Conceptos Basicos Politicas Publicas

8/3/2019 Conceptos Basicos Politicas Publicas

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N 11 DICIEMBRE 2007

Ma uricio Olava rra Ga mb i, Ph.D.

DOCUMENTOS DE TRABAJON 11 Dic iem bre 2007

Conc ep tos Bsicos en e l Anlisis dePolticas Pblicas


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La Serie Doc umentos de Trab a joes una Publicacin delDepartamento de Gobierno yGestin Pblica del Instituto deAsuntos Pblicos de la Universidad

de Chile.

Tiene c om o ob jetivo po ner adisposicin de la comunidadacadmica nacional avances yresultados parciales deinvestigaciones relevantes en elmbito disciplinario propio delDepartamento

Co nsejo Ed itoria l

Ral Atria.Eolo Daz-Tendero.Hugo Frhling.Mauricio Olavarra.Cristin Pliscoff.

Editor

Eolo Daz-Tendero.

Asistente d e Pub licac iones

Diego Barra Traverso.

Se a utoriza la reproducc in total o parcial d el ma terial publicad o, c itando a la fuente.


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Conc ep tos Bsicos

en el An lisis de Polticas Pblicas

Mauric io Olavarra Gamb i, Ph.D.1

1 Mauricio Olavarra Gambi es Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Pblicos de laUniversida d de Chile


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NDICE

Presentacin

I. Introduc c in

II. Qu es un p rob lema pb lic o?1. Introd ucc in2. La ide ntific ac in d e un p rob lema pb lico3. Ca rac terstica s de los p rob lem as pb lic os4. El orige n de un p rob lema pb lic o5. Criterios pa ra identific a r una nec esidad o c a renc ia6. Sntesis

III. Qu es una poltica p b lic a?1. Introd ucc in2. Definic iones3. Aproxima c iones c onc ep tuales4. El deb ate de po ltica pb lica5. Sntesis

IV. El An lisis de Poltic a Pb lic a1. Introd ucc in2. Para que hac em os An lisis de Poltica Pb lic a?3. Qu a prend em os del An lisis de Poltica Pb lica ?

4. El an lisis de la viab ilida d p oltica d e la p oltica p b lica5. Sntesis

V. Diseo e instrumentos de p oltica pb lic a1. Introd ucc in2. El rec ono c imiento d e un proc eso tc nic o rac iona l3. Diseo de la p rop uesta o a lternativa4. Sntesis

VI. Instituc iones, orga nizac iones, ge stin y polticas pb lic as

1. Introd ucc in2. Instituciones y organizac iones pb lica s: c onc ep tos3. La relac in ent re po ltica , polticas pb lica s y Ad ministrac in Pb lica4. Gestin pb lica y poltica s pblic as5. Sntesis

VII. Ac tores en la c onstruc c in d e la p oltica pblic a1. Introd ucc in2. Los ac to res3. Los ac to res forma les4. Ac to res informa les

5. Sntesis


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VIII. La c onstruc c in de la Age nda Pb lic a1. Introd ucc in2. Las familias de p roc esos3. La venta na d e op ortunida de s4. La Agend a de Dec isiones

5. Sntesis

IX. Dec isin de poltica p b lic a1. Introd ucc in2. El mod elo rac iona l de toma de de c isiones3. El mo delo de rac iona lidad limitad a4. El mod elo d e dec isiones inc rem enta les5. El mo delo del ta rro d e b asura o d e la irrac ionalidad6. Sntesis

X. Imp lementa c in y resulta dos de la p oltica pb lic a

1. Introd ucc in2. Modelos analticos de imp lem enta c in3. Resultados de la poltica pblica4. Sntesis

REFERENCIAS


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PRESENTACIN

El presente documento es un trabajo en proceso, que recoge ysistematiza el marco conceptual del proceso de la poltica pblica. Es,asimismo, la base terica con la cual se busca explicar como surgen y seimplementan las polticas pblicas en Chile, cuestin que se est llevando ac abo a trav s de un p royec to FONDECYT para e l periodo 2008 2010.

Al analizar las polticas pblicas desde la perspectiva del proceso, eltrabajo intenta hacer un recorrido, desde las etapas ms tempranas hasta elmomento en que los efectos de ella son verificados. As, el documento partepreguntndose qu es un problema pblico, para pasar enseguida ac arac terizar que es una poltica pblic a y explica r de q u se t ra ta el Anlisis de

Poltica Pblica. Luego el documento identifica los pasos que se dan en eld iseo de la p oltica y los instrumentos norma lmente ut ilizados, la relac in ent rege stin pb lica y poltica s pb lic as, y el rol de los ac tores que intervienen en elproceso. Enseguida se analiza como un problema se instala en la AgendaPblica y como surge una poltica pblica, y los modos de decisiones quepueden darse en ello. Finalmente, el documento muestra los modosalternativos de implementacin de las polticas pblicas y los resultados (yefec tos) que se tienen de ella .

El presente documento recoge y formaliza estudios, presentaciones ydiscusiones en que he participado y, particularmente, las notas de clases de

diversos cursos que me ha correspondido impartir, en los ltimos aos, en losprogramas docentes del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad deChile: la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica, el Magster en Ciencia Polticay el Magster en Gobierno y Gerencia Pblica. Ellas tienen la pretensin demostrar el estado del conocimiento sobre el proceso de la poltica pblica yde servir c omo ma terial de ap oyo a la do cenc ia sob re p oltic as pb licas en elInstituto de Asuntos Pb lic os.

Al mismo tiempo , el do c umento tiene la pretensin ya de c larad a deservir como primer paso en la ardua, difcil y silenciosa, pero altamentenecesaria tarea acadmica de poder explicar como se formulan las polticas

pb lica s en Chile.

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI, Ph.D.Pea loln, Dic iemb re 2007


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I. INTRODUCCIN

Segn William Asc her (1994) el surgimiento del An lisis de Poltica Pb lic a

se ubica en las dcadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto deuna creciente crtica a los estudios sociales de la poca, los que eranc arac terizad os c om o exce sivamente forma lista s y lega lista s. La c rtica tamb insea lab a que era nec esario a bo rda r el mundo real, ta l c ual era, y que habaque p resta r ap oyo a l go b ierno en sus p roc esos de to ma de d ec isiones. A pa rtirde e sa rea c c in los estud ios de p oltica s pblic as se ha n d esarrollado c on d osenfoques o nfasis: por un lado, una aproximacin que asume que los actoresrelevantes de las polticas pblicas desarrollan conductas racionales y, por otrolado, una aproximacin que enfatiza una visin de las polticas pblicas comoel resultado d e un p roc eso p oltico .

La aproximacin racional llamada inicialmente como conductismo,que resurge en la segunda mitad de la dcada de 1940 comoneoconductismo, y que ms tarde es denominada, por Charles Lindblom,como corriente sinptica, fuertemente emparentada con el conductismooriginal se centra en el anlisis de la conducta humana y asume que lasdecisiones pblicas o colectivas pueden ser analizadas asumiendo la mismarac iona lida d que desarrollan las persona s a l tomar dec isiones individua les. Estaaproximacin se ha orientado al anlisis e interpretacin de sistemas deaccin (economa de la salud, de la educacin, del medioambiente, porejemplo), se ha centrado en los anlisis empricos, para lo cual se ha basadoen metodologas estadstico cuantitativas, y ha establecido como criterio de

decisin de las polticas pblicas la maximizacin del beneficio neto. Lasexpresiones ms claras de esta aproximacin son la teora de la eleccinpblica (Public Choice), en la cual las polticas pblicas son vistas comodecisiones colectivas de individuos egostas, y la teora de juegos, donde laspolticas pblicas son vistas como una decisin racional en situacionesc om petitivas. Dada su p rete nsin universa lista la explic ac in d e la c ond uc tahumana desde la racionalidad econmica, cuestin no asociada a lasdefiniciones de ningn sistema poltico en particular , este enfoque noreq uerira d e a da ptac iones de pe ndiendo de la realida d a ana lizar.

La aproximacin poltica llamada inicialmente pluralista, luego

neopluralista y, ms tarde, antisinptica (de acuerdo a la denominacin deLindblom), como reaccin de los neopluralistas a la corriente sinptica haargumentado ac erc a de la imp osibilida d que el conoc imiento racional pued aaborda r sistem as c omp leto s de a c c in, que los va lores jueg an un rol central enel proceso de la poltica pblica, que las polticas pblicas no sonintervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso poltico y se decidenpolticamente, y que las decisiones de poltica pblica son ms bienincrementales y responden a factores crticos de la contingencia poltica. Apartir de ello, esta aproximacin se ha identificado con el marco conceptualdel pluralismo, el anlisis de casos como mtodo de anlisis y ha establecidocomo criterio de decisin de las polticas pblicas a la racionalidad social,

entendida sta como la integracin de intereses diversos. As, las polticaspb licas son estudiad as c omo un p roc eso que va muc ho m s all de lo q ue


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se denomina estudio racional de las polticas pblicas en el que los Anlisisde Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos son vistos como unargumento entre varios que los participantes usan para promover losproblemas que ellos reivindican y alternativas preferidas de poltica pblica.Conforme a ello, el proceso de poltica pblica est muy asociado a

definic iones instituciona les y prc tica s poltica s p rop ias de c ada c om unidad .

Amparados en estas dos aproximaciones, desde la dcada de 1980,inicialmente en Europa y Estados Unidos, se ha producido una fuerte expansinde los programas de formacin en polticas pblicas en diversas universidades.Ella ha estado principalmente motivada por la demanda desde organismospb licos po r c onta r c on p ersona l entrena do e n el An lisis de Poltica Pblic a ypo r el deseo de un c rec iente nmero d e e studiantes de hac er ca rrera en estarea. En la dcada siguiente aument fuertemente el nmero de programasde Maestra y Doctorados ofrecidos por prestigiosas universidades de pasesdesarrollados. Hacia la dcada del 2000 las publicaciones que difunden

rankings de calidad de los programas de formacin en polticas pblicas como el US News & World Report ya la incluyen como un rea deespecializacin que ha alcanzado reconocimiento al mismo nivel queEconoma, Ciencia Poltica, Gestin Pblica, Administracin de Negocios,Derecho y similares.

