Revista CEDDET - 2009 - 1º Semestre - Fiscalizacion - n3

20091er Semestre

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

EntrevistaROSA URBINA MANCILLA, Vice Contralora General de la República del Perú

PanorámicasCONSIDERACIONES SOBRE EL NUEVO MARCO NORMATIVO DE LA INTOSAI, Enrique Álvarez Tolcheff

GESTIONANDO EL CONOCIMIENTO EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ,Edson Lozano Medina

ArtículoLAS AUDITORÍAS REALIZADAS POR LAS EFS COMO HERRAMIENTA PARA COMBATIREL FRAUDE EN EL ÁMBITO ESTATAL, Hugo Rodolfo Jensen

Firma invitadaENRIQUE GARCÍA MARTÍNEZ DE SALINAS, Fiscalización por las EntidadesFiscalizadoras Superiores de la Actividad Urbanística

Nuestras EFSEL CONTROL DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERAPÚBLICA EN ESPAÑA, Enrique Álvarez Tolcheff

Actividades de la REI

Eventos y Convocatorias N ú m e r o 3

Con la colaboración de:

ENTREVISTARosa Urbina Mancilla. Vice Contralora General de la República del Perú.

PANORÁMICASEnrique Álvarez Tolcheff. Consideraciones sobre el nuevo marco normativo de la INTOSAI.

Edson Lozano Medina. Gestionando el conocimiento en la ContraloríaGeneral de Perú.

ARTÍCULOHugo Rodolfo Jensen. Las auditorías realizadas por las EFS comoherramienta para combatir el fraude en el ámbito estatal.

FIRMA INVITADAEnrique García Martínez de Salinas. Fiscalización por las entidadesfiscalizadoras superiores de la actividad urbanística.

NUESTRAS EFS. España.Enrique Álvarez Tolcheff. El control de la gestión económico-financiera pública en España.

ACTIVIDADES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

Número 3. 1er semestre de 2009

SumarioCOMITÉ DE REDACCIÓNEDSON LOZANO

Redactor Jefe.Contraloría General de laRepública de Perú.

ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF

Coordinador Temático por España de la REI de Fiscalización.Tribunal de Cuentas de España.

ROSEMARIE ATANASIU

Coordinadora TemáticaLatinoamérica de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de Uruguay.

FUNDACIÓN CEDDETELISA LÓPEZ

CoordinadoraÁrea Fiscalización.

CRISTINA BALARI

GerentePrograma "Redes de Expertos" .

[email protected]

ACCESO A LA REIwww.ceddet.org

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La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative CommonsReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, dis-tribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use parafines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a [email protected].

La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida porlos autores en los distintos artículos.

Editorial

Continuando con la misión de compartir y difundir buenas prácticas, ideas,iniciativas, reflexiones y experiencias exitosas en materia de fiscalizaciónpública, nos complace poner a vuestra disposición esta tercera edición dela revista FISCALIZACIÓN.

Las condiciones actuales de nuestros países -dada la turbulencia económica interna-cional- obligan a optimizar las acciones de fiscalización para continuar con la ineludibleresponsabilidad de contribuir con la mejora de la gestión pública. Para ello, es preciso,conocer mejores prácticas e intercambiar conocimientos y experiencias, aprendiendo deotros profesionales, experiencias y países, razón por la cual nuestra revista pretende con-vertirse en un medio que difunda ideas con impacto, información relevante, experienciasexitosas y contenga puntos de interés comunes.

Es así que en este tercer número contamos con una destacada entrevista a la SeñoraRosa Urbina Mancilla, Vice Contralora de la Contraloría General de la República del Perú,quién, actualmente, viene asumiendo la dirección de dicha Organización; asimismo, con-tamos con artículos de actualidad que dan cuenta de la situación de diversas EFS y de lafiscalización pública en Iberoamérica, y, una reseña de las principales novedades del mar-co normativo de la INTOSAI. En la sección referida a “Nuestras EFS” tenemos un artículoreferido al control de la gestión económico-financiera pública en España. Es de resaltar laparticipación de Enrique García Martínez de Salinas, quien fue invitado a moderar el Forode Experto relacionado con la fiscalización de las actividades urbanísticas. A todo esto, sesuman algunas otras secciones: foros del semestre, agenda de eventos, noticias y publi-caciones destacadas.

Nuestro reconocimiento al aporte invalorable de quienes están contribuyendo activa-mente a seguir recorriendo el camino trazado por la Red de Expertos Iberoamericanos enfiscalización, manteniendo espacios de aprendizaje, compartiendo experiencias y buenasprácticas, y propiciando el conocimiento común entre todos los miembros de esta impor-tante comunidad virtual.

Todo ello nos anima a invitarlos a seguir aportando vuestras experiencias y compartien-do las buenas prácticas que se desarrollan en las diversas EFS, pues con el apoyo y con-tribución de cada uno de vosotros, estamos haciendo que esta Revista continúe siendo unespacio de intercambio de conocimientos e información, y como tal, esperamos que tras-cienda toda expectativa. Creemos que bien vale la pena perseguir este objetivo.

EDSON LOZANO MEDINARedactor JefeArequipa, Perú mayo de 2009


Rosa Urbina Mancilla

La señora Rosa Urbina, Vice Contralora General, desde haceaproximadamente siete años, fue quién acompañó al DoctorGenaro Matute en la dirección y conducción de la ContraloríaGeneral de la República del Perú, sin embargo, en el mes deOctubre del 2008 finalizó el mandato del entonces Contralor;y en vista de ello, la dirección de tan prestigiosa organizaciónla tuvo que asumir la señora Rosa Urbina.

Es una de las máximas autoridades del Estado Peruano, conéxitos profesionales contrastados y avalados por una impeca-ble carrera en la Administración Pública, su formación univer-sitaria es la de contadora pública, y posee el grado de Magis-ter en Administración de Negocios, fue docente de laUniversidad ESAN (Escuela de Administración de Negocios),lo cual le ha otorgado una gran habilidad analítica y de racio-nalización, y, un enfoque multidisciplinar ante problemas com-plejos, sin contar con su gran capacidad en la toma de deci-siones.

Ahora que su designación como Vice Contralora está llegandoa su término, la señora Rosa Urbina que me concedió estamagnífica entrevista -no por la calidad del entrevistador, sinopor la información transmitida-, muy pronto estará dejando elcargo, tras de lo cual queda un ejemplo de integridad y de éxi-to profesional.

Vice Contralora General de la República de Perú.

Por Edson Lozano.Funcionario de la Contraloría General de la República de Perú.Redactor Jefe de la REI en Fiscalización.

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Entrevista


Señora Rosa Urbina, muchas gracias por conce-derme un pequeño espacio en su apretadaagenda y permitirme entrevistarla para la Revistade la Red de Expertos Iberoamericanos en Fisca-lización. En primer lugar, quiero referirme a lasinnovaciones realizadas en la Contraloría Gene-ral con la finalidad de mejorar u optimizar la ges-tión de fiscalización en términos de eficacia, efi-ciencia y economía; en este sentido puede usteddestacar ¿cuáles han sido las innovaciones reali-zadas en materia de control gubernamental y losprincipales logros obtenidos en los últimos añospara hacer frente a la corrupción en el país?

Un primer aspecto lo constituye el modelo degestión, el cual se enmarca dentro de un planea-miento estratégico institucional; por tal motivo,las innovaciones efectuadas se encuentran com-prendidas dentro de las actividades desarrolla-das en el marco del Plan Estratégico 2009-2013,el cual ha consolidado y dado continuidad alPlan Estratégico 2002-2006 y a los LineamientosEstratégicos 2006-2010, cuyos objetivos estraté-gicos son:

El primer objetivo, modernizar y ampliar elcontrol gubernamental, desarrolla nuevas moda-lidades más expeditivas y eficaces. El nuevoenfoque del control es básicamente proactivo ypreventivo, cuya finalidad es principalmente brin-dar recomendaciones que contribuyan con lamejora de la gestión. Las Acciones Rápidasconstituyen una nueva modalidad de control paralos casos de denuncias con indicios de corrup-ción, toda vez que apuntan a un control expediti-vo y oportuno. Asimismo, se han venido desarro-llando las veedurías a los procesos de selección,a la ejecución de contratos de adquisición debienes, servicios y obras, mediante las cuales sebusca identificar potenciales riesgos para alertarsobre posibles desviaciones.

El segundo objetivo, promover y participar enla erradicación de la corrupción, busca desarro-llar y/o reforzar los mecanismos preventivos,correctivos y de sanción, e involucra a la ciuda-danía en el control de los recursos públicos.Nuestro programa de denuncias y participaciónciudadana orienta al ciudadano para la mejorpresentación de su denuncia. El desarrollo deveedurías ciudadanas busca involucrar a la ciu-dadanía en el control de los recursos públicos,

los cuales ya han participado en el desarrollo deveedurías al “Programa Nacional de Apoyo a losmás Pobres - Juntos”.

El tercer objetivo es el fortalecimiento del Sis-tema Nacional de Control a través de la búsque-da de mejoras en la capacidad técnica y compe-tencia laboral de sus órganos, la integración ycomplementariedad de sus acciones, y consoli-dación de la desconcentración.

Para el cuarto objetivo, lograr el desarrollo ins-titucional, se ha incorporado personal multidisci-plinario para las áreas especializadas, respectoa la infraestructura física se han desarrolladomódulos de trabajo que han permitido una mejordistribución de los ambientes de trabajo, se haconstruido un edificio nuevo de tres pisos, unnuevo comedor; se han adquirido equipos infor-máticos de tal manera que en promedio existeuna PC por auditor. Asimismo, se han venidoadquiriendo equipos informáticos que nos estánpermitiendo desarrollar nuestro propio softwarecon la finalidad de aprovechar la informaciónestructurada que se dispone para detectar posi-bles riesgos de control o indicios de irregularidadque permiten fortalecer el proceso de programa-ción selectiva del control.

Tengo entendido que la Contraloría General estáemprendiendo muchos proyectos para abordarla fiscalización pública con mayor eficacia y efi-ciencia, en este contexto puede usted indicarnos¿cuáles son los proyectos más relevantes en los

ENTREVISTA. ROSA URBINA MANCILLA REI EN FISCALIZACIÓN 5


Congreso de la República de Perú.

cuales está trabajando actualmente la Contralo-ría General para mejorar los trabajos de fiscaliza-ción?

Podemos señalar los siguientes:El Proyecto “Modernización de la Contraloría

General de la República y Desconcentración delSistema Nacional de Control - Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID)”, este proyecto tiene unimportante impacto toda vez que involucra a lasEFS en su conjunto y está asociado directamentecon los objetivos del Plan Estratégico Institucional.Se encuentra estructurado en tres componentes:Modernización Institucional y Misional de la Con-traloría General de la República (CGR), cuyasactividades están dirigidas a mejorar los métodosdel control gubernamental y la organización de laContraloría General de la República en cuanto asus procesos; Fortalecimiento y Desconcentra-ción del Sistema Nacional de Control (SNC), inclu-ye acciones destinadas a mejorar el funciona-miento de las Oficinas de Control Institucional(OCI) y de las oficinas regionales de control(ORC); y, la Promoción de Probidad, ParticipaciónCiudadana y Coordinación Interinstitucional, en elcual se financiarán acciones destinadas a esta-blecer estándares de probidad e índices de inte-gridad para las instituciones del sector público yse diseñará e implementará una campaña integralde promoción de probidad.

El “Reforzamiento de la capacitación institu-cional en apoyo a las Inversiones Públicas Regio-nales” con apoyo del Programa de las NacionesUnidas para el desarrollo - PNUD, cuyo objetivoes contribuir a mejorar la gestión de Proyectos deInversión Pública en los Gobiernos Regionales yelevar las competencias de los profesionalesencargados de su gestión, capacitando a profe-sionales en la gestión de proyectos.

Las “Veedurías Ciudadanas” - PUND, el cuales un proyecto cuyo objetivo es instituir un siste-ma de veedores ciudadanos para la vigilanciasocial, comprende cuatro componentes: Desa-rrollo Normativo y Metodológico, Medios y Mate-riales para la implementación de procesos,Capacitación del Programa de Veedores Ciuda-danos, Acreditación y Registro, y el Desarrollodel Piloto de Veedurías Ciudadanas.

El “Fortalecimiento del Sistema Nacional deControl”, con apoyo de la Agencia Alemana de

Cooperación Internacional (GTZ); en el Programade Gobernabilidad e Inclusión de la GTZ se consi-deraron las líneas de acción siguientes: Diseño eImplementación del Sistema de Gestión de Cono-cimiento: El Case Based Reasoning (CBR) que vie-ne a ser un conjunto de técnicas para el desarrollode los sistemas basados en el conocimiento; laImplementación de nuevas Normas y Metodologí-as de Control en Obras Públicas; los ProgramasSociales; la Fiscalización de Declaraciones Jura-das; y el Apoyo en la tramitación de DenunciasCiudadanas, donde se efectuó el diagnóstico ypropuestas de mejora a la gestión de denuncias.

El “Fortalecimiento del Control Preventivo enel marco del Proceso de Descentralización” concooperación de la Unión Europea (ProgramaUnión Europea), cuyo objetivo es mejorar lascapacidades y habilidades de gestión y controlinterno en los Gobiernos Locales (municipalida-des) a través de programas de capacitación enlas modalidades presencial y no presencial (vir-tual), cuya ejecución estaría a cargo de la Escue-la Nacional de Control con apoyo de las OficinasRegionales de Control.

