Decentralizacion en la gestion educativa

R E V I S T A D E L A C E P A L 6 8 • A G O S T O 1 9 9 9

LOS MODELOS DE DESCENTRALIZACION EDUCATIVA EN AMERICA LATINA • EMANUELA DI GROPELLO

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A G O S T O 1 9 9 9

Los modelos dedescentralización

educativa enAmérica Latina

Emanuela Di Gropello

Oficial de Asuntos

Económicos, CEPAL

La descentralización de los servicios sociales es un eje esen-

cial de las reformas de política social que se están efectuando

en América Latina para hacer más eficiente la provisión de

estos servicios y fortalecer los procesos de democratización.

Aquí se analizan los procesos de descentralización de la edu-

cación en siete países latinoamericanos (Argentina, Bolivia,

Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua). Se intenta sis-

tematizar estas experiencias, utilizando una tipología teórica

de modelos de reforma; mostrar algunos resultados y tenden-

cias en cuanto a eficiencia y equidad de la provisión de los

servicios, y extraer algunas enseñanzas para el diseño de futu-

ras reformas. Aunque los modelos desarrollados en los distin-

tos países son diversos, tienen algunos elementos comunes:

dependencia de los recursos del nivel central para financiar los

servicios, y, en muchos casos, subordinación de la escuela a

decisiones tomadas a otros niveles. Entre los efectos económi-

cos y sociales de las reformas, sobresalen los avances limita-

dos en participación y, por ende, eficiencia social, y ambiguos

en materia de eficiencia técnica, así como una tendencia aún

poco comprobada a mayores disparidades interterritoriales de

los indicadores educativos. Entre las enseñanzas de política,

destaca la importancia de entregar alguna autonomía real a los

nuevos niveles proveedores, utilizar un sistema de transferen-

cias que incentive la búsqueda de la eficiencia y a la vez pre-

serve la equidad, cuidar la coherencia interna de los modelos,

entregar algunas responsabilidades directamente a las escuelas

y contar con un marco para la regulación y supervisión de los

sistemas proveedores de servicios descentralizados.

R E V I S T A D E L A C E P A L 6 8



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IIntroducción

Las reformas estructurales llevadas a cabo en AméricaLatina durante los años ochenta con miras a modificarel papel del Estado en la economía, y la incorporaciónde los equilibrios macroeconómicos como elementocentral de la política económica después de la crisis decomienzos de los años ochenta, condujeron a una nue-va concepción de la política pública y particularmentede la social. La concepción paternalista del Estado, quehabía llevado a medir los resultados de las políticas entérminos cuantitativos, ha sido sustituida gradualmen-te por un enfoque que privilegia objetivos de calidad,eficiencia y selectividad del gasto público. Los proce-sos de privatización y descentralización de los servi-cios sociales que se están difundiendo en AméricaLatina se ajustan perfectamente a este nuevo enfoque,por cuanto apuntan a mejorar la eficiencia de la provi-sión de dichos servicios.

Aquí nos concentraremos en los procesos de des-centralización de la educación básica que están tenien-do lugar en siete países de América Latina (Argentina,Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Nicaragua).

El análisis de estos procesos se dificulta por su com-plejidad. En efecto, la descentralización promueve unanueva distribución de papeles y poderes entre los ac-tores institucionales preexistentes, de tipo territorial ono territorial, y trae consigo modificaciones profundasen el ámbito político-institucional, financiero, de laparticipación comunitaria, y otros. Para captar las ca-racterísticas principales de esta nueva distribución deresponsabilidades hemos introducido un marco concep-tual que, además, ayuda a comparar los procesos de losdistintos países. Nuestro propósito principal es descri-bir y sistematizar los modelos de descentralizaciónpredominantes en los siete países, utilizando este marcode análisis. Intentaremos también mostrar de maneramuy sintética algunos efectos de las reformas sobre laeficiencia y la equidad en la provisión de los servicios—cuyo mejoramiento constituye el mayor desafío delsector educativo en América Latina— y extraer algu-nas lecciones útiles para el diseño de futuros modelosde reforma.

IIMarco analítico

El análisis de la lógica y consecuencias de la descen-tralización es complejo, por la variedad de conceptosque una reforma de este tipo implica. Según Rondinelli,Nellis y Cheema (1983), la descentralización puede serdefinida como la transferencia de responsabilidades enla planificación, gestión, obtención y distribución derecursos, desde el gobierno central y sus organismoshacia las unidades en el terreno de organismos guber-namentales, unidades o niveles subordinados del go-bierno, autoridades o corporaciones públicas semiautó-nomas de mayor presencia, autoridades regionales ofuncionales, u organizaciones no gubernamentales pri-vadas y voluntarias. Con referencia a esta última cate-goría de instituciones, la descentralización puededefinirse también como una situación en la cual losbienes y servicios públicos son provistos por el mer-cado, respondiendo a las preferencias manifiestas de

los individuos; en otras palabras, la privatización pue-de ser vista como una forma de descentralización. Den-tro de este amplio espectro, aquí sólo se consideraránlos casos de transferencia de responsabilidades desdeel gobierno central a las unidades públicas subordina-das, y a corporaciones o autoridades públicas semiautó-nomas o autónomas.

Esta definición, sin embargo, aún encubre muchasformas posibles de descentralización. En general, laspublicaciones1 sobre la materia distinguen tres formasprincipales, que se diferencian principalmente por elgrado de autonomía en la toma de decisiones que elgobierno central otorga a las unidades subnacionales.En la práctica, sin embargo, no es fácil identificar las

1 Véase Rondinelli, Nellis y Cheema (1983), Klugman (1994) yWinkler (1991).



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experiencias reales con alguna de estas tres formasorganizacionales, ya que la mayoría de dichas experien-cias corresponde a tipos híbridos que combinan elemen-tos de por lo menos dos de las tres formas de descen-tralización siguientes:

i) Desconcentración, que es el traspaso de respon-sabilidades a los niveles menores dentro de los minis-terios u organismos del gobierno central, con poder dedecisión limitado.

ii) Delegación, que consiste en la transferencia deresponsabilidades de gestión en ciertas funciones es-pecíficamente definidas, a organizaciones públicas quepueden estar situadas fuera de la estructura burocráti-ca normal del gobierno central (empresas públicas,empresas privadas reguladas por el sector público,autoridades a cargo del desarrollo de áreas y de plani-ficación regional, etc.), por lo general con autoridadsemiindependiente para ejecutar las tareas.

iii) Una forma de “devolución”,2 que consiste enla transferencia de responsabilidades de gestión a lasunidades subnacionales de gobierno o unidades públi-cas en general, claramente percibidas como nivelesseparados sobre los cuales las autoridades centralesejercen poco o ningún control directo, es decir, con au-toridad independiente para ejecutar sus actividades.

Ahora bien, se supone que una reforma descen-tralizadora de los servicios sociales debería mejorar laeficiencia del gasto público, por su impacto sobre loscostos y los resultados de la prestación de dichos ser-vicios. Los costos de producción podrían reducirse, porejemplo, haciendo uso más intensivo de los recursoshumanos y materiales de origen local y dando pie a unmayor control de los usuarios sobre la gestión del ser-vicio, con lo cual aumentaría la eficiencia técnica (oproductiva) de la provisión.3 La reforma debería lle-var a una gestión más flexible y más cercana a lasnecesidades y preferencias locales, que mejoraría elrendimiento de los servicios y actuaría tanto sobre laeficiencia técnica4 como sobre la eficiencia social5 de

su provisión. En definitiva, la descentralización debe-ría permitir avanzar hacia una asignación más eficien-te de los recursos y favorecer así el crecimiento eco-nómico.