En Chile han ido surgiendo ctedras universitarias y programas deformacin que han ido abordando este creciente inters. Por ejemplo, en elInstituto de Asunto s Pb lic os de la Universida d de Chile, la Esc uela de G ob iernoy Gestin Pblica incorpor esta ctedra un su plan de estudios del 1991, elMagster en Gobierno y Gerencia Pblica imparte este ramo desde 1998, el

Magster en Ciencia Poltica ofrece cursos sobre este tema desde el ao 2000.Asimismo el Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chileesta b lec i su p rograma de Magste r en G estin y Polticas Pb lic as en 1995, y elDepartamento de Economa de la misma Universidad abri su Magster enPolticas Pblicas en el 2006.

Las aproximaciones sobre el anlisis Anlisis de Poltica Pblica de estosprogramas divergen. Mientras el enfoque predominante en los programas deMagster impartidos por los Departamentos de Ingeniera Industrial y deEconoma se concentran en la aproximacin racional, los programasimpartidos en el Instituto de Asuntos Pblicos, an cuando reconocen al

enfoq ue rac iona l, enfatizan la pe rspe c tiva de l proc eso d e la p oltic a pb lica .As, consistente con su objeto de anlisis, el enfoque que desarrolla esteInstituto ve a las polticas pblicas como parte de un proceso mayor: elproceso poltico.

Tres etapas d istingue n a e ste p roc eso p oltico. La p rimera c orresponde ala lucha poltica por alcanzar los cargos formales de poder y que, en unasociedad democrtica, se resuelve a travs de la va electoral. Esta etapa esabordada por los estudiosos de la Ciencia Poltica. La segunda etapac orrespo nde al p roc eso de la po ltica pb lica, en el que quienes han triunfadoen la lucha por el poder identifican los problemas que reconocern, debaten

sobre los modos de enfrentarlos y deciden las polticas pblicas con las queesperan resolver o al menos aminorar esos problemas. La tercera etapa es


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la de la implementacin y ella se identifica con la gestin pblica. Estaperspectiva reconoce que las polticas pblicas son decididas polticamentepor quienes han alcanzado los cargos formales de poder, que hay unaconfrontacin de intereses alrededor de ellas y que se expresa polticamente;que las polticas pblicas, a su vez, representan el mandato poltico que los

Administradores Pblicos deben traducir en acciones que se implementan,con efectividad, a travs del aparato administrativo del Estado y que, en ello,deben encaminarse a generar valor pblico, es decir a resolver necesidadesde los ciudadanos. Una visin como esta que se desarrolla en el Instituto deAsuntos Pblicos est indisolublemente ligada al estudio de los procesospo lticos de soc ied ad es de moc rtica s.

Este documento se enmarca en el enfoque del proceso de la polticapblica y se estructura en diez secciones. Luego de esta introduccin, laseccin siguiente aborda la pregunta acerca de que es un problema pblicoy, pa rticularmente, cua ndo un cierto p roblema es c ata loga do c omo pblic o.

La seccin subsiguiente establece qu es una poltica pblica, lasaproximaciones a su estudio, las argumentaciones que participan en eldebate y, finalmente, propone una definicin de poltica pblica. La seccincuatro caracteriza la disciplina del Anlisis de Poltica Pblica y el rolp rofesional de quienes la ejerc en. La sec c in c inc o m uestra en q ue c onsiste eldiseo de poltica pblica, el proceso que hay tras ello, y los instrumentosnormalmente usados para que los enunciados de las polticas pblicas seapliquen en la realidad concreta. La seccin siguiente presenta la relacinque se d a entre las po ltica s pblic as y la gestin pb lic a . Esta sec c in tamb inaborda la conceptualizacin sobre las instituciones y las organizacionespblicas y la relacin existente entre estos conceptos. La sptima seccin

ofrec e un marc o c onc ep tual para ide ntific ar a los ac tores que p artic ipa n en elproceso de la poltica pblica y su influencia en l. La octava seccin analizalos procesos que hac en q ue un p rob lema se inco rpo re a la Agenda Pblic a yque una cierta iniciativa se transforme, finalmente, en poltica pblica. Laseccin nueve caracteriza las decisiones de poltica pblica y presentamodelos analticos alternativos de decisiones. Finalmente, la seccin diezpresenta modelos alternativos para analizar la implementacin de polticaspb lica s y concep tos bsico s para ana liza r sus resultad os.


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II. QU ES UN PROBLEMA PBLICO?

1. INTRODUCCIN

Cu ndo surge una intervenc in del Estado o d e p oltica pb lica ? Qucondiciones deben darse? Cundo determinada situacin es un problemapblico?

Una poltica pblica es una intervencin del Estado en un determinadotema sobre el cual hay una idea de que las cosas no marchan como seradeseable. Aunque esta nocin se aproxima al hecho de entender por qu elEstado interviene, es todava inespecfica para entender cuando la situacinse constituye en un foco de accin. Muchas cosas no andan como seradeseable y no todas ellas son objeto de intervencin estatal. Entonces,Cundo una d eterminad a situac in a lc anza el estatus de problema pb lic o?

2. LA IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA PBLICO

Cundo un problema es un problema pblico?, Qu condicionesde ben da rse?

Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocidoc omo p rob lema soc ial cuando :

(i) Muestra ca renc ias ob jetivas en la soc ieda d y;

(ii) Cuand o los ac tores c on po de r c alific an a esa situac in como problemapblico.

Las carencias en la poblacin pueden ser demostradas a travs deestudios e informes que, usando rigurosos mtodos de investigacin social,muestren que en la sociedad, o en una comunidad especfica, hay unasituacin que afecta negativamente el bienestar, las posibilidades dedesarrollo o progreso, la convivencia social, el medioambiente o la existenciamisma de la c om unidad . Por ejemp lo, rigurosos estud ios pue den mo strar co mola falta de acceso a la educacin de calidad est relacionada con lasituac in d e p ob reza que enfrenta un grupo p ob lac iona l y que e llo, a su vez,

est impidiendo las posibilidades de desarrollo y progreso de esa comunidad.Es decir, a travs de esos estudios aportaramos evidencia acerca de lascarencias objetivas de la poblacin. En otras palabras, el estudio muestra elproblema, sus caractersticas y alcances.

Estas carencias objetivas de la poblacin se elevarn a la categora deproblema pblico cuando actores de poder dentro y fuera del Estado identifiquen como tal a esa situacin de carencias. Es decir, una situacinrecibir la denominacin de problema pblico cuando un determinadogrupo, con influencia y capacidad de movilizar actores de poder, consideraque la situacin actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin

de po ltic a p blica p ara remed iarla.


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Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervencin en lasituac in pue den va ria r desde razones ticas y mora les, a o tras de d om inio d ecierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir,hasta razones de distribucin de poder. Entre las primeras estara laidentificacin de la pobreza como un problema pblico. Entre las segundas,

estaran el problema del calentamiento global que generan las emanacionesde anhdrido carbnico y las intervenciones de poltica pblica orientadas areducirlas. En el tercer caso se ubicaran las intervenciones encaminadas arefo rma s instituciona les, sistem a elec toral o d e p articipa c in c iuda dana .

De este modo, a travs de la accin de los actores de poder elproblema se hace visible, es denominado como problema pblico y se instalaen la Agenda Pblica. Ella es el listado de problemas a los cuales los actoresde poder dentro y fuera del Estado prestarn seria atencin en ciertomomento.

3. CARACTERSTICAS DE LOS PROBLEMAS PBLICOS

Cmo se nos presentan los problemas pblicos?. Tres caractersticasaparecen como cuestiones distintivas en el anlisis de cualquier problemapblico.

a ) Interde pe ndenc ia d e los problema s. Los problemas pblicos muy raramentese nos reve lan c omo c uestiones a isladas de otros fenm enos de la vida soc ia l.Los p rob lemas que identific amos c omo tales son p arte d e un sistem a c om pletode ac c in y m uy raramente hay unic ausalida d en su origen o explicac in. Lasdiversas esferas de la vida social estn interconectadas, por lo que aquellas

situaciones que han sido identificadas como problemticas estn influidas por y tambin influyen a los fenmenos con los que comparten un sistema deaccin.

En este contexto, Dunn (2004) critica el mtodo analtico dedesc om po sic in d e un p rob lema ha sta lleg ar a su esenc ia , porque e llo imp licadesc ono c er que los p rob lema s son interdepend ientes ent re s. Ello hac enecesario desarrollar una visin integral del problema y disear polticas opaquetes de polticas articuladas e interconectadas que aborden elproblema integralmente. La constatacin de la interdependencia de losproblemas tambin exige que la implementacin de las polticas pblicas o

paquetes de poltica s teng a a ltos niveles de c oo rd inac in y artic ulac in.

Por ejem p lo, Por qu son pob res los pob res?. La literatura espec ializadacoincide en sealar que la falta de ingreso suficiente para satisfacernecesidades esenciales, la baja escolaridad, un estado de salud ms feble,dbil capital social, precarios mecanismos de proteccin social, escasez deoportunidades laborales o de emprendimiento, precariedad del contextoeconmico, carencias de disposicin personal y aspectos culturales sonfactores que estn presente en aquella situacin que denominamos comopobreza. As, lo que constatamos es que en este problema pblico convergenun conjunto de dimensiones de la realidad que interactan y generan

situaciones de pobreza. Esta constatacin llama, a su vez, a intervenir en lasd istintas d ime nsiones que estn gene rando e l prob lema.


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b ) Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Haymuchas situaciones problemticas en la sociedad, pero pasan a serconsideradas aquellas que coinciden con las visiones, aspiraciones, interesesde actores de poder relevantes, quienes las impulsan e incorporan a la

Agenda Pblica. A partir de ello, podemos aportar datos e informacinobjetiva acerca de cuales son los elementos centrales, evolucin y alcancesde l problema.

c ) Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evoluc ionan p or los c amb ios enel conocimiento, en la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevosfenmenos soc ia les y p or las p rop ias intervenc iones de la poltica pblic a . Porejemplo, siguiendo con el ejemplo de la pobreza, durante la mayor parte delsiglo XX hubo una asociacin casi exclusiva entre pobreza y carencia deingresos. La evo luc in d el conoc imiento sob re este prob lem a nos ha mo stradoque este es un fenmeno multidimensional. Del mismo modo, las

intervenciones de poltica pblica orientadas a expandir el acceso a laeducacin, la atencin de salud, la proteccin social, entre otras, ha hechoque el pano ram a sob re la po breza ha ya ido va riand o c on el co rrer de l tiemp o.