El “Programa UMBRAL” - PCM / USA - Proyec-to “Aplicación de herramientas de control para lareducción de la corrupción en la administraciónpública”, el cual tiene como objetivo promover elcomportamiento ético del sector empresarial pri-vado para fortalecer la transparencia, equidad yprobidad en las operaciones y transacciones conel Estado. Entre los componentes de la propues-ta se incluye el desarrollo de metodologías parala medición del riesgo de corrupción en la rela-ción Empresa - Estado y la implementación de unsistema de verificación de actuaciones irregula-res y distorsiones en dichas relaciones. Y,

Los Convenios de Cooperación Técnica Inte-rinstitucional, bajo el marco de la cooperacióninterinstitucional internacional se suscribieron 22convenios de cooperación técnica con entidadesfiscalizadoras superiores y demás organismosinternacionales, los cuales buscan principalmen-te promover el intercambio de experiencias y elperfeccionamiento de la labor de control y esta-blecer mecanismos de cooperación para imple-mentar actividades orientadas a brindar asisten-cia técnica y profesional que coadyuven afortalecer la CGR.

ENTREVISTA. ROSA URBINA MANCILLA6 REI EN FISCALIZACIÓN


Existen muchas limitaciones a los que se enfren-tan las Entidades Fiscalizadoras Superiores pararealizar su labor de fiscalización y hacer frente ala corrupción, ante tal situación ¿qué es lo queconsidera usted que se debe potenciar o fortale-cer para optimizar el desempeño de las EFS?

Se requiere garantizar la real autonomía de laEFS, a fin que le permita un accionar libre de lainterferencia de otros Poderes del Estado, actual-mente la EFS de Perú no cuenta con una realautonomía que le permita un accionar libre de lainterferencia de otros Poderes del Estado. El pre-supuesto de la EFS es insuficiente para cumplircon su mandato. Si bien el Artículo 34° de la LeyN° 27785 establece que la CGR goza de autono-mía económica, administrativa y financiera, encuya virtud, elabora su presupuesto anual en elmonto que corresponda a sus necesidades insti-tucionales, para su aprobación por el Congresode la República; en la práctica, el procedimientode elaboración y aprobación está regido por elMinisterio de Economía y Finanzas (MEF) queestablece topes a los presupuestos de todas lasentidades públicas, incluida la EFS; por lo tanto,tampoco puede contar libremente con recursosadicionales salvo que así lo determine el MEF.

Se entiende que la participación ciudadana esuna forma de integrar al ciudadano en la fiscali-zación, control y vigilancia de los asuntos públi-cos, y, su presencia es una condición necesariapara alcanzar la gobernabilidad. Bajo esta pre-misa ¿puede comentarnos sobre el proceso departicipación de la sociedad civil que la Contra-loría viene impulsando y fortaleciendo? Y ¿cuá-les, cree usted que, son las ventajas de este pro-ceso?

La Contraloría General, en cumplimiento delobjetivo estratégico promueve la participación dela ciudadanía en el control social, brinda el servi-cio de atención de denuncias en su Sede Centraly Oficinas Regionales, dentro de una estrategiade atención personalizada, estando la identidadde los denunciantes y el contenido de la denun-cia protegidos por el principio de reserva, lo cualse complementa con su evaluación y verificaciónposterior en una acción rápida o examen espe-cial, según el hecho denunciado y su capacidad

operativa disponible. La participación de la ciu-dadanía, congresistas o prensa en el proceso dedetección de actos con indicios de corrupción,se convierte en una extraordinaria ayuda quemultiplica la capacidad de detección de lacorrupción del país, al mismo tiempo que generay amplifica la sensación de riesgo de detección ysanción hacia los funcionarios o servidores públi-cos que están tentados a usar su discrecionali-dad en el uso de recursos públicos o provisiónde servicios públicos en aras de su beneficiopropio y no de la sociedad.

La labor fiscalizadora que desarrolla la EFS, sefundamenta en la necesidad de brindar unagarantía concreta de que la gestión de las enti-dades del estado, se desarrolle en función de losintereses de la ciudadanía, en este sentido ¿cuáldebe ser la relación de las EFS con las demásentidades públicas?

Es importante considerar que la EFS tienecomo finalidad cautelar el buen uso y destino delos recursos humanos, materiales y financierosdel Estado, en términos de legalidad, eficiencia,eficacia, economía y transparencia, por parte delas entidades de la administración pública, brin-dando orientaciones de carácter preventivo, yplanteando observaciones y recomendacionesque contribuyan a corregir las deficiencias o irre-gularidades detectadas y a mejorar los resulta-dos de la gestión del Estado, tanto a nivel institu-cional como de los principales programasgubernamentales y procesos de gestión, por lotanto el control se constituye no en un fin sino enun medio que busca contribuir con el fortaleci-miento de la gestión pública.

La EFS deben otorgar atención prioritaria a lospedidos y denuncias efectuadas por la ciudada-nía, así como a los requerimientos que provengande entidades públicas en virtud de los criterios decolaboración y cooperación, correspondiéndolepor ello un rol fundamental frente a la lucha contrala corrupción, razón por la cual requiere trabajarde manera conjunta con todas las entidadespúblicas orientadas a ello.

Debido al contexto actual en el cual está vivien-do Latinoamérica y en su entorno de crisis eco-nómica, cuál deberá ser el rol de las Entidades

ENTREVISTA. ROSA URBINA MANCILLA REI EN FISCALIZACIÓN 7


Fiscalizadoras (puesto que los diferentes paísesestán afrontando las crisis de diferente manera,la mayoría está realizando gastos en proyectosde inversión ya sea a través de endeudamiento outilizando sus reservas como el caso peruano).

Respecto a la gestión y desempeño del sec-tor público de nuestro país, existen dificultadesen la asignación del presupuesto por la falta decapacidad para priorizar la inversión. En general,la gerencia pública no ha logrado estableceradecuados sistemas de control interno que lepermitan prevenir la comisión de actos irregula-res en las áreas sensibles a la corrupción, niadoptar prácticas sanas para la adecuada ges-tión institucional como la puesta en marcha desuficientes medios de transparencia, el fomentode la participación ciudadana en la gestión públi-ca o la implementación oportuna de las medidascorrectivas derivadas del control. En este contex-to, el aporte de la Contraloría General ha sidoimportante, destacando la iniciativa legislativa enla aprobación de la Ley de Control Interno y laposterior aprobación de las normas de controlinterno con enfoque de procesos.

La EFS otorga mayor prioridad al control deproyectos con significación económica y social;por tal motivo, a través del control preventivo se

busca verificar que los proyectos cuenten conestudios de preinversión aprobados y declara-dos viables como requisito previo a su inicio, estetipo de control se realiza por la modalidad deveedurías con un enfoque proactivo dirigido aidentificar factores de riesgo que atentan contrala probidad, transparencia y el cumplimiento nor-mativo, alertando a los funcionarios públicossobre posibles desviaciones.

Asimismo, en el control posterior se incide enel pago de valorizaciones, adelantos y liquidacio-nes; y en el reconocimiento de adicionales deobra y ampliaciones de plazo; mientras que en lasupervisión de las obras, se verifica el cumpli-miento de las especificaciones técnicas y mate-riales utilizados por los contratistas.

El control de proyectos de inversión públicaimplica examinar el cumplimiento de las metasfísicas y financieras, centrándose en la eficienciadel uso de los recursos, verificar si los precioscontratados se ciñeron a los costos del expe-diente técnico o estudio de preinversión aproba-do; si los pagos liquidados en la ejecución seajustaron a los costos del expediente técnico yde preinversión; y si se cumplieron con las metastotales del proyecto en los plazos previstos en losestudios.

ENTREVISTA. ROSA URBINA MANCILLA8 REI EN FISCALIZACIÓN


REI EN FISCALIZACIÓN 9

Panorámicas

ENRIQUE ÁLVAREZ

TOLCHEFF

Coordinador temático dela REI en Fiscalizaciónpor España.Subdirector Técnico delTribunal de Cuentas deEspaña.

Consideraciones sobre el nuevo marco normativo de la INTOSAI

E n el XIX INCOSAI (México, 2007) se aprobó la propuesta del Comité deNormas Profesionales (PSC, «Professional Standards Committee»,

establecido en el XVIII INCOSAI de Budapest, 2004) de creación de un nue-vo marco sistemático de normas de la INTOSAI. Al mismo tiempo se decidióel lanzamiento de una nueva página web, www.issai.org, con el objetivo defacilitar el conocimiento y la difusión del marco normativo -páginas web acce-sible parcialmente en nuestro idioma aunque la traducción de los textos alespañol o castellano deje en ocasiones mucho que desear1.


PALABRAS CLAVEISSAI (Normas de auditoría).INTOSAI GOV (Directrices para la Buena Gobernanza).ISA (IFAC) Procedimiento público de elaboración de normas de auditoría.

RESUMEN ANALÍTICOEl artículo repasa las principales novedades del marco norma-

tivo de la INTOSAI aprobado en el XIX INCOSAI celebrado enMéxico durante el mes de noviembre de 2007. Entre ellas destacala creación de las ISSAI (Normas internacionales para las EFS) yde las INTOSAI GOV (Directrices para el Buen Gobierno), la cola-boración entre la IFAC y la INTOSAI y el procedimiento de elabo-ración de directrices y normas, abierto a la participación pública.

1 Por citar uno solo de los muchos [malos] ejemplos posibles, resulta irritante la reiteración al tra-ducir «endorse», que en los textos en inglés se emplea como aprobar, por «endosar», que ennuestra lengua (DRAE, 22ª edición) tiene los significados de ceder a favor de alguien documen-tos de crédito expedidos a la orden o de trasladar a alguien una carga, trabajo o cosa no apete-cible, pero nunca de aprobar. La INTOSAI debería cuidar más la traducción de los textos a nues-tro idioma.

Las principales innovaciones de la propuestaaprobada son, a nuestro juicio, las siguientes:

1. CREACIÓN DE LAS ISSAIEl nuevo marco sistemático de directrices y

normas aprobado se apoya en las ahora denomi-nadas ISSAI (acrónimo de «International Stan-dards of Supreme Audit Institutions» o NormasInternacionales de las EFS), unas siglas que serelacionan con las de ISA, acrónimo a su vez dela denominación de las normas emitidas por laprincipal organización internacional de contado-res2. La semejanza de siglas no es irrelevantesino que quiere destacar la estrecha relación queen el futuro va a establecerse entre unas y otrasnormas de auditoría.

El nuevo marco diseñado es el resultado deun inteligente esfuerzo de sistematización, queha llevado a cabo un encaje armonioso de losantiguos documentos de directrices y normas y,al mismo tiempo, ha abierto el camino para laelaboración de nuevos documentos. En efecto,tanto las directrices y normas actuales como lasfuturas se clasifican conforme a un sistemanumérico de cuatro niveles, desagregado a suvez en diferentes subniveles. Los documentosdel nivel 1 tienen un dígito, los del nivel 2 tienendos dígitos y así sucesivamente (tres los del nivel3 y cuatro los del nivel 4). Se reservan para lasISSAI los dígitos 1-8999 repartidos de la siguien-te manera:

Nivel 1 (ISSAI 1).Es el nivel que contiene los documentos fun-

dacionales. Vienen a ser la piedra angular a par-tir de la cual se alza el edificio normativo. En estenivel solo hay un documento: la Declaración deLima, aprobada en el IX INCOSAI celebrado enaquella ciudad el año 1977, que pasa a denomi-narse ISSAI 1.

Nivel 2 (ISSAI 10-90).Está formado por aquellos documentos que

contienen los requisitos previos para el buen fun-cionamiento de las EFS, entre ellos las exigen-cias deontológicas. Este segundo nivel lo com-ponen de momento las ISSAI siguientes(existentes o en proyecto):

ISSAI 10 (Declaración de México sobre inde-pendencia de las EFS, aprobada en el XIX INCO-SAI celebrado en aquel país en 2007); ISSAI 20(Principios de transparencia y de obligación derendir cuentas -en proceso de elaboración al quenos referiremos más adelante); ISSAI 30 (Códigode Ética aprobado en 1998 en el XVI INCOSAIcelebrado en Montevideo, que ahora se presen-ta separado de otros documentos con los queformaba una unidad y que pasan a formar partedel tercer nivel); e ISSAI 40 (Control de calidadde la auditoría, documento previsto para 2010).

Además, las ISSAI pueden desagregarse enotras de numeración sucesiva a la del documen-

PANORÁMICA10 REI EN FISCALIZACIÓN

Consideraciones sobre el nuevo marco normativo de la INTOSAIEnrique Álvarez Tolcheff


2 La IFAC (International Federation of Accountants o, en español, Federación Internacional de Contadores), organización fun-dada en Alemania en 1977, tiene su sede en Nueva York y su misión principal es emitir normas relacionadas con la profesióna través de distintos Comités. Uno de ellos, el IAASB («International Auditing and Assurance Standards Board» o Consejo deNormas Internacionales de Auditoría y Aseguramiento) emite, entre otras normas, las ISA («International Standards on Audi-ting» o Normas internacionales de auditoría, en español NIA).

to que desarrollan (así, por ejemplo, la ISSAI 11 -«Pautas básicas y buenas prácticas de la INTO-SAI relacionadas con la independencia de lasEFS»- desarrolla la ISSAI 10).

Nivel 3 (ISSAI 100-900).En este nivel se encuentran los principios fun-

damentales de auditoría y está compuesto demomento por cuatro ISSAI que con anterioridadconstituían, conjuntamente con la ISSAI 10, eldocumento único «Código de Ética y Normas deAuditoría». Son las siguientes:

ISSAI 100 (Postulados básicos de la fiscaliza-ción pública), ISSAI 200 (Normas generales de fis-calización pública y normas sobre los derechos yel comportamiento de los auditores), ISSAI 300(Normas de procedimiento en la fiscalizaciónpública) e ISSAI 400 (Normas para la elaboraciónde los informes en la fiscalización pública).