Las consideraciones anteriores parecerían apun-tar a la elección de un modelo de descentralización quedeje total autonomía a los niveles subnacionales en laprovisión de los servicios sociales, para poder aprove-char al máximo las posibilidades de acrecentar la efi-ciencia técnica y social. Sin embargo, tratándose debienes de alcance nacional, hay razones que justificanuna entrega sólo parcial de autonomía a los entessubnacionales, así como la preferencia de los gobier-nos por reformas intermedias (como la desconcentra-ción o delegación de responsabilidades) e híbridas(como la «devolución» con limitaciones de autonomía)antes que por reformas más radicales. Estas razones sevinculan al hecho de que, en un contexto donde los ob-jetivos y preferencias de las unidades subnacionalesson por lo general diferentes a los del gobierno cen-tral, o no pueden implementarse con eficacia a nivellocal, es útil que el nivel central mantenga abiertos ca-nales de intervención para fomentar los intereses nacio-nales. Por ejemplo, es fácil prever que en condicionesde heterogeneidad de recursos humanos y financierosentre las distintas áreas geográficas, la descentraliza-ción acrecentará la inequidad territorial. Si el gobier-no se preocupa por la equidad espacial porque buscaun desarrollo geográfico equilibrado e integrado delpaís, que se vincula con la distribución individual de lariqueza, encontrará necesario acompañar el traspaso deresponsabilidades con intervenciones compensatoriaso redistributivas. Igualmente, la presencia de externali-dades interjurisdiccionales en la producción de bienespúblicos de esta índole justifica una intervención paralograr que ellos se ajusten a estándares mínimos. Asi-mismo, la capacidad técnica probablemente limitada delos niveles subnacionales y la poca participación de lacomunidad en la toma de decisiones a nivel local pue-den dar pie, por lo menos al comienzo, a una interven-ción activa del nivel central.

Las intervenciones del gobierno central puedentomar distintas formas. Entre los instrumentos con queéste cuenta para tal fin, las transferencias interguber-namentales son, sin duda, los que tienen máspotencialidades (recuadro 1). Otros son las restriccio-nes directas a la autonomía a través, por ejemplo, demandatos (directrices coercitivas), leyes y estatutosque regulan ciertas funciones como la obtención y lautilización de los recursos y la administración de losrecursos humanos.

2 Del inglés devolution, que se refiere a una forma de descentrali-zación con transferencia total de poder.3 Aunque descentralizar la provisión del gasto significa tambiénperder economías de escala y arriesgarse a aumentar, por lo menosen una fase inicial, los gastos administrativos (necesarios para quelos niveles proveedores puedan hacerse cargo efectivamente de susnuevas competencias).4 Que se mide comparando costos y resultados.5 Un bien es socialmente eficiente si sus características reflejan laspreferencias de la comunidad de usuarios. Un argumento sólido afavor de la descentralización puede afincarse en el terreno de laeficiencia social si las preferencias y necesidades locales se mani-fiestan efectivamente y se encuadran dentro de la combinación deresultados que desea la comunidad.



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De hecho, el desafío principal que enfrenta el go-bierno central es lograr que las unidades a las que en-trega nuevas responsabilidades alcancen con la mayoreficiencia posible objetivos congruentes con los inte-reses nacionales, maximizando así las ventajas espe-radas de una reforma descentralizadora sin perder elcontrol sobre los resultados. Este desafío puede ilus-trarse con bastante claridad en el marco de un modeloprincipal/agente, en el cual el nivel central viene a serel principal y los nuevos niveles proveedores, los agen-tes, que siguen respondiendo al principal por sus ac-ciones. Este tipo de modelo permite analizar la natu-raleza específica de la relación entre el centro y laperiferia, dando cuenta de algunos de los problemas deincentivos que suelen afectar a esta relación, como losde selección adversa y de riesgo moral.

La existencia de información asimétrica en pre-sencia de objetivos centrales y locales diferentes creaun problema llamado de selección adversa:6 los gobier-nos subnacionales pueden engañar al gobierno centralacerca de sus verdaderas preferencias y condicioneseconómicas, dando lugar así una distribución inequita-tiva e ineficiente de los recursos centrales. Por otrolado, la incertidumbre ante acontecimientos fortuitosque afectan el resultado final de cada área (fluctuacio-nes macroeconómicas, por ejemplo) y que no son pre-decibles por el gobierno central ni por el gobierno sub-

nacional,7 ni observables ex post por el gobierno cen-tral,8 crea otro problema llamado de riesgo moral,9 quepuede inducir a los gobiernos subnacionales a minimi-zar su esfuerzo en la realización de su tarea, alegandomala suerte. Estos dos problemas dificultan la interven-ción del principal, toda vez que para resolverlos espreciso preparar contratos óptimos10 costosos y difíci-les de aplicar en la práctica. En esta situación, el prin-cipal puede escoger utilizar mecanismos que le permi-tan negociar contratos más favorables y simples. Elmecanismo principal para disminuir el alcance de losdos problemas es el de aumentar la cantidad de infor-mación de que dispone el nivel central, a través de unamayor supervisión técnica, el fortalecimiento de lasbases locales de información, el establecimiento deobjetivos intermedios —más fáciles de seguir que los

Recuadro 1ALGUNOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN QUE PUEDE UTILIZAR EL NIVEL CENTRAL

• Directrices, coercitivas o no, sobre calidad y cantidad mínima o uniforme de los servicios sociales provistos.

• Establecimiento, a través de mandatos, de un nivel obligatorio mínimo de gasto público per cápita en laprovisión de los servicios sociales.

• Transferencias generales redistributivas para reducir la inequidad de los ingresos per cápita en los distritos.

• Transferencias generales para emparejar los términos en que las jurisdicciones locales pueden suministrarlos servicios sociales. Un ejemplo clásico de estas subvenciones es aquella diseñada para permitir que lamisma alícuota fiscal produzca el mismo nivel de servicios.

• Transferencias generales condicionadas al cumplimiento de un cierto nivel de provisión de los serviciossociales por la jurisdicción receptora.

• Transferencias específicas (para un sector de gasto específico) condicionadas al cumplimiento de un cier-to nivel de provisión de los servicios sociales por la jurisdicción receptora.

Fuente: Elaboración propia basada en Winkler (1994).

6 Extensivamente analizado en Rasmusen (1989) y Kreps (1990).

7 Si el agente pudiera observar el estado del mundo antes que elacuerdo fuera decidido, eso sería otra vez un caso de selecciónadversa.8 En presencia de objetivos diferentes y bajo el supuesto de que elesfuerzo del agente de producir el resultado no es observable por elprincipal. Esto es muy plausible en vista de los problemas de segui-miento conectados a acciones realizadas por unidades externas den-tro de áreas geográficas pequeñas.9 Analizado extensivamente en Kreps (1990), Rasmusen (1989),Rees (1985 a y b) y Hart y Holmstrom (1987).10 Donde el monto de las transferencias dependa de las condicionesy preferencias iniciales de los agentes y del resultado final de laacción, de conformidad con relaciones no lineales complejas quelleven a los agentes a revelar la verdad (en el caso de la selecciónadversa) y a seleccionar el nivel de esfuerzo deseado por el princi-pal (en el caso del riesgo moral).



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objetivos finales— o una mayor participación de lacomunidad local en juzgar el comportamiento de launidad subnacional. Alternativamente —por ejemplo,en situaciones de falta de habilidades técnicas del ni-vel central y de consenso sobre los objetivos naciona-les entre éste y la comunidad—, el gobierno tal vezprefiera imponer restricciones directas a la autonomíade los niveles subnacionales, traspasando la responsa-bilidad sobre parte de las funciones, o sólo parcialmen-te por función, a través de mandatos, leyes y estatutosmás o menos restrictivos. Por ende, es la combinaciónentre la necesidad de intervención del nivel central paraproteger los intereses nacionales y las dificultadesimplícitas en estas intervenciones por la diferencia deobjetivos y la asimetría de información entre agentesy principal, lo que explica el predominio de modelosde descentralización de los servicios sociales tenden-cialmente más débiles que radicales.

El grado de autonomía efectivamente otorgado alos niveles subnacionales en la provisión de los servi-cios variará según la frecuencia e intensidad de lasrestricciones directas, los incentivos al comportamien-to11 u otro mecanismo de control. Por todo lo señalado,la tipología de modelos teóricos indicada al principiode esta sección es, sin embargo, demasiado restrictivapara tomar en cuenta debidamente estas diferencias.Con miras a facilitar una clasificación según el gradode autonomía e incorporar más explícitamente aspec-tos relacionados con la participación de la comunidaden las decisiones de provisión de servicios y el núme-ro de niveles receptores involucrados, se agregan enseguida dos nuevas categorías de modelos, ubicadosentre los de “devolución” y de desconcentración; ade-más, se introduce un cambio —efectuado a menudo—en la definición de una tipología existente. La clasifi-cación resultante quizás sea en cierto modo arbitraria,pero será útil para ordenar las diversas experiencias quese presentarán más adelante. En ella se introduce:

i) Una categoría de modelos principal/agente deintensidad débil, o sea, de “devolución” híbrida, quese refiere básicamente a una “devolución” en la cualel nivel central sigue financiando una parte importan-te de la provisión de servicios sociales, pero a la vezlos niveles subnacionales tienen un grado de autono-mía elevado o muy elevado en todas las principalesfunciones involucradas en la provisión. Se mantieneuna relación, aunque leve, con el nivel central.

ii) Una categoría de modelos principal/agente deintensidad media, en la cual los niveles subnacionalestienen un grado de independencia relativamente eleva-do en casi todas las principales funciones, pero siguenrespondiendo en medida importante al nivel central porsus acciones, debido a una estructura de financiamientomuy dependiente de ese nivel y a la vinculación a nor-mas e incentivos de cierta intensidad que él establece.Estos modelos se destacan por el difícil equilibrio entreautonomía y control que caracteriza la relación entrelos actores centrales y subcentrales.

iii) Una categoría de modelos principal/agente deintensidad fuerte, o sea de desconcentración, que con-sideran la figura del traspaso de responsabilidades aniveles que se sitúan también fuera del ámbito del nivelcentral. Este tipo de modelo presenta muchas restric-ciones directas al poder de decisión traspasado.

