Curso de Derecho Administrativo I

8/20/2019 Curso de Derecho Administrativo I

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CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

I



CONSEJO EDITORIAL

RICARDO ALONSO GARCÍALUIS DÍEZ-PICAZO

TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ

AURELIO MENÉNDEZ ALFREDO MONTOYA MELGAR

GONZALO RODRÍGUEZ MOURULLO



EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍATOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ

Catedráticos de la Universidad Complutense de Madrid

CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVOI

DECIMOSÉPTIMA EDICIÓN



Editorial Aranzadi, SA Camino de Galar, 1531190 Cizur Menor (Navarra)ISBN:Depósito Legal:Printed in Spain. Impreso en EspañaFotocomposición: Editorial Aranzadi, SA

Impresión: Rodona Industria Gráfica, SLPolígono Agustinos Calle A. Nave D-1131013 - Pamplona

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978-84-470-5317-9NA 1329/2015

Primera edición, 1974Segunda edición, 1975Reimpresiones, 1977, 1978 y 1979Tercera edición, 1979Reimpresiones, 1980, 1981 y 1982Cuarta edición, 1983

Traducción italiana con el título de Principi di Diritto Administrativo, Milano, Giuffré, 1983 (trad. L. Vandelli y G. Gascani)Reimpresión revisada, 1984Reimpresiones, 1986, 1987 y 1988Traducción portuguesa, Curso de Direito Administrativo, Editorial «Revista dos Tribunais». Sao Paulo,1991 (trad. A. Setti)Quinta edición, 1989Reimpresiones, 1990 y 1991Sexta edición, 1993Séptima edición, 1995Octava edición, 1997Novena edición, 1999Décima edición, 2000Undécima edición, 2002Duodécima edición, 2004Reimpresión, 2006Edición argentina de la 12.ª ed., con notas de Derecho argentino del Profesor Agustín Gordillo, 2006Edición colombiana-peruana, 2006Decimotercera edición, 2006Decimocuarta edición, 2008Decimoquinta edición, 2011Decimosexta edición, 2013Decimoséptima edición, 2015 (nueva traducción brasileña de la 16ª edición. Ed. Rivista dos Tribunais.Sao Paulo 2015)



SUMARIO

PRÓLOGO A LA DECIMOSÉPTIMA EDICIÓN ................................ 27

PRÓLOGO A LA NOVENA EDICIÓN ................................................ 29

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN ............................................... 31

REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA ......................................................... 33

ABREVIATURAS UTILIZADAS ........................................................... 41

TÍTULO PRIMERO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO ILA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. La Administración Pública como persona jurídica ................... 471. El concepto de Administración en la evolución del Derecho Admi-

nistrativo ................................................................................ 482. La Administración como persona jurídica ................................. 503. «Excursus» sobre la división de los poderes ................................ 514. Actividades administrativas de los órganos constitucionales del

Estado ..................................................................................... 55 A. La posición mixta del Gobierno .................................. 55B. La realización de funciones administrativas materiales

por parte de Órganos constitucionales ....................... 565. La pluralidad de Administraciones Públicas y las técnicas de re-

ducción a la unidad ................................................................ 586. La caracterización jurídica de la Administración Pública en el

ordenamiento positivo en vigor ................................................. 59II. El concepto positivo de Derecho Administrativo ...................... 62

1. El Derecho Administrativo es el Derecho propio y específico de lasAdministraciones Públicas en cuanto personas .......................... 62

2. Consecuencias de este concepto .................................................. 62

A. El Derecho Administrativo es un Derecho Público ... 62



10 CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

B. El Derecho Administrativo es el Derecho común delas Administraciones Públicas ...................................... 63

C. La presencia de una Administración Pública es re-quisito necesario para que exista una relación jurídi-co-administrativa .......................................................... 64a. La actividad materialmente administrativa de los

demás órganos del Estado .................................... 64b. La llamada actividad administrativa de los parti-

culares .................................................................... 65c. La intermediación de la Administración en re-

laciones materialmente privadas y la correlativacompetencia de la jurisdicción contencioso-admi-

nistrativa ................................................................. 67d. El segundo término de la relación jurídico-admi-nistrativa: clases de relaciones .............................. 68

3. La especificidad del Derecho Administrativo y sus características:el equilibrio entre privilegios y garantías ................................... 69

III. Límites de aplicación del Derecho Administrativo ................... 721. La cuestión a resolver y las respuestas tradicionales ................... 72

A. La distinción entre actos de autoridad y actos de ges-tión ................................................................................ 72

