi-car si se utilizan correctamentelos recursos públicos y el respetoa la legalidad.

Cabe apuntar aquí la invitacióna los Ministros a informar ante elPleno que tiene por finalidadobtener información sobre untema o asunto de interés público,así como para controlar la activi-dad del Poder Ejecutivo y el cum-plimiento de su programa degobierno. La invitación a unministro no implica necesaria-mente que de por medio esté acti-var su responsabilidad políticapero es importante precisar laobligatoriedad de la concurrenciaya que en caso de negativa podríagenerarse una interpelación yeventual censura. Del mismomodo, las invitaciones para infor-mar en las comisiones se acuer-dan en su seno y se realizan dan-do cuenta a la Mesa Directiva delCongreso.

También la estación de pre-guntas, figura a través de la cualun congresista formula una inte-rrogante a un ministro para obte-ner información. Las preguntasdeben ser de carácter individual,de interés público, puntuales yconcretas; entregarse por escritoa la Oficialía Mayor cuatro díasantes de la sesión y serán inclui-das en la lista respectiva, en ordende ingreso. El rol de preguntasserá remitido al Presidente delConsejo de Ministros con unaanticipación de setenta y doshoras a la sesión a fin de que pue-da organizar sus respuestas.

De igual forma, las peticionesde información que pueden ser

remitidos (por cualquier congre-sista) a los ministros, JuradoNacional de Elecciones, Contralo-ría General de la República, BancoCentral de Reserva, Superinten-dencia de Banca y Seguros yAdministradoras Privadas de Fon-dos de Pensiones, gobiernosregionales y locales así como atodos los demás organismos delsector público, con la finalidad derecabar informes. Son un mediode fiscalización individual y elprincipal mecanismo de segui-miento parlamentario de losasuntos públicos. La petición sehace por escrito fundamentado ypreciso y si no es respondido den-tro de los quince días posteriores,la Mesa Directiva procede a sureiteración. Transcurridos sietedías después de la reiteración, elministro o el funcionario requeri-do está obligado a responder per-sonalmente, según corresponda ylo determine el Consejo Directivo,ante el Pleno o ante la comisiónordinaria respectiva. Es importan-te destacar que la Mesa Directivano firmará las peticiones de infor-mación que no se refieran a asun-tos de interés público y de utilidadpara el ejercicio de la funcióncongresal. Tampoco procederánlos que contengan ruegos o peti-ciones de privilegios o favores.

Con relación a los procedi-mientos de control sobre la legis-lación delegada y partiendo deque la prerrogativa legislativacorresponde al Congreso, lo ciertoes que éste puede delegar por leyparte de su competencia legislati-va, sobre materia específica y porplazo determinado, al Poder Eje-cutivo, con cargo a un controlposterior que tiene las siguientescaracterísticas: Control de conte-nido, para verificar compatibilidad

con las expresas disposiciones dela ley autoritativa; Control deapreciación, para examinar si susalcances o intensidad se enmarcaen los parámetros de la direcciónpolítica que asume el Congresoen materia legislativa; Control deevidencia, para asegurar que nosea violatorio o incompatible conlas normas constitucionales.

Y en esta misma línea no hayque olvidar los procedimientos decontrol sobre los decretos deurgencia (normas dictadas por elPresidente de la República que pormandato constitucional tienenfuerza de ley cuya aplicación selimita solo a materia económica yfinanciera y cuando así lo requierael interés nacional) que según elTribunal Constitucional debenajustarse a los criterios de excep-cionalidad, necesidad, transitorie-dad, generalidad y conexidad. Enestos casos, se tiene que dar cuen-ta obligatoriamente en el plazo deveinticuatro horas al Congreso o laComisión Permanente, quienespueden modificarlos o derogarlossegún dictamine la Comisión deConstitución y Reglamento en elplazo de quince días.

O los procedimientos de con-trol sobre los tratados ejecutivos(la Constitución establece que elPresidente de la República puedecelebrar, ratificar o adherirse atratados sin la aprobación previadel Congreso siempre que nomodifiquen o deroguen normasconstitucionales o leyes, y que notraten temas de derechos huma-nos, soberanía, defensa nacionalo financieros, dando cuenta alCongreso) ya que dentro de lostres días útiles posteriores a sucelebración se debe informar alCongreso o a la Comisión Perma-nente de los tratados internacio-

PANORÁMICAS: Control parlamentario PERÚ


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Así, la interpelación a losmiembros del Consejo de Minis-tros, una figura concebida comoun derecho de las minorías, quepermite la obtención de informa-ción pero contiene cuestiona-mientos de fondo y forma sobre laactuación gubernamental, exi-giendo explicaciones políticas algabinete o los ministros indivi-dualmente. La interpelación seformula por escrito y debe serpresentada por no menos delquince por ciento del númerolegal de congresistas (dieciochoparlamentarios). Para su aproba-ción requiere el voto del tercio delnúmero de representantes hábiles(El número hábil es el númerolegal -ciento veinte- menos elnúmero de congresistas que seencuentren de licencia, suspendi-dos y los no incorporados). ElCongreso señala día y hora paraque los ministros contesten lainterpelación. Esta no puede reali-zarse ni votarse antes del tercerdía de su admisión ni después deldécimo. El motivo de este plazo esotorgar al interpelado un tiempoprudencial para que prepare susrespuestas.

La Moción de Censura y Cues-tión de Confianza, figuras que bus-can hacer efectiva la responsabili-dad política y se diferencian en suorigen, tienen en común que, suaprobación o rechazo, surten efec-tos jurídicos inmediatos, determi-nando la permanencia de un minis-tro o del Consejo de Ministros. Asíla cuestión de confianza sólo puedeproducirse a petición ministerial ybusca darle legitimidad, respaldo yestabilidad a quien la solicita;mientras la censura se originamediante una moción que debe serpresentada por no menos del vein-ticinco del número legal de congre-

sistas (treinta parlamentarios), lacual debe debatirse y votarse entreel cuarto y décimo día natural des-pués de su presentación, requirien-do su aprobación el voto de más dela mitad del número legal de parla-mentarios. Solo puede plantearseluego de la interpelación, de laconcurrencia de los ministros ainformar, debido a su resistenciapara acudir o luego del debate enque intervenga por su propia volun-tad. El Consejo de Ministros, elministro censurado o que no haobtenido la confianza, debe renun-ciar; y el Presidente de la Repúblicaacepta la dimisión dentro de lassetenta y dos horas siguientes.

Respecto al procedimiento deInvestigación hay que destacarque el Congreso tiene la capaci-dad de nombrar comisiones inves-tigadoras u otorgar facultades deinvestigación a las comisionesordinarias para iniciar indagacio-nes sobre cualquier asunto deinterés público. Confiriendo paraello poder coercitivo que seexpresa en la obligación de com-parecer ante ellas y la capacidadde acceder a cualquier informa-ción, para lo cual gozan de prerro-gativas como el levantamiento delsecreto bancario y el de reservatributaria, exceptuándose aquellainformación que afecte la intimi-dad de la persona o la seguridadnacional. Se constituyen por soli-citud presentada mediantemoción y para su aprobación sólorequiere el voto del 35% de losmiembros del Congreso; cuandose constituye una comisión, éstala integran entre tres y cinco con-gresistas, propuestos por el Presi-dente del Congreso. La Comisiónpresenta un informe dentro delplazo que fije el Pleno del Congre-so. No puede solicitarse prórroga

nales ejecutivos rubricados; laomisión de este trámite suspendela aplicación del convenio.Corresponde a las Comisiones deConstitución y Reglamento y deRelaciones Exteriores verificar suconstitucionalidad y legalidad enel plazo de treintadías útiles. Enel caso de que el pronunciamien-to sea negativo y se apruebe en elCongreso, se emite resoluciónlegislativa dejando sin efecto eltratado y se notifica al Presidentede la República para que dentrode los cinco días útiles siguientescorra aviso a las demás partes.Una vez publicada la resoluciónlegislativa, el tratado pierdevigencia interna.

Bajo la rúbrica control represi-vo nos referiremos a las accionesde control que no sólo tienen unafinalidad de fiscalización sino quepueden generar sanción.

REI en ParlamentosPERÚ


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Parlamento. Perú.

sin que se presente un informepreliminar. Es importante indicarque sus conclusiones no obligan alos órganos jurisdiccionales, sólotienen un carácter político, pero sison derivadas a los organismoscorrespondientes.

Destacada importancia tiene elprocedimiento de Acusación Cons-titucional llamado habitualmenteantejuicio político. La acusaciónconstitucional es llevada a cabopor la Comisión Permanente y tie-nen derecho a la misma el Presi-dente de la República, los Congre-sistas; los Ministros, los miembrosdel Tribunal Constitucional, losmiembros del Consejo Nacional dela Magistratura, los vocales de laCorte Suprema, los fiscales supre-mos, el Defensor del Pueblo y elContralor General por infracción dela Constitución y por todo delitoque cometan en el ejercicio de susfunciones y hasta cinco años des-pués de que hayan cesado en éstas.Durante las diferentes etapas delprocedimiento el denunciado pue-de ser asistido o representado porabogado. La admisibilidad y/o pro-cedencia de las denuncias es reali-zada en el plazo de diez días hábi-les por la Subcomisión deAcusaciones Constitucionales, lacual esta integrada por diez con-gresistas, designados por la Comi-sión Permanente. En el caso de unacalificación positiva, se otorga unplazo de hasta quince días hábiles,prorrogables por una sola vez, pararealizar la investigación y presen-tar un informe final. El informefinal puede concluir con la acusa-ción del investigado o el archiva-miento de la denuncia. No esadmisible otro tipo de conclusionesy/o recomendaciones. Si el informeque propone la acusación es apro-bado por la Comisión Permanente,

se nombra una Subcomisión Acu-sadora a efecto de que formuleacusación ante el Pleno del Con-greso, quien luego de debatir sepronuncia en el sentido de si hay ono lugar a la formación de causa.El acuerdo aprobatorio requiere lavotación favorable de la mitad másuno del número de miembros delCongreso, sin participación de losmiembros de la Comisión Perma-nente. En el primer caso, el Plenodel Congreso debate y vota, en lamisma sesión, si se suspende o noal Congresista acusado en el ejerci-cio de sus derechos y deberes fun-cionales, el cual queda sujeto a jui-cio según ley. En el segundo caso,el expediente se archiva. El acuer-do aprobatorio de sanción de sus-pensión, inhabilitación o destitu-ción por infracción constitucionalse adopta con la votación favora-ble de los dos tercios del númerode miembros del Congreso, sin par-ticipación de la Comisión Perma-nente. Los acuerdos del Pleno, queponen fin al procedimiento, sobreacusación constitucional o juiciopolítico, deben constar en Resolu-ción del Congreso.