4. EL ORIGEN DE UN PROBLEMA PBLICO

La literatura clsica tiende a reconocer las siguientes formas desurgimiento de un problema pb lic o.

a ) Surgimiento d e una d ema nda

En este enfoque el origen de un problema pblico se encontrara endemandas aisladas, necesidades de los habitantes o un cierto problema quecrece y que es articulado, conciliado y etiquetado por las estructuras polticasy transformado en demanda hac ia el sistem a po ltico . Este (el sistem a poltico ),reconoce y se hace cargo de la demanda, interviene e implementa unadeterminada solucin. Esta solucin es la poltica pblica especfica queaborda el problema con la finalidad de resolverlo o, al menos, reducirlo ocontenerlo.

Conforme a esta visin, habra un proceso ascendente de demandasdesde la base social hacia la autoridad, mediada por las estructuras polticas.

Y desde la cpula poltica de la sociedad, representada por las autoridades,bajaran las soluciones, bajo la forma de polticas pblicas, hacia la basesoc ia l. Grfica mente se d ara la situac in rep resenta da p or el c uad ro 1.


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Cuadro 1. Flujo d e p rob lema s y soluc iones

Fuente : Elaborac in prop ia

Aunque este enfoque es til para entender el proceso de por qu laauto ridad interviene e n aquellos problema s que afec tan a los c iuda da nos enuna soc ied ad d emoc r tica , su simp leza no log ra c apt ura r el jueg o de interesesque se p rod uce en c ualquier proc eso d e c onstrucc in de una p oltic a p blica.Son slo los problemas que aquejan a la base social los que llegan hasta lasautoridades?, Son slo polticas orientadas a resolver problemas de la basesocial las que se generan desde el Estado?, Por qu las autoridades ponena tenc in a a lguno s p rob lemas y no a ot ros?

b ) Desde la o ferta

En esta visin son las autoridades las que identifican las situaciones quesern catalogadas como problemas pblicos. As, la autoridad seala lo quelos ciudadanos recibirn y que terminarn por aceptar. En esta visin, dadoque es el Estado quien disea los organismos pblicos e implementa lassoluciones a travs de ellos, el proc eso en el que ste identifique e l problema yofrezc a servic ios que lo a borda rn es visto c om o lo norma l.

Las maneras que tiene la autoridad para convencer a los ciudadanosque los temas que ha identificado son reales problemas pblicos y que estetipo de intervenc in es la nec esaria, vara desde e l uso d e los med ios tc nicosde la Administracin Pblica hasta la difusin de su visin a travs de losmed ios de c omunic ac in.

Esta visin p ued e d ar origen a interpretac iones que van desde un suavepa ternalismo hasta duras ma nipulac iones.

c ) Como c onsec uencia d e o tra poltic a pblica

Tam bin puede o c urrir que una p oltica pb lic a en ejec ucin enc uentraproblemas no detectados inicialmente o al cambiar la situacin original,

Base Social

Demandas

(Problemas)

Soluciones

(Polticas Pblicas)

Autoridades


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producto de una intervencin de poltica pblica, genera nuevas demandas.Por ejemplo, polticas de modernizacin productiva crearn demanda porc ap ita l humano espe c ializad o y este ser un problema que de be r ab ordar lapo ltica ed uca c ional.

5. CRITERIOS PARA IDENTIFICAR UNA NECESIDAD O CARENCIA

Segn Meny y Thoenig (1992), la identificacin de una necesidad ocarencia es una cuestin subjetiva y selectiva. Cuatro criterios puedenaplicarse:

(i) La necesidad normativa. Esta es definida por expertos, polticos opersonas influyentes conforme a sus propios valores. La carencia,entonces, es reconocida desde el marco valrico normativo de losactores con influencia y poder. As, son estos actores los que identificanlo que los ciudadanos necesitan. Aquellas carencias que estn

presentes en la base social, pero que no coincidan con el marconormativo de los actores con influencia y poder no sern consideradasc omo problema p blic o.

(ii) La necesidad sentida. En este caso polticos y/o lderes socialestraducen deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos endemandas concretas. A travs de las estructuras de representacin seactivan las aspiraciones de los ciudadanos y se transfieren comopetic iones c onc reta s hac ia el sistem a po ltico .

(iii) La demanda expresada. Las propias personas a travs de actos

concretos, como el uso o no uso de servicios pblicos ofrecidos por elgo b ierno, co nsumo o no c onsumo de b ienes d istribuidos por los rga nospblicos, peticiones, comunicaciones directas a la autoridad y similaresexpresan demandas que son recogidas e interpretadas por lostomadores de decisiones y traducidas en decisiones de reforma,refuerzo, c ontinuidad o supresin de p rog ram as o po ltica s pb lica s.

(iv) La necesidad comparativa. Surge de comparar la situacin de undeterminado fenmeno social en diferentes contextos. Lascomparaciones pueden darse a nivel de municipio, ciudad, provincia,departamento, pas o regin. Aquella unidad geogrfica que presenta

mejores indicadores sociales, econmicos, polticos u otro setransforma en el objetivo a alcanzar. Esto genera la identificacin deuna brecha que hay que acortar o cerrar, que se transforma en elproblema pblico que dem and a una intervencin de poltic a pb lic a.

6. SINTESIS

Siguiendo a Bec ker (1995) d irem os, entonces, que un p rob lema pb licoes tal cuando grupos con influencia y poder dentro y fuera del Estado lesdan la categora de tal a situaciones que afectan negativamente aseg mentos de la pob lac in. Tamb in es nec esario reca lc a r que los p rob lemas

pb licos son interdepend iente s, que su identifica c in es una c uestin subjetiva,


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que se relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder, yque son d inmicos.

El orige n d e un p rob lema pb lic o pue de esta r, a su vez, en la expresinde una ne c esidad q ue surge desde la b ase soc ia l, en lo que desde el Estado

se identifica como tal o en las carencias que quedan al descubierto por laaccin de otra poltica pblica. Asimismo, los criterios que pueden utilizarsepara identificar una carencia son variados e incluyen la accin de actoressociales con influencia y poder que, desde sus marcos normativos,c arac terizan a una situac in c omo una nec esida d soc ial, la ac c in d el sistemade representacin que transfiere demandas de la base social a lasauto rida de s de l Estad o, la propia a c c in d e los c iuda da nos que med iante susactos expresa o no expresa demandas, y la brecha que surge que seestablece como la carencia que hay que superar de comparar como sepresenta un fenme no e n d iversos conte xtos.


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III. QU ES UNA POLTICA PBLICA?

1. INTRODUCCIN

En la seccin anterior se ha establecido que la identificacin de un

problema, al que los actores de poder dan la categora de problema pblico,es la motivacin para una intervencin de poltica pblica. Es decir, lafinalidad de toda poltica pblica es resolver o al menos aminorar elproblema pblico que aborda. Se establece as una relacin indisoluble entreproblema pb lic o y poltic a p blic a.

El paso siguiente, entonces, es definir, identificar las aproximacionesconceptuales, las argumentaciones que se dan en el debate de polticapb lica y como este d eb ate se resuelve.

2. DEFINICIONES

Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una polticapblica. Un grupo de definiciones pone el acento en la finalidad de ladec isin, respec to de si sta se o rienta a a lterar o no estado de c osas vigentes.Por ejemp lo, Kra ft y Furlong (2004) sea lan q ue una poltica pb lica es un c ursode accin (o inaccin) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales.Segn estos autores las polticas pblicas reflejan no solo los valores msimportantes en la sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre losvalores y cuales de esos valores reciben las mayores prioridades en unadeterminada decisin. David Easton captura esta idea al sealar que lapoltica es la d istribuc in autorita tiva de va lores de la soc ied ad .

Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) seala que unapoltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. LosEstados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentarconflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad derecompensas simblicas y servicios materiales a los miembros de la sociedad,para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la forma deimpuestos. As, las polticas pblicas pueden regular la conducta, organizarburoc rac ias, rec auda r imp uestos y distribuir bene fic ios, tod o a la vez.

En la m isma perspec tiva se ub ica n Howlet t y Rame sh (2003) a l definir las

polticas pblicas como el resultado de decisiones del gobierno que puedenesta r orienta das a ma ntene r o a lterar el sta tus quo.

Jenkins (1978), en c amb io, c entra su a tenc in en la dec isin misma quehace surgir una poltica pblica. Para l, una poltica pblica hace referenciaa un c onjunto d e de c isiones interrelac ionada s, toma da s po r un a c tor o g rupode actores respecto de la seleccin de metas y medios para alcanzarlas enuna situacin especfica, y donde aquellas decisiones estn dentro del mbitode autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobiernoaborda un problema con una sola decisin. La mayora de las polticaspblicas involucran una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden ser

inadvertidas antes que deliberadas, pero, acumulativamente, todas estasdec isiones c onstituyen una poltica pb lica .


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Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. En esta

lnea Meny y Thoenig (1992) enfatizan el rol de la autoridad pblic a , sea landoque una p oltica pb lic a es el resultad o d e la a c c in d e a lguien investido depo der pblic o.

De modo similar, Lahera (2002) seala que en el concepto habitual depoltica pblica corresponden al programa de accin de una autoridadpblica o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poderpb lic o y de legitimidad g ubernamental. Tam bin sea la q ue, de mo do m samplio, puede definirse a las polticas pblicas como cursos de accin y flujosde informacin en relacin a un objetivo pblico desarrollados por el sectorpblico, la comunidad y el sector privado , lo que incluye orientaciones ocontenidos, instrumentos o mecanismos, y definiciones o modificacionesinstitucionales.

Lahera ha c e nfa sis en los siguientes aspec tos de una poltica pb lica :

una ac c in (orientad a ha c ia); un objetivo p blic o; (que tiene) conte nidos y orienta c iones (referidas a que hac er); (las c ua les son) desarrolladas por un colec tivo; que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o

mo d ific ac iones) instituciona les para aplic a rla .

Birkland (2005), po r otro lado, a rgum enta que no hay c onsenso e ntre los

expertos respecto de una definicin, por lo que ms importante que definirlaes identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estosson:

La p oltic a p blic a e st hec ha en el nomb re d el pblic o; es generalmente hec ha o inic iad a p or el gob ierno; puede ser imp leme ntad a po r ac tores pb lic os y/o privad os; es lo q ue el go bierno intenta ha c er o; es lo q ue e l gob ierno e lige no ha c er.

Birkland ag rega q ue una p oltica e s pb lica p orque a fec ta a una mayorvariedad de personas e intereses que lo que hace una accin privada. Estohace, a su vez, que toda decisin de poltica pblica sea controversial,frustrante para aquellos cuyos intereses son perjudicados por sta, pero, almismo tiemp o, la hac e muy imp ortante.

