1 DISEÑO - Sedesol1 DISEÑO 1.1 Introducción En este primer capítulo se sintetizan los resultados...

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO

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1 DISEÑO

1.1 Introducción

En este primer capítulo se sintetizan los resultados de la evaluación del diseño del

Programa de Apoyo Alimentario. Para proceder a dicha evaluación se analizaron diferentes

aspectos del Programa en seis dimensiones, comenzando en primer lugar por sus

antecedentes, en términos de la difusión del lanzamiento del programa por la

administración federal, y las características del Programa que se hicieron públicas en las

diferentes etapas de su surgimiento. Segundo, con el objetivo de analizar el fin planteado

por el programa se explicitaron las diferencias conceptuales de éste con programas de

transferencias directas condicionadas que han sido evaluadas como favorables en su

impacto en indicadores de alimentación y nutrición infantil entre otros. Ahí se establecieron

algunas de las posibles razones por las que un programa de subsidios en especie puede

tener ventajas sobre programas de transferencias directas condicionadas.

En tercer lugar, para analizar la congruencia del Programa con la estrategia de política

social de la presente administración, se identificaron un conjunto de conceptos clave en

varios documentos, que ha publicado el gobierno federal, para después buscar su inclusión

en las Reglas de Operación del Programa. En cuarto lugar se comparó el diseño del

Programa en términos de su propio diagnóstico que se expone en los documentos de

lanzamiento, con tres aspectos claves: análisis de problemática, y análisis del entorno de

capacidades de las organizaciones encargadas de su instrumentación. Una buena parte de

este capítulo se centra en el análisis de claridad y congruencia de las Reglas de Operación

con el fin de estudiar y evaluar los componentes básicos del programa.

En la quinta sección de este capítulo se muestran por una parte la diagramación general del

proceso que marca las Reglas de Operación y por otra se presenta una matriz de

consistencia de textos, tanto en sintaxis como en lógica de procesos y orientación a


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consecución de objetivos, para las Reglas de Operación 2004 (vigentes en 2005) y las

reglas publicadas en febrero de 2006.

Finalmente, la sexta sección presenta un inventario que se realizó utilizando información

pública de programas alimentarios estatales y que por sus características pueden ser

considerados complementarios o duplicidades para el Programa de Apoyo Alimentario.

Este análisis se realizó con el propósito de ubicar la medida en la que el Programa tiene

potencial para aprovechar sinergias entre diferentes órdenes de gobierno.

Las conclusiones y recomendaciones para este capítulo fueron formuladas con base en el

desglose de una matriz de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Este

procedimiento nos permitió primero sistematizar los hallazgos del estudio de los diferentes

aspectos del diseño analizados en este capítulo y segundo, a partir del desglose de los

componentes de la matriz y los cruces de éstos, llegar a recomendaciones de utilidad para

este programa.

1.2 Antecedentes del Programa de Apoyo Alimentario

El 26 de enero de 2003 el Presidente Vicente Fox anunció, en el marco del Foro Económico

Mundial en Davos, Suiza, la promoción de tres grandes acuerdos nacionales: el "Acuerdo

en contra de la Pobreza y el Hambre"; el "Gran acuerdo por el Campo Mexicano"; y el

"Gran acuerdo por el Empleo y el Ingreso de las Familias". El primero de estos anuncios

puede ser considerado como el primer antecedente de lo que hoy se denomina el Programa

de Apoyo Alimentario. El anuncio fue bien recibido por la comunidad nacional e

internacional y los medios de comunicación, sin embargo no se dieron a conocer mayores

detalles, ni de la Presidencia, ni de funcionarios en el sector social gubernamental.

Fue hasta el 7 de mayo de ese mismo año, durante una conferencia internacional sobre

política social en Los Pinos, que el Ejecutivo Federal señala la puesta en marcha de un

programa social llamado “Paquete Alcance”. De acuerdo con el Presidente, el objetivo de

dicho programa era repartir alrededor de 5.40 pesos diarios a familias que carecían de


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sustento mínimo alimentario en las comunidades rurales más remotas del país. La meta

anunciada en la primera fase del programa era la incorporación de 300 mil familias con un

presupuesto de 300 millones de pesos. En la segunda etapa, a partir de 2004, se

incorporarían 520 mil más para completar 820 mil familias que, de acuerdo con el anuncio,

no recibían el programa OPORTUNIDADES en comunidades de alta y muy alta

marginación. También se mencionó que el nuevo programa implicaría un conjunto

novedoso de acciones, aunque nunca se detalló en qué consistirían. El Presidente aclaró que

la aplicación del programa se daría hasta después de las elecciones del 6 de julio para evitar

que el programa contaminara el ambiente electoral. Ese mismo día la Secretaría de

Desarrollo Social, responsable de implementar el programa, envió un comunicado (051) en

el que aclaró que el “Paquete Alcance” era una vertiente de trabajo del programa de

desarrollo local conocido como Microrregiones.

En agosto de ese mismo año, la SEDESOL, informó que se sustituiría el “Paquete Alcance”

por un nuevo proyecto en el que se incorporarían LICONSA y DICONSA con el fin de

conformar lo que sería una Red de Apoyo Alimentario Nutricional. Esa "red alimentaria"

tenía por objetivo dar apoyo a unas 745 mil familias (de un total de 820 mil) que no

contaban con el programa OPORTUNIDADES.

El 12 de septiembre de 2003 se celebra un Convenio General de Colaboración entre la

SEDESOL, DICONSA y el Programa para el Desarrollo Local Microregiones para

implementar la modalidad de “Apoyo Alimentario” en el marco del programa

Microregiones. Pocos días después se anunció el cambio de nombre del “Paquete Alcance”

por el Programa “Te Nutre”. Este concepto englobaba las mismas ideas anunciadas por el

Presidente pero con una visión más amplia de la necesidad de las comunidades en situación

de pobreza alimentaria de consumir alimentos nutritivos. Las despensas destinadas a

complementar la alimentación de las familias beneficiarias permitirían revertir la

desnutrición severa sobre todo en niños menores de cinco años informó Teresa Shamah

Levy, investigadora del Instituto Nacional de Salud Pública. El cálculo de ingredientes con


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alto valor nutritivo se hizo con el apoyo técnico del Fondo de las Naciones Unidas para

la Agricultura y la Alimentación (FAO).

En octubre de 2003, la SEDESOL publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo

por el que se modificaron las Reglas de Operación del programa Microregiones para incluir

la modalidad de Apoyo Alimentario. Asimismo durante dicho mes se firmó el acuerdo

específico entre DICONSA, Microregiones y SEDESOL para la distribución de productos

de la modalidad de Apoyo Alimentario. En dicho documento el programa es referido como

“Apoyo Alimentario”. En este convenio se establecen diversas directrices para el desarrollo

y operación del programa. En la cláusula segunda se señala que los hogares beneficiarios

serán aquellos en condiciones de pobreza en las localidades rurales menores a 2,500

habitantes y que debido a sus condiciones de aislamiento y marginación no reciban apoyos

de otros programas alimentarios. Menciona que los criterios para definir a las localidades

seleccionadas serían dados a conocer a más tardar el 30 de octubre de ese mismo año.

En el Acuerdo Específico, firmado el 13 de octubre de 2003, se definieron las

responsabilidades de cada una de las instancias involucradas en la instrumentación del

programa. SEDESOL tendría a su cargo la selección de las localidades rurales marginadas

donde operaría el programa, el diseño del formato de Cédula de Información

Socioeconómica (CIS), la identificación de los hogares susceptibles de ser beneficiarios, la

elaboración del padrón de beneficiarios con sus respectivas modificaciones y

actualizaciones, y proporcionar a DICONSA elementos de identificación para la población

beneficiaria.

Las responsabilidades para Microregiones consistieron en proporcionar a DICONSA los

lineamientos y las Reglas de Operación del programa, emitir la autorización de los

recursos, proveer la relación de los productos alimenticios que conforman el paquete,

facilitar a DICONSA el padrón de beneficiarios y los elementos para su identificación. Y

finalmente, las responsabilidades de DICONSA se establecieron como la compra, empaque

y distribución del apoyo conforme a los lineamientos y las Reglas de Operación, comprobar


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que los recursos se destinaran para el objetivo planteado y realizar el registro contable.

Asimismo, se estableció que el valor del apoyo alimentario mensual sería de 150 pesos y

que la cantidad del presupuesto asignado para el 2003 sería de 136 millones de pesos, por

medio del ramo 23 “Pensiones salariales y administrativas”.

El jueves 16 de octubre, la Secretaría de Desarrollo Social presentó oficialmente y a nivel

nacional la Estrategia de Apoyo Alimentario dentro del marco del programa Microregiones.

Tras este anuncio se iniciaron las acciones de campo, consistentes en la aplicación de

cuestionarios hogar por hogar en los primeros estados beneficiados que fueron:

Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Morelos, Nayarit,

Quintana Roo, Tlaxcala y Yucatán.

Desde ese momento hasta mediados de febrero de 2004, cuando fueron publicadas sus

Reglas de Operación, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) fue considerado como la

parte de apoyos nutrimentales del programa Microregiones. A partir del ejercicio fiscal

2004 el programa está contemplado dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación

bajo el ramo 20, “Desarrollo Social”, con un presupuesto de 500 millones de pesos, para

ese año.

Las Reglas de Operación del PAL a cargo de DICONSA S.A. de C.V. establecen que el

PAL es parte de un conjunto de acciones encaminadas a mejorar la alimentación y nutrición

de los hogares que viven en situación de pobreza y que habitan en las localidades rurales

marginadas del país en donde no se tiene presencia de los programas de Desarrollo Humano

OPORTUNIDADES y de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA, S. A. de C.V. El

programa consiste en la entrega de un apoyo alimentario a hogares elegibles, en localidades

rurales y la promoción de acciones sinérgicas y complementarias a este objetivo. Se señala

que este programa deberá operar en localidades rurales con condición de alta o muy alta

marginación y de hasta 2,500 habitantes. Estas localidades estarán ubicadas en los 31

estados de la República Mexicana y no deberán recibir apoyo de otros programas

alimentarios del Gobierno Federal exceptuando el Programa de Abasto Rural de


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DICONSA. La población objetivo está identificada como hogares en condiciones de

pobreza, sin especificar el tipo de pobreza (alimentaria, de capacidades o de patrimonio)

contemplado en los lineamientos de la Secretaría de Desarrollo Social. Asimismo, se

menciona que las localidades beneficiadas deberán estar, preferentemente, registradas y

georreferenciadas en el Catálogo de Integración Territorial del Instituto Nacional de

Estadística, Geografía e Informática.

En las Reglas de Operación también se establece que el apoyo alimentario puede darse en

dos modalidades:

a) Apoyo en especie: bajo esta modalidad, el hogar beneficiario recibe mensualmente una

dotación de productos alimenticios con un valor equivalente a 150 pesos;

b) Apoyo en efectivo: en esta modalidad, el hogar beneficiario recibe un apoyo en efectivo

de 150 pesos mensuales, el cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos

alimenticios.

Asimismo, se consideran tres tipos de apoyos complementarios: salud (acciones para la

promoción y vigilancia de la salud, a cargo de beneficiarios voluntarios de la comunidad);

educación nutricional (cursos de educación sobre nutrición, higiene y salubridad); y para

promoción para obras de piso firme y letrinización (otorgamiento de apoyos en especie o

monetarios por parte de los programas federales y estatales para el mejoramiento de la

vivienda).

En la siguiente tabla se muestran algunas de las características más importantes del PAL,

específicamente con respecto a la población y localidades objetivo, en las diferentes etapas

de surgimiento a través del análisis de los documentos de lanzamiento y del seguimiento de

prensa que se realizó para la elaboración de esta sección.


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Tabla 3-1 Características del PAL en las Diferentes Etapas de Surgimiento

Planteamiento del Programa Diseño del programa Operación del

programa

Discursos anteriores Documentos de lanzamiento

Manual del PAL (Microregiones) Reglas de operación

Localidades que no reciban beneficios de otros programas alimentarios excepto el PAR

Localidades registradas en catálogo de integración territorial del INEGI

Personas en situación de pobreza alimentaria

Localidades de hasta 2,500 habitantes Localidades con condición de alta y muy alta marginación

Posibilidad de incluir localidades con condición de marginación media

Acciones Complementarias


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1.3 Marco teórico conceptual de programas de combate a la pobreza

mediante transferencias

El objetivo del PAL es, en términos generales, proporcionar una transferencia en especie o

efectivo a familias en pobreza de tal forma que se mejoren el consenso alimentario y los

niveles de nutrición en los miembros del hogar. Vale la pena destacar que este es también

uno de los objetivos centrales del programa OPORTUNIDADES, el cual ha sido evaluado

positivamente por diversos trabajos de prestigiadas instituciones de investigación a nivel

nacional e internacional. En este sentido es pertinente explicar las posibles justificaciones

técnicas de programas de transferencias en especie sin condicionamiento estricto como el

PAL., dado el contexto internacional y nacional de la prevalencia de programas focalizados

de transferencias directas (en efectivo) condicionadas.

Así comenzamos por describir los programas de transferencias directas condicionadas que

se han perfilado como una de las alternativas de programas más atractivas en la última

década, para después aducir a algunas de las posibles justificaciones para la creación del

PAL como un programa de transferencias en especie con condicionalidad no estricta.

Desde mediados de la década de los años noventa, los programas de transferencias directas

condicionadas (TDC) han ocupado un lugar importante dentro de las alternativas de política

para el combate a la pobreza. Este tipo de programa se ha instrumentado no sólo en México

(PROGRESA/OPORTUNIDADES) sino también en otros países y contextos, entre los que

se encuentran Brasil, Nicaragua, Honduras, Colombia, Jamaica, Kenya, Túnez, Filipinas y

Bangladesh (Rubio y Rawlings 2003, Das, Do y Özler 2004).

Estos programas tienen como sustento teórico modelos económicos en los que la

racionalidad individual y la existencia de mercados competitivos son premisas

fundamentales. Su operación consiste por ejemplo en el mejoramiento de la educación y la

salud infantil mediante transferencias en efectivo a los padres condicionadas a la asistencia

escolar y el seguimiento a la salud mediante las visitas a clínicas. La transferencia en


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efectivo, atada a la condicionalidad, genera incentivos para que los hogares pobres

inviertan en el futuro de sus hijos y se reduzca el trabajo infantil. De esta manera, los

programas de transferencias condicionadas se enmarcan en el concepto de protección social

como inversión en capital humano; tienen como premisa que la reproducción

intergeneracional de la pobreza se debe a la falta de inversión en capital humano, y buscan,

mediante el condicionamiento de las transferencias, generar incentivos para esa inversión.

La razón fundamental para que la transferencia sea en efectivo es incrementar la

adquisición de bienes básicos para el desarrollo de la familia, y en especial de los hijos,

tales como alimentos, bajo el supuesto de que las mejores decisiones sobre los productos a

adquirir son tomadas por los propios hogares. Asimismo, la transferencia en efectivo es

considerada como un mecanismo administrativo más eficiente, y con menos distorsiones de

mercado, que las transferencias en especie (incluyendo los vouchers o cupones).

Más allá de los objetivos inmediatos de incrementar la escolaridad, salud y nutrición de los

niños en condiciones de pobreza, entre los objetivos principales de los programas TDC se

encuentra, en términos económicos, la corrección de “fallas de mercado” asociadas a

externalidades positivas que no son internalizadas. Por ejemplo, los efectos positivos de la

educación se pueden ver reflejados en la generación de mayores fuentes de trabajo para la

comunidad, un aumento en el nivel de salarios y una mejoría en la toma de decisiones sobre

alternativas de política pública que afecta positivamente el desarrollo económico y la

participación cívica. Además, existe evidencia de que mayores niveles educativos también

propician beneficios intergeneracionales, pues mujeres con niveles educativos más altos

tienen hijos más saludables y la innovación tecnológica con impacto positivo es

desarrollada por quienes cuentan con mayor escolaridad (De Janvry y Sadoulet 2004).

Hasta hoy, las evaluaciones realizadas de los programas TDC en diversos países han

arrojado impactos positivos en variables clave. Las tablas 3-2 y 3-3 que se muestran a

continuación fueron elaboradas con información de diversos estudios de evaluación

existente para cinco programas de este tipo en América Latina. En estas se muestra, además


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de los datos básicos de cada programa (e.g., año de creación, país, nombre del programa

y objetivos) la descripción de los grupos beneficiados, el tipo y monto de beneficio

otorgado, los resultados y algunas observaciones sobre los logros alcanzados o del

funcionamiento del programa.

En general estos programas, en diferente medida, han contribuido a incrementar la

asistencia escolar, a reducir el trabajo infantil, a disminuir la desnutrición, a reducir la

incidencia de enfermedades, entre otros logros. Además, una consecuencia importante de la

instrumentación de técnicas rigurosas de evaluación ha contribuido a generar apoyo político

para programas de este tipo.

Particularmente en México, el Programa de Educación, Salud y Alimentación

(PROGRESA) hoy llamado OPORTUNIDADES ha resultado un caso importante, tanto por

ser uno de los primeros programas en su tipo, como por haber sido sujeto de evaluaciones

internas y externas, tanto por organizaciones nacionales como extranjeras, con resultados

favorables en la mayoría de los casos. Es decir que consideramos pertinente mencionar el

caso de los programas TDC por que es necesario contrastar las ventajas de programas de

transferencias en especia como lo es el PAL frente a las alternativas existentes de por qué la

creación de un programa como el PAL, que en su mayoría se traduce en transferencias en

especie a hogares pobres sin el establecimiento de un condicionamiento estricto, cuando se

podría ampliar la cobertura de OPORTUNIDADES. La pregunta en términos generales

podría formularse como ¿bajo qué circunstancias un programa de transferencias en especie

podría implementarse en lugar de un programa TDC?