B. El criterio del servicio público ..................................... 73C. El criterio de la prerrogativa ....................................... 742. Las zonas de fricción y su limitación: carácter instrumental de la

utilización del Derecho Privado por la Administración .............. 743. El «giro o tráfico administrativo» como función típica de la Admi-

nistración regulada por el Derecho Administrativo .................... 794. El problema del entrecruzamiento del Derecho Administrativo y del

Derecho Privado: la técnica de los actos y cuestiones separables ylas cuestiones prejudiciales o incidentales .................................. 80

IV. Recapitulación ............................................................................. 82

TÍTULO SEGUNDO

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO IIEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO. LA CONSTITUCIÓN

COMO NORMA JURÍDICA

I. El ordenamiento jurídico-administrativo: estructura y caracte-

res ................................................................................................. 87



11SUMARIO

1. El sistema del ordenamiento jurídico y sus supuestos; pluralidadde fuentes, lagunas e integración de las mismas ........................ 87

2. Algunos caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo ..... 91 A. La estructura jerarquizada del ordenamiento jurídi-

co-administrativo .......................................................... 92B. Ordenamientos secundarios y normas autonómicas . 93C. Los ordenamientos supraestatales .............................. 94D. El papel de la costumbre. El precedente administrati-

vo. El desuso de las normas ......................................... 95E. La contingencia y variabilidad del sistema normativo

escrito del Derecho Administrativo ............................ 99F. Los principios generales del Derecho ........................ 103

3. La aplicación del ordenamiento jurídico-administrativo ............ 110 A. La aplicación del ordenamiento jurídico-administrati-

vo en el espacio ............................................................ 110B. La aplicación en el tiempo del ordenamiento jurídi-

co-administrativo .......................................................... 111C. La interpretación del ordenamiento jurídico-adminis-

trativo ............................................................................ 117II. La Constitución como norma jurídica ....................................... 118

1. La introducción de la Constitución en el sistema tradicional de

fuentes .................................................................................... 1182. El valor normativo fundamental de la Constitución de 1978 ..... 1203. Los orígenes y el significado del valor normativo de la Constitu-

ción en el constitucionalismo occidental .................................... 1224. El carácter normativo directo, para ciudadanos y jueces y Tribu-

nales, de la Constitución de 1978 ............................................. 1245. El monopolio jurisdiccional del Tribunal Constitucional sólo al-

canza a la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes, no acualquier aplicación de la Constitución. El ámbito de aplicaciónde la Constitución que corresponde en todo caso a los Tribunales

ordinarios ................................................................................ 1266. El principio de interpretación conforme a la Constitución de todoel ordenamiento jurídico ........................................................... 128

7. Conclusión sobre el valor normativo de la Constitución ............. 131

CAPÍTULO IIILA LEY

I. Concepto de Ley. La fuerza de Ley ........................................... 133II. Titulares del poder legislativo .................................................... 136

1. La distribución territorial del poder legislativo .......................... 136




2. La sanción y la promulgación regias de las Leyes ...................... 137III. La publicación de la Ley ............................................................. 139

IV. El contenido de la Ley ................................................................ 1421. Doctrina general ...................................................................... 1422. La subordinación a la Constitución; la Ley no es ejecución de la

Constitución ............................................................................ 144 V. Clases de Leyes ........................................................................... 148

1. Leyes orgánicas ........................................................................ 148 A. Su origen y razón de ser ............................................... 148B. El problema del rango normativo ............................... 150C. El concepto material de Ley orgánica ........................ 153

D. Las materias de Ley orgánica ...................................... 154E. Algunas precisiones adicionales .................................. 1592. Leyes ordinarias: de Pleno, de Comisión, refrendadas ................ 1613. Decretos-leyes ............................................................................ 162

A. Concepto y ámbito ....................................................... 162B. La revisión parlamentaria del Decreto-ley .................. 168

4. Decretos legislativos .................................................................. 170 VI. Los Tratados internacionales y su valor en Derecho interno ... 171 VII. El Derecho comunitario como parte del ordenamiento jurídico

nacional ........................................................................................ 1731. La cláusula de supranacionalidad del artículo 93 de la Constitu-

ción ......................................................................................... 1732. El ordenamiento jurídico comunitario: sus fuentes específicas ..... 1753. Las relaciones entre el ordenamiento comunitario y el ordenamien-

to español ................................................................................ 1784. La aplicación del ordenamiento comunitario ............................. 182

A. El principio de autonomía institucional ..................... 182B. El Tribunal de Justicia y la cuestión prejudicial sobre

la validez e interpretación de las normas comunita-rias ................................................................................. 183

VIII. La inconstitucionalidad de las Leyes y el Tribunal Constitucio-nal ................................................................................................. 1861. Principios generales ................................................................. 1862. El recurso directo ...................................................................... 1903. El recurso en vía incidental o «cuestión de constitucionalidad»

planteada por Jueces o Tribunales ............................................. 1924. La Sentencia de inconstitucionalidad y sus efectos ..................... 194