Son estas definiciones contradictorias? No. Ellas enfatizan diversosaspectos presentes en las polticas pblicas. As, resumiendo, diramos que loseleme ntos c entrales que definen a la po ltica pb lic a son:

a ) el ac to r p rivileg iad o en ellas es el Esta do;

b) involuc ran una de c isin fundamental sob e hac er o no hac er algo;c ) tienen una fina lidad pb lica : los destinata rios son los c iudadanos;


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d ) se ac tivan a travs de dec isiones de autoridad es investidas conpod er pblic o;

e) involucran un c onjunto de dec isiones interrelac ionad as;f) a fec ta n positiva o neg a tivamente intereses;g ) req uieren instrumentos, definiciones instituc iona les, orga nizac iones y

recursos para ser implementadas.

3. APROXIMACIONES CONCEPTUALES

Desde sus ms tempranos inicios, en la dcada de 1920, el anlisis depolticas pblicas ha ido perfilando aproximaciones o modos de abordar elanlisis que tienden a identificarse con tradiciones disciplinarias y/oprofesionales. Los anlisis sobre lo que hoy llamamos polticas pblicassurgieron como una crtica que apuntaba a que los estudios que servan debase a las intervenc iones del Estado e ran d e c a rc ter formal y lega lista , po r loque era necesario abordar el mundo real tal cual es. As se desarroll, por un

lado, una c orriente ana ltica que se o rient hac ia el an lisis de sistem as ma c ro,el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores comocriterio de decisin. Esta corriente busc precisin cuantitativa, trat deorientarse hacia una teora emprica sistemtica y uso el anlisis racional de laspolticas pblicas.

Por otro lado, paralelamente se fue desarrollando una corriente que sec arac terizab a po r rec onoc er que en la soc ied ad hay d iversida d de intereses lo q ue ge nera una tend enc ia a la c onfronta c in, pero, tam bin, po sibilida de sde convergencia , por usar el anlisis contextual y de casos comometodologa, y por preferir la racionalidad social entendida como

integracin de intereses como criterio de decisin. Para esta corriente losvalores en el proceso de elaboracin de polticas pblicas es una cuestincentral, por lo que buscar evaluaciones cientficas y valorativamente neutrasde las polticas pblicas es un intento desorientado por evadir cuestiones msfundamentales de los valores societales. De este modo, las decisiones enpoltica pb lic a seran ms b ien inc rem enta les peq ueos c amb ios a la vez yrespond eran a fac to res c rticos de la c oyuntura.

Este breve recorrido acerca del desarrollo del anlisis de polticaspblicas nos identifica las aproximaciones conceptuales que se han idope rfiland o y que se m uestran a c ontinuac in.

a ) Aproximac in Forma l Instituc iona l

Esta ap roxima c in a la noc in d e p oltic a pb lic a se c entra en a spe c tosinstitucionales. As, por poltica pblica se entender que ella es una decisinde una a utorida d legtima 2, ad opta da en su rea d e c omp etencia, c onformea los procedimientos establecidos, vinculante para los ciudadanos bajo elimperio de esa autoridad y que se expresa en la forma de leyes, decretos,ac tos administrativos y simila res (Ag uila r 1994).

2 La idea de autorida d legtima , en este c aso, hac e referencia a quien desemp ea un ca rgo depoder haya llegado a el cumpliendo con los requisitos establecidos por la institucionalidadvigente.


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El criterio bsico sobre el cual se funda esta aproximacin es que losac tores que pa rtic ipa n en el proceso d e po ltic a pb lic a de sempe an sus rolesdentro de un contexto institucional, en el cual hay un conjunto de reglas queestablece los pasos y formalidades que deben seguirse para elestablecimiento de una poltica pblica, que confieren atribuciones y

responsabilidades a quienes estn llamados a decidir sobre las polticaspblicas y que prescribe las formas concretas definidas previamente en lainstituciona lidad que d eb en a dop ta r las po ltica s pblic as.

Aunque esta aproxima c in resa lta los aspec tos forma les e instituciona lesde una poltica pblica, no indica sus contenidos, ni tampoco los intereses encontroversia. La pregunta por los contenidos lleva a identificar el rea deactividad gubernamental (salud, educacin, econmica y similares) elpropsito a realizar (equidad, empleos productivos), una situacin socialdeseada (seguridad ciudadana, proteccin de la familia, pro crecimiento,entre otras), el problema que el gobierno quiere atacar o resolver (desempleo,

pobreza, calentamiento global). Asimismo, la pregunta por los interesesalrededor de la poltica pblica lleva a identificar los actores dentro y fueradel Estado y las posic iones que e llos ad op ta rn en el de ba te sob re la polticapblica.

b ) Aproxima c in Tc nico Rac ional

En la aproximacin racional el anlisis se orienta a identificar aquellaalternativa que maximice el bienestar social. As, el Anlisis de Poltica Pblicase enfoc a a l estud io, usando la rac iona lidad ec onmica , de las dec isiones quese dan fuera del mercado (Mueller 1989). Dado que su pretensin es

universalista, buscando explicar la conducta humana desde la racionalidadeconmica cuestin no asociada a las definiciones de ningn sistemapoltico en particular , este enfoque no requerira de adaptacionesde pendiendo d e la realida d a ana lizar.

La teora de la eleccin pblica (Public Choice) y la teora de juegosseran las expresiones conceptuales ms propias de esta aproximacin. Lateora de la eleccin pblica (Public Choice) ve a las polticas pblicascomo decisiones colectivas de individuos egostas y desde la teora de juegoslas polticas pblicas son vistas como una decisin racional en situacionescompetitivas.

Birkland (2005), crticamente, argumenta que el Anlisis de PolticaPblica es enseado en muchos libros de textos desde una miradafuertemente ligada a la literatura sobre teora econmica y modelosrac iona les de to ma de d ec isiones, pe ro q ue e l estud io d e las poltica s pblicas,c omo p roc eso, va mucho m s all de lo q ue se d enom ina e studio rac iona l delas polticas pb lic as. As, los estud iosos del proc eso d e p olticas pb lic as venlos Anlisis de Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos comoevidenc ia que los participa ntes en e l p roc eso usan para p rom ove r sus poltica sy a lte rna tivas p refe rida s.


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c ) Ap roxima c in Poltica

Para e sta ap roxima c in la p oltic a rea l, en ta nto lucha po r el po de r enfuncin de intereses y ventajas, se expresa y realiza en el proceso deelaboracin de polticas. De esta manera, el estudio de las polticas pblicas

muestra como surgen las demandas por intervenciones de la autoridad, apartir de los intereses de diversos grupos, y como estos suman o restan susintereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan susposiciones, se e nfrenta n sin treg ua o neg oc ian sus venta jas (Aguilar 1994).

La aproximacin poltica muestra como el surgimiento, diseo,construccin e implementacin de las polticas pblicas deja ver un intensoproc eso p oltico de c onfrontac in d e intereses. Dado q ue las poltica s pb lic assatisfacen unos intereses y no satisfacen otros, ello genera incentivos para quelos actores se movilicen por alterar los resultados de la poltica pblica en sufavor. As, los actores que toman parte en el proceso buscarn satisfacer sus

intereses y si no lo logran buscarn mantener lo que tienen o si advierten quesufrirn perjuic ios p rod uc to de la p oltica pblic a , alternat ivamente, busc arnminimizar la prdida .

El resulta do fina l arrojar ga nadores y perdedores del p roc eso que lleval establecimiento de la poltica pblica. Ganadores sern aquellos cuyosintereses fueron satisfechos en todo o en parte por la poltica pblica, entanto que perdedores sern aquellos que fueron perjudicados por la polticapblica. Esta ltima situacin llevar a que quienes se sienten perjudicadosbusquen compensaciones, las que se otorgarn dependiendo de la extensinde l pe rjuic io y los pe rjudica do s, pero, funda menta lmente , de la c ap ac ida d de

movilizac in e influenc ia q ue tengan o alca ncen.

Esta aproximacin ve a las polticas pblicas como parte del procesopoltico, el que, a su vez, tendra las siguientes etapas. En la primera se da lalucha poltica por alcanzar los cargos de poder. La segunda corresponde alproceso propio de la poltica pblica, en el que se identifican los problemasque sern abordados, se desarrolla el proceso tcnico y poltico deconstruccin de la poltica pblica y quienes triunfaron en la lucha poltica porel pode r tomarn las de c isiones que ordenan la implementa c in d e la po ltic aseleccionada. La tercera, de la gestin pblica, corresponde a laimplementacin de las intervenciones de poltica pblica decididas por los

ac tores de pod er.

Desde el punto de los intereses en juego, Lowi (1995) clasifica a laspolticas pblicas segn los impactos en costos y beneficios que los grupos deinters esperan de una poltica determinada. Habran polticas distributivas,regulatorias y redistributivas. Las primeras representan el mbito menosc ontroversia l, dado q ue se refieren a rea s de a c tivida d o p rob lemas sob re losc ua les hay c onsenso que d eb en ser ab orda dos con rec ursos pblic os. Ejem ploen e ste mb ito seran las poltica s de educ ac in y sa lud.

La poltica con orientacin regulatoria es una arena de conflicto y

negociacin. Hay intereses contrapuestos que se mueven en torno a unamisma cuestin. Hay ganadores y perdedores de los efectos de la regulacin.


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Ejemplos de este tipo de polticas seran las intervenciones orientadas a regularel transporte urbano, a controlar la contaminacin y aquellas polticas queregulan las telecomunicaciones.

La p oltica c on o rienta c in redistributiva es la m s audaz y rad ic a l, pues

aborda cuestiones de propiedad, poder y prestigio social y es, por tanto, lacara ms tensa y conflictiva. Los efectos de estas polticas afectarn anumerosas personas y grupos. Los liderazgos tienden a ser permanentes yc uenta n c on a soc iac iones c iviles y organizac iones pod erosas en la d efensa deintereses vitales. Un ejemplo clsico de este tipo son las polticas de reformaagraria, que consideran redistribucin de la propiedad agrcola, desde losgrand es p rop ietarios a p eq ueos agric ultores y traba jadores del c amp o.