Se pueden pensar en las siguientes razones. Primero, cuando es imposible cumplir con los

condicionamientos establecidos por el programa debido a que no existen los medios para

dar cumplimiento. Esta ha sido la justificación implícita que se esgrime en los documentos

básicos del PAL al establecer que la población objetivo será la que se encuentre en

situación de pobreza en aquellas localidades de alta y muy alta marginación que no recibe


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programas como OPORTUNIDADES o el Programa de Abasto Social de Leche de

LICONSA.

Segundo, cuando se tengan razones suficientes para sostener que una transferencia en

especie a familias pobres es la opción socialmente preferida. Las transferencias en especie

son consideradas inferiores en la ortodoxia neoclásica, uno, porque la utilidad individual

derivada de este tipo de transferencia es generalmente más baja que el otorgamiento de

efectivo; dos, porque distorsionan los mercados al incrementar de manera artificial la oferta

y crear mercados secundarios de productos; y tres porque los costos operativos de la

transferencia en especie son en general más altos que la transferencia en efectivo. Sin

embargo, el otorgamiento de transferencias en especie puede derivarse no de funciones de

utilidad individual privadas sino de preferencias individuales sociales, que resultan en una

función de bienestar social (Thurow 1974). Muchas de las transferencias en especie que

realiza el gobierno tienen como finalidad promover valores que son considerados

fundamentales para una sociedad. Así, la transferencia en especie puede ser un acción de

gobierno que refleja dichas preferencias sociales.

Tercero, las transferencias en efectivo suponen que las capacidades de los individuos para

tomar decisiones sobre el gasto del hogar son iguales, independientemente de la situación

socioeconómica de los beneficiarios. No se trata aquí de negar la racionalidad económica

individual sino de reconocer que existen diferentes grados de competencias gerenciales

para el manejo de los ingresos familiares. Esto implica que posiblemente el mismo monto

de transferencias en efectivo proveerán diferentes grados de bienestar, dependiendo de la

competencia de los miembros del hogar para administrar dichos recursos. Una de las

formas de solucionar este problema inherente es la provisión de bienes específicos que

reduzcan esta inequidad.

Debe decirse, por las razones antes expuestas, que la justificación para transferencias en

efectivo es mucho más sólida que para transferencias en especie y que la instrumentación

de un programa de transferencias en especie deberá ser justificada de manera mucho más


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estricta, dada la evidencia que se tiene hoy de los resultados alcanzados por los

programas de Transferencias Directas Condicionadas. Esa justificación deberá incluir, pero

no limitarse, a responder ¿cómo da cabida el programa a la percepción de una necesidad

social o a la promoción de valores considerados como esenciales en una nación?, ¿está

dirigido a grupos cuya capacidad para la administración de recursos puede ser menor?, o

¿está dirigido a aquellos que se encuentran en condiciones que les impiden cumplir con los

requisitos de programas ya existentes con objetivos similares y que han probado ser

exitosos?

En las secciones siguientes sobre la evaluación del diseño y en el capítulo de cobertura y

focalización se retoman estos aspectos del programa. Por ejemplo, se analiza la congruencia

con la estrategia de política social, tomando como referencia la inclusión de conceptos

claves; se analiza la claridad de la definición de la población objetivo y la existencia de un

diagnóstico claro de la problemática, el entorno y las capacidades institucionales.

El objetivo de las siguientes secciones sobre el diseño del PAL es evaluar si la justificación

del programa es explícita, clara y congruente de acuerdo a aspectos clave señalados aquí

para programas de transferencias en especie.


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Tabla 3-2 Experiencias Latinoamericanas de Programas de Transferencias Directas Condicionadas

Grupo Beneficiado Condicionamiento Año País Programa Objetivos Educación Salud y

Nutrición Educación Salud y

Nutrición

1995 Brasil Programa Nacional de Bolsa Escola / FOME Zero (2003)

Incrementar el acceso y la permanencia en la educación de niños en edad escolar primaria y secundaria y disminuir la incidencia en el trabajo infantil 1

Niños pobres entre 6 y 15 años de edad1

/ Asistencia a clase al menos 85% al mes1

1999 Brasil Programa para la Erradicación de Trabajo Infantil (PETI)

Erradicar el trabajo infantil (que represente un riesgo para la salud). Mejorar el progreso académico y reducir la pobreza3

Niños entre 7 y 14 años de zonas rurales y urbanas3

/ Asistencia mínima 80% a clases y participación en el programa extracurricular Jornada ampliada3

1999 Colombia Familias en Acción (FA)

Apoyar y fomentar a las inversiones de las familias pobres en salud, nutrición y educación3

Familias pobres con hijos entre 0 y 17 años. 3

Familias pobres con hijos de 0 a 6 años de edad que no participan en otros programas como los hogares comunitarios de bienestar.3

Aprobar el año escolar y una asistencia a la escuela del 80%

Visitas regulares al médico para dar seguimiento al crecimiento y desarrollo del niño. Realización de las vacunas pertinentes


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1997 México Progresa/ Oportunidades (2001)

Incrementar las capacidades de las familias en extrema pobreza a través de de la inversión en capital humano en educación, alimentación y salud. Prevenir problemas de salud, Mejorar el consumo de alimentos3

Niños pobres menores de 18 años de edad. 3

Todos los miembros de la familia.3

Inscripción en la escuela y nivel mínimo de asistencia a clases del 85% mensual.3

Visitas periódicas a los centros de salud y asistencias de la madre a charlas de salud y nutrición5

2000 Nicaragua Red de protección Social (RPS)

Promover la acumulación de capital humano educacional, nutricional y de salud entre familias que viven en pobreza extrema3

Niños pobres entre 7 y 13 años de edad inscritos en primaria entre el 1er y 4to. grado3

Hogares pobres; los servicios de salud se dirigen a niños de hasta 5 años.3

Inscripción a la escuela.3, 85% de asistencia escolar.

Visitas regulares al médico para verificar el crecimiento del niño, vacunación oportuna y asistencia de la madre a charlas sobre salud y nutrición3


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Tabla 3-3 Beneficios y Resultados de las Experiencias Latinoamericanas de Programas de Transferencias Directas

Condiconadas

Beneficio Resultados Educación Salud y

Nutrición

Año País Programa

Moneda Nacional

Educación Salud y Nutrición

Observaciones

1995 Brasil Programa Nacional de Bolsa Escola

Transferencias monetarias a familias con niños pobres.3

R $15-45 (US $6-19)4

/ El programa ha logrado incrementar la asistencia a la escuela y prevenir la deserción.3 El programa aminora la brecha de pobreza que afecta a las familias beneficiarias2 Las becas escolares brasileñas han tenido poco impacto en la reducción de la pobreza1 No se mostraron diferencias significativas en los niveles de aprendizaje2

/ Los efectos de Bolsa Escola sólo se han restringido a las horas laborales, de este modo se requiere desarrollar acciones de prevención del trabajo infantil a la horas no cubiertas en la escuela3 El poco impacto en la reducción de la pobreza de las becas escolares, se explica principalmente por la interacción entre el bajo monto de la transferencia y la precaria situación de las familias beneficiarias al momento de su ingreso a los programas1 Se ha sugerido que los montos de las


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transferencias se den de acuerdo a las características de las familias atendidas. Esto podría generar mejoras en la eficiencia y efectividad del programa.2 No se han tenido efectos en el mejoramiento de las capacidades de generación de ingresos autónomos de las familias, situación que se atribuye a la escasa articulación de las intervenciones de Bolsa Escola con las iniciativas de capacitación e inserción laboral desarrolladas por otros programas.1 Debido a que no se mostraron cambios en los niveles de educación existe la necesidad de incrementar la calidad de la educación.3


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1995 Brasil Programa para la Erradicación de Trabajo Infantil (PETI) Brasil

Transferencias monetarias a la madre, varía según la zona (rural o urbana)3 entre $R25 y $R39 (US$11 -17)4

Apoyo psicosocial a niños3 y padres

Se duplicaron las horas dedicadas a la escuela, se redujo significativamente el trabajo infantil. El apoyo Psicosocial no tuvo grandes resultados en los adultos ya que seguían pensando que es mejor mandar a sus hijos al trabajo3 Las mujeres adquieren mayor sentido de responsabilidad e independencia, y tienen mas tiempo de trabajar en el campo 2

/ Debido a los malos resultados en el apoyo psicosocial a padres, cuando había algún atraso en la entrega de transferencias, estos amenazaban con sacar a sus hijos de la escuela.2 El programa tuvo buenos resultados en focalización ya que primero se ubicaban las zonas geográficas con evidencias de mayor trabajo infantil y posteriormente se recolectaba información en los hogares5

1999 Colombia Familias en Acción (FA)

Transferencias que equivalen al costo directo para que las familias manden a sus hijos a la escuela, Primaria: Col $14 (US$6) por hijo al mes. Secundaria:

Col $46.5 (US$20) por familia al mes.4

Logró incrementar la asistencia a la escuela entre jóvenes de 14 y 17 años un 13% en las zonas urbanas y 5% en las rurales6

Disminuyó un 5% la desnutrición global. Disminuyó la incidencia de diarrea aguda en un 10% en menores de 6 años en zonas urbanas. El programa incrementó la cobertura de vacunación en 12%. Aumentó considerablemente el consumo de alimentos en niños de

Las transferencias se entregan a la madre para garantizar que la inversión sea utilizada efectivamente en el niño.3


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Col$28 (US$12) por hijo al mes7

2 a 6 años.6

1997 México Progresa/ Oportunidades 2001

Transferencias monetarias entregadas a las madres de familia que representan el 22% de los ingresos mensuales.3

Apoyo monetario fijo para el consumo de alimentos, entrega de suplementos alimenticios a niños de 4 meses a 2 años. Entrega de suplementos nutricionales a niños de 2 a 5 años que están en riesgo de desnutrición.3 $125 (US$14) por familia al mes (1999) 4

Aumentó la asistencia escolar y disminuyó el trabajo infantil. La matrícula escolar en la primaria tuvo un impacto entre 0.74 y 1.07 puntos porcentuales para los niños y para las niñas entre 0.96 y 1.45. La probabilidad del trabajo infantil se redujo entre 10 y 14 % para menores entre 8 y 17 años comparado al nivel de empleo observado antes del programa5

Mejoró el nivel de consumo de los hogares, se elevó 14% en comparación con hogares que no participaron en el programa. Los menores de 3 años incrementaron su asistencia a controles de crecimiento entre 30 y 60%. Los beneficiarios entre 0 y 5 años de edad registraron una incidencia de enfermedades inferior en 12 % en comparación con menores que no participaron en el programa4

Los valores de los aportes monetarios son ajustados cada 6 meses tomando en cuenta los indicadores de la inflación, lo que previene el deterioro en el valor real de la transferencia. 9

Las transferencias educativas están determinadas atendiendo a los ingresos adicionales que los niños habrían aportado a sus familias si estuvieran trabajando así es que varían estas según la edad. La focalización se lleva a cabo por medio de índices de


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marginación, por lo que ésta es muy eficiente para ubicar a las familias de extrema pobreza pero es menos efectiva para ubicar a los hogares en la parte media de la escala 9 Esto provoca divisiones sociales en las comunidades 10

2000 Nicaragua Red de protección Social (RPS)

Transferencia monetaria por familia: C$240 (US$17) cada dos meses. Apoyo en útiles escolares: C$275 (US$20) por niño al año. Incentivo a la escuela y a los profesores C$10 (US$ 0.7) por alumno cada 2 meses. 4

Transferencia en modalidad de bonos orientada a la compra de bienes básicos de alimentación C$480 (US$34) por familia cada 2 meses. 8

Tuvo impacto significativo en la matricula escolar, aumentó casi 22 puntos porcentuales , estos efectos fueron mayores en el grupo de 7 a 9 años y menos entre los niños de 12 a 13 años.3

En salud se observan efectos positivos, aumentó en el consumo per cápita de 19%. Aumentó el número de niños que paso por controles del crecimiento y el de aquellos a los que se les administro sulfato ferroso3

La administración de los recursos por parte de las mujeres ofrece mejores resultados en la calidad de vida de los niños.8 El programa opera principalmente como un mitigador de las consecuencias negativas de una recesión económica. 3


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1 Godoy, L. (2002), Programas de renta mínima vinculada a la educación; las becas escolares en Brasil. Informe preparado para la División de Desarrollo Social de la CEPAL. Santiago, inédito. 2 Banco Mundial (2001), Brazil As Assesment of the Bolsa Escola Programas. Disponible en: http://www-wds.worldbank.org/servlet//WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000094946_01122809560220 3 CEPAL (2004), Programas de reducción de la pobreza en América Latina: Un análisis de cinco experiencias. División de Desarrollo Social. 4 Evaluación de Impacto de los programas de transferencias condicionadas en efectivo México 2002. 5Banco Mundial (2001), Erradicating Child labor in Brazil. Disponible en: http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid=000094946_01122809560220 6 Departamento Nacional de Planeación, República de Colombia (2004) Programa Familias en Acción: Condiciones iniciales de los beneficiarios e impactos preliminares. Bogotá Colombia 7 Rawlings, L y Rubio, G. (2003), Evaluating the Impacto of condicional Cash Transfer Programs. Lessons from Latin America. World Bank Policy Research Working Paper 3119. Disponible en : http:// www1.worldbank.org/sp/safetynets/Training_Events/CCTLatin-Rawlings%20.pdf 8 IFPRI (Instituto Internacional de Investigación de las Políticas Alimentarias) (2002), Nicaragua Social Protection Network. Pilot Phase Evaluation System: Impact Evaluation. Disponible en: http://www.ifpri.org/themes/mp18/Nicaraguarps/informe_eval_RPS_finalEnglish.PDF 9 Skoufias, E. y Parker, S. (2001), Conditional Cash Transfers and their Impacts on Child Work and Schooling: Evidence from the Progresa Program in Mexico. FCND Discussion Paper Nº 123. Disponible en: http://www.ifpri.org/divs/fcnd/dp/papers/fcndp123.pdf. 10 González de la Rocha, M. (2003), “México: oportunidades y capital social, documento presentado al Seminario de la CEPAL “Capital social y programas de superación de la pobreza: lineamientos para la acción”, en Santiago de Chile, 10 y 11 de noviembre

56


1.4 Identificación de principios básicos, objetivos y marco institucional de

programas sociales de combate a la pobreza y su congruencia con el PAL

En la presente administración federal, la política social gubernamental ha enfatizado la

atención a las personas, en un contexto de valores socialmente legitimados. Para hacerlos

una realidad, se delineó una estrategia federal para atender las múltiples dimensiones en los

ámbitos de igualdad de oportunidades, desarrollo de capacidades, fortalecimiento del tejido

social, respeto y cumplimiento de los derechos sociales, mejoramiento y cuidado del medio

ambiente y generación de oportunidades económicas. También se ha considerado de suma

importancia el diseño de políticas sociales en las que las acciones sean planeadas tomando

en cuenta las opiniones de aquéllos a los que dichas políticas pretenden servir y que las

personas sean partícipes de su propio desarrollo.

En México la política social establece como elementos indispensables el respeto a los

derechos y dignidad de las personas, así como a la diversidad étnica y cultural, con los

principios de equidad de género, y con base en la corresponsabilidad, la coordinación y

cooperación entre los órdenes de gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las

comunidades. Estos elementos que constituyen principios, objetivos o aspectos

institucionales están contenidos en los diversos planteamientos estratégicos, así como en

leyes y la normatividad de la política social en general y de los programas de desarrollo

social en particular.

Este apartado tiene como finalidad identificar la congruencia de los lineamientos, objetivos

y mecanismos de operación del Programa de Apoyo Alimentario con el conjunto de

principios, objetivos y aspectos institucionales de la estrategia actual de política social del

gobierno federal. Para ello, primero se identificaron y clasificaron los conceptos principales

establecidos en documentos oficiales del gobierno mexicano en materia de desarrollo social

y segundo se realizó un análisis de congruencia entre las Reglas de Operación y dichos

conceptos.

57


Se establecieron tres grandes categorías de conceptos claves de política social contenidos

en el marco jurídico y normativo del sector social. Los grupos quedaron conformados de la

siguiente manera:

Principios básicos de política social. Son aquellos conceptos de aplicabilidad universal

que justifican y potencian la creación de programas sociales. En esta categoría se

encuentran los siguientes conceptos sociales: equidad, inclusión, seguridad, humanismo,

oportunidad, corresponsabilidad y derechos sociales.

Objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza. Debido a la

alta incidencia del fenómeno de la pobreza en nuestro país se vuelve necesario que el

gobierno enfoque de manera integral acciones con objetivos específicos. Aquí se

encuentran conceptos más particulares que deberán incluirse en programas especialmente

dirigidos a los sectores menos favorecidos, tales como: capacidad, patrimonio, cohesión

social, calidad de vida, y combate de la condición de pobreza.

Elementos institucionales para la operación de los programas sociales. En esta

categoría incluimos aquellos elementos que están particularmente enfocados a la adecuada

operación gubernamental de los programas en el contexto de un régimen democrático y

federal, tales como: transparencia, federalismo y desarrollo regional, cambio, rendición de

cuentas, integralidad y participación social.

Los documentos base para la descripción de cada uno de los principios, objetivos y

elementos institucionales descritos arriba fueron: Plan Nacional de Desarrollo (PND),

Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 (PNDS), Estrategia Contigo (EC), Ley

de Planeación (LP), Ley General de Desarrollo Social (LGDS).

El análisis se realizó en dos etapas, primero se buscó en las Reglas de Operación del

programa la mención explícita de los conceptos categorizados; segundo, aún cuando no se

hiciera mención explícita, se procedió a la interpretación de la inclusión de los conceptos en

58


dichas reglas. De esta manera se pudo determinar si las Reglas de Operación son

consistentes con principios, objetivos, o elementos institucionales de la política social.