5. Otras vías de declaración de inconstitucionalidad de las Leyes ... 197



13SUMARIO

CAPÍTULO IV EL REGLAMENTO

I. Concepto y justificación ............................................................. 2011. Concepto ................................................................................. 2012. La justificación de la potestad reglamentaria ............................ 2033. La distinción entre Reglamentos y actos administrativos ............ 207

II. Requisitos de validez de los Reglamentos ................................. 2101. Límites formales ...................................................................... 211

A. La competencia para emanar Reglamentos. El pro-blema de la potestad reglamentaria de los Ministros yautoridades inferiores (circulares e instrucciones) ... 211

B. Reglamentos de órganos constitucionales y Adminis-traciones independientes ............................................. 215C. La jerarquía normativa ................................................ 217D. El procedimiento para la elaboración de Reglamen-

tos .................................................................................. 217E) La publicación ................................................................ 221

2. Límites sustanciales ................................................................. 222 A. El respeto a los principios generales del Derecho y en

especial la interdicción de la arbitrariedad ................ 223B. Las técnicas de control de la discrecionalidad ........... 227

C. La materia reglamentaria ............................................ 228D. Irretroactividad ............................................................. 231

III. La inderogabilidad singular de los Reglamentos ...................... 231IV. Clases de Reglamentos ............................................................... 234

1. Reglamentos jurídicos (normativos) y Reglamentos administrativos (de organización). El problema de las llamadas relacionesespeciales de poder .................................................................... 234

2. Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad ............... 236 A. Reglamentos ejecutivos ................................................ 237

B. Reglamentos independientes ...................................... 239C. Reglamentos de necesidad .......................................... 240

3. Reglamentos y prescripciones autonómicas ................................. 241 A. Significado y clases ....................................................... 241B. Caracteres, contenido y régimen jurídico .................. 243

V. Reglamentos ilegales ................................................................... 2451. La sanción de nulidad de pleno derecho .................................... 2452. Medios técnicos de reacción frente a los Reglamentos ilegales: la

técnica general de la inaplicación y sus fundamentos ................ 248

3. Los remedios activos ................................................................. 251




A. Declaración de oficio de la nulidad del Reglamentoilegal por la propia Administración autora del mismo.La acción de nulidad del particular ............................ 251

B. Los recursos contencioso-administrativos. Recurso di-recto o indirecto contra Reglamentos ........................ 253

C. Recurso contra Reglamentos y jurisdicción constitu-cional ............................................................................. 257

CAPÍTULO V LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO. EN

PARTICULAR, LA LEGISLACIÓN DELEGADA

I. Principios que presiden las relaciones entre Ley y Reglamento 261

1. La primacía de la Ley. Inexistencia de una reserva constitucionalde un ámbito directo en favor del Reglamento ............................ 2622. La reserva de Ley: reserva material ........................................... 265

A. La doctrina de las materias reservadas a la Ley .......... 265B. El tema en la Constitución .......................................... 269C. Conclusiones; en particular, el artículo 53.1 de la

Constitución ................................................................. 2713. La reserva de Ley en sentido formal (principio de la congelación

del rango) ................................................................................ 276II. La alteración de las relaciones entre Ley y Reglamento: la dele-

gación legislativa ......................................................................... 2771. Naturaleza, cobertura constitucional y clases de delegación legisla-

tiva ......................................................................................... 2772. La delegación recepticia: Textos articulados y Textos refundidos

(decretos legislativos) ................................................................ 280 A. Textos refundidos: la refundición como operación

técnica. Límites de la refundición y valor del Textorefundido. El efecto sustitutivo ................................... 282

B. Textos articulados de Leyes de Bases .......................... 283

a. La Ley de delegación: las «bases» como directri-ces y como límites de la delegación ..................... 283b. Desarrollo de la delegación .................................. 285c. Valor del Texto articulado .................................... 286d. Control de los excesos de la delegación. En espe-

cial, el control judicial ........................................... 287C. El control de la constitucionalidad de la delegación

recepticia ...................................................................... 2913. La remisión normativa ............................................................ 293

A. El mecanismo de la remisión normativa. La norma re-

mitida como simple Reglamento ................................ 293



15SUMARIO

B. Los límites de las remisiones normativas .................... 295a. Reserva de Ley y remisión por ésta a un Regla-

mento ..................................................................... 295b. Límites del desarrollo reglamentario a una remi-

sión legal: la doctrina del «complemento indis-pensable» en el caso de los Reglamentos ejecutivos de las Leyes ...................................................... 298