Nivel 4 (ISSAI 1000-8000).Aquí se encuentran directrices que traducen

los principios fundamentales referidos tanto a losdiferentes tipos de auditorías como a temasespecíficos:

- Directrices de aplicación: ISSAI 1000-2999(Directrices de auditoría financiera), ISSAI 3000-3999 (Directrices de auditoría de desempeño3) eISSAI 4000-4999 (Directrices de auditoría deconformidad4); y

- Directrices sobre temas específicos: ISSAI5000-5099 (Directrices de auditoría de las institu-ciones internacionales), ISSAI 5100-5199 (Direc-trices de auditoría medioambiental), ISSAI 5200-5299 (Directrices de auditoría de laprivatización), ISSAI 5300-5399 (Directrices deauditoría de los sistemas informáticos), ISSAI5400-5499 (Directrices de auditoría de la deudapública) e ISSAI 5500-5599 (Directrices de audi-toría de la ayuda en situaciones de urgencia).

La denominación de ISSAI 6000-8999 sereserva para futuras directrices o normas.

2. CREACIÓN DE LAS INTOSAI GOVLa segunda gran novedad, a nuestro juicio, es

la constitución de otro grupo de directrices sepa-rado de las ISSAI, formado por documentosaprobados por la INTOSAI con la finalidad deorientar o ayudar a los gestores públicos en laconsecución del buen gobierno. Estos documen-tos pasan a denominarse «Directrices de laINTOSAI para la Buena Gobernanza» (INTOSAIGOV) y se dividen en Directrices sobre Normasde control interno (INTOSAI GOV 9100-9199) yDirectrices sobre Normas de Contabilidad (INTO-SAI GOV 9200-9299).

La separación tiene una explicación muy sen-cilla: quien hasta la fecha de aprobación del nue-vo marco normativo acudía a las normas de con-trol interno de la INTOSAI en busca deasesoramiento, orientación, guía o ayuda sobrela manera de fiscalizar o auditar el sistema decontrol interno, se encontraba ante la paradojade normas emitidas por la organización interna-cional de Entidades de fiscalización o auditoríapúblicas que, sin embargo, nada decían acercade tal función: los destinatarios principales noson los auditores públicos -como era de esperar-sino los altos cargos, directivos o gerentes públi-cos5. Alguna utilidad, desde luego, tienen parael personal de las EFS pero el propósito no esofrecer asesoramiento o consejo sobre los pasosque dar en la fiscalización del sistema de controlinterno sino contribuir a la buena gestión públicamediante la divulgación del sistema de controlinterno.

En efecto, la «Guía para las normas de controlinterno» (INTOSAI GOV 9100) y la «Informaciónadicional sobre la administración de riesgos dela Entidad» (INTOSAI GOV (9130) son la trasla-ción y adaptación a la gestión pública de losdenominados COSO I y COSO II)6, que hansupuesto una novedad en las técnicas de ges-tión empresarial al haber sistematizado unaestructura organizativa que debe facilitar la con-

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 11Consideraciones sobre el nuevo marco normativo

de la INTOSAIEnrique Álvarez Tolcheff


3 «Performance audit», es decir, fiscalización o auditoría de resultados, operativa o de gestión.4 «Compliance audit», esto es, fiscalización o auditoría de cumplimiento.5 Quien busque asesoramiento sobre la auditoría o fiscalización del control interno puede encontrarlo en las Directrices deaplicación europea de las normas de auditoría de la INTOSAI de 1998, concretamente en la Directriz nº 21: Evaluación del con-trol interno y pruebas de control. Estas directrices pueden consultarse en la siguiente dirección:http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/133820.PDF

secución de los objetivos por los que fue creadacada entidad, haciendo especial hincapié en lamanera de enfrentarse a los riesgos propios.

Pues bien, aun cuando la función de las EFSsea evaluar y fiscalizar el sistema de control inter-no, la INTOSAI ha creído conveniente contribuir ala difusión de COSO adoptado al sector públicono solo por razones altruistas -que también- sinode manera interesada, en la medida en que laexistencia de un buen sistema de control internoen la entidad auditada facilita enormemente laejecución del trabajo de fiscalización.

Con la nueva sistematización se eliminanambigüedades: ahora queda claro qué docu-mentos son directrices y normas de fiscalizacióny cuáles no, sin perjuicio de que estos últimossean también de utilidad para los fiscalizadores oauditores públicos.

3. COLABORACIÓN ENTRE LA INTOSAI Y LA IFAC

Uno de los problemas que ha presentado laactividad de auditoría ha sido la existencia deprácticas y normas que diferían entre sí en fun-ción de las distintas tradiciones jurídicas, políti-cas, económicas y empresariales de los diversospaíses, áreas o regiones.

No obstante, la proliferación de los escánda-los financieros, la crisis económica y la mundiali-zación o globalización, entre otros factores, hancontribuido a poner coto a esta situación, propi-ciando la convergencia de la normativa de laauditoría privada. Así, como ya hemos menciona-do, las ISA o normas de auditoría emitidas por laIFAC, por un lado, y la Directiva 2006/43/CE, delParlamento europeo y del Consejo, de 17 demayo de 2006, relativa a la auditoría legal de lascuentas anuales y de las cuentas consolidadas,por otro, constituyen sendos botones de muestrade los esfuerzos realizados en favor de la armo-nización y la convergencia de normas.

No creemos incurrir tampoco en un error siafirmamos que, en el campo de la fiscalización oauditoría públicas, la aprobación de las ISSAI porla INTOSAI obedece también a idéntico compro-miso internacional de dotar a las instituciones

públicas que cooperan en el establecimiento delbuen gobierno y en la lucha contra el fraude y lacorrupción de instrumentos normativos adecua-dos para el desempeño de las funciones que lesson propias.

En la misma línea de convergencia se trata aho-ra de dar un paso adelante, armonizando no sola-mente las prácticas y normas de auditoría privada,por un lado, y las de la auditoría o fiscalizaciónpúblicas, por otro, sino propiciando idéntica armo-nización entre normas privadas y normas públicas.A tal fin, la INTOSAI ha decidido reconocer laimportancia de la IFAC en el terreno de la auditoría,tomando las ISA emitidas por la organización inter-nacional privada como punto de partida y adaptán-dolas a la fiscalización o auditoría públicas.

El procedimiento es muy sencillo y se ha vistofavorecido por la nueva nomenclatura acordadapara las ISSAI: las directrices de auditoría delnivel 4 consistirán, cuando proceda, en una ISAprecedida de una denominada «Nota de prácti-ca» o prólogo en el que se justifica la incorpora-ción de la ISA en el marco de la INTOSAI y seemite una directriz sobre la manera de aplicar lanorma de la IFAC en la auditoría pública. Encuanto a la numeración, los tres últimos dígitosde la ISSAI son los de la ISA.

Por poner un solo ejemplo, la ISSAI 1315«Identificación y evaluación de los riesgos deirregularidades importantes a través de una com-prensión de la entidad y su entorno» (una ISSAIdel nivel 4, del grupo de las directrices de aplica-ción, concretamente una directriz de auditoríafinanciera), no es sino la ISA 315 del IAASB de laIFAC, reproducida literalmente, a la que se incor-pora como introducción una «Nota de práctica»que contiene orientaciones suplementarias paralos auditores públicos.

4. PROCEDIMIENTO PÚBLICO DE ELABORACIÓN DE LAS DIRECTRICES Y NORMAS

La última novedad que -muy brevemente-queremos destacar es el procedimiento público yparticipativo de elaboración de las ISSAI y de lasINTOSAI GOV.


Consideraciones sobre el nuevo marco normativo de la INTOSAIEnrique Álvarez Tolcheff


6 Las siglas COSO se corresponden con la expresión inglesa «Committee of Sponsoring Organizations» de la Comisión Tre-adway, creada en EEUU en 1985 para estudiar la información financiera fraudulenta y emitir recomendaciones sobre transpa-rencia informativa. Hasta la fecha ha dado lugar a dos informes conocidos como COSO I (1992) y COSO II (2004).

Al igual que ocurre con las ISA, el procedi-miento que conduce a la aprobación final de undocumento por el INCOSAI atraviesa una seriede fases entre las que destacamos la fase abier-ta a la participación pública. Haya habido o noborrador preliminar7, los proyectos tienen nece-sariamente que estar expuestos a observacioneso sometidos a información pública8 de los intere-sados -miembros de la INTOSAI, grupos implica-dos- en el plazo de noventa días, plazo que pue-de reducirse por razones de urgencia.

Un ejemplo aclarará lo que decimos: la ISSAI20 (Principios de transparencia y de obligación derendir cuentas) se publicó en www.issai.org comoBorrador preliminar o Proyecto preliminar y poste-riormente como Proyecto sometido a informaciónpública, con expresión de una fecha límite parapresentar comentarios u observaciones. El díaque se escriben estas líneas la ISSAI 20 que pue-de consultarse es el Proyecto expuesto a observa-ciones o sometido a información pública, al que

se le ha añadido -una vez finalizado el plazo depresentación de alegaciones- una tabla explicati-va de las propuestas de enmienda, el autor de lasmismas, la decisión de integrar o no la propuestay una breve explicación de la decisión.

De las propuestas que aparecen en la tabla,¿cuántas proceden de EFS de la comunidad ibe-roamericana? Lamentablemente, ninguna. Des-de luego la ausencia de observaciones acercade un proyecto de ISSAI tan importante como lasdel nivel 2 no se debe a la falta de ideas sino másbien al desconocimiento.

Ojalá que las presentes líneas, además decontribuir a acabar con el desconocimiento, sir-van también de estímulo a la participación en laapasionante tarea de construcción de normasadecuadas a las funciones de las EFS, de mane-ra que haya una presencia activa iberoamerica-na, acorde con el número de hablantes y de paí-ses que conformamos la comunidad de la que laREI en Fiscalización es referencia obligada.

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 13Consideraciones sobre el nuevo marco normativo

de la INTOSAIEnrique Álvarez Tolcheff


7 «Preliminary Draft»8 Una vez más, no creemos que «Proyecto de la exposición» sea una buena traducción a nuestro idioma de la expresióninglesa «Exposure Draft»

58a Reunión del Comité Directivo de la INTOSAI. 13 – 14 de noviembre de 2008. Viena, Austria


Panorámicas

EDSON LOZANO MEDINA

Funcionario de laContraloría General de laRepública del Perú.Redactor Jefe y miembrode la REI en Fiscalización.

Gestionando el conocimientoen la Contraloría General dela República del Perú


PALABRAS CLAVEContraloría General, Gestión del Conocimiento, Razonamiento Basadoen Casos (BCR)

INTRODUCCIÓNLa eficiencia en las administraciones públicas depende del conoci-

miento, el mismo que debe preservarse y utilizarse de forma eficiente,pues representa su activo más significativo, claro está, que este cono-cimiento en las dos últimas décadas ha ido acompañado de las tecno-logías de la información (TI), pues el desarrollo de ésta última ha sidovertiginosa y ha tenido un fuerte impacto en todos los sectores econó-micos, así como en la Administración Pública. Este desarrollo tecnológi-co ha permitido, a su vez, la generación de nuevas estrategias para elcrecimiento de las organizaciones, públicas y privadas. En este contex-to, la Administración del Conocimiento ha venido cobrando cada vezmás importancia como estrategia para el cumplimiento de los objetivosinstitucionales.

La Gestión del Conocimiento (GC), al margen de considerarse unadisciplina emergente, es una estrategia que busca aumentar la compe-titividad de las organizaciones a partir del mejor aprovechamiento delconocimiento que tienen sus integrantes.

Este nuevo concepto (GC), empezó a introducirse en la ContraloríaGeneral de la República con el inicio del proceso de modernización yfortalecimiento del control gubernamental, el cual incide en el desarro-llo tecnológico y de sistemas de información, y en la optimización de losprocesos y procedimientos para lograr servicios más eficientes y efica-ces, entre otros.

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN (TI)

Es necesario precisar que, no obstante eldesarrollo de las Tecnologías de Informaciónestá permitiendo la implantación y utilización dela Gestión del Conocimiento, no se debe enten-der a esta última como un sistema informático ouna solución tecnológica, sino como una estrate-gia institucional que se puede implementar gra-cias al avance de las TI. En este sentido muchosestudios acerca de la gestión del conocimientoresaltan la utilización de las TI como una herra-mienta, pues facilita la captura, conservación,organización, procesamiento y codificación, perosobre todo difusión y transferencia del conoci-miento, de tal forma que se transforme dichorecurso -que se encuentra diseminado-, en“capital intelectual” administrable. Es importantecomprender que las tecnologías de informaciónproveen el marco, pero no el contenido.

LA CONTRALORÍA GENERAL DEL PERÚ Y LAGESTIÓN DEL CONOCIMIENTO

Con el fin de ganar eficiencia, la ContraloríaGeneral, en palabras de Peter Drucker, se propu-so “convertir la información en conocimiento y elconocimiento en acción eficaz”, para ello serequirió gestionar el conocimiento, entendidocomo la adecuada comprensión de la relaciónexistente entre la misión de la Contraloría y losproblemas que debe afrontar y la sistematizaciónde las mejores prácticas que surgen de la propiaexperiencia y de otras que pueden ser adapta-bles, lo cual supone incorporar el aprendizajecomo base de su gestión.

En este sentido, se tuvo que partir de la pre-misa, que la Gestión del Conocimiento, para serexitosa, y pueda ser incorporado como una prác-tica habitual, tiene que ser dinámica y atender alos diferentes elementos que conforman el “Ciclodel Conocimiento”.

El Ciclo del Conocimiento es un proceso diná-mico, permanente y retroalimentado que permiteel desarrollo de la competitividad institucional apartir del conocimiento. Se inicia con el procesode identificación o generación del conocimientodentro de la Contraloría General; seguidamentese procesa y almacena el conocimiento median-te la lógica basada en casos, ubicándolos enrepositorios desde los cuales los auditores pue-

den acceder fácilmente a un conocimiento perti-nente y en el momento que estos lo necesiten;continua con la transmisión que facilitan el acce-so, transferencia y difusión del conocimiento dis-ponible; y termina con el uso y aprovechamientodel conocimiento distribuido.