En última instancia, y sobre elprocedimiento para el pedido devacancia de la Presidencia de laRepública, hay que destacar queconstitucionalmente dicha Presi-dencia vaca por permanente inca-pacidad moral o física, declaradapor el Congreso. El pedido de vacan-cia se formula mediante moción fir-mada por no menos del veinte porciento del número legal de congre-sistas (veinticuatro congresistas),precisándose los fundamentos dehecho y de derecho en que se sus-tenta, así como de los documentosque lo acrediten o, en su defecto, laindicación del lugar donde seencuentren. Para su admisión se

requiere el voto de por lo menos elcuarenta por ciento de congresistashábiles y su debate no puede reali-zarse antes del tercer ni después deldécimo día siguiente a la admisión,salvo que cuatro quintas partes delnúmero legal de congresistas(noventa y seis congresistas) acuer-den un plazo menor o su debate yvotación inmediata. El Presidentede la República cuya vacancia esmateria del pedido puede ejercerpersonalmente su derecho dedefensa o ser asistido por letrado,hasta por sesenta minutos. Elacuerdo que declara la vacancia dela Presidencia de la Repúblicarequiere una votación calificada nomenor a los dos tercios del númerolegal de miembros del Congreso(ochenta Congresistas) y consta enResolución del Congreso.

Para terminar esta exposiciónque, creemos, permite ofrecer unapanorámica completa, aunqueesquemática, de los instrumentosde control parlamentario en Perú,queremos reseñar que el procesode transición política que haexperimentado el Perú desde elaño 2001 requiere que el Parla-mento asuma cada una de susfunciones con particular respon-sabilidad, dando muestras deltrascendental papel que le tocajugar en la consolidación del sis-tema democrático peruano, y enel caso de las funciones de con-trol, ejercerlas con seriedad, paraque se constituya en garante dela administración pública y de losintereses ciudadanos, ya que unaaplicación incorrecta o irrespon-sable, traería como consecuenciala desconfianza de la población yel revanchismo político, con elconsiguiente daño a la estabili-dad del estado de derecho en elpaís.

PANORÁMICAS: Control Parlamentario PERÚ


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Este artículo ha sido elaborado por 5 miembros de la REIen Parlamentos que asistieron al seminario presencial “Laelaboración de las leyes y su control” celebrado en Madriden septiembre 2008, mediante herramientas colaborati-vas a través de la red.

Las comisiones de investigación resultan ser unade las prácticas más comunes dentro del queha-cer de los Parlamentos; sin embargo, existe deba-

te doctrinal acerca de considerarlas un instrumento de con-trol político o bien un mecanismo más al servicio de lasfunciones parlamentarias.

Desde esta óptica, existen al menos tres tesis diversasrespecto a la naturaleza jurídica de estos órganos. Se sostie-ne por parte de algunos que las citadas comisiones son sim-ples medios de control parlamentario de la acción delGobierno, caracterizadas por su fiscalización. Una segundapostura entiende que el objeto de las comisiones investiga-doras sirve, por su labor de conocimiento y fiscalización, atodas las funciones parlamentarias; por ello, específicamen-te no se trataría de instrumentos de control sino polivalen-tes de la praxis parlamentaria. Una posición ecléctica a lasanteriormente citadas sostiene que se distinguen las comi-siones de investigación en el hecho de que llevan sobre síuna carga que involucra la necesidad de suministrarle infor-mación y se adentra en el intento de esclarecer hechos paraarribar a determinadas conclusiones como resolución delproblema investigado.

El quehacer parlamentario evidencia que, en última ins-tancia, las investigaciones realizadas por estas comisiones noresponden a una sola finalidad. Por una parte, se presta alservicio de la función legislativa o presupuestaria, en el tan-to recaba información que puede ser utilizada por los legis-ladores desde ese punto de vista (concepción amplia de lainvestigación parlamentaria). Además, estas comisionesconstituyen instrumentos eficaces para el control parlamen-

Potestades investigadorasde los Parlamentos

Argentina y Costa Rica

PANORÁMICAS

REI en Par lamentos

SYLVIA SOLÍS MORA YMELANIA GUEVARA LUNA

Costa RicaLUCAS DOLDÁN GUIJARRO,

FERNANDO PERALTA NAPOLIY GLADYS LUISA GALIANO

ArgentinaMiembros de la REI.


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tario para exigir la responsabili-dad política del Gobierno (con-cepción estricta). Desde esta ópti-ca resulta importante destacarque, en general, la función decontrol trasvasa toda la estructu-ra del Estado considerado en suconjunto, no siendo exclusiva deestas comisiones. Por un lado,comprende la actuación de losdiferentes detentadores del poderen todas las jurisdicciones territo-riales, y por otro, se encuentradistribuida o dispersa de unamanera tal que no siempre coinci-de con la división horizontal yvertical de los poderes, pero sí tie-ne relación con ella, como afirmaParejo Alfonso, pues contribuye alorden y equilibrio del conjunto delos órganos del Estado en el ejer-cicio de sus competencias. Inclu-so, la sociedad también lo ejerce,a través de mecanismos institu-cionalizados como el sufragio ode otros que no lo están, porejemplo la opinión pública. Mas,la particularidad de la investiga-ción parlamentaria resulta tras-cendente en el tanto que implicasiempre una valoración o compro-bación, con determinados crite-rios y en base a determinadosparámetros o puntos de referen-cia. Este juicio o valoración finali-za en un resultado positivo onegativo para la situación o suje-to controlado, pero no necesaria-mente en los casos de resultadosnegativos se produce una sanciónconsecuente.

El derecho comparado nosdemuestra cómo, respecto a estascomisiones investigadoras, secumple ese doble rol (funciónlegislativa y de control) dentro deun mismo sistema. Caso de losEstados Unidos donde las comisio-nes poseen importantes prerroga-

tivas para celebrar “hearings” conla finalidad de obtener informa-ción sobre las materias de su com-petencia, entre otros. En el casoparticular de Costa Rica, la SalaConstitucional incluso va más alláy considera estos órganos no sola-mente como instrumentos de lasfunciones legislativas y de controlsino incluso como una garantíaconstitucional. Así, en la sentencianº 1954-97 sostuvo que: “No obs-tante, debe tenerse presente quelas Comisiones de Investigaciónson una garantía constitucional(razón por la que se encuentranestablecidas a nivel de la Consti-tución Política), a fin de que sirvande instrumento a la AsambleaLegislativa para que pueda ejercerel control político sobre las actua-ciones de los poderes instituciona-les entre sí -sin convertirse en uncontrolador de los otros Poderesdel Estado, con respecto al ejerci-cio de sus competencias exclusi-vas, sino de ciertas actuacionesque puedan considerarse política omoralmente reprochables- y delpoder político en general, enbeneficio de la Nación misma, enla cual reside la Soberanía (artícu-lo 2 constitucional), en el tanto lalabor de la Comisión implica undesarrollo de una función deinformación, desde y hacia el pue-blo, de lo que ocurre en la vidapolítica. Entonces, esas Comisio-nes no sólo tienen una naturalezajurídico-parlamentaria, sino tam-bién una jurídico-constitucional,al constituir una garantía jurídicafrente a los abusos del poder ofrente a los riesgos propios delpoder político. Esas Comisionestienen un carácter ad hoc, dadoque son constituidas para investi-gar un asunto concreto que lesencomiende la Asamblea. Lógica-

mente, esos asuntos que se enco-miendan investigar a una Comi-sión deben revestir cierta impor-tancia y debe haber en ellosinmerso un interés público, pueslas acciones privadas que notransciendan el ámbito de lo pri-vado no pueden ser objeto deinvestigación de una Comisión deesta naturaleza. Así, la investiga-ción se justifica en tanto losasuntos de relevancia pública quese pretende esclarecer, presentenespeciales características deoscuridad y complejidad, quetiendan a ocultar irregularidadespolíticas o administrativas, de lasque, eventualmente, se podríanderivar responsabilidades políti-cas, civiles o penales para deter-minados funcionarios -e, incluso,particulares- situación, esta últi-ma, que demanda un tratamientoespecial. La potestad de investiga-ción dada a la Asamblea Legislati-va, la cual se realiza a través deComisiones Especiales constitui-das para un asunto en particular,entendida como instrumento decontrol político, cumple una fun-ción de esclarecimiento de situa-ciones o actuaciones de funciona-rios públicos o personajes de lavida política -en relación condeterminados hechos, pues noson, propiamente, los funcionariospúblicos o los políticos los investi-gados- que son expuestas a laopinión pública, a fin de estable-cer si son, o no, irreprochables.Así, en el tanto lo investigado pordichas Comisiones ayude a formaropinión pública y sea una prolon-gación de ésta, se está realizandoel principio democrático, base denuestro sistema jurídico y, en esesentido, las actuaciones de esasComisiones, lejos de vulnerarderechos fundamentales, refuer-

PANORÁMICAS: Potestades investigadoras de los Parlamentos ARGENTINA Y COSTA RICA


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pues las recomendaciones que sehagan en los informes de la Comi-sión o, en su caso, en el Plenariode la Asamblea Legislativo, no sonjurídicamente vinculantes, aúncuando puedan tener un pesosocial o políticamente innega-ble...”

En el caso de Argentina lafacultad de crear comisionesinvestigadoras sobre los másvariados asuntos se ha tradicio-nalmente entendido con funda-mento en el artículo 75 inciso 32de la Constitución y en el propioejercicio de las funciones de legis-lar y de ejercer control sobre actosdel Ejecutivo, de examinar suacción de gobierno, sea paralegislar o hacer efectiva su res-ponsabilidad de juicio político. Deesta forma los reglamentos de lascámaras han previsto expresa-mente la posibilidad de crear estetipo de comisiones.

El Reglamento del Senado deArgentina señala en este sentidoque: “la Cámara puede disponer lacreación de comisiones investiga-doras en ejercicio de sus faculta-des fiscalizadoras y de control. Laresolución de creación de estascomisiones debe especificar taxa-tivamente el alcance de su com-petencia y el plazo de su duración,el que sólo podrá ser prorrogadopor única vez por seis meses comomáximo, por decisión de los dostercios de los miembros de laCámara”(art. 87)

El Reglamento de la Cámara deDiputados de Argentina, si biennos las menciona expresamente,las deja comprendidas en el mar-co de lo que se conoce comocomisiones especiales: “dichaCámara, en los casos en que esti-me conveniente, o en aquellosque no estén previstos en este

Reglamento, podrá nombrar oautorizar al Presidente para quenombre comisiones especiales quedictaminen sobre ellos” (art. 86).