4. EL DEBATE DE POLTICA PBLICA

El de ba te de po ltic a p blica p uede ser entend ido c omo un proc eso de

c onfronta c in d e a rgume ntos med iante el cua l una c ierta situac in llega a serc ataloga da o no c omo p rob lema pb lic o y, luego , lleva a identificar cua l seraun mod o e fectivo y p oltic am ente a c epta ble de ab orda r la situac in q ue hasido identificada como problema pblico. En este proceso, los argumentosque se confrontan expresan los intereses en pugna. En la construccin de susargumentos los actores acuden a las siguientes racionalidades o bases.

a ) Argumentaciones basadas en el estado del conocimiento. Una de lasfuentes a la que con creciente recurrencia se acude para establecer si unasituacin representa carencias objetivas, y que modos efectivos de abordarlaestn disponibles, es el conocimiento que se ha acumulado sobre un

determinado fenmeno. Basado en el conocimiento disponible, Anlisis dePoltica Pblica caracterizarn la situacin, identificarn a los afectados yproyec ta rn la p rob ab le evo lucin de la situac in si es que nad a se ha c e p orenfrentarla y con alternativas intervenciones de poltica pblica. Por ejemplo,basado en el conocimiento disponible diversos actores que promuevenintervenciones orientadas a reducir las emanaciones de anhdrido carbnicohan mostrado como esas emanaciones han ido aumentando la temperaturadel planeta y como la seguirn aumentando en el futuro, como ello afecta alecosistema, a la salud humana y a la disponibilidad de las fuentes de agua yotros elementos esenc ia les la vida en e l p laneta . Tamb in b asado en elconocimiento disponible diversos informes han identificado reas de

intervencin que permitiran reducir el ritmo de incremento y, en lo posible,detener la tendencia alcista o reducir el nivel de las emanacionescontaminantes. Entre ellas se ubican la fabricacin de motores de combustinms eficientes, polticas de proteccin del medioambiente e incentivos al usode fuentes energ tica s menos c onta minante s. As, desde un p unto d e vista deldebate de poltica pblica, en este ejemplo, es posible ver que laargumentacin basada en el conocimiento cientfico disponible ha llevado aidentificar al calentamiento global como un problema pblico y los mbitosque d eb eran ser ab orda dos por las intervenc iones de p oltica s pb licas.

b ) Argumentaciones basadas en consideraciones tico morales. Con

frecuencia se acude a consideraciones tico morales para mostrar que unade terminada situac in e s un p rob lema pb lic o que req uiere ser enfrentado a


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travs de intervenciones de poltica pblica. En este caso, los actores queparticipan en el debate construirn sus argumentos desde sus propios marcosnormativos, lo que lleva a que el debate pueda alcanzar altos grados depasin cuando los marcos normativos desde los cuales se argumenta soncontradictorios. Por ejemplo, las argumentaciones que muestran a la pobreza

y la de sigua lda d c omo un p rob lema pb lic o se b asan e n el principio moral dela justicia social, el que prescribe que dada la igual dignidad de todos losseres humanos no es moralmente aceptable que haya personas que nologren satisfacer sus necesidades ms esenciales y que la existencia dedesigualdades extremas contrara la idea de igual dignidad del gnerohumano. Consecuentemente, las propuestas de poltica pblica orientadas aabordar situaciones de pobreza normalmente se fundan en consideracionesde justic ia soc ial.

c ) Argumentaciones basadas en racionalidades tcnico econmicas. Elprincipio bsico de esta racionalidad es la bsqueda de la eficiencia. As,

aquellas situac iones que a fec ten la eficienc ia sern vistas c omo p rob lemas. Laeconoma del bienestar identifica a las fallas del mercado como situacionesque impiden que se d una competencia perfecta en el mercado y, portanto , efic ienc ia en el func ionamiento d el sistema ec onm ic o. De este m od o,intervenciones de poltica pblica debern abordar la existencia demonopolios, las externalidades, las asimetras de informacin y la subptimaprovisin de bienes pblicos. El criterio para escoger la alternativa de polticapblica a adoptar frente a un determinado problema ser el de la eficiencia:aquella que otorgue los mayores beneficios descontados sus costos. Elinstrumental tcnico normalmente utilizado para identificar la alternativa mseficiente ser aquel provisto por el anlisis costo beneficio y/o anlisis costo

efectividad.

d ) Argumenta c in b asad a en c onside rac iones po lticas. Hace referencia a ladistribucin del poder en una determinada comunidad y los efectos quepuede n gene rar las intervenc iones de po ltica p blic a en el ba lanc e d e pod erac tua l. Las poltica s de reforma instituciona l que mo d ific an las a tribuc iones delos pod eres del Esta do o las p rop uesta s de refo rma s de los sistema s elec to ra lesestn fuertemente basadas en consideraciones polticas. Asimismo, unapropuesta de poltica pblica que promueva el otorgamiento de beneficios,como incremento en los subsidios monetarios y similares, por ejemplo, apersonas de bajos ingresos puede aparte de las argumentaciones basadas

en la justicia social tambin incluir motivaciones polticas, expresada en unaexpec ta tiva de quienes promueven la inic iativa de rec ibir ap oyo e lec toralpor pa rte d e q uienes rec iben los bene fic ios de la poltica .

Cmo se resuelve el debate? o Qu argumentacin prevalece? Lasrespuestas a estas preguntas estn dadas por el modo como evoluciona eldebate. En el debate los actores utilizan estas lneas argumentales parareforzar sus posiciones en la defensa de los interese que ellos promueven. Eldebate es dinmico y en l los argumentos evolucionan: se mezclan, seagrupan, unos refue rzan a o tros, se refuerzan rec p roc ame nte , se derriba n o seanulan. La evolucin del debate tambin impactar a los actores que toman

parte en el proceso, en el sentido que conforme evolucione el debate sus


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posiciones y roles que desempean en el proceso podrn verse reforzados odebilitados.

El debate se clausurar con la decisin sobre la poltica pblica endiscusin. Esta, atendida la evolucin del debate, recoger las

argumentaciones an en pie que ms se aproximen a los intereses de losllam ad os a de c idir.

5. SINTESS

Recapitulando en torno a las definiciones y aproximaciones que se hanrevisado en esta unidad, los siguientes surgen como elementos convergentesde la noc in o ide a de po ltica p blic a. Dicho de o tro modo , tod a p oltic apb lica p resenta ra los siguientes c ua tro elementos.

Primero, que para que haya una poltica pblica debe haber una

decisin o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridadcompetente.

Segundo, que esa decisin o conjunto de decisiones siguen un ciertoproceso formal. Es decir, hay un cierto procedimiento institucional que lleva aque c iertas inic ia tivas se t ransformen o no en una poltica pb lic a .

Terce ro, la c a rac terizac in del p rob lem a y la d isc usin sob re losaspectos sustantivos de la poltica pblica hace necesario el aporte de laap roxima c in t c nico rac iona l.

Cuarto, que tras la definicin de una poltica pblica hay un procesopoltico en que diversos actores explicitan sus intereses y pugnan porque loscontenidos concretos de la poltica pblica incorpore y satisfaga esosintereses.

As, es posible ensayar una definicin de poltica pblica como unaintervencin del Estado, expresada en una decisin o conjunto de decisionesde una auto rida d pb lic a, q ue c onside ra un an lisis tc nic o rac ional para untema determinado y una finalidad especfica, que sigue un procedimientoformal, todo lo cual se da en el contexto de un intenso proceso poltico dec onfrontac in y a rticulac in d e intereses.

Finalmente, el reconocimiento al rol que juega el debate en el procesode po ltic a p blica lleva a c omp render que los ac tores pa rtic ipa n en l con lasargumentaciones que mejor expresan los intereses que ellos promueven, queel debate es evolutivo, que se clausurar con la decisin de poltica pblica yque esta recoger aquel o aquellos argumentos an vigentes que ms seaproximen a los intereses que p rom ueven los ac tores p rota g nicos del proc esoy/ o los llama dos a d ec id ir.


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IV. EL ANLISIS DE POLTICA PBLICA

1. INTRODUCCIN

Segn Dunn (2004) el Anlisis de Poltica Pblica es una disciplina

profesional orientada a la solucin de problemas que se nutre de teoras,mtodos, del avance del conocimiento producido tanto por las llamadasdisciplinas cientficas, como por las comnmente denominadas cienciassociales, del desarrollo de las diversas profesiones y de los aportes de la filosofapoltica y social.

As, definido dos caractersticas surgen como propias del Anlisis dePoltica Pblica. La primera hace referencia a que es un trabajo profesionalorientado a la solucin de problemas. Ello indica que en el trabajo de Anlisisde Poltica Pblica se acude a un conjunto de mtodos, tcnicas yherramientas profesionales tiles para comprender, caracterizar y expresar

c om o se c onfigura una situac in que ha sido identific ada o es suscep tible deser identific ada c om o p rob lema pb lic o, c uales pod ran ser las c ausas que looriginan y/o la interdependencia que presenta con otros problemas. Estacaracterstica de orientacin a la solucin de problemas tambin incluye elcampo de la evaluacin de las polticas pblicas, toda vez que ese tipo deejercicio permite identificar si la poltica evaluada logr resolver el problemaque a borda ba o, al menos, lo redujo, si fue e fic iente o si habran m aneras m sefic ientes de ab ordar el mismo problema .

La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas derivade la visin del Anlisis de Poltica Pblica desarrollada por Harold Lasswell

(1951) policy science, como la llamaba , para quien este campodisciplinario deba orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno enun rgimen democrtico. Para Lasswell, el Anlisis de Poltica Pblica debaapartarse de la especulacin y centrarse en la solucin de los problemassoc iales releva ntes de c ad a po ca.

La segunda caracterstica apunta a la multidisciplinariedad del Anlisisde Poltica Pblica. Dado que los problemas son multidimiensionales einterdependientes, el Anlisis de Poltica Pblica requiere el aporte de laamplia variedad de disciplinas cientficas (ciencias bsicas y ciencias sociales),profesionales, ticas y filosficas para generar una adecuada comprensin de

los problemas y de las intervenciones que probablemente los resolveran o, almenos, los aminoraran. Por ejemplo, para poder comprenderadecuadamente el problema del calentamiento global es necesaria laconcurrencia de las ciencias bsicas, que entregarn informacin sobre losaspe c tos susta ntivos del prob lem a, sob re a spe c tos que d eb eran incorporar laspolticas pblicas que lo aborden y sobre soluciones estn disponibles hoy.Dado que tanto el problema como las soluciones tendrn efectos sobre elsistema productivo, el sistema econmico, el sistema social, y dado que lasdecisiones finalmente se adoptarn en el sistema poltico, es necesaria laconcurrencia de las ciencias sociales para abordar las dimensiones socialesdel calentamiento global y las soluciones posibles. Asimismo, dado que las

alternativas de poltica pblica que se consideren tendrn efecto sobre elbienestar de las personas, las dimensiones filosficas y tico morales estarn


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presentes en el Anlisis de Poltica Pblica. En este mbito, Stone (2002) afirmaque la eleccin de fines y medios requiere una continua transaccin entrevalores que pueden contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad,libertad y dem oc rac ia.