Este Ciclo no se detiene y cada nuevo ciclotiene, como insumos, los resultados del cicloanterior; en este sentido se resalta una vez másel papel que cumplen las Tecnologías de la Infor-mación, pues gracias a ella fue posible, almace-nar la información, procesar grandes cantidadesde ella y dejarla accesible para todos los inte-grantes de la Contraloría General, constituyéndo-se en una herramienta importante que contribuyea gestionar el conocimiento.

Bajo este escenario, y, ante las diversas difi-cultades a los que se tenían que enfrentar losequipos de trabajo para la emisión de los Infor-mes de Control, entre los cuales se pueden citar:la falta de uniformidad de criterio para la identifi-cación de responsabilidades; el acceso limitadoa conocimientos colectivos e información(casuística, consultas, criterios normativos, etc.)por la falta de sistematización y registro; la limita-da capacidad operativa de la unidad de asesoríapara absolver las consultas formuladas; y, lasrestricciones de acceso para la búsqueda deantecedentes; la Contraloría General del Perúsiguiendo los Lineamientos Estratégicos Institu-

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 15Gestionando el conocimiento

en la Contraloría General de la República del PerúEdson Lozano Medina


CREARGENERAR

TRANSMISIÓNDIFUSIÓN

UTILIZARREUTILIZAR

PROCESARALMACENAR

FIGURA 1Generación del Conocimiento. Elaboración propia

cionales de mejorar, modernizar y fortalecer elcontrol gubernamental, vino impulsando la incor-poración de las tecnologías de la información,además de la optimización de los procesos téc-nicos, cuyo objeto es generar condiciones paralograr servicios y productos de control más efi-cientes y eficaces acordes con la modernizacióndel Estado.

En este contexto, se logro implementar un sis-tema de gestión del conocimiento institucional,denominado Sistema C.B.R. -por las siglas eninglés de Case Based Reasoning-, el cual seconstituye en una herramienta de soporte técnicopara las actividades inherentes a la fiscalizaciónpública.

EL SISTEMA C.B.R.El Razonamiento Basado en Casos, no es

más que un modelo de resolución de casos, quees capaz de utilizar conocimiento específico deexperiencias previas, es decir, situaciones de unproblema concreto (casos) almacenadas en unabase de datos; ante el planteamiento de un pro-blema, se intenta localizar un caso pasado simi-lar y adaptar su solución a la situación del proble-ma nuevo. El C.B.R. es considerado un aplicativotecnológico que se emplea dentro del campo dela Gestión del Conocimiento y su uso adecuadofacilita el aprendizaje en una organización, puespone al alcance del personal el conocimiento ylas experiencias previas acumuladas, generandoun enriquecimiento del conocimiento para laorganización.

EL SISTEMA C.B.R. EN LA CONTRALORÍAGENERAL DE LA REPÚBLICA

El Sistema consiste en una base de informa-ción sobre “casos tipo”, procesados a partir delos Informes de Control emitidos por los diferen-tes Órganos del Sistema Nacional de Control, loscuales sirven de guía orientadora pues, muestranlas condiciones, metodología y procedimientossugeridos para la identificación de responsabili-dades de tipo civil, penal o administrativa funcio-nal en la formulación de las observaciones de lasacciones de control, respecto a situaciones irre-gulares similares a las contenidas en dichoscasos.

Es decir, en cada uno de estos casos almace-nados en la base de datos se recoge la experien-cia acumulada por cada uno de los profesionalesde la Contraloría General de la República en elejercicio del control gubernamental, para luegoser adaptadas a situaciones o casos nuevos. Deesta adaptación se obtienen nuevas experien-cias a la hora de resolver problemas con ciertassimilitudes, lo que conlleva a un incremento delaprendizaje, pues las nuevas adaptaciones sealmacenan como nuevos casos, relacionados, ydisponibles para comparaciones futuras.

En este sentido, el sistema C.B.R. ofrece unabase de datos ágil y amigable de casos detecta-dos en anteriores acciones de control, lo que per-mite localizar un caso pasado similar y adaptarsu solución a la situación del nuevo caso, ade-más que permite el acceso a las opiniones lega-les emitidas por la Contraloría General y pronun-ciamientos de otras entidades rectoras, así comoa doctrina, jurisprudencia y normativa relaciona-da (Figura 2).

Este Sistema está compuesto por: EstructurasTipo, que son formatos elaborados a partir de lalegislación peruana vigente en los que se definenlos elementos de responsabilidad civil, penal yadministrativa funcional, y procedimientos míni-mos sugeridos para su verificación; Casos, elabo-rados a partir de las observaciones contenidasen los Informes de Control, los cuales orientan enla identificación de responsabilidades porquecumplen las condiciones de las estructuras; eInformación Relacionada, es decir, que el Sistemacontiene información vinculada a los casos tipocomo, texto de los informes de control que origi-nan los casos, texto de los criterios utilizados en


Gestionando el conocimiento en la Contraloría General de la República del PerúEdson Lozano Medina


EL ACCESO AL SISTEMA C.B.R. SE HACE A TRA-VÉS DE DOS MODALIDADES; DESDE LA PÁGINADEL INTRANET, PARA EL PERSONAL QUE SEENCUENTRA CONECTADO A LA RED DE LA CON-TRALORÍA GENERAL, Y MEDIANTE UNA VER-SIÓN PORTÁTIL O STANDALONE

CASOSPREVIOS

CONOCIMIENTO ENLA CONTRALORÍA

GENERAL

los casos, citas de Jurisprudencia y doctrina vin-culadas a los tipos de responsabilidad conteni-dos en cada caso, situación judicial, consultas,entre otros. Además, se tiene previsto que desdeel Sistema C.B.R. se tenga acceso directo a unSistema de Normas Legales.

El acceso al Sistema C.B.R. se hace a travésde dos modalidades; desde la página del intra-net, para el personal que se encuentra conecta-do a la red de la Contraloría General, y, median-te una versión portátil o standalone. Dada la laborde control en localidades con infraestructura limi-tada, la versión portátil permitirá a los profesiona-les, acceder, sin importar su localización geográ-fica, al conocimiento y experiencia adquiridosdurante el ejercicio del control gubernamentalante situaciones similares, a fin que puedanobservar las normas y procedimientos que fueronaplicados y adaptarlos a su caso particular.

Gracias a este Sistema, ahora los profesiona-les de la Contraloría General contaran con crite-rios comunes que facilitará la verificación de con-diciones para la identificación deresponsabilidades; asimismo, podrán conocercon claridad las situaciones que deben eviden-ciarse en las acciones de control, y finalmente elSistema le muestra, paso a paso, cómo procederpara obtener las evidencias correspondientes acada una de las condiciones.

Por último, los beneficios que aporta el Siste-ma C.B.R. a la Contraloría General de la Repúbli-ca se traducen: en la agilización de los procesosde elaboración, revisión y emisión de los infor-mes de control; en la uniformización de criteriosinstitucionales respecto a las condiciones quedeben verificarse para la identificación de res-ponsabilidades; en la optimización de la calidady oportunidad de los Informes de Control, y por

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 17Gestionando el conocimiento

en la Contraloría General de la República del PerúEdson Lozano Medina


CASO NUEVO

CASORESUELTO

CASOAPRENDIDO

PROBLEMA

PROBLEMA

RECUPERAR

REVISAR

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ILIZ

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RETE

NER

SOLUCIÓNSUGERIDA

CASONUEVOCASO

RECUPERADO(SIMILARES)

CASOREPARADO/VERIFICADO

CICLO DEL C.B.R.

1. RECUPERAR el caso pasa-do más parecido a la nuevasituación presentada o alnuevo problema.

2. REUTILIZAR la informacióny conocimiento del casorecuperado para resolver elnuevo problema.

3. REVISAR la solución pro-puesta y aplicar la soluciónpropuesta a un problemareal y determinar su validez.

4 RETENER O ALMACENAR lanueva solución una ez queha sido confirmada o valida-da de manera que puedaser útil para resolver proble-mas futuros. Integración delnuevo conocimiento en lamemoria del C.B.R.

FIGURA 2Ciclo del Razonamiento Basado en Casos (C.B.R.). Elaboración Propia

último, permite el aprendizaje organizacional y elintercambio de conocimientos.

CONCLUSIÓNLa implementación del Sistema C.B.R. en la

Contraloría General de la República, trajo comoconsecuencia mejoras evidentes en la emisiónde los Informes de Control, y, por ende en eldesempeño institucional de la Organización, locual lo posiciona a la par con otras institucionespúblicas de la región, que tomaron el camino dela modernización, pues el uso de las Tecnologíasde la Información como una estrategia para laimplementación de la gestión del conocimientopermite, no sólo apoyar funciones internas de laContraloría General para facilitar y promover elflujo de información al interior de la institución,sino, en este caso, promover la lucha contra lacorrupción utilizando mejores herramientas quepermitirán a su vez cumplir con los objetivos ins-

titucionales y con la creciente demanda de con-trol por parte de los diversos estamentos de lasociedad, y, fundamentalmente con el cumpli-miento de su misión de cautelar el uso eficiente,eficaz y económico de los recursos del Estado,así como la legalidad de los actos de las institu-ciones públicas, entre otras.

Por último, se debe precisar que la gestión delconocimiento es un medio para la consecución deobjetivos institucionales y no un fin en sí misma.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS— Contraloría General de la República

www.contraloria.gob.pe— MANUAL DEL SISTEMA DE GESTIÓN DEL

CONOCIMIENTO PARA EL CONTROL GUBER-NAMENTAL. 2008. Contraloría General de laRepública, Perú.

— CURSO: GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO,2009, ICEX-CEDDET.


Gestionando el conocimiento en la Contraloría General de la República del PerúEdson Lozano Medina


Los quipus (Khipu) son ramales de cuerdas, con nudos y varios colores, con lo que los Inkas daban razón de las historias, noticias y de las cuentas.


Artículo

Las auditorías realizadas por las EFS como herramienta para combatir el fraude en el ámbito estatal

HUGO RODOLFO JENSEN

Jefe de Área Administración Central, Cuerpo deAuditores - Tribunal de Cuentas de la Provinciade Entre Ríos, Argentina.

E n primer lugar, nos gustaría que hiciera una presentación del Tribu-nal de Cuentas, institución que Vd. preside en la actualidad


PALABRAS CLAVEFraude, Causas, Banderas Rojas, Escepticismo Profesional

INTRODUCCIÓNEn el presente trabajo se trata de definir el concepto de fraude y su

alcance en las organizaciones, basado en una encuesta realizada porKPMG en Argentina. Se desarrollan los distintos tipos de actividadesfraudulentas, las que ocasionan una representación errónea de los esta-dos contables, enfocada en este caso en particular, a las Rendicionesde Cuentas que fiscaliza el Tribunal de Cuentas de la Provincia de EntreRíos.

De los distintos tipos de fraude, se dirigió el análisis, por ser más pro-pio del accionar de los Tribunales de Cuentas, al denominado fraudeocupacional, o sea, el que realiza el propio empleado contra su emple-ador, la Administración Pública. Con el propósito de ilustrar a quienesquieren mejorar su desempeño, se señalan las denominadas “banderasrojas” del fraude, que son los indicios que los auditores públicos debentener en cuenta, cuando se presentan en sus actividades de control,para profundizar sus investigaciones.

Tomando como base los requerimientos de las normas internaciona-les y norteamericanas de auditoría, resulta necesario poner énfasis enla actitud que debe tener un auditor público cuando realiza su trabajo,aplicando para ello el escepticismo profesional, o sea, actuar concarácter inquisitivo y teniendo presente que lo peor que le puede suce-der es estar frente a un fraude y no detectarlo.


HUGO RODOLFO JENSEN20 REI EN FISCALIZACIÓN

CONSIDERACIÓN DEL FRAUDE EN UNAAUDITORIA CONTABLE

I) INTRODUCCIÓN

Según la Encuesta de Corrupción y Fraude enlos Negocios 2007/2008, realizada en Argentinapor KPMG, entrevistando a 1.400 ejecutivos deorganizaciones medianas y grandes, el 41% delas organizaciones encuestadas informan habersufrido un caso de fraude.

La apropiación indebida de fondos es el tipode fraude más recurrente, (61,85% de los casos),seguido por los casos de corrupción (24,11%), alo que se le agregan los fraudes de informesfinancieros (1,22%) y otros (12,82%).

La pérdida media que ocasiona un fraude seencuentra entre los U$S 50.000 y U$S 100.000,de acuerdo a la misma encuesta.

Teniendo en cuenta esos antecedentes, nopodemos dejar de considerar que en el ámbitoestatal pueden también estar produciéndoseestas irregularidades, aunque no existen estadís-ticas sobre el particular. No obstante ello, existe

en la sociedad la percepción que esta situaciónestá instalada en los distintos estamentos delEstado.

II) CONCEPTO

Fraude: es el acto intencional por uno o másindividuos dentro de la administración, emplea-dos o terceras partes, el cual da como resultadouna representación errónea de los estados conta-bles. Puede implicar: Manipulación, falsificacióno alteración de registros o documentos, malver-sación de activos, supresión u omisión de losefectos de ciertas transacciones en los registros,registro de transacciones sin sustento, mala apli-cación de políticas contables.

En los estudios sobre el fraude financiero sehace hincapié en que su resultado produce lapresentación errónea de los balances y ello oca-siona problemas para los inversionistas, entida-des financieras, empleados y al propio Estado.En algunos casos, estas irregularidades, nodetectadas por la auditoría contable que emitie-ron dictámenes sin salvedades, han llevado

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HUGO RODOLFO JENSEN REI EN FISCALIZACIÓN 21

directamente a la quiebra de importantes empre-sas, sobre todo en Estados Unidos.