4. La deslegalización ................................................................... 300 A. La deslegalización como degradación del rango nor-

mativo y ampliación del ámbito de la potestad regla-mentaria ........................................................................ 301

B. Diferencias de la deslegalización con la remisión y ladelegación recepticia ................................................... 301

C. Límites de la técnica deslegalizadora .......................... 302

CAPÍTULO VIEL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS

AUTONÓMICOS: SISTEMA DE RELACIONES

I. La pluralidad de ordenamientos ................................................ 306II. La relación primaria entre la pluralidad de ordenamientos .... 308

1. El principio general de separación o principio de la competencia 3082. La articulación de los ordenamientos estatal y autonómico en el

supraordenamiento constitucional ............................................ 3113. La posición jurídica de los Estatutos de Autonomía ................... 313

A. El Estatuto en el sistema constitucional ...................... 313B. El Estatuto como norma autonómica y como norma

del Estado ..................................................................... 315C. El Estatuto como norma subordinada a la Constitu-

ción ................................................................................ 316D. La relación del Estatuto con las demás Leyes del Esta-

do y de las Comunidades Autónomas ......................... 318

III. Las relaciones positivas entre el ordenamiento estatal y los or-denamientos autonómicos .......................................................... 319IV. La cooperación entre los ordenamientos estatal y autonómico:

principio general ......................................................................... 320 V. La concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades

Autónomas: normación básica y normación de desarrollo ...... 3211. La idea general de dicha concurrencia ...................................... 3212. El primer debate sobre el contenido de las bases: concepto formal y

concepto material de las bases ................................................... 3253. La estructura de la normación básica: círculo material de interés

general, círculo de encuadramiento, círculo de suplencia ............ 327




4. La relación bases-desarrollo: preclusión, desplazamiento, condi- ción de integración ................................................................... 333

5. El problema del rango de las dos normaciones ........................... 336 VI. La ejecución autonómica de la legislación del Estado .............. 340

1. La significación general de esta fórmula colaborativa entre los dosordenamientos ......................................................................... 340

2. Las competencias propias del Estado en esta fórmula colaborativa 342 A. Legislación .................................................................... 342B. Administración propia ................................................. 342C. La retención excepcional de facultades ejecutivas en

el Estado ........................................................................ 3433. El problema del poder de supervisión del Estado sobre la ejecución

autonómica de sus normas ....................................................... 345 A. El tema general ............................................................ 345B. Las razones del poder de supervisión ......................... 346

a. En general .............................................................. 346b. Los títulos competenciales .................................... 347

C. Extensión del poder de supervisión ............................ 349D. Los instrumentos del poder de supervisión. En parti-

cular el artículo 155 de la Constitución ...................... 350E. Las medidas preventivas de la unidad básica de ejecu-

ción de la legislación del Estado ................................. 3544. El Régimen especial del nuevo artículo 135 de la Constitución ... 354 VII. La coordinación entre los dos órdenes ...................................... 356

1. Naturaleza y contenido de la institución ................................... 3562. Los instrumentos: la técnica de las directrices ............................ 3583. Los instrumentos: los planes como técnica de coordinación. El

principio de la «unidad del mercado nacional» ......................... 361 VIII. Las relaciones de interferencia entre los dos ordenamientos:

delegaciones estatales en favor de las Comunidades Autóno-mas, armonización legislativa, intervención coercitiva ............ 3651. Las delegaciones estatales en favor de las Comunidades Autóno-

mas ......................................................................................... 365 A. Delegaciones normativas ............................................. 366B. Delegaciones y transferencias de competencias ......... 367

2. Las Leyes estatales de armonización .......................................... 3693. Ejecución y coerción estatal. El artículo 155 de la Constitución .. 372

IX. Las relaciones de integración entre los dos ordenamientos: lacláusula constitucional de prevalencia del Derecho estatal ..... 3721. La significación general de la cláusula de prevalencia ............... 373

2. El campo aplicativo de la cláusula ........................................... 375



17SUMARIO

3. Los efectos ............................................................................... 3804. El fundamento de la regla de la prevalencia .............................. 381

X. Las relaciones de integración entre los dos ordenamientos: lacláusula de suplencia general del Derecho estatal .................... 3821. El sentido general del sistema de suplencia del Derecho estatal .... 3822. El problema creado por las Sentencias constitucionales de 27 de

junio de 1996 y 20 de marzo de 1997 a propósito de las Leyesestatales dictadas expresamente como supletorias ....................... 384

XI. Una referencia a los ordenamientos forales ............................. 388

TÍTULO TERCERO

LA POSICIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN

CAPÍTULO VIILA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS

I. Introducción ................................................................................ 397II. La Administración del Estado como persona jurídica .............. 398