De este mo do, entonc es, el Anlisis de Poltica Pb lica es un c amp o deanlisis multidisciplinario orientado a la comprensin de los problemas, a laidentificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de lasintervenciones.

2. PARA QU HACEMOS ANLISIS DE POLTICA PBLICA?

Cua tro razones norma lme nte se e xpresan p ara justifica r la ejec uc in deAn lisis de Poltica Pb lic a (ver Dye 2002; y Kraft y Furlong 2004).

a) Para comprender y caracterizar una situacin que ha sido identificada o

es susceptible de ser catalogada como problema pblico, el tipo deintervenciones de poltica pblica que podran resolverla, aminorarla oc ontenerla , y los resultad os, efe c tos o imp ac tos de esas intervenc iones.

El Anlisis de Poltica Pblica tambin permite identificar las condicionessociales, econmicas y polticas, o de la naturaleza, que se relacionan conaquello los problemas que estn siendo o sern abordados por polticaspblicas especficas, y establecer cmo esas condiciones provocan,de terminan o influyen en e l prob lema ana lizad o.

Por otro lado, el Anlisis de Poltica Pblica permite comprender como,

por qu y bajo qu condiciones surgen las respuestas del sistema polticofrente a las demandas por intervenciones que plantean los ciudadanos y otrosactores frente a situaciones que los afectan; como son procesadas esasdem and as y si se d a un vnc ulo entre tipo s de p rob lemas, tipos de d emandas ytipo s de soluc iones (polticas pb lica s).

b) Para otorgar asesora profesional a las autoridades u otros actores quepa rtic ipa n en el proceso d e la p oltic a pb lic a. La c omprensin d el prob lema yla identificacin de alternativas de solucin permitira sugerir cmo podraabordarse un cierto problema y qu tipo de intervencin de poltica pblicapodra ms probablemente lograr los resultados e impactos deseados o

acercarse a ellos. As, el Anlisis de Poltica Pblica permite responder apreguntas prcticas que autoridades y otros actores enfrentan regularmente,ta les c omo : Qu es lo m ejor que po dram os hac er pa ra ab ordar el prob lema(dadas las circunstancias)? y Cul es el mejor resultado que podemos lograra l aborda r el problema (da das las c irc unsta nc ias)?

c) Para apoyar y promover la participacin de los ciudadanos en las diversaseta pa s de l proceso d e la p oltic a pb lic a. En la medida que m s informa c inest disponible sobre los problemas que surgen en las comunidades, sobreaquellos que son abordados por las autoridades y sobre las alternativas depoltica pblica que estn siendo consideradas o aquellas bajo

implementacin, mayores posibilidades tendrn los ciudadanos de participaren el proceso, tanto para expresar como el problema los afecta como para


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aporta r sus punto s de v ista s sob re las a lte rna tivas de soluc in q ue est n siendoc onsiderad as. Ello p ermite amp lia r y enriquec er el deb a te d e poltica pblica .

En este contexto, variadas organizaciones, partidos polticos yagrupaciones de ciudadanos efectan Anlisis de Poltica Pblica para decidir

sus posiciones sobre un tema en debate. Estos anlisis y posiciones luego sondiseminados a amplios segmentos a travs de publicaciones sitios web, blogs yotros medios que proveen las tecnologas de informacin y comunicaciones.Tam bin es c ad a vez m s frec uente q ue las ag enc ias de gobierno d ifundaninformes sobre los problemas que abordan, las polticas que han estadoimplementando y las evaluaciones efectuadas sobre las polticas. En estembito, el gobierno electrnico ha logrado gran inters en Amrica Latina,porque permite una vinculacin directa y novedosa entre el Estado y losciudadanos. Para Rodrigo Araya (2004: 24), esta herramienta es la interfaseentre el gobierno y los ciudadanos (y) es la manera en que el Estado semuestra, se vincula con la ciudadana y ofrece servicios (e informacin de su

quehac er) a travs de medios digitales .

d) Para influir sobre las decisiones de poltica pblica. Luego de avanzar en lacomprensin de un problema los analistas identifican alternativas de solucinque difunden en ambientes especializados y entre quienes participan en elproceso de la poltica pblica. El modo como evolucione el debate y comoavance el proceso determinar luego cuales de esas alternativas propuestassern seriamente consideradas en el diseo y decisin de poltica pblica yc ua les sern desc arta das.

3. QU APRENDEMOS DEL ANLISIS DE POLTICA PBLICA?

Segn Dye (2002) tres tipos de aprendizajes se obtienen de los Anlisisde Poltica Pb lica .

a) El Anlisis de Poltica Pblica provee, en primer trmino, una descripcin dela situacin que est siendo abordada a travs de una poltica pblica. As,primeramente, el anlisis identifica qu problema ha sido reconocido por elgobierno, cul es la importancia y prioridad que le ha dado, con qu tipo depoltica pblica enfrenta el problema, cules son los marcos conceptuales dela poltica pblica, enfoques, contenidos, poblacin objetivo a la que vad irigida , resultad os esperad os y rec ursos invo lucrad os.

b) El Anlisis de Poltica Pblica tambin establece si hay correspondenciaentre el problema y la poltica. Con ello el anlisis aporta decisivos elementosde juicio para que autoridades y otros actores involucrados en el procesopuedan comprobar si la poltica que se implementa o se proyectaimp lementa r es la a de c uad a al problema ide ntific ad o o no. Puede ser que elanlisis concluya que el diseo de la poltica y los recursos asignados a ellasean insuficientes para el tamao del problema que debe abordar. En esecaso, la implicancia evidente del anlisis ser la necesidad de redisear lapo ltic a p blica.

c) Adicionalmente, el anlisis informa acerca de las consecuencias generadaspor la poltica pb lica . Las eva luac iones que se ha ga n permitirn identific a r los


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resultados e imp ac tos p revistos o no que log r la poltica pblic a ana lizada ,si esta fue efe c tiva, eficaz y/ o efic iente , si los servicios o b ienes que d istribuye lapoltica llegaron a la poblacin objetivo identificada previamente, losdificultades que aparecieron durante la implementacin o si esta se dio, sinsobresaltos, de acuerdo a lo previsto en el diseo. Puede ocurrir que la poltica

no logre c umplir las me ta s p revista s y que los resultad os e imp ac tos no sea n losque se esperaban, no obstante que los estudios indican una adecuadacorrespondencia entre el diseo y el problema. En ese caso, el Anlisis dePoltica Pblica centrar su atencin en la implementacin y usar comohiptesis de trabajo que los resultados observados obedecen a unainad ec uada puesta en p rc tica de l diseo.

4. EL ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA POLTICA PBLICA

Las poltica s pb lica s se dec iden po ltica mente en el mb ito poltico . Ellomuestra la necesidad que, aparte del trabajo profesional riguroso para

comprender los problemas y disear polticas pblicas efectivas, es necesarioaborda r las d imensiones p rop iamente p oltica s de c onfrontac in d e intereses del proceso. En este espacio es donde convergen analistas (profesionales) ypolticos. Los primeros aportan los elementos sustantivos y tcnicos de lapoltica pblica, los segundos desarrollan su labor en las redes de poder con lafinalidad de lograr los apoyos necesarios y neutralizar las oposiciones a lapo ltic a p blica.

Behn (1981) argumenta que polticos y analistas son dos actores clavesen el proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas, quetienen nfasis d istintos pero q ue deb en armonizar sus esfuerzos pa ra el xito de

la poltica . Tamb in d esliza la ide a que el ana lista deb e a prend er del po ltico yconstruir una estrategia poltica para que la iniciativa de poltica pblicapueda tener visibilidad poltica, lograr respaldo de los actores de poder y aspueda, finalmente, implementarse.

Aunq ue ana lista s y polticos tienen p erspec tivas d istintas, dados los rolesque desempean, es necesario que sus esfuerzos se integren para que elproblema que reivindican se incorpore a la Agenda Pblica y las propuestasque promueven se transformen en poltica pblica. As, por un lado, losanalistas enfatizan la eficiencia, cmo las polticas pueden afectar a lasociedad en su conjunto, buscan construir definiciones claras y jerarquizadas

de los objetivos de la poltica e insisten en la medicin de los resultados eidentificacin de los impactos para lo cual acuden a un sofisticadoinstrumental tcnico antes que un mero recuento de cuanto se invirti o lasac tividades que se d esarrolla ron e n nom bre d e la p oltica . Por el otro lado, lospolticos enfatizan la distribucin de beneficios, en vez de la eficiencia; lainversin y la actividad, antes que los resultados; los intereses de sus electores ycmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos y grupos. Para lospolticos la negociacin, la transaccin, el compromiso y la imagen pblicaque proyectan sern la preocupacin central, por lo que tendern a eliminaraquellos objetivos que dificultan los consensos y a evitar decisiones queafecten su imagen su principal capital . Aunque informes tcnicos lo

recomienden, descontinuar un programa, detener un proyecto o dejar unaobra a medio construir implica reconocer un error, una evaluacin poco


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cuidadosa, un despilfarro y que las autoridades encargadas lo estn haciendomal. Para el poltico, los costos polticos de este tipo de decisin pueden serm s imp ortante s que los costos ec onmicos.

En este contexto, lo que parece necesario es que el analista no slo

disee una poltica que sea tcnicamente correcta y eficiente, sino quetambin disee una estrategia poltica que permita aprobarla eimplementarla. En el diseo de la poltica, el analista persuade a travs de ladefinicin de objetivos que alcanzar la poltica, asegurando que es laalternativa ms eficiente. En el diseo de la estrategia poltica deimplementacin deber involucrar intereses, establecer alianzas y movilizaractores de poder detrs de la iniciativa. De este modo, en el diseo de laestrategia poltica el analista deber responder a las siguientes preguntas:Cules son los obstculos polticos para la aprobacin e implementacin dela poltica?, Cules son las transacciones posibles, sin que ello desvirte lapoltica ?, Hay alguna a lternativa razona ble de reemp lazo en e l evento q ue la

alternativa prioritaria no logre los apoyos necesarios o despierte insuperablesrechazos?