Directamente relacionado conla naturaleza jurídica de estosórganos, se encuentra el objeto dela investigación. El mismo se defi-ne necesariamente en relacióncon la responsabilidad pública. Enel caso español, en el artículo 76de su Constitución Política sedetermina que la investigaciónpuede realizarse respecto a cual-quier asunto de interés público.De lo cual deviene que puedeinvestigar la actividad propia delas personas que ostentan cargosque impliquen responsabilidadpolítica, es decir, que trasciende elámbito restringido de las relacio-nes privadas. Lo anterior, conllevala necesaria determinación de loslímites que posee el objeto de lainvestigación. Éstos se relacionancon la esfera privada de las perso-nas, con las competencias de losrestantes órganos constituciona-les y, en el caso de España, con lascompetencias de los entes localesdotados de autonomía.

Por su parte, la Sala Constitu-cional de Costa Rica determinócomo objeto y competencia de lascomisiones investigadoras losiguiente (Voto No. No. 1954-97):“En lo que a la competencia yobjeto de investigación de dichasComisiones se refiere, el inciso 23)del artículo 121 constitucional essumamente amplio, ya que esta-blece que esas Comisiones puedeninvestigar "cualquier asunto quela Asamblea les encomiende", demanera que su poder investigati-vo no está constitucionalmenterestringido a determinada mate-ria, ni su objeto lo es únicamenteel control político, aún cuando

zan la constitucionalidad delorden jurídico”.

En una sentencia más reciente,la Sala Constitucional costarri-cense estableció (Voto nº 2003-15253) que: “La ConstituciónPolítica de la República estableceen el artículo 121 inciso 23 laatribución exclusiva de nombrarcomisiones de su seno para queinvestiguen cualquier asunto quela Asamblea encomiende y rindanel informe correspondiente. Esdecir, la Asamblea ostenta elpoder de control político. LasComisiones son órganos de carác-ter político cuya actividad princi-pal consiste en la recolección deinformación, de la cual, por sísola, no se derivan consecuenciasjurídicas de ningún tipo para losservidores públicos o los particu-lares. Las Comisiones emitenrecomendaciones de índole políti-co, dentro del giro de las compe-tencias de cada una, y que la fun-ción de ellos es formar yalimentar a la opinión públicasobre asuntos de interés general,e informar al Plenario para quesea ahí donde se adopte en firmelas recomendaciones a las quearribaron las Comisiones seanPermanente o Especiales.” Ensentencia N° 1954-97 al respectoseñaló que: “Podría decirse que elPoder Legislativo realiza, enton-ces, una suerte de juzgamientopolítico, pues su labor muchasveces culmina con una censuramoral a funcionarios o particula-res, por conductas que social opolíticamente sean reprochables,aún cuando no pudieran ser obje-to de juzgamiento por parte delos Tribunales de Justicia. Peroello no constituye una sanción enlos términos en que se estableceen el artículo 39 constitucional,

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éste sea, por demás, el de mayorpeso. Así, la potestad de investi-gación legislativa tiene comofinalidad general servir de instru-mento a la Asamblea para queejerza en forma más eficaz lasfunciones que la propia Constitu-ción le ha otorgado -entre ellas, elcontrol político- cuando, paraello, se requiere investigar undeterminado asunto. Nótese queno se trata de un estudio, sino deuna investigación propiamentedicha, pues en el primer caso noestaríamos en presencia de lasComisiones establecidas en elinciso 23) del artículo 121 de laConstitución Política, sino del otrotipo de Comisiones Especiales alque hace referencia el artículo 90del Reglamento de la AsambleaLegislativa. En resumen, las Comi-siones de Investigación derivan supotestad de la Constitución Políti-ca y pueden cumplir diversas fun-ciones, entre las que destaca la decontrol político, cuyo ejercicio porparte de la Asamblea Legislativa,precisamente, es una de las cir-cunstancias que dio pie a esterecurso.”

Además, el Tribunal Constitu-cional costarricense, por mediodel Voto nº 2003-3749, determinólos límites que tiene este objetode investigación, en resguardo delderecho a la intimidad, del dere-cho de defensa, al principio de laautonomía de la voluntad y derespeto a las competencias de lasfunciones constitucionales de lasiguiente forma: “No obstante,tal atribución de nombrar comi-siones especiales de investigaciónencuentra limitaciones insalva-bles derivadas de tres considera-ciones constitucionales, a saber:1. En primer lugar, sólo puede uti-lizarse como instrumento de la

función legislativa de fiscaliza-ción política y, por ende, única-mente para investigar negocios oconductas de los entes, órganos ofuncionarios públicos, nunca delos particulares, quienes estánexcluidos, por definición, de dichafiscalización. (...) Con otras pala-bras: el Poder Ejecutivo no puederegular normativamente -regla-mentariamente- las libertades oderechos fundamentales, porquepuede y debe fiscalizar u ordenaren concreto la conducta de sustitulares: a la inversa, la AsambleaLegislativa no puede fiscalizar uordenar de concreto la conductade los particulares, porque puedey debe regularle normativamente:y en este contexto en el que debeenmarcarse la función legislativade fiscalización política, la cual,en consecuencia, sólo puede ejer-cerse respecto de los entes, órga-nos y funcionarios públicos comotales; 2. En segundo lugar, si bienlas comisiones especiales deinvestigación «tendrán libre acce-so a todas las dependencias ofi-ciales para realizar las investiga-ciones y recabar los datos quejuzguen necesarios y podrán reci-bir toda clase de pruebas y hacercomparecer ante si cualquier per-sona con el objeto de interrogar-la» (art. 121 inc. 23 pgr. 2º. Const.Pol.). No pueden entendersefacultades para, total o parcial-mente, sustituir, invadir o entor-pecer las funciones jurisdicciona-les de los tribunales de justicia nipara contribuir a que otros lohagan. En este sentido, es capitalla observación de que en CostaRica, más aún que en ningún otroEstado Democrático Occidental, lafunción jurisdiccional es, ademásde universal -ningún acto o mate-ria está fuera de su fiscalización-,

absolutamente exclusiva delPoder Judicial: como lo ha dichoesta Sala en otras oportunidades(v.p.ej. sentencia Nº 1148-90 delas 17:00 horas del 21 de setiem-bre de 1990) (...) no existe ennuestro ordenamiento ningunaposibilidad de establecer tribuna-les jurisdiccionales fuera delPoder Judicial ni de otorgar inmu-nidad ante ellos a ninguna norma-salvo, si se quiere, las constitu-cionales-, acto o persona -salvo,en este caso, las reconocidas porel derecho internacional-; con elagravante de que aquí no es deltodo posible ninguna delegaciónde funciones o de competenciasconstitucionales (art. 9º, 152 ss.Const. Pol.). La cuestión es impor-tante, porque también de las nor-mas de competencia de la Consti-tución surgen derechos subjetivosa favor de los súbditos costarri-censes, derechos que, por su ori-gen, tienen el mismo rango cons-titucional que los reconocidosexpresamente como fundamenta-les en la propia Constitución o enlos instrumentos internacionalesde derechos humanos vigentes enla República. Y valga aquí, ade-más, la observación de que la uni-versalidad y exclusividad de lajurisdicción en los tribunales dejusticia genera, no sólo el derechoa ellas como derecho fundamen-tal, sino también todas las otrasgarantías implicadas en su ejecu-ción, entre ellas, especialmente,las de los derechos a la intimidady privacidad, al honor y buennombre, y a la llamada presun-ción, en realidad estado, de ino-cencia de todo imputado hasta elinstante mismo en que adquierafirmeza una sentencia condena-toria de la jurisdicción penalcompetente. Esos derechos fun-

PANORÁMICAS: Potestades investigadoras de los Parlamentos


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sólo se dé con carácter general yen el curso de investigacionesdirigidas a la fiscalización de lasconductas de los propios funcio-narios judiciales o administrativosdel Poder Judicial, que sí están,obviamente, sujetos a esa fiscali-zación: pero no en casos concre-tos, singulares o plurales, ni con elfin de investigar a las partes invo-lucradas en los respectivos proce-sos, porque, además aun en loscasos de partes de carácter públi-co, también éstas tienen derechoa las garantías de la jurisdicción,y, de todos modos, esos procesosnunca dejan de involucrar a sereshumanos como tales de una parteo de la otra, y casi siempre de lasdos”.

Precisamente, en España surégimen jurídico parlamentariodistingue entre límites materialesy orgánicos; entre los primeros, semencionan las materias califica-das como secretas o reservadas,cuyo acceso se encuentra regula-do de forma genérica. En CostaRica, el artículo 121 inciso 23) dela Constitución Política señalaque: “Las Comisiones tendránlibre acceso a todas las dependen-cias oficiales para realizar lasinvestigaciones y recabar losdatos que juzguen necesarios.Podrán recibir toda clase de prue-bas y hacer comparecer ante sí acualquier persona, con el objetode interrogarla...".

En cuanto a los documentoscalificados como secreto de Esta-do, la Constitución Política costa-rricense determina en su artículo30 constitucional que: “Se garan-tiza el libre acceso a los departa-mentos administrativos con pro-pósitos de información sobreasuntos de interés público. Que-dan a salvo los secretos de Estado”.

Siguiendo las tesis expuestaspor la Sala Constitucional, enton-ces, en Costa Rica los secretos deEstado constituyen un límite“material” al ejercicio de laspotestades investigadoras. Enprincipio, pareciera ser que laAsamblea Legislativa posee: “(…)potestad en apariencia ilimitada(…) para fijar el cometido de lascomisiones de investigación. Perosolo en apariencia: los límites hande encontrarse en la misma Cons-titución, que si es un orden depotestades también lo es de lími-tes al ejercicio de éstas.” (Senten-cia No. 592-99).

Evidentemente, el mencionadoartículo 30 citado constituye unlímite.

Por otra parte, los llamados“límites orgánicos” en Españasuelen referirse, en primer lugar, alas relaciones entre las comisio-nes investigadoras y a otros órga-nos constitucionales así como alPoder Judicial. Y, en segundolugar, a las competencias de lasentidades territoriales.

Al respeto de las competenciasde los restantes órganos constitu-cionales, la Sala Constitucionalcostarricense ha definido que la“división de poderes” constituyeun límite a la labor investigadora.De manera que “las comisiones deinvestigación no pueden válida-mente invadir competencias atri-buidas a otros órganos constitu-cionales” (Voto No. 592-99reiteración del Voto No. 1954-97).