1. Evolución histórica y situación actual ...................................... 3982. Los caracteres de la Administración estatal como persona jurídi-

ca ........................................................................................... 403III. Las Comunidades Autónomas .................................................... 405IV. La diversificación de Administraciones públicas ...................... 407 V. Tipología de los entes públicos .................................................. 411

1. Entes territoriales y no territoriales ............................................ 4122. Entes de base corporativa y entes de base fundacional o institucio-

nal .......................................................................................... 415 A. La distinción básica entre Corporación e Institución . 415

B. Instituciones públicas y privadas ................................. 417C. La utilización de la figura de la fundación ................. 419D. La diversidad de principios organizativos: autoadmi-

nistración y gestión burocrática .................................. 4203. Las clases de Corporaciones ...................................................... 422

A. Las Corporaciones territoriales ................................... 422B. Las Corporaciones sectoriales de base privada .......... 423C. Las Corporaciones interadministrativas ..................... 431

4. En particular, la Administración institucional ......................... 432

A. Teoría general .............................................................. 432




B. «Excursus» sobre el abuso de la creación de entes ins-titucionales como técnica de «huida del Derecho Ad-ministrativo» ................................................................. 437

C. Sobre la consistencia de las personas jurídicas institu-cionales ......................................................................... 440

D. La relación de instrumentalidad ................................. 442E. Las clases de entes institucionales. En particular, los

organismos autónomos y los consorcios. .................... 4465. Derecho Público y Derecho Privado en las formas de personifica-

ción y en el régimen de las entidades públicas ............................ 449 A. Las sociedades de ente público ................................... 451B. Las fundaciones del sector público ............................. 455

C. Los entes con forma pública de personificación queactúan en el tráfico en régimen privado: las entidadespúblicas empresariales ................................................. 456

VI. Capacidad jurídica de los entes públicos .................................. 4571. La capacidad jurídica de Derecho Público ................................. 4582. La capacidad de Derecho Privado ............................................. 462

VII. Observaciones sobre las llamadas autoridades administrativasindependientes ............................................................................ 462

CAPÍTULO VIIIEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

I. Estado de Derecho y principio de legalidad: el sentido origina-rio de este principio .................................................................... 469

II. El ámbito del principio de legalidad y su construcción técnica . 4721. Las construcciones tradicionales del principio de legalidad de la

Administración: aplicación singular de la Ley y doctrina de lavinculación negativa ............................................................... 474

2. La doctrina de la vinculación positiva de la Administración a lalegalidad ................................................................................. 476

III. El mecanismo del principio de legalidad de la Administracióncomo técnica de atribución legal de potestades ....................... 4791. El concepto técnico de potestad. Caracteres y clases ..................... 4792. La singularidad de las potestades administrativas. Potestades y

poder público. Potestades y situaciones activas de los súbditos. Po- testades funcionales o fiduciarias .............................................. 482

3. La técnica de la atribución de potestad. Autoatribución de potestades. Atribución expresa y poderes implícitos o inherentes. Atribu- ción específica y supuestas cláusulas generales de apoderamiento.Las situaciones de excepción, la suspensión de la legalidad y sus

límites ..................................................................................... 485



19SUMARIO

A. Autoatribución de potestades ...................................... 485B. Atribución expresa y poderes inherentes o implícitos 486C. Atribución específica y cláusulas generales de apode-

ramiento ....................................................................... 487IV. Potestades regladas y potestades discrecionales ....................... 490

1. La esencia de la distinción y sus términos concretos ................... 4902. Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados ............... 4953. Las técnicas de reducción y control judicial de la discrecionalidad 502

A. La evolución de las técnicas de control ...................... 502B. El control de los elementos reglados. En especial el

control del fin y la desviación de poder ...................... 505C. El control de los hechos determinantes ..................... 508D. El control por los principios generales del Derecho . 512

4. Discrecionalidad y arbitrariedad. Significado y alcance de la pro- hibición constitucional de la arbitrariedad de los poderes públicos 515

5. Control de la discrecionalidad y tutela judicial efectiva .............. 521 V. La dinámica del principio de legalidad ..................................... 524

CAPÍTULO IXLAS RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIÓN Y JUSTICIA Y EL

PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

I. La posición de la Administración con los Tribunales ............... 529II. La explicación histórico-política: de la identidad subjetiva en-

tre Administración y Tribunales al principio de separación ..... 5321. La cuestión en el Antiguo Régimen ........................................... 5322. La cuestión en el Derecho anglosajón ........................................ 5373. La formulación revolucionaria del principio de separación entre

Administración y Tribunales y sus consecuencias ...................... 5424. La configuración del principio de separación en Derecho español . 545