A continuación se presenta una tabla esquemática en la que se indica cada uno de los

conceptos descritos en las categorías seleccionadas, los ordenamientos legales o normativos

que los definen, la descripción del concepto mismo con base en dichos documentos, y si se

encuentran contenidos explícitos en las Reglas de Operación, o si se pueden inferir del

texto.

Cabe mencionar aquí que este análisis fue realizado para las Reglas de Operación

publicadas en 2004 y que continuaron vigentes para el ejercicio fiscal 2005. Las nuevas

Reglas de Operación, publicadas en febrero de 2006, serán sujeto de análisis en los

próximos reportes de evaluación, en lo referente a la identificación de principios básicos,

objetivos y marco institucional.

59


Tabla 3-4 Congruencia con Conceptos Basicos de Política Social

Concepto

Ord. Legal en el cual

están incluidos

los conceptos

Descripción Mención explícita

Reglas de Operación (PAL)

PAL 2006 (Documento, R.O.)

Equidad PND, PNDS, EC, LDS

Los ciudadanos son iguales ante la ley y deben tener las mismas oportunidades para desarrollarse, sin importar sus diferencias económicas, políticas, de género, religiosas, étnicas o sexuales.

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

Inclusión PND, PNDS, LDS

Se ofrecen oportunidades a toda la población, para que mediante una mejor preparación, se facilite su crecimiento como personas y adquieran la capacitación y adiestramiento para aprovechar las oportunidades de desarrollo.

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

Seguridad PNDS

Todas las personas podrán acceder a instituciones sociales, políticas y administrativas ante circunstancias que atenten contra su desarrollo humano y social; podrán contar con protección contra fenómenos cambiantes que pueden afectar negativamente sus capacidades o su patrimonio. Se ofrece la seguridad de respuesta de las instituciones públicas.

No. No

60


Concepto


están incluidos

los conceptos




Humanismo PND, PNDS

Cada persona es un ser único; por ello, debe ser apoyada para que pueda lograr su más amplio desenvolvimiento material y espiritual.

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

Oportunidad PNDS, PND, LDS

Todas las mexicanas y mexicanos, sin distinción de ningún tipo, podrán acceder por igual a mejores condiciones de vida a través de su propia iniciativa en un ambiente económico y social propicio para ello.

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

Corresponsabilidad LDS

Responsabilidad compartida entre personas, grupos sociales y órdenes del gobierno para mejorar la calidad de vida. “Que las familias de lo

hogares asuman su compromiso de corresponsabilidad con el Programa”.

Que las familias asuman el compromiso de corresponsabilidad, definido en el numeral 3.5.2: "Cumplir con el requisito de corresponsabilidad que consistirá en asistir a las pláticas para mejorar la alimentación, nutrición y salud."

Derechos Sociales EC, LP, PND

La visión del gobierno es la de consolidar, con apego irrestricto a las garantías individuales y a libertades políticas, un Estado en el cual se salvaguarde el territorio nacional; se dé cabal

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

61


Concepto


están incluidos

los conceptos




vigencia al Estado de derecho; se procure, eficaz y honestamente, la justicia y se promueva el pleno goce de los derechos humanos, independientemente de género, condición social o étnica.

Objetivos generales de acciones de Gobierno para el combate a la pobreza

Concepto


están incluidos

los conceptos




Capacidades PNDS, LDS

Supone aprendizaje y aprovechamiento de habilidades para que las personas puedan elegir entre opciones de vida, satisfacer necesidades básicas, estar bien nutrido, gozar de buena salud, tener vivienda digna, educación básica,

“El Programa de Apoyo Alimentario tiene como su principal objetivo impulsar y fortalecer las capacidades básicas de las familias de los hogares rurales en situación de pobreza”.

1. El Programa de Apoyo Alimentario tiene como principal objetivo, impulsar y fortalecer las capacidades básicas de las familias de los hogares rurales en situación de pobreza

62


oportunidades de trabajo, etc.

Patrimonio PNDS

Se refiere a la necesidad de reducir la elevada vulnerabilidad de los hogares en pobreza, que se refleja en la falta de una vivienda digna, en la ausencia de certeza jurídica de la propiedad de los activos, así como en un escaso acceso a los mecanismos existentes de ahorro.

No.

(Se infiere)

No.

(Se infiere)

Cohesión Social E.C.

Consenso de los miembros de un grupo social para el fortalecimiento del tejido social, y el fomento del desarrollo de la comunidad, gobernabilidad y la democracia.

No No

Calidad de Vida EC, LP

Promover la mejoría en la calidad de vida, con igualdad de derechos, atendiendo las necesidades básicas para lograr una sociedad igualitaria y en continuo desarrollo.

No.

(Se infiere)

No.

(Se infiere)

Combatir la condición de pobreza

PND, LDS

Generar las bases para un desarrollo económico sólido y con certeza, que permita revertir la condición de pobreza en la que viven muchos mexicanos y alcanzar mejores niveles de prosperidad y calidad de vida.

Se refiere a los niveles de bienestar y está orientado a evitar que existan grupos de la población cuyas condiciones de vida, oportunidades de superación personal y de participación social, estén por debajo de ciertos umbrales.

Siendo un programa comprendido dentro de los subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, se destinarán exclusivamente a la población en condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación,

63


la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía.

Nota: PND es Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006)

PNDS es Programa Nacional de Desarrollo Social (2001-2006) EC es Estrategia Contigo LP es Ley de Planeación LGDS es Ley General de Desarrollo Social

64


Elementos Institucionales para la operación de los programas sociales

Concepto

Ord. Legal en el cual están incluidos

los conceptos

Descripción

Mención explícita Reglas de

Operación (PAL)


Cambio PND

Hace referencia al sistema democrático, responsabilidad de Inst. Publicas y la sociedad. Cambios referentes a las relaciones sociales, económicas y culturales. Gobierno transparente y honesto.

No. (Se infiere)

No. (Se infiere)

Integralidad PND, LDS

Acciones conjuntas para aprovechar sinergias, eliminar duplicidades y asegurar coherencia en los objetivos de los diferentes programas.

“El Programa es parte de una estrategia del Ejecutivo Federal que promueve, en el marco de una política social integral...”

Se promoverán acciones sinérgicas y complementarias con base en los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, a través de otros programas para el desarrollo social.

Transparencia PND

El gobierno federal estará obligado a informar con amplitud y puntualidad sobre los programas que tienen encomendados, en términos de logros

La información del padrón, los lineamientos, y procedimientos de operación que sean necesarios para que la población objetivo del Programa

7.1. Menciona que además de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, deberán estar disponibles para la población en las representaciones estatales de Diconsa y de la SEDESOL

65


alcanzados y recursos utilizados, estando abiertas al escrutinio público, tratando de erradicar la corrupción.

tenga pleno conocimiento de los requisitos para participar en el mismo, deberán ser publicados y estar disponible en las páginas electrónicas de DICONSA.

Federalismo y Desarrollo Regional

PND, LP

Estrategias para generar condiciones de desarrollo en cada localidad a través de la participación de las entidades federativas y los municipios en la consecución de acciones que respondan a las necesidades de la población y se traduzcan en una mejora en su calidad de vida.

No.

(Se infiere)

De acuerdo con los criterios oficiales dados a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación; programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía; conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley General de Desarrollo Social

Rendición de cuentas PND

Se requiere la designación de responsables en las distintas actividades y programas de la administración pública federal, de tal manera que los culpables de ineficacia o

No.

(Se infiere)

4.3.1. Avances físico-financieros Diconsa informará a las instancias correspondientes, por conducto de la SEDESOL, acerca de la operación del Programa de Apoyo Alimentario con una periodicidad trimestral y anual. Así como fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia en el ejercicio de los recursos, se evaluará la operación y resultados del programa. La evaluación se complementará con un seguimiento periódico de los recursos ejercidos, acciones ejecutadas y metas alcanzadas.

66


corrupción puedan ser inmediatamente detectados e identificados, para proceder en consecuencia. Los resultados obtenidos por la administración pública federal deben ser conocidos por la ciudadanía, tanto los positivos como los negativos.

Participación Social LDS

Diferentes grupos y organizaciones sociales podrán intervenir en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones de desarrollo social.

A través de los comités de beneficiarios y las organizaciones de la Sociedad Civil que se constituyan en instancias de contraloría social, se impulsará la participación de las familias beneficiarias y de la comunidad en general, a efecto de apoyar la operación del Programa.

7.2. La participación social en las actividades de vigilancia del Programa estará a cargo de los beneficiarios del mismo, quienes se constituirán en instancias de contraloría social. A través de los comités de beneficiarios y las organizaciones de la sociedad civil que se constituyan en instancias de la contraloría social, se impulsará la participación de las familias beneficiarias y de la comunidad en general, a efecto de apoyar la operación del Programa, de acuerdo a la normatividad vigente.

67


Como se puede ver en la tabla 3-4 las Reglas de Operación contienen la mayoría de los

principios, objetivos, y elementos institucionales de política social, sin embargo gran parte

de ellos no se expresan de forma explícita.

El principio de corresponsabilidad si se menciona explícitamente. Los principios de

equidad, inclusión, humanismo, derechos sociales y oportunidad se pueden inferir como

parte de la descripción de los objetivos y operación del programa. Sin embargo, el principio

de seguridad, entendida como la protección ante eventos imprevistos y contingencias que

pueden agravar la situación carencial de los hogares más pobres, no puede inferirse de las

Reglas de Operación del programa.

Los objetivos generales de acciones de gobierno para el combate a la pobreza,

específicamente capacidades y combate a la condición de pobreza se encuentran

mencionados por las Reglas de Operación. Los objetivos de patrimonio y calidad de vida se

pueden inferir. Sin embargo el fomento a la cohesión social esta ausente en el documento

analizado.

En el rubro de elementos institucionales para la operación de los programas sociales se

menciona explícitamente transparencia y participación social e integralidad, dejando de

manera implícita rendición de cuentas, cambio, así como federalismo y desarrollo regional.

En síntesis, del análisis de contenido sobre conceptos importantes de la política de

desarrollo social en el texto de las Reglas de Operación del PAL 2004 se derivó que cumple

con dar cabida a la mayoría, de forma directa o con interpretación del texto. Solamente se

encontró que los conceptos de seguridad y, cohesión social están claramente fuera del texto

analizado. De 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que

debieran permear el diseño de programas sociales, seis son mencionados explícitamente,

diez se infieren y dos no se encuentran.

68


Al realizar la comparación a las RO 2004 modificadas para el ejercicio fiscal 2006,

tenemos que de los 18 conceptos sugeridos como elementos claves en política social y que

debieran permear el diseño de programas sociales, ocho se encuentran mencionados de

manera explícita, ocho se infieren y dos no se encuentran.

Tomando en cuenta esto, en las RO para el 2006 los conceptos que se encuentran de

manera explicita son: Corresponsabilidad, Capacidades, Combate a la pobreza,

Integralidad, Transparencia, Federalismo y Desarrollo regional, Rendición de cuentas y

Participación social, los que se infieren son: Equidad, Inclusión, Humanismo, Oportunidad,

Derechos sociales, Patrimonio, Calidad de vida y Cambio, y finalmente los que están fuera

del texto son: Seguridad y Cohesión social.

1.5 Análisis de congruencia del diseño del Programa con base en

documentos de lanzamiento

No existe una fórmula de política social de combate a la pobreza que sea efectiva bajo

cualquier circunstancia. El diseño de programas sociales depende de la consideración de

diversos factores tales como la situación socioeconómica específica de la población

objetivo, el entorno institucional y cultural de un país, estado o municipio y la evaluación

objetiva de las capacidades institucionales de quienes lo instrumentan. Consideramos que el

diagnóstico de un programa que se centra en la problemática de la pobreza debe incluir por

lo menos las siguientes dimensiones que engloban elementos básicos de análisis

situacional:

Análisis del entorno (económico, socio cultural, político y geográfico).

En esta sección el diagnóstico debería incluir elementos que respondan a las siguientes

preguntas: ¿Cuál es la razón para la existencia de este tipo de programas en el contexto

social mexicano?; ¿bajo qué criterio se realizará la asignación de los recursos al programa?;

¿a qué se debe que las regiones más marginadas se encuentren en esta situación?; ¿a qué se

69


debe que el Gobierno Federal decida diseñar programas de combate a la pobreza?; ¿qué

papel desempeñarán los gobiernos estatales y los municipios?; ¿en qué zonas de la

geografía nacional se encuentran concentradas las comunidades de alta marginación?

Análisis de la problemática (características de población objetivo, tipo de pobreza,

características de la pobreza, ubicación, características de la problemática

nutricional).

Se debería aportar información y análisis que permita responder a cuestiones clave como:

¿qué se entiende por pobreza?; ¿qué niveles existen?; ¿qué metodología se usó para

establecer esos niveles?; ¿por qué únicamente el programa operará en localidades rurales?;

¿qué niveles de marginación existen y por qué deben considerarse para definir la población

objetivo?; ¿cuáles son las características nutricionales de la ingesta normal de las personas

que serán beneficiadas?

Análisis y evaluación de las capacidades de las organizaciones involucradas (objetivos

generales, misión, visión, infraestructura, recursos humanos, recursos materiales).

Este rubro deberá responder a los siguientes cuestionamientos: ¿cómo se inserta el

programa dentro de los objetivos generales de las instituciones que participan?; ¿de qué

manera el programa contribuye con el cumplimiento de la misión y visión de las

instituciones participantes?; ¿las organizaciones involucradas cuentan con la infraestructura

necesaria para la implementación del programa?; ¿cuáles son los recursos con los que

cuentan las instancias gubernamentales involucradas? y ¿cómo cada una de ellas

contribuirá al objetivo planteado?

Un documento de diseño, en el caso de los programas sociales de combate a la pobreza,

debería considerar el análisis del contexto socioeconómico dentro de un diagnóstico

preciso. Este diagnóstico permitiría vincular, de manera empírica, la estrategia del

programa con las necesidades de la población objetivo. Es de suma importancia para los

70


diseñadores y gestores de políticas públicas llevar a cabo un diagnóstico del entorno y de

las necesidades de los individuos que serán beneficiados antes de elaborar políticas y

programas de desarrollo a nivel federal. Por lo anterior, esta sección tiene como objetivo

analizar el diseño, particularmente con respecto al diagnóstico, del Programa de Apoyo

Alimentario a partir de los documentos de lanzamiento.

Debido a que no existe un documento que recopile todas las características y lineamientos

del PAL, se consideraron como documentos de diseño los siguientes:

• Convenio general de colaboración entre el Programa para el desarrollo local (Microregiones), la Secretaría de Desarrollo Social y DICONSA, S.A. de C.V. Firmado el 12 de septiembre de 2003.

• Acuerdo específico para la distribución de productos alimenticios para la modalidad de “Apoyo Alimentario” en el marco del Programa para el Desarrollo Local (Microregiones). Firmado el 13 de octubre de 2003

Estos documentos fueron utilizados para analizar la estructura de diseño del programa y

verificar su congruencia con un diagnóstico adecuado de la problemática. A continuación

se presenta una tabla que sintetiza los resultados.

71


Tabla 3-5 Congruencia entre Elementos de Diagnóstico y Documentos de Lanzamiento del PAL

Documento revisado Análisis del entorno Análisis de la problemática

Análisis y evaluación de capacidades

Convenio de Colaboración (12 de septiembre de 2003)

En el numeral 1 de la sección de antecedentes se menciona que el eje de la política de desarrollo social y humano del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 está orientado a evitar que existan grupos de la población mexicana cuyas condiciones de vida, oportunidades de superación personal y de participación social, se encuentren por debajo de ciertos umbrales.

En el numeral 2 de la sección de Antecedentes se menciona “...alcanzar la cobertura total en educación, erradicar el analfabetismo, garantizar la cobertura universal de los servicios de salud, equilibrar el desarrollo económico y social con respeto y cuidad del medio ambiente, mejorar el nivel de vida y superar la pobreza extrema, son retos que requieren la aplicación y una política integral de desarrollo social y humano así como una vigorosa participación de la sociedad...”

En los numerales 1.1 y 1.2 se presenta el marco jurídico que reglamenta las facultades de las instituciones involucradas. En los numerales II.2 y II.3, se establece que el Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. garantiza el abasto de productos básicos y complementarios y tiene el objetivo de contribuir a la estrategia integral de superación de la pobreza alimentaria e impulsar sinergias con otras instituciones. Asimismo, que esta institución cuenta con la infraestructura necesaria para la distribución del apoyo en localidades rurales marginadas (la red de almacenes rurales y flotilla vehicular).

Acuerdo de distribución No existe información con En el segundo párrafo del La cláusula cuarta asigna a las

72


Documento revisado Análisis del entorno Análisis de la problemática

Análisis y evaluación de capacidades

(13 de octubre de 2003) estas características en este documento

numeral II de la sección de antecedentes, se menciona que la modalidad de apoyo alimentario del programa Microregiones pretende contribuir a la superación de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas alimentarios del Gobierno Federal; así como incrementar la ingesta diaria de alimentos y el nivel nutricional de los hogares beneficiados. Asimismo, en la cláusula segunda se define la población objetivo como “los hogares en condiciones de pobreza en las localidades rurales menores a 2,500 habitantes que defina la “SEDESOL” en los 31 estados, que por sus condiciones de aislamiento y marginación no reciban apoyos de otros programas alimentarios del Gobierno Federal”. La cláusula quinta establece el costo del apoyo alimentario.

partes involucradas (SEDESOL, Microregiones y DICONSA) diferentes responsabilidades. En la cláusula sexta, numeral II, se establece que DICONSA “aprovechará su red de almacenes, transporte y tiendas comunitarias ubicadas en zonas marginadas rurales y con presencia en todos los estados del país”.

