Gestión Pública Inconexa

7/24/2019 Gestin Pblica Inconexa

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La gestin pblica inconexa:El caso de la poltica ambiental a propsito de lasuperposicin de lotes de hidrocarburos en las

reas Naturales Protegidas


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Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza -APECO

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La gestin pblica inconexa

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La gestin pblica inconexa:El caso de la poltica ambiental a propsito de la superposicin

de lotes de hidrocarburos en las reas Naturales Protegidas

Carlos Alza BarcoCsar A. Ipenza Peralta

Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza

APECO


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Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de:


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Libro: La gestin pblica inconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de

la superposicin de lotes de hidrocarburos a las reas Naturales Protegidas.Autores: Carlos Alza Barco y Csar A. Ipenza Peralta.Editores: Carlos Alza Barco y Csar A. Ipenza Peralta.Correccin de estilo: Mario Razzeto.Diagramacin y diseo: Luis Pomar.Impreso por: Tarea Asociacin Grfica Educativa.Primera Edicin: Octubre 2007.

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-11175

Alza, Carlos - Ipenza, Csar A. APECO - La gestin pblicainconexa: El caso de la poltica ambiental a propsito de la superposicinde lotes de hidrocarburos a las reas Naturales Protegidas.Lima - Per,octubre 2007.

Asociacin Peruana para al Conservacin de la Naturaleza (APECO)Parque Jos de Acosta 187 Magdalena del Mar Lima 17Telfonos: (51-1) 2640094 - [email protected]://www.apeco.org.pe/ http://www.observaperu.com

Esta publicacin presenta la opinin de los autores y no necesariamente la visin deWWF Per, del Department for International Development (DFID-UK) y de laAsociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza (APECO).


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Indice

PRESENTACIN......................................................................................................................................11PRLOGO ..................................................................................................................................................13INTRODUCCIN ....................................................................................................................................15

CAPTULO I

EL ORO Y EL MORO:EL CASO DE LA SUPERPOSICIN DE LOTES DEHIDROCARBUROS EN REAS NATURALES PROTEGIDAS .................................... 19

CAPTULO II

LA GESTIN AMBIENTAL INCONEXA ......................................................................33

2.1. El marco institucional ......................................................................................................................... 33

2.2. Posiciones institucionales ................................................................................................................... 43

b) Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) .............................................................. 44

c) PERUPETRO S. A. ......................................................................................................................... 46

d) Defensora del Pueblo .....................................................................................................................46

e) Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos .......................................................49f) La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP) ................................. 50

2.3. Ausencia de coordinacin y colaboracin ....................................................................................... 53

2.4 Debilidad de la institucionalidad y la gestin ambiental en el Per .............................................59

CAPTULO III

REMEDIOS Y PROPUESTAS ........................................................................................... 69

3.1. PROCESOS SOBRE LA MATERIA .............................................................................................. 69

A. Accin de Control de la Contralora General de la Repblica ................................................. 69

B. Denuncia al Presidente de PERUPETRO S.A.ante la Fiscala para la Prevencin del Delito ............................................................................ 70

C. Medida Cautelar en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH ) ............ 72

3.2. ALGUNAS PROPUESTAS .............................................................................................................. 74

A. Interpretacin constitucional y obligaciones internacionales ................................................... 74


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PRLOGO

A medida que lea este manuscrito, comenzaron a filtrarse en mi memoria ciertos

recuerdos. Record a dos lderes indgenas peruanos, quienes de forma corts perofirme pidieron el uso de la palabra en un "road show" de la industria de hidrocarburosen Houston, en febrero de 2007. PERUPETRO S.A. haba presentado al Per comoun pas confiable y responsable para la inversin de las compaas dedicadas a laexplotacin de hidrocarburos. A estos lderes se les neg el uso del micrfono,produciendose un silencio en la sala de la conferencia. Los lderes indgenascomenzaron a hablar a viva voz: "Seoras y Seores, PERUPETRO no les ha dichoa ustedes que los lotes de hidrocarburos que estn subastando aqu, hoy da, estn

superpuestos sobre tierras indgenas tituladas y sobre Reservas territoriales para laproteccin de indgenas en aislamiento voluntario."

Ese simple mensaje y el hecho de que ciudadanos peruanos tuvieran que viajar aHouston para transmitirlo -pues el gobierno peruano no lo iba a hacer- resumenmejor que nada la "gestin pblica inconexa" que est impecable y claramente descritaen este libro.

Mientras los dos lderes indgenas hablaban, los representantes de las compaas

petroleras examinaban los mapas entregados por los miembros de organizacionesde la sociedad civil peruana, que mostraban cada una de las concesiones dehidrocarburos promocionadas y sus sobreposiciones con reas Naturales Protegidasy sus Zonas de Amortiguamiento, Comunidades Nativas, Reservas Territoriales paraindgenas en aislamiento voluntario, propuestas de Reservas Territoriales, etc. Casise poda ver la credibilidad del gobierno peruano y de las institucionesgubernamentales del sector de hidrocarburos encogerse delante de los ojos de todoslos presentes.

Uno puede, adems, imaginarse que los comentarios de los representantes oficialesdel Gobierno peruano en las semanas que siguieron -incluso despus que el gobiernose comprometi a retirar las sobreposiciones sobre las Reservas Territoriales paraIndgenas Aislados- no ayudaron a mejorar la deteriorada imagen de las institucionesque rigen este sector, menos an los fuertes comentarios sobre los Aislados porparte del presidente de PERUPETRO sealando: "Cuntos son los que han decididovivir sin contacto?... Adems, si se los descubre ya no son no contactados."


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Puede ser una coincidencia, pero ninguna de las mayores compaas petroleras queestuvieron presentes en el "road show" de Houston (Exxon, Schell, BP, etc.) y, porcierto, ninguna compaa de los EEUU salvo Hunt Oil, presentaron ofertas en la

subasta. Por lo tanto, en lugar de beneficiarse de la ms alta tecnologa y de los msaltos estndares de inversin extranjera, la Amazona peruana est siendo exploradapor empresas cuya pequea dimensin hace difcil pensar que podrn impementarestndares ptimos para la proteccin ambiental y social.

Los estudios de desarrollo econmico han acumulado abundante evidencia quemuestra que el desarrollo en base de industrias extractivas puede tener una serie deefectos sobre la sociedad, la economa y el sistema poltico. Estos efectos no son

siempre positivos. Para que lo sean, deben existir las condiciones que aseguren quelos ingresos y regalas recibidas de las industrias extractivas son invertidos sabiamenteen el alivio y reduccin de la pobreza, la formacin de capital humano entre otrasnecesidades para el desarrollo. Asimismo, el marco institucional y el sistema reguladordeben asegurar que las industrias extractivas sirvan a las necesidades del pas y noslo se lleven los recursos.

Este libro ofrece una exhaustiva gua de los problemas institucionales ygubernamentales que no solamente obstaculizan el desarrollo sostenible del Per

sobre la base de sus recursos naturales, sino que tambin desalientan la inversinresponsable en la explotacin de dichos recursos. Y ofrece las soluciones necesariaspara mejorar este panorama.

Con el "boom" actual en los precios de los recursos naturales, y con el Per a puntode lograr el grado de inversin para los crditos, sera una vergenza y una pena siste maravilloso pas siguiera creyendo tener que sacrificar a su riqueza biolgica, surespeto por las diferentes y legtimas voces de sus pobladores, los derechos de

ciudadanos indgenas, e incluso sus leyes y su Constitucin para poder atraer a alguien,a cualquiera, para que explote sus riquezas.

Aarn GoldzimerEnvironmental Defense


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INTRODUCCIN

"La coordinacin con el INRENA () no resulta viable legalmente". Esta frase del Presidentedel Directorio de PERUPETRO S.A.1resume la gestin ambiental inconexa conque cuenta el Per de nuestros das. Por un lado, una empresa pblica de derechoprivado del sector Energa y Minas, promueve la inversin privada PERUPETROS.A.- y por otro INRENA- autoridad ambiental en materia de recursos naturales.Ms all de la formalidad de la ley, que como expondremos en este libro- estableceexpresamente la obligacin de PERUPETRO de coordinar con el INRENA, esevidente que coordinacin y colaboracin son dos trminos de difcil compatibilidad

en la cultura administrativa gubernamental peruana, en particular, en materiaambiental.

Este libro da cuenta, precisamente de esa situacin, de una gestin pblica ambientalquebrada, dispersa, y sin visos de ser reformada. Pareciera que su mejoramiento espercibido como una "amenaza" para la inversin. Ese es el temor de un Estadodesperado por la inversin, y distrado por decir lo menos- de una de sus funcionescomo es la de defensa del ambiente. Y a su vez, es la causa del temor de los ciudadanos,y de la enorme desconfianza en su propio Estado.

Algunos han planteado que estamos ante el "el ocaso de la era petrolera", refirindoseen realidad a la escasez crnica de energa fsil y explicar cmo "la era del petrleoabundante y barato podra haber acabado"2. Segn se afirma, los ms importantes pasessuministradores de hidrocarburos se hallan en el lmite de su habilidad de satisfacerla demanda creciente de energa, a pesar del gran aumento de la demanda mundial.

Este nuevo perodo pareciera colocarnos en un permanente estado de crisis y

conflictos, en el que los ms afectados sern pases como el Per, con abundantesrecursos hidrocarburferos. En efecto, la presin por el otorgamiento de concesionespara exploracin, explotacin, transporte de hidrocarburos, sin importar si estos seencuentran sobre reas naturales protegidas, ecosistemas frgiles, reservas territoriales

1Oficio PRES-ASEJ- 0125-2007, del 20 de abril del 2007. Ver Anexo 1.2Samuel Bodman, Ex Secretario de Energa de Estados Unidos en "El ocaso de la era delpetrleo" Geopoltica - Internacional - 01/11/2005 - Michael T. Klare - WebIslam.com


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para indgenas en aislamiento voluntario, tierras de comunidades indgenas, zonasurbanas y de expansin urbana, da cuenta de ello.