En cuanto al Poder Judicial, enEspaña existe una absoluta auto-nomía entre las comisiones deinvestigación y éste órgano. Mis-ma que viene determinada por laConstitución y desarrollada porlos reglamentos de las Cámaras(art. 54.2 Reglamento del Congre-

damentales implican también elprimero -derecho a la jurisdicciónjudicial-, en la medida en quetodo en ésta: sus procedimientos,su discreción y recato, su profe-sionalidad y apoliticidad, su edu-cación, formación y actitud, seimponen a sus administradorespor encima de cualquier otra con-sideración. 3. Finalmente, el ejer-cicio de las potestades de investi-gación y fiscalización legislativadebe fortalecer, no debilitar losderechos y libertades fundamen-tales de todos los habitantes de laRepública, derechos y libertadesque les pertenecen por su intrín-seca dignidad por su sola condi-ción de seres humanos, sin discri-minación alguna. Es cierto que losexpedientes judiciales no puedenser secretos, pero también que elrespeto al honor, al buen nombre,a la presunción de inocencia y ala tranquilidad misma en quedeben desarrollarse los procesosjudiciales, sobre todo los penales,exigen dotarlos de las mayoresgarantías posibles, incluso frentea otros intereses colectivosimportantes, porque nada lo esmás que el respeto a la dignidaddel ser humano; y es cierto, asi-mismo, que ya existen muchosmedios para soslayar la discreciónde los procesos judiciales, peroesto se puede justificar en que,lejos de fortalecerla, la debilite-mos. (...) Sin embargo, en lo quese refiere a los expedientes judi-ciales o, en su caso, policiales deinvestigación, es evidente que elderecho de la Constitución recla-ma precauciones aun mayores,para cuyo cumplimiento la Salaconsidera indispensable que elacceso de las comisiones legisla-tivas de investigación o de susmiembros a dichos expedientes

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so y art. 60.3 Reglamento delSenado).

Esta separación se manifiestaen el plano de las facultades. EnEspaña se regula con detalle lalabor de encuesta o comparecen-cia de las personas en la Ley Orgá-nica 5/1984 de 26 de mayo. Nosucede así en otros casos como elde Italia, Alemania y Portugal enlos cuales se remiten a los proce-dimientos utilizados en el procesojudicial.

En Costa Rica no se encuentraregulado en detalle este procedi-miento, otorgándose simplementea las comisiones la posibilidad derecibir toda clase de pruebas yhacer comparecer ante sí a cual-quier persona, con el objeto deinterrogarla. El Reglamento de laAsamblea Legislativa determinaen el artículo 112 que: “Requeri-miento de funcionarios y particu-lares. Corresponde al Presidentede la Comisión, previa mociónaprobada al efecto, requerir lapresencia de aquellos funciona-rios y particulares cuya compare-cencia en la comisión se conside-re necesaria para la decisión delasunto que se discute, con el pro-pósito de que sean interrogadospor los diputados. Toda personadeberá asistir al ser convocada,salvo justa causa, y, en caso derenuencia, será conducida por laFuerza Pública. La persona citadapodrá asistir acompañada de unabogado, y negarse a declarar enlos casos en que así la faculte laConstitución o la ley, y cuando setrate de asuntos diplomáticos,jurisdiccionales o militares pen-dientes. El Presidente de la Comi-sión tomará juramento a las per-sonas que asistieron, conformecon el Código de ProcedimientosPenales. En caso de que faltasen a

la verdad, se aplicarán las sancio-nes previstas en el Código Penal,de acuerdo con las disposicionesgenerales del Código de Procedi-mientos Penales. (…)” .

La Sala Constitucional costa-rricense integró este vacío aldeterminar: “las comisiones deinvestigación deben respetar losderechos fundamentales de loscomparecientes, no el debido pro-ceso -que no es aplicable en elcaso de las comisiones de investi-gadoras, según lo expuesto-, sinotodos aquellos reconocidos por lapropia Constitución Política, lalegislación internacional e internay que, aún cuando puedan rela-cionarse con el debido proceso,tienen autonomía propia y, comotales, forman parte de los dere-chos que el ordenamiento le reco-noce a todas las personas. Tal es elcaso, por ejemplo, del derecho ano declarar contra sí mismo, elcónyuge, ascendientes, descen-dientes o parientes colateraleshasta el tercer grado, inclusive, deconsanguinidad o afinidad (art. 36de la Constitución Política), lo quesignifica que el comparecienteante una Comisión Investigadorapuede invocar a su favor dichoprecepto constitucional y negarsea declarar, de considerar que, delo contrario, podría surgir una res-ponsabilidad penal para él o losfamiliares cubiertos por la normaconstitucional; o del derecho dehacerse acompañar de un aboga-do para que lo asesore o solicitarun traductor si no domina el idio-ma español, etc.” (Voto No. 592-99 reiteración de votos 6802-98,1954-97, 1953-97, 1898-97).

Por su parte, en Argentina lascomisiones investigadoras hansido, a lo largo de la historia par-lamentaria, fuente de fuertes pro-

nunciamientos del Poder Legisla-tivo respecto a su derecho a cre-arlas con amplias potestades. Lahistoria argentina pone en evi-dencia una temprana actividadparlamentaria tendiente a funda-mentar la necesidad y constitu-cionalidad de este tipo de comi-siones, implementándolas -en lamayoría de los casos- para propi-ciar la iniciativa parlamentaria, lareforma de normas legales o laresponsabilidad de los funciona-rios públicos.

Sin embargo, más allá de estospronunciamientos y del hecho deque estas comisiones tienen fun-damento constitucional, la juris-prudencia y la doctrina constitu-cional no ha compartido engeneral esta postura de la ampliacapacidad para estas comisionesque ha sido sustentada enmuchos de los procedentes parla-mentarios. Así, la doctrina mayo-ritaria ha entendido que es nece-sario que el Congreso reglamentepor ley la potestad para allanardomicilios, secuestrar documen-tación y disponer la citación com-pulsiva de testigos, en resguardode la división de poderes y de losderechos y garantías constitucio-nales de las personas consagradasen los arts 17, 18 y 19 del textoconstitucional.

No obstante ello, los antece-dentes parlamentarios muestranque las cámaras del congreso hanhecho una interpretación ampliade las potestades de las comisio-nes de investigación. En 1915 laCámara de Diputados resolviódeclarar que: “es facultad suyainherente a su carácter represen-tativo, y es necesario para eldesempeño de sus funciones, ladesignación de comisiones inves-tigadoras en su seno, para fines


35PANORÁMICAS: Potestades investigadoras de los Parlamentos ARGENTINA Y COSTA RICA

no pueden exceder los límites delartículo 18 constitucional, por loque resulta nulo el allanamiento.No cabe asignar valor alguno apruebas obtenidas a raíz de unallanamiento realizado por unacomisión investigadora parlamen-taria, si la diligencia no tuvo res-paldo en una norma del CongresoNacional” (Sentencia de la Cáma-ra Federal en lo Criminal y Correc-cional, Sala I, del 16 de agosto de1988).

La mayoría de la doctrinaargentina ha sostenido de estaforma que, en estricta hermenéu-tica constitucional, para poder lascomisiones investigadoras dispo-

ner allanamientos, secuestro dedocumentación o comparecenciacompulsiva de testigos, es nece-saria la autorización legislativaexpresa, o la orden de un juezcompetente. Sin embargo, algu-nos doctrinarios han interpretadoque a falta de dicha autorización,dichas potestades “deben ser con-sideradas como implícitas, al soloefecto de poder cumplir con lasfunciones de control que tiene elCongreso. En este último caso, elalcance del ejercicio de dichaspotestades debe ser estimado muyrestrictivamente, de forma tal que-por ejemplo- si se allana docu-mentación, ésta debe ser puesta

de iniciativa parlamentaria, dereforma de legislación o de res-ponsabilidad de los funcionariospúblicos” (Diario de Sesiones,1915, Tomo III).

En 1934, la Cámara de Sena-dores argentina reivindicó asimis-mo su facultad para “examinarlibros y papeles, citar personas,requerir testimonios, disponerpericias, revisa documentos,tomar informes y compulsarlibros que tengan relación inme-diata con los fines de la investi-gación y, para cumplir su cometi-do requerir el auxilio de la fuerzapública” (Diario de Sesiones,1934, Tomo III)

El último episodio de altarepercusión pública suscitado enrazón del accionar de una comi-sión investigadora, tuvo lugar en1984. En dicha ocasión, en elmarco de una investigación, unacomisión parlamentaria dispusoel allanamiento de un estudio deabogados, incautándose docu-mentación de interés. La JusticiaFederal interviniente en la causa,a nivel de segunda instancia, sen-tó doctrina en relación a que, sinuna ley del Congreso que regla-mentara expresamente las facul-tades de las comisiones investi-gadoras, no se podía convalidar loactuado: “Si bien las comisionesinvestigadoras tienen fundamen-to constitucional para realizar susaveriguaciones, es necesario quesea reglamentada su atribuciónde disponer allanamientos domi-ciliarios y de correspondencia, yla requisitoria por la fuerza públi-ca de testigos; de lo contrarioestas medidas no serían válidasen atención a los artículos 17, 18y 19 de la Constitución Nacional.Las facultades de las Cámaras deformar comisiones investigadoras

REI en Parlamentos



Edificio del Senado. Argentina

de inmediato en conocimiento dela justicia” (Quiroga Lavié, H.“Constitución Argentina Comen-tada”)

Por otra parte, en España otrode los medios que evidencia laautonomía entre estas comisionesy el Poder Judicial es la finalidadmisma que persigue la encuesta.Aunque no se deja de señalar lasconexiones que puedan existirentre ambas actividades. Al res-pecto, la Sala Constitucional cos-tarricense ha sido muy celosa deenfatizar esa diferencia desde lasentencia nº 1954-97: “Además,ese poder de investigación debeejercitarse con absoluto respetode las garantías constitucionalesy, en específico, de los derechosfundamentales de los administra-dos, sean funcionarios públicos,políticos o particulares. Así, a lasComisiones de Investigación lesestá prohibido invadir competen-cias de otros órganos. En estesentido, no pueden juzgar niimponer penas a persona alguna,función propia del Poder Judicial,pues de lo contrario se constitui-rían en Tribunales Especiales, cre-ados para el juzgamiento de uncaso particular, con quebranto delo dispuesto en los artículos 9 y35 constitucionales. Lo anterior,permite concluir que dichasComisiones no realizan funcionesjurisdiccionales y, por ello, no seles ha conferido el poder de juzgare imponer sanciones. Son órganosde carácter político -no judicial-cuya actividad principal consisteen la recolección de información,de la cual, por sí sola, no se deri-van consecuencias jurídicas deningún tipo para los servidorespúblicos o los particulares. LasComisiones no juzgan ni imponensanciones desde el punto de vista

jurídico -aún cuando, en el res-pectivo dictamen, hagan determi-nadas recomendaciones-, sinoque su función va encaminada aformar y alimentar a la opiniónpública sobre asuntos de interésgeneral, e informar al Plenariosobre el resultado de la investiga-ción, para que la Asamblea Legis-lativa pueda cumplir con la fun-ción de control político y social,no jurídico ni jurisdiccional, que lapropia Constitución le encomien-da. Podría decirse que el PoderLegislativo realiza, entonces, unasuerte de juzgamiento político,pues su labor muchas veces puedeculminar con una censura moral afuncionarios o particulares, porconductas que social o política-mente sean reprochables, aúncuando no pudieran ser objeto dejuzgamiento por parte de los Tri-bunales de Justicia. Pero ello noconstituye una sanción en los tér-minos en que se establece en elartículo 39 constitucional, pueslas recomendaciones que sehagan en los informes de la Comi-sión o, en su caso, en el Plenariode la Asamblea Legislativa, no sonjurídicamente vinculantes, aúncuando puedan tener un pesosocial o político innegable, aspec-to que nos adentra en el tema deldebido proceso, objeto de análisisdel próximo considerando.”