Otros dos aspectos que habría que tomar en cuentaal caracterizar un proceso de descentralización son: elreceptor último al que llegó la reforma (el nivel inter-medio,12 el local13 o la propia unidad productora de losservicios) y el grado de participación efectivamentealcanzado por la comunidad local en el proceso detoma de decisiones. Por ejemplo, una reforma queinvolucra la unidad productora de los servicios (esta-blecimiento hospitalario, escuela) y la comunidad deusuarios, traspasándoles responsabilidad sustantiva enla toma de decisiones, tiene mayor profundidad que unareforma que se queda en un nivel de provisión másdistante de los usuarios y que no crea los mecanismosnecesarios (instancias de participación, utilización desubsidios a la demanda, etc.) para que éstos controlenla calidad del servicio entregado y manifiesten suspreferencias. Otro aspecto relevante es la existencia demás de un nivel subnacional encargado de proveer elservicio.14 En este caso, se plantean problemas de co-ordinación y de asignación de responsabilidades quees necesario tomar en cuenta.

En el marco del modelo principal/agente presen-tado más arriba, una reforma en la cual la responsabi-lidad principal por la provisión es atribuida conjunta-mente a dos o más niveles subnacionales, que debenactuar de manera complementaria, se traduciría en un

11 Bajo la forma de transferencias financieras generales o específi-cas asignadas según criterios predeterminados o condicionadas acomportamientos del receptor.

12 Que alude, en general, a estados (en países federales), provinciaso departamentos.13 Que alude a los municipios.14 Se trata de casos de corresponsabilidad entre dos o más niveles.Esto no incluye una posible participación marginal de distintos ni-veles.



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modelo con un principal y dos o más agentes.15 Entanto que una reforma que otorga a la comunidad lo-cal un papel fundamental en las decisiones sobre laprovisión de los servicios, como por ejemplo respectoa diversas combinaciones de gastos y nombramientodel personal directivo, se podría identificar con unmodelo que involucra un agente y dos principales (el

gobierno central y la comunidad). En el caso de queel nivel central entregue autonomía casi total a losniveles subnacionales en la provisión del servicio,conformando un modelo de “devolución”, se tendríaentonces un modelo en el cual el único principal vie-ne a ser la comunidad, es decir, se trataría de un mo-delo de elección fiscal local.

15 Entendidos como categorías de agentes. Por supuesto, en el marcode un proceso de descentralización, el modelo que se aplica involucrade todas maneras a múltiples agentes, con consecuencias sobre laintensidad de los problemas de incentivo y el diseño de los contra-tos de transferencia.16 Por educación básica se entiende aquí educación primaria mássecundaria.

IIILos modelos de descentralización educativa

La mayoría de los países latinoamericanos está en elproceso de descentralizar sus servicios de educaciónbásica16 o primaria. Algunos por motivaciones másbien políticas (legitimación del Estado, control de si-tuaciones conflictivas, democratización), otros porconsideraciones fiscales (reducción del tamaño de laadministración central y de sus costos, fomento a pro-cesos indirectos de privatización), otros por razones deeficiencia y otros, en fin, por una combinación de losmotivos mencionados. Sin duda, se puede decir que ladescentralización de los servicios educativos, así comola de la salud primaria, es una megatendencia queimpera en la región.

El estado actual de la provisión de servicios edu-cativos en los siete países que se analizan aquí es elresultado de reformas generalmente continuas en eltiempo y con trayectorias a menudo no lineales que hantraspasado la responsabilidad de proveer tales serviciosa niveles subnacionales de tipo territorial (niveles degobierno intermedios o locales) o a unidades públicasno territoriales (establecimientos escolares). Entre lasreformas hay algunas de primera generación, iniciadasen los años ochenta o incluso antes, y otras de segun-da generación, adoptadas a principios de los noventa.En el cuadro 1 se presentan los episodios de descen-tralización de la educación analizados en cada país. Lasdiversas condiciones iniciales de carácter socioeconó-mico y político-institucional de cada país, así como lasdistintas motivaciones que dieron comienzo al proce-so de reforma, han llevado a sistemas descentralizados

que difieren en el grado de autonomía que entregan alos niveles subnacionales, territoriales e institucionalesal traspasar responsabilidad, y en el grado de partici-pación de la comunidad en la toma de decisiones.

La configuración actual, en esos tres niveles—subnacionales, territoriales e institucionales— de lossistemas descentralizados de provisión de servicioseducativos en los países que examinamos se muestraen el gráfico 1. En él se consideran solamente losmodelos y tendencias predominantes, dejando de ladofenómenos con escasa cobertura a nivel nacional.

Para poder medir efectivamente estas dimensio-nes, se ha dividido la provisión del servicio educativoen cuatro grandes áreas que resumen las funcionesfundamentales involucradas en ella: i) la función deconducción, regulación y supervisión del sector; ii) lafunción de financiamiento; iii) la función de adminis-tración directa del servicio, que involucra tanto la ges-tión corriente, con énfasis en la política laboral, comola gestión de la inversión, y iv) la función denomina-da de programación, que se refiere al conjunto de lasdecisiones de contenido tomadas en el campo educati-vo, en especial las que se refieren a metas educacio-nales y los aspectos pedagógico-curriculares de la en-señanza (establecimiento de la jornada y calendarioescolares, de las metas específicas de cobertura y ca-lidad, del currículo de estudio, etc.).

Las secciones A a G17 del gráfico 1 resumen, paracada uno de los países analizados, la participación delnivel central, de los niveles subnacionales —que in-cluyen el nivel intermedio, el nivel local y el estable-cimiento escolar (unidad de producción)—, así comode la comunidad, a través de organizaciones comuni-tarias o de usuarios, en la responsabilidad por estas dis-

17 Versión resumida y simplificada de los cuadros presentados enDi Gropello (1997).



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CUADRO 1

América Latina (siete países): Algunos episodios dedescentralización de la educación

Fuente: Elaboración propia.

País Inicio Descripción del episodio

Argentina 1978

1992

Bolivia 1994

Brasil Sin fechaprecisa

Chile 1981

Colombia 1991

México 1992

Nicaragua 1993

tintas funciones. Esta síntesis no sólo permite identifi-car los niveles receptores de las funciones traspasadasy verificar si se trata de procesos que dejan espacio ala comunidad en la toma de decisiones, sino que almostrar el número de niveles involucrados en cada unade las funciones permite establecer el grado de con-centración de la responsabilidad por cada función;constituye así una indicación, aunque sólo parcial, delgrado de autonomía de los niveles subnacionales en laprovisión del servicio educativo. Para efectuar unaevaluación exhaustiva del grado de autonomía entre-gado es preciso completar esta información con datosdetallados acerca del papel de cada uno de los nivelesen la función considerada, para determinar su impor-tancia relativa en el proceso de toma de decisiones. Porejemplo, el grado de autonomía del nivel local en elfinanciamiento del servicio depende no sólo de la par-ticipación de otros niveles en esta función, sino tam-bién del peso de los recursos propios (del nivel local)respecto de los recursos que provienen de otros nive-les, del grado de descentralización de la ejecución delgasto18 y, factor importante, de las condiciones de uso

de los recursos traspasados para la ejecución. Igual-mente, en lo que se refiere a la administración de losrecursos humanos, será distinto el grado de autonomíadel nivel subnacional si está totalmente descentraliza-da la subfunción de contratación y sólo la negociaciónsalarial queda centralizada, o si sigue parcialmentecentralizada la contratación misma.