III. La explicación dogmática: el principio de autotutela ............... 5471. La insuficiencia de las explicaciones históricas: el principio de au-

totutela como explicación unitaria ............................................ 5472. La singularidad de la autotutela administrativa respecto a la pri-

vada ....................................................................................... 5483. Autotutela conservativa y autotutela agresiva ........................... 5504. Autotutela declarativa y presunción de legalidad de los actos ad-

ministrativos ........................................................................... 5515. Autotutela ejecutiva ................................................................. 5546. La autotutela en segunda potencia ........................................... 555

7. Los límites de la autotutela administrativa ............................... 558




8. Los abusos de la autotutela ...................................................... 5609. Las consecuencias de la autotutela ........................................... 56310. La articulación entre autotutela administrativa previa y tutela

final jurisdiccional .................................................................. 565 A. Doctrina general .......................................................... 565B. En particular, la exigencia cualificada como contrape-

so de la autotutela de medidas cautelares en el con-tencioso-administrativo ................................................ 570

IV. El sistema de conflictos ............................................................... 572

TÍTULO CUARTO

LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

CAPÍTULO XLOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS.

CLASES. EFICACIA DE LOS ACTOS. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

I. El concepto de acto administrativo ............................................ 5811. Significación general y alcance de la teoría de los actos administra-

tivos. La delimitación del concepto ............................................ 5812. La definición del acto administrativo ....................................... 584

II. Los elementos de los actos administrativos .............................. 5891. Los elementos subjetivos: Administración, órgano, competencia,

investidura del titular del órgano ............................................. 5892. Los elementos objetivos: presupuesto de hecho, fin, causa, motivo . 5913. Los elementos objetivos: la declaración y su contenido y objeto .... 5964. Los elementos formales: el procedimiento y la forma de manifesta-

ción. En particular, la motivación ............................................ 599III. Las clases de actos administrativos ............................................ 607

1. Actos decisorios externos y actos no decisorios ............................. 607

2. Actos resolutorios y de trámite ................................................... 6093. Actos favorables y actos de gravamen ........................................ 6114. Otras distinciones funcionales .................................................. 612

IV. La cuestión de los actos políticos o de Gobierno ..................... 614 V. La eficacia de los actos administrativos ..................................... 619

1. En general: presunción de validez y obligación de cumplimientoinmediato ................................................................................ 619

2. Condiciones de eficacia. La eficacia demorada. En especial, la no- tificación y la publicación ........................................................ 621

3. La retroactividad de los actos administrativos ........................... 628



21SUMARIO

4. Cesación de la eficacia: la suspensión y sus clases ...................... 629 VI. El silencio administrativo ........................................................... 636

1. El silencio administrativo en la primitiva LPA de 1958 ............ 637 A. El silencio negativo ...................................................... 637B. El silencio positivo ........................................................ 639

2. La regulación del silencio administrativo en la LPC de 1992 .... 642A. El sentido general de la regulación inicial ................................. 642

B. El silencio administrativo en la actualidad ................. 643a. Los efectos positivos o negativos del silencio. Re-

glas y excepciones .................................................. 643b. El silencio negativo como simple ficción legal de

efectos exclusivamente procesales ....................... 644

c. El silencio positivo como acto presunto en todoequivalente al acto expreso estimatorio ............... 646

d. El plazo de producción del silencio ..................... 650e. El plazo para recurrir el silencio administrativo . 650

CAPÍTULO XILOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (CONTINUACIÓN): VALIDEZ

E INVALIDEZ. REVOCACIÓN Y ANULACIÓN

I. La teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo ......... 6541. La invalidez de los actos jurídicos en general: inexistencia, nuli-

dad y anulabilidad .................................................................. 6542. La autotutela de la Administración y su incidencia en la teoría de

las nulidades ........................................................................... 6553. Grados de invalidez de los actos administrativos ....................... 658

II. La nulidad absoluta o de pleno Derecho de los actos adminis-trativos ......................................................................................... 6591. Características y efectos de la nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos ....................................................................... 659

2. Los supuestos legales de nulidad de pleno derecho ...................... 661 A. Los supuestos de nulidad de pleno derecho del ar-tículo 62 LPC ................................................................ 662a. Actos dictados por órgano manifiestamente in-

competente por razón de la materia o del territo-rio ........................................................................... 663

b. Actos de contenido imposible .............................. 664c. Actos constitutivos de infracción penal o dictados

como consecuencia de ésta ................................... 665d. Actos dictados con omisión total y absoluta del

procedimiento legalmente establecido ................ 669




e. Actos dictados con infracción de las reglas esen-ciales para la formación de la voluntad de los ór-ganos colegiados .................................................... 670

f. Actos que lesionan los derechos y libertades sus-ceptibles de amparo constitucional ..................... 671

g. Los actos, expresos o presuntos, contrarios al or-denamiento jurídico por los que se adquierenfacultades o derechos cuando se carezca de losrequisitos esenciales para su adquisición ............. 672

h. Supuestos de nulidad de pleno derecho tipifica-dos por Leyes especiales ....................................... 674