73


Como se puede ver en la Tabla 3-5, los documentos citados y considerados como el diseño

del Programa de Apoyo Alimentario no contemplan un análisis del entorno adecuado. Se

menciona que el eje del desarrollo social del PND 2001-2006 está orientado a elevar las

condiciones de vida, las oportunidades de superación personal y de participación social de

algunos grupos de la población mexicana. Sin embargo no se menciona ni se justifica por

qué las acciones del PAL permitirían esto y en qué medida, ni cuál es la relación entre los

recursos asignados y el cumplimiento de estas metas. Resulta necesario que el documento

de diseño integre un diagnóstico a profundidad de las implicaciones que el entorno

económico, social, político y geográfico puede tener en el desenvolvimiento del programa.

Asimismo, el diseño del programa debería contemplar el análisis de la problemática a

combatir y de esta manera delimitar claramente a la población objetivo y definir los

preceptos bajo los cuales esta población se clasifica. En el caso del PAL, en los documentos

considerados como de diseño se menciona que los beneficiarios serán los hogares en

condiciones de pobreza, en las localidades rurales menores a 2,500 habitantes y que debido

a su nivel de marginación no reciban apoyos de otros programas alimentarios. El acuerdo

de distribución del 13 de octubre de 2003 menciona como un objetivo principal el

incremento de la ingesta diaria de alimentos y del nivel nutricional de las familias. Sin

embargo, no se especifica qué tipo de pobreza o marginación, por qué las localidades

menores a 2,500 habitantes, o cuáles son los problemas nutricionales de esta población, y

qué tipo de alimentos podrían beneficiarlos.

El diagnóstico de un programa como el PAL también debe contener un análisis y

evaluación de las capacidades de las instituciones involucradas. En los documentos de

diseño de este programa se encontró que se señalan las facultades y responsabilidades de

las organizaciones que participan en la instrumentación del programa, incluso se mencionan

algunas de las capacidades de infraestructura de estas instituciones. Sin embargo, resulta

necesario que el documento de diseño recomendado establezca la relación directa entre

estas facultades y capacidades y los resultados que se esperan del programa. De la misma

74


manera se deberá establecer la concordancia entre los objetivos generales, la misión y la

visión de estas organizaciones y las metas y objetivos del Programa de Apoyo Alimentario.

El gobierno federal, a través de diversas instituciones, ha elaborado una variedad de

documentos de diagnóstico social, demográfico, y de salud que podrían haber sido

utilizados por este Programa para el desarrollo del documento de diseño. Entre ellos están

los estudios sobre la Medición de la Pobreza 2002-2004 realizados por el Comité Técnico

para la Medición de la Pobreza en México, la Encuesta Nacional de Nutrición 1999 del

Instituto Nacional de Salud Pública, los Índices de Marginación 2000 del Consejo Nacional

de Población, entre otros. El Programa de Apoyo Alimentario y otros programas sociales de

la SEDESOL utilizan estas investigaciones para identificar indicadores que permitan

focalizar a la población objetivo. Sin embargo, se sugiere la articulación de esta

información con las Reglas de Operación y los lineamientos generales del Programa de

Apoyo Alimentario para crear un documento base cuya solidez justifique la creación e

instrumentación del programa.

1.6 Análisis de claridad y congruencia de las Reglas de Operación del PAL

Las Reglas de Operación (RO), son un conjunto de disposiciones que precisan la forma de

operar un programa, con el propósito de lograr los niveles esperados de eficacia, eficiencia,

equidad y transparencia. En particular, las RO de los programas sociales buscan asegurar

una planeación e implementación eficiente, eficaz, equitativa y transparente de los recursos

públicos. En este marco, dicha normatividad asegura que el presupuesto público se destine

efectivamente al cumplimiento de los objetivos y metas de los programas, así como en

beneficio de los sectores o población objetivo.

Las Reglas deben contener información suficiente y oportuna para la identificación clara de

los individuos u hogares sujetos de recibir los apoyos, conocer los apoyos específicos que

ofrecen los programas así como los requisitos para obtenerlos. También deben permitir

saber cómo se debe o puede contribuir al desarrollo personal y comunitario, así como

75


favorecer que la ciudadanía vigile que los recursos públicos se apliquen de acuerdo con su

programación.

El fundamento legal actual de las RO del Programa de Apoyo Alimentario está contenido

en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Para el Ejercicio Fiscal

2005, publicado el 20 de diciembre de 2004, se establece que “Con el objeto de asegurar la

aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los

programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquellos señalados en el Anexo

14 de este Decreto”. Dicho anexo incluye, en el grupo correspondiente a programas de la

Secretaría de Desarrollo Social, al Programa de Apoyo Alimentario.

El mismo Decreto indica que “Las dependencias, las entidades a través de sus respectivas

coordinadoras sectoriales, y las entidades no coordinadas sectorialmente, serán

responsables de emitir las Reglas de Operación o, en su caso, las modificaciones a aquellas

que continúen vigentes, previa autorización de la Secretaría (de Hacienda y Crédito

Público) y dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria”. En este sentido,

corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social la publicación de las RO correspondientes

al Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, S.A. de C.V., así como las

modificaciones a que haya lugar, puesto que DICONSA es una entidad coordinada por la

SEDESOL.

Es importante aclarar que las RO del Programa para el Ejercicio Fiscal 2005, no fueron

publicadas durante el dicho Ejercicio Fiscal, por lo que las Reglas de 2004 fueron vigentes

tanto para 2004 como para 2005, tal como se establece en el Artículo Décimo Cuarto

Transitorio del PEF 2005, el cual indica que “Las Reglas de Operación de los programas a

que se refiere el artículo 52 de este Decreto, que hayan sido publicadas en el Diario Oficial

de la Federación a partir del año 2004 o anteriores, continuarán vigentes durante el presente

ejercicio fiscal, en lo que no contravengan las disposiciones de este Decreto”, considerando

que las dependencias, al elaborar los proyectos de reglas o modificaciones, deberán

observar, en su caso, las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, los criterios

76


generales establecidos por la Secretaría de la Función Pública, y aquellos establecidos por

la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, entre otros aspectos.

El 17 de febrero de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el

que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de

DICONSA, S.A. de C.V., para el ejercicio fiscal 2006, con fundamento en lo establecido en

los artículos 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 54, 55 y 56 del

Decreto de Presupuesto de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006; 1, 4 y 5 del

Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social.

Así, las RO vigentes que serán sujeto del presente análisis son las de 2004 publicadas el 13

de febrero de 2004 y las de 2006 publicadas el 17 de febrero de 2006, en el Diario Oficial

de la Federación.

Para analizar si las RO 2004 estaban orientadas a la consecución del objetivo fundamental

del PAL, así como determinar su claridad y la congruencia interna, se elaboró un diagrama

ubicando los principales procesos, tanto de planeación como de implementación y

evaluación. De la misma manera se elaboró un diagrama para las RO 2006 y se presenta

una matriz de consistencia de textos, tanto en sintaxis, como en lógica de procesos y

orientación a consecución de objetivos.

En el diagrama se relacionaron los procesos según actividad jerárquicamente preferente, sin

importar el orden de aparición en las propias RO. Por su parte, en la matriz las filas

incluyeron los elementos a revisar y las columnas los aspectos mínimos que deberían

contener cada uno de dichos elementos.

Se determinó que para ser claros, los textos de las RO debían incluir información que por lo

menos permitieran saber la actividad que se debe realizar y quién debe hacerlo (actividad y

responsable). Por ello, la segunda columna de la matriz que se construyó incluye

información que presumiblemente responde a las preguntas anteriores, según los propios

77


textos de las RO. La tercera columna contiene observaciones sobre si cada una de las

disposiciones que fueron vigentes en 2004 y 2005 cumplía con estos aspectos mínimos.

Cabe mencionar que también se incluyeron observaciones sobre el cumplimiento de los

Criterios Generales para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas,

emitidos por la Secretaría de la Función Pública en enero de 2004, así como los Criterios

Generales sobre los Trámites de las Reglas de Operación 2004 emitidas por la misma

dependencia federal en 2004.

La cuarta columna incluye las observaciones que resultaron de la comparación de los textos

de las RO 2004, vigentes también para 2005, con los nuevos textos para 2006. Además

incluye las observaciones a la RO 2006. Aquí también se incluyen algunas

recomendaciones que permitirían subsanar las deficiencias de las RO 2004 que no fueron

superadas con la publicación de las nuevas RO 2006. Finalmente, en la quinta columna se

indica si la deficiencia fue solucionada o no, lo cual permitirá determinar el grado de

mejora de las nuevas RO.

78


Figura 3-1 Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación 2004

Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación(original)

Definici ón de objetivos

SEDESOL

Definici ón de lineamientosSEDESOL

Selecci ón de localidades

posibles a ser beneficiadas

SEDESOL

Aplicaci ón de CIS

SEDESOL

Selecci ón de hogares

beneficiariosSEDESOL Construcci ón

del padr ón de beneficiariosSEDESOL


excluidos del PAL

SEDESOLComunicaci ón

a hogares beneficiariosSEDESOL

Solicitudes de inscripci ón al

padr ónDICONSA

Revisi ón de solicitudes de inscripci ón al

padr ón y dictamenDICONSA

Identificaci ón de bajas del

padr ónDICONSA


excluidos del PAL

DICONSA Actualizaci ón del padr ónDICONSA

Entrega del padr ón a Diconsa

SEDESOL

Programaci ón de entrega de

apoyos alimentarios

DICONSA

Definici ón de proceso y

calendario de entrega de

apoyos alimentariosDICONSA

ENTREGA DE APOYOS ALIMENTARIOSDICONSA

Entrega de informaci ón

físicofinanciera DICONSA

Devoluci ón de recursos no devengados

DICONSA

Atenci ón de quejas y

denunciasDICONSA

Auditoria y control

FUNCI Ó N P Ú BLICA Y DICONSA

Seguimiento de resultados

DICONSA

Contralor ía social

BENEFICIA -RIOS

Difusi ónDICONSA

Evaluaci ón de desempe ño

(indicadores)DICONSA

Revisi ón de evaluaci ónSEDESOL

Elaboraci ón de recomendacion

es de mejoraSEDESOL

Talleres de evaluaci ón con

beneficiariosSEDESOL

Entrega de apoyos

complementariosDICONSA


calendario para entrega de

apoyos complementarios

DICONSA

Evaluaci ón externa

INSTITUCION ACADEMICA

Entrega de resultados al H. Congreso

DICONSA

Etapa de auditoria y seguimiento

Definición de objetivos

SEDESOL

Definición de lineamientosSEDESOL

Selección de localidades

posibles a ser beneficiadas

SEDESOL

Aplicación de CIS

SEDESOL

Selección de hogares

beneficiariosSEDESOL Construcción

del padrón de beneficiariosSEDESOL


excluidos del PAL

SEDESOLComunicación

a hogares beneficiariosSEDESOL

Solicitudes de inscripción al

padrónDICONSA

Revisión de solicitudes de inscripción al

padrón y dictamenDICONSA

Identificaciónde bajas del

padrónDICONSA


excluidos del PAL

DICONSA Actualizacióndel padrónDICONSA

Entrega del padrón a DICONSA

SEDESOL

Programaciónde entrega de

apoyos alimentarios

DICONSA

Definición de proceso y




Entrega de información

financiera DICONSA

Devolución de recursos no devengados

DICONSA

Atención de quejas y

denunciasDICONSA

Auditoria y control

FUNCIÓNP Ú BLICA Y DICONSA


DICONSA

Contraloríasocial

BENEFICIARIOS

DifusiónDICONSA

Evaluación de desempeño

(indicadores)DICONSA

Revisión de evaluaciónSEDESOL

Elaboración de recomendaciones

de mejoraSEDESOL

Talleres de evaluación con

beneficiariosSEDESOL

Entrega de apoyos





DICONSA

Evaluaciónexterna



DICONSA

Etapa de diseño

Etapa de creación yactualización del padrónEtapa de operación


Etapa de contraloría social

Etapa de evaluación interna y externa

físico

79


Figura 3-2 Diagrama del Proceso que marcan las Reglas de Operación 2006

Diagrama del Proceso definidos en las Reglas de Operación (actualizado al cierre fiscal 2006)

Selecci n de localidades

posibles a ser beneficiadasSEDESOL

Aplicaci ó n de CIS

SEDESOL


Entrega de informaci ón

físicofinanciera DICONSA

Devoluci ón de recursos no devengadosDICONSA

Atenci ón de quejas y

denunciasDICONSA

Auditoria y control

FUNCI Ó N PÚ BLICA Y DICONSA


DICONSA

Contralor ía social

BENEFICIA -RIOS

Difusi ónDICONSA

Evaluaci ó n externa


Definición de criterios de eligibilidadSEDESOL

Selección de localidades

posibles a ser beneficiadasSEDESOL

Aplicación de CIS

SEDESOL/DICONSA

Selección de hogares susceptibles a ser incorporados al padrónSEDESOL

Construcción del Padrón activoDICONSA

Integración del Padrón único de beneficiarios de la SEDESOLSUBSECRETARIA DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN

Solicitud de inscripción al PadrónDICONSA

Revisión de solicitudes de inscripción al padrón y dictamenDICONSA/SEDESOL

Actualización del padrónDICONSA


Entrega de información

físico financiera DICONSA

Devolución de recursos no devengadosDICONSA

Atención de quejas y

denunciasDICONSA

Auditoria y control

FUNCIÓNPÚ BLICA Y DICONSA


DICONSA

Contraloríasocial

BENEFICIARIOS

DifusiónDICONSA

Evaluación internaDICONSA

Programaci ón de entrega de


Programaciónde entrega de





Definiciónde proceso y



Entrega de apoyos


Entrega de apoyos





DICONSA




DICONSA

Evaluaciónexterna



DICONSA


DICONSA

Etapa de creación y actualización del padrón

Etapa de operación


Etapa de contraloría social

Etapa de evaluación interna y externa

Etapa de diseño

Entregar a SEDESOL bimestralmente el Padrón activoDICONSA

Entregar acreditación de titulares para integración del padrón y a titularesDICONSA

Programar aplicación de la CISSEDESOL/DICONSA

Entrega del gasto ejercido DICONSA

Definición de objetivosSEDESOL

Promover participación ciudadanaDICONSA

80


Tabla 3-6 Operación del PAL: Análisis de Claridad y Congruencia Interna

Numeral RO 2004

Actividad y/o Responsable

Observaciones RO 2004

Observaciones sobre modificación en RO 2006

Deficiencias solucionadas

Índice N.A.1 Hay inconsistencia entre el índice y el contenido en los siguientes casos: En el numeral 3.4.1 dice “Tipo y monto de los apoyos” y en el contenido dice “Tipos y monto de los apoyos”. En el numeral 3.6.1 dice “Ejecutor” y en el contenido dice “Instancia Ejecutora”. En el numeral 4.2.2 dice “Acta de entrega recepción y en el contenido no se menciona, de forma que el numeral 4.2.2 corresponde a otra actividad. En el numeral 5 dice “Auditoria, control y evaluación” y en el contenido sólo dice “Auditoria y control”, además en el propio índice el numeral 6 es el que se refiere a Evaluación. En el numeral 5.1 dice “Auditoria” y en el contenido dice “Auditoria y control”. En el numeral 5.2 dice “Control y seguimiento” y en el contenido dice “Resultados y seguimiento”.

No se incluye índice en las modificaciones, por lo tanto no aplica.

N.A.

81


Numeral RO 2004





1. Introducción Se explican los objetivos y el marco institucional en que se pone en marcha el Programa.

Está claro. Se incluye la participación del Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo social, como la instancia que define los criterios de pobreza de los hogares rurales.

Si

2. Objetivos

2.1. Generales Mejorar las condiciones de alimentación y nutrición de los hogares en condiciones de pobreza ubicados en localidades marginadas rurales que no estén siendo atendidas por otros programas alimentarios del Gobierno Federal.

Debería definirse con mayor precisión cuales son los criterios establecidos por SEDESOL (norma a la que se hace referencia en la introducción) Debería aclararse cuál de los tipos de pobreza definidos por el gobierno se quiere combatir (alimentaria, de capacidades, de patrimonio, etc. o si se utiliza otro criterio para definir la pobreza). El objetivo debería plantearse como intersección atender hogares que, además de estar en pobreza, no estén siendo atendidos por otros programas, sin embargo en el objetivo se plantea que las que no deben estar siendo atendidas por otros programas son las localidades.

Se aclara que los criterios de SEDESOL son públicos y están disponibles por Internet en www.sedesol.gob.mx Se aclara que el programa se dirige a hogares en pobreza de las localidades rurales de alta y muy alta marginación. No se aclara cual tipo de pobreza se atiende. El objetivo continúa dirigido a hogares de localidades que no reciben otros programas de apoyo alimentario, cuando el criterio debe ser hogares que no reciban otros apoyos de tipo alimentario. Esto significa que con que un solo hogar reciba apoyo de OPORTUNIDADES o

Parcialmente

82


Numeral RO 2004





LICONSA, toda la localidad queda fuera del PAL. Se recomienda aclarar que se trata de pobreza de capacidades y acordar con SEDESOL y OPORTUNIDADES que la población objetivo se decida con base en el hogar no a en la localidad.

Promover acciones que sean sinérgicas o complementarias con otros programas del gobierno federal, estatal o municipal y organizaciones sociales.

Al utilizar el verbo promover no se genera obligatoriedad por lo que es fácilmente alcanzable o evitable. No hay objetivos específicos relacionados con este objetivo general tal como lo establecen los Criterios Generales para la Elaboración de Reglas de Operación de los Programas (CGEROP).

No se realizó ninguna modificación.

No

2.2. Específicos Contribuir a la superación de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos alimentarios del Gobierno Federal.