A este punto del an lisis, entonc es, la c uestin se c entra e n la p reg untapor la viabilidad poltica de una iniciativa de poltica pblica, es decir: Qufactores determinaran la viabilidad poltica de una iniciativa?. Siguiendo aMeltsner (1992) y Kingdon (1995) la viabilidad de una iniciativa estaradeterminada por la relacin entre los intereses, motivaciones, creencias yrecursos de los actores involucrados en el proceso, el clima poltico, el procesode negociacin y el mbito donde se decide la poltica pblica. Los prrafosque siguen desc riben estos fac to res.

a) En buena medida los actores se distinguen en el proceso, entre s, por lapo stura a favo r, en contra o neutral que ad op tan en relac in a la po ltic apropuesta , c uestin que e st fuertemente d ete rminad a p or cmo esta a fec tasus intereses. La respuesta a la pregunta acerca de quines ganan y quinespierden con la poltica en discusin dar un indicio acerca de cules sern losactores relevantes y cul sera su posicin en torno a la poltica, aunque esnecesario aclarar que no hay un mtodo para determinarlos con certeza apriori.

b ) Tamb in es nec esa rio enfa tiza r que los ac to res tienen d iversas mo tivac iones.

Estos son elementos de tipo idiosincrsico, extremadamente singulares (propiosde cada actores), que no slo dependen de cada actor sino tambin deltiempo y lugar concreto. A su vez, la motivacin de un actor determinar elprec io q ue ot ro a c tor deb er pag ar pa ra c onseguir su apo yo. Por ello, se d ac on c ierta frec uenc ia el hecho que un ac tor oc ulte sus preferenc ias respe c tode una poltica pblica especfica con el propsito aumentar su capacidadde nego c iac in y elevar el prec io q ue los otros ac tores pa ga rn po r su apo yo.Tam bin pued e oc urrir que un a c tor dec ida ap oyar una po ltic a respe c to d ec ul era inic ialmente neutral o, inc luso, le imp lic ab a una p eq uea pe rdida en la esperanza que recibir apoyo en otra iniciativa sobre la cual tiene graninters.


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c ) Las c reenc ias rep resentan el ma rc o va lric o q ue orienta la c onducta de losactores y que determinan sus preferencias. Hay una estrecha relacin entrecreencias y motivaciones. Las creencias sern determinantes en la posicinque adopta un actor en relacin a una poltica determinada. Por ejemplo, esaltamente p roba ble que un ac tor que c rea en la a c tivida d d el Estad o c omo

distribuidor de beneficios e igualador social rechace una poltica deprivatizaciones. Lo mismo ocurrir con un actor que sea catlico en relacinc on una p rop uesta d e legalizac in del ab orto.

d) Los recursos son algo que los dems valoran, desean o estiman til. SegnMeltsner (1992), los recursos permiten satisfacer motivaciones. Los recursos sonde diferente tipo como dinero, posicin, red de relaciones, capacidadintelec tua l, informac in y co noc imiento , pod er, hab ilidad poltica , prestigio.

Los ac to res tienen d iversas dotac iones de rec ursos. Las a lianzas imp lica nagregacin de recursos en busca de lograr la viabilidad de una iniciativa

poltica. A su vez, los actores invierten o ponen en juego sus recursos en elp roc eso p oltico que se d esarrolla c uando se intenta transforman una inic ia tivaen poltica pblica. Ocurre con frecuencia que luego de tener xito con laimplementacin de una iniciativa un actor aumente sus recursos: su prestigio,red de relaciones fortalecidas, reconocimiento o exaltacin de su habilidadpoltica, conocimiento (bajo la forma de experiencia) e, incluso, posicin. Locontrario tambin ocurre frecuentemente, De ah que los actores sonrenuentes a a rriesga r su c ap ita l poltico frente a c ua lquier inic ia tiva que tienenante s.

e) El ambiente o clima poltico rene las percepciones coyunturales de los

ac tores, la op inin p blic a , prioridades poltica s y aq uello q ue es poltica mentecorrecto. Es algo intangible, pero con efectos polticos concretos. El climapoltico determina qu tiene mayores probabilidades de xito y qu debeesperar. El clima poltico, como todo clima, cambia: a veces lentamente yotras veces un hecho precipita rpidos cambios en el clima poltico. Porejemp lo, Ha influido la d ifusin de l doc umenta l de Al Gore sob re Una verda dincomoda en el clima poltico y la percepcin de actores influyentes enEstados Unidos para generar regulaciones ms estrictas de las emanacionesde a nhdrido c arbnico?.

f) Los intercambios y la construccin de consensos. Luego de la definicin de

los contenidos de la iniciativa de poltica pblica sus impulsores se dan a latarea de buscar respaldo poltico. El objetivo de este proceso es sumar aquienes son proclives a la iniciativa (intereses similares) o, incluso, son neutralesy neutralizar a quienes se oponen. La construccin de consensos estgobernada por el arte de la negociacin y en ella los actores transan. Elconsenso o acuerdo tienen un precio, que a menudo toma la forma de unapoyo presente a la iniciativa en discusin a cambio de un apoyo a lainic iativa en q ue el aliado est interesado.

Este p roc eso lleva a identific a r los ob st c ulos a la inic iativa . Ello permitirsondear la necesidad de introducirle modificaciones a la iniciativa para

expandir la base de apoyo poltico a ella o, incluso, evaluar si es necesario


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inclina rse por una a lternativa que, no siend o inic ia lmente la p riorita ria , pe rmitaasegurar los apoyos necesarios o minimizar los rechazos.

g) Finalmente, el mbito donde se decide la poltica pblica determinarc ua les son los ac tores relevantes y la p osic in en q ue los ac tores participa n en

el proceso. Este mbito indica el lugar donde se tomar la decisin sobre lapoltica pb lica . El diseo instituc iona l sea lad o p or la Co nstituc in y las leyes indica r los m bitos en q ue d eb a ad op ta rse la d ec isin, dep end iendo d e laforma que adopte la poltica pblica. As, la decisin puede ser una materiaque de ba ad op tarse al interior de po de r ejec utivo una d ec isin p reside ncial,una votacin del gabinete ministerial, la atribucin de un Ministro , en unavotacin en el Congreso, mediante un plebiscito o en una esfera de podersimilar.

La determinacin del mbito en que se adoptar la decisinidentifica el campo o espacio de poder en el que se dar la contienda

poltica (por la implementacin de la poltica). Ello permite elaborar el mapapoltico que mostrar los roles que desarrollarn los actores y que posicinadoptarn en la contienda a favor, neutral o en contra. Los roles quedesempeen los actores depender muy centralmente de las facultades ya tribuc iones que tienen.

Los actores pugnarn por llevar la discusin y decisin de la iniciativa alterreno que ms les acomoda, pues con ello buscan maximizar susposib ilidades de a prob ac in y minimizar el riesgo de rec hazo. Por ejemp lo, entiempo en que la Presidenta chilena Michelle Bachelet era Ministra de Saluddict un Decreto Supremo sobre atenciones mdicas a mujeres, lo que en

crculos pro vida se interpret como aborto teraputico encubierto. Para losopositores a esta prctica, ese tipo de iniciativa era materia de ley por lo queella debera haberse discutido y decidido en el parlamento, donde, con unaalta proba bilida d, d ad a la ma yoritaria filiac in c atlic a de los pa rlam enta rios,la inic ia tiva habra sido rec hazada .

5. SNTESIS

El Anlisis de Poltica Pblica es un campo de trabajo profesionalp rc tico, orientado a la soluc in de p rob lema s y multidisc iplina rio. El An lisis dePoltica Pblica se hace para comprender las situaciones que han sido o

estn en vas de ser identific adas c omo p rob lemas pblic os, pa ra asesorar alas autorida des y otros ac tores c laves en e l p roc eso d e la p oltica pblic a , pa raap oyar y promo ver la p artic ipa c in c iuda da na en la discusin d e p rob lema s ypolticas pblicas, y para influir en su diseo e implementacin.

Asimismo , el An lisis de Poltica Pb lica permite desc ribir la situac in q ueest siendo abordada por una poltica pblica, establecer si haycorrespondencia entre el problema identificado y la poltica que buscaresolverlo o aminorarlo, e identificar las consecuencias de la implementacinde la poltica pblica en la forma de resultados, impactos y si fue efectiva,eficaz y/ o e fic iente.


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Finalmente, el analista de poltica pblica tambin deber consideraruna estra teg ia poltica que le o torgue razona bles posibilidades de xito que lainic iativa ser a proba da e imp leme ntad a.


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V. DISEO E INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA

1. INTRODUCCIN

Segn Kraft y Furlong (2004) el diseo de la poltica pblica hacereferencia a la cuidadosa consideracin, durante la etapa de la formulacinde la po ltic a, d el rol que d esemp ea rn durante la implementa c in tantolos organismo s pb licos c om o la p ob lac in a la que se a p lic a r la po ltica . A suturno, Birkland (2005) define el diseo de la poltica pblica como el procesopor el cual las polticas son delineadas, a travs de un anlisis tcnico y de unproc eso p oltico, co n la finalida d de alca nzar una c ierta meta .

Las definiciones citadas muestran las dos caractersticas del diseo delas polticas pblicas. Por un lado, una faceta tcnica, en la que luego deidentifica rse un prob lema se d ed uc e, estruc tura o d isea una intervenc in co n

la finalidad de resolver o, al menos, mitigar el problema. Ello supone un ciertoproceso racional en el que el problema es descompuesto en sus elementosconstitutivos, se identifican sus caractersticas, causas, interconexiones yconsecuencias. A partir de ello, entonces, se disearan las polticas pblicasrespectivas. Conjuntamente se establece un proceso de evaluacin, quedebera formar parte del mismo diseo de la poltica, y que tiene por finalidadentregar informacin a los tomadores de decisiones y otros actores delproc eso d e la p oltic a pb lic a

Por otro lado, en las secciones anteriores del documento se hareconocido y se seguir haciendo ms adelante la dimensin poltica de

las polticas pblicas. Esta dimensin poltica es expresada en la confrontacinde intereses que se da en torno al reconocimiento de una carencia socialcomo problema pblico, a la demanda por intervenciones del Estado y a loscontenidos especficos que adopta una poltica pblica, los que satisfarnunos intereses y no ot ros.

As, entonces, la formulacin de polticas pblicas reconoce, por unlado, un p roc eso tc nico rac iona l y, por otro, un intenso p roc eso poltico . Estaunida d se c onc entra en el proc eso tc nico rac iona l o, dic ho de otro mod o, enel trabajo del analista de poltica pblica en producir una propuesta oalternativa que ser sometida a discusin, juicio y controversia en el proceso

po ltico d e la p oltic a pb lica.