En la actualidad, las cuencas de produccin de hidrocarburos declaradas por el Person 18 y su extensin aproximada es de 70,6 millones de hectreas. Siete de ellasestn ubicadas en la Amazona. Desde el ao 2002, aproximadamente, con el proyectoCamisea, el Estado peruano, representado por el Ministerio de Energa y Minas, haotorgado concesiones para exploracin y explotacin de hidrocarburos superpuestosa reas Naturales Protegidas, sus Zonas de Amortiguamiento, Reservas Territorialespara Indgenas en Aislamiento Voluntario, tierras de comunidades indgenasreconocidas, zonas urbanas y de expansin urbanas, as como concesiones forestales,

entre muchos otros derechos preexistentes. En los casos de reas NaturalesProtegidas y sus Zonas de Amortiguamiento, estos derechos han sido otorgados sinla solicitud de compatibilidad previa exigida por las normas vigentes. A pesar de losmecanismos de intercambio de informacin existentes (coordinacin), no existe lavoluntad de utilizarlos (colaboracin).

A partir de este caso, que se detalla en un texto narrativo en el primer captulo conel propsito de establecer la evidencia sobre este problema, realizamos un anlisisque nos conduce nuevamente a la necesidad de una reforma integral de la

institucionalidad y la gestin ambiental vigente, tal como ha sido planteado por laDefensora del Pueblo, con el eco de mltiples actores de la sociedad civil, lderes deopinin, acadmicos e inclusive algunos empresarios de las industrias extractivas.

El texto narrativo con que abordamos el caso se organiza bajo la metfora del oro yel moro. Cuenta la historia que un grupo de caballeros de Jerez, en Espaa, durantelas guerras de la Reconquista, capturaron a una cincuentena de moros notables. Unode ellos era Abdal, el Alcalde de la ciudad malaguea de Ronda. Tambin fue

capturado su sobrino Hamet. El Alcalde obtuvo prontamente su rescate pagandouna fuerte suma de dinero, pero no as los dems. El propio Rey Juan II de Castillasolicit la liberacin de los moros, sin lograrlo. Los caballeros exigan la entrega decien doblas por la liberacin del cautivo. Hamet fue trasladado a la Corte y debido alos forcejeos entre el Rey y los caballeros para pagar el rescate, se empez a decir a partir de entonces- que el Rey quera "quedarse con el oro y el moro".3

3http://www.belcart.com/belcart_es/del_dicho/el%20oro%20y%20el%20moro.htm


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En efecto, el caso de los lotes petroleros ha sido tambin una historia de abusos, deinjusticias y de la destruccin que ellas conllevan. Las reas naturales protegidas hansido establecidas por el propio Estado aos ha. Sin embargo, hoy se pone en riesgo

su existencia y proteccin al traslaparse con los lotes petroleros definidos en laAmazona Peruana por PERUPETRO S.A. El Gobierno Peruano ofrece el oro,sacrificando al moro. Y todo parece indicar que no hay lugar a negociacin. Estecaso es tambin uno en el que falta seriedad en la oferta, es la historia de negocioscon matices premodernos, de un desarrollo econmico no sostenible, feudal, queno toma en cuenta la deliberacin pblica, el dilogo, en sntesis, que pone en riesgoel Estado de Derecho.

Los captulos siguientes muestran tanto el marco institucional de entidades y normasvigentes, como las diversas posiciones sectoriales que evidencian la ausencia de unainterpretacin de acuerdo con la Constitucin Poltica del Per y las normasinternacionales a las que el pas se ha obligado. Este libro no pretende convertirseen un texto de dogmtica jurdica - mucho menos en un texto tcnico de derechoambiental- sino ms bien mostrar la realidad desde la mirada de sus autores, de unaausencia de coordinacin y colaboracin, entre los diversos sectores que cruzan elespacio de las polticas pblicas ambientales en el Per y la necesidad de su reformaintegral.

Finalmente, debemos sealar que este libro no sera posible sin el apoyo de numerosaspersonas que han aportado importantes insumos, comentarios y sugerencias parasu realizacin, sin que deba irrogrseles responsabilidad alguna por los contenidos uopiniones finales aqu expuestos. En ese sentido, nuestro profundo agradecimientoa Silvia Snchez, Cecilia Yockteng, Alberto Barandiarn, Michael Valqui, GabrielQuijandra, Juan Carlos Cortzar, Alicia Abanto Cabanillas, Vito Verna, Lucila Pautrat,Mario Razzeto, Mariela Cnepa y a todas las organizaciones que forman parte del

Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos.

Es oportuno reconocer la esforzada labor del Colectivo de reas Naturales Protegidase Hidrocarburos por establecer espacios de dilogo con el Estado y el sector privado.Sus oportunas intervenciones en los ltimos tres aos han permitido contar coninformacin incorporada en esta publicacin.


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Asimismo, agrademos a la World Wildlife Fund Per (WWF) y a la Asociacin Peruanapara la Conservacin de la Naturaleza (APECO) por la confianza que depositaronen nosostros para desarrollar una forma diferente de poner en el debate pblico los

problemas de la gestin pblica ambiental y promover la construccin de una nuevainstitucionalidad ambiental para el Per.

Lima, 12 de octubre del 2007

Los autores


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CAPTULO I

EL ORO Y EL MORO:EL CASO DE LA SUPERPOSICIN DE LOTES DE

HIDROCARBUROS ENREAS NATURALES PROTEGIDAS

1.1. Ofreciendo el oro: promoviendo inversiones en hidrocarburos sobrereas naturales protegidas

Era el mes de diciembre del 2006. PERUPETRO S.A., empresa estatal de derechoprivado dedicada a la promocin de la inversin en las actividades de exploracin yexplotacin de hidrocarburos, para lo cual negocia, celebra y supervisa los contratosque la ley establece, as como los convenios de evaluacin tcnica, defini elestablecimiento de 18 nuevos lotes petroleros de los cuales 11 se encuentran ubicadosen la Selva (lotes 131, 132, 133,134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 143), seis en laCosta Norte (rea XXV, lotes Z-45, Z-46, Z-47, Z-48, Z-49) y uno en la Sierra(Puno, lote 141). Poco despus, en enero del 2007, PERUPETRO invit a las empresasnacionales y extranjeras a participar en el proceso de seleccin. El constanteincremento del precio del petrleo era el contexto perfecto para invitar a losempresarios a ofrecer inversiones en hidrocarburos.

En efecto, desde el ao 2002 se haba producido un incremento considerable einteresante de inversiones en este mbito. El Proyecto Camisea es precisamente-un hito en la historia de la inversin hidrocarburfera en el Per, un proyecto degran importancia que gener una enorme expectativa en la poblacin nacional y

regional, aument recursos al erario pblico y, finalmente, se anunciaba como unaoportunidad quepermitirael cambio de la matriz energtica del pas, convirtindonosal Per en un pas independiente de combustibles.

Como lo demuestran los mapas de lotes con contratos de operaciones petroleras yreas para contratos y convenios de PERUPETRO S.A., desde diciembre del 2003se ha impulsando la actividad progresivamente. En el caso especfico de la Amazona,el porcentaje del incremento de lotes de hidrocarburos ha sido el siguiente:


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Diciembre del 2003 5% Diciembre del 2004 8% Diciembre del 2005 26%

Diciembre del 2006 44 % Enero del 2007- 67% Agosto del 2007 64%

El 23 de enero del 2007, el Gobierno Peruano inici la promocin pblica nacionale internacional de 18 lotes de hidrocarburos (proceso de seleccin N PERUPETRO-CONT-001-2007), mediante la cual convoc a empresas interesadas en la contratacinde reas para realizar actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, en

la modalidad de Contrato de Licencia.4

Cuando la empresa Burlington, sucursal deConocophillips, decidi hacer una reduccin a su lote 104, retirndose de la zonadel Ro Corrientes, dicha rea fue convertida en el lote 143, que tambin se incluyen la promocin pblica lo que implic un cambio, pues ahora se trataba de 19lotes.

El 2 de febrero del 2007, el Estado peruano realiz una presentacin pblica en unRoad Show en Houston (USA) y, posteriormente, en Calgary (Canad) y Londres(Reino Unido). En la oferta se contemplaba un cronograma, segn el cual el anuncio

de ganadores se realizara el 12 de julio del 2007. De acuerdo con lo anunciadopblicamente por el Presidente del Directorio de PERUPETRO S.A., 47 empresaspresentaron cartas de intencin, precalificando positivamente ms de 30 empresas.

1.2. Preparando la defensa: organizndose para recuperar al moro

Preocupadas por el incremento y otorgamiento de lotes de concesin para

exploracin y explotacin de hidrocarburos en la Amazona, muchos de los cualesse superponen a reas naturales protegidas, diversas organizaciones ambientales dela sociedad civil5 decidieron a finales del 2004- formar el Colectivo de reasNaturales Protegidas e Hidrocarburos (en adelante, el Colectivo). Tras unalarga secuencia de discusiones y debates, las organizaciones definieron como objetivo,

4Cfr. Informe No. 009-2007-DP/ASPMA.CN


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Diciembredel2004

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Diciembredel2003

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Diciembredel2005

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Diciembredel2006

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asegurar el cumplimiento del marco normativo vigente respecto de actividades dehidrocarburos en ANP, as como fortalecerlo y mejorarlo, e incidir en la adopcinde mejores prcticas socio-ambientales para las actividades de hidrocarburos en

ANP y ZA, as como de las Reservas Territoriales para Indgenas en Aislamiento.

El Colectivo empez a trabajar organizndose en grupos especiales (asuntos legales,comunicaciones, asuntos polticos e indgenas). Despus de muchas discusiones ydebates internos, el Colectivo decidi alertar al sector pblico y al privado sobre losproblemas presentados en la promocin de esta actividad. El 7 de julio del 2006, losrepresentantes del Colectivo dirigieron un primer grupo de cartas a empresas queposeen lotes superpuestos a ANP, como Sapet, Petrobrs, Petrolfera Petroleum del

Per SAC, Repsol Exploracin Per, Hunt Oil Company, Pan Andean Resourcesy Pluspetrol.