Se confunde la superación de la pobreza de las localidades con la superación de la pobreza de los hogares. El beneficiario directo de este apoyo es el hogar, no la localidad tal como se establece en los objetivos generales y en los demás objetivos específicos. No está alineado con los

No se realizó ninguna modificación. Se hizo la petición a la SHCP de aclarar que el criterio fuera del hogar, no la localidad en texto de las RO 2006, sin embargo la petición fue rechazada por la institución

No

83


Numeral RO 2004





indicadores de resultados, ya que no hay ningún indicador que lo mida tal como lo establecen los CGEROP.

Incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares beneficiados.

No está alineado con los indicadores de resultados, ya que no hay ningún indicador que lo mida, tal como lo establecen los CGEROP.


No

Incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados.

No está alineado con los indicadores de resultados, ya que no hay ningún indicador que lo mida tal como lo establecen los CGEROP.


No

Se agrega un numeral que dice: “Mejorar los hábitos realimentación e higiene de los hogares beneficiados, a través de la capacitación” Este nuevo numeral es claro y congruente.

N.A.

3. Lineamientos

3.1 Cobertura Localidades rurales marginadas de hasta 2,500 habitantes de los 31 estados que no reciban apoyos de otros programas alimentarios del Gobierno Federal.

No queda claro si los hogares que reciben apoyos alimentarios de programas locales si son beneficiarios del PAL. No aclara que se refiere sólo a localidades de muy alta y alta marginación.

Se aclara que se refiere a localidades de alta y muy alta marginación.

Si

3.2. Población Hogares en condición de pobreza en No se aclara que se refiere sólo Se aclara que son hogares Parcialmente

84


Numeral RO 2004





Objetivo

localidades definidas en la cobertura. a hogares pobres de localidades de muy alta y alta marginación. No aclara las características sociodemográficas para considerar a los hogares pobres tal como lo establecen los CGEROP.

de localidades de alta y muy alta marginación. Se incluye la participación del Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo Social. Se aclara que son las localidades las que no deben recibir otros apoyos alimentarios del gobierno federal. Esta aclaración es consistente con las reglas, pero no contribuye a aclarar que los que no deben recibir otros apoyos alimentarios son los hogares, no las localidades.

3.3. Beneficiarios Se agrega un numeral

nuevo sobre “criterios de elegibilidad de las localidades”. Se indica que las localidades serán seleccionadas por SEDESOL con base en criterios de marginación Se indica que la lista de localidades será publicada por SEDESOL en Internet. Nuevo pero inconsistente con los lineamientos de

N.A.

85


Numeral RO 2004





estas mismas RO que establecen directamente localidades de alta y muy alta marginación. Se recomienda incluir en todas las RO localidades de alta y muy alta marginación.

3.3.1. Requisitos Localidades que cumplan con: tener hasta 2,500 habitantes, ser de alta y muy alta marginación (excepcionalmente de marginación media), no contar con la presencia de otros programas de apoyo alimentario del Gobierno Federal y preferentemente estar registradas y georeferenciadas por INEGI.

No queda claro si las localidades que reciben apoyos alimentarios de programas locales también pueden ser beneficiarias del PAL. Es confuso porque los requisitos que se establecen son para las localidades, cuando en realidad deberían establecerse para los hogares que habiten en esas localidades. No cumple con los lineamientos que deben incluirse según los CGEROP (nombre del tramitante, caso en los que se puede realizar el trámite, medio de presentación del trámite, datos que debe contener la solicitud y documentos anexos, en caso de que se requiera formato se debe incluir como anexo de las RO). Tampoco cumple con los lineamientos de los Criterios Generales para los Trámites de las Reglas de

Cambia de nombre y ahora se llama “Criterios de elegibilidad”. Se divide en dos partes: una con criterios para las localidades y otra con criterios para hogares Los criterios para localidades son iguales a los “requisitos” de las RO 2004. Es inconsistente que estos criterios estén en este numeral nuevamente, ya que en el numeral anterior ya se definieron los criterios de elegibilidad para localidades y aquí se repiten de forma más desglosada. Se recomienda incluir el desglose en el numeral anterior. Los criterios para hogares son iguales que el “procedimiento de

Si

86


Numeral RO 2004





Operación. selección” de las RO 2004, pero se aclara que el criterio de SEDESOL para definir los hogares beneficiarios es la Norma para la Asignación de los Niveles de Pobreza, no la CIS.

3.3.2. Procedimiento de selección

Hogares que cumplan con: estar en localidades definidas en “Requisitos”, estar en condiciones de pobreza con base en los criterios de SEDESOL y en resultados de la CIS.

Hay confusión en el contenido de este numeral y el de requisitos, ya que aquí se plantean los requisitos y el procedimiento de selección mezclados. No están claros los criterios de SEDESOL (norma, ley, etc.).

Cambia totalmente de contenido. Se describe el procedimiento de selección de localidades y de hogares: SEDESOL define las localidades. Se otorga a DICONSA la facultad de aplicar la CIS. SEDESOL analiza la información de la CIS. DICONSA, con los resultados de SEDESOL, define los hogares beneficiarios. Este nuevo contenido aclara de forma definitiva de quien es la responsabilidad de incluir beneficiarios.

Si

3.4.Características de los apoyos

3.4.1. Tipos y monto

Apoyo en especie: el hogar beneficiario recibe mensualmente una

No se indica a quiénes se dirige cada tipo de apoyo, ni las

Se aclara que el criterio para definir el tipo de

Si

87


Numeral RO 2004





dotación de productos alimenticios con valor equivalente a 150 pesos. Apoyo en efectivo: el hogar beneficiario recibe apoyo en efectivo de 150 pesos mensuales el cual deberá ser utilizado para la adquisición de productos alimenticios.

condiciones para que se opte por uno u otro beneficio. No se vuelve a mencionar el resto de las RO apoyo en efectivo, ni cómo se entregará, ni cómo se operará, ni cómo se controlará y supervisará que se utilice para alimentos.

apoyo (especie o efectivo) depende de los costos. Se modifica la periodicidad de entrega de los apoyos, indicando que la entrega será bimestralmente. Se aclara que el contenido de los apoyos en especie sigue la recomendación del Instituto Nacional de Salud Pública y el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición.

3.4.2. Apoyos complementarios

DICONSA promoverá que los beneficiarios del PAL reciban apoyos complementarios en salud, nutrición, piso firme y letrinización.

No se indica con qué objetivo se otorgarán estos apoyos complementarios. No se especifican las unidades, montos o condiciones de estos apoyos tal como lo establecen los CGEROP.

Se modifica la redacción para indicar que los apoyos complementarios son en “materia de educación nutricional y salud, entre otros”.

Parcialmente

3.4.2.1 Apoyo en salud

Se realizarán acciones para la promoción y vigilancia de la salud.

No se define cuáles son las acciones, por lo que cualquier evento podría considerarse que cumple con las RO. No se indica cuál es el objetivo del apoyo, ni cómo contribuye a mejorar el bienestar del hogar beneficiado. Las acciones podrían ser las pláticas que se mencionan en el apartado de corresponsabilidad pero no existe la certeza de ello.

Se modifica la redacción para indicar que se solicitará “el apoyo de las Secretarías de Salud estatales y de sus representaciones”, en lugar de la Secretaría de Salud Federal y sus representaciones estatales. Debido a las distintas actividades que se realizan en las representaciones

No

88


Numeral RO 2004





estatales de la Secretaria de Salud, no se enlistan de forma específica. Probablemente hay un error en la nueva redacción, se recomienda verificar si las Secretarías de Salud estatales tienen representaciones, y en su caso, publicar una Fe de Erratas.

3.4.2.2 Apoyo para la educación nutricional y para la salud

Se realizarán cursos de educación sobre nutrición, higiene y salubridad.

No se indica cuál es el objetivo del apoyo, ni cómo contribuye a mejorar el bienestar del hogar beneficiado. No queda claro si estos cursos son las pláticas a las que se refieren las reglas en el apartado de corresponsabilidad.

Se aclara que se refiere a cursos de capacitación sobre alimentación, nutrición, salud y saneamiento ambiental.

Si

3.4.2.3. Apoyo para obras de piso firme y letrinización

Se promoverán apoyos en especie o monetarios para piso firme y letrinización.

No está claro cómo se operará el proceso de otorgamiento del apoyo. No es vinculativo y por tanto se puede hacer o no, de forma tal que no está clara la complementariedad.

No se modifica en lo sustancial. Aún cuando el proceso de otorgamiento de los apoyos complementarios se realiza conforme a las Reglas de Operación de los propios programas estatales con los que se vincula el PAL para dar estos otros beneficios, no está claro como se establecen las relaciones de

No

89


Numeral RO 2004





cooperación entre programas.

3.5. Derechos, obligaciones y sanciones

No se indica el sujeto. Debe indicarse el sujeto ya que este apartado se refiere a los beneficiarios.

Se incluye el sujeto. Si

Recibir, sin costo, la tarjeta credencial u otro medio de identificación que lo acredite como beneficiario del Programa.

No se dice quién recibe el documento de identificación (se infiere que es el o la titular del hogar beneficiario, pero debe aclararse) y además en el apartado correspondiente al Proceso sólo se indica que el medio de identificación del titular es la credencial o tarjeta y no deja abierta la posibilidad a “otro medio”. Debe hacerse consistente en todos los numerales que quien recibe los beneficios puede ser “el titular” o “la titular” , ya que en unos casos, como en este numeral, se menciona “el” y en el de “Reposición de tarjeta” se menciona “la”.

Ya no se menciona “otro medio”. Se homogeneizó el documento para referirse al beneficiario y evitar “el” o “la”.

Si 3.5.1.Derechos

Recibir sin costo el apoyo alimentario.

El padrón de beneficiarios lo establece SEDESOL con base en sus criterios y los resultados de la CIS (Cédula de Identificación Socioeconómica) y aquí se menciona que SEDESOL y DICONSA determinan la modalidad del

Se aclara que es DICONSA quien determina la modalidad del apoyo.

Si

90


Numeral RO 2004





apoyo que se entrega, lo que significa que DICONSA también interviene en el Padrón. No está claro si eso lo determina SEDESOL o ambos.

Reposición de la tarjeta de identificación extraviada de la titular.

Sólo se menciona tarjeta y no credencial o algún otro medio de identificación.

Ya no se menciona “otro medio”. Se aclara el proceso y se indican tiempos y mecanismos de solicitud y respuesta El orden de los enunciados publicados es incorrecto ya que se mezclan acciones para reposición antes de que se indique que se tiene derecho a la reposición misma. Se recomienda una Fe de Erratas.

Si

Recibir un trato digno y respetuoso. Esta claro. No se realizó ninguna modificación.

N.A.

Notificar irregularidades. Es claro pero improcedente ya que es probable que no haya teléfono en las localidades donde vivan los hogares beneficiarios.

Se elimina. Si

3.5.2. Obligaciones

Designar a una titular. No se indica quién hace la designación. No se indica en qué momento se hace la designación, probablemente con la CIS. No hay claridad en el género de

Se aclara el género del titular beneficiario. No se aclara ni quien ni cuando se designa al titular, pero se infiere que con la

Si

91


Numeral RO 2004





la persona titular del hogar beneficiario.

CIS.

Presentar, la titular del hogar beneficiario, la tarjeta o credencial que identifique a la titular para recibir el apoyo alimentario.

Esta es la única de las obligaciones en las que se incluye al sujeto, es decir es la única en que se hace explicita la frase “hogar beneficiario”, misma que debería haberse mencionado desde que se inicia el apartado de obligaciones y derechos, o en su caso repetirse en cada una de las obligaciones. No queda claro si se debe presentar cada vez que se recibe el apoyo alimentario solamente o en los apoyos complementarios también.

Se aclara el género y cuándo debe presentarse la credencial o tarjeta.

Si

Acudir al punto de entrega a recibir el apoyo alimentario y firmar de recibido

No se aclara que la entrega del apoyo alimentario es mensual. No se contempla ninguna opción para los o las titulares de los hogares beneficiarios que sean analfabetas, lo cual es probable dado la población objetivo.

Se aclara que los días de entrega son determinados por DICONSA solamente. Se incluye posibilidad de registrar la huella digital o la firma. Ya se aclaró que la entrega es bimestral.

Si

Cumplir con el requisito de corresponsabilidad.

Aquí se indica que la corresponsabilidad es con asistencia a “pláticas”, pero en los apoyos complementarios se habla de “acciones” de salud y de “cursos” de nutrición, higiene y salubridad, por lo

Continúa la imprecisión sobre la corresponsabilidad, ya que se indica “asistir a pláticas para mejora la alimentación, nutrición y salud” y en el numeral de

No

92


Numeral RO 2004





que no es consistente ni lo referente a las acciones y cursos, ni lo referente al contenido temático de los cursos. No se indica como se controla y verifica el cumplimiento de la corresponsabilidad, ni quien es el responsable (la dependencia que apoya en las pláticas, DICONSA o los mismos beneficiarios ya que ellos son voluntarios en acciones de salud). Se deja totalmente abierta la temporalidad de los apoyos complementarios.

corresponsabilidad se mencionan “acciones de capacitación”; y en el numeral de Sanciones se mencionan “pláticas de capacitación”. Se recomienda utilizar siempre “pláticas de capacitación” y hacer congruente todo el documento. No se indica como se controla y verifica el cumplimiento de la corresponsabilidad, ni quien es el responsable. Se recomienda incluir que DICONSA verifica el cumplimiento de la corresponsabilidad.

Aportar con veracidad los datos socioeconómicos solicitados por el encuestador.

Restringe la aportación de datos socioeconómicos a la encuesta y no contempla otros medios que podrían utilizarse después del levantamiento de la encuesta inicial.

No se modifica redacción, pero se corrige porque ahora es DICONSA quien se encarga de recabar la información de la CIS.

Si

3.5.3. Sanciones Serán causa de baja del padrón de beneficiarios: Si la titular no recoge su tarjeta o documento equivalente, hacer uso indebido de la tarjeta o credencial,

No es consistente el planteamiento de documento de identificación ya que aquí se habla de tarjeta o documento y ya no se menciona la credencial.

Continua la confusión con Credencial, tarjeta o documento que acredite al beneficiario. No tiene implicaciones porque se

Si

93


Numeral RO 2004





hacer uso indebido del apoyo alimentario, no acudir dos veces consecutivas o cuatro discontinuas a recoger el apoyo o a las pláticas, haber reportado información falsa en la CIS.

No está claro qué significa hacer uso indebido del apoyo alimentario. No se indica quién verifica, quién da de baja en el padrón, cuándo ocurre, etc. No queda claro quién es el responsable de las modificaciones en el padrón.

infiere pero valdría la pena corregir este punto. Se modifica de cuatro a tres inasistencias a recoger el apoyo como causa de baja del padrón.

3.6. Participantes 3.6.1. Instancia Ejecutora

DICONSA será la responsable de la operación y ejecución del Programa.

El titulo del apartado se refiere a la instancia ejecutora y no se menciona que también se hará referencia a la instancia operadora. No esta claro cual es la instancia responsable de la operación ya que en el numeral sobre la operación, se indica que varios aspectos operativos son responsabilidad de la SEDESOL. No está claro si la ejecución sólo se refiere a la parte presupuestal ya que en el numeral 4, referente a Operación, se incluye como un sub apartado la ejecución pero sólo referente a la parte de ejecución de recursos financieros. Por lo tanto no esta claro si la

No se modifica, pero se modifican los demás numerales que son inconsistentes con éste numeral y que fueron identificado en las observaciones a las RO 2004, con lo que queda aclarada la inconsistencia.

Si

94


Numeral RO 2004





operación y la ejecución son actividades del mismo nivel o si la primera incluye a la segunda o viceversa. Esta situación tampoco se aclara en los CGEROP.

3.6.2. Instancia normativa

Las instancias normativas del Programa son: el Consejo de Administración de DICONSA y las que resulten competentes de acuerdo a la normatividad aplicable.

Es confuso porque a lo largo de las reglas se menciona como instancia normativa de varios aspecto a SEDESOL y aquí no se le menciona de forma directa.

No se modifica, pero con la mayor cantidad de atribuciones que se otorgan a DICONSA parece más consistente que las RO 2004.

Si

3.7. Coordinación institucional

DICONSA establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para garantizar que sus programas y acciones no se contrapongan, afecten o presenten duplicidades con otros programas del Gobierno Federal. Con este mismo propósito se establecerán acciones de coordinación con gobiernos locales.

Se omite un párrafo aparentemente obligatorio establecido en los CGEROP.

Se incluye un párrafo indicando que “la coordinación institucional y vinculación de acciones busca potenciar el impacto de los recursos, fortalecer la cobertura de las acciones, explotar la complementariedad y reducir gastos administrativos.

Si

4. Operación No se indica que se expedirá el manual de procedimientos tal como lo establecen los CGEROP. No se presenta el proceso en un flujograma o en una tabla tal como lo establecen los CGEROP. Aunque en la mayor parte de las

Se modifica totalmente el numeral. Desaparece el numeral llamado “proceso”. Se incluye el numeral llamado “Información de operación y financiera” el cual contiene los aspectos que en las RO 2004 estaban

Si

95


Numeral RO 2004





etapas del proceso se definen actores responsables, casi en ninguna se definen tiempos tal como lo establecen los CGEROP.

en el numeral denominado “ejecución”. El actual numeral sobre “Ejecución” incluye información sobre cómo se lleva a cabo la entrega de beneficios. Estas modificaciones aclaran la confusión sobe la ejecución de las RO 2004. Se identifican con mayor claridad los responsables de las diferentes etapas de la operación.

SEDESOL procederá a la selección de las localidades en que operará el programa.

Esta claro, sin embargo arrastra la imprecisión del numeral sobre requisitos, porque se refiere a localidades y no a hogares de las localidades que cumplan con los requisitos.

Desaparece, pero se retoma en numerales siguientes más apropiados.

Si

Se procederá al levantamiento de la información socioeconómica de los hogares ubicados en dichas localidades.

No se aclara que se llevará a cabo una encuesta.