Cabe señalar que en el orde-namiento constitucional argenti-no, el Poder Judicial, en el ejerci-cio de las facultades que le sonpropias -exclusivas y excluyentes-reserva para sí la atribución derevisar y controlar el accionar delas comisiones investigadoras, afin de evaluar la razonabilidad desu actuación y tutelar eventualesagravios a los derechos de las per-sonas.

Otro aspecto necesario porexplorar resulta ser el procedi-miento de creación de las citadascomisiones. Resulta importantedestacar que, en algunos ordena-mientos parlamentarios, el trámi-te inicia con la propuesta o solici-tud que exige un determinadonúmero de Legisladores en res-paldo. Siendo que, una vez adop-tada, corresponde al Pleno eldecidir por mayoría si se crea o nola comisión solicitada. Este elcaso de España e Italia.

En otros ordenamientos sereconoce la iniciativa de creaciónde estas comisiones a las minorí-as parlamentarias. No obstante,en algunos casos se ha determi-nado que, a pesar de lo anterior,sea el Pleno el que asuma la deci-sión final. Este es el caso deMéxico.

En Costa Rica la aprobaciónde lo que se llama “moción parala constitución de una comisiónespecial investigadora” corres-ponde únicamente al Plenario uórgano de máxima representaciónpolítica. Ello por disposición delartículo 121 inciso 23) de laConstitución que establece esafacultad en el Pleno. Pero, el ejer-cicio de la iniciativa correspondea “cualquier” diputado o diputa-da. Lo anterior en razón de que elinciso 5) del artículo 3 del Regla-mento de la Asamblea Legislativale otorga a todos los legisladoresla atribución de “presentarmociones de forma, de fondo y deorden” dentro del Plenario sinrealizar ningún tipo de distinción.Por su parte, el art. 91 del mismoReglamento, que es el que regulaeste tipo de moción, no exigemayor requisito, ni siquiera devotación final. Simplemente, seavoca a determinar los conteni-



reglas relativas a su calendario detrabajo y se designa al órgano degobierno de la misma. Asimismo,se determinan las bases de fun-cionamiento de la Comisión, res-petando los derechos de los com-parecientes.

Respecto a este punto, el casocostarricense resulta interesante.En la misma moción de creaciónse determina el número de inte-grantes de la Comisión, así comosu objeto, plazo (si se quiere) yfacultades; mismas que pueden irmás allá de las investigadoras yotorgársele incluso potestades“dictaminadoras” (o legislativas)con el objeto de que pueda reco-mendar textos de iniciativas oproyectos de ley que ordenen lasanomalías que resulten de lasinvestigaciones realizadas. Así,además de rendir un informe en elcual sienta las responsabilidadespolíticas del caso, puede adjuntarlas propuestas de legislaciónnecesarias. Pero estas propuestasno se quedan en ello, por cuantoque pueden ser “dictaminadas”por esa misma comisión. Demanera que cumplirían el proce-dimiento de instrucción necesarioy pasarían directamente al Plena-rio para recibir las mociones y losdos debates necesarios para con-vertirse en Ley.

En cuanto a la integración delas comisiones, en principio, elReglamento de la Asamblea cos-tarricense otorga esta facultad alPresidente de la Asamblea Legis-lativa. Mismo que, en el caso delas comisiones especiales investi-gadoras, debe limitarse a lo dis-puesto por la moción. Es decir, ladistribución y número de repre-sentantes por Fracción parlamen-taria se determinan en la moción,siendo que el Presidente solamen-

te solicita a los voceros o “jefes deFracción” el listado de los legisla-dores que les representaría. Entodo caso, debe guardarse la pro-porcionalidad, es decir, el númerode representantes lo será endirecta relación al número deescaños que cada Fracción poseeen el Pleno. Pero puede sucederque la misma moción indiquecuáles (nombres) son los repre-sentantes. En cuyo caso, la inte-gración no la realiza la Presiden-cia sino el mismo acto deaprobación de la moción.

Definida la integración, la Pre-sidencia de la Asamblea costarri-cense solicita a los integrantes acomparecer a “sesión de instala-ción” en la cual se rige por la nor-mativa general del Reglamento.Es decir, apertura de la sesión ytoma del quórum de rigor. El Pre-sidente llama a presentar nom-bres de entre los integrantes paraser postulados a la Presidencia y ala Secretaría de la misma. Unavez, postulados los nombres seprocede a votación secreta. Deexistir consenso en un mismonombre se designa por aclama-ción.

Después de definido el direc-torio de la Comisión, la Presiden-cia de la Asamblea Legislativacostarricense deja en manos de laPresidencia de la Comisión el res-to de la sesión para que, una vezmás, siguiendo las normas gene-rales del Reglamento, definanhorario de sesiones, audienciaspor realizar, consultas por escritoque tramitar, solicitud de infor-mación, etc. Pero estos aspectosquedan en manos de los propiosintegrantes de la Comisión. Mis-mos que se avocan a llevar pro-puestas y de las consensuadas seobtienen los acuerdos.

dos de la misma de la siguienteforma: Integración de las comi-siones especiales y especialesmixtas. La moción que solicitecrear una comisión, de conformi-dad con el inciso 23) del artículo121 de la Constitución Política,deberá indicar el número de dipu-tados que la integran. Las comi-siones que nombre la Asambleapara estudiar un asunto determi-nado o el cumplimiento de unamisión, estarán formadas por tres,cinco, siete o nueve diputados.Además de los diputados, otraspersonas que no sean legisladorespodrán formar parte de esascomisiones, cuando fuese necesa-rio. En su carácter de asesores,tendrán derecho a voz pero no avoto. En este caso se denomina-rán Comisiones Especiales Mixtas.Los asesores devengarán la dietaindicada para los Diputados.(Modificado mediante Acuerdo Nº3047 del 9 de setiembre de1996).”

Como puede observarse, nisiquiera exige plazo. Por medio decostumbre parlamentaria es quese ha llegado a definir que, deestablecer plazo para rendirinforme, por ser excepción a lonormado, se exige una votaciónde las 2/3 partes de los legislado-res presentes. De lo contrario, sevota el asunto siguiendo lo dis-puesto en el artículo 119 consti-tucional, que determina que en laAsamblea Legislativa los asuntosse votan por mayoría absoluta, ano ser excepción al respecto.

Dada esta situación en CostaRica, no deja de resultar intere-sante el procedimiento posteriorespañol. Mismo que involucra, ensíntesis, que una vez aprobada lagestión se designan los miembrosde la Comisión, se adoptan las


38 REI en ParlamentosARGENTINA Y COSTA RICA

En materia de comparecen-cias, como ya se dijo, en CostaRica no existe reglamento algunoa no ser las normas básicas delart. 112 del Reglamento ya citadoy la jurisprudencia de la SalaConstitucional. Si resulta intere-sante destacar el apoyo que laSala Constitucional ha dado a lafacultad de la Presidencia de laComisión de mandar a traer pormedio de la Fuerza Pública (poli-cía) al compareciente que no sepresente. Al respecto, ha estable-cido esta potestad deriva de lamisma Constitución que le otorgaa la Asamblea la facultad investi-gadora (Voto nº 1954-97 y 1955-97).

Puntualmente, en cuanto alprocedimiento que se sigue en lascomparecencias, en Costa Rica enprincipio se sigue la normativa delReglamento de la Asamblea quedetermina que cada diputadoposee hasta 15 minutos para refe-rirse a una moción o asunto (art. 5inciso 4 del Reglamento de laAsamblea). Lo malo es que dichanorma lo limita a dos personas afavor y dos en contra. De maneraque por la praxis se ha implemen-tado lo siguiente: tomando encuenta el tiempo de duración dela sesión se distribuye el tiempode intervención de los legisladoresy de los comparecientes. En dichoplazo se permite la cesión de lapalabra, en caso de que el legisla-dor con derecho desista de ella. Enalgunos casos, dada la calidad delcompareciente se sobrepasa elhorario de sesión en horas extras.Por ejemplo, cuando fue llamadoa comparecer el anterior Presi-dente de la República, estando enejercicio de la Presidencia, paraque rindiera cuentas sobre lasdonaciones a su campaña, en la

Comisión que investigó el finan-ciamiento privado partidario. Lamisma duró más de las dos o treshoras usuales.

Respecto a la solicitud deinformación por escrito, el casocostarricense se fundamenta enlo expuesto en el artículo 111 delReglamento de la AsambleaLegislativa. Mismo que determinaque, en la solicitud de informes alas instituciones del Estado “Lascomisiones permanentes y espe-ciales, por medio de sus presiden-tes, y los diputados, en forma per-sonal, podrán solicitar toda clasede informes a las instituciones delEstado. Dichas solicitudes debe-rán ser atendidas con prontitud yde manera prioritaria por las ins-tituciones y los funcionariosrequeridos” . De esta forma, exis-te la obligación de los funciona-rios de responder la solicitudplanteada, sea por la Comisión opor un Diputado. Son ya numero-sos los casos en los cuales la SalaConstitucional costarricense hadeclarado con lugar amparos enlos cuales se ha denegado o norespondido la gestión, obligandoal funcionario correspondiente aentregarla, bajo la advertencia deque de no hacerlo puede instruir-se en su contra causa penal por eldelito de desobediencia a la auto-ridad. Toda intervención quedagrabada e inicia con la juramen-tación de la persona. Todas laspruebas y documentos se adjun-tan a expediente que es público.Por ello, a diferencia de España,las sesiones son siempre públicas,puede asistir cualquier interesadoo la prensa. De hecho, este es elrégimen que siguen todas lascomisiones en Costa Rica, por locual poseen barra para el públicoen cada recinto. Pueden ser

declaradas “privadas” por deci-sión tomada por la Presidencia dela Comisión. Resolución que pue-de ser apelada de inmediato porlos integrantes de la Comisión. Enla práctica, pocos casos se dandonde la misma Presidencia tomeesa decisión, se ha estilado que,vía moción de orden aprobadapor el seno de la Comisión, seproduzca tal declaratoria. Seacual sea el medio de la declarato-ria, lo cierto es que no quedaconstancia en actas de lo dichoni de lo sucedido y en la sala desesiones solamente estarían pre-sentes los legisladores y el com-pareciente.