La competencia del Tribunal de Cuentas, almenos en la Provincia de Entre Ríos, Argentina, alefectuar una auditoría contable, es más amplia. Através de una auditoría se debe concluir que lascifras expuestas en las Rendiciones de Cuentas,ya sea bajo la modalidad renditiva de un Munici-pio, una empresa del estado, un organismo des-centralizado, reflejan la situación patrimonial y losresultados de un período, realizándose ademásconsideraciones sobre los aspectos legales enlos que se desenvolvió la gestión (presupuesto,contrataciones, ingresos, personal). Para ello nose utiliza el formato de un balance efectuado poruna empresa de la actividad privada, en el cual laopinión se vuelca en un solo instrumento llamadodictamen. En una auditoría llevada a cabo porprofesionales del Tribunal de Cuentas de EntreRíos, esta opinión surge del análisis de todo elinforme de auditoría y tiene como resultado final,dentro de su competencia, la de aprobar o desa-probar la percepción e inversión de los fondospúblicos, que debe realizarse dentro de un mar-co formal, numérico, documental y legal. Loseventuales fraudes que se produzcan, distorsio-nan la exposición de estos movimientos y suresumen final (la situación patrimonial y los resul-tados). Por ejemplo, la apropiación de fondos y/oingresos tendrá su correlato en la disminución delas disponibilidades al cierre del ejercicio y unmenor resultado financiero o presupuestario.Idénticas conclusiones producirán irregularida-des en la contratación de bienes o servicios.

Distintos casos: los diferentes tipos de frau-des son muchos y muy variados, y los que estánorientados a lo expresado en el párrafo anteriorpueden ser:

– Alteración de registros. Para poder ocultarciertas maniobras financieras deben manipularselos registros contables, porque de otra manera noexistiría concordancia entre la contabilidad y lasituación real. Vgr: el saldo de caja no correspon-dería con el arqueo que se utiliza para compro-barlo.

– Apropiación indebida de efectivo y activosdel ente. Para ese fin puede utilizarse documen-tación enmendada o adulterada.

– Apropiación indebida de las recaudacio-nes del ente, mediante el retraso en el depósito y

contabilización de las mismas. Tiene por objetomantener un sobrante de efectivo, que se utilizaen beneficio de quien produce el fraude.

– Inclusión de transacciones inexistentes(falsas). Pueden registrarse pagos, sin contar conla documentación que la respalde.

– Obtención ilegal de beneficios económi-cos, a través de los delitos informáticos.

– Ocultamiento de activos, pasivos, ingresoso gastos. El ocultamiento de ingresos, por ejem-plo, tiene como objetivo apropiarse de los mis-mos. En general, para que esta situación no seadetectada, conlleva el acceso a los registros depago, en colusión o no con un agente del área deingresos, para asentar los mismos.

– Omisión de transacciones existentes. Pue-den no registrarse ingresos acreditados directa-mente en las cuentas bancarias, los que luegoson retirados de la cuenta mediante cheques,que se reportan como anulados. Esto se producecuando no existe un control independiente de lasconciliaciones bancarias.

III) CAUSAS QUE LO ORIGINAN

El denominado triángulo del fraude en uno delos conceptos fundamentales que surgen delSAS 99 (Norma de Auditoría) del A.I.C.P.A. (Insti-tuto Americano de Contadores Certificados) yque contempla la existencia, en los casos detec-tados, de tres aspectos.

– Motivo. Para que exista el fraude debehaber un motivo. Ello puede ser debido a la pre-sión que se ejerce contra quien comete el mismo,o por incentivo (necesidad, justificación, desafío)para cometer el fraude (la causa o razón). Ejem-plos de motivos para cometer fraude son: alcan-zar metas de desempeño, obtener beneficios enfunción de los resultados, mantener el puestodemostrando ficticios buenos resultados, deudaspersonales.

– Oportunidad percibida. El o los perpretado-res del fraude perciben que existe un entornofavorable para cometer actos irregulares. Laoportunidad para cometer fraude se presentacuando alguien tiene acceso, conocimiento ytiempo para realizar sus acciones irregulares. Lasdebilidades del control interno o la posibilidad deponerse de acuerdo con otros directivos o emple-

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ados para cometer fraude, son ejemplos de opor-tunidades para comportamientos irregulares.

– Racionalización. Es la actitud equivocadade quien comete o plantea cometer un fraude tra-tando de convencerse a si mismo (y a los demás,si es descubierto), consciente o inconsciente-mente de que existen razones válidos que justifi-can su comportamiento impropio. Ejemplos deellos son: alegar baja remuneración, falta dereconocimiento en la organización, fraude come-tido por otros empleados y/o directivos.

IV) TIPOS DE FRAUDE

El fraude financiero es la distorsión de la infor-mación financiera con ánimo de causar perjuicioa otros y puede ser clasificado de la siguientemanera:

Fraude corporativo: el que comete la organi-zación (alta gerencia) para perjudicar a los usua-rios de estados financieros (prestamistas, inver-sionistas, accionistas, estado, sociedad).

Fraude laboral u ocupacional (particular, mal-versación de activos): el que cometen los emple-ados para perjudicar a la organización.

Por las razones expuestas en lo referente a lacompetencia de este Tribunal, centraremos laatención en el segundo de los casos.

Fraude laboral u ocupacional: es la distorsiónde la información financiera (malversación deactivos) con ánimo de causar perjuicio al ente.Uno o varios empleados fraudulentamente distor-sionan la información financiera para beneficiar-se indebidamente de los recursos de la entidad(efectivo, valores, bienes). Cuando dos o máspersonas se ponen de acuerdo para perjudicar aun tercero están actuando en colusión. En el SAS99 se lo ha denominado apropiación indebida deactivos.

EJEMPLOS:

Caja-Bancos– Adquirir bienes o servicios con sobreprecio

beneficiándose del mismo, en complicidad conlos proveedores. En nuestro caso, utilizando pro-cedimientos de contrataciones que no se realizanen legal forma.

– Alterar los cheques de la entidad en valo-res y/o beneficiarios a fin de cobrarlos el emplea-do, puede actuar en colusión con otros emplea-dos o incluso proveedores.

– Omitir el registro de ingresos para retenerel dinero.

– Rendir como gastos de la entidad compro-bantes personales.

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– Retrasar el depósito y contabilización delas recaudaciones de efectivo, para utilizardichos fondos en provecho propio.

– Colocar en las cajas chicas vales o che-ques sin fecha, con fecha adelantada o confecha retrasada, para justificar utilización deefectivo.

-– Sobrecargar rendiciones de gastos congastos ficticios.

– Malversar el pago recibido de un contribu-yente y sustituirlo con pagos posteriores de esteu otros.

– Adulterar comprobantes de ingresos yegresos (enmiendas).

– Anular recibos de ingresos con falsas expli-caciones.

– Registrar descuentos en los ingresos queson injustificables.

– El uso de copias de comprobantes o factu-ras, cuyo original ya fue pagado.

– Pago de bienes o servicios que no se hanrecibido.

Activos– Adquirir activos innecesarios para obtener

una comisión del proveedor.– Apropiarse indebidamente de activos de la

entidad.

– Cambiar activos de menor calidad por acti-vos adquiridos por la entidad (suplantación).

– Utilizar activos del ente en beneficio perso-nal.

Remuneraciones– Liquidar conceptos como horas extras, viá-

ticos, etc., indebidamente.– Liquidar y cobrar sueldos de empleados

dados de baja.– Incluir empleados ficticios en las liquidacio-

nes, derivando los pagos a cuentas controladas,de quien realiza el fraude.

– Falsear los cálculos y las sumas de losresúmenes de liquidaciones de pagos.

Los fraudes mencionados anteriormente, amenudo involucran la necesaria manipulación delproceso de información contable al registrarasientos contables sin justificación o efectuarajustes a los montos informados en los estadosfinancieros, que no se reflejan en los asientoscontables registrados.

Por ello el auditor debe:– Comprender el proceso de registración

contable de la entidad y de los controles sobrelos asientos contables del diario y otros ajustes.

– dentificar y seleccionar asientos del librodiario y otros ajustes para pruebas.

Características de los asientos o ajustes frau-dulentos:

– Hechos a cuentas no relacionadas, inusua-les o de uso infrecuente.

– Hechos por personas que habitualmenteno efectúan asientos de diario.

– Registrado al final del período.– Registrados con cuentas que involucran

activos financieros (caja y bancos).

V) COMO COMBATIRLO

Como combatir el fraude abarca varios aspec-tos, donde son importantes la prevención ydetección en forma oportuna. La prevención delfraude es responsabilidad de la Dirección de losdistintos entes. Asimismo, de la auditoría externa,encargada de verificar el funcionamiento del sis-tema de control interno implementado y efectuar

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las recomendaciones o rectificaciones que fue-ran necesarias para su correcto funcionamiento.En lo que respecta a la detección, es donde máspuede aportar el trabajo de la auditoría externa.Por ello es importante resaltar la importancia dela actitud del auditor, al realizar su trabajo,debiendo utilizar para ese fin el escepticismoprofesional.

Escepticismo profesional: Debido a las carac-terísticas del fraude, el ejercicio del escepticismoprofesional por parte del auditor es imprescindi-ble al considerar el riesgo de estar en presenciade un fraude o irregularidad, que afecte la Rendi-ción de Cuentas que esta auditando, y no detec-tarlo. El escepticismo profesional es una actitudque incluye una mente inquisitiva y una evalua-ción crítica de la evidencia de auditoría. El audi-tor debe realizar el trabajo con una tendenciamental que reconozca la posibilidad de la pre-sencia de fraudes, independientemente de cual-quier experiencia pasada con la entidad y apesar de la creencia que tenga el auditor en lahonestidad e integridad de la administración. Alevaluar la evidencia, el auditor no debe satisfa-cerse con evidencia que no sea persuasiva,debido a la creencia de que la administración eshonesta. Asimismo, estar atento a las denomina-das “banderas rojas”.

VI) BANDERAS ROJAS - SITUACIONES IRREGULARES QUE MOTIVAN INCREMENTAR EL CONTROL

Las llamadas “banderas rojas” son una seriede situaciones inusuales, que indican en princi-pio, la necesidad de profundizar los controles y laaplicación de las pruebas de auditoría.

Entre las más comunes pueden presentarselas siguientes:

– Ruptura en la correlatividad de los compro-bantes.

– Documentos comerciales duplicados.– Remitos y/o recibos no asociados a factu-

ras.– Variaciones inusuales de montos de ingre-

sos o gastos.– Diferencias entre los registros del ente y del

contribuyente/cliente, en el caso de intimaciones.– Cantidad inusual de ajustes contables.– Comprobantes anulados.

– Contribuyentes/clientes con atrasos signifi-cativos en sus pagos.

– Facturas de proveedores no asociadas aórdenes de compras.

– Órdenes de pago no asociadas a facturas.– Pagos a la orden de una empresa o perso-

na distinta del proveedor.– Cheques no retirados por proveedores.– Pagos fechados antes del vencimiento de

las facturas.– No se utiliza como práctica cancelar los

documentos (leyenda pagado).– Facturas de varios proveedores con el mis-

mo formato, papel y hasta el mismo pie deimprenta.

– Falta de control del ingreso y egresos debienes para reparación.

– Falta de control en el uso de herramientas.– Depósito de haberes en cuentas que no

corresponden al empleado.– Cheques emitidos no asociados a órdenes

de pago.– Débitos bancarios no asociados a cheques

emitidos.– Cheques anulados y no reemitidos.– Facturas en fotocopias.– Créditos bancarios por depósitos no aso-

ciados a liquidaciones de Tesorería (no se efec-túa depósito de la recaudación en forma íntegra).

– Depósitos directos de contribuyentes noasociados a comprobantes de ingresos.

– No hay revisión independiente de las con-ciliaciones bancarias.

– Falta de control de consistencia en las ren-diciones de caja.

– Mantener en las conciliaciones bancariaspartidas pendientes de ajuste en forma perma-nente.

VII) CONCLUSIÓN

Las estadísticas informan que el fraude, en laactividad privada, se ha incrementado, descono-ciéndose su evolución en la actividad pública,aunque se percibe la misma situación.

Indudablemente, y lo dicen los estudios anali-zados, atacar el fraude en las organizacionesdepende en mayor medida del mejoramiento delcontrol interno preventivo, que es responsabili-dad de la Dirección de los entes, que de la detec-

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ción de los casos por medio de una auditoríaexterna posterior, cuando el fraude ya se cometióy el daño es muchas veces irrecuperable.

La prevención, como subproducto de unaauditoría externa, surgirá de la evaluación efec-tuada sobre los sistemas de control interno vigen-tes en las organizaciones y las recomendacioneso requerimientos a que los mismos den lugar.

Una adecuada planificación de la auditoría arealizar, incluirá profundizar los controles sobreaquellos conceptos donde se hayan detectadodebilidades en el control interno, denominadasáreas de riesgo, las que deberán ser considera-das como alertas en el trabajo de campo delauditor.

En lo que respecta a la detección, considerán-dose al fraude como el delito más imaginativo,que requiere de las mentes más brillantes, la úni-ca forma de enfrentarlo es con una actitud proac-tiva. Todos los que hemos actuado en auditoríade este sector de la economía, reconocemos laexistencia de débiles controles internos, de com-partimientos estancos, del concepto que todo esde todos y que también es de nadie. También nosconsta que no todos los auditores que se desem-peñan en un Organismo de Control, tienen la mis-ma visión y compromiso al momento de encararuna auditoría, y que los resultados de su actua-ción serán también distintos.

Por ello, al desempeñarnos en un Organismoque realiza el control externo de la HaciendaPública, debemos extremar nuestro esfuerzo endetectar los casos de fraude que puedan presen-tarse. Es importante para el auditor estar alerta ala presencia de las denominadas “banderasrojas”, que son indicios de eventuales irregulari-dades y es ahí donde se debe centrar su aten-ción.

Esto va de la mano con lo requerido por lasnormas internacionales (NIA 240) y norteamerica-nas de auditoría (SAS 99), aplicando el escepti-cismo profesional en el desarrollo de nuestratarea. Es lo que nosotros llamamos desarrollar el“olfato” del auditor. De esa forma, evitaremos ennuestro desempeño, como dicen por aquí, quenos pasen los elefantes blancos por a lado, sinadvertirlo.