En dichas cartas se alert a las empresas respecto de que el MINEM haba otorgadoderechos sin la opinin favorable de compatibilidad del INRENA en relacin a laactividad hidrocarburfera sobre ANP. Tambin se les alertaba a propsito de laausencia de un estudio previo que definiese o no la referida compatibilidad de laactividad de hidrocarburos con la naturaleza jurdica y condiciones naturales de lasANP, previstos en los artculos 27 y 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas y el

artculo 116 del Reglamento de dicha Ley. Asimismo, el Colectivo subray en dichas

5Conformado por 13 organizaciones de la sociedad civil, preocupadas por la problemtica que seviene dando debido, en gran medida al acelerado otorgamiento de contratos de concesin deexploracin y explotacin de hidrocarburos dentro de reas Naturales Protegidas y ReservasTerritoriales Indgenas, en general sobre todo el proceso energtico, con ausencia de planificaciny visin de largo plazo. Est constituido por la Asociacin para la Conservacin Cutivireni (ACPC),la Asociacin para la Conservacin de la Cuenca Amaznica (ACCA), la Asociacin Peruana para

la Conservacin de la Naturaleza (APECO), el Centro de Conservacin, Investigacin y Manejode reas Naturales (CIMA Cordillera Azul), Conservacin Internacional (CI), Derecho Ambientey Recursos Naturales (DAR), la Fundacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza(Pronaturaleza), el Instituto del Bien Comn (IBC) la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental(SPDA), la Sociedad Zoolgica de Francfort Per (SZF), The Nature Conservancy (TNC), WildlifeConservation Society (WCS), World Wildlife Fund (WWF Per). Es de su inters, en su condicinde miembros de la sociedad civil, colaborar en forma eficiente a que las metas de conservacin ydesarrollo sostenible sean viables, exigiendo el cumplimiento estricto de la legislacin vigente, ascomo la adopcin de medidas adecuadas para evitar todo impacto negativo a las ANP yconsideraciones necesarias de acuerdo con los principios de la Responsabilidad Social Corporativa.Indican que confan en procesos de dilogo y en la transparencia de la informacin. En consecuenciapretenden facilitar toda la informacin dispersa y voluminosa a travs de medios como el

Observatorio de Actividades Hidrocarburferas en el Per (ver www.observaperu.com).


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comunicaciones cuestiones como que la materializacin del Sistema Nacional dereas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) no slo ha sido fruto de laexperiencia y el diseo tcnico, sino tambin de la planificacin concertada, el

consenso obtenido y la inversin de recursos econmicos para su conservacindurante los ltimos 20 aos. Tambin se hizo hincapi en que las ANP formanparte de la estrategia a largo plazo adoptada por la mayora de pases del mundo paraenfrentar las amenazas ambientales ms inminentes y para poder mantener la mayorcantidad posible de hbitats, especies y servicios ambientales, incluyendo la provisinde agua y la seguridad alimentaria de la poblacin. Con esto, el Colectivo invitaba alas empresas a un proceso de dilogo y tenda los puentes para lograr una solucinconcertada al respecto.

En efecto, habida cuenta de estas consideraciones, el proceso se inici. Las empresasrecibieron a los representantes del Colectivo y segn indican algunos de susmiembros6que asistieron a estas reuniones, las empresas afirmaron que el Estadono les haba brindado informacin concerniente a la existencia de ANP superpuestas.Esto fue negado por PERUPETRO S.A. numerosas veces, afirmando que dichasempresas s conocan de la existencia de tales superposiciones, siendo imposible queno supieran por tratarse de informacin pblica.

El 24 de julio del 2006, cuatro organizaciones que forman parte del Colectivo7,formularon una denuncia ante la Contralora General de la Repblica (CGR) contralos funcionarios del MINEM y PERUPETRO S.A. En la actualidad continadesarrollndose el proceso de investigacin.

1.3. Una historia de conflictos

Durante el 2006, se presentaron en el pas mltiples conflictos sociales. Paramencionar slo algunos de ellos, entre julio y agosto del 2006, nativos de la comunidadShipiba de Canan de Cashiyacu, en la regin Ucayali, tomaron los pozos petroleros

6Entrevista personal a Silvia Snchez Directora Ejecutiva de la Asociacin para laConservacin de la Naturaleza - APECO7Asociacin Peruana para la Conservacin de la Naturaleza (APECO), Centro de Conservacin,Investigacin y Manejo de reas Naturales (CIMA Cordillera Azul), Derecho Ambiente y

Recursos Naturales (DAR), y World Wildlife Fund (WWF Per).


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de la empresa Maple Gas Corporation, argumentando que dicha compaa contaminael agua y el ambiente del sector, y que no efectan pago alguno por los terrenos queutiliza para realizar su actividad.

Asimismo, con ocasin del Informe de la Direccin General de Salud Ambiental(DIGESA), del Ministerio de Salud, en el que se daba cuenta que la poblacinAchuar sufre altos contenidos de Plomo y Cadmio en el organismo, y ante la falta derespuesta del Estado, 700 nativos tomaron el lote 1AB de Pluspetrol. Este hecho,ocurrido en octubre del 2006, sostuvo como argumento principal que la poblacinno poda someterse ms a la contaminacin del Ro Corrientes, suspendindoseoperaciones de la empresa y generando millonarias prdidas para la empresa y el

Estado peruano8

. Una misin de alto nivel del Poder Ejecutivo y una misin especialde la Defensora del Pueblo lograron la solucin del conflicto con la suscripcin delActa de Dorissa cuyo cumplimiento est siendo supervisado por la Defensora delPueblo y la Federacin de Comunidades Nativas del Ro Corrientes (FECONACO).

En diciembre de 2006 se agudiz el conflicto entre las comunidades de Madre deDios y la empresa SAPET (sucursal de China National Petroleum Corp). Este sedeba, en gran medida, a las observaciones tcnicas al EIA presentado por laconsultora Empresa Servicios Geogrficos y Medio Ambiente S.A.C. (GEMA)

para prospeccin ssmica de los lotes 111 y 113. La Alianza de Federaciones deMadre de Dios argument que este EIA era poco serio.

1.4. La gran batalla: el debate pblico

El 3 de febrero del 2007, la BBC NEWS public en su portal Web una noticiareferida a la promocin de lotes petroleros superpuestos a las reas naturales

protegidas. La misma nota fue reproducida en varios diarios nacionales como, porejemplo, el diario La Repblica.

La doctora Beatriz Merino Lucero, Defensora del Pueblo, convencida de laimportancia de la proteccin de la Amazona, reenvi la informacin a su DefensorAdjunto para Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, Carlos Alza Barco, a fin de

8Ipenza Peralta, Csar A. "Muerte En Blanco y Negro Lotes de Hidrocarburos en reas

Naturales Protegidas de Per", RUMBOS de Sol & Piedra Edicin 46 Lima Junio 2006.


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solicitarle informacin y elaborar con su equipo de especialistas un informe sobreeste tema tan relevante en materia ambiental y que pona en riesgo la vida de lospueblos indgenas.

En efecto, Vito Verna y Alicia Abanto, miembros del equipo de Medio Ambiente, yAna Palomino, del Programa de Comunidades Nativas de la Defensora del Pueblo,fueron convocados por el Defensor Adjunto para elaborar una metodologa deinvestigacin y una estrategia de trabajo. Poco despus se realiz una presentacinante la Defensora del Pueblo y altos funcionarios de la institucin, aprobndose lanecesidad de una investigacin y un informe que sera alcanzado al MINEM, elINRENA, la Contralora General de la Repblica, la Presidencia del Consejo de

Ministros y el Congreso de la Repblica, en defensa del medio ambiente, de lospueblos indgenas y de la institucionalidad democrtica y constitucional del pas.

Pocas semanas despus, algunos representantes indgenas solicitaron a la Defensoradel Pueblo que los acompaase a la reunin que sostendran con el Ministro deEnerga y Minas el da 5 de febrero del 2007. En efecto, en esa fecha se reunieron enel despacho del Ministro de Energa y Minas, el Viceministro de Energa,representantes de PERUPETRO, AIDESEP, CONAP, la Defensora del Pueblo, elINRENA, la PCM y el INDEPA. En esta reunin se cre un grupo de trabajo para

analizar el tema de la superposicin de lotes petroleros con reservas territoriales ypropuestas de reservas territoriales para indgenas en aislamiento y contacto inicial.

El grupo de trabajo estuvo integrado por el INDEPA, la CONAP, la AIDESEP, elMinisterio de Agricultura, el Ministerio de Energa y Minas, la Presidencia del Consejode Ministros, PERUPETRO S.A. y la Defensora del Pueblo. Este grupo deberaemitir un informe que permitiera resolver este problema. La Defensora del Pueblo,en razn de su autonoma y mandato constitucional de supervisin del cumplimiento

de los deberes de la administracin estatal, inform tanto en la reunin como porescrito que no podra ser miembro de la mencionada Comisin destinada a elaborarinformes que daran, eventualmente, sustento a la decisin del sector. En dicha actaconsta que "la empresa dar a conocer las modificaciones del rea de los lotes para evitarsuperposiciones con las reservas territoriales, declaradas as oficialmente por el Estado".

Mientras tanto, la Defensora del Pueblo continu desarrollando la investigacin yelaboracin de su informe relacionado con el tema de Lotes de Hidrocarburos

superpuestos a las ANP y las RT. El 20 de marzo del 2007, la Defensora del Pueblo,


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mediante su Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, emiti elInforme N 009-2007-DP/ASPMA.CN, denominado "Superposicin de Lotes deHidrocarburos con reas Naturales Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazona Peruana",

con el cual se gener un debate que puso en la agenda pblica este tema, as comola falta de coordinacin entre entidades del mismo Estado.