El cuadro 2 entrega información sobre la estruc-tura del financiamiento y la gestión de los recursoshumanos, las dos funciones que más se diferencian deun país a otro por grado de autonomía entregado. Lasdecisiones sobre los contenidos educativos son habi-tualmente compartidas por los diversos niveles, sien-do el nivel central el que fija normas y planes genera-les de estudio más o menos flexibles, complementa-dos por normas y planes originados por los nivelessubnacionales. En Argentina, Brasil y Colombia la fle-xibilidad de los niveles subnacionales es mayor, puessólo existen algunas normas básicas vinculantes.

Al observar los modelos presentados en el gráfi-co 1 se advierte una gran heterogeneidad de nivelesinvolucrados en las distintas funciones que componenla provisión del servicio. En todos los casos,19 partici-

18 Los recursos propios pueden representar solamente una pequeñafracción de los recursos totales, pero la mayoría de éstos puedenhaber sido traspasados al nivel local para su gestión.

19 Con la excepción de Argentina en la función de administraciónde los recursos humanos.

Traspaso de la responsabilidad de gestión de los establecimientos de educación primaria a las provincias.Traspaso de la responsabilidad de gestión de los establecimientos de educación secundaria a las provin-cias.

La Ley de Participación Popular, promulgada en 1994, y la Ley de Descentralización Administrativa de1995 traspasan, respectivamente, la infraestructura fisica de la educación básica a los municipios y laresponsabilidad de la administración de los recursos humanos y de la planificación a los departamentos.

Los sistemas estaduales y municipales de educación primaria existen formalmente desde 1930. A partirde 1970 se intensifica la municipalización de la educación primaria y desde la mitad de los años ochentase profundiza la autonomía escolar en cerca del 50% de los estados.

Traspaso de la responsabilidad de gestión de los establecimientos de educación básica a los municipios.

Con la Constitución de 1991, se traspasa a los departamentos la responsabilidad principal de la planifi-cación y administración de los recursos humanos de educación básica y los municipios quedan responsa-bles de la infraestructura física de las escuelas.

Traspaso de la responsabilidad de gestión de los establecimientos de educación básica a los estados.

Creación de los “centros autónomos” de educación primaria y secundaria, a los cuales se traspasan res-ponsabilidades amplias de provisión del servicio. En 1997, el proceso alcanza el 50% de los centros deeducación secundaria y el 13% de los centros de educación primaria.



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GRAFICO 1

América Latina (siete países): Síntesis de los modelos y tendenciasque predominan en la descentralización de la educación a

A. Argentina

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C T T

B. Bolivia

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C T

C. Brasil

C,R,S F A PRH O

NC T

NI

NL

UP

C T

D. Chile

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP T

C T

E. Colombia

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP T

C T T

F. México

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C

G. Nicaragua

C,R,S F A PRH O

NC

NI

NL

UP

C

Fuente: Elaboración propia basada en Carciofi, ed. (1996), Ruiz-Mier y Giussani (1997), Draibe (1998), FUNDAP (1996), IPEA (1994),Espínola (1995), Chile, MINEDUC (1996 a y b), Vargas y Sarmiento(1997 a y b), Ornelas (1997), Castillo (1998), Banco Mundial (1996),Fiske (1996) y Hevia (1991).

a NC=Nivel central; NI=Nivel intermedio; NL=Nivel local;UP=Unidad de producción; C=Comunidad; C,R,S= Conducción,regulación y supervisión; F=Financiamiento; A=Administración;RH=Recursos humanos; O=Otras funciones administrativas (ges-tión corriente y de capital); P=Programación; T=Función teórica,aún no en práctica.



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CUADRO 2

América Latina (siete países): Características de los sistemasdescentralizados de provisión de la educación, según algunos indicadores

Argentina(a partirde 1978)

Bolivia(a partirde 1994)

Brasil(a partirde los añossetenta)

Chile(a partirde 1981)

Colombia(a partirde 1991)

México(a partirde 1992)

Nicaragua(a partirde 1993)

Distribución territorial delfinanciamiento del gasto

público en educación básica,después de las transferencias

intergubernamentales

NCa NIa NLa

8 92b –(1978-1985)

10 90c(1997) –

26 44 30d

(1995)

50 – 50e(1991)

10 50 40(1996)

56 44f –

(1995)

68 – 32g(1996)

Grado dedescentralización

de la gestión de losrecursos humanos

Política laboral autónoma(NI)

Contratación descentraliza-da (NI)Negociación salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Política laboral autónoma(NI y NL), con fijación deun sueldo medio indicativoFlexibilidad para la contra-tación en las escuelas

Contratación descentraliza-da (NL)Negociación salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratación descentraliza-da (NI y, en menor medi-da, NL)Negociación salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratación compartidaentre el NC y el NINegociación salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas

Contratación descentraliza-da (UP)Negociación salarial y ca-rrera administrativa centra-lizadas, con amplio margende flexibilidad

Fuente: Elaboración propia basada en Carciofi, ed. (1996); Ruiz-Mier y Giussani (1997), Draibe (1998), Vargas y Sarmiento (1997 a y b), Ornelas (1997),Castillo (1998), Espinoza y Marcel (1994).a NC=nivel central (gobierno central o federal); NI= nivel intermedio (estados, provincias o departamentos); NL=nivel local (municipios); UP=unidad de

producción.b Educación primaria.c Solamente se considera la distribución del presupuesto del nivel central de educación básica (o sea, no se incluyen los recursos propios de los niveles

subnacionales). No se incluyen, tampoco, los recursos de coparticipación.d Educación total (incluye educación superior).e El grado de descentralización moderado se debe principalmente a los recursos públicos destinados al sector privado subvencionado que permanecen

centralizados. Faltan datos sobre los recursos regionales destinados a la inversión.f Educación total (incluye educación superior). El grado de descentralización moderado se debe no solamente a la inclusión de la educación superior, sino

también a la permanencia de un grado de centralización importante en la contratación de los recursos humanos y a la importancia de programas (porejemplo, para el mejoramiento de la calidad educativa y el fomento de la ciencia y la cultura) que siguen centralizados.

g Educación total. Recursos descentralizados a municipios y escuelas. Incluye recursos propios generados por las escuelas. La escasa cobertura del procesoen 1996 explica el grado todavía bajo de descentralización presupuestaria. Faltan datos más actualizados.

Naturaleza de las transferenciasy criterios de asignación

Transferencias generales, vía coparticipación de impuestos, asignadas porley.

Transferencias específicas a departamentos, con directrices de asignaciónpara gasto corriente.Transferencias generales a departamentos y municipios vía coparticipaciónde impuestos, asignadas según población. Desde 1996, los recursos desti-nados a los municipios tienen una directriz de asignación para inversión (el85% de los recursos de coparticipación debe ser asignado a inversión).

Transferencias generales vía coparticipación de impuestos, asignadas se-gún criterios de negociación y de equidad.Transferencias específicas (salarios-educación) asignadas a los estados se-gún lo recaudado. Desde 1995, el 60% del total de recursos para educacióndebe ir a un fondo que debe gastar por lo menos el 60% en remuneracio-nes. Los recursos provenientes del fondo son distribuidos entre las escue-las estaduales y municipales del Estado de acuerdo con el número de alum-nos matriculados. Existe, además, una norma de gasto mínimo por munici-pio y, si el fondo no alcanza a cubrir este monto, la Unión debe pagar ladiferencia con recursos propios. Este mecanismo es todavía teórico.

Transferencias específicas, asignadas en relación con la tasa de asistencia me-dia de los alumnos registrada en los últimos tres meses en cada municipio yel costo de provisión del servicio. Existen también transferencias cruzadasredistributivas entre municipios (a través del fondo común municipal).

Transferencias generales a departamentos (Situado Fiscal), con directriz deasignación a salud (el 25%) y educación (el 75%), asignadas según gastohistórico, población y esfuerzo fiscal. En la práctica, según gasto histórico.Transferencia generales, vía coparticipación de impuestos, a municipios, condirectiva de asignación (30% a educación) y asignadas según gasto histó-rico, indicadores de pobreza relativa local, esfuerzo fiscal y eficiencia ad-ministrativa. Fórmula demasiado compleja para ser eficaz.

Transferencias específicas asignadas de acuerdo con un monto irreductible(que toma en cuenta lo asignado el año anterior) y a prioridades sectoriales.Transferencias generales, vía coparticipación de impuestos, asignadas se-gún población y recaudación histórica.

Las transferencias específicas a las escuelas, que antes se distribuían segúnnúmero de profesores, se asignan desde 1997 según el número de alumnosatendidos, gasto administrativo y sueldos medios. Las transferencias espe-cíficas a los municipios, que se introdujeron hace poco, se asignan segúncriterios de equidad (más en teoría que en la práctica).