Con sus diferencias y similitu-des, evidentemente, las potesta-des investigadoras de los parla-mentos citados resultanimportantes y trascendentalespara cumplir el cometido del con-trol mutuo.

En palabras de Bidart Campos:“el control combate la desinfor-mación, el hermetismo del poder,la irresponsabilidad del poder, laesclerosis del poder; la despartici-pación, la censura y la autocen-sura; la atrofia de los procesos demediación, comunicación y parti-cipación; la falta de libertad, dedisenso, de crítica, de oposición;el estrangulamiento en la forma-ción y difusión de las opinionespúblicas; la concentración delpoder, la autocracia, el poderabsoluto, la pasividad y apatíasociales; la clandestinidad o elsecreto de las decisiones. A lainversa, vitaliza todo lo que la fal-ta de control atrofia, anula,rechaza, impide, prohíbe...” .

En ese sentido, más allá de susdiferencias, cada parlamento através de estas comisiones prote-ge y fortalece a la democracia.



EDUARDO COWLEY P.Ex asesor del Ministerio Secretaria General de laPresidencia y de la Presidencia del Senado de Chile.Miembro de la REI.

La transparencia, sin duda alguna, es uno de los elementos que en laactualidad está determinando, de manera decidida, la forma en quelos Parlamentos desarrollan sus funciones.

La ciudadanía, de forma creciente -es cosa de mirar las encuestas-, exige quelas instituciones públicas, de carácter democrático, ofrezcan los más altos están-dares de probidad donde el interés general esté por sobre las ambiciones o inte-reses de determinados grupos de poder. Esta situación se debe principalmente ala mayor conciencia que existe en la ciudadanía de sus derechos, de su rol comomandantes de aquellos que integran los Parlamentos y también, no olvidemos,porque la sociedad de la información permite conocer de manera casi inmediatala forma, que, en la práctica, adopta el ejercicio de la función de representación.

En este sentido, el rol de los Parlamentos está cambiando radicalmente, puessu actividad tradicional se ha transformado o se encuentra en un proceso detransformación desde una tradicional perspectiva, normalmente alejada y desco-nocida para la gran mayoría de la ciudadanía, a una actividad en que su rol deter-mina el devenir de una de las principales preocupaciones ciudadanas, como es latransparencia, en que el Parlamento es sujeto activo y pasivo a la vez y por tan-to protagonista principal frente a la ciudadanía.

Esta transformación se está materializando a través de la implementación denuevas tareas, actividades, normativas y prácticas que son fundamentales paraque los Parlamentos, como institución democrática, tengan mayor cercanía con laciudadanía permitiendo ofrecer un alto grado de legitimidad democrática en susdecisiones y actuaciones. Esto también tiene como objetivo, que sus decisiones yresoluciones sean un instrumento que contribuya al prestigio y legitimidad detodos los órganos del Estado.

Desde estos puntos de vista es posible apreciar, al menos cuatro grandes tare-as que intervienen en esta transformación.

En primer lugar la transparencia, esto es, que su actividad en general esté adisposición de los ciudadanos, de manera que éstos puedan, en cualquier momen-to conocer de primera fuente, aspectos tan relevantes como las retribuciones oremuneraciones de un parlamentario, los gastos asociados al ejercicio de su car-go, su asistencia, la forma de votar, las intervenciones, los contratos que la insti-tución tiene con sus proveedores, sus procesos de licitación y contratación, etc.

Transparencia y Parlamento.Chile.

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Dentro de este ámbito esto ha conllevado queya en algunos Parlamentos existan ciertasprohibiciones como la contratación deparientes, la recepción de fondos para cam-pañas por parte de los lobbys y también cier-tas exigencias como la publicidad de las reu-niones con terceros que tienen intereses enalgún tema vinculado a la labor parlamenta-ria o la rendición de cuentas por nombraralgunas de estas nuevas exigencias.

En segundo lugar, el Parlamento, en unode sus roles tradicionales, la formación de lasleyes, está teniendo la obligación de adaptarla normativa sobre probidad y transparenciaa estas exigencias ciudadanas, lo que ha sig-nificado en algunos casos grandes cambiosrespecto a paradigmas en el ejercicio de lafunción pública que han debido transformar-se para adaptarlos a estos nuevos tiempos.Por ejemplo, toda la legislación sobre accesoa la información pública, los sistemas de con-tratación, el Estado de cara a los ciudadanos,los sistemas de provisión de cargos públicos através de modelos meritocráticos, los contro-les sobre el lobby, etc.

En tercer lugar, con relación a otra de lasfunciones esenciales de los Parlamentos, elcontrol o fiscalización, ha tenido una impor-tancia relevante el enjambre de políticas ynormas orientadas a profundizar el controlsobre los organismos públicos. Esta funciónha significado, en algunos países de Iberoa-mérica, adaptar la normativa interna de losParlamentos para ofrecer mayores garantíasa las minorías, de manera que éstas puedanacudir con facilidad al inicio de procesos defiscalización, de investigación, de interpela-ción y en general facilitar cualquier actua-ción destinada a controlar o fiscalizar.

Finalmente debemos abordar la participa-ción ciudadana: no en vano la sociedad seorganiza a través no solamente de partidospolíticos, sino que se agrupa en diversos tiposde instituciones, muchas de ellas de caráctervirtual y transfronteriza que surgen y se cre-an para defender determinados interesescolectivos, algunos permanentes y otros cir-cunstanciales. Esta forma de expresión ciu-dadana que también ha adoptado una ver-tiente de control a través de los observatoriosciudadanos, han obligado a los Parlamentos

adaptar sus formas de trabajo y su reglamen-tación para permitir el acceso y la participa-ción en las diversas instancias de discusióninterna, como también en la facilitación delacceso a la información que surge desde losParlamentos.

Estas cuatro grandes actividades, eje deun cambio que está surgiendo en nuestrosParlamentos, tienen un gran aliado en lastecnologías de la información y de las comu-nicaciones, que día a día se consolidan comoun instrumento de gran contenido social y deacceso indiscriminado, lo que ofrece una granlegitimidad a este proceso de cambio.

Ciertamente, esta apertura de los flujos deinformación y de mayor conexión con los ciu-dadanos tiene un ritmo que varía según lospaíses de que se trate. Experiencias como lasque vivimos y nos ofrece la Fundación Ceddet,a través del intercambio entre los ParlamentosIberoamericanos, contribuyen a lograr losobjetivos de transformación, de cara a uno delos principales anhelos y preocupaciones ciu-dadanas, que por supuesto, debe ser el centrode todos nuestros esfuerzos.

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Vista del Congreso. Valparaíso. Chile

LIDIA SUÁREZProfesora de Derecho Constitucional.Universidad Carlos III. España.

El sistema parlamentario español tiene en el bicameralismo imperfectouno de sus principales rasgos caracterizadores. Congreso y Senado no seencuentran en una situación de igualdad, no en vano aquel goza de una

clara preponderancia sobre éste. Esto se refleja en diferentes facetas, por ejem-plo, en lo relativo al establecimiento o retirada del vínculo fiduciario con el órga-no gubernamental (investidura del Presidente del Gobierno, moción de censura ocuestión de confianza), en cuestiones atinentes al procedimiento legislativo (elCongreso puede obviar el veto o las enmiendas provenientes del Senado, sólo aeste compete la convalidación o derogación de los decretos leyes, etc.) y otras dediferente tenor.

Este predominio del Congreso sobre el Senado no sólo se manifiesta en situa-ciones en las que se da una situación de normalidad sino también en supuestosexcepcionales, pues sólo la Cámara Baja tiene competencias en la declaración delos estados de alarma, excepción y sitio, en el primero autorizando su prórroga,en el segundo dando su conformidad desde el primer momento y en el estado desitio, declarando tal situación directamente por mayoría absoluta.

Quizás, esta desigualdad entre las dos Cámaras que forman nuestro Parlamen-to se debió a que el constituyente quiso ver en el Congreso la institución en laque verdaderamente había de residir la representación popular y en el Senado unaCámara en la que estuviesen representadas las distintas entidades territoriales;así lo dispone claramente el artículo 69 de la Constitución española cuando defi-ne literalmente al Senado como “la Cámara de representación territorial”

Es precisamente en el tratamiento de cuestiones referentes a las ComunidadesAutónomas donde el Senado rompe esta posición de inferioridad respecto al Con-greso de los Diputados. Así, a modo de ejemplo podemos citar el artículo 145.2 dela Constitución donde se establece que deberá ser el Senado quien autorizará losacuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas; y también se le atribu-ye facultades en cuanto a la dotación, distribución y regulación del Fondo deCompensación Interterritorial que está destinado a paliar el desequilibrio existen-te entre las distintas Comunidades Autónomas.

Sin embargo, una de las más importantes prerrogativas con las que cuenta elSenado se da en aquellos supuestos en que una Comunidad Autónoma se nieguea cumplir con sus obligaciones constitucionales o legales, pues el artículo 155 de

El Senado como Cámara derepresentación territorial.España.

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la Constitución prevé que sólo la Cámara Altay por mayoría absoluta, obviando así al Con-greso, podrá autorizar al Gobierno a tomar lasmedidas necesarias para obligar a aquellas alcumplimiento forzoso de sus deberes.

Mediante reformas en el Reglamento delSenado se ha tratado de ahondar en elcarácter territorial de la Cámara Alta,mediante la creación de instituciones comola Comisión General de las ComunidadesAutónomas; una Comisión que tiene la granvirtud de integrar en un mismo órgano asenadores, representantes del Gobierno de laNación y de los gobiernos autonómicos, sien-do así un punto de encuentro que podrá serde bastante utilidad a la hora de debatir lasdistintas posiciones que puedan existir entreel nivel estatal y autonómico y trabajar enposibles acuerdos que solucionen los poten-ciales conflictos. Sin embargo, esta ComisiónGeneral de las Comunidades Autónomas estálejos de servir únicamente como “un lugar dereunión” para las “partes interesadas” (Esta-do y Comunidades Autónomas) sino queostenta facultades nada desdeñables comoemitir informes acerca del contenido auto-nómico de cualquier iniciativa que vaya a sertratada por el Senado, también le correspon-derá la redacción de dictámenes en todosaquellos asuntos que tengan trascendenciaautonómica.