BIBLIOGRAFÍA

— Consideración del Fraude en una Auditoríade Estados Financieros. http://www.foros.emagister.com/imagenes_foros/1/3/7/8/2/199012sas%2099.doc

— Corrupción y Fraude en los NegociosKPMG Argentina. http://www.kpmg.com.ar/servi-cios/asesoria/fas/formulario_encuestas_corrup-cion.html

— Declaración de Normas de Auditoría Nº 99(SAS (“Statement of Auditing Standard”) 99),Consejo de Normas de Auditoría del AICPA(“American Institute of Certified Public Accoun-tants”)

— Norma Internacional de Auditoría (NIA)240: Responsabilidad del auditor de considerarel fraude en una auditoría de estados financieros.http://www.auditores.org.bo/web/2008-09-30/nor-mas - i n te r nac iona les -de -aud i t o r i a - -n i a -archivos.htm. La NIA 240, en inglés ISA 240, estásiendo objeto de incorporación a las ISSAI (enespañol, NIEFS) con el número 1240. Esto quieredecir que la INTOSAI la asume añadiendo una"Practical Note" o Nota práctica con orientaciónadicional para los auditores del sector público. Elproyecto se ha sometido a información pública yha recibido observaciones, sugerencias comen-tarios de diferentes EFS. Todo ello puede consul-tarse en http://www.issai.org/composite-333.htm

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Firma invitada

Fiscalización por las entidadesfiscalizadoras superiores de la

actividad urbanística

ENRIQUE GARCÍA

MARTÍNEZ DE

SALINAS

Subdirector Adjuntodel Departamentode Corporacioneslocales del Tribunalde Cuentas deEspaña.

D el 9 al 16 de marzo de 2009 tuvo lugar en la REI en Fiscalización elforo de expertos titulado “Fiscalización por las Entidades Fiscaliza-

doras Superiores de la actividad urbanística” con objeto de conocer y com-partir las inquietudes e iniciativas que esta materia plantea en la labordesarrollada por las EFS de los distintos países y las vías en que se estáabordando o se estima que debe abordarse el análisis de la misma.

Debido al extraordinario desarrollo urbanístico que se ha producido envarios países, se consideraba muy interesante conocer de primera manolas distintas experiencias que suscitan el examen y control de esta materia.El hecho de que esta actividad incida de manera directa o indirecta no sóloen el ámbito presupuestario de las distintas Administraciones Públicasintervinientes, sino en otros ámbitos como la ordenación del territorio, elmedio ambiente, la política de vivienda, el patrimonio histórico u otrosconexos, invitaba a realizar un planteamiento inicial lo más amplio posible,razón por la que se utilizó la expresión “actividad urbanística”, de modoque pudiera analizarse junto con otras materias conectadas con la fiscali-zación de la misma.

El foro contó con 35 aportaciones en las que intervinieron los expertosRosemarie Atanasiu Martínez de Uruguay, Julia Teresa Velarde Sussoni deGil, Edson Lozano Medina y Joaquín Wilmer Rojas Ruiz de Perú, AlejandroLuis Méndez Cerezuela y Hugo Rodolfo Jensen de Argentina, Luis DiegoRamirez González de Costa Rica, Renato Santos Chaves de Brasil, GloriaRocío López Orjuela de Colombia y los coordinadores temáticos EnriqueÁlvarez Tolcheff de España y Beatriz Helena Hernández Varón de Colom-bia.

El foro se inició planteando la cuestión de si se consideraba necesarioo conveniente que la actividad urbanística y su incidencia en otros ámbitosinterrelacionados con ella fuera objeto de fiscalización. La respuesta fue

unánime acerca de la necesidad de que losórganos de control externo emprendan de mane-ra decidida la fiscalización de una actividad queestá cobrando en todos los países un auge y unaimportancia que no sólo afecta al ámbito finan-ciero y económico, sino a multitud de facetas dela vida de las administraciones y de los particula-res. A raíz de esta constatación se suscitaron enlas diversas intervenciones toda una serie deaspectos íntimamente relacionados con estaactividad y que se considera imprescindible quesean objeto de control, a los que enseguida hare-mos referencia.

Por otra parte, para un entendimiento cabalde la forma en que pueden intervenir las distintosórganos de control de los distintos países, variosde los participantes explicaron cómo se produceen sus países el reparto de competencias norma-tivas en lo concerniente a la materia urbanística yla estructura de los diferentes órganos de control,de manera que, a pesar de los distintos modelosde Estado, se observan coincidencias muy signi-ficativas que podemos poner de manifiesto y quereflejan que la fiscalización de esta materia encada uno de ellos puede reconducirse a paráme-tros y patrones aplicables por todas las EFS.

Como conclusiones sobre los aspectos nor-mativos de los diferentes Estados y sobre laorganización de los órganos de control externoen lo que afecta a la fiscalización de la actividadurbanística, pueden destacarse las siguientes:

— Aunque en la mayoría de los países lasnormas de carácter urbanístico son dictadasdesde las instancias superiores, ya sea la Admi-nistración del Estado, o bien desde los distintosEstados federales o Comunidades Autónomas,son las entidades locales las encargadas de ela-borar y aprobar los diferentes planes de ordena-ción de sus respectivos territorios, así como depromover su ejecución, conforme a dichas nor-mas superiores, por lo que, es en éste ámbitolocal donde en mayor medida deben centrarselas tareas de fiscalización, con independencia deque también hayan de extenderse a los superio-res, sobre todo en cuanto tienen el mandato legalde velar por el cumplimiento de las normas quedictan y la regularidad de los desarrollos que seejecutan.

– Esta configuración respecto a las compe-tencias de regulación, implica que, en aquellos

Estados en que existen diferentes órganos decontrol de acuerdo con la estructura organizativade los mismos, todos deben participar en la fis-calización de la actividad urbanística desde susdistintos ámbitos. En concreto, existen países enque existen órganos de control locales, por loque a éstos corresponde en gran medida elesfuerzo de analizar la actividad urbanística. Noobstante, varios participantes destacaron queesta inmediatez puede llevar aparejada una limi-tación en cuanto a la capacidad técnica o mate-rial para desarrollar esta labor, y uno de los inter-vinientes indicó que en algunos casos puedeverse comprometida la imparcialidad, por lo queresulta necesario que los órganos de controlsuperiores se impliquen también en la labor.

– En relación con lo anterior se plantearonalgunas de las dificultades que se presentan enlos órganos de control a la hora de efectuar conla debida eficacia y eficiencia esta labor de fisca-lización de la actividad urbanística, entre las quemerece la pena destacar dos:

– La sobrerregulación administrativa existen-te en esta materia urbanística, lo que hace extre-madamente complejo el análisis, sobre todo enaquellos países en que existen normas distintaspara cada una de las regiones en que se divideterritorialmente.

– La falta de medios materiales, humanos ytécnicos suficientes en los órganos de controlpara poder extender la fiscalización a más áreasde acuerdo con una demanda cada vez mayoren cuanto a la intensidad y extensión del análisisde los distintos entes.

Sobre la base de estas premisas, en las dis-tintas intervenciones de los participantes seseñalaron determinadas situaciones problemáti-cas que se estaban observando en el desarrollourbanístico de todos los países sin excepción y

FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 27Fiscalización por las entidades fiscalizadoras superiores

de la actividad urbanísticaEnrique García Martínez de Salinas


SON LAS ENTIDADES LOCALES LAS ENCARGA-DAS DE ELABORAR Y APROBAR LOS DIFEREN-TES PLANES DE ORDENACIÓN DE SUS RES-PECTIVOS TERRITORIOS

que se consideraba necesario fiscalizar. Talessituaciones están muy ligadas en todos ellos aprácticas con alto riesgo de corrupción y debenser objeto de un adecuado control, lo que motivaque la actividad urbanística debe ser considera-da como un área de riesgo que debe ser analiza-da en la medida de las posibilidades en las fisca-lizaciones que se emprendan.

Entre estas situaciones loa expertos intervi-nientes destacaron:

– Violación de las normas urbanísticas per-mitiendo la construcción en contra de los pará-metros urbanísticos establecidos (clasificación ocalificación del suelo o sus usos o intensidades):construcción en zonas prohibidas, con más altu-ras de las permitidas, que acaban siendo legali-zadas, privatización de playas con intervenciónde capitales extranjeros (Rosemarie AtanasiuMartínez y Julia Teresa Velarde Sussoni).

– Ineficiencia administrativa por pate de lasAdministraciones que deben velar por el cumpli-miento de las normas urbanísticas y de los pla-nes de desarrollo y retrasos excesivos en la tra-mitación de los planes, de las licencias y de losprocedimientos en general (Julia Teresa VelardeSussoni).

– Desarrollo urbanístico acelerado y desor-denado sin una adecuada planificación y creci-miento difuso de las ciudades mediante asenta-mientos en las de zonas periféricas, las cualesnormalmente carecen de las infraestructurasnecesarias, con el consiguiente perjuicio para losciudadanos que se instalan en ellas y para lasadministraciones públicas que deben destinarrecursos de los que en muchas ocasiones care-

cen para dotar de los servicios necesarios (Ale-jandro Luís Méndez Cerezuela y Edson LozanoMedina).

– Carencia de estudios e informes que eva-lúen el impacto ambiental de los planes y proyec-tos que se desarrollan y ejecutan. En ocasionesno se piden deliberadamente a pesar de tratar-se de zonas protegidas, de esta manera se estándeteriorando zonas de alto valor ecológico. (Ale-jandro Luís Méndez Cerezuela, Luís Diego Ramí-rez González y Edson Lozano Medina).

– Huida del derecho administrativo y reduc-ción de los controles mediante la creación por lasdistintas administraciones de sociedades que seencargan de desarrollar los aspectos urbanísti-cos que son de competencia de dicha adminis-tración con la excusa de procurar una mayor agi-lidad en la tramitación de los diferentesexpedientes (Rosemarie Atanasiu Martínez).

– Excesivo protagonismo e iniciativa de losparticulares, interesados en que se produzca undesarrollo acelerado al tratarse de terrenos de supropiedad, sin preocuparse de si existe una pla-nificación, unido a necesidades de financiaciónde los entes locales (Luís Diego Ramírez Gonzá-lez).

– Problemas en la prestación de determina-dos servicios como consecuencia del crecimien-to desmesurado, como en lo relativo a la recogi-da y tratamiento de los residuos sólidos urbanos(Renato Santos Chávez y Edson Lozano Medina)

– Construcciones en zonas de riesgo (már-genes de ríos) o indebidas provocan desastresnaturales (Luís Diego Ramírez González y Rena-to Santos Chávez).

En conclusión podríamos indicar que la activi-dad urbanística es sumamente compleja, inter-vienen muchos sujetos públicos, el trámite sueleser lento, normalmente no hay capacidad orecursos públicos suficientes para desarrollarlade manera oportuna y eficiente, y tiene repercu-siones en múltiples aspectos que afectan al ciu-dadano y a las administraciones públicas, por loque se configura como un área de riesgo en laque pueden cometerse actos irregulares o decorrupción, lo que motiva la necesidad de sucontrol.

Ante todas estas situaciones, la fiscalizaciónde la actividad urbanística se está desarrollandoe implantando en las distintas EFS de manera

FIRMA INVITADA28 REI EN FISCALIZACIÓN

Fiscalización por las entidades fiscalizadoras superioresde la actividad urbanística.Enrique García Martínez de Salinas


todavía incipiente, existiendo países en que aúnno ha comenzado y otros en que se ha empeza-do hace relativamente poco tiempo.

Normalmente las fiscalizaciones efectuadasapuntan principalmente a los aspectos de legali-dad o regularidad de las distintas actuaciones ytrámites desarrollados básicamente por las enti-dades locales. En un principio se están centran-do en examinar los distintos planes elaborados yaprobados por dichos entes, comprobando suadecuación a las normas generales, así como laregularidad de su desarrollo y ejecución. En esteaspecto resulta fundamental analizar la interven-ción de los particulares interesados en el desa-rrollo de los sectores en que son propietarios deparcelas, de manera que han de ser objeto deespecial atención los convenios firmados pordichos particulares y las administraciones loca-les tanto para la modificación del planeamientovigente como para la ejecución del mismo.

Las fiscalizaciones emprendidas en estecampo del urbanismo se refieren tanto a entida-des locales concretas, analizando el desarrollourbanístico que han llevado a cabo, como adeterminadas figuras del derecho urbanísticoanalizadas en varios entes locales para poder lle-gar a conclusiones generales comunes a un mis-mo territorio o país. En este último caso, se hanrealizado fiscalizaciones compartidas entre EFSy otros órganos de control existentes en el mismopaís.

Aunque se trata de un aspecto en que aúndebe avanzarse más tal y como han puesto demanifiesto todos los participantes en el foro, exis-ten determinadas materias conectadas con elurbanismo en las que se lleva desarrollando lalabor fiscalizadora desde hace mucho tiempo yque implican un control de determinados aspec-tos íntimamente ligados al mismo. El análisis deestas materias hasta ahora fiscalizadas de mane-ra regular se considera como un interesante pun-to de partida para poder introducirse o profundi-zar en los aspectos urbanísticos relacionadoscon las mismas. Entre estas materias podríandestacarse, como muy bien nos apuntaron GloriaRocío López Orjuela y Joaquín Wilmer RojasRuiz, la contratación administrativa, los serviciospúblicos, las viviendas de protección social, losingresos derivados de las licencias o la entregade terrenos dotacionales a los municipios. En

estos aspectos íntimamente relacionados con elurbanismo se han realizado fiscalizaciones porparte de las EFS, con resultados que ponen demanifiesto las irregularidades cometidas y lanecesidad de profundizar en los mismos.

Por otra parte, existe una materia en la que enalgunos países se han empezado a efectuar cier-tos controles dentro de las fiscalizaciones lleva-das a cabo, mientras que en otros aún no se hacomenzado a examinar y que todos los partici-pantes convinieron en que debía ser objeto de untratamiento más decidido: el respeto al medioambiente. En este sentido Edson Lozano Medinapuso a disposición de todos los intervinientesuna Guía de auditoría de gestión ambiental desa-rrollada por el órgano de control externo de Perú,la cual se configura como un excelente instru-mento que puede ayudar a todos a comenzar lalabor fiscalizadora en este campo.