País



162

pan por lo menos dos niveles, incluido el nivel cen-tral, en la responsabilidad de todas las funciones, ex-cepto en la gestión de capital y de funcionamiento delos establecimientos (o sea, la función de administra-ción excluida la gestión de los recursos humanos); estoilustra que no hay una simple dicotomía entre sistemascentralizados y descentralizados, sino más bien unavariedad de opciones. De hecho, la única tendenciacomún aparente en todos los sistemas de suministro esel fortalecimiento del papel regulador del Estado, ne-cesario en un sistema descentralizado, y el traspaso dela administración directa del servicio a niveles subna-cionales. Dependiendo de la combinación de nivelespor función, así como de los indicadores presentadosen el cuadro 2,20 es posible establecer el grado deautonomía efectivamente entregado a cada nivelsubnacional en cada aspecto de la provisión e identifi-car, por último, el o los niveles que son receptoresprincipales de la responsabilidad por los servicios, lamagnitud de esta responsabilidad y su distribuciónentre niveles.

Haciendo un esfuerzo de síntesis, y considerandotambién el papel de la comunidad en los distintos as-pectos de la provisión,21 es posible clasificar tentati-vamente los procesos analizados en cinco grandes tiposde reformas sobre la base de la clasificación presenta-da en la sección II, que hace hincapié en los aspectosde autonomía:

i) Procesos de “devolución” híbrida con poca par-ticipación en un nivel territorial principal, como el deprovincialización en Argentina y los sistemas esta-duales y municipales de provisión de educación prima-ria, que funcionan de manera paralela, en Brasil. Enambos países estos procesos, en primer lugar, entreganproporciones similares de recursos descentralizados alos niveles subnacionales (alrededor del 90% de losrecursos totales para educación primaria) y hacen lamayor parte —o la totalidad, en el caso argentino—de los traspasos bajo la forma de transferencias gene-rales (cuadro 2). En segundo lugar, por las proporcio-nes de recursos que generan los niveles proveedores,que representan generalmente más del 40% de los re-cursos totales disponibles para educación;22 confieren

más autonomía financiera a los niveles proveedores queen otros casos, en grados que difieren según las direc-trices de utilización existentes; Argentina probablemen-te da mayor libertad de decisión al nivel intermedio,por cuanto las provincias argentinas —a diferencia delos estados y municipios brasileños— no están sujetasa norma alguna de utilización de los recursos propiosy coparticipados. En tercer lugar, por tener un gradode autonomía casi total en la política laboral y muyimportante en lo pedagógico-curricular. Con respectoa los mecanismos de participación, en ambos países losprocesos no han sido participativos, o, por lo menos,las instancias existentes de participación no han fun-cionado de manera eficaz. En Brasil, sin embargo, elproceso de desconcentración escolar en curso, como severá más adelante, está fomentando una participaciónactiva dentro de las escuelas.

ii) Procesos de “devolución” híbrida participativaen la unidad de producción, o sea, del tipo principal/agente entre un agente y dos principales (el nivel cen-tral y la comunidad) con una relación leve entre elagente y el nivel central, como el proceso de descen-tralización escolar en Nicaragua. El proceso nicara-güense, por el monto de recursos propios generados porlas escuelas mismas (en promedio el 45% de los re-cursos totales a disposición de los centros de educa-ción secundaria en 1996) y por el grado importante deautonomía que éstos tienen en la gestión del personal(nombramiento de directores, contratación y despidos,incentivos salariales) y en lo pedagógico-curricular, seacerca a un proceso de “devolución” híbrida, a pesarde tener mayores limitaciones de autonomía que en loscasos de Argentina y Brasil. Puede, además, ser carac-terizado como participativo por la importancia crecien-te de los consejos directivos en la administración delos centros escolares autónomos.

iii) Reformas de tipo principal/agente23 entre unprincipal (nivel central) y un agente (nivel intermedioo local) con poca participación (casos de Chile y Mé-xico). En ambos casos estos procesos se caracterizan,ante todo, por una proporción similar de recursos pro-pios (en promedio alrededor del 10% de los recursostotales del nivel proveedor disponibles para educación),que limitan la responsabilidad financiera del nivel pro-veedor de los servicios, pero lo dejan en libertad de

20 Complementados en el texto con indicaciones sobre la propor-ción de recursos propios respecto de los recursos totales.21 Para evaluar esta dimensión se ha tomado en cuenta no solamen-te la existencia o no de canales de participación, sino también laefectiva utilización de estos por la comunidad.22 Excepto en el caso de los municipios brasileños, para los cualeslas proporciones de recursos propios deben representar del 15 al20% de los recursos totales. En el estado de Santa Catarina, por

ejemplo, en 1993 los municipios financiaban en promedio el 20%del gasto educativo con recursos propios y el porcentaje va aumen-tando (FUNDAP, 1996).23 De ahora en adelante, el modelo principal/agente se refiere al mo-delo principal/agente de intensidad media definido en la sección II.



163

asignar sus recursos sin sujeción a normas de gasto oasignación. Aproximadamente el 50 a 60% de los re-cursos destinados a la educación primaria y secunda-ria se manejan de forma descentralizada, y la totalidad—en Chile— o la mayor parte —en México— se tras-pasan bajo la forma de transferencias específicas (cua-dro 2). La negociación salarial, así como los aspectosprincipales de la carrera docente, se mantienen centra-lizados y la responsabilidad por los contenidos educa-tivos es compartida entre el nivel central y el nivelintermedio o local, siendo importante el papel del ni-vel central en la definición de los planes de estudio.24

Pese a ser el chileno un modelo de municipalización yel mexicano uno de estadualización, en ambos faltanmecanismos efectivos de participación local. En Chi-le, sin embargo, desde el principio de los años noven-ta se despliegan esfuerzos de traspaso de responsabili-dades en las escuelas de todo el país, que deberíanfavorecer la participación. La utilización del subsidiopor estudiante como mecanismo de asignación de losrecursos en el país debería incentivar la participaciónde los padres a través de la elección del establecimientoescolar. Sin embargo, al entregarse el subsidio a lamunicipalidad y no a la escuela ni a las familias, éstasno se sienten involucradas en el proceso de asignaciónde los recursos y siguen percibiendo esta educacióncomo gratuita (Carciofi, ed., 1996), reduciéndose asíel aliciente para participar activamente en la eleccióny operación de las escuelas.

iv) Reformas de tipo principal/agente entre unprincipal (nivel central) y dos agentes (niveles inter-medios y locales que funcionan de manera complemen-taria) y con poca participación, como los procesos dedescentralización de Bolivia y Colombia. Estas refor-mas se caracterizan en primer lugar por un cofinancia-miento que involucra dos niveles, además del nivelproveedor (el municipio), con una proporción similarde recursos descentralizados (aproximadamente el90%) sujetos a directrices de utilización bastante res-trictivas (cuadro 2). En segundo lugar, por un montoreducido de financiamiento con recursos locales (apro-ximadamente 5% en Bolivia y 10% en Colombia). Entercer lugar, por la gestión de la política laboral y delo pedagógico-curricular compartida entre el nivel pro-veedor y al menos otros dos mismos niveles (caso deColombia) o que depende de dos mismos niveles queno incluyen el nivel proveedor (caso de Bolivia). Enestas formas de descentralización, la responsabilidad

de la provisión está diluida entre tres niveles y puededar lugar a problemas de responsabilidad, de coordi-nación entre niveles y de supervisión financiera. Apesar de que en ambos países se están impulsandomecanismos para involucrar a la comunidad local através de la creación de órganos de participación y deque en Colombia hay un traspaso incipiente de respon-sabilidades a nivel escolar, la participación y el con-trol social todavía siguen siendo débiles. En Colom-bia, se está discutiendo actualmente un cambio en lasfórmulas para asignar los recursos, con miras a esta-blecer un sistema de asignación por estudiante quehaga más eficiente la provisión de servicios medianteun mayor involucramiento de los padres, entre otrosarbitrios.

v) Procesos de desconcentración tendencialmenteparticipativa en la unidad de producción, como es elcaso de la descentralización escolar en Brasil. El tras-paso de algunas categorías de recursos directamente alas escuelas, que se está haciendo desde la mitad de losaños ochenta en las escuelas estaduales de muchosestados, combinado con el nombramiento de los direc-tores por los consejos escolares y la participación deéstos en la gestión corriente y de contenido de los es-tablecimientos, puede ser considerada como unadesconcentración ya avanzada25 de responsabilidadesen las unidades escolares, con un grado satisfactoriode participación de la comunidad escolar en el proce-so educativo a través de los consejos.