Si

4.1. Proceso

Determinar los hogares que se encuentran en condiciones de pobreza y, por tanto, sean susceptibles de incorporarse al padrón de beneficiarios del programa.

No se aclara de donde surge la información contenida en las cédulas de información socioeconómica, aunque se deduce que de la encuesta. Se infiere que SEDESOL elabora el padrón pero no se aclara.

Desaparece, pero se retoma en numerales siguientes más apropiados

Si

96


Numeral RO 2004





En una parte posterior del proceso se indica que SEDESOL entrega el Padrón a DICONSA por lo que se confirma que SEDESOL elabora el padrón, pero no se explícita.

Entrega en mano de tarjeta o credencial que identifica a los titulares designados de los hogares

No se aclara dónde se lleva a cabo la entrega.


Si

SEDESOL entrega el padrón de beneficiaros cotejado contra entrega de tarjetas de identificación a DICONSA, para la programación de la entrega de los apoyos.

No se aclara qué sucede cuando el padrón se modifica posteriormente a solicitud de potenciales beneficiarios.


Si

Se acuerdan lugares, fechas y horas de entrega del apoyo alimentario, así como el calendario de las pláticas sobre nutrición, higiene y salubridad.

Hay confusión en lo ya mencionado en otros numerales sobre el género de las personas titulares de los hogares beneficiarios, y la corresponsabilidad con las “pláticas”. Además no es consistente en el sentido de que no indica que la fecha y hora pueden ser distintas, pero la entrega del beneficio es mensual como se indica en otro numeral.


Si

Se recoge el apoyo alimentario. Desaparece, pero se retoma en numerales siguientes más apropiados.

Si

97


Numeral RO 2004





Cumplimiento de la corresponsabilidad en el programa.

No está claro quien vigila esta corresponsabilidad.

Desaparece, y se retoma en numerales siguientes más apropiados, pero no se corrige .

No

4.1.1.Padrón de beneficiarios

Se indica que para recibir los apoyos del PAL, todo hogar debe estar registrado en el padrón activo de beneficiarios.

Nuevo

4.1.1.1. Integración del padrón

SEDESOL construirá y actualizará un padrón en el que se registrarán los hogares beneficiarios, los apoyos que reciben y la información socioeconómica que se requiera para la correcta operación del programa, las evaluaciones de impacto del mismo y la planeación para el desarrollo social. La construcción y actualización del padrón se sujetará a las normas que para el efecto emita la SEDESOL. SEDESOL tendrá la facultad de validar la información proporcionada por las beneficiarias y los beneficiarios. La información del padrón deberá ser publicada y estar disponible en las páginas de SEDESOL y DICONSA.

Aquí se aclara que SEDESOL construye y actualiza el padrón, sin embargo en el numeral sobre el proceso de incorporación se indica que los que no hayan podido participar en el levantamiento de la encuesta podrán hacer el trámite con DICONSA por lo que hay confusión sobre quien tiene la facultad de actualizar el padrón.

Se aclara el proceso de elaboración y actualización del padrón: SEDESOL selecciona localidades. DICONSA aplica CIS SEDESOL aplica Norma para la asignación de los niveles de pobreza y Lineamientos normativos para la integración, operación y mantenimiento de los padrones de beneficiarios y define padrón de susceptibles beneficiarios. DICONSA determina padrón activo dentro del padrón de susceptibles beneficiarios DICONSA reporta bimestralmente el padrón activo a SEDESOL para

Si

98


Numeral RO 2004





integrar el Padrón Único de Beneficiarios de SEDESOL. SEDESOL y DICONSA deben publicar en Internet el padrón. DICONSA debe publicar durante el primer bimestre del 2006 el monto y población objetivo por entidad federativa .

4.1.1.2. Proceso de incorporación

El proceso de incorporación de los beneficiarios del programa se apegará a los criterios de selección de localidades y a los criterios de elegibilidad de beneficiarios que se establezcan en las presentes reglas. Se realizará mediante la CIS o la verificación directa y documentada del cumplimiento de los criterios de elegibilidad. Los hogares susceptibles de recibir el apoyo que no hayan participado en la CIS podrán solicitar ante DICONSA la verificación directa del cumplimiento de los criterios de elegibilidad para su posible incorporación al padrón de beneficiarios. El proceso de incorporación concluye con el registro de los hogares que cubran los criterios de elegibilidad.

No está claro si el proceso de incorporación de nuevos hogares al padrón lo realiza DICONSA o SEDESOL Se contradice con el numeral de procedimiento de selección que establece que es la Subsecretaria de Prospectiva, Planeación y Evaluación la que realizará el análisis de la CIS para determinar la elegibilidad, pero no deja abierta la posibilidad de que DICONSA también verifique información.

Se aclara el proceso de incorporación inicial y nuevas incorporaciones: SEDESOL entrega a DICONSA lista de los hogares susceptibles de ser incorporados. DICONSA informa a SEDESOL los nombres de los beneficiarios que se vayan incorporando (Padrón Activo). DICONSA entrega credenciales o tarjetas de identificación del PAL. Potenciales beneficiarios solicitan a los supervisores operativos de DICONSA su incorporación. Las solicitudes se concentran en oficinas

Si

99


Numeral RO 2004





centrales de DICONSA. SEDESOL determina las posibilidades del levantamiento de la CIS en los hogares que solicitaron su incorporación. Aunque no se aclara quien levanta la CIS, se infiere que es DICONSA. Si no hay respuesta en 90 días naturales se debe considerar respuesta negativa a la solicitud de incorporación.

4.1.1.3. Registro de hogares en el padrón de beneficiarios

Para poder ser beneficiario del programa, todo hogar debe estar registrado en el padrón de beneficiarios.

Este numeral no aporta ninguna información adicional sobre el procedimiento, ya que cuando se construye el padrón y se publica quedan registrados todos los hogares beneficiarios. En su caso, no queda claro cuál es la intención de este numeral.

Desaparece, pero se incluye el contenido en el inicio del numeral sobre Padrón de Beneficiarios.

Si

Se agrega un numeral sobre “Administración del Padrón” que indica que DICONSA será la responsable de la administración del padrón activo de beneficiarios. Se subsana la inconsistencia al respecto de las RO 2004.

Nuevo

100


Numeral RO 2004





4.2 Ejecución

Se corrige el contenido del numeral sobre Ejecución de las RO 2004. El nuevo contenido indica que: DICONSA convoca y reúne a los titulares de los hogares beneficiarios del padrón activo para entrega de identificaciones; para integrar comités de beneficiarios; para determinar lugares, fechas y horas de entrega de apoyos; y para definir calendario de pláticas de corresponsabilidad.

Nuevo

Se agrega un numeral nuevo sobre “Información de operación y financiera” con el contenido del numeral de “Ejecución” de las RO 2004, subsanando el error.

Nuevo

4.2.1. Avances físico-financieros

DICONSA informará a las instancias correspondientes, acerca de la operación del Programa con una periodicidad trimestral y anual, y en su caso los de carácter especial que se requieran que muestren el avance físico financiero y permitan verificar los logros y la congruencia entre

Se omiten párrafos que se establecen en los CGEROP, tal como el referente a las variaciones en el presupuesto ejercido y en las metas, entre otros.

No se modifica, pero se infiere que en los avances físico financieros se incluyen las variaciones en las metas.

Si

101


Numeral RO 2004





ambos aspectos. Se deberán explicar las variaciones entre el presupuesto autorizado y el modificado.

4.2.2. Cierre del ejercicio

DICONSA entregará a SEDESOL el reporte de la Cuenta Pública, con objeto de informar a la Cámara de Diputados.

Está claro. No se realizó ninguna modificación.

N.A.

4.2.3. Recursos no devengados

DICONSA reintegrará a la Tesorería de la Federación los recursos que no se devenguen al cierre del ejercicio fiscal correspondiente.


N.A.

5. Auditoria control y seguimiento


N.A.

5.1. Auditoria y control

El Órgano Interno de Control realizará las acciones que correspondan conforme a su programa anual.


N.A.

5.1.1. Instancias de control y seguimiento

La Auditoria Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control son los encargados de vigilar que se cumpla con la normatividad aplicable en la materia y las Reglas de Operación Vigentes.


N.A.

5.2. Resultados y seguimiento

El seguimiento de los resultados, producto de las revisiones que realicen las diversas instancias fiscalizadoras a la operación del programa, se llevará a cabo por medio de las sesiones que realice el

Está claro. Se modifica para aclarar que el seguimiento lo realizará el Órgano Interno de Control y el control y evaluación de resultados de las acciones de mejora se

N.A.

102


Numeral RO 2004





Comité de Control y Auditoria integrado en DICONSA. Los resultados que se analicen en las diversas sesiones servirán a DICONSA como elementos de evaluación de las presentes Reglas de Operación.

valorarán en el Comité de Control y Auditoría de DICONSA. Nuevo, positivo y consistente.

6. Evaluación

6.1. Interna DICONSA será la responsable de que el Programa disponga, a más tardar el 30 de junio de 2004, de un sistema de seguimiento de resultados basado en la integración de indicadores para la revisión de procesos operativos, a efecto de mantener un constante monitoreo y evaluación del desempeño del programa y con ello buscar alternativas de mejora que induzcan una mayor eficiencia en su ejecución, con base en los lineamientos que para ello disponga la Subsecretaría de Planeación, Prospectiva y Evaluación de la SEDESOL.. Con el fin de verificar el correcto desarrollo del Programa, así como el cumplimiento de sus metas y objetivos, se considerará la ejecución de talleres participativos con los beneficiarios para la evaluación sistemática de los procesos que

Se confunde nuevamente la ejecución con la operación del Programa, ya que en el numeral de ejecución sólo se refiere a la parte del ejercicio financiero. No esta claro el objetivo ni la mecánica de operación de los talleres participativos.

Se modifica completamente el contenido. Desaparece lo referente a la elaboración y presentación del sistema de seguimiento y medición de resultados. Desaparecen de este numeral los indicadores y se crea un nuevo numeral con esa información. Desaparece la obligación de llevar a cabo talleres participativos con los beneficiarios. Se agrega que: DICONSA realizará el seguimiento físico-financiero de la aplicación

Si

103


Numeral RO 2004





forman parte de la operación del programa.

de los recursos, incluyendo el avance en metas presupuestales, población beneficiada y cumplimiento de Reglas de Operación. DICONSA supervisará en campo la ejecución del programa. Se incluirá la evaluación interna en el Informe de Actividades y Autoevaluación que se presenta al Consejo de Administración de DICONSA.

6.1.1. Indicadores Indicador de cobertura de los hogares, modalidad apoyo alimentario. Dimensión: Cobertura Objetivo del indicador: Determinar el grado de cobertura del Programa según lo programado. Fórmula: (Número de hogares beneficiarios que recibieron apoyo Alimentario/Número total de hogares que habitan las localidades beneficiarias) x 100 Unidad de medida: % Periodicidad: Trimestral Indicador estándar: 25% Indicador de eficiencia de surtimiento Dimensión: Atención

No se incluye un anexo con meta anuales. No se cumple con el artículo 55 del PEF 2004 que establece que se deben incluir indicadores de resultado desagregados por sexo y por grupo de edad quinquenales, de forma que se demuestre el acceso equitativo y no discriminatorio de las mujeres e indígenas a los beneficios de los programas. El primer indicador tiene un indicador estándar muy pequeño. Además el denominador se refiere a la totalidad de las hogares de las

El primer indicador permanece igual, sòlo cambia la periodicidad de trimestral a bimestral. El indicador estándar sigue siendo muy pequeño. No se subsana el sesgo del denominador. El segundo indicador se modifica para llamarse: “indicador de eficiencia de entregas”. Los cambios son: Dimensión: Atención Objetivo del indicador: Determinar el grado de eficiencia de las entregas

Parcialmente

104


Numeral RO 2004





Objetivo del indicador: Determinar el grado de eficiencia del surtimiento Fórmula: (Número de paquetes alimentarios entregados/Número de beneficiarios en el padrón) x 100 Unidad de medida: % Periodicidad: Mensual Indicador estándar: 90% Indicador de eficiencia presupuestal Dimensión: Atención Objetivo del indicador: Determinar el grado de eficiencia de los egresos del Programa Fórmula: (Subsidio autorizado/Subsidio ejercido) x 100 Unidad de medida: % Periodicidad: Anual Indicador estándar: 90%

localidades beneficiarias, cuando debería referirse a la totalidad de los hogares que son la población objetivo en las localidades beneficiarias. El tercer indicador tiene las variables invertidas, además de que no está claro a que se refiere con que la dimensión que mide es Atención ya que en realidad se refiere a un asunto presupuestal y mide el ejercicio del gasto, y por diferencia el sub ejercicio del gasto.

Fórmula: (Número de apoyos entregados/Número de apoyos programados de acuerdo al padrón de beneficiarios) x 100 Unidad de medida: % Periodicidad: Bimestral Indicador estándar: 90% El tercer indicador no cambia pero se corrige el error de la inversión del numerador y el denominador.

6.2. Externa Con apego al PEF, DICONSA y la Dirección General de Evaluación de los Programas Sociales de la SEDESOL elaborarán los términos de referencia para la evaluación externa del programa, misma que deberá realizarse por una institución académica y de investigación u organismo especializado de carácter nacional o internacional con reconocimiento y experiencia en la materia, con base en la normatividad aplicable. Los resultados serán

Se omite la fecha en que de forma obligatoria debe presentarse a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, las SHCP, y la SFP.

Se incluye la participación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en la definición de criterios y lineamientos para la evaluación. Se incluye la fecha en que debe presentarse al H. Cámara de Diputados la evaluación externa.

Si

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reportados a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados de acuerdo con lo establecido en el Decreto del PEF para el presente ejercicio fiscal.

Se define la participación de la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales de SEDESOL, pero en el siguiente párrafo el nombre de la esta dirección aparece cómo Dirección General de Evaluación de los Programa Sociales. Se recomienda una Fe de Erratas.

7. Transparencia No se menciona en el titulo del numeral pero también se refiere a rendición de cuentas.

7.1. Difusión Conforme a lo dispuesto en el PEF, las Reglas de Operación deben publicarse en el DOF y estar disponibles para la población en las representaciones estatales de DICONSA y de SEDESOL, en la Red de Almacenes de DICONSA, así como en los sitios de Internet de DICONSA y SEDESOL. DICONSA dará a conocer a través de su página de Internet, los lineamientos y procedimientos de operación que sean necesarios para que la población objetivo del programa tenga pleno conocimiento de los requisitos para participar en el mismo, las características de los

Están claros los mecanismos de difusión de las RO, pero no está clara la difusión de sus características, proceso de incorporación, lugar y fecha para solicitudes, etc. la cual es información que debe llegar a la población objetivo. Dadas las características del programa no es consistente el proceso de difusión con el tipo de población objetivo que se pretende beneficiar y a que no se detallan los mecanismos más pertinentes tales como medios impresos o incluso en lenguas indígenas, por ejemplo.

Se elimina la obligatoriedad de difundir los lineamientos y procedimientos de operación que sean necesarios para que la población objetivo del programa tenga pleno conocimiento de los requisitos para participar en el mismo, las características de los apoyos y la corresponsabilidad que éstos conllevan, los procedimientos para poder registrarse como

No

106


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apoyos y la corresponsabilidad que éstos conllevan, los procedimientos para poder registrarse como beneficiario, los mecanismos de participación social, los derechos y obligaciones que adquieren al participar en el programa, así como sobre las instancias administrativas que son responsables de recibir las solicitudes y dar respuesta las mismas.

beneficiario, los mecanismos de participación social, los derechos y obligaciones que adquieren al participar en el programa, así como sobre las instancias administrativas que son responsables de recibir las solicitudes y dar respuesta las mismas. Se sustituye el párrafo anterior con uno que indica que se darán a conocer los aspectos relevantes del programa”. Se recomienda volver a incluir el párrafo que se eliminó, además de lo nuevo que se incluyó en 2006.

7.2. Contraloría social

La participación social en las actividades de vigilancia del programa estará a cargo de los beneficiarios del programa, quienes se constituirán en instancias de contraloría social. A través de los comités de beneficiarios y las organizaciones de la sociedad civil, se impulsará la participación de las familias

Se contradicen los dos párrafos ya que en uno sólo se faculta a los beneficiarios del programa para convertirse en instancias de contraloría social y en el otro se faculta a cualquier miembro de la sociedad. No esta claro si la contraloría social es para vigilar la correcta operación del programa (tampoco queda claro si se

No se modificó. No

107


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beneficiarias y de la comunidad en general, a efecto de apoyar la operación del programa.

incluye la vigilancia sobre los recursos financieros o no) o para impulsar la participación social, ya que no es lo mismo que como consecuencia de la vigilancia se fomente la participación social a que primero se fomente la participación social y luego se vigile.

8. Quejas y denuncias

Las inconformidades, quejas o denuncias respecto de algún aspecto relacionado con el programa pueden ser presentadas por los beneficiarios o por la población en general, podrán ser presentadas en lo canales institucionales de los tres niveles de gobierno, en la contraloría interna de SEDESOL, en el teléfono 01 800 714 83 40, del interior del país y al 53 28 50 00 desde la Ciudad de México o a través de las páginas de Internet de DICONSA o de SEDESOL.

Se está suponiendo que todas las quejas y denuncias involucran a servidores públicos cuando puede haber de otro tipo de queja, como por ejemplo el tipo de productos de la canasta. No ofrece posibilidades factibles de queja y denuncia al alcance de la mano de los beneficiarios ya que el teléfono y el internet son poco probables de disponer en las localidades donde habitan los beneficiarios de este programa.

Se modifican los textos para incorporar la posibilidad de despejar también dudas sobre el programa. Se hace referencia explicita a delitos electorales. No desglosan los canales institucionales de denuncia y se mantiene la imposibilidad práctica en muchos casos de hacer uso de estos canales. Se recomienda incluir al personal de DICONSA que tiene el trato directo con los beneficiarios como otro canal.