3. Valoración crítica del sistema legal ............................................ 677 A. El criterio delimitador de los dos tipos básicos de inva-

lidez ............................................................................... 677B. El alcance institucional del vicio de incompetencia

manifiesta ...................................................................... 678III. La anulabilidad de los actos administrativos ............................. 682

1. Características y efectos de la anulabilidad de los actos administrativos .................................................................................... 682

2. Vicios que hacen anulable el acto: el artículo 47 LPAC .............. 6843. Consideración especial del vicio de forma o de procedimiento ...... 685

A. El carácter instrumental de las formas ........................ 685

B. Reducción progresiva de los vicios de forma ............. 686C. El principio de economía procesal y la virtud invali-

dante de los vicios de forma: casos en que puede ad-mitirse ........................................................................... 688

D. El problema de la declaración de la nulidad de lo ac-tuado ............................................................................. 690

4. Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez ......... 691IV. Las irregularidades no invalidantes ........................................... 692 V. La revocación de los actos administrativos ............................... 693

1. Planteamiento general. Clases de revocación ............................. 6932. La revocación por motivos de legalidad. La revisión de oficio en laLPAC ...................................................................................... 694 A. Principios generales ..................................................... 694B. Ámbito de aplicación del sistema de revisión de oficio

establecido por la LPAC ............................................... 696C. La revisión de oficio de los actos nulos de pleno dere-

cho. Requisitos ............................................................. 696D. La revisión de los actos anulables ................................ 700

a. El recurso de lesividad y la revocación de los actos

favorables ............................................................... 700



23SUMARIO

b. La revisión de oficio de los actos de gravamen ... 701E. La corrección de errores materiales y aritméticos ..... 702F. Límites a las facultades de revisión de oficio .............. 703

3. Las especialidades del ámbito fiscal ........................................... 7054. La revocación por motivos de oportunidad ................................ 706

A. Carácter excepcional y matiz expropiatorio: necesi-dad de indemnización ................................................. 706

B. La revocación de licencias en el ámbito local ............ 7075. Las reservas de revocación, la revocación sanción y las revocacio-

nes indirectas ........................................................................... 709 VI. La anulación de los actos administrativos en vía de recurso .... 710

CAPÍTULO XIILOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y, EN ESPECIAL,

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Los convenios de la Administración en general. Naturaleza yclases ............................................................................................ 7131. La actividad multilateral de la Administración y sus distintas

especies .................................................................................... 7132. En particular, los convenios entre Administración y administra-

dos. Clases. En especial, los llamados conciertos de Administra- ción ......................................................................................... 715

3. La aplicación de la institución contractual a los convenios Admi- nistración-administrados ......................................................... 720

II. La figura del contrato administrativo: formación histórica ysentido actual .............................................................................. 7231. La teorización de la figura del contrato administrativo como un

contrato regido por el Derecho Público ....................................... 7242. La revisión de la doctrina sustantivadora del contrato adminis-

trativo ..................................................................................... 728

3. Las modulaciones de la institución contractual en los contratosadministrativos ....................................................................... 7304. La presencia subjetiva de la Administración como requisito «sine

qua non» del contrato administrativo. La incidencia del DerechoComunitario en la contratación pública .................................... 736

III. Contratos del sector público, contratos administrativos y con-tratos privados de la Administración en el ordenamiento vigen-te ................................................................................................... 7391. Ámbito de aplicación de la LCSP .............................................. 7392. Contratos administrativos y contratos privados del sector público

en la Ley vigente ...................................................................... 741




3. Trascendencia efectiva de la distinción entre contratos administrativos y contratos privados de la Administración y de las demásentidades integrantes del sector público ..................................... 742

A. Comunidad de reglas de competencia y procedimien-to para todos los contratos de la Administración. Losactos separables ............................................................ 742

B. La regulación de fondo de los contratos administrativos y de los contratos privados de la Administración . 745

C. El reparto jurisdiccional .............................................. 746IV. El procedimiento de contratación en general ........................... 748

1. Normas aplicables a los distintos entes y organismos sujetos a laLCSP ...................................................................................... 748

2. Presupuestos del procedimiento y preparación del contrato .......... 7493. La libertad de concurrencia y sus excepciones ............................ 7524. Los procedimientos de selección de contratistas y las formas de ad-

judicación de los contratos ....................................................... 7555. El recurso especial exigido por la normativa comunitaria ........... 7606. La formalización del contrato ................................................... 763