En el gráfico 2 se ofrece una síntesis de la tipolo-gía de modelos de descentralización de la educación.

A partir de un análisis comparativo de estos mo-delos de reforma, en apariencia muy distintos entreellos, se pueden detectar sin embargo algunas tenden-cias generales. En primer lugar, cualquiera sea el gradode descentralización del presupuesto y la naturaleza delas transferencias utilizadas, los niveles subnacionalessiguen exhibiendo una alta dependencia financiera delnivel central, toda vez que la mayoría de los recursosaún proviene de éste, salvo en los sistemas estadualesde Brasil. En segundo lugar, en casi todos los paísesanalizados persisten rigideces importantes en el áreade recursos humanos, debidas principalmente a losestatutos de funcionario público que rigen los aspec-tos de negociación salarial y de carrera administrati-

24 Cabe destacar que la administración de estas funciones es com-parativamente más rígida en México que en Chile.

25 El ejemplo más acabado de este proceso es Minas Gerais donde,a principios de los años noventa, se adoptaron medidas combinadaspara democratizar la gestión y para fortalecer la autonomía escolaren las áreas administrativa, financiera y pedagógica.Véase una des-cripción de este proceso en Guedes, Lobo y Walker (1997).



164

GRAFICO 2

América Latina (siete países): Tipología de modelos dedescentralización de la educación a

“Devolución” Principal/Agente Desconcentración Grado de participaciónde la comunidad

NI NL UP NI NL UP NI NL UP

Argentina MH Bajo

Bolivia Incipiente

Brasil MH MH Medio (UP)

Chile AI Bajo/En aumento

Colombia AI Bajo/En aumento

México Bajo

Nicaragua MH Medio/En aumento


a NI = Nivel intermedio (provincia, estado o departamento)NL = Nivel local (municipios)UP = Unidad de producción (escuela)

MH = Modelo híbridoAI = Autonomía incipiente.

va; tales rigideces reducen mucho el grado de autono-mía en la provisión del servicio (en todos los modelosla función pedagógico-curricular suele exhibir másautonomía). En tercer lugar, la participación de la co-munidad en las decisiones sobre las distintas funcio-nes de la provisión de servicios educativos —salvo enNicaragua y algo menos en Brasil— es baja, aunquecreciente en algunos casos. En cuarto lugar, y vincu-lada con la escasa participación, destaca la relativaausencia de la escuela como actor importante en latoma de decisiones. En casi todos los países, las refor-

mas tienden a traspasar las responsabilidades a losniveles intermedios y/o locales y hacen que las escue-las pasen a depender de ellos en lo financiero, lo ad-ministrativo y lo pedagógico. Sólo en Brasil y, sobretodo, en Nicaragua, la escuela ha adquirido un papelcentral dentro del sistema. Como se señaló más atrás,en estos últimos años se inició la entrega gradual deresponsabilidades pedagógico-curriculares a la escue-la en Chile y Colombia; sin embargo, estas medidasdeben ir acompañadas por una mayor autonomía ad-ministrativa para que sean realmente eficaces.

IVBreve análisis de los principales resultados

y tendencias de las reformas

La posibilidad de evaluar una reforma depende de suhorizonte temporal, de su profundidad y de la dispo-nibilidad de información confiable para hacer el segui-miento de sus resultados; por lo tanto, varía de un paísa otro, lo que complica notablemente el análisis com-parativo de resultados. Además, la naturaleza mismade una reforma descentralizadora, que es generalmen-

te gradual en el tiempo, muy compleja y se da en unagran heterogeneidad espacial, dificulta de todos mo-dos la tarea de evaluación. Finalmente, como la ma-yoría de los episodios aquí analizados sucedieron aprincipios de los años noventa, no hay aún un horizontetemporal suficiente para efectuar una verdadera eva-luación. De hecho, por lo reciente de la mayoría de las



165

experiencias, solamente los casos de Chile, Argentinay Brasil se prestan a una evaluación, aunque incom-pleta, de sus resultados; en los otros casos sólo es po-sible identificar algunas tendencias iniciales. La eva-luación ha de centrarse en el efecto de las reformassobre la eficiencia y la equidad de la provisión de losservicios educativos. Como se vio en la sección II, sesupone que una reforma de descentralización deberíaactuar positivamente sobre la eficiencia, pero que laequidad, en cambio, podría verse en riesgo.

Sobre la base de la información presentada en lasección III y la información específica relativa a cadauno de los países analizados,26 se puede intentar elsiguiente balance, muy simplificado en beneficio de lacomparabilidad:

i) El escaso avance que se ha logrado en materiade participación en la mayoría de los países no hapermitido aprovechar realmente las potencialidades delas reformas para contribuir a elevar la eficiencia so-cial.27 En todos los países hay canales de participaciónmás o menos específicos, pero en pocos han sido efi-caces. Lo que ha tenido mayor influencia en el gradode eficacia logrado han sido las motivaciones inicia-les de las reformas. De hecho, en Nicaragua, y, en me-nor medida, en Brasil y en Bolivia se registran los ma-yores avances en materia de participación y esto tieneque ver con la importancia de los objetivos de demo-cratización en estos países. También han influido elgrado de autonomía financiera de los nuevos nivelesproveedores y el grado de autonomía de las unidadesproductoras (como lo demuestran los casos de Brasily Nicaragua).

ii) Se cuenta con pocos datos sobre la evoluciónde la eficiencia técnica de la provisión de servicioseducativos, medida a través de indicadores de costo-impacto,28 por lo reciente de la mayoría de las refor-

mas analizadas o por la falta de información. Solamen-te en los casos de Argentina, Brasil y Chile existe al-guna información de largo plazo acerca de la evolu-ción de indicadores de este tipo (resumida en el cua-dro 3). En general, esa evolución ha sido ambigua entodos los casos en los cuales se ha traspasado la res-ponsabilidad principal de la provisión a nivelessubnacionales de gobierno (intermedios y/o locales).En los tres países mencionados, por ejemplo, la cober-tura y el gasto han exhibido trayectorias crecientes odecrecientes de igual magnitud y faltan datos sobre laevolución de indicadores de costo-calidad. De todasmaneras, no parece que las reformas hayan sidoacompañadas por mejoras tangibles en la productivi-dad del gasto. Se destaca, en cambio, una evolucióntendencialmente positiva en los casos de descentrali-zación de la provisión en las escuelas, como se haobservado en el estado brasileño de Minas Gerais y,aunque se trata de una experiencia más reciente y porlo tanto más difícil de evaluar, en Nicaragua.29 A faltade indicadores de costo-impacto, o con miras a com-plementarlos, es posible identificar señales positivas onegativas para la eficiencia, usando datos sobre even-tuales cambios en la asignación y utilización de losrecursos, la existencia o inexistencia de condicionesprevias de capacitación, el desarrollo institucional y laregulación necesarias para el éxito de las reformas, laautonomía entregada a los niveles subnacionales y losmecanismos existentes para fomentar la eficiencia. Engeneral, se observan algunas tendencias positivas,como algunos aumentos de la inversión (Bolivia, Co-lombia), pero también algunos problemas en el uso yasignación de los recursos: por ejemplo, casos de malautilización de la infraestructura (Bolivia) o de excesi-vo gasto en personal (Nicaragua, Chile), generados pordeficiencias en el diseño y aplicación de los modelos.

iii) Con respecto a la equidad territorial, tambiénhay poca información sobre la evolución de la distri-bución territorial de los resultados educativos y su rela-ción con las reformas. Los análisis disponibles se cen-tran generalmente en la distribución de los recursos yel gasto entre las áreas geográficas, generada por lasreformas, como indicador intermedio de equidad.30 En

26 Extraída de Carciofi, ed. (1996), Ruiz-Mier y Giussani (1997),Draibe (1998), Vargas y Sarmiento (1997 a y b), Ornelas (1997),Castillo (1998) y Di Gropello (1997).27 La ausencia de información directa al respecto, causada por lafalta de encuestas repetidas en el tiempo sobre la satisfacción de losusuarios, limita las posibilidades de evaluación, cualquiera sea elhorizonte temporal, al análisis de indicadores de participación de lacomunidad en las decisiones de provisión de servicios. Se suponeque un grado de participación satisfactorio es condición previa paralograr un grado de eficiencia social satisfactorio.28 Para medir directamente la eficiencia técnica se utilizanindicadores de costo-impacto, en los cuales el impacto se estimapor el efecto sobre la cobertura (medida, por ejemplo por la tasa deescolarización) y la calidad (por la tasa de repetición o el rendi-miento académico) y el costo, medido por indicadores de gasto oinsumos. La dificultad de comparar numeradores y denominadoresque se expresan en unidades de medida diferentes y de estableceruna relación de causalidad con la reforma que se analiza, sugiereinterpretar con cuidado este tipo de indicadores.