Las fiscalizaciones en materia de urbanismohasta ahora emprendidas están enfocadas,según se ha dicho, principalmente, al análisis delcumplimiento de la legalidad pero se estimanecesario intentar avanzar en este punto. La fis-calización del cumplimiento de los distintos pla-nes, normas y trámites administrativos es impres-cindible y se convierte en el primer objetivo, perovarios participantes estimaron que el objetivobásico que se plantea al fiscalizar la actividadurbanística, y en general cualquier otra actividadde una administración, no es sólo comprobar sise ha cumplido la ley, sino, en caso de que no secumpla, e incluso a veces cumpliéndose, si se haproducido un beneficio o perjuicio social para losciudadanos y se ha satisfecho el interés general,lo que implica analizar varios aspectos, entreellos, de modo especial, el impacto ambiental.

Como conclusión podemos señalar que lacelebración de este foro ha servido para consta-tar un hecho que todas las personas dedicadasal control desde las EFS creo que siempre tene-mos presente: la existencia de una demandacada vez mayor de controles en aspectos ymaterias, entre las que se encuentra el urbanis-mo, hasta ahora objeto de un examen incipiente,pero que poco a poco se van desarrollando yampliando, poniendo de manifiesto irregularida-des que deben ser corregidas. Todo ello suponenuevos retos y acicates para la labor que desem-peñamos.

FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 29Fiscalización por las entidades fiscalizadoras superiores

de la actividad urbanísticaEnrique García Martínez de Salinas


El control de la gestióneconómico-financierapública en España

ENRIQUE ÁLVAREZ

TOLCHEFF

Coordinador temáticode la REI en

Fiscalización porEspaña

Subdirector Técnicodel Tribunal de

Cuentas de España

Nuestras EFSEspaña



PALABRAS CLAVEControl interno control externo sistema de control

RESUMEN ANALÍTICOEn la sección dedicada a ofrecer noticias acerca de los países inte-

grantes de la REI en Fiscalización, el artículo se refiere a España y pre-senta de manera esquemática los organismos e instituciones que ejer-cen el control de la gestión económico-financiera pública, abogandopor la actuación coordinada de todos ellos de manera que funcionencomo piezas de un sistema nacional de control

EspañaNuestras EFS



Ahora que la crisis económica se extiende portodo el planeta la supervisión, la regulación y elcontrol se hacen más necesarios que nunca ycobran mayor importancia los organismos devigilancia del buen funcionamiento del sistemaeconómico-financiero privado, por un lado, y decontrol de la gestión y el gasto públicos, por otro.No cabe duda de que los efectos negativos de lacrisis se pueden paliar si funcionan las institucio-nes y si lo hacen de manera coordinada y siste-mática.

Por lo que hace referencia a la vertiente públi-ca del asunto, España es un país que cuenta conuna larga tradición de control -interno, comoveremos-, a la que se suman las instituciones decontrol externo recuperadas o creadas ex novo araíz de la aprobación de la vigente Constitucióndemocrática de 1978. El reto es encajar todas laspiezas y hacer que funcionen como un auténticosistema de control cuyo principal objetivo sea laconsecución de una buena gestión económico-financiera y presupuestaria pública, esto es, rea-lizada conforme a los principios de legalidad, efi-cacia, eficiencia, economía y equidad en el gastopúblico.

1. EL CONTROL INTERNOComenzando por los órganos de control inter-

no, la Intervención General de la Administracióndel Estado (IGAE), creada en 18741, es en laactualidad un órgano directivo adscrito a laSecretaría de Estado de Hacienda y Presupues-tos del Ministerio de Economía y Hacienda que,por lo que ahora interesa y además de otras fun-ciones relevantes (la dirección y gestión de lacontabilidad pública y la formación de las cuen-tas económicas del sector público, entre otras)tiene atribuido el control interno mediante el ejer-

cicio de la función interventora, el control finan-ciero permanente y la auditoría pública. Cuentacon una estructura central y con IntervencionesDelegadas en Ministerios, organismos públicos yotras entidades del sector público estatal.

Si la función interventora -básicamente, elcontrol, antes de ser aprobados, de los actos queden lugar al reconocimiento de derechos o a larealización de gastos y de los correspondientesingresos y pagos- es puesta en tela de juicio porlas modernas teorías de la gestión pública, parti-darias de la autoorganización de los gestoresacompañada de la responsabilidad por la ges-tión realizada -teorías contrarias, por tanto, a unmodelo centralizado de control con carácter pre-vio sobre la actuación de los gestores públicos-,el control financiero y la auditoría pública puedensolaparse con la función de fiscalización del Tri-bunal de Cuentas, con la diferencia de que losdestinatarios de los informes de la IGAE -comono podía ser de otro modo dada la condición deórgano de control interno- son los titulares de losórganos fiscalizados -el Ministerio de Economía yHacienda y el Consejo de Ministros, según loscasos-, mientras que el destinatario principal delos informes del Tribunal de Cuentas son las Cor-tes Generales o Parlamento.

No obstante lo anterior, como conocen losfuncionarios iberoamericanos que anualmenteasisten a los cursos organizados por el Institutode Estudios Fiscales (IEF) en España, la IGAE2

es un poderoso órgano de control, respetado,que ejerce las funciones propias y cuya perviven-cia en la forma actual trae causa de la tradiciónadministrativa pública española y -nos atrevemosa decir- también en parte a los servicios rendi-dos: haber sido el principal -por no decir el úni-co- órgano de control económico-financiero de la

1 Es curioso que tanto la IGAE como el Tribunal de Cuentas se reclamen herederos de la Contaduría Mayor de Cuentas deCastilla, creada en 1442 por el monarca Juan II. Con VELARDE FUERTES consideramos que la institución del Tribunal de Cuen-tas encuentra su razón de ser en el sistema liberal-parlamentario, en el que el legislativo controla al ejecutivo auxiliándose delTribunal de Cuentas en los aspectos económico-financieros y presupuestarios de la gestión administrativa. El autocontrol delejecutivo (del Rey sobre su propia Hacienda, del Ministerio de Hacienda sobre los restantes Ministerios: Contaduría Mayor deCuentas, IGAE) es una cosa y el control del legislativo sobre el ejecutivo (vía Tribunal de Cuentas), otra bien diferente, aunqueambos modelos puedan coexistir y complementarse.

2 En los cursos sobre presupuestación, contabilidad y control del gasto público una parte importante del temario se dedica alestudio de la IGAE -organismo sin equivalente en la mayoría de los países iberoamericanos-, lo que suscita la perplejidad deuna gran parte de los alumnos que esperan una mayor atención al control externo.

El control de la gestión económico-financiera pública en españa

España32 REI EN FISCALIZACIÓN


Administración pública quefuncionó en España enausencia de un régimendemocrático3. Todo ello,al margen de las consi-deraciones que se quie-ran realizar acerca de lacompatibilidad o no delas funciones y de lapropia existencia de laIGAE con el modernoconcepto de sistema decontrol interno.

Tras la Administración Gene-ral del Estado se encuentran lasComunidades Autónomas (CCAA), quehan reproducido el mismo esquema de la IGAE y,por consiguiente, cuentan con IntervencionesGenerales propias similares a las del modelo quecopian.

Por último, a nivel local (provincias, munici-pios y otras entidades locales) también es pre-ceptiva la función de control y de fiscalizacióninterna de la gestión económico-financiera y pre-supuestaria. Esta función es ejercida por funcio-narios con habilitación de carácter estatal, que ladesempeñan a menudo contra viento y marea,de forma heroica, enfrentándose, sin el respaldode una IGAE o Intervención General de la Comu-nidad Autónoma, a las autoridades locales que,con el pretexto de la legitimidad democrática desu elección, pretenden actuar prácticamente sincontroles ni supervisión de ningún tipo. Precisa-mente algunos de los casos más sonados decorrupción habidos en España, que tuvieronlugar en Ayuntamientos de la Costa del Sol, solofueron posibles una vez que las autoridadeslocales desmontaron las resistencias de los fun-cionarios municipales que ejercían la función defiscalización mediante el cese de los mismos y lasupresión de los controles vía creación de socie-dades municipales con personificación privada

para evitar los rigurosos con-troles existentes sobre el

resto de la organizaciónadministrativa municipal.

2. EL CONTROLEXTERNO

Recuperada la demo-cracia en España, el lan-

guideciente Tribunal deCuentas de la dictadura

pasa a convertirse en unapieza importante en el nuevo

entramado institucional. Diseña-dos los aspectos básicos por la

Constitución de 1978 y completado elestatuto de la organización y las funciones por lasleyes vigentes de 1982 y 1988, el Tribunal deCuentas se configura como un órgano colegiado -doce miembros elegidos por las Cortes Generalespor mayoría de tres quintos de los parlamentarios-que depende del legislativo y cuyas funciones sonlas de la fiscalización de las cuentas y de la ges-tión económica del Estado y el enjuiciamiento de laresponsabilidad contable en que incurran quienestengan a su cargo el manejo de caudales o efec-tos públicos.

Aunque el texto constitucional atribuya al Tri-bunal de Cuentas el control económico y presu-puestario de la actividad de los órganos de lasCCAA, se admite pacíficamente la posibilidad deque, en lugar del Tribunal de Cuentas, sea otroórgano de control externo con estatuto similar elque lleve a cabo dicha función de control.

Ello es así debido a la singular planta de laorganización territorial diseñada por el constitu-yente de 1978, limitada al señalamiento de lascondiciones para la creación de CCAA pero sinque se mencionara el número, denominación ydelimitación territorial ni las instituciones de lasque todas las CCAA debieran dotarse necesaria-mente, aspectos dejados a la concreción en el

3 Durante la época de la dictadura anterior a nuestro actual sistema democrático, la Administración fue una institución que fun-cionó razonablemente bien para la época y cuyo personal, basado principalmente en cuerpos de funcionarios a los que seaccedía por oposición mediante pruebas selectivas rigurosas por lo general, ha estado a la altura de la preparación de loscolegas de otros países democráticos, como se vio cuando comenzaron las negociaciones y el ulterior ingreso de España enla Comunidad Europea el 1 de enero de 1986. La IGAE no fue una excepción a la tónica general.

EspañaNuestras EFS



ulterior proceso autonómico que culminó4 con laaprobación de los Estatutos de Autonomía.

El resultado del proceso ha sido la creaciónde diecisiete CCAA, trece de las cuales han cre-ado -o están a punto de hacerlo- sus propios Tri-bunales de Cuentas. Por lo tanto, se entiendeque la llamada constitucional al Tribunal deCuentas para que fiscalice también la actividadeconómico-financiera de las CCAA es una ele-mental exigencia de prohibición de territoriosexentos de control en el seno de la organizacióndel Estado o del Reino; se admite igualmente quesi se atribuye la función fiscalizadora al Tribunalde Cuentas es porque en el momento de aproba-ción de la Constitución todavía no estaban crea-das las CCAA ni, consiguientemente, sus institu-ciones; y, por último, se acepta que, desde elmismo momento en que se creen Tribunales deCuentas autonómicos, los mismos están capaci-tados para ejercer la función fiscalizadora de laAdministración de la misma Comunidad Autóno-ma de la que son institución. En cuanto a las cua-tro CCAA que han optado por no crear (¿hastacuándo?) el propio Órgano de control externo, lafiscalización de su gestión la realiza, obviamente,el Tribunal de Cuentas.

Como decimos, tenemos hoy trece Tribunalesde Cuentas autonómicos a los que se les conocecomo «Órganos de control externo» u OCEX,dado que salvo el del País Vasco (Tribunal Vascode Cuentas Públicas) ningún otro se denominaTribunal sino Consejo, Cámara, Sindicatura oAudiencia de Cuentas. Otra razón para que en ladenominación no aparezca la palabra «Tribunal»puede ser la de que ninguno de ellos tiene atri-buida la función jurisdiccional.

En efecto, conforme a una ya célebre y mani-da expresión del Tribunal Constitucional en sen-tencia recaída en un recurso interpuesto por elGobierno de la Nación contra una ley autonómi-ca de creación de un OCEX -expresión que másbien parece un anacoluto-, el Tribunal de Cuen-tas es supremo pero no único cuando fiscaliza(es el supremo órgano fiscalizador pero no el úni-co porque coexiste con los OCEX) y es únicopero no supremo cuando enjuicia las responsabi-lidades contables (es el único entre los de suorden, esto es, entre los Tribunales de Cuentasespañoles, pero no es supremo porque las sen-tencias que dicte en apelación pueden ser recu-rridas, según los casos, ante la Sala de lo Con-tencioso-Administrativo del Tribunal Supremo,

4 Una culminación formal en la medida en que el proceso de reajuste competencial -asunción de competencias por las CCAAy, en su caso, de reasunción de competencias por la Administración general- no está cerrado ni lo estará nunca.

El control de la gestión económico-financiera pública en españa

España34 REI EN FISCALIZACIÓN


órgano que se encuentra en la cúspide del PoderJudicial).

En cuanto a la fiscalización de las Entidadeslocales, que gozan de autonomía, puede ser rea-lizada indistintamente por el Tribunal de Cuentasy por los OCEX (obviamente, en este último caso,las de las entidades locales de la propia Comu-nidad Autónoma). Las entidades locales rindensus cuentas telemáticamente tanto al Tribunal deCuentas como -de haberlo- al Órgano de controlexterno de su Comunidad Autónoma y ambasinstituciones pueden realizar la fiscalización aun-que cada vez más esta tarea vaya siendo asumi-da por la institución de control externo más cer-cana, esto es, por el OCEX.

3. EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROLCon los órganos internos y externos es nece-

sario crear un sistema nacional de control que

mejore la gestión pública en la vertiente econó-mico-financiera y presupuestaria, dando satis-facción a la principal demanda y exigencia de losciudadanos: el buen empleo de unos fondospúblicos que, en definitiva, son las contribucio-nes privadas para el sostenimiento de los gastoscomunes.

Cuando hablamos de un sistema nacional decontrol no nos referimos a la creación por ley detal sistema, sino a llevar al convencimiento detodos los implicados -consideraciones políticasy, más aún, partidistas al margen- la necesidadde que actúen cooperando y de manera coordi-nada para la consecución del objetivo común: lagobernabilidad o el buen gobierno, categoría enla que se incluyen las exigencias de la transpa-rencia, la integridad y la dación o rendición per-manente de cuentas por parte de quienes tienenresponsabilidades públicas.

De conformidad con las técnicas y conceptosde la moderna planificación estratégica, las insti-tuciones -los dirigentes, el personal- tienen quellevar a cabo una profunda reflexión acerca de lamisión atribuida y de la visión de lo que les gus-taría llegar a ser. La misión no puede ser otra queel cumplimiento del mandato legal por el queexisten y la visión debe trascender el apego a laletra de la norma para buscar la excelencia en lagestión pública mediante las recomendacionescontenidas en los informes. En definitiva, contri-buir a mejorar la gestión pública es contribuirtambién a evitar la corrupción y el despilfarro deldinero de que son propietarios los ciudadanos.

Algunas propuestas para la consecución deun sistema nacional de control que funcione ade-cuadamente son las siguientes:

• El control interno debe reflexionar sobre lautilidad actual de la función interventora en lamanera y con la extensión como es ejercidaactualmente.

Tiene que plantearse la relación con el siste-ma de control interno entendido a la manera deCOSO5; en concreto, el encaje posible de losórganos de control interno y de las funciones

5 Siglas correspondientes a “Committee of Sponsoring Organizations” de la Comisión Treadway, que hasta la fecha ha emitidodos informes -sobre el sistema de control interno y la administración de los riesgos de las entidades- adaptados por la INTO-SAI para el sector público como INTOSAI GOV 9100 e INTOSAI GOV 9130.

EspañaNuestras EFS



dentro del tercero de los componentes del siste-ma de control interno (actividades de control).

Debe ayudar a los gestores públicos a quetomen conciencia de la importancia de un buensistema de control interno para la consecuciónde los objetivos.

Los Planes anuales de control financiero y deauditoría pública de las distintas IntervencionesGenerales, que dan lugar a informes elaboradosmediante procedimientos similares a los de losTribunales de Cuentas (véanse las «Normas deAuditoría del Sector Público» de la IGAE, los«Principios y Normas de Auditoría del SectorPúblico» de los OCEX y las «Normas internas defiscalización» del Tribunal de Cuentas) tienenque coordinarse con los Programas anuales delos Tribunales de Cuentas para evitar duplicacio-nes en la fiscalización o, al contrario, entidades oprogramas que nunca se fiscalizan.

• El control externo tiene que aprovechar siem-pre los resultados del control interno para la plani-ficación y la realización de los propios trabajos.

Tiene que hacer especial hincapié en el estu-dio y la evaluación del sistema de control interno,inculcando en los gestores públicos la importan-cia de la implantación de tal sistema.

El Tribunal de Cuentas y los OCEX, sin perjui-cio de la realización de los programas propios,tienen que buscar formas de cooperación queincluyan fiscalizaciones como las ya iniciadas, enlas que se acuerdan directrices técnicas y pro-gramas de trabajo comunes de manera que losresultados a que lleguen uno y otros puedan inte-grarse en un único informe enviado a las CortesGenerales en cuanto representante del puebloespañol.

• Finalmente, la actuación coordinada ymediante la cooperación entre unos y otros órga-nos tiene que resultar de manera natural en laconstitución de un sistema nacional de control,que eventualmente pueda ser percibido como talpor la opinión pública, lo que redundará en lamayor legitimidad social de unas institucionesmuy necesitadas de ella.

La apertura a la sociedad, la participación dela misma en las funciones de control mediantelos mecanismos que se dispongan supondrá laplena consolidación de unos órganos e institu-ciones que tienen una importante misión quecumplir en los sistemas democráticos y que yava siendo hora que los ciudadanos conozcancomo es debido.

en FiscalizaciónActividadesREI36 REI EN FISCALIZACIÓN


P ara el año 2009 en la REI deFiscalización está previsto que

se desarrollen diversos foros temáticosy de expertos invitados. Así mismo, selanzarán los números 3 y 4 de la revis-ta digital y tendrá lugar la segunda edi-ción del curso corto dirigido en exclusi-va a los miembros de la REI : “Desafíosy propuestas de mejora en la actuaciónde los Tribunales de Cuentas”, imparti-do por Pilar Jiménez Rius del Tribunalde Cuentas de España.

Para el segundo semestre del 2009,está prevista la realización del cursocorto de actualización en la REI: “Laincorporación de las nuevas tecnologí-as en los procesos de rendición y con-trol de las cuentas municipales”, impar-tido por Pilar Noriega Sánchez. Lasfechas de realización del curso, seanunciarán en la REI.

Al día de hoy hay 249 participantesen la REI. Se distribuyen según elsiguiente gráfico:

El Equipo coordinador de la REI en FISCALIZACIÓN está formado por profesionales pertenecientes a distintas instituciones.Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI a fin de poder canalizar sus aportaciones,sugerencias y propuestas de actividades.

EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN FISCALIZACIÓN

EDSON LOZANORedactor Jefede la REIen Fiscalización.

ELENA PASTORCoordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.

CRISTINA BALARIGerente Programa"Redes de Expertos"Fundación CEDDET.

ELISA LÓPEZCoordinadora Áreade la REI Fiscalización.Fundación CEDDET.

ENRIQUE ÁLVAREZTOLCHEFFCoordinador Temáticopor España de la REIen Fiscalización.

ROSEMARIE ATANASIUCoordinadora Temática-Latinoamérica de laREI en Fiscalización.

REI EN FISCALIZACIÓN, DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES

Actividades en FiscalizaciónRELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REIREI EN FISCALIZACIÓN 37


D urante el mes de abril se desa-rrolló en la REI el Foro titulado

“Prácticas fiscalizadoras contra lacorrupción y su normatividad”.

Como introducción en el tema sesugirió la lectura del documento“Detección de la corrupción y el fraudepor las Entidades Fiscalizadoras Supe-riores”, capítulo 10 del libro editado en2007 por el Banco Mundial "Perfoman-ce accountability and combatingcorruption". Dicho documento fueincorporado en “Documentación de laREI, Documentos Temáticos, ÉticaBuen Gobierno Corrupción”, espacio alcual se puede acceder desde el sectorizquierda de la portada de la REI.

Así en una primera instancia seplanteó a los participantes la preocu-pación existente a nivel internacionalpor el fenómeno de la corrupción, soli-citándoles información sobre la norma-tiva anticorrupción implementada porsus países y su opinión en relación a su

suficiencia. Este primer tema de deba-te generó 24 intervenciones distribui-das de la siguiente manera: 4 de Perú,2 de Costa Rica, 1 de Chile, 2 deColombia, 2 de Argentina, 1 de Espa-ña, siendo el resto respuestas de lacoordinadora.

A modo de reflexión, se planteó ladisyuntiva sobre la necesidad de ungran número de normas para combatirla corrupción, o por el contrario, la deotra forma de hacer política, profesio-nalizando la gestión en la medida de loposible, por un lado, y dejando que losauditores públicos fijen el objetivo y sepongan a trabajar sin necesidad deseguir prolijos procedimientos, porotro.

Se opinó por un lado que si bien lalucha contra la corrupción implica unaregulación, no solo está enmarcada enello. Que la acción de las institucionescompetentes es crucial, la colabora-ción entre ellas, así como la concien-ciación en la sociedad civil. La luchacontra la corrupción debe ser un traba-jo coordinado, donde deben trabajaren conjunto las EFS, así como los orga-nismos específicos.

Pero por otro lado se expresó queel adquirir un modelo de política públi-ca de lucha contra la corrupción y elenriquecimiento ilícito en la funciónpública, debe empezar con una basenormativa que establezca con claridadlos deberes, las obligaciones, los dere-

chos y las responsabilidades en el ejer-cicio de la función pública, que permi-ta crear un modelo de rendición decuentas de esa función. Un sistema decontrol estricto sobre el desempeño dedicha función, pero sobre todo, un régi-men sancionador bien sólido y efectivosobre cualquier acto irregular o decorrupción. Por supuesto, a este marconormativo se le debe agregar la volun-tad política en buen sentido de la pala-bra, así como un modelo educativo quepropicie y fomente las nuevas conduc-tas que se pretenden de los funciona-rios públicos que inician su carreraadministrativa o ya están en ella. Ade-más, se debería incorporar todo unreforzamiento de los sistemas de valo-ración de riesgo institucionales en ladetección de posibles focos o nichosde corrupción en la citada función, asícomo lograr una mayor especializaciónen la materia por parte de los órganosde control.

Como segundo tema de debate sepresentó un artículo que describe lasituación en Uruguay en cuanto a nor-mativa anticorrupción, y la opinión delautor al respecto. Hubo un total de 6intervenciones: 2 de Perú, una deColombia, y el resto de la coordinado-ra.

Algunos participantes opinaron quela corrupción es una práctica culturalarraigada en la sociedad, y que lamejor manera de combatirla es a través

Foro de abril: Prácticas fiscalizadoras contra lacorrupción y su normatividadCoordinado por Rosemarie Atanasiu

en FiscalizaciónActividades

de la formación en valores de nuestrosniños y jóvenes desde la más tempra-na edad. Se ha apuntado a la existen-cia de un “modelo de éxito”, el cualdebería combatirse en nuestros jóve-

nes propiciando un “modelo de hones-tidad, de ética”. Se indicó la conve-niencia de consultar la Revista Digitalde la REI en Fiscalización No. 2 del año2008, sobre Ética y el Programa “Los

Héroes del Control”, este último unmecanismo para empezar a formar alas nuevas generaciones en el valor delo público.

Se expresó asimismo la necesidadde fomentar la participación ciudadanaen la gestión y control del uso de losrecursos del Estado, señalándose el rolimportantísimo del ciudadano y de losmedios de comunicación, como losprincipales agentes de lucha contra lacorrupción. Para ello, se vio la necesi-dad de educar a los ciudadanos sobresus derechos, ya que una participacióngeneralizada de la ciudadanía no sola-mente hace nacer una suerte de “ejér-cito” que lucha contra la corrupción,sino que igualmente es la mejor formade inclusión social de los sectoresmenos favorecidos.

Como tercer tema de debate, sepropuso la lectura del documentosobre las Entidades FiscalizadorasSuperiores (EFS) y su papel en la luchacontra la corrupción que se aprobó enfebrero de 2009 en el 20º SimposioNaciones Unidas-INTOSAI, celebradocon el título "INTOSAI- Agente activo enla red internacional anticorrupción;asegurar transparencia para promoverseguridad social y reducción de pobre-za". El mismo, al cual se puede acce-der desde la página web de INTOSAI,proporciona unas buenas pautas a lasEFS en esta ardua tarea. Aquí hubo untotal de 9 aportes: 2 de España, 2 deArgentina, uno de Costa Rica y el restode la coordinadora.

A modo de conclusión, debe seña-larse que la participación en el Foro, sibien contribuyó a presentar las prácti-cas contra la corrupción en varios paí-ses iberoamericanos y la opinión de losparticipantes al respecto, la mismadejó sin conocer la situación en otrospaíses sobre los cuales no se recibie-ron comentarios.

RELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI



Portada del libro “Perfomance accountability and combating corruption”, publicado porel Banco Mundial en 2007.

EVENTOS Y CONVOCATORIAS



Segundo Semestre de 2009

CURSO CORTO DE ACTUALIZACION DE LA REI:“Desafíos y propuestas demejora de la actualización delos Tribunales de Cuentas:ejemplos de buenas prácticas”.2ª edición”

Fecha de impartición: del 6 al 12 dejulio.Patrocinadores: Tribunal de Cuen-tas de España y Fundación CEDDET.Profesora: Dña. Pilar Jiménez Riusdel Tribunal de Cuentas de EspañaPeríodo de matrícula: abiertoperíodo de inscripción, en la webwww.ceddet.org Exclusivo paramiembros de la REI.

CURSO CORTO DE ACTUALIZACIÓN DE LA REI:“La incorporación de las nue-vas tecnologías en los procesosde rendición y control de lascuentas municipales”. 1ª edición

Fecha de impartición: previsto paraseptiembre de 2009.

Patrocinadores: Tribunal de Cuen-tas de España y Fundación CEDDET.Profesora: Dña. Pilar Noriega Sán-chez, Subdirectora Técnica de Cor-poraciones Locales.Período de matrícula: abiertoperíodo de inscripción, en la webwww.ceddet.org Exclusivo paramiembros de la REI.

CURSO ONLINE:“Fiscalización del sectorpúblico (9ª edición)”

Patrocinadores: Tribunal de Cuen-tas de España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Abierto perio-do de inscripción, en la webwww.ceddet.org

CURSO ONLINE:“La detección del Fraude y ladepuración de responsabilida-des, (3ª edición)”

Patrocinadores: Tribunal de Cuen-tas de España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Abierto perio-do de inscripción, en la webwww.ceddet.org

Número 31er Semestre de 2009

www.ceddet.orgwww.tcu.es

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Revista de laRed de Expertos Iberoamericanos en


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Número 11º Semestre 2008

Número 22º Semestre 2008

http://www.ceddet.org/docs/informaciondeinteres/234/REVISTA%20FISCALIZACION%20N%C2%BA1.pdf

http://www.ceddet.org/docs/informaciondeinteres/295/N%C2%BA%202%20REVISTA%20de%20la%20REI%20en%20FISCALIZACION.pdf

Revista CEDDET - 2009 - 1º Semestre - Fiscalizacion - n3

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