Parcialmente

Transitorio Los hogares beneficiarios del apoyo No se indica cómo, ni quien Se modifica, pero no aplica N.A.

108


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alimentario que se otorgó a través del Programa de Desarrollo Local (microrregiones) en el Ejercicio 2003, se incorporarán al padrón de beneficiarios del programa de apoyo alimentario, en el entendido que cumplen los criterios de elegibilidad de las presentes Reglas de Operación, salvo aquellos casos en que existan causales para darlos de baja del padrón, de acuerdo al numeral 3.5.3 de las presentes Reglas de Operación.

hará la incorporación. para 2006.

1 N.A. No aplica

109


En términos generales, la estructura de las Reglas de Operación para 2004 contenían

algunos de los elementos principales marcados por las disposiciones normativas a las que

se encontraba sujeto el Programa, sin embargo dichos elementos no estaban explicados de

forma clara y congruente en su mayor parte. Del total de numerales, más del 90 por ciento

contenía alguna observación, lo que hubiera sido justificación suficiente para la publicación

de modificaciones a las Reglas para el ejercicio 2005. Sin embargo, aún con los esfuerzos

realizados por DICONSA para publicar modificaciones en 2005, no fue posible;

publicándose las modificaciones hasta febrero de 2006.

Cabe señalar que en la versión 2004 de las RO era notoria la problemática en la

congruencia de los textos tanto en títulos como en contenidos, ya que se tenían en el índice

numerales que no existen en el contenido y en el propio contenido se encontraban casos

donde se otorga la misma facultad a dos instancias distintas (tal es el caso de la

actualización del padrón de hogares beneficiarios). En las RO 2006 este problema fue

subsanado.

Las RO de 2004 no cumplían completamente con los Criterios Generales para la

Elaboración de Reglas de Operación de los Programas publicados por la Secretaría de la

Función Pública, en diversos aspectos, resaltando entre los más importantes los que se

refieren a la definición de la población objetivo, los requisitos para acceder al programa y

las etapas cronológicas del proceso identificando actores, tiempos y lugares físicos donde

se realizarán las diversas actividades tanto para tener acceso al programa como para la

entrega beneficios y darle seguimiento al proceso. Este problema no fue resuelto con el

Acuerdo de Modificación de las RO de 2006.

Es muy importante notar que ni las RO para 2004, ni las de 2006 indican claramente el

mecanismo de corresponsabilidad. Existe confusión sobre las responsabilidades que los

beneficiarios tienen que cumplir y sobre el procedimiento de verificación del cumplimiento

de dichas responsabilidades. Es importante hacer notar que este proceso de verificación es

110


complicado y costoso para DICONSA. Sin embargo, debería considerarse en el presupuesto

para que se pueda cumplir con este proceso.

El análisis realizado para 2004 arrojó como uno de lo resultados la alta proporción en la

ausencia de referencias sobre los tiempos en que se deben llevar a cabo las diferentes

actividades, tal es el caso de las acciones relacionadas con la entrega de apoyos

complementarios que constituyen el condicionamiento de la entrega del paquete

alimentario. Esta deficiencia no fue subsanada en las RO de 2006. En este sentido vale la

pena mencionar la dificultad en el establecimiento de calendarios tanto para la entrega de

los apoyos alimentarios como de apoyos complementarios, debido a las condiciones

geográficas o climatológicas (ubicación, inaccesabilidad de caminos etc.), o a demoras en

las liberaciones presupuestales. Sin embargo, sería conveniente evaluar que se establecieran

calendarios con periodos de tiempo amplios.

En las RO de 2004 se establecía que el proceso de selección de los hogares beneficiarios,

era llevado a cabo por SEDESOL en un inicio y, aparentemente, por DICONSA

posteriormente. Este problema se solucionó con las RO 2006 ya que se define a DICONSA

como primera instancia de contacto para solicitar incorporaciones al programa.

Un aspecto que no favorecía el seguimiento sobre la gestión del programa era la escasez de

información que se puede obtener de los indicadores que se debían evaluar internamente,

según las RO de 2004. Además de que no cumplían con lo establecido en el PEF en

materia de diferenciar niños, mujeres, indígenas, etc. En las RO de 2006 se modifica uno

de los indicadores anteriores y no se hace desglose por niños, mujeres indígeneas, etc,

debido a que esa disposición ya no está incluida en el PEF 2006.

Las disposiciones de 2004 sobre la difusión del programa no favorecían un amplio alcance

por medios que fueran más asequibles a la población objetivo, ya que Internet u otros

medios, electrónicos o incluso impresos, no están disponibles en el tipo de localidades que

atiende el PAL. Estos aspectos no fueron subsanados con la RO 2006.

111


Las conclusiones preliminares a las que podemos llegar en este informe son las siguientes:

Primero, podemos decir que las Reglas de Operación si están orientadas a la consecución

del objetivo fundamental del Programa de Apoyo Alimentario, si se considera que la

finalidad del Programa se refiere a la entrega del apoyo alimentario en especie para mejorar

la ingesta y nutrición de hogares en situación de pobreza. Esto significa que, por un lado,

los diagramas del proceso general que marcan las Reglas de Operación para 2004 y 2006

tienen como núcleo en torno al cual se alinean todos los a actividades, la entrega del apoyo

alimentario en especie. Por otro lado, la matriz de consistencia elaborada permite ver que la

mayor parte de las disposiciones se refieren a actividades relacionadas con la focalización y

entrega del apoyo alimentario en especie. Se indica que existen apoyos en especie y en

efectivo aunque no hay un desglose diferenciado en la operación para cada tipo de apoyo

debido a que los procesos son similares.

En segundo lugar, se puede decir que los elementos clave del diseño del Programa,

analizados con base en las Reglas de Operación 2004, no estaban definidos claramente.

Esto significa que existían contradicciones y debilidades que valía la pena resolver. En el

propio diagrama y en la matriz de consistencia para 2004, así como en el análisis

presentado, se puede verificar la falta de claridad en gran parte de las disposiciones. Los

aspectos más relevantes son los vinculados con la población objetivo y la integración del

padrón, así como con lo relacionado con la corresponsabilidad y la ausencia de indicaciones

claras de tiempos y lugares para desarrollar actividades claves del proceso. En el análisis

de las Reglas publicadas en 2006 se encontró que las deficiencias en relación con la

integración y actualización del padrón fueron superadas, teniéndose ahora mucho más

claridad en las responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL. La problemática expuesta

para 2004 en relación con la población objetivo fue superada parcialmente, al definir que se

trata de hogares en localidades de alta y muy alta marginación. Sin embargo queda

pendiente la aclaración de que se trata de hogares en pobreza de capacidades.

En tercer lugar, con base en las RO 2004 se determinó que había falta de congruencia entre

los distintos elementos del diseño del Programa. Nuevamente, del diagrama y la matriz de

112


consistencia se dedujeron aspectos que confirmaron la falta de congruencia interna entre los

distintos elementos. Así, por ejemplo, en un elemento se definía una instancia responsable

del padrón y en otro elemento se incluía a dos instancias; los requisitos para ser beneficiario

del Programa se ubicaban en el elemento procedimiento de selección cuando deberían estar

precisamente en requisitos, etc. Estos aspectos fueron subsanados con la publicación de las

RO 2006, en donde se definen responsabilidades de manera clara y directa y el proceso de

operación del programa es mas ordenado y congruente.

1.7 Inventario de programas de apoyo social estatales

En México, como en la mayoría de los países que enfrentan altos niveles de pobreza y

restricciones importantes de recursos públicos para atender esta problemática, los

principales desafíos de la política social incluyen:

• Aumentar la eficiencia de los programas atendiendo al mayor número de

beneficiarios posibles, con la mejor calidad, utilizando los recursos disponibles.

• Aumentar la eficacia de los beneficios otorgados para transformar las condiciones de

vida de los beneficiarios.

• Focalizar los beneficios en los grupos más pobres, priorizando a aquellos más

necesitados.

Las necesidades a cubrir para las personas y hogares en condición de pobreza abarcan

múltiples dimensiones. Esto significa que se tienen que atender de manera holística e

intersectorial los diferentes ámbitos humanos, sociales y económicos y articularlos entre sí.

Para enfrentar estos desafíos, la estrategia de política social debe buscar de manera explícita

el establecimiento de políticas integrales que puedan contribuir al aumento de la eficiencia

y efectividad de las acciones para la reducción de la pobreza.

113


Una política integral debe diseñarse y ejecutarse coordinando los esfuerzos realizados por

los distintos actores (agencias federales, distintos niveles de gobierno y organizaciones de

la sociedad civil), con la finalidad de permitir una complementariedad que incremente el

impacto de los apoyos otorgados. Al mismo tiempo, esta coordinación evita la duplicidad

en la focalización y beneficios de los programas ejecutados promoviendo la eficiencia de

los recursos asignados.

En este contexto la actual estrategia de desarrollo social del gobierno mexicano, “Contigo”,

busca agrupar a los programas sociales que involucran diferentes dimensiones de atención

en diferentes etapas del ciclo de vida de las personas que enfrentan situaciones económicas

y sociales adversas. La estrategia supone facilitar el acceso a servicios de salud y educación

de calidad y niveles nutricionales adecuados y promueve la generación de mejores

oportunidades de ingreso (empleos, acceso al crédito), buscando que todas las personas

cuenten con una protección social y un patrimonio mínimo.

El objetivo de esta sección es presentar un inventario inicial de programas sociales a nivel

estatal, con base en la información disponible de las entidades federativas, que permita

establecer de forma tentativa en qué medida existe complementariedad o duplicidad con el

Programa de Apoyo Alimentario.

La tabla 3-7 que se presenta en esta sección tiene como fuente la información que es

pública y accesible a través de las páginas de internet de los gobiernos estatales. La

información expuesta en la tabla contiene el nombre de la entidad federativa, el nombre del

programa, el sector en el cual se encuentra dicho programa, la descripción de la población

beneficiada, el tipo de beneficio otorgado, el condicionamiento que se establece, si existe, y

la dependencia que lo opera. Se añadieron dos columnas para diferenciar los programas de

posible complementariedad o duplicidad. Se consideró complementariedad cuando el

beneficio otorgado es distinto al ofrecido por el PAL o va dirigido a diferente tipo de

beneficiario. Se consideró duplicidad cuando el beneficio otorgado es una ayuda en especie

para alimentación y va dirigido al mismo tipo de beneficiario que el PAL. Por ejemplo, los

114


desayunos escolares del DIF son considerados complementarios ya que a pesar de ser un

subsidio alimentario en especie es otorgado sólo a los niños de los hogares pobres en las

escuelas, de forma que no beneficia a los otros integrantes. Un programa duplica esfuerzos

con el PAL cuando el beneficio otorgado consiste en una canasta o paquete alimentario

dirigido a la familia. Cabe señalar aquí que la información disponible en muchos casos no

es muy detallada, tanto en el tipo de beneficio que se otorga como los criterios de selección

de la población beneficiada, por lo que los resultados del presente análisis deben ser

tomados sólo como indicativos para un estudio más profundo de este tema.

115


Tabla 3-7 Inventario de Programas Estatales

Estado Programa Sector que cubre

Población beneficiada

Beneficio otorgado Condiciona-miento

Dependencia que lo opera

Posible Complementariedad

Posible Duplicidad

Aguascalientes

No se mencionan

Baja California

Desayunos Escolares

Nutrición Niños en condiciones de marginación en 460 escuelas

Desayunos escolares No se menciona

DIF Estatal Si

Baja California Sur

No se mencionan

Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables

Nutrición Personas vulnerables que no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas

Dotación de insumos y/o una ración alimentaria junto con acciones de orientación alimentaria

No se menciona

DIF Estatal Si Campeche

Atención a Menores de 5 años

Nutrición Niños menores de cinco años con algún grado de desnutrición y en riesgo que habitan en zonas indígenas, rurales y urbano marginadas preferentemente. Que no reciben apoyo

Otorgamiento de apoyos alimentarios pertinentes, incorporando acciones dirigidas a los padres de familia que permitan un cambio de hábitos de alimentación y salud.

No se menciona

DIF Estatal Si

116







Posible Duplicidad

alimentario de otro programa.

Desayunos Escolares

Nutrición Población infantil en edad escolar y preescolar ubicados en zonas indígenas, rurales y urbano-marginadas preferentemente

Desayunos escolares

(43,000 desayunos diarios)

No se menciona

DIF Estatal Si

Chiapas Vida Mejor para las Mujeres, las Niñas y los Niños de Chiapas

Nutrición y desarrollo social

Mujeres y niños con índices de desnutrición que se encuentren en situación de vulnerabilidad

Apoyos en efectivo para la promoción de autoconsumo

Trabajar en actividades de traspatio como huertos que permitan mejorar la disponibilidad de alimentos de bajo costo y con alto contenido nutricional

Secretaría de Desarrollo Social Estatal

Si

Cocinas Comunitarias

Nutrición y Desarrollo Social

54 municipios de atención prioritaria , localidades de alta y muy alta marginación, niños menores

Productos como: arroz, aceite, atún, fríjol, avena, pasta, azúcar , harina de maíz y leche saborizada

Trabajar en las cocinas comunitarias

DIF Estatal Si

117







Posible Duplicidad

de 5 años con énfasis en los niños de 3 años que tuvieran alto grado de desnutrición

Nutrición y Educación en Solidaridad

Nutrición Niños en edad escolar o preescolar ubicados en 44 municipios de muy alta marginación


Secretaría de Desarrollo Social, DIF

Si

Chihuahua Desayunos Escolares

Nutrición Población infantil en condiciones de marginación en edad escolar y preescolar

Desayunos 45,000 beneficiarios

No se menciona

DIF Estatal Si

Desayunos escolares

Nutrición Estudiantes de escuelas rurales y urbanas marginadas


DIF Estatal y SEPC

Si Coahuila

Sedespensa Nutrición Campesinos de 90 localidades de los municipios de Cuatrociénegas, Ocampo, San Pedro, Viesca, Arteaga y General Cepeda,

Dotación de una canasta básica

No se menciona

Gobierno Estatal

Si

118







Posible Duplicidad

dedicados a la explotación de recursos forestales no maderables

Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables (PAASV)

Nutrición Familias que por su situación económica requieren de apoyo alimentario

Se provee mensualmente y durante un año una despensa. Distribución de semillas para establecimiento de huertos para autoconsumo Orientación sobre higiene, manejo y mejores hábitos alimentarios.

No se menciona

DIF Estatal Si

Programa de Asistencia Alimentaria a Familias

Nutrición Madres solteras, indigentes, familias desamparadas personas en situación extraordinaria

Se otorga mensualmente una despensa

No se menciona

DIF Estatal Si Colima

Desayunos Calientes

Nutrición Niños en edad escolar en situación de vulnerabilidad

Desayunos No se menciona

DIF Estatal Si

Durango Asistencia Alimentaria

Nutrición Familias de los municipios con más altos índices de marginación, a ancianos, mujeres gestantes y

Entrega mensual de despensas a familias de los municipios con más altos índices de marginación

No se menciona

DIF Estatal Si

119







Posible Duplicidad

madres lactantes Desayunos Escolares

Nutrición Población infantil en condiciones de marginación en edad escolar y preescolar

Desayunos escolares

No se menciona

DIF Estatal Si

Mujeres jefas de familia

Médico y nutricional

Jefas de familia en zonas urbanas en pobreza extrema que sean el principal sustento familiar Los ingresos no deberán ser superiores a 3.5 salarios mínimos

Atención médica y nutricional.

No se menciona

Secretaria de desarrollo Social Estatal

Si

Desayunos Escolares

Nutrición Los niños de preescolar, 1° y 2° grados de primaria, particularmente de zonas rurales y urbanas marginadas.

Dotación de un desayuno diario compuesto por un brick de leche, postre y galleta fortificados

No se menciona

DIF y Secretaría de Desarrollo Social Estatal

Si

Estado de México

Dotación Alimenticia a Población Marginada

Nutrición Familias con mayor índice de marginación, con énfasis en los grupos de alto riesgo

Ayuda alimentaria y orientación alimentaria

No se menciona

DIF y Secretaría de Desarrollo Social Estatal

Si

120







Posible Duplicidad

Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables

Nutrición Familias que habitan en zonas rurales y marginadas. Deberán contar con dos miembros de los siguientes grupos: niños menores de cinco años, mujeres embarazadas y/o en período de lactancia, adultos mayores de 60 años y personas con discapacidad

Dotación mensual de alimentos básicos por una cuota mínima de recuperación

No se menciona

DIF Estatal Si Guanajuato

Desayunos Calientes

Nutrición Niños en edad escolar en situación de vulnerabilidad

Desayunos No se menciona

DIF Estatal Si

Guerrero Salud Mujeres embarazadas en situación de pobreza

Medicamentos Asistencia a los cursos de nutrición

Si

Hidalgo No se menciona

Jalisco Ayuda Alimentaria Directa PAAD

Salud y Nutrición

Las familias de escasos recursos y con ingresos menores a dos salarios mínimos que sostienen a

Entrega de despensas mensuales.

Asistencia a pláticas de orientación, capacitación y asesoría en la

DIF Estatal Si

121







Posible Duplicidad

niños menores de 5 años, madres embarazadas, madres en periodo de lactancia, personas con discapacidad, y adultos mayores son apoyadas por este programa.

elaboración de alimentos.