29 Según una encuesta reciente (Banco Mundial, 1996), es opinióncompartida por los distintos actores que en la enseñanza secundariamejoró el nivel académico en los centros que se volvieron autóno-mos. Sin embargo, sería necesario cuantificar este resultado y com-pararlo con la magnitud de los recursos generados por los copagospara extraer conclusiones acerca de la productividad del gasto.30 Se supone que una distribución progresiva del gasto debería per-mitir mejorar los resultados.



166

Fuente: Elaboración propia basada en Carciofi, ed. (1996); Porto y Sanguinetti (1996), Draibe (1998), Guedes, Lobo y Walker (1997), Paesde Barros, Pinto de Mendonça y Shope (1993) y Winkler y Rounds (1993).

a σ es la desviación estándar. Calculada a base de índices para comparabilidad entre los países.b r es el coeficiente de correlación (rx,y = Cov(x,y)/σx.σy).c En la medida en que los sueldos medios más elevados atraen a las personas más capacitadas y tienen un impacto positivo sobre la asis-

tencia y motivación de los docentes, se puede esperar una relación positiva entre niveles de sueldo y calidad educativa.d Las reformas de principios de los años ochenta en Chile incentivaron también la privatización al entregar los mismos subsidios públicos

a las escuelas privadas y públicas. La existencia de las escuelas privadas subvencionadas es un punto de referencia muy útil para medirla eficiencia de las escuelas municipales.

e En 1993, en términos del gasto en educación por estudiante, el decil más rico aportaba cuatro veces más a la educación que el decil máspobre (Winkler, 1994).

f Rm = resultado educacional del sector municipal; Rp = resultado educacional del sector privado subvencionado. La diferencia positiva derendimientos a favor de las escuelas privadas subvencionadas se mantiene también después de haber tomado en cuenta el sesgosocioeconómico.

Argentina Entre 1980 y 1991, la tasa neta de escolarización primariaaumentó 6.6% y el porcentaje de población de 5 a 9 anosque nunca asistió a un establecimiento escolar disminuyó70%. Sin embargo, el gasto educativo en educación prima-ria aumentó 85% entre el subperíodo 1970/1977 y el sub-período 1978/1985. En conclusión, es ambigua la evoluciónde los indicadores de costo-cobertura de la provisión deservicios educativos. Además, faltan mediciones repetidasen el tiempo de la calidad de la educación impartida, así queno se sabe cómo evolucionaron los indicadores de costo-calidad.

Brasil Entre 1982 y 1995 la tasa neta de escolarización primariaaumentó 23%. Sin embargo, el gasto real per cápita eneducación primaria aumentó 23% entre el subperíodo 1980/82 y 1983/90, así que es ambigua la evolución de la efi-ciencia de la provisión de servicios. Además, no se cuentacon mediciones directas de calidad para conocer la evolu-ción de los indicadores de costo-calidad.En algunos estados pueden haber mejorado los indicadoresde costo-cobertura y costo-calidad. Por ejemplo, en el esta-do de Minas Gerais: a partir de la reforma de 1991, queprofundizó la autonomía escolar, han mejorado los resulta-dos de las pruebas de rendimiento académico (aumento de20 puntos en idioma portugués y de 40 en matemática entre1992 y 1994), la condición de la infraestructura y la capa-citación de los docentes, a paridad de gasto.

Chile Frente a una caída del gasto per cápita en educación básicade 26% entre 1981 y 1990, la matrícula del sector munici-pal se redujo 23% en el mismo período, mientras que lamatrícula del sector privado subvencionadod aumentó 73%.

Además:

Rp - Rm (1992) = 6 puntosf

Esto ilustra la escasa capacidad de gestión de las escuelaspúblicas con respecto a las privadas subvencionadas, a pe-sar de la municipalización.

CUADRO 3

América Latina (siete países): Resultados en materiade eficiencia y equidad derivados de algunas de las reformas

País Eficiencia técnica Equidad

Después del traspaso, se triplicó la dispersión en los nivelesde sueldo medio de los docentes de enseñanza primaria, enfavor de las provincias con niveles de ingreso más elevado:

σs (1983) = 13a; σs (1992) = 39 y rs,pib (1992) = 0.6

b

Esta evolución, combinada con los ajustes en los plantelesdocentes efectuados por cada provincia (hacia una mayorconvergencia del número de docentes por alumno) genera unadistribución tendencialmente regresiva del gasto por alumnoen educación primaria (gráfico 3):

rgep,1/pib (1995) = –0.3

y posiblemente ha llevado a un aumento de la dispersión dela calidad educativac entre áreas.

Se nota un aumento de la dispersión de la calidad educativaentre áreas, como comprobado por el aumento de la disper-sión en la proporción de docentes con primaria incompletaentre regiones:

σdpi (1980) = 39; σdpi(1994) = 63

que se relaciona con el continuo aumento de la dispersiónen los niveles de sueldo medio docente, después de la libe-ralización del mercado laboral.

La evolución de la dispersión en los sueldos, combinada conlos ajustes en los planteles docentes efectuados por cadamunicipio, genera una distribución regresiva del gasto poralumno en educación en el sector municipal (gráfico 4) :

rgem,1/pib (1990) = –0.6

A pesar de la correlación positiva entre aportes municipalesy capacidad fiscal de los municipios,e los efectos de la des-centralización sobre la equidad territorial han sido limitados,presentándose de hecho desigualdad en el gasto por estudianteen educación (calculado como suma de los aportes munici-pales y de la subvención escolar central) sólo con respecto aun conjunto reducido de comunas de altos ingresos. Agre-gando los programas compensatorios de gasto implementadosa partir de principios de los años noventa, se obtiene inclusouna distribución levemente progresiva del gasto, con respec-to a la distribución de la pobreza por municipio:

rge,p (1994) = 0.4



167

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Provincias

Indi

ces

(100/PIB)*100 Gasto p/a, primaria

los únicos dos casos en que se dispone de datos com-parativos en dos momentos suficientemente alejadosentre sí —en Argentina y en Brasil— hay indicios deque la dispersión de la calidad del servicio entre áreasprobablemente ha aumentado. En ambos países esto serelaciona con la inequidad en la distribución de losrecursos entre áreas, en el marco de los modelos de“devolución” híbrida aplicados, lo que ha aumentadola dispersión de indicadores intermedios de la calidadeducativa (sueldos, formación docente). En los demáspaíses, sólo se dispone de información sobre la distri-bución territorial de recursos o gastos posterior a lareforma, sin comparaciones temporales, con el solo finde detectar el grado de progresividad o regresividad dela distribución. En tres de los siete países (Argentina,Brasil y México) se observa una correlación tendencial-mente regresiva entre el gasto y los niveles de ingresoo pobreza (gráficos 3, 4 y 6), En otros dos (Colombiay Nicaragua) hay una falta de correlación entre lastransferencias intergubernamentales y los niveles dedesarrollo de cada área (gráficos 5 y 7) que igualmen-te debería llevar a una distribución territorial del gastoregresiva, por la combinación de esta falta de correla-ción con la distribución regresiva de los recursos sub-nacionales. Solamente en Chile se observa una distri-

GRAFICO 3

Argentina: Relación entre el PIB y el gastopor alumno en educación primaria, 1995

Fuente: Elaboración propia basada en Porto y Sanguinetti (1996) yBisang y Cetrángolo (1997).

GRAFICO 4

Brasil: Relación entre el PIB y el gasto poralumno en educación en elsector municipal, 1990

EstadosIn

dice

s

(100/PIB)*100 Gasto p/a sector municipal

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420440460480500520540

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Fuente: Elaboración propia basada en Paes de Barros, Pinto de Men-donça y Shope (1993).

GRAFICO 5

Colombia: Relación entre la pobreza y laparticipación en los ingresos corrientesde la nación p/c, 1996

Fuente: Elaboración propia basada en Vargas y Sarmiento (1997a).