Las reacciones de PERUPETRO, dadas a conocer por el Presidente del Directorio,Daniel Saba,9fueron difundidos en algunos medios de comunicacin. El 13 de abrildel 2007, Saba apareci en el Programa "Mesa Central", emitido por Canal 7, dondediscrep abiertamente con el Informe de la Defensora del Pueblo, expresando queesperaba que la afirmacin realizada por el comisionado en materia ambiental, doctor

Vito Verna, fuese una opinin personal, pues la consideraba sesgada. Saba sealque PERUPETRO no vende lotes y reiter que lo sostenido por el representante dela Defensora del Pueblo era una "muestra de desinformacin total y tendenciosa".De otro lado, seal que la Defensora del Pueblo se basa en estudios realizados porun antroplogo que asegura que existen personas pertenecientes a tribus que estnno contactadas cuando no es verdad. Asimismo, asegur que su institucin hara un"estudio verdadero". Tambin afirm no comprender qu es lo que defiendenrealmente las ONG, pues asever que no est demostrado que la actividad petrolerasea daina para la comunidad. Finalmente, expres que l ha hablado con la Defensora

del Pueblo, Beatriz Merino, y que, por esa razn, espera que la opinin delrepresentante de dicho organismo sea personal y no institucional. Seal textualmenteque "dicho informe carece de argumentos". Sobre los temas referidos a los pueblosindgenas en aislamiento voluntario, se pregunt" Cuntos son los que han decididovivir sin contacto? adems, desde que se los descubre ya no son no contactados AIDESEPno ha podido demostrar la existencia de estas comunidades Qu defienden? No lo s Nosotrosvamos a hacer el estudio no vamos a caer en juegos".El Informe de la Defensora del Pueblo, los ataques y la evidente desinformacin

tendenciosa mostrada por el Presidente de PERUPETRO sobre un tema comoreas naturales y pueblos indgenas en aislamiento, llevaron al Colectivo a suscribirun pronunciamiento de respaldo a la Defensora del Pueblo. Bajo el ttulo "Lo quecalla PERUPETRO atenta gravemente contra la inversin privada en nuestro pas",el comunicado precis que "el incumplimiento de la Ley de reas Naturales

9 Ver video http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=74

&Itemid=48


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Protegidas es un atentado contra la inversin privada, la seguridad jurdica y eldesarrollo sostenible de nuestro pas".

El Colectivo intervino en el debate pblico. El 15 de abril del 2007, el representantedel Colectivo, abogado Alberto Barandiarn, se present en Canal N,10dando cuentade que tanto el Estado como todos sus funcionarios estn obligados a cumplir elmarco constitucional y legal. El problema reside en que, tanto PERUPETRO S.A.como el MINEM, en los ltimos tres aos, han estado creando y entregando lotesde hidrocarburos superpuestos a ANP y a otros derechos preexistentes tales comoreas de comunidades nativas, zonas urbanas, concesiones madereras, entre otras.El Colectivo dio a conocer, a travs de Barandiarn, aclaraciones puntuales a las

declaraciones del Presidente de PERUPETRO S.A., Daniel Saba, en el Programa"Mesa Central" de Canal 7.

Asimismo, el 20 de junio del 2007, el Consejo Aguaruna-Huambisa se pronuncisobre la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el lote 116 por la empresaHocol, expresando su rechazo total a la actividad de exploracin y explotacin dehidrocarburos. Un mes despus, una comisin del Consejo Aguaruna-Huambisaexigi en Lima la creacin del ANP y la categorizacin de la Zona Reservada SantiagoComaina.

En la misma fecha, PERUPETRO, el MINEM y el INRENA publicaron uncomunicado sobre superposicin de lotes a ANP.11 Este mostraba confusin yparta de la idea de que no era correcto afirmar que las Actividades de Hidrocarburosestn desarrollndose violentando las ANP. Con ocasin de este comunicado, laCGR solicit informacin sobre su posicin al INRENA. El 27 de agosto del 2007,mediante oficio N 1329-2007-INRENA-J-IANP, el INRENA inform a laContralora General de la Repblica que estaban trabajando con el MINEM y

PERUPETRO de manera conjunta en esta materia, y que estaban sosteniendoreuniones con el fin de concretar la propuesta de norma legal que desarrollsedetalladamente los mecanismos de coordinacin previa de intercambio deinformacin. Sin embargo, es vlido destacar que desde el ao 2003, el MINEM, el

10 Ver video http://www.observaperu.com/index.php?option=com_content&task=view&id=75&Itemid=4811

http://mirror.perupetro.com.pe/downloads/COMUNICADOS20062007-MEF.pdf


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INRENA y PERUPETRO mantienen un convenio de intercambio de informacinpara evitar estas situaciones.

En octubre del 2007 se saba que la Gerencia de Sector Productivo de la CGRsolicit al rgano de Control Institucional (OCI) del MINEM que realizara unaaccin de control contra funcionarios que resulten responsables por el irregularproceso de otorgamiento de lotes de hidrocarburos superpuestos a las ANP y lasRT. A la fecha se conoce que el OCI est prximo a iniciar esta accin de control.

1.5. Vender el oro, sacrificando al moro.

De los 19 lotes ofertados, no todos han sido concedidos. Slo 13 fueron adjudicados,a saber, el lote XXV a Vetra Energy LLC, los lotes Z-45, Z-49 a Petro-tech, el loteZ-46 a SK Corporation, el lote Z-47 PetroVietnam, el lote 130 a Samaraneftegaz, ellote 131 y 141 a Pan Andean, el lote 134 a Talismn-Ecopetrol, los lotes 135, 137 y138 a Pacific Stratus, lote 143 a Hunt Oil.

PERUPETRO S.A. ha informado que subastar 15 nuevos lotes en marzo del 2008,insistiendo sobre los lotes que no fueron concedidos en la ltima oferta pblica. SuPresidente inform a la Agencia Andina:"Para el prximo ao habra 15 lotes para subastar,que incluyen los lotes que no se han colocado hasta ahora y otros que ya tienen ofertas de algunasempresas".12Dichos lotes nuevamente sern promocionados en el exterior. Asimismo,Saba seal: "Pensamos que los 13 contratos que se otorgaron se firmen en un slo acto, con locual estaramos superando los 22 contratos slo este ao. El ao pasado fueron 16, es decir en dosaos se han firmado 38 contratos, casi el 50 por ciento de los ms de 80 contratos firmados hastala fecha".13

12 http://www.andina.com.pe/NoticiaDetalle.aspx?id=13584513

Idem


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CAPTULO II

LA GESTIN AMBIENTAL INCONEXA

2.1. El marco institucional

Cuando hablamos de marco institucional nos referimos concretamente al conjuntode reglas, rutinas, procedimientos y sistemas organizativos que forman parte delsistema regulatorio de un determinado sector o que constituyen el marco donde sedesarrollan las prcticas gubernamentales de las polticas y la gestin pblicas.

En el mbito de la proteccin de reas naturales, existe el Sistema Nacional dereas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), que es el conjunto dereas Naturales Protegidas por el Estado. El objetivo de este sistema es "contribuiral desarrollo sostenible del pas a travs de la gestin eficaz de reas naturalesprotegidas que conservan muestras representativas de la diversidad biolgica,garantizando el aporte de sus beneficios ambientales, sociales y econmicos a lasociedad." De acuerdo con el INRENA, actualmente existen 61 reas naturales

protegidas que abarcan el 14.80% (19 041 078,69 ha) del territorio nacional.14

El SINANPE est liderado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales(INRENA), organismo pblico descentralizado del Ministerio de Agricultura,creado por Decreto Ley N 25902, el 27 de noviembre de 1992. El INRENA tieneel mandato de realizar las acciones necesarias para el aprovechamiento sosteniblede los recursos naturales renovables, cautelar la conservacin de la gestin sostenibledel medio ambiente rural y la biodiversidad silvestre. En tanto es la autoridad nacionalen esta materia, debe realizar su trabajo en estrecha relacin con gobiernos regionalesy locales, la sociedad civil y las instituciones pblicas y privadas.15

14www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007. 2.18 pm.15Informacin oficial a agosto de 2007. www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007.2.18 p.m. Ver: Artculo 19 del Decreto Ley No. 25902 y el artculo 4 del Decreto Supremo No

002-2003-AG, que Aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del INRENA.


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Dentro del INRENA, la Intendencia de reas Naturales Protegidas es la encargadade la adecuada gestin de las ANP que conforman el SINANPE y la supervisin delas reas complementarias: reas de conservacin regional, municipal y privadas,

incluyendo sus zonas de amortiguamiento, con el objetivo de proteger la diversidadbiolgica, a travs de la provisin de bienes y servicios que contribuyen al desarrollosostenible del pas como un legado para las futuras generaciones.16

Asimismo, el Ministerio de Energa y Minases el ente rector y promotor de lainversin en hidrocarburos. A travs de la Direccin General de Hidrocarburoscumple la funcin de promover las actividades de exploracin, explotacin,transporte, almacenamiento, refinacin, procesamiento, distribucin y

comercializacin de hidrocarburos, as como de ejercer el papel de concedente anombre del Estado para estas actividades. 17

De acuerdo con las normas vigentes, el Ministerio de Energa y Minas tambin tienepor mandato cumplir un papel promotor de la ejecucin de actividades orientadas ala conservacin y proteccin del medio ambiente, referidas al desarrollo de lasactividades energticas, a travs de la Direccin General de Asuntos AmbientalesEnergticos.

Asimismo forma parte del marco institucional PERUPETRO S.A., empresa estatalde derecho privado del sector Energa y Minas, encargada de promover la inversinen las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos. En ese sentido,negocia, celebra y supervisa los contratos que la ley establece, as como los conveniosde evaluacin tcnica, al ser contratante.18

La labor de regulacin, supervisin y fiscalizacin de las actividades que desarrollanlas empresas en hidrocarburos es responsabilidad del Organismo Supervisor de la

Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN).19

16www.inrena.gob.pe, visitada el 23 de setiembre de 2007. 2.18 pm. Artculo 33 del Decreto SupremoNo. 002-2003-AG, que Aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones del INRENA.17Artculo 3 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley No. 26221.18Artculo 1 de la Ley de Organizacin y Funciones de PERUPETRO S.A., Ley No. 2622519

Artculo 5 de la Ley Orgnica de Hidrocarburos, Ley No. 26221.


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Este marco institucional se completa con la Contralora General de la Repblica,rgano constitucional autnomo del Estado con la atribucin de efectuar auditorasambientales e informar sobre sus resultados peridicamente al Congreso de la

Repblica, de acuerdo con lo establecido en la Ley N 27066, del 13 de febrero de1999. La Contralora cuenta con una Gerencia de Medio Ambiente y PatrimonioCultural (MAC), creada mediante Resolucin de Contralora N 345-2002-CG, del30 de diciembre del 2002, y que tiene como finalidad planificar, organizar, dirigir,ejecutar y evaluar las acciones de control y actividades de Instituciones PblicasDescentralizadas, rganos Desconcentrados, rgano de Lnea y Proyectos deInversin, en todo el mbito nacional, que se encuentran bajo su control, as comoefectuar auditoras de medio ambiente y de patrimonio cultural, priorizando zonas

crticas (entre otros, cuencas hidrogrficas, reas naturales protegidas, sitiosarqueolgicos y convenciones ambientales internacionales), donde intenta abordarla problemtica de manera integral.

Asimismo, la Defensora del Pueblo, en tanto rgano constitucional autnomodel Estado, debe cumplir un triple mandato de defender derechos constitucionalesde la persona y la comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes de laadministracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana. Enese sentido como veremos a continuacin- considerando que es un deber del Estado

promover la conservacin de las reas Naturales Protegidas, y siendo el medioambiente adecuado al desarrollo de la vida, un derecho constitucionalmentereconocido, es obvia la competencia de la Defensora del Pueblo tiene competenciapara intervenir en esta materia.20

Por otro lado, el ordenamiento jurdico tiene como norma fundamental laConstitucin Poltica del Per de 1993. En ella se establece como un derechofundamental el goce de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.

Asimismo, seala las obligaciones del Estado en materia de gestin de los recursosnaturales. El artculo 67 de la Constitucin establece que el Estado "determina lapoltica nacional del ambiente. Promoviendo el uso sostenible de sus recursosnaturales."

El artculo 68 prescribe la obligacin del Estado "a promover la conservacin de ladiversidad biolgica y de las reas naturales protegidas". En ese sentido, la promocin

20

Art. 161 y 162 de la Constitucin Poltica del Per.


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de la conservacin de las ANP constituye un mandato del ms alto nivel para losrganos estatales.

Como se puede apreciar, el ordenamiento jurdico peruano ha establecido un marcoinstitucional que reconoce la existencia de las ANP y establece como obligacinpara todos los rganos del Estado Peruano promover su conservacin.

La Constitucin, por otra parte, en su artculo 55, establece que los tratadosinternacionales son parte del ordenamiento jurdico interno; y, por consiguiente,el Convenio sobre Diversidad Biolgica (CDB) es norma nacional de nuestrosistema jurdico21. En efecto, el Per forma parte de este Convenio al haberlo

ratificado mediante Resolucin Legislativa N 261181, de fecha 30 de abril de1993. El CDB es un instrumento internacional, cuidadosamente equilibrado, quevincula jurdicamente a las partes a la consecucin de sus tres objetivos, que semencionan en el artculo 1 y son los siguientes: 22

1. Conservacin de la diversidad biolgica,2. La utilizacin sostenible de su componentes; y3. Participacin justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilizacin

de los recursos genticos.

Es el primer acuerdo mundial integral que aborda todos los aspectos relativos a labiodiversidad: recursos genticos, especies y ecosistemas. Reconoce, por primeravez, que la conservacin de la biodiversidad "es inters comn de toda la humanidad",as como parte integrante del proceso de desarrollo.

Asimismo, en su artculo 8 seala especficamente que los pases debern:

21Adicionalmente, el Per ha ratificado el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre CambioClimtico, cuyo objetivo ltimo, y de todo instrumento jurdico conexo que se adopte(Protocolo de Kyoto), es lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efectoinvernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en elsistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que losecosistemas se adapten naturalmente al cambio climtico, asegurar que la produccin dealimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga de manerasostenible.22A casi 15 Aos del el Convenio Sobre Diversidad Biolgica en el Per Csar A. Ipenza

Documento de Trabajo.


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a. Establecer un sistema de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidasespeciales para conservar la diversidad biolgica;

b. Cuando sea necesario, elaborar directrices para la seleccin, el establecimiento y

la ordenacin de reas protegidas o reas donde haya que tomar medidas especialespara conservar diversidad biolgica;

c. Con arreglo a su legislacin nacional; respetar, preservar y mantendr, losconocimientos, las innovaciones y las prcticas de las comunidades indgenas ylocales que entraen estilos tradicionales de vida pertinentes para laconservacin y utilizacin sostenible de la diversidad biolgica y promover suaplicacin ms amplia, con la aprobacin y la participacin de quienes poseanesos conocimientos, innovaciones y prcticas, y fomentar que los beneficios

derivados de la utilizacin de esos conocimientos, innovaciones y prcticas secompartan equitativamente;

Como se evidencia en estos artculos, el Per ha asumido un compromiso ante lacomunidad internacional para mantener y conservar la diversidad biolgica, entreotros puntos de gran relevancia. En consecuencia, la proteccin de las ANP, ascomo la labor de mantener, preservar y respetar estilos de vida tradicional como lade los Pueblos Indgenas en Aislamiento Voluntario, constituyen tambin unaobligacin internacional que, en tanto Estado, no podemos dejar de respetar y

cumplir.

En el nivel legal, la Ley General del Ambiente, Ley N 28611, del 15 de octubredel 2005, seala textualmente a lasreas Naturales Protegidasen su artculo 108.Las define como:

"Espacios continentales o marinos del territorio nacional, expresamentereconocidos, establecidos y protegidoslegalmente por el Estado, debido

a su importancia para conservar diversidad biolgica y dems valoresasociados de inters cultural, paisajstico y cientfico, as como por sucontribucin al desarrollo sostenible del pas. Son de dominio pblico yse establecen con carcter definitivo"23 (el subrayado es nuestro).

23

Artculo 1 de la Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas.


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Un ANP tambin cuenta con espacios adyacentes que, en razn de su naturaleza yubicacin, requieren un tratamiento especial que garantice la conservacin del reaNatural Protegida. A esto se le llama Zona de Amortiguamiento de rea Natural

Protegida.24

As tambin existen reas denominadas Zonas Reservadas,de gran valor para laconservacin, pero que requieren de la realizacin de estudios complementariospara determinar, entre otras, la extensin y categora que les corresponder comotales. 25

La referencia a su carcter de dominio pblico est orientada a mantener la titularidad

de su gestin en el Estado, y a rodearlas de una proteccin especial conferida por lapropia Constitucin Poltica en su artculo 73, a saber, que los bienes de dominiopblico son inalienables e imprescriptibles, es decir, no se pueden conceder enpropiedad a particulares, ni se pueden adquirir por prescripcin adquisitiva dedominio, siendo coherentes con el compromiso internacional y constitucional deproteger las ANP.

Por otro lado la Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible dela Diversidad Biolgica, Ley N 26839, del 8 de julio de 1997, establece un

marco adecuado para el fomento a la inversin procurando el equilibrio entre elcrecimiento econmico y la conservacin de nuestros recursos naturales,principalmente de los recursos biolgicos y la diversidad biolgica.

El Ttulo V contiene algunos artculos de relevancia para el tema que aqu se analiza.El artculo 18 seala, entre otros puntos, que las ANP son de dominio pblico y,por lo tanto, no podrn ser adjudicadas en propiedad a particulares. El artculo 20explicita que:

"los sectores y distintos niveles del Gobierno velarn porque las actividades que serealicen en las zonas adyacentes o Zonas de Amortiguamiento de las ANP, nopongan en riesgo el cumplimiento de fines de aquellas" (subrayado es nuestro).

24Artculo 25 de la Ley N 26834, y artculo 61del D. S. N 038-2001-AG, Reglamento de laLey de reas Naturales Protegidas.25

Artculo 13 de la Ley N 26834, Ley de reas Naturales Protegidas.


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El artculo22 indica textualmente:

"El aprovechamiento de recursos naturales en reas Naturales

Protegidas, y cualquier otra actividadque se realice dentro de las mismas,slo podr ser autorizado si resulta compatible con la categora y lazonificacin asignada, as como con los planes de manejo del rea. Estasactividades no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines yobjetivos primarios para los cuales se estableci el rea".

Finalmente, el artculo 19 seala que las ANP cumplen sus objetivos a travs dedistintas categoras de manejo, las que contemplan una gradualidad de opciones que

incluyen reas de uso indirecto y reas de uso directo.

Al respecto, el artculo 21 de la Ley de reas Naturales Protegidas, Ley N 26834,de fecha 4 de julio de 1997, define cules son las categoras:

reas de uso directo: "Son aquellas que permiten el aprovechamiento oextraccin de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellaszonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del rea.Otros usos y actividades que se desarrollen debern ser compatibles con los

objetivos del rea. Son reas de uso directo las Reservas Nacionales, las ReservasPaisajistas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Proteccin,Cotos de Caza y reas de Conservacin Regionales.

reas de uso indirecto: "Son aquellas que permiten la investigacin cientficano manipulativa, la recreacin y el turismo, en zonas apropiadamente designadasy manejadas para ello. En estas reas no se permite la extraccin de recursosnaturales, as como modificaciones y transformaciones del ambiente natural. Son

reas de uso indirecto los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y losSantuarios Histricos."

As tambin, dentro de un ANP se requiere una zonificacin, es decir, la definicinde diferentes zonas de manejo cuya ubicacin y funcin suelen ser fijadas en el plande manejo. La zonificacin es una de las medidas esenciales para el manejo de lasANP y sus ZA. Esta sirve como medio para documentar las reas en las cuales sepermiten determinadas actividades y la modalidad para su ejercicio.


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Los Planes de Manejo, por otro lado, contienen principalmente acciones deproteccin, monitoreo, pautas de uso y registro de datos de poblacin de recursosrenovables, repoblamiento, reintroduccin, traslado y saca de especies nativas,

erradicacin de especies exticas, as como recuperacin, regeneracin y restauracindel hbitat. Estos planes se elaboran recogiendo los criterios establecidos en el PlanDirector y el Plan Maestro respectivo.

El Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sosteniblede la Diversidad Biolgica, aprobado mediante Decreto Supremo N 068-2001-PCM del 20 de junio del 2001, en su artculo 37 seala que:

"Las evaluaciones de Impacto Ambiental EIA, Programa de Manejo y AdecuacinAmbiental PAMA as como los Planes de manejo forestal exigidos por lasautoridades sectoriales competentes incorporarn una evaluacin de los riesgos o posibleafectacin a la diversidad biolgica y sus componentes as como las medidas necesariaspara mitigar posibles impactos de estas actividades".

Este es un punto fundamental que la Direccin General de Asuntos AmbientalesEnergticos del Ministerio de Energa y Minas debe tomar en cuenta para todos losproyectos que se vienen ejecutando regularmente.

Asimismo, la Ley de reas Naturales Protegidas seala claramente la necesidadde realizar un estudio previo de compatibilidad (jurdico y biolgico) al otorgamientodel derecho, para que la autoridad competente, a saber, el INRENA, se pronuncie sies posible realizar actividades extractivas dentro de las ANP, segn su categora,zonificacin, Plan Maestro y objetivos de creacin del ANP. En ese sentido, en elartculo 27 del Ttulo IV, De la Utilizacin Sostenible de las reas Naturales Protegidas,se seala que:

"El aprovechamiento de recursos naturales en reas Naturales Protegidas slopodr ser autorizado si resulta compatible con la categora, la zonificacin asignaday el Plan Maestro del rea. El aprovechamiento de recursos no debe perjudicar elcumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el rea".

En efecto, el artculo 27 seala que es una autorizacin que debe tener previamenteun estudio que respalde la compatibilidad de la actividad hidrocarburfera en un rea


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natural protegida, entre los cuales seala como criterios del estudio de compatibilidadelementos tcnicos-normativos y biolgicos:

1. Categora del rea;2. Zonificacin asignada al Plan Maestro;3. Plan Maestro como un instrumento de planificacin y como conjunto normativo

de disposiciones que permiten o no actividades;4. Objetivos y fines del rea natural protegida. Este criterio es el ms relevante, por

cuanto le otorga a la autoridad encargada de administrar las ANP en el pas, unadiscrecionalidad para aplicar los principios del derecho ambiental y conservacinde la biodiversidad como el principio precautorio e interpretar una necesaria

proteccin estricta en una ANP y considerar una inminente amenaza a lasactividades hidrocarburferas que solicitan autorizacin.

Asimismo, el artculo 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas indica que:

"Las solicitudes para aprovechar recursos naturales al interior de reas NaturalesProtegidas del SINANPE y de las reas de Conservacin Regional, se tramitarnante la autoridad sectorial competente y slo podrn ser resueltas favorablemente si secumplen con las condiciones del artculo anterior. La autorizacin otorgada requiere

la opinin previa favorable de la autoridad del SINANPE".

Esta ley est reglamentada por el Decreto Supremo N 038-2001-AG, que Apruebael Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas, publicado el 26 de junio del2001. El artculo 116 seala, puntualmente, que:

"En caso de las actividades de hidrocarburos o de minera que se superpongan entodo o en parte con un rea Natural Protegida o su Zona de Amortiguamiento, se

observa el siguiente procedimiento:

1. La autoridad sectorial competente debe coordinar previamente con elINRENA, para definir la compatibilidad de la actividad con la naturalezajurdica y condiciones naturales del rea involucrada;

2. De existir la compatibilidad, la Direccin General emite una Directiva queestablezca los condicionantes legales y tcnicos que supone operar en el reainvolucrada, siempre buscando las mejores prcticas posibles;


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3. Para el caso de tramitacin de petitorios mineros ubicados en estas zonas, laconcesin respectiva slo puede otorgarse previo informe tcnico favorable delINRENA;

4. La autoridad sectorial competente solicita al INRENA aportes a serincorporados a los Trminos de Referencia para la elaboracin del EIA;

5. El EIA, debe incluir procedimientos de consulta pblica, la cual se realizaen coordinacin entre el sector correspondiente y el INRENA;

6. El EIA debe tener como mnimo el contenido establecido en el Artculo 95del Reglamento y debe recibir la opinin tcnica previa favorable delINRENA;

7. Se promueve el monitoreo independiente para la verificacin del cumplimiento

de las obligaciones ambientales derivadas del EIA;8. La Autoridad Sectorial Competente debe coordinar con el INRENA susactividades en el rea involucrada;

9. Las actividades propias de la operacin como ingreso de personal, trasladode materiales, entre otros, deben estar contempladas en los Planes aprobadospor la autoridad competente y ratificados por la Direccin General; sinperjuicio de ello, la empresa operadora debe solicitar en cada caso, lasautorizaciones correspondientes al INRENA".

Por otro lado, la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de losRecursos Naturales Ley N 26821, publicada el 26 de junio de 1997, tambinregula este tema. El artculo 13, denominado "De la Gestin Sectorial y Transectorialde los Recursos Naturales", seala textualmente:

"Las leyes especiales que regulen el aprovechamiento sostenible de recursos naturalesprecisarn el sector o sectores del Estado responsables de la gestin de dichos recursose incorporarn mecanismos de coordinacin con los otros sectores a fin de evitar que

el otorgamiento de derechos genere conflictos por superposicin o incompatibilidad delos derechos otorgados o degradacin de los recursos naturalesLa ley especial determina el Sector competente para el otorgamiento de derechos parael aprovechamiento sostenible, en el caso de recursos naturales con varios usos. Lossectores involucrados en su gestin debern emitir opinin previa a la decisin finaldel sector correspondiente".

En el plano legislativo, como se puede apreciar, las leyes se han dictado estableciendo

la obligacin de definir mecanismos de coordinacin y realizar las prcticas


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gubernamentales en armona con los principios, valores y normas vigentes. Estacoordinacin busca evitar conflictos por superposicin o incompatibilidad dederechos otorgados.

Asimismo queda claro en las normas vigentes que no siempre es incompatible larealizacin de la actividad hidrocarburfera con la existencia de un rea naturalprotegida. Para establecer la compatibilidad, precisamente, el ordenamiento jurdicoexige la categorizacin, la zonificacin, los estudios previos y la coordinacin entrelos rganos que promueven la inversin y los que protegen requiere la certeza derealizar dicha actividad sobre reas que no presenten conflictos futuros.

2.2. Posiciones institucionales

a) Ministerio de Energa y Minas (MINEM)

El Ministerio de Energa y Minas considera que "en el Subsector Hidrocarburos, elaprovechamiento de los recursos naturales recin se inicia con las actividades deexplotacin."

En el Oficio N 245-2006-EM/VME, el Ministerio afirma que es:"En ese sentido () que se debe interpretar el literal a) del artculo 116 del DecretoSupremo N 038-2001-AG, Reglamento de la Referida Ley, el cual dispone que,en caso de las actividades de hidrocarburos que se superponen en todo o en parte conun rea Natural Protegida o su Zona de Amortiguamiento, la autoridadsectorial competentedebe coordinar previamente con el INRENA, para definirla compatibilidad de la actividad con la naturaleza jurdica y condiciones naturalesdel rea involucrada".

De acuerdo con el Ministerio, "la Ley ni el Reglamento establecen en ninguno desus artculos que el momento para solicitar la compatibilidad de las actividades dehidrocarburos (entindase actividades de explotacin por ser aquellas actividadesque conllevan al aprovechamiento de recursos naturales), sea antes del establecimientodel Lote de Hidrocarburos".

Para el Ministerio, solicitar la compatibilidad en la etapa de delimitacin y constitucin

del Lote, de negociacin del contrato, as como la del desarrollo de Actividades de


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Exploracin, sera aceptar que son actividades que implican aprovechamiento delRecurso Natural. Por eso, el Ministerio considera que "la interpretacin del INRENAva contra la misma norma que regula el procedimiento de realizacin de las actividades

de hidrocarburos dentro de reas naturales protegidas y/o sus zonas deamortiguamiento".

Asimismo, el Ministerio considera que "tanto la Ley como su Reglamento sealan que quiendebe solicitar opinin previa del INRENA y verificar la compatibilidad de uso del rea quecorresponda, es la autoridad sectorial competente, es decir el Ministerio de Energa yMinas, no quien delimita los lotes antes del inicio de cualquier actividad de aprovechamiento de losrecursos naturales, en este caso, PERUPETRO".

El MINEM concluye en la referida comunicacin:

"5. En ese sentido, somos de la opinin que la compatibilidad debeser antes del inicio de las actividades de explotacin, en formaprevia a la aprobacin del respectivo EIA, siendo la autoridadsectorial competente para solicitar la opinin previa favorable delINRENA, el Ministerio de Energa y Minas, a travs de su rgano delnea competente, en este caso, la Direccin General de Asuntos Ambientales

Energticos".

b) Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)

El Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), a travs de la Intendenciade reas Naturales Protegidas (IANP) es el ente rector del SINANPE. Porconsiguiente, es la autoridad responsable de velar por el adecuado funcionamiento ycumplimiento de los objetivos de las ANP. Asimismo, el INRENA es responsable

de la supervisin de las reas que no forman parte de este sistema: reas deconservacin regional, municipal y privadas, incluyendo sus zonas deamortiguamiento, con el objetivo de proteger la diversidad biolgica, a travs de laprovisin de bienes y servicios que contribuyen al desarrollo sostenible del pascomo un legado para las futuras generaciones. El Per es uno de los 17 pases conmayor diversidad biolgica en el mundo y le corresponde desempear un papelpreponderante en la conservacin de sus recursos naturales. De all que el SINANPEtenga una especial trascendencia global y otorgue particular responsabilidad a todos

los peruanos.


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INRENA, mediante diversas comunicaciones como el Oficio N 1003-2006-INRENA-J-OAJ, le ha recordado al MINEM que:

"como ente rector del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas SINANPE es el rgano encargado de verificar que el desarrollo de cualquieractividad al interior de las reas naturales protegidas y sus zonas de amortiguamientose realice en estricto respeto de los objetivos para los que fueron creadas; as como enfuncin a su categora, zonificacin asignada y Plan Maestro de ANP, conforme lodisponen los artculos 21, 23, 27 y 28 de la Ley de reas Naturales Protegidas.

En ese sentido, el Ministerio de Energa y Minas, antes del otorgamiento de cualquier

derecho para la realizacin de actividades de hidrocarburos al interior de las reasnaturales protegidas y sus zonas de amortiguamiento, debe solicitar al INRENAcomo ente rector del SINANPE defina la compatibilidad de dichas actividades,conforme a lo previsto por el artculo 116 del Reglamento de la reas NaturalesProtegidas aprobado por Decreto Supremo N 038-2001-AG".

Dicho Oficio adjunta el Informe N 319-2006-INRENA-OAJ/1965, del 24 de agostodel 2006, cuyas recomendaciones sealan textualmente lo siguiente:

"1) oficiar al Vice Ministro nuestra opinin institucional precisndole que previamentea cualquier autorizacin y realizacin de cualquier actividad hidrocarburfera alinterior de las reas naturales protegidas debe contar con la "definicin de lacompatibilidad" y con el informe previo a la aprobacin del estudio de impacto ambientalpor parte del INRENA como ente rector del SINANPE. A dicho oficio se deberanexar, el informe N 274-2006-INRENA-IANP/DPANP, remitido por laIntendencia de reas Naturales Protegidas, como rgano tcnico y el presente comoopinin legal".

Asimismo, el INRENA ha comunicado formalmente a la Contralora General de laRepblica, mediante Oficio N 1343-2007-INRENA-J-OAJ, de fecha 29 de agostodel 2007, que su posicin es la que emitiera mediante Oficio N 1003-2006-INRENA-J y que adjunta el Informe N 319-2006-INRENA-OAJ/01965. El INRENA tambinseala que:


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"respecto a las opiniones favorables de compatibilidad para el desarrollo de actividadesde hidrocarburos en dichas reas, dadas por el INRENA desde el 2001 la citadaIntendencia manifiesta en dicho documento que esta entidad no ha emitido documento

alguno conteniendo la opinin favorable para el desarrollo de las actividades sealadasen reas naturales protegidas y/o sus zonas de amortiguamiento".

c) PERUPETRO S. A.

PERUPETRO inform a la Defensora del Pueblo, mediante INFORME ASEJ-070-2007, que las normas vigentes establecen una obligacin de la autoridadcompetente de coordinar con el INRENA la compatibilidad con el uso de las reas

superpuestas, de manera previa a la autorizacin para el aprovechamiento de losrecursos naturales. Pero que:

"Esta coordinacin se produce cuando el Contratista presenta su Estudio de ImpactoAmbiental ante la Direccin de Asuntos Ambientales Energticos del Ministerio deEnerga y Minas autoridad competente en temas ambientales en la actividad dehidrocarburos- y este rgano de lnea remite al INRENA la solicitud formuladapor el Contratista, respecto de un proyecto determinado".

Sin embargo, poco tiempo despus, PERUPETRO S.A., a travs de su Presidente,Daniel Saba, dirigi el oficio PRES-ASEJ- 0125-2007 del 20 de abril del 2007, al Jefedel INRENA, Roberto ngeles, sealando en sus conclusiones que:

"La coordinacin con el INRENA para la adecuada implementacin de mecanismosde promocin de lotes para evitar situaciones de superposicin con reas NaturalesProtegidas no resulta viable legalmente" (ver Anexo N 1)

d) Defensora del Pueblo

La Defensora del Pueblo intervino en este debate para defender el derechoconstitucional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo dela vida, los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento voluntario y contactoinicial, as como para supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracinestatal, en este caso del MINEM, PERUPETRO y el INRENA.


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En cuanto a las ANP, la Defensora del Pueblo fij su anlisis y posicin en elInforme N 009-2007-DP/ASPMA.CN, elaborado por la Adjunta para los ServiciosPblicos y el Medio Ambiente, denominado "Superposicin de Lotes de Hidrocarburos

con reas Naturales Protegidas y Reservas Territoriales en la Amazona Peruana",de fecha20 de marzo del 2007. La Defensora del Pueblo seal que el Estado tiene laobligacin de respetar y adecuar sus prcticas a la legislacin de las ANP y al respetode los derechos humanos de los pueblos indgenas en aislamiento de la AmazonaPeruana.

El anlisis e interpretacin constitucional realizado por la Defensora del Pueblopuso en evidencia que tanto el Ministerio de Energa y Minas como PERUPETRO

manifiestan una opinin distinta al INRENA respecto de los alcances del artculo116 del Decreto Supremo N 038-2001-AG, Reglamento de la Ley N 26834, Leyde reas Naturales Protegidas.

En efecto, la controversia se ubica en la distinta interpretacin de las normas sobreel momento en el cual se debe solicitar la opinin de compatibilidad al INRENA yen qu autoridad debe hacerlo.

La interpretacin del sector Energa y Minas, segn la cual la solicitud de

compatibilidad de la actividad extractiva se debe realizar durante el procedimientode evaluacin de impacto ambiental de explotacin, y debe ser realizada por la Direccinde Asuntos Ambientales Energticos del MINEM, admitira la realizacin de actividadexploratoria sin la opinin y/o la intervencin del INRENA.

En el anlisis de la Defensora del Pueblo, el argumento fundamental es que la etapaexploratoria incluye la ssmica y la perforacin de pozos, actividades que segn laregulacin sectorial requieren de EIA. Esta exigencia existe, precisamente, debido a

que la actividad exploratoria puede producir impactos ambientales negativossignificativos. Por consiguiente, la interpretacin del sector Energa y Minasposibilitara la realizacin de actividades de exploracin que generan impactosambientales en las ANP, sus ZA y ZR sin la intervencin del INRENA, mximaautoridad encargada de su proteccin.

En conclusin, segn la Defensora del Pueblo, esta interpretacin de la norma noguarda coherencia con la obligacin de proteccin de las ANP que ordena el artculo


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68 de la Constitucin Poltica del Per y que se encuentra plasmado, asimismo, enel artculo 116 del Reglamento de la Ley de ANP.

El anlisis de la Defensora del Pueblo tambin observa que toda vez que el Estadootorga derechos mediante los denominados contratos de licencia para la exploraciny explotacin que suscribe PERUPETRO, en representacin del Estado peruano, elcontrato impone a las partes deberes y derechos, los cuales son respaldados congarantas financieras, siendo el supervisor del fiel cumplimiento del contrato,PERUPETRO, en tanto que las normas del sector sern supervisadas por elOSINERGMIN.

"Estas obligaciones o derechos se ejercen dentro del rea de contrato que no es otracosa que el lote, el cual, al comprender rea Natural Protegida, zonas deamortiguamiento o zonas reservadas, estara de alguna maneracomprometiendo o condicionando la evaluacin de compatibilidadde INRENA, autoridad encargada de su proteccin, debido a que el Estado en suconjunto, mediante el contrato de licencia, ha llegado a un acuerdo segn el cual seautoriza al contratista a realizar un programa mnimo de operaciones en toda laextensin del lote".

En otras palabras, una vez otorgados los derechos sobre los lotes a los inversionistasprivados, ser ms complejo establecer lmites por parte del INRENA. El Estadopromotor de la inversin ha cumplido su funcin de ofertar el lote y suscribir elcontrato pero, luego, el propio Ejecutivo tendr que establecer los lmites, para locual encontrar menos incentivos, pues ya est comprometido por el referidocontrato.

Como afirma la Defensora del Pueblo en su informe:

"resultara contraproducente para el inversionista que habiendo contratado todauna extensin geogrfica, no pudiera ejecutar actividades debido a que todo o partede su proyecto estuviera ubicado en zonas de proteccin estricta del rea NaturalProtegida de uso directo. As, por ejemplo, si ocurre la superposicin entre un rea decontrato y la zona de proteccin estricta de un rea Natural Protegidade uso directo, la incompatibilidad estara dispuesta por el artculo 23 de la Ley N26834, como sucede en el caso de las reas Naturales Protegidas de uso indirecto".


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En ese sentido, la Defensora del Pueblo concluye:"el Estado no debera otorgar a particulares derechos que luego tendr que desconoceren mrito de la ley. Si la superposicin se produce respecto de un rea Natural

Protegida, donde la zonificacin condiciona la actividad a una evaluacin por partedel INRENA, existe el riesgo de que la existencia de obligaciones contractuales delEstado peruano con el contratista interfiera de alguna manera en la evaluacin decompatibilidad que debe realizar el INRENA, con el consiguiente riesgo para elrea Natural Protegida".

e) Colectivo de reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos

El Colectivo ha exigido continuamente el cumplimiento estricto de la legislacinvigente, a fin de que las autoridades estatales adopten las medidas adecuadas paraevitar todo impacto negativo en las ANP, sus ZA y RT, y las empresas tomen lasconsideraciones necesarias de acuerdo con los principios de la Responsabilidad SocialCorporativa.

Asimismo, el Colectivo considera que el actual proceso de otorgamiento de contratosde licencia para exploracin y explotacin de hidrocarburos actual al interior de lasANP, conduce al debilitamiento del SINANPE, ms an si no se respeta el marco

legal vigente y no se valoran adecuadamente los esfuerzos para su conservacin.

En ese sentido, el Colectivo ha estado exigiendo al sector Energa, representados enel MINEM y PERUPETRO S.A., el cumplimiento de la legislacin de las ANP y, engeneral, el establecimiento de ofertas serias que eviten en el futuro conflictos socialesy ambientales por el otorgamiento de derechos sobre otros preexistentes.

Es importante resaltar la labor que realiza la sociedad civil a travs del Colectivo de

ANP e Hidrocarburos. Desde su creacin ha tenido un papel protagnico en lamateria, estableciendo una forma articulada de trabajo. Esta dinmica de actuacinintegrada ha permitido que las organizaciones que lo conforman generar un procesode acercamiento y de dilogo con el sector privado, as como sentar posicionesrespecto a lo que debera ser la poltica de hidrocarburos en el pas.

Con fecha 19 de abril del 2007, las organizaciones del Colectivo emitieron uncomunicado titulado "Por una poltica de inversin informada e inclusiva", en la que


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saludan la expedicin del Informe No. 009-2007-DP/ASPMA.CN "Superposicinde lotes de hidrocarburos con reas naturales protegidas y reservas territoriales en laamazona peruana", presentado por la Adjunta para los Servicios Pblicos y el

Medio Ambiente de la Defensora del Pueblo.

En dicho comunicado reiteran que la opinin previa es obligatoria y su omisinpone en riesgo la conservacin de nuestra biodiversidad y seguridad alimentariafutura en el pas. Asimismo, afirman que la superposicin de lotes constituye ungrave problema que atenta contra la inversin privada nacional e internacional seriay responsable en el pas. En su comunicado, exigen al Estado peruano y susinstituciones una actitud ms responsable y acorde con el cumplimiento de las leyes.

Asimismo el colectivo felicita la accin defensorial y respalda el pedido que hizo laDefensora del Pueblo al Poder Legislativo respecto de revisar las normas queprotegen los derechos de los pueblos indgenas aislados.

Finalmente es importante resaltar que el Colectivo de reas Naturales Protegidas eHidrocarburos, se presenta como una nueva forma de trabajo sinrgico de lasorganizaciones conservacionistas de la sociedad civil, sumando esfuerzos para lograruna visin integral de desarrollo sostenible, lo que se evidencia con el incrementode sus miembros, con la importante labor de informacin desplegada y los resultados

obtenidos en esta materia.

f) La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP)

La Asociacin Intertnica de Desarrollo la Selva Peruana (AIDESEP)cuenta conuna Mesa de Hidrocarburos, la misma queconstituye un esfuerzo de la organizacinindgena y organizaciones aliadas para establecer unos lineamientos de poltica en elrespeto de los derechos de los pueblos indgenas.

En ese sentido, la AIDESEP ha diseado un Plan Nacional de Seguimiento deActividades Extractivas en la Amazona Peruana, en el Marco de su ProgramadeTerritorio y Recursos Naturales y Derechos Humanos.Dicho Plan seala unaserie de componentes como el poltico organizativo, el tcnico normativo, lacapacitacin, la incidencia y las acciones legales.


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Dentro de los lineamientos de dicho programa se encuentra el de la poltica deconcesiones extractivistas que implementa el Estado, desconociendo derechosancestrales de los pueblos indgenas, en particular, las concesiones mineras, forestales,

hidrocarburferas, en tierras de los pueblos indgenas. Asimismo, busca la proteccindel ambiente, con planes para el control de la contaminacin, prevencin y resolucinde conflictos, respeto y aplicacin del consentimiento previo, libre e informado.

La AIDESEP intervino en defensa de los derechos de los pueblos indgenas enaislamiento voluntario y contacto inicial protegidos a travs de las RT, llamadasReservas Indgenas en la nueva Ley de Pueblos Indgenas en Aislamiento,. Participaronen la reunin con el Ministro de Energa y Minas y conformaron una comisin para

excluir los lotes de aquellas reservas territoriales declaradas.

Si bien no es materia de esta publicacin, vale precisar que de acuerdo con la Ley N22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja deSelva, de fecha 10 de mayo de 1978, para la demarcacin del territorio de lascomunidades nativas, cuando se encuentren en situacin de contacto inicialespordico con los dems integrantes de la comunidad nacional se determinar unrea territorial provisional, de acuerdo con sus modos tradicionales deaprovechamiento de recursos naturales, hasta que se defina una de las situaciones a

que se refieren los incisos a) y b) del Artculo 10 de la Ley de Comunidades Nativas.26

Se establecieron RT mediante Resoluciones Directorales Regionales emitidas porDirecciones Regionales Agrarias y por Unidades de Ejecucin Regional del ProyectoEspecial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT). Otras fueron declaradaspor Decreto Supremo o por Resolucin Ministerial del Ministerio de Agricultura.

Con la Ley N 28736, Ley para la proteccin de Pueblos Indgenas u Originarios en

situacin de aislamiento y en situacin de contacto inicial, publicada el 18 de mayodel 2006, se desarroll la definicin de Reservas Indgenas, tierras delimitadas porel Estado peruano, de intangibilidad transitoria, a favor de los pueblos indgenas ensituacin de aislamiento o contacto inicial. Las reservas indgenas se adecuarn a laley mediante un Decreto Supremo de la PCM. En ese sentido, esta ley no desconoce

26Referidos a comunidades nativas que han adquirido carcter sedentario y a aquellas que

realizan migraciones estacionales.


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la existencia de las RT, sino que, por el contrario, asumiendo su existencia, busca suadecuacin a la nueva ley.

De acuerdo con el Informe de Superposicin de Lotes de la Defensora del Pueblo,la intangibilidad se debe entender en el marco de ese deber de prevencin y proteccinde derechos que corresponde al Estado. Por ello, dicha institucin considera que, enla medida en que se trata de excepciones que restringiran el mbito de proteccinde los derechos fundamentales de las poblaciones en aislamiento y en contactoinicial, dichas excepciones se deben regular restrictivamente en el futuro Reglamento.En caso contrario, se estara quebrando el sentido del rgimen de proteccin creadopor la Ley.

La Defensora del Pueblo concluy en su Informe que:

"las tres reservas territoriales que se encontraran superpuestas se debern adecuar ala legislacin vigente, en cuanto el reglamento sea aprobado. Sin embargo, su proteccinse deber mantener, en tanto el Estado reconoci estas reas de proteccin especialcon el fin de proteger todos los derechos de los pueblos indgenas en aislamiento ycontacto inicial.En tal sentido, los derechos que otorgue el Estado peruano a particulares mediante

los contratos de licencia no deberan cubrir estas reas, por lo menos en tanto no secomplete el proceso de adecuacin, a fin de preservar los derechos fundamentales deestas poblaciones y la seriedad de la oferta y contratacin estatal".

El 5 de octubre del 2007, el MIMDES aprob el Decreto Supremo No 008-2007-MIMDES, mediante el cual aprueba el Reglamento de la Ley para la proteccin dePueblos Indgenas y Originarios en situacin de aislamiento y en situacin de contactoinicial. El Reglamento introduce un paso que no estaba considerado en la Ley, a

saber, que la Direccin General de Pueblos Originarios y Afroperuanos del MIMDES,una vez recibida la solicitud, proceder a una calificacin favorable de sta en atencina las pruebas fehacientes y de rigor cientfico que evidencien la existencia del Pueblo.La Ley dejaba esta tarea a la Comisin que se deba formar para tal fin, pero ahorael Reglamento establece esta calificacin y a su vez crea la Comisin.

Asimismo, el Reglamento incorpora el siguiente artculo sobre las ANP:


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"Artculo 40.- reas naturales protegidas y pueblos en aislamiento y contactoinicial.- El INRENA solicitar opinin tcnica a la DGPOA antes decategorizar ANPs dentro de las cuales haya la presuncin de la existencia

de Pueblos Indgenas en situacin de aislamiento y en situacin decontacto inicial.

En caso de comprobarse la existencia de Pueblos en Aislamiento y Contacto Inicialal interior de ANPs, la DGPOA es la mxima autoridad que garantiza la proteccinde estos pueblos de acuerdo a la Ley y al Reglamento, debiendo el INRENAcoordinar previamente cualquier accin a ejecutar".

El texto no esclarece si la DGPOA deber iniciar el procedimiento parareconocimiento y creacin de la Reserva, o cul es el procedimiento que se debeseguir.Respecto al aprovechamiento de recursos en reservas indgenas, el Reglamento esmuy escueto y seala que se requerir opinin tcnica al MIMDES con ocasin dela elaboracin de los estudios ambientales. Sin embargo, esta opinin tcnica slotendra el carcter de recomendacin. Sin duda, este reglamento amerita una

evaluacin profunda para conocer sus reales alcances.

2.3. Ausencia de coordinacin y colaboracin

El caso de la superposicin de lotes de hidrocarburos pone en evidencia la ausenciade coordinacin y colaboracin entre los diversos rganos del Estado en materia depromocin de inversiones en hidrocarburos y de proteccin del medio ambiente, lo

que a su vez se traduce en una institucionalidad dbil, dispersa e ineficaz.

En efecto, uno de los temas ms complejos y menos estudiados en nuestro pas esel de la coordinacin intersectorial y las estrategias de colaboracin entre institucionespara la gestin de las polticas pblicas. Las organizaciones recurren a dos mecanismosfundamentales y complementarios para cumplir con sus fines, a saber, laespecializacin y la integracin.


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Por un lado, por medio de la especializacin, las organizaciones realizan una divisindel trabajo que permite aprovechar las ventajas comparativas de grupos e individuos.Por otro, por medio de la integracin, los aportes especializados se articulan de tal

modo que generen un producto o servicio final valioso para el ciudadano.

As, por ejemplo, si bien existe un MINEM, asimismo existen diversas direccion

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