Desayunos Escolares Fríos y Calientes

Salud y Nutrición

Niños y niñas de entre los 3 y 12 años que presentan algún grado de desnutrición o están en situación de riesgo

Desayunos escolares fríos y calientes

No se menciona

DIF Estatal Si

Michoacán PASAF Asistencia Social Alimentaria a Familias

Nutrición Personas en condiciones de marginación, desamparo, mujeres en lactancia o embarazo y discapacidad. Casas hogar, asilos, albergues y centros de

Entrega de despensas

Que los jefes de familia lleven a los niños a chequeos médicos

Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia Michoacana

Si

122







Posible Duplicidad

asistencia en municipios urbanos

Desayunos Escolares

Salud y Nutrición

Población infantil en condiciones de marginación en edad escolar y preescolar

Desayunos a 130 mil niñas y niños de educación primaria y preescolar.

No se menciona

Gobierno Estatal

Si

Asistencia Alimentaria Básica a Sujetos Vulnerables

Nutrición Grupos vulnerables ubicados en zonas indígenas, rurales y urbano marginadas de los 33 municipios. Que no reciba algún otro apoyo alimentario

Entrega de despensas mensuales en apoyo a la economía familiar a población vulnerable

No se menciona

DIF Estatal Si Morelos

Atención Alimentaria

Nutrición Menores de 5 años de comunidades con mayor grado de vulnerabilidad, que viva en

Otorga papilla No se menciona

DIF Estatal Si

123







Posible Duplicidad

marginación. Que no reciba algún otro apoyo alimentario

Desayunos Escolares

Nutrición Población infantil en condiciones de marginación en edad escolar y preescolar en 33 municipios del estado.

Otorga despensas, orientación alimentaría, supervisión y asesoría en las 209 Cocinas donde se sirven desayunos calientes,

No se menciona

DIF Estatal Si

Huertos, Siembras Familiares y Especies Menores

Salud y nutrición

Familias de escasos recursos económicos, que habitan en zonas marginadas del Estado de Morelos.

Entrega de paquetes de semillas para el establecimiento de huertos familiares; paquete de aves para establecimiento de granjas de traspatio y paquete de herramientas.

Que trabaje en los huertos

DIF Estatal Si

Programa de Raciones Alimentarias

Nutrición Zonas urbanas marginadas, zonas rurales e indígenas marginadas

Desayunos Escolares. No se menciona

DIF Estatal Si Nayarit

Ayuda Alimentaria Directa

Nutrición Grupo vulnerable: mujeres embarazadas, niños menores de cinco años, discapacitados, ancianos,

Entrega mensual de una despensa con productos básicos.

No se menciona

DIF Estatal Si

124







Posible Duplicidad

menores en periodo de lactancia

Nuevo León

No se mencionan

Programa de Desayunos Escolares

Nutrición Población infantil en edad preescolar y escolar hasta tercer grado, con problemas de riesgo de desnutrición. No contar con otro apoyo de asistencia social alimentaria similar otorgado por otra entidad federativa Estatal o Federal

Leche entera, galleta de cereal rellena de mermelada

No se menciona

DIF Estatal Si Oaxaca

Programa de Asistencia Alimentaría a Sujetos Vulnerables

Nutrición Sujetos vulnerables como adultos en plenitud, personas con discapacidad, viudas, madres solas, embarazadas, que vivan en

Arroz, fríjol negro, aceite, azúcar estándar, harina de maíz, harina de amaranto para atole, pasta / sopa

No se menciona

DIF Estatal Si

125







Posible Duplicidad

comunidades de alta y muy alta marginación.

Atención a Menores de 5 años no escolarizados en riesgo

Nutrición Niños y niñas de 6 meses a 5 años 11 meses que vivan en localidades de alta y muy alta marginación

Leche entera / polvo, cereal Asistir al control de peso y talla trimestral.

DIF Estatal Si

Espacios de Alimentación Encuentro y Desarrollo

Nutrición Niños y niñas desnutridos de 6 meses a 5 años 11 meses, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, niños y niñas de 6 a 14 años, personas de la tercera edad en situación de pobreza, personas con discapacidad. Comunidades de 200 a 800 habitantes; localidades con alta y muy alta marginación, alto nivel de

Arroz, fríjol negro, aceite, harina de maíz estándar, atún, puré de tomate, harina de amaranto para atole y leche entera en polvo

No se menciona.

DIF Estatal Si

126







Posible Duplicidad

desnutrición y mortalidad infantil y materna. Y que no cuenten con otros programas alimentarios del sistema DIF Oaxaca

Puebla No se menciona

Programa de Desayunos Escolares

Nutrición Los menores en edad preescolar y escolar requieren de una alimentación sana y nutritiva para lograr un mejor aprovechamiento escolar

Desayunos escolares y se brinda orientación alimentaria y nutricional

No se menciona

DIF Estatal Si Querétaro

Programa Alimentario

Nutrición Mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, y menores con problemas de desnutrición.

Paquetes nutricionales No se menciona

DIF Estatal Si

Quintana Roo

No se mencionan

San Luís Potosí

Asistencia Alimentaria

Nutrición Familias en situación de

Dotación mensual de alimentos (despensas)

No se menciona

DIF Estatal Si

127







Posible Duplicidad

a Familias en Desamparo y Sujetos Vulnerables

pobreza extrema, mujeres en periodo de lactancia y/o embarazo, adultos mayores y personas con alguna discapacidad en desamparo. Siempre y cuando no se cuente con el apoyo de otro programa similar

proporcionada por un año. Se cuenta con la modalidad de Transferencias en Especie y Transferencias Financieras.

Desayunos Escolares Fríos y Calientes

Nutrición Niños y niñas con algún grado de desnutrición y en riesgo, que asisten a planteles públicos de educación preescolar y primaria, ubicados en zonas indígenas, rurales y urbano-marginadas.

Desayuno caliente o frío No se menciona

DIF Estatal

Si

Atención Alimentaria a Menores de 5 años en

Nutrición Los infantes menores de 5 años de municipios con

Se entregan insumos alimentarios en un local adecuado en el que se prepara y se consumen los

No se menciona

DIF Estatal Si

128







Posible Duplicidad

riesgo

alto grado de desnutrición y marginación

alimentos por los beneficiarios. Se brinda capacitación a las madres de familia en la preparación de los alimentos

Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA)

Nutrición Familias en pobreza extrema y aquellas que padecen algún tipo de desastre. Mujeres pobres en periodo de lactancia y/o embarazos no atendidas, ancianos y discapacitados en desamparo y grupos especiales que no son atendidos por ningún otro programa. Y que no son apoyadas por ninguna institución

Dotación mensual de alimentos (Despensa) y un producto enriquecido

No se menciona

DIF Estatal Si Sinaloa

Desayunos Escolares

Nutrición Niños con algún grado de desnutrición y en riesgo que asisten a planteles

Ración Alimentaría Fría

No se menciona

DIF Estatal Si

129







Posible Duplicidad

oficiales de educación preescolar y primaria, ubicados en zonas indígenas, rurales y urbanas marginadas preferentemente.

Espacios de Alimentación Encuentro y Desarrollo (COPUSI y UBC)

Salud y Nutrición

Este programa se orienta hacia las zonas rurales e indígenas definidas como prioritarias, bajo una estrategia de desayunos calientes que permita el mejoramiento nutricional de la población vulnerable

Desayunos calientes No se menciona

DIF Estatal Si

Sonora No se mencionan

Tabasco No se mencionan

Tamaulipas Desayunos Escolares

Nutrición Niños y niñas con algún grado de desnutrición y en riesgo, que asisten a

Desayunos escolares Participación social con las madres en la elaboración diaria del Desayuno Escolar para sus hijos.

No se menciona

DIF Estatal Si

130







Posible Duplicidad

planteles públicos de educación preescolar y primaria, ubicados en zonas indígenas, rurales y urbano-marginadas.

COPUSI, Espacios de Alimentación, Encuentro y Desarrollo

Alimentaria

Población vulnerable que favorezca su situación nutricional dirigido a: Niños Jóvenes Mujeres Adultos mayores Madres adolescentes Personas con discapacidad Población abierta

Otorgar ayuda alimentaria a la población vulnerable que favorezca su situación nutricional a través de la asignación de equipo y mobiliario de cocina, utilizado dentro de los espacios de alimentación, encuentro y desarrollo.

Trabajar en las cocinas comunitarias

DIF Estatal

Si

Veracruz Atención a Menores de 5 Años en Riesgo

Salud, educación comunicación y transporte

Población menor de 5 años no escolarizada (que no asiste a la escuela) valorada a través del Sector Salud (IMSS y

Desayunos escolares fríos No se menciona.

Gobierno del Estado

Si

131







Posible Duplicidad

Servicios de Salud de Veracruz). Y que no participe en otro Programa de Asistencia Social

Programa de Desayunos Escolares Fríos y Calientes.

Nutrición 212 municipios con población infantil con algún grado de desnutrición o en riesgo que asistan a la escuela a nivel preescolar, 1ro y 2do de primaria, educación Inicial (1-4 años) y educación especial, ubicados en zonas preferentemente: indígenas, rurales y urbano-marginadas. No participar en otro Programa de Asistencia Social

Desayunos Escolares Fríos No se menciona

DIF Estatal Si

Yucatán Programa de Desarrollo Oportunidad

Salud y Nutrición

Yucatecos en 106 municipios

Otorgamiento del Paquete Básico, reforzamiento

No se menciona

Sector Salud Si

132







Posible Duplicidad

alimentario, prevención, detección de daños a la salud

Programa de Salud y Nutricion para Pueblos Indígenas (Prosani).

Salud y Nutrición

Población más marginada y vulnerable que actualmente presentan el mayor grado de rezago en salud en 82 municipios de la entidad

Apoyos sustanciales y recursos

No se menciona

Sector Salud Si

Zacatecas Por Amor a Zacatecas

Salud Familias en situación de marginación

Atención médica gratuita y asesoría jurídica.

No se menciona

Gobierno del estado

Si

133


1.7.1 Análisis y Conclusiones

El análisis comparativo de la Tabla 3-7 nos indica que de los 50 programas alimentarios

para los que se tiene información en 22 estados de la República Mexicana, 28 son

complementarios y 22 se duplican. Los estados con mayor número de programas

alimentarios en esta tabla son Morelos y Oaxaca. Ello no quiere decir necesariamente que

éstos sean los estados con mayor número de programas sociales de tipo alimentario, sino

que las páginas en internet de dichos estados son quizá más explícitas en la difusión de sus

programas. También se puede observar que 31 programas en 19 estados contemplan como

una de las características de la población objetivo aquella en localidades o municipios con

alta o muy alta marginación.

El porcentaje de posible duplicidad es alto, el 44% de los programas estatales para los que

se encontró información podrían llegar a duplicar las acciones emprendidas por el gobierno

federal mediante la aplicación del PAL, por lo que es altamente recomendable que primero

se elabore un inventario mucho más detallado con información solicitada directamente a los

gobiernos de los estados y segundo, que establezcan mecanismos de colaboración y

generación de información entre las entidades federativas y el gobierno federal. Acciones

de monitoreo de este tipo redundarían en mayor eficacia y eficiencia de los esfuerzos de

políticas para el desarrollo social a nivel federal y estatal.

1.8 Conclusiones y Recomendaciones

Con la finalidad de sistematizar el análisis sobre las fortalezas, retos y recomendaciones

derivados de este trabajo de evaluación del Programa de Apoyo Alimentario se utilizó el

método FODA. FODA es la sigla usada para referirse a una herramienta analítica que

permite trabajar de manera ordenada con la información acerca de las fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas de un proyecto en diferentes campos o dimensiones

del mismo. Esta herramienta permite la elaboración de un cuadro de la situación actual del

proyecto, para llevar a cabo un diagnóstico adecuado que facilite la toma de decisiones

acordes con los objetivos y políticas planteados.

134


Este tipo de análisis representa un esfuerzo para examinar la interacción entre las

características particulares del proyecto y el entorno en el cual se encuentra. El análisis

FODA tiene múltiples aplicaciones y puede ser usado por todos los niveles de un proyecto

y también por las unidades estratégicas que lo integren. Muchas de las conclusiones

obtenidas como resultado del análisis FODA, pueden ser de gran utilidad para definir

estrategias de implementación. En particular el FODA define a sus componentes de la

siguiente manera:

Fortalezas: son las capacidades especiales con que cuenta el proyecto, y por los que cuenta

con una posición privilegiada. Recursos que se controlan, capacidades y habilidades que se

poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etc.

Oportunidades: son aquellos factores que resultan positivos, favorables, explotables, que

se deben descubrir en el entorno en el que actúa el proyecto, y que permiten obtener

ventajas competitivas.

Debilidades: son aquellos factores que provocan una posición desfavorable, recursos de los

que se carece, habilidades que no se poseen, actividades que no se desarrollan

positivamente, etc.

Amenazas: son aquellas situaciones que provienen del entorno y que pueden llegar a

atentar incluso contra la permanencia o desarrollo del proyecto.

Lo anterior significa que los componentes de la herramienta FODA se dividen en dos

partes: internos y externos. La parte interna tiene que ver con las fortalezas y las

debilidades del proyecto, aspectos sobre los cuales se tiene algún grado de control. La

parte externa mira las oportunidades que ofrece el entorno y las amenazas que debe

enfrentar el proyecto. El objetivo del análisis es identificar las fortalezas que permiten

aprovechar las oportunidades y minimizar las amenazas. Asimismo, se trata de visualizar

las debilidades que ponen en riesgo el proyecto. La matriz de la Tabla 3-8 explica de

manera genérica la interacción entre oportunidades y fortalezas, amenazas y debilidades

135


Tabla 3-8 Matriz Genérica de Análisis FODA

Fortalezas (interno)

Debilidades (interno)

Oportunidades (externo)

Zona en la que el proyecto debe explotar al máximo sus recursos y lograr los máximos beneficios

Zona en la que el proyecto debe invertir recursos, capacitación, tecnología para superar sus debilidades y aprovechar las oportunidades que se ofrecen

Amenazas (externo)

Zona en la que el proyecto debe tratar de neutralizar los efectos externos y transferir fortalezas a las áreas de oportunidades

Zona en la que el proyecto ve amenazada su existencia y de la que debe salir rápidamente con acciones de mejora o cambio para reconvertirse

En general, los documentos de diseño del PAL contienen de forma implícita o explicita

principios, objetivos y el marco institucional que se consideran congruentes con la

estrategia de política social. Sin embargo, la gran mayoría de estos se encuentran de forma

implícita, por lo que se recomienda utilizar la información presentada en el apartado

correspondiente para agregar aquellos conceptos faltantes y hacer explícitos los que así lo

requieran, tanto en las RO, como en los documentos públicos de diagnóstico y descriptivos

del Programa.

El diseño del Programa contiene características importantes tales como la focalización y la

condicionalidad para población en localidades de alta y muy alta marginación y, además,

existe información disponible como producto de otros esfuerzos del gobierno federal para

combatir la pobreza tanto en esas como en otro tipo de localidades, de forma que se

recomienda elaborar un documento que incluya un diagnóstico y diseño del programa con

las características esenciales que le den fortaleza y viabilidad, para ello se sugiere que

DICONSA se apoye en la estructura administrativa que opera el programa para elaborar

este importante documento, considerando los aspectos que son explicados en la sección

correspondiente a Congruencia del diseño del PAL con base en documentos de

lanzamiento. Asimismo, sería provechoso que se realizara, con directivos y operadores del

136


PAL, un ejercicio de conceptualización del diseño, monitoreo, operación y evaluación del

Programa utilizando herramientas como la MML (Matriz de Marco Lógico).

El Programa probablemente sea objeto de discusión sobre su viabilidad y futuro para la

próxima administración federal. Por ello, sería recomendable que los órganos de

representación popular posean más información sobre este. Por ello es importante tanto la

generación de un documento general que explique el diseño, diagnóstico y logros del

programa, de tal manera que se justifique de manera amplia y que favorezca la asignación

de recursos para el siguiente ejercicio oficial.

La normatividad establecida para la rendición de cuentas es cada vez más estricta y a pesar

de que las RO 2006 para el PAL han subsanado una buena proporción de las

inconsistencias de aquellas publicadas en 2004, resulta importante continuar en la mejora

de las mismas, de tal forma que se evite recibir observaciones negativas de las instancias

correspondientes por no estar cumpliendo con los aspectos legales establecidos. Se

recomienda continuar en la revisión de las RO para hacerlas acordes con los objetivos e

instrumentación real y factible del Programa.

Con base en la elaboración de un inventario inicial de programas de apoyo alimentario de

las entidades federativas, se tienen un porcentaje importante de programas que duplican los

beneficios del PAL, lo cual puede resultar en ineficiencia gubernamental para la ayuda a

grupos de población en pobreza. Esta situación lleva a sugerir que se mejore la

coordinación mediante acuerdos explícitos que indiquen las localidades que atendería cada

nivel de gobierno y el tipo de apoyos que se proporcionarían. Se recomienda que el PAL

haga llegar su programación a cada estado para que se analice y se identifiquen las ventajas

competitivas de cada orden de gobierno.

Según se deriva del inventario de programas locales presentado, al PAL le queda por

establecer los acuerdos pertinentes con los gobiernos locales para evitar duplicidades, sin

embargo también es claro que los gobiernos estatales, no cuentan con presupuesto y redes

de distribución con las que cuenta DICONSA para atender a la población objetivo del PAL.

137


En este sentido, se recomienda aprovechar esta oportunidad condicionando la

implementación del programa en los estados al establecimiento de acuerdos en los que los

recursos estatales se destinen a programas complementarios.

Es importante señalar que existen riesgos de no difundirse de manera apropiada una

justificación amplia y congruente del PAL para formar parte de los programas sociales de la

siguiente administración federal. Se recomienda subsanar las deficiencias en los tres

elementos incluidos en este capítulo (diagnóstico, principios básicos y Reglas de

Operación), entregar a las instancias correspondientes las mejoras propuestas y hacer

públicas las medidas planteadas y los logros obtenidos para generar un ambiente que

favorezca una buena percepción de la instrumentación del PAL.

1 DISEÑO - Sedesol1 DISEÑO 1.1 Introducción En este primer capítulo se sintetizan los resultados...

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