Departamentos

Indi

ces

Pobreza en NBI PIC nación p/c

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 190

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

220

240

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

bución levemente progresiva del gasto (cuadro 3), quese relaciona con los mecanismos de asignación y com-pensación aplicados en este país.



168

GRAFICO 6

México: Relación entre la pobrezay el gasto federal por alumnoen educación básica, 1995-1996

Estados

Indi

ces

Pobreza Gasto federal p/a

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

140

1 3 5 7 9 11 13 15 17 1 9 21 23 25 27 29 31

Fuente: Elaboración propia basada en México, Secretaría de Edu-cación Pública (1996) y en el Banco Mundial (1992).

GRAFICO 7

Nicaragua: Relación entre la pobrezay las transferencias p/c delgobierno central en educación, 1996

Departamentos

Indi

ces

Pobreza Aportes p/c del gobierno

020406080

100120140160180200220240260280300320340360380400420440460480500

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17


VAlgunas lecciones para el diseño

de modelos de reforma

¿Qué se puede concluir de este rápido balance? No esfácil sacar conclusiones, pero la evaluación efectuadaha puesto en evidencia que los resultados de eficien-cia y equidad de más largo plazo de las reformas nohan sido, por lo general, muy satisfactorios, pues mues-tran escasos avances en la eficiencia social de la provi-sión de servicios educativos y en la productividad delgasto y los indicadores de calidad tienden a ser diver-gentes. Por otra parte, las tendencias más recientes sonambiguas. Con todo, queda claro que estos resultadosse deben principalmente a problemas de diseño e im-plementación de las reformas, que pueden resolverse.

A continuación, se intenta reseñar algunas ense-ñanzas31 acerca del diseño de los modelos de reformaque surgen del análisis efectuado:

i) Es necesario entregar un grado de autonomíareal a los nuevos niveles proveedores, minimizando elnúmero de restricciones directas. Los escasos avances

de Chile, por ejemplo, en el terreno de la eficiencia, sedeben en gran parte a las rigideces del modelo que seaplica. Por otro lado, la falta de flexibilidad laboral,común en muchos países, es un freno para alcanzarmetas más altas de eficiencia.

ii) La coherencia interna de los modelos es fun-damental para los resultados, particularmente en lo quese refiere a la claridad en el diseño de las responsabi-lidades asignadas a cada nivel y a la existencia de me-canismos efectivos de coordinación. Esto es inclusomás importante en los modelos que se basan en lacorresponsabilidad de dos o más niveles. En estos ca-sos es fácil que haya ineficiencia en la utilización delos recursos (por ejemplo, en Bolivia, donde las deci-siones que afectan la relación inversión/gasto corrien-te no están coordinadas, generando problemas de in-versión excesiva con respecto a la disponibilidad depersonal).

iii) Un punto crucial para el éxito de las reformaslo constituye el diseño e implementación de las trans-ferencias financieras intergubernamentales. Como yafue mencionado en el contexto de una reforma de des-

31 Por cierto, ellas deben ser calibradas según las condicionessocioeconómicas y político-administrativas iniciales de cada país.



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centralización, la permanencia de un monto de finan-ciamiento central significativo que sea distribuido en-tre los niveles subnacionales según criterios socioeco-nómicos es una garantía para la preservación de laequidad, potencialmente en riesgo con la reforma. Porotro lado, en condiciones de escasa participación ycapacitación, las transferencias del nivel central pue-den contribuir de manera importante a estimular op-ciones eficientes desde el punto de vista técnico, fis-cal y social. Considerando las peculiaridades de losagentes (los nuevos niveles proveedores) y del princi-pal (el nivel central), este último debería garantizar unnivel mínimo de financiamiento a todos los nivelessubnacionales, proporcional a las condiciones socio-económicas iniciales de partida y a los costos de pro-ducción locales (ajuste por equidad), y complementarlocon un financiamiento adicional vinculado a criteriosde eficiencia (asignación según resultados en materiade cobertura o calidad de los servicios). Para minimi-zar los problemas de selección adversa y riesgo moralque se plantean en situaciones de información asimé-trica y objetivos diferentes entre agentes y principal,es necesario, sin embargo, que el nivel central pongaen marcha un sistema eficiente de supervisión que per-mita verificar el esfuerzo de los agentes por alcanzarlas metas de producción y facilitar las asignacionessegún eficiencia, y por otra parte, que estimule la re-colección y transmisión a los niveles superiores deinformación sobre la situación socioeconómica de lasáreas atendidas por los nuevos niveles proveedores, conel fin de facilitar las asignaciones según equidad. Deno ser así, las intervenciones del nivel central —elsupuesto remedio— podrían ser tanto o más dañinasque la enfermedad.

Ahora bien, al revisar la naturaleza y los criteriosde asignación de las transferencias utilizadas en lasreformas de primera generación, llama la atención enprimer lugar que —salvo en Chile— tienen poca rele-vancia las transferencias específicas, aunque ellas re-sultan más apropiadas que las generales para respon-der a las exigencias sectoriales y son necesarias paravincular los recursos a indicadores de eficiencia. Ensegundo lugar, destaca la ausencia de criterios y/o di-rectrices de asignación que tomen en cuenta la equi-dad y la eficiencia técnica.32 Esto explica en parte losresultados generalmente poco satisfactorios de eficien-cia y equidad observados en estos países. En cuanto a

las reformas de segunda generación, casi todas inten-tan incorporar estos criterios de manera explícita me-diante fórmulas más o menos complejas y directricesde gasto o asignación. Sin embargo, hay casos (Colom-bia, Nicaragua) en que las debilidades del marco re-gulador y la falta de información hacen difícil aplicarlos criterios de equidad, lo que contribuye a la falta decorrelación entre las transferencias y los niveles de po-breza. Para que una estructura de incentivos funcionees importante también contar con mercados laboralesflexibles y autonomía real para que los niveles recep-tores de los servicios puedan responder eficazmente alos estímulos.

El traspaso de las principales competencias a unnivel intermedio o a agrupaciones de municipios (de-pendiendo del tamaño y densidad poblacional de lasdivisiones geográficas del país), combinado con ladescentralización de funciones administrativas, de con-tenidos y financieras en las escuelas, debería permitirmaximizar la eficiencia y preservar la equidad. Enparticular, los enfoques municipalistas aplicados enmuchos países generan pérdida de economías de esca-la que una descentralización a un nivel superior debe-ría poder evitar. Las ganancias en materia de eficien-cia técnica y social pueden ser maximizadas con laentrega de márgenes significativos de autonomía a lasunidades productoras, como sugieren las experienciaspositivas de Brasil y los resultados preliminares deNicaragua.

Es fundamental contar con un marco reguladoradecuado a las exigencias de regulación y supervisiónde un sistema descentralizado de provisión de servi-cios educativos. Este marco debería involucrar al nivelcentral, así como a los niveles intermedios y locales.

Aumentar la participación y el control social esotro gran desafío de la reforma. Las motivaciones ini-ciales de democratización y la entrega de más autono-mía a las unidades productoras deberían tener efectospositivos sobre estos aspectos.

La reforma debe ir acompañada de medidas yprogramas de capacitación específicos, sobre todo enlos aspectos de gestión. La falta de habilidades técni-cas y administrativas ha tenido efectos adversos en losresultados de Brasil y es un problema particularmenteserio para Bolivia y Nicaragua.

Por lo demás, dadas las necesidades de informa-ción para el funcionamiento del sistema, es precisocontar con bases locales de información actualizada ycon canales efectivos para transmitirla.

En conclusión, las reformas más recientes hantraído algunos efectos favorables, como los esfuerzos

32 Aunque en Brasil se introdujeron recientemente criterios de asig-nación que incorporan aspectos de eficiencia y equidad.



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por reducir la arbitrariedad en la asignación de lastransferencias y por crear canales de participación máseficaces y también los enfoques menos municipalistas.Algunos de estos elementos han sido posteriormenteincorporados en las reformas iniciadas hace más tiem-po. Sin embargo, persisten algunos problemas cuyasolución constituye un desafío importante para las re-formas de tercera generación: la escasa autonomía realen algunas funciones, particularmente en la gestión de

los recursos humanos; el desarrollo todavía escaso delos marcos reguladores para aplicar correctamente lasfórmulas de asignación y la supervisión de los siste-mas de provisión de servicios; la elección de modelosde provisión difíciles de coordinar y regular; la falta deautonomía de las unidades productoras de los servicios;la falta de sistemas actualizados de información, y losinsuficientes esfuerzos de capacitación para encarar lasnuevas exigencias en la provisión de los servicios.

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