Otra institución que dentro del Senadoprofundiza de alguna forma en el carácterterritorial de la Cámara Alta, son los GruposTerritoriales, formados por los senadores quedentro de un grupo parlamentario pertenez-can a una misma Comunidad Autónoma.Entre sus principales prerrogativas está laposibilidad de intervenir en las sesiones ple-narias cuando se esté debatiendo cuestionesque se refieran especialmente a una o variasComunidades Autónomas, siempre que así lohayan autorizado el Presidente del Senado ylos Portavoces de los Grupos Parlamentarios.

Sin embargo, y a pesar de todo lo dichohasta ahora, lo cierto es que en la práctica ycasi desde la misma aprobación del textoconstitucional se discute la utilidad del Sena-do, al no ser pocos los que ven en esta insti-tución una simple Cámara de segunda lecturao de enfriamiento casi siempre subordinada al

Congreso de los Diputados. Es una realidadque la resolución de los conflictos autonómi-cos, hoy por hoy, se tratan y se resuelven fue-ra del Senado, prefiriéndose para ello las con-versaciones entre los partidos políticosgobernantes en el Estado y en las Comunida-des Autónomas.

Dada así las cosas se hace cada vez máspatente la necesidad de una reforma consti-tucional en los que respecta a la composi-ción, funcionamiento y competencias delSenado para que éste llegue a ser en la prác-tica lo que hasta ahora sólo ha sido nominal-mente. Así, sería deseable que los senadoresfueran designados por los Parlamentos Auto-nómicos, pues de esta forma éstas se veríanverdaderamente representadas y por otrolado, ya su composición no sería idéntica a ladel Congreso, con lo se evitaría cierta dupli-cidad.

Muchos han querido ver en la recientereforma de la Ley Orgánica del Tribunal Cons-titucional todavía un mayor desapodera-miento de las facultades que ostenta el Sena-do, pues con la nueva Ley, los candidatos aMagistrados del Tribunal Constitucional pro-puestos por el Senado tienen que ser elegidosentre los que figuren en las listas que a talesefectos les propongan las ComunidadesAutónomas.

A esta previsión de la nueva Ley Orgánicadel Tribunal Constitucional se interpusorecurso de inconstitucionalidad, argumen-tando entre otros aspectos el despojo defacultades al Senado, sin embargo, así no loha entendido el Tribunal Constitucional, alentender que la participación autonómica serestringe únicamente a la presentación decandidatos, con lo que no han consideradoque exista tal desapoderamiento de atribu-ciones.

Como conclusión, debemos seguir apun-tando lo obvio: resulta cada vez más necesa-rio hacer del Senado una auténtica Cámarade representación territorial que sirva comoun verdadero punto de encuentro para resol-ver los conflictos que puedan surgir, porquees indudable que hoy por hoy, actúa casiexclusivamente como una Cámara de segun-da lectura siempre subordinada al Congresode los Diputados.

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44 REIForo: Integraciónregional y globali-zación en América,Centroamérica yEuropa: fortalezas ydebilidades de lasiniciativas existentes

MILENA SOTODOBLES.Coordinadora Temáticade América Latina.

Si bien el título del foro fue elreflejado supra, la orientación de lasdebilidades y fortalezas se hizo prin-cipalmente, a través del análisis delcumplimiento de los derechos huma-nos, en las diferentes iniciativas deintegración regional en estos territo-rios, como se había definido en susobjetivos, ya que cualquier proyectode integración regional, debe tenerpresente la satisfacción de la ciuda-danía, que no se mide de otra forma,más que con el cumplimiento de losderechos humanos. Se considerótambién, que este tema está presenteen la mayoría de las agendas de losparlamentos de Iberoamérica.

Debido al camino que hasta ahoraha llevado la globalización y que haconducido a la integración económi-ca, hace necesario ligar estos dostemas, con los derechos humanos, yaque el goce de estos, es lo que garan-tiza a las personas, una vida digna.Además se debe tomar en cuenta,debido a la democratización de lamayoría de países de Iberoamérica alfinal del siglo XX, que el tema pen-

diente para este siglo, se relacionacon el cumplimiento de los derechoseconómicos y sociales en estos paísesy en todos los países del mundo engeneral.

La globalización, que ha tomadofuerza con el reciente avance de latecnología y con la caída del Muro deBerlín, muchos consideran que haestado impregnada de las ideas neo-liberales, atacando la intervencióndel Estado, argumentando que todoslos servicios en manos privadas fun-cionan mejor, lo que no es necesaria-mente cierto, según nos muestra laexperiencia de América Latina - yreduciendo su papel, para que solounos sectores, como las compañíasmultinacionales, resulten muy favo-recidas, no alcanzando este beneficioa todas las personas por igual, nisiquiera en los países desarrollados.

Hemos podido comprobar, despuésde varios años de este tipo de prácti-cas, que no todos han podido sobre-llevar el rumbo que hasta ahora hatomado la globalización. Existen sec-tores de la población que han queda-do desplazados y excluidos, desinte-grándose así, la cohesión social y lasolidaridad, llevando esto al incre-mento de la violencia en la sociedad.

La globalización, como fenómenoeconómico y político, al eliminar lasfronteras con el fin de facilitar eltraslado y circulación de bienes ycapitales, no ha traído grandes bene-ficios a los países subdesarrollados, yéste, quizá, es el sentir de la mayoríade los latinoamericanos. Mientrasunos pocos se sienten esperanzadosen la integración económica, lamayoría se muestra escéptica en sufuturo.

Los Estados han reducido arance-les y exonerado de impuestos a com-

pañías multinacionales para queinviertan en el país y brinden nuevasposibilidades de trabajo a los habi-tantes. Sin embargo, los beneficiosesperados no han llegado como secreía, o no son estables. Mientrasque los presupuestos en salud y enotros campos prioritarios para lapoblación, que inciden directamenteen su desarrollo y bienestar se hanvisto disminuidos.

En este mismo sentido se deberecordar, como lo señala A. Pipan, quedespués de la Segunda Guerra Mun-dial se emite la Declaración Universalde los Derechos Humanos y se crea laOrganización Mundial del Comercio(OMC), ambos con una misma filoso-fía, basada en la libertad y el respetode los derechos humanos, conse-cuencia de los horrores sufridos poruna buena parte de la humanidad ypor la crisis del comercio en esemomento. Sin embargo, la situaciónha resultado bastante diferente a laesperada y parece que la historia serepite.

Se predica sobre los beneficios dellibre comercio y de la multilaterali-dad, pero esta es sustituida por unsistema de comercio multipolar, per-mitido por la OMC, que establecepreferencias comerciales en ciertosterritorios nada más, sin embargo hasido puesto en práctica por los Esta-dos Unidos y lo ha seguido, lamenta-blemente, la Unión Europea.

Mientras esto ocurre, muchas delas iniciativas de integración entre losmismos países latinoamericanos ycentroamericanos, para verse fortale-cidos económicamente, no avanzan yse encuentran rezagadas, con unpoco más de avance, discusión ypolémica y con esperanzas de con-cretizarse, en América del Sur.

ActividadesREIA pesar de todo ello se mantiene

sin duda en Latinoamérica, la espe-ranza y los deseos de superación desu gente, conservando los lazos dehermandad con España.

Foro: Transfuguismo parlamentario

MILAGROS CAMPOSCoordinadora Temática REI en ParlamentosAmérica Latina

“Tránsfuga”, “camisetazo”, “boro-cotización”, “lentejismo”, son térmi-nos que aluden a un mismo hechopolítico siempre de actualidad en elderecho parlamentario y en la cienciapolítica que atrajo la atención de losmiembros de la REI en el último mes.

Entre el 6 y 17 de agosto el Forosobre Transfuguismo Parlamentariopermitió que planteáramos algunaspreguntas, ensayáramos respuestas ycomentáramos sobre un tema degran relevancia por su importancia enla relación entre partidos políticos yrepresentación parlamentaria.

Iniciamos el foro con el objetivode reflexionar sobre el impacto deltransfuguismo parlamentario en elsistema político, particularmente enla función de representación, en elsistema de partidos y en el funciona-miento del Congreso, así como explo-rar sobre las relaciones con el sistemaelectoral.

En primer lugar, intentamos defi-nir la naturaleza del problema que

representa el transfuguismo; ¿Unasunto político, ético o jurídico?

Luego abordamos un aspecto cen-tral de la representación política; ¿Serepresenta al partido o se representaal pueblo? ¿A quién le pertenece elescaño, al diputado o al partido? ¿Dequé manera pueden los partidos polí-ticos prevenir nuevos casos de trans-fuguismo? ¿Qué hacer cuando es elpartido que cambia de posición ideo-lógica?

Otros temas nos colocaron frentea disposiciones de naturaleza consti-tucional y a los fallos de los magis-trados: ¿Cómo compatibilizar laprohibición del mandato imperativoen una democracia de partidos conlas medidas para evitar o regular eltransfuguismo? ¿Puede penalizarseel transfuguismo, tipificándose comodelito? ¿Puede impedirse a través deuna ley que un candidato postule enlista diferente a aquella en la quepostuló anteriormente?

Con las valiosas aportaciones delos miembros de la REI analizamos eltema del transfuguismo parlamenta-rio desde diversas perspectivas dife-renciadas: la jurídica, la política y laética. Compartimos y comparamosinformación sobre casos de transfu-guismo parlamentario en AméricaLatina y España y los fallos de las cor-tes o tribunales constitucionales.Exploramos respecto de los móviles eintentamos una clasificación decasos de transfuguismo.

Constatamos la dificultad paradefinir y valorar el transfuguismo,pese a lo que pudimos convenir endefinirlo como el abandono del grupopolítico por el que el parlamentariofue electo y consecuente alejamientodel grupo parlamentario. En cuanto asu naturaleza, si bien se trata de un

hecho político que distorsiona elresultado electoral e impacta en elfuncionamiento del Congreso, tienetambién una connotación jurídica yen la mayoría de los casos ética. Aello debe añadirse la perspectiva delos electores. El resultado de tal con-ducta reportado por varias interven-ciones es el fin de la carrera política,el castigo al no ser reelecto. Aún así,la alta volatilidad en varios paíseshace que el transfuguismo se funda-mente en la búsqueda de posicionesen otros partidos para ser reelectos.