2. EL RECONOCIMIENTO DE UN PROCESO TCNICO RACIONALBardach (2000) ofrece un esquema de trabajo del proceso de

construccin de una propuesta de poltica pblica, que se muestra en elsiguiente c uadro.


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Cuadro 2. Modelo d e Bardac h

Definir el problema

Rec olectar evidenc iaConstruir alternativasSeleccionar criteriosProyectar resultados

Analizar pros y contrasDecidir

Presenta r el caso

Fuente : Bardac h 2000

Bardach agrega que no necesariamente se da la secuencia

presentada en el Cuadro 2 en cada problema y su correspondienteformulac in d e p rop uesta de po ltic a p blic a, y que ta mp oc o to do s los pa sosestarn presentes en toda poltica, aunque el primero y el ltimo se darn ento dos los c asos.

Aunque los elementos polticos en el diseo de las propuestas depoltica pblic a no se c onsideran si no p rob ab lemente en e l ltimo p aso , elsignificativo aporte que hace Bardach, al presentar su esquema de ochopasos, es que ofrece un mtodo estructurado de trabajo tcnico a quienesdesean dedicar sus esfuerzos profesionales a la asesora en el diseo depolticas pblicas. De hecho, Bardach escribe para alumnos de carreras que

incorporan el Anlisis de Poltica Pblica en sus currculos de estudios.

Tomand o c omo ba se la p rop uesta d e Barda c h y entend iendo que elproceso poltico que se da en torno a las polticas pblicas se concentra en elrec onoc imiento del problema y en la d iscusin de las a lternativas surgida s, elproceso de construccin de las alternativas o propuestas puede sercaracterizado con un nfasis ms tcnico. Asimismo, considerando que losocho pasos sealados no se dan en todos los casos, es posible reordenar elproceso en tres grandes etapas: comprensin y caracterizacin del problema,definicin de la intervencin, y eleccin de los instrumentos a travs de loscuales se materializar la poltica pblica. Ellos son abordados en la seccin

siguiente.

3. DISEO DE LA PROPUESTA O ALTERNATIVAa ) Com prensin y c arac terizac in d el problema

Una vez que el problema ha sido establecido como tal en l mbitopoltico es necesario comprenderlo para, luego, construir las propuestasorientadas a resolverlo. En los ambientes polticos los problemas sonidentificados en trminos generales, con simplicidad y ambigedad, porqueen ello logran extender la convocatoria a amplios segmentos y obtener el

respaldo a la causa que reivindican. Si los problemas fueran definidos conprec isin en el m bito p oltic o, hab ra c larida d respe c to de a quienes afec ta ,


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sus alcances y consecuencias. Si fuera as, aquellos que claramente no sonafectados por la situacin careceran de incentivos para involucrarse en elproceso de la poltica pblica y dar apoyo poltico a los lderes que losimpulsan.

De este modo, entonces, el reconocimiento de un problema por losactores de poder slo implica que hay una situacin que debe ser abordadaa travs de una intervencin de poltica pblica. El paso siguiente escomprender el problema, pues ello producir la informacin que permitirgenerar un diseo efectivo de la poltica pblica que lo aborde. Este es eltraba jo d e los ana listas de p oltica pb lica .

En la comprensin del problema el analista buscar responder lassiguientes preguntas: Cul es el problema?, Por qu esa situacin es unproblema?, Qu consecuencias negativas genera?, A quin y cuntosafecta (tamao del problema)?, Cmo ha evolucionado el problema?,

Cul es su estado actual?, Qu ocurrira si no se interviene? El analistaad em s de ber inda ga r si hay a lguna p oltic a pblic a que ha ya a bo rda do elproblema, si hay otras intervenciones en reas prximas y que consecuenciashan generad o. Tam bin d eber identific ar y c a rac terizar el contextoinstituciona l, po ltico , ec onmico y/ o soc ial en que el p rob lema sedesenvuelve y aportar antecedentes relevantes (cuantitativos y cualitativos)ac erca d e la situac in ana lizad a.

b ) Definicin de la propuesta de intervencin

Luego de avanzar en la comprensin del problema, los analistas

disearn alternativas que pondrn a disposicin de los actores de poder, losque en un intenso proceso poltico arribarn a una decisin sobre culfinalmente ser la que se implementar. Desde este punto de vista, laformulac in d e p oltic as pb licas hac e referenc ia a la eva luac in d e p osiblescursos de accin (alternativas o propuestas) disponibles para resolver elproblema pb lico. La bsqueda de una soluc in a un problema es un procesocomplejo y sujeto a una amplia variedad de presiones y contingencias. Ame nudo este p roc eso se a leja d e una p erspec tiva rac iona l o sistem tica .

La esenc ia del planteamiento de p rop uestas de intervenc in, no solo secentra en aquellas opciones que tcnicamente resolveran o reduciran el

problema, sino que tambin aquellas que son posibles de implementar, desdeuna amplia gama de consideraciones polticas, econmicas, de oportunidady similares.

En la formulacin de las propuestas, los analistas acuden a marcosconceptuales que explicitan las causas que estaran produciendo ocontribuyendo al problema y las conexiones con otros fenmenos, comotambin acuden a investigaciones recientes que dan cuenta del estado delc onoc imiento respec to del problema. A pa rtir de e llo, los analista s formulan lasprop uestas de intervenc in c on las que esperan resolver el problema. A su vez,en el diseo de las propuestas usarn un sofisticado instrumental tcnico

prove niente tanto d e las llama das d isc ip linas c ientficas c uando e l p rob lemaabordado es una cuestin de la naturaleza, como son los temas ambientales,


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po r ejemp lo co mo tamb in d e las c ienc ias soc iales c omo la ec onom a , laciencia poltica, la sociologa y otras , que les permitirn formular diseos querecojan el estado del conocimiento sobre la conducta humana en diversasreas y contextos. El tipo de problema que enfrenten determinar el tipo deinstrumenta l que usarn.

El diseo de propuestas enfrenta restricciones. stas estn determinadaspor el problema mismo, el contexto institucional y el proceso poltico. SegnHowlett y Ramesh (2003) las restricciones que se enfrentan en el proceso deconstruccin de la propuesta pueden ser sustantivas y procedimentales, entanto que Munger (2000) identifica restricciones polticas y organizacionales.Reagrupando las restricciones que se enfrentan que se tienen al momento degenerar las propuestas, recomendaciones o alternativas de poltica pblica,aparece que ellas podran ser sustantivas, institucionales o polticas. Lasrestricciones sustantivas son propias de la situacin que se desea enfrentar,dado que son las propias caractersticas del problema y sus causas las que

dete rminan las dificultades para aborda rlo y resolverlo. Por ejemp lo, da do q uela pobreza es un problema multidimensional y multicausal, relacionado conbajos e inadecuados niveles educacionales, ms frgil salud y dificultades deacceso a la atencin de salud, dbil capital social, dificultades de acceso alas oportunidades laborales y de emprendimiento, con aspectos culturales delos grupos identificados como pobres y precarios mecanismos de proteccinsocial, entre otros factores, la formulacin de una propuesta que aborde esteproblema se vuelve en s compleja y un trab ajo c on a ltos grados de dificultad .Del mismo modo, dado el todava insuficiente conocimiento que disponemossobre el virus que provoca el SIDA, la recurrencia de conductas y prcticassexuales que favorecen en contagio de la enfermedad entre la poblacin y

los marcos culturales y ticos dominantes hacen que la tarea de disearpolticas orientadas a enfrentar esta pandemia sea una tareaextrema da mente c ompleja y difc il.

Las restric c iones instituc iona les tienen q ue ver c on las leyes, reg lamentosy procedimientos involucrados para tomar la decisin sobre la propuesta eimplementarla. Estas restricciones pueden inhibir el surgimiento o puesta enprc tica de c iertas inic ia tivas o p rop uestas, simp lemente porque son c ontrariasal diseo institucional. Por ejemplo, dadas las normas que rigen a losem p lea dos pb licos c a rrera a dministrativa o c a rrera func iona ria , como se lesdenomina en diversos pases que consagran la inamovilidad en el empleo

pblico, polticas de reforma de la gestin pblica, de modernizacin delEstado o que se plantean como objetivo una mayor efectividad o eficienciade la Administrac in Pblic a norma lmente enc uentran serias restricc iones pa radesvinc ula r a los func iona rios pblic os de m s ba jo rend imiento .

Las restricciones polticas hacen referencia a la aceptacin que ellastengan en otros actores del proceso de la poltica pblica. Influyentes actorespueden considerar subjetivamente que la propuesta es inadecuada y seopondrn a ella. Aunque la propuesta tenga alto mrito tcnico, ello puedelleg ar a ser sufic iente p ara que la p rop uesta sea desc artada en e l proceso. Ellorefuerza la ide a expresad a en la unida d ante rior respe c to de la nec esida d que

los analistas tambin diseen estrategias polticas que permitan aprobar eimplementa r, lueg o, las prop uestas de p oltica pb lic a .


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Adicionalmente, las propuestas que se generen pueden ser de distinto

tipo. Una manera de tipificarlas es establecer si ellas se apartan muysustantivamente del status quo. Majone (1991) seala que algunas puedeninvolucrar pequeos cambios de polticas existentes, en cuyo caso sern

calificadas como propuestas incrementales; otras pueden implicar cambiossustanciales respecto de las polticas actuales y, en consecuencia, serncalificadas como alternativas radicales; en tanto que otras abordarnprob lemas nuevo s para los c ua les no hab a intervenc iones p revias.

Una vez concluida la elaboracin de la propuesta, ella entrar a unproc eso en el que se c onfronta r c on p rop uesta s formuladas po r otros ac tores.Este p roc eso d e c onfrontac in d e a lternativas es esenc ia lmente p oltico y en lse descartarn aquellas propuestas que no sern capaces de superar lasrestricciones sustantivas, institucionales o polticas . El modo como seeliminan las alternativas revela cmo funciona el proceso. Algunos actores

pueden tener ventajas sobre otros si ellos tienen una posicin ms slida o msrespetada en la identificacin del problema. Otros pueden tener mayorcapacidad en el diseo de la estrategia de implementacin. Otros puedentener ms poder e influencia para implementar la alternativa que msconvenga a sus intereses (Howlett y Ramesh 2003).

Conforme a ello, los analistas acudirn a criterios que les permitanevaluar si los resultados probables de sus propuestas son satisfactorios, dadoque las p rop uestas que e llos ge neren sern una a lternativa m

Conceptos Basicos Politicas Publicas

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