V. Las garantías de la contratación ................................................. 764

CAPÍTULO XIII

LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS (DEOBRAS, SERVICIOS PÚBLICOS, SUMINISTROS Y OTROS):

CONTENIDO, EFECTOS Y EXTINCIÓN

I. La caracterización legal de los contratos administrativos nomi-nados (de obras, servicios públicos, suministros y otros) ........ 7691. Introducción ............................................................................ 7692. Los tipos contractuales de la LCSP ........................................... 770

II. Contenido y efectos de los contratos administrativos nomina-dos ................................................................................................ 777

1. Principios generales: la prevalencia del fin sobre el objeto y la pecu- liar configuración del equilibrio contractual .............................. 7772. Prerrogativas de la Administración en la ejecución de los contratos

administrativos ....................................................................... 778 A. Los poderes de dirección, inspección y control ......... 778B. El poder de interpretación unilateral del contrato ... 780C. El poder de modificación del objeto del contrato ..... 780

3. Las técnicas de garantía del equilibrio financiero del contrato .... 784 A. La compensación por ejercicio del «ius variandi» ..... 786

B. El «factum principis» ................................................... 787



25SUMARIO

C. La doctrina de la imprevisión o del riesgo imprevisi-ble .................................................................................. 788

D. La revisión de precios .................................................. 7934. Riesgo y ventura y fuerza mayor en el contrato de obra ............... 795

III. La extinción de los contratos administrativos ........................... 7961. El cumplimiento del contrato .................................................... 797

A. La recepción ................................................................. 797B. La duración del contrato de gestión de servicios pú-

blicos y el problema de la reversión ............................ 8002. La nulidad de los contratos ...................................................... 8023. La resolución de los contratos administrativos: causas, modalida-

des y efectos .............................................................................. 805

A. La pérdida o restricción de la personalidad o la capa-cidad del contratista ..................................................... 805

B. El incumplimiento del contratista .............................. 806C. El incumplimiento de la Administración ................... 808D. La modificación, suspensión o supresión del objeto

del contrato por la Administración ............................. 811E. El mutuo disenso .......................................................... 813F. Otras causas de resolución .......................................... 813

IV. La cesión del contrato y el subcontrato ..................................... 814

CAPÍTULO XIV LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD TÉCNICA

DE LA ADMINISTRACIÓN

I. El sentido general del tema de la coacción administrativa ....... 819II. Las manifestaciones de la coacción administrativa .................. 821

1. La ejecución forzosa ................................................................. 821 A. Concepto y ámbito ....................................................... 821B. El acto administrativo como título de la ejecución .... 823

C. La ejecución está «en línea directa de continuacióndel acto», y se dirige a actualizar la obligación que delmismo resulta, sin innovarla ni sustituirla .................. 824

D. La ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto 8262. La coacción directa .................................................................. 8273. Coacción legítima y «vía de hecho» ........................................... 831

III. Los medios de ejecución forzosa ............................................... 8331. El apremio sobre el patrimonio. El procedimiento de apremio ...... 8332. La ejecución subsidiaria .......................................................... 835

3. La multa coercitiva .................................................................. 836




4. La compulsión sobre las personas .............................................. 8375. El desahucio administrativo ..................................................... 8386. Principios generales de utilización de los medios de ejecución forzo-

sa ............................................................................................ 839IV. La coacción directa ..................................................................... 841

1. Los supuestos de coacción directa .............................................. 841 A. La autodefensa administrativa ..................................... 842

a. En general .............................................................. 842b. En particular, la defensa posesoria ....................... 843

B. Actuación coactiva de la Administración para el im-pedimento o la eliminación de hechos punibles y deinfracciones de orden público .................................... 845

C. En particular, el uso de armas ..................................... 846D. Las situaciones de estado de necesidad ...................... 849

2. Principios generales en la actuación de la coacción directa ......... 852 V. Las coacciones ilegítimas: la vía de hecho ................................. 854

1. Requisitos del concepto de vía de hecho ...................................... 855 A. Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de co-

bertura .......................................................................... 855B. Irregularidad o exceso en la propia actividad de eje-

cución ............................................................................ 857

2. La protección ante la vía de hecho: medios utilizables ................ 8583. Las acciones interdictales para retener y recobrar la posesión ...... 8594. La vía de hecho y la protección de las libertades públicas ............ 860

VI. La actividad técnica de la administración .................................. 8611. Planteamiento general .............................................................. 8612. La teoría jurídica de la actividad técnica administrativa .......... 863

Curso de Derecho Administrativo I

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