Otras causas que originan estaconducta se encuentran en la debili-dad del sistema de partidos, improvi-sación en las listas partidarias y laproliferación de partidos electorales o“atrápalo todo”, frente a los partidosprogramáticos que generaban sólidosvínculos y coherencia partidaria. Unaspecto relevante es la permisividadde la legislación, cuando no la pre-sencia de incentivos para apartarsedel grupo parlamentario y formar unonuevo accediendo a las mismas pre-rrogativas que tienen los grupos quese formaron por los miembros de lospartidos políticos que participaron enlas elecciones.

El tema no ha sido ajeno a los tri-bunales. De las intervenciones hemospodido conocer que al menos los tri-bunales de España, Brasil, Colombia,Costa Rica han tenido pronuncia-mientos sobre el transfuguismo ensentido diverso. En Brasil, la CorteSuprema fundamentó una polémicadecisión determinando que la titula-ridad de los mandatos parlamentariospertenecen a los partidos políticos yno a los parlamentarios electos. El 4de octubre del 2007, el STF brasileñoseñaló que la infidelidad partidariapodía generar la pérdida del mandato

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parlamentario. La mudanza de parti-do sin una razón legítima violaría elsistema proporcional de las eleccio-nes, determinado en el artículo 45 dela Constitución Federal de Brasil, des-pojando la representación de los par-tidos y defraudando la voluntad delelector (sobre esta cuestión puedeverse el estudio publicado en elnúmero anterior de esta revista). EnEspaña se sancionó con la pérdida delmandato local de concejal a quienabandonase la agrupación políticacon la que se presentó a las eleccio-nes locales. La medida fue anuladapor el Tribunal Constitucional. Por su

parte, el la Sala Constitucional deCosta Rica, en una acción de incons-titucionalidad contra una norma delReglamento de la asamblea Legislati-va establece que si un diputado deci-de dejar de pertenecer al partido ypor ende, a una fracción parlamenta-ria, ello no implica que pierde su con-dición de representante nacional,pues su investidura como diputadono se altera de modo alguno. En elPerú, la sentencia del Tribunal Cons-titucional recaída en el EXP. N.º0026-2006-PI/TC señala que el puntomedio entre la independencia y lapertenencia de los parlamentarios a

los partidos políticos es condiciónsine qua non para desterrar las prác-ticas de transfuguismo que tantoafectaron el normal funcionamientodel Congreso de la República, máximesi con tal acontecimiento se trunca lavoluntad popular.

Señalar por último que el forotuvo sesenta y cuatro intervenciones.Desde estas líneas agradezco la cola-boración de cada uno. No es posiblecomentar en unas pocas líneas otrasaristas importantes de este tema quese enmarca en las complejas relacio-nes entre los partidos políticos y losgrupos parlamentarios.

ESC. CARLOS SCIRGALEAPOPPAAsesor de BancadaParlamentariaRepública Oriental delUruguay.

Este curso es tan interesantecomo el resto de los cursos de

CEDDET en los que he participado, pero para ser uncurso corto, me resultó sumamente satisfactorio,puesto que me hizo reflexionar sobre la responsabili-dad del legislador en mi país y darme cuenta quemuchas veces no se actúa como se debiera, pero notiene resonancia en los medios de prensa, ya que noexiste una cultura en nuestro país que conlleve a juz-gar la labor de los legisladores desde el punto de vistade la responsabilidad, más allá que el Pueblo, y princi-

palmente los jóvenes, están descreídos de los políticosy de su actividad parlamentaria.

MARIANO BONDONEMARTINEZ Argentina.

Como Concejal en funcionesen el Honorable Concejo Delibe-rante de la ciudad de Bell Ville,Argentina, al finalizar este curso,y como en los otros realizados en

CEDDET, valorizamos el tiempo invertido en funcióndel caudal de conocimientos recibidos.

El intercambio de experiencias con otros partici-pantes, el compartir realidades distintas, no solo noscapacitan en nuestra actividad como legisladores sinoque nos enriquecen como personas.

Del 15 al 21 de septiembre, la Letrada de las Cortes Generales de España Sylvia Martíimpartió la segunda edición del curso de actualización “La responsabilidad del Estado legisla-dor”, ofrecido en exclusiva a miembros de la REI en parlamentos. Dos de sus participantes

nos cuentan su experiencia:

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Curso de Actualización: “La responsabilidad del Estado legislador”

ActividadesREIen Parlamentos


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JOSÉ MARÍA CODESCALATRAVACoordinador Temáticode España.

MILAGROS CAMPOS Coordinadora Temática de América Latina

MILENA SOTOCoordinador Temático de América Latina

CRISTINA BALARIResponsable del Progra-ma “Red de Expertos”.FUNDACIÓN CEDDET

FERNANDO REVIRIEGO PICÓNRedactor Jefe revistadigital en Parlamentos

MARIANA SZEFNERCoordinadora Área Parlamentaria

ESTHER GONZÁLEZ-LLANOSCoordinadora Técnica

NUEVO EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN PARLAMENTOS

Las actividades de la REI en PARLAMENTOS son coordinadas por profesionales pertenecientes a distintas instituciones.

Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón decorreo de la REI; nuestro objetivo es contar con sus aportaciones,

sugerencias, comentarios...

REI EN PARLAMENTOS POR PAÍSES


Toda la información de lossiguientes eventos ydocumentos asociados

pueden consultarse en la páginaweb:

www.fundacionmgimenezabad.es

ENERO

• I Jornada sobre democracia: teoría yrealidad (Fernando Vallespín): 27-28

FEBRERO

• Congreso Derecho parlamentario conAsociación Española de Letrados de Parla-mentos y UNED (segunda quincena)

• Visita del Parlamento de Uruguay: a)Creación del centro Artigas de EstudiosIberoamericanos; b) Inauguración de lasobras de rehabilitación del solar de la Pue-bla de Albortón donde estuve la casa de losantepasados de Artigas; c) Instalación deun busto de Artigas en los jardines delPalacio de la Aljafería; d) Jornada sobrepropiedad intelectual con PARCUM (Parla-mento Cultural del MERCOSUR)

MARZO

• Buenos Aires, 26 y 27 de marzo:Seminario Internacional sobre “Tribunalesconstitucionales y federalismo”, en cola-boración con el Foro de las Federaciones yla Facultad de Derecho de la Universidadde Buenos Aires.

ABRIL

• III Jornadas sobre Educación Cívica,dedicadas a ciudadanía y medio ambiente

• IV Convocatoria del Premio sobreestudios parlamentarios y democráticos

• VI Convocatoria del Premio sobredescentralización política

MAYO

• Acto de Homenaje a Manuel GiménezAbad (6 de mayo)

• Jornadas sobre Derecho parlamenta-rio en el Senado mexicano, en desarrollodel convenio suscrito con esta institución

JUNIO

• Jornada a celebrar en Teruel

SEPTIEMBRE

• Jornada sobre el nuevo modelo definanciación autonómica

OCTUBRE

• Jornada en el Parlamento de Navarra,en desarrollo del convenio suscrito conesta institución

NOVIEMBRE

• Jornada sobre “Estado de derecho ypolítica terrorista” en colaboración con laFVT

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Programación

2009

Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

Parlamento de Navarra.

Del 4 al 7 de noviembre 2008.Madrid.Seminario “Estado democrático ycontrol parlamentario”

El Congreso de los Diputadosorganiza los días 4 a 7 de noviem-bre de 2008 el Seminario ESTADODEMOCRÁTICO Y CONTROL PAR-LAMENTARIO en el Centro de for-mación de la Cooperación Españo-la en Cartagena de Indias(Colombia). Solicitar informaciónen el fax: +34.91.593.98.54

Del 17 al 22 de noviembre2008. Madrid.Curso online de actualización“Organizaciones políticas supra-nacionales y parlamentos nacio-nales”

Del 17 al 22 de noviembre secelebra el curso online de actuali-zación “Organizaciones políticassupranacionales y parlamentosnacionales”, impartido por D.Manuel Delgado-Iribarren, Letradode las Cortes Generales de Españaque se impartirá en noviembre.Para todas las inscripciones:http://cursos-online.ceddet.org/

Del 4 al 7 de noviembre de2008. Buenos Aires. Argentina.Congreso Internacional del CLAD

La Fundación CEDDET asistiráal XIII Congreso Internacional delCLAD sobre la Reforma del Estadoy de la Administración Pública,que se celebra en Buenos Aires.

Más información:http://www.clad.org.ve/congreso-clad

do de las Cortes Generales deEspaña. Inicia su actividad con elforo “Impugnación de actos parla-mentarios ante los tribunales ordi-narios” del 20 de octubre al 3 denoviembre. El último foro del añoserá moderado por D. FranciscoMartínez Vázquez, director derelaciones internacionales delCongreso de los Diputados y anti-guo coordinador de la REI en Par-lamentos sobre “El lenguaje de lasLeyes”

Numero 4 Revista digital en Parlamentos.

El próximo número de la revis-ta tratará sobre REGIMEN O SIS-TEMA ELECTORAL y les invitamos aconsultar las fechas de entrega yrequisitos en el tablón de la REI enParlamentos. En ese número ade-más, incluiremos una nueva sec-ción llamada “Los lectores opinan”donde podrán expresar suscomentarios a los artículos publi-cados.

Del 4 al 5 de diciembre de2008. Berlín.Congreso Online de Educa

La Fundación CEDDET participaen el próximo congreso de OnlineEduca en Berlín del 4 al 5 dediciembre de 2008 con la ponen-cia: “From cooperation networksto knowledge management net-works: the Expert Network Pro-gramme”, a cargo de Irene Zur-born, Directora de Formación de laCEDDET.

Seminario presencial en Madrid delos cursos “Actividad de control delos parlamentos”, “La elaboraciónde las leyes y su control” y “Ges-tión de los procesos electorales”

El pasado mes de septiembretuvo lugar el seminario presencialen Madrid de los cursos “Actividadde control de los parlamentos”, “Laelaboración de las leyes y su con-trol” y “Gestión de los procesoselectorales” al que asistieron 29miembros de la REI y del que sur-gió el trabajo “ARGENTINA Y COS-TA RICA: POSTESTADES INVESTI-GADORAS DE LOS PARLAMENTOS”publicado en el presente númerode la revista digital, fruto de untrabajo colaborativo.

Nuevo coordinador temático en laREI en Parlamentos

Desde julio de 2008 contamoscon un nuevo coordinador temáti-co en la REI en Parlamentos: D.José María Codes Calatrava, letra-

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

NOVIEMBRE’08


REI en Par lamentos 49

http://cursos-online.ceddet.org/

http://www.clad.org.ve/congreso-clad

2º Semestre 2008Número 3

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Si usted no es miembro de la REI y está interesado en recibir los próximos números de estaRevista, notifíquelo a [email protected]

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanosen Parlamentos


Revista CEDDET - 2008 - 2º Semestre - Parlamentos - n3

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