CIEN/AID/CGC Proyecto Organismos de Control Público

Informe Final:

Control Gubernamental y Participación Ciudadana

Carlos Stark

Guatemala, Julio, 2004.

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CONTENIDO

1. Antecedentes....................................................................................................................... 3

2. Conceptos y experiencias en torno a la participación ciudadana en el control gubernamental ..................................................................................................................... 5

2.1 Control gubernamental y participación ciudadana: hacia un concepto operativo. ........ 5

2.2 Algunas experiencias..................................................................................................... 8

a) La experiencia mexicana ............................................................................................ 8 b) La experiencia colombiana ...................................................................................... 13 c) La experiencia de República Dominicana................................................................ 15 d) La experiencia peruana ............................................................................................ 17 e) La experiencia Boliviana.......................................................................................... 19

2.3 Conclusiones................................................................................................................ 19

3. Guatemala: participación ciudadana y control gubernamental ........................................ 22

3.1 El contexto sociopolítico e institucional...................................................................... 22

3.2 Situación y perspectivas de la CGC ............................................................................ 25

a) Elementos de diagnóstico interno y externo............................................................. 25 b) Institucionalidad y estructura organizacional de la CGC......................................... 31

4. Bases para el diseño de la propuesta ................................................................................ 38

4.1 Objetivos...................................................................................................................... 38

4.2 Lineamientos Estratégicos........................................................................................... 38

4.3 Ejes de acción: participación ciudadana, control gubernamental y desarrollo institucional ................................................................................................................. 39

a) Mecanismos de Participación Ciudadana................................................................. 41 b) Desarrollo organizacional y de procesos de la CGC................................................ 46 c) Capacitación y difusión para la participación en el control ..................................... 51 d) Evaluación de Programas Públicos .......................................................................... 52 e) Modernización del sector público: planificación estratégica, medición del

desempeño y gerencia por resultados ....................................................................... 53 f) Actualización de la legislación ................................................................................. 55

5. Estrategia de implementación y recomendaciones estratégicas ....................................... 56

5.1 Estrategia de implementación...................................................................................... 57

a) Comisión Interinstitucional de Modernización del Control Gubernamental ........... 57 b) Organización del cambio.......................................................................................... 59

5.2 Recomendaciones estratégicas .................................................................................... 61

Anexos.................................................................................................................................. 63

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1. Antecedentes

Este informe propone diversas formas de participación ciudadana en el control gubernamental ejercido por la Contraloría General de Cuentas (CGC) con el objetivo de fortalecer la transparencia, la probidad y la credibilidad, tanto como la eficiencia y la eficacia de la gestión pública.

Para evaluar la capacidad de la CGC de lograr el propósito anterior, el trabajo se inició con un diagnóstico de su situación actual. Los resultados de dicho diagnóstico así como la evaluación de otras experiencias de participación ciudadana en el control gubernamental fueron la base para proponer mecanismos específicos para Guatemala, insertos en una visión integral y no simplemente como un “menú” de opciones. En tal sentido, el planteamiento se sustenta en algunas premisas que se enuncian a continuación.

• La participación ciudadana debe ser articulada por una visión de futuro compartida, en lo sustantivo, tanto por la sociedad civil como por el sector público.

• El mejoramiento de la gestión pública supone propiciar una gerencia por resultados (que llegue a constituir la “cultura organizacional” dominante) y ello otorga especial relevancia a los temas de medición del desempeño y control de gestión.

• Para lograr el objetivo planteado en el párrafo inicial, la participación, la medición del desempeño y el control de gestión deben ser parte sustantiva de las actividades cotidianas de los organismos públicos y no meros requisitos formales a cumplir.

• Lo anterior no depende exclusivamente de la CGC, lo procedente es conformar un sistema de gestión del sector público en su conjunto que se desarrolle progresivamente y retroalimente los cambios institucionales a nivel de la CGC y otros organismos.

• Para que los mecanismos de control gubernamental basados en la participación puedan operar se requiere generar una “cultura” de la medición del desempeño institucional y de las personas. De lo contrario, se quedarán en meras declaraciones de principios.

• Los cambios legislativos ayudan pero no son suficientes. La verdadera transformación implica afectar las organizaciones, los procesos, los sistemas y, sobre todo, los recursos humanos responsables de su operación.

• Cualquier mecanismo de participación que se proponga debe ser compatible con el proceso de descentralización, de manera que incorpore nuevos actores individuales e institucionales.

• Aunque no dependa únicamente de ella, el mejoramiento del control gubernamental está asociado fuertemente a la capacidad de gestión de la CGC, que debe ser concebida como una “organización innovadora”, más allá de la tradición que asocia la función contralora a enfoques más bien conservadores.

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El desarrollo de la propuesta se realiza de acuerdo a los puntos siguientes. En primer lugar, se evaluará la experiencia de otros países en el tema de la participación ciudadana en el control de gestión gubernamental. El propósito es contar con un “benchmarking” de las prácticas en materia de participación en el control gubernamental que pueda ser aplicado en Guatemala o, en su defecto, que permita aprender de los errores y aciertos de otras experiencias.

En segundo lugar, se presentará el resultado del diagnóstico realizado en la CGC con participación de altos funcionarios de la institución y organizaciones de la sociedad civil. Su propósito fue entender la forma en que trabaja la CGC, con el objeto de identificar fortalezas y debilidades normativas, institucionales y de gestión para la implementación de las formas de participación ciudadana identificadas. Posiblemente hubiera sido deseable realizar un análisis más profundo de temas tales como el clima organizacional, los recursos humanos y los procesos sustantivos, pero el tiempo disponible no lo permitió. En todo caso, a efectos de la propuesta contenida en esté informe la primera aproximación realizada pareciera suficiente, quedando una mayor profundización para la fase de implementación.

En tercer lugar, se proponen las bases de la propuesta incluyendo objetivos, principios orientadores y posibles proyectos de acción en el marco de una perspectiva integral que incluye cambios tanto a nivel de la CGC como en su entorno. Uno de los proyectos de acción sugeridos se refiera a los mecanismos de participación ciudadana en el control gubernamental.

En cuarto lugar, se definen tres escenarios de implementación de los mecanismos de participación propuestos, sobre la base de su viabilidad en el contexto de los cambios de la CGC y su entorno. Por último, se formulan algunas recomendaciones estratégicas para la implementación de los mecanismos de participación, basados en elementos detectados en los puntos anteriores.

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2. Conceptos y experiencias en torno a la participación ciudadana en el control gubernamental

2.1 Control gubernamental y participación ciudadana: hacia un concepto operativo.

El término “control” es usualmente ambiguo y bastante confuso. Es frecuente emplearlo como sinónimo de inspección, verificación o interferencia, generando casi siempre cierto malestar e incluso una actitud defensiva. En el ámbito organizacional y gerencial debe ser entendido más bien como “dominio” de una situación para alcanzar ciertos objetivos. La auditoría emplea el término como verificación y dominio, en tanto el control de gestión enfatiza solo el dominio. Por otra parte, es posible entender el control gubernamental como una combinación de los anteriores, en la medida que alude al proceso de evaluación y toma de decisiones orientado a facilitar el logro de los objetivos de la administración pública con eficiencia, probidad, transparencia y equidad.

Asumiendo que los objetivos están dados, el control gubernamental debe considerar temas como la rendición de cuentas, la medición del desempeño, la transparencia de la gestión y la relación entre la burocracia pública y la sociedad a la que representa (expresada en alguna modalidad de participación ciudadana).

En la concepción tradicional (“weberiana”) los aspectos señalados se resuelven al interior de la burocracia pública profesional, separada supuestamente de toda influencia político-ideológica y capacitada para implementar cualquier política de la forma más eficiente y eficaz. En este orden de ideas, el control gubernamental es ejercido desde dentro de la propia administración pública y el rol de la sociedad se limita a expresar periódicamente su opinión a través de los procesos electorales que validan o reprueban la acción de los gobernantes. La participación ciudadana es formal e indirecta, la sociedad es representada por los políticos y estos solo pueden ser reprobados a través del voto.

La experiencia indica que este tipo de esquema no garantiza ni la eficacia ni la eficiencia de la administración pública sino que, por el contrario, la convierte en una especie de “caja negra” dominada por burócratas profesionales más preocupados por sus intereses privados que por el interés público. Ello se expresa en la duplicidad de agendas de trabajo: la reflejada en los planes y políticas y la (o las) efectiva (s) de los burócratas o ejecutivos de turno, que casi nunca se manifiestan de manera explícita pero que son las que realmente se ejecutan. En el extremo, las políticas y reglas del juego formal (legislación) pueden ir en una dirección, mientras las organizaciones públicas van en otra, asociada a la inercia de la cultura organizacional.

En este contexto, el control gubernamental –cuando existe- constituye una tarea rutinaria y ritual que verifica actividades y se preocupa poco por los resultados de la gestión. De hecho, el control es parte de la inercia e incluso puede entorpecer la gestión pública en lugar de facilitarla.

Ante el fracaso del esquema anterior, tipificado en el extremo por una administración pública ineficiente, ineficaz, poco transparente y corrupta, se planteó la introducción de criterios de gestión y control provenientes de la empresa privada,

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incluyendo la privatización de muchas empresas y servicios. El enfoque homologa a ciudadanos y consumidores de manera que la gestión y el control se canalizan a través del mercado y los precios. Así, el rol protagónico del control pasa al usuario individual de los servicios públicos a través de la manifestación de sus preferencias por la vía del consumo.

Este enfoque puede contribuir a resolver los problemas de eficiencia y eficacia pero no resuelve temas como el de la atomización de los usuarios, la dificultad para identificar y representar a los “stakeholders” y la ausencia de un “bottom line” como criterio de control de resultados. Incluso en empresas privatizadas, surge la necesidad de fortalecer la regulación y el control para garantizar el cumplimiento de las reglas de juego en sectores usualmente caracterizados como monopolios naturales. Ello conduce con frecuencia a problemas de equidad y falta de transparencia que también estaban presentes en el modelo de gestión anterior.

Por otra parte, la complejidad de las estructuras públicas impide su reemplazo total y, en la práctica, se produce una coexistencia del modelo burocrático con el modelo de “mercado” que no se traduce en un mejoramiento sustantivo de los resultados de la gestión. En particular, el control gubernamental tiende a seguir respondiendo a los criterios del esquema anterior, haciéndose aún más inocuo y rutinario.

La participación ciudadana se canaliza a través de las opiniones de usuarios de servicios pero excluye la opinión de los que no pueden acceder a los mismos. El concepto de ciudadano se homologa con el de cliente. Esto plantea una separación artificial entre sociedad y Estado y reduce la participación de la ciudadanía a “plantear quejas” ante instancias -casi nunca eficaces- cuando determinado servicio público no cumple con las expectativas de las personas. La administración pública sigue siendo una “caja negra” (a veces operativamente más eficiente) y el control gubernamental sigue siendo ejercido desde dentro y no por quienes verdaderamente son los beneficiarios y financistas de la acción pública.

En la búsqueda de soluciones más efectivas e innovadoras, una opción es incentivar la comunicación entre la sociedad y el Estado para que ciudadanos y grupos sociales organizados expresen sus demandas ante los órganos formales y legítimos de representación y gobierno, logrando un espacio en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas. La participación ciudadana implica, por lo tanto, la integración activa de la ciudadanía en los órganos de representación y gobierno, por medio de mecanismos concretos de opinión, validación y empoderamiento de las decisiones de interés público.

Por otro lado, para hablar de participación ciudadana en el ámbito público, es preciso que se legitime e incentive un espacio permanente no sólo para que el ciudadano haga llegar sugerencias o inquietudes, sino propuestas concretas para el funcionamiento de las instituciones, con una visión de control y excelencia en los servicios. Además, estas propuestas deben ser incorporadas en la agenda de los entes públicos y servir de insumo directo en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas y servicios públicos. Es decir, no solo hay que diseñar un mecanismo de participación sino también los medios y canales institucionales para que este sea eficaz.

En este contexto, el tema del control gubernamental y la acción de los órganos de control adquiere una connotación diferente en varios sentidos:

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i) incorpora como sujeto del control a la sociedad misma, entendiendo que esta es la principal interesada en que la administración pública cumpla apropiadamente su cometido;

ii) se distancia de la participación ciudadana como mero síntoma de justicia social o mecanismo de “pacificación ciudadana”;

iii) la participación ciudadana en el control gubernamental busca mejorar la eficacia y la eficiencia de la administración pública para viabilizar el logro de ciertos objetivos socialmente aceptados;

iv) la participación no debiera limitarse a la denuncia o diagnóstico de problemas sino que debe comprometerse en la construcción de soluciones siendo, así, un ingrediente clave para la eficacia del control gubernamental.

v) La eficacia del control dependerá sustantivamente de la existencia de canales institucionales que garanticen la traducción de la participación en acciones concretas y productivas.

El planteamiento anterior no está exento de dificultades. El proceso es complejo, entre otras cosas, porque no está claro quién, cómo, con qué y dónde debe ser ejercida la participación en el control. Al respecto, se proponen los siguientes postulados:

• El control debe ser ejercido por cualquier actor individual o colectivo que actúe en función de intereses públicos, incluyendo organizaciones sociales, beneficiarios directos o indirectos, medios de comunicación. El diseño institucional de la participación en el control debe garantizar la representatividad de los diversos actores.

• La participación no puede ser irrelevante desde una doble perspectiva: i) la perspectiva de la imposición de sanciones, sean estas de carácter simbólico (“sanción social”), pecuniario o judicial; ii) la posibilidad concreta de corregir las situaciones detectadas por parte de los organismos que corresponda.

• La participación ciudadana en el control no es sinónimo de “cogestión” de los organismos públicos. En otras palabras, la participación ciudadana en la definición y gestión de programas no es compatible con su involucramiento en el control de dichos programas. Los actores sociales deben ser independientes y autónomos respecto de los actores estatales objeto del control. Esto abarca tanto el control ex post como el control ex ante de las decisiones y programas.

• La participación en el control debe ser ejercida a todos los niveles de la administración pública, incluyendo los servicios privatizados, en cuyo caso se ejercerá a través de los entes reguladores.

• La participación ciudadana en el control gubernamental es parte de la gestión pública y no puede ser vista como un mero requisito formal o protocolar. En tal sentido, su diseño institucional debe ser ágil y eficiente.

• Los espacios de participación son instancias constructivas cuyo sentido es contribuir al éxito de los programas públicos. No deben ser, por lo tanto, utilizadas como instrumento político o ideológico a favor o en contra del gobierno o autoridad de turno.

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2.2 Algunas experiencias

A continuación se sistematizan algunas experiencias en las cuales se ha abierto un espacio de participación de los ciudadanos en la fiscalización de los recursos y acciones públicas. Estas experiencias han planteado no sólo la necesidad de que los ciudadanos participen en el proceso de toma de decisiones de las instituciones públicas, sino que también fiscalicen el buen uso de los recursos públicos y sean el eslabón que garantice eficiencia, eficacia y ante todo honestidad y transparencia en la gestión estatal.

Las experiencias identificadas tienen la particularidad de que en ellas hay un amplio reconocimiento de los niveles intermedios y locales de gestión territorial y se privilegia la responsabilidad que tienen los entes regionales y municipales de velar por una adecuada priorización de los planes y proyectos, así como una eficiente ejecución de los recursos en el marco de la estrategia general de transparencia y combate a la corrupción.

En todos los casos se reconoce el rol que tiene la sociedad civil en el control y fiscalización de los recursos públicos, sobre todo los destinados a las políticas sociales y programas de combate a la pobreza. En dicho esquema, la información juega un papel central, ya que no se concibe una gestión transparente de los recursos públicos sin mecanismos para que los grupos organizados tengan acceso a los procedimientos de ejecución de los mismos.

a) La experiencia mexicana

México es un país con un nivel intermedio de gestión territorial que son los Estados. Además de la Contraloría General (denominada Secretaría de la Contraloría), cada Estado tiene su propio ente contralor (Contraloría General del Estado) que funciona como un órgano interno de control del Poder Ejecutivo, cuya función primordial es el desarrollo de controles preventivos para el buen manejo de los recursos a nivel regional y local. Además, las Contralorías del Estado tienen el mandato de promover la participación social para que los ciudadanos verifiquen que la gestión pública se realice de una forma honesta y transparente.

La Secretaría de la Contraloría, cuyas funciones datan del año 1955 tenía como objetivos fundamentales agilizar el servicio público y ejercer las funciones de evaluación y control dentro del aparato estatal y de los organismos descentralizados. En 1989 se creó la actual Secretaría de la Contraloría, otorgándole la responsabilidad de llevar a cabo el control interno en todo el gobierno estatal. Los objetivos de la nueva dependencia eran el seguimiento y la evaluación de la gestión pública, así como la vigilancia de los servidores en el ejercicio de sus funciones y el manejo de los recursos bajo su responsabilidad.

El régimen de responsabilidades administrativas

El eje de trabajo de la Secretaría de Contraloría es el régimen de responsabilidades administrativas, que inicialmente está encaminado a realizar actividades de fiscalización y auditorías financieras, administrativas, operacionales y técnicas de obras públicas. Le corresponde atender a las dependencias del sector central y auxiliar de la administración pública y vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuesto, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores propiedad del gobierno del Estado, así como de recursos concertados por el

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Estado y los Gobiernos Federal y Municipal, a efecto de consolidar el Sistema Integral de Control y Evaluación Gubernamental.

En el marco del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública, el régimen de responsabilidades tiene como fin primordial la investigación de las conductas indebidas que contravienen los principios de legalidad, honradez y eficiencia que deben ser observados por parte de los servidores públicos en el desempeño de su cargo, imponiendo las sanciones disciplinarias con base en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y sus Municipios.

Como acciones del Régimen de Responsabilidades se tienen, la instrucción de procedimientos administrativos por violación al código de conducta contenido en el artículo 42 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y con motivo de las quejas y denuncias que se presenten en contra de servidores públicos, así como de aquellos que se inicien con motivo de algún daño o perjuicio a los recursos económicos públicos. Por último, le corresponde la vigilancia al cumplimiento de los ordenamientos relacionados con los procesos licitatorios y concursos públicos.

La fiscalización en la administración pública mexicana

La actividad fiscalizadora se orienta a comprobar el cumplimiento de la normatividad establecida para el manejo de los fondos públicos. Cada dependencia del gobierno estatal cuenta con un órgano de control interno que forma parte de su estructura administrativa, y funcionalmente se encuentran coordinados y supervisados por la Secretaría de la Contraloría que es el órgano central encargado de conducir el Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública.

La fiscalización se realiza de manera sistemática con enfoques diversos y su unidad básica de acción es la auditoría o revisión. El criterio de selección privilegia los aspectos financiero y de impacto social.

En el primero se trata de escoger aquellos programas que absorben cuantiosos recursos presupuestarios, mientras que el segundo se orienta hacia actividades que afectan las condiciones de vida de la población. Al inicio de cada ejercicio fiscal se elabora un plan de trabajo sustentado en los criterios referidos, y que abarca la mayor parte de las unidades administrativas de la administración estatal.

La consecuencia de la fiscalización es el afincamiento preventivo de responsabilidades administrativas a aquellos servidores públicos que no tuvieron cuidado en el manejo de los recursos, o bien, que actuaron contra la ética. El establecimiento de responsabilidades da origen al proceso administrativo que la ley de la materia establece para desahogar la garantía de audiencia y en su caso fijar la aplicación de sanciones.

Programa general de simplificación administrativa

Es uno de los programas que maneja la Secretaría de Contraloría. Es el eslabón institucional entre el quehacer contralor y la participación ciudadana y al respecto tiene objetivos claros: modernizar los procesos de trabajo, promover la descentralización de facultades, agilizar la atención de quejas y denuncias, eliminar normas innecesarias y obsoletas, acotar facultades discrecionales y estimular la participación social.

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Su origen se remonta al 21 de octubre de 1993, fecha en que el Ejecutivo Estatal expidió el "Acuerdo por el que se establecen las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación del Programa General de Simplificación Administrativa (PGSA) del Estado de México".

El referido Acuerdo faculta a la Secretaría de la Contraloría como la dependencia responsable de la integración, seguimiento y evaluación del PGSA, creando para tal efecto una instancia coordinadora a la que encomendó la atención operativa del mismo. Las demás dependencias y organismos auxiliares, incluyendo a la propia Secretaría de la Contraloría, se ocupan de la identificación, jerarquización y ejecución de las acciones de desregulación y simplificación administrativa.

Existen tres niveles de coordinación del PGSA: global, sectorial e institucional. El primero se da a través del Comité Estatal de Simplificación Administrativa, presidido por el titular del Ejecutivo Estatal y en el que el Secretario de la Contraloría se desempeña como Secretario y como vocales los titulares de las dependencias. El comité se reúne de dos a tres veces por año para dar a conocer a la sociedad mexicana los avances y logros relevantes del PGSA.

El segundo nivel es el de coordinación sectorial. Al respecto, se han constituido, desde 1994, Comités Sectoriales de Simplificación Administrativa en cada uno de los 14 sectores en que está dividida la Administración Pública Estatal. Al frente del Comité se encuentra el Coordinador Sectorial de Simplificación Administrativa.

El tercero y último nivel es el de la coordinación institucional. En este nivel participan los titulares de las unidades administrativas a nivel dirección general en las dependencias centrales y en los organismos auxiliares, cuya tarea es identificar, priorizar y ejecutar compromisos puntuales de desregulación y simplificación administrativa, informando cada mes del grado de avance y cumplimiento.

Parte importante de las funciones que desarrolla la Coordinación del Programa General de Simplificación Administrativa, lo es la integración y publicación anual del PGSA, incluyendo un folleto de los principales resultados alcanzados; la realización de campañas de difusión y la distribución de material informativo -boletines, carteles, trípticos, etc.- para dar a conocer, con oportunidad y claridad, las medidas emprendidas en la materia.

Finalmente, el gobierno del Estado de México por conducto de la Secretaría de la Contraloría, promueve y apoya a todos los niveles la simplificación y desregulación en los Ayuntamientos de la entidad, con respecto pleno a su autonomía municipal. Todo ello con el propósito de que las administraciones municipales ejecuten y evalúen Programas de Simplificación Administrativa, en los que se plasmen compromisos orientados a eliminar trámites y requisitos innecesarios, para ahorrar tiempos y gastos al ciudadano.

Programa de Contraloría Social: la experiencia de los COCICOVIS

El programa de Contraloría Social en el Estado de México nació en 1991 bajo la iniciativa de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) hoy Secretaría de la Contraloría de Desarrollo Administrativo (SECODAM) para supervisar, a nivel nacional, la aplicación de los recursos del Programa Nacional de Solidaridad. Esa figura (Contraloría Social) fue retomada y perfeccionada por el gobierno en 1995, pero

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además fue extendida hasta llegar a los fondos estatales involucrados en la construcción de obras públicas de beneficio comunitario. El espíritu de la Contraloría Social está edificado bajo los principios de la gestión comunitaria que busca infundir un nuevo sentido social a la función pública.

La Contraloría Social surgió a instancias de la propia población, que le da forma y la controla. La entidad gubernamental únicamente asesora. Pero ambas esferas son coincidentes en un punto: socializar la vigilancia y supervisión de la obra pública a efecto de garantizar que los recursos públicos sean aplicados de manera honesta y oportuna.

La célula de la Contraloría Social son los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIS). Cada Comité está formado por tres ciudadanos, que ocupan los cargos honoríficos de Contralor Social, Subcontralor Social "A" y Subcontralor Social "B", elegidos democráticamente en asamblea general por los vecinos beneficiados con la obra.

Los COCICOVIS realizan visitas permanentemente a la obra para corroborar que sus características correspondan con lo establecido en el expediente técnico. Cuando el Comité detecta presuntas irregularidades las informa a la Secretaría de la Contraloría para que ésta proceda a realizar las investigaciones correspondientes y, de ser el caso, aplique las sanciones que sean necesarias.

El trabajo de los contralores sociales es apoyado por la Secretaría de la Contraloría mediante la capacitación, orientación y asistencia técnica, adicionalmente, cuentan con los medios para hacer llegar oportunamente sus quejas y denuncias a las autoridades locales y estatales.

Se han constituido, de 1995 al mes de abril del presente año, 8,227 Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia, incorporando a la función de control a 24,681 ciudadanos. Con esto se ha logrado fiscalizar el 100% de las obras realizadas con recursos estatales y federales en la totalidad de los 122 municipios del Estado de México.

La cobertura del trabajo realizado por los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia se ha venido ampliando paulatinamente hasta llegar a los subsidios en la compra de fertilizantes; mejoramiento del ganado y praderas; revestimiento de canales de riego; equipamiento de instalaciones educativas y electrificación de comunidades, entre otras.

Las virtudes del programa se han traspasado incluso hacia la lucha partidista, pues, ha sido fuente de selección de liderazgos naturales. En el proceso electoral de 1996 para la renovación de ayuntamientos, fueron postulados, por diversos políticos 244 personas que ya habían participado como contralores sociales, muchos de los cuales fueron electos para diversos cargos en los cabildos; destacando de entre ellos, 4 contralores sociales que salieron electos como presidentes municipales.

Par agosto del año 2002 se habían constituido 4.655 COCICOVIS, donde participan 13.965 contralores sociales, con la responsabilidad de vigilar que las obras públicas se realicen de acuerdo al expediente técnico y la normatividad correspondiente. La expectativa era llegar a los 6.667 comités; es decir, elegir más de 20 mil contralores sociales.

Usuario itinerante

Como parte del Programa General de Simplificación Administrativa se estableció el programa "Usuario Itinerante" como un instrumento de evaluación de la conducta de los

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servidores públicos con el objeto de valorar la calidad de los servicios y la atención al ciudadano; verificar la correcta aplicación de las medidas de desregulación y simplificación administrativa, así como coadyuvar a la prevención, control y combate de los actos de corrupción.

Su operación se basa en las inspecciones realizadas sistemáticamente a las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Las inspecciones se realizan de manera aleatoria y sorpresiva por personal expresamente comisionado, quienes asumen el rol de usuarios reales para captar fielmente la calidad y honradez en la atención que se presta a los usuarios.

El personal participante en el programa es cuidadosamente seleccionado y tiene entre otras obligaciones el conducirse bajo estrictos principios de legalidad e imparcialidad, guardar absoluta confidencialidad de su identidad ante el personal de las dependencias y entidades, no evidenciar su presencia en las dependencias y entidades aún cuando observe anomalías e informar únicamente a sus superiores de la situación observada.

Los aspectos fundamentales de evaluación son la imagen institucional (buena recepción y orientación a los usuarios) el apego de los procedimientos administrativos a la normatividad oficial; la disposición para que el usuario reporte sus quejas y sugerencias.

Concluidas las inspecciones se elabora un informe que se remite al titular de la dependencia o entidad evaluada para que conozca del funcionamiento del servicio y la conducta del servidor público. Con esta acción, los directamente involucrados en la prestación de los servicios, elaboran un programa de trabajo orientado a corregir las deficiencias detectadas.

Por su parte, la Secretaría de la Contraloría realiza posteriormente un seguimiento a los resultados del informe, en tanto que el titular de la dependencia evaluada tiene el compromiso de turnar el programa de trabajo a la Coordinación del Programa General.

Como resultado de su aplicación, se ha podido detectar los servicios que por sus características naturales y universo de trabajo, presentan mayores índices de corrupción: los servicios que presta la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito, transporte público, verificación vehicular, regulación sanitaria, regulación de la tenencia de la tierra, averiguaciones previas, inspección a empresas y establecimientos.

En el caso de la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito adscrita a la Secretaría General de Gobierno, se ha caracterizado por observar considerables acto de corruptela, entre los que se mencionan la solicitud de "cuotas extras" o dádivas, la omisión de documentos o exámenes, falta de apego a la norma e incumplimiento del código de conducta.

De acuerdo con las estadísticas, se han sancionado a 3,686 elementos policíacos por solicitar dádivas o gratificaciones, lo que representa el 40% del total de las sanciones impuestas a servidores públicos.

Uno de sus resultados es que la Secretaría General de Gobierno dio a conocer un plan que comprende 26 acciones que emprenderá la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito para combatir la corrupción, distinguiéndose la instalación de un sistema de quejas y denuncias; ventanillas únicas de servicios; mecanismos de control con

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tecnología de punta como cámaras de vídeo; reglamentación del servicio de grúas y reemplazo del parque vehicular.

b) La experiencia colombiana

La Contraloría General de la República (CGR) de Colombia tiene estipulada la participación ciudadana como un eje de trabajo institucional. Como instancia específica para promoverla se tiene la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, creada con la idea de fortalecer la participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal y que coordina las actividades de veeduría cívica y denuncias ciudadanas.

Se pretende que la ciudadanía se vincule en forma directa a través de organizaciones civiles en la orientación, control y manejo de los recursos públicos en forma transparente, desde la perspectiva del control ciudadano a la actividad fiscal. En esta dirección, se han impulsado tres formas básicas de participación:

• Las denuncias individuales.

• Las audiencias públicas, que combinan denuncias y control ciudadano.

• Las veedurías o comités de vigilancia ciudadana en procesos de acompañamiento a las auditorías, por parte de organizaciones de la sociedad civil.

Dentro del quehacer de la CGR se ha logrado vincular a sindicatos, gremios y asociaciones empresariales en el ejercicio del control social de la gestión pública; se han firmado convenios de cooperación con los más importantes gremios de la producción, las principales centrales obreras del país, algunas organizaciones profesionales y las ONG. Los convenios suscritos han permitido que los auditores de la Contraloría puedan adelantar su trabajo de la mano con estas organizaciones.

En el desarrollo de la obligación legal de generar una cultura ciudadana para el control del patrimonio público, la Contraloría General ha diseñado una política de formación al ciudadano consistente en publicar en un lenguaje sencillo los casos de corrupción que más han impactado al país, con ello se pretende que el ciudadano entienda los sofisticados métodos que idean los corruptos para desfalcar al Estado, y a su vez que se convierta en un multiplicador del control.

Evaluación y seguimiento del proceso de coordinación entre la CGR y la ciudadanía.

La ciudadanía, en ejercicio del principio legal de participación consagrado en la Constitución, tiene la posibilidad y el derecho de involucrarse en el control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República a través de distintos mecanismos, uno de los cuales es precisamente el de denunciar las posibles irregularidades de que tenga conocimiento respecto al manejo y administración de los bienes y fondos de la Nación.

Además, desde la perspectiva del desarrollo y la implementación de herramientas tecnológicas que permitan a la entidad reaccionar con la velocidad y la oportunidad adecuadas, se estableció como mecanismo para el recibo de quejas y denuncias ciudadanas, el Sistema de Recepción de Denuncias (SIRED).

También se han establecido alianzas con determinadas organizaciones civiles para apoyar el control ciudadano y ante todo con el objetivo de promover y desarrollar

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mecanismos de cooperación para fortalecer el papel ciudadano y para capacitar en forma permanente a los grupos ciudadanos en las labores de vigilancia de la gestión pública.

Mecanismos para la promoción del control ciudadano

Los programas con que cuenta la Contraloría Delegada para involucrar directamente a la ciudadanía organizada son los siguientes:

El sistema de recepción de denuncias (SIRED)

El SIRED es una forma de orientar al ciudadano, y obtener información que contribuya a conocer y mejorar las competencias de las distintas entidades de control y vigilancia de la administración pública, tanto en el ámbito nacional como territorial y local.

Con la recepción de denuncias, se pretende implementar los procedimientos necesarios para hacer su seguimiento hasta obtener un resultado final y resolver las denuncias. Las actividades que se desarrollan en estos programas pretenden optimizar el proceso de recepción de denuncias, el incremento de la participación ciudadana y que estas sean resueltas desde la Contraloría General de la República.

Con el funcionamiento del SIRED, se articulan las denuncias con los procesos ordinarios de la Contraloría General de la República (Auditorías programadas en el Plan General de Auditorías; las auditorías por control concurrente y por control excepcional). Si se amerita, se articula con los procesos de investigaciones y juicios fiscales, de tal forma que las denuncias tengan mayor impacto en el ejercicio del control fiscal.

El SIRED, permite que el ciudadano pueda conocer el estado en que se encuentra su denuncia, bien sea consultando de manera directa, vía Internet, usando el código dado a su denuncia, por teléfono o personalmente.

No obstante, este modelo participativo tiene sus límites, los cuales son que por ley, la CGR únicamente tiene una función vigilante de los recursos y bienes de la nación, incluyendo las transferencias del nivel local al nivel central; lo que se denomina control recurrente. Otra limitante es que la Contraloría tampoco controla los recursos a nivel local, a menos que las organizaciones lo soliciten.

Como todo proceso legal, la Contraloría debe trasladar las denuncias por mala conducta a la Procuraduría General de la Nación para que esta de una resolución final. En síntesis, la CGR es una entidad que recibe las denuncias, coordina información con las instancias ciudadanas y resuelve si hubo buena o mala utilización de los recursos, mas no le corresponde sancionar legalmente.

Las audiencias públicas

La Audiencia Pública es el espacio de participación ciudadana en donde cualquier persona interesada con la ejecución de recursos públicos expresa su opinión y presenta denuncias.

En las audiencias públicas, la ciudadanía organizada y no organizada puede contar con información de consulta, actualizada sobre los proyectos más importantes que desarrollan las entidades del Estado, a nivel nacional, regional o local, en términos de impacto social y monto de inversión. En otras palabras, es un canal abierto para la información del manejo de los recursos públicos de interés ciudadano.

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Un caso particular son los foros deliberativos de interés público, que son instancias abiertas donde los ciudadanos pueden deliberar con los administradores de los recursos públicos, la forma en que éstos están siendo ejecutados. El objetivo es fomentar una cultura de control de la gestión pública pero ante todo, lograr que los ciudadanos planteen metodologías e instrumentos para el mejoramiento de la gestión de los recursos públicos.

Es una nueva forma de relacionar a la ciudadanía con el Estado, donde el Estado conserva sus funciones constitucionales y el ciudadano asume su responsabilidad como beneficiario directo la gestión de las entidades estatales, fiscalizando y al mismo tiempo acompañando la gestión de los recursos.

Las veedurías ciudadanas en Colombia

Las veedurías ciudadanas son una instancia autónoma de participación ciudadana, cuyo propósito es ejercer el control ciudadano sobre proyectos considerados de alto impacto y/o por grupos de interés. Las veedurías son asociaciones de ciudadanos que participan por medio de decreto presidencial en la investigación, la denuncia y las recomendaciones constructivas respecto al uso de los recursos públicos.

Estas veedurías están reconocidas por las instituciones públicas e integradas a la agenda operativa de las mismas dentro de la estructura presupuestaria. De hecho, en todo contrato estatal se debe contemplar con la participación de una o varias veedurías ciudadanas, a fin de verificar la transparencia en el proceso de contratación y la adecuada ejecución de los recursos asignados para la obra o servicio público. Por ley, el nivel administrativo debe brindar todo el apoyo que requieran las veedurías en su labor fiscalizadora.

c) La experiencia de República Dominicana

Una de las experiencias más recientes en materia de auditoría social es el de R. Dominicana a través de los Comités de Auditoría Social (CAS). La auditoría social equivale a la Contraloría Social mexicana y se definió como una “acción propia de sectores sociales o la comunidad, de control y vigilancia de la gestión pública, cuyo objeto es la defensa del gasto público, impulsando su ahorro, buen uso y buenos resultados, incorporando ciudadanos y ciudadanas conscientes para prevenir, detectar y reducir la corrupción” (Collados, Faustino: “La Auditoría Social: nueva herramienta de control al sector público”, Mimeografiado, 2003).

Los organismos de control gubernamental de la R. Dominicana son los siguientes:

Procuraduría General de la República: creada por la Ley 821 de Organización Judicial del 21 de noviembre de 1927, sus atribuciones son: Ejercer la dirección y supervigilancia del Ministerio Público, a cuyos integrantes da requerimientos e instrucciones, preparar los dictámenes de los expedientes que cursan ante la Suprema Corte de Justicia, representar al Estado ante el Tribunal de lo Contencioso Tributario, llevar acusación de los procesos que conocen las cortes de Apelación, los Juzgados de Paz y de Primera Instancia contra las personas que han cometido infracciones legales.

Cámara de Cuentas de la República Dominicana: Ley 130 de fecha 2 de diciembre del 1942, tiene las funciones consultivas, fiscalizadoras y jurisdiccionales, el conocimiento, revisión y aprobación de todas las cuentas generales y particulares del Estado, del Distrito

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de Santo Domingo, de las comunes, Juntas de Distritos, establecimientos públicos y de las instituciones que reciban subsidios de los expresados organismos.

Contraloría General de la Republica: Ley 3894 de fecha 9/08/54, que tiene a su cargo fiscalizar el debido ingreso e inversión de los fondos de los diversos departamentos de la administración pública, autónomos o no, del Estado y de los municipios, la inspección contable y la revisión y liquidación de cuentas. En la Contraloría General de la República funciona la Oficina de Denuncias Sobre Corrupción, creada de conformidad con el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, tiene a su cargo fiscalizar el debido ingreso e inversión de los fondos públicos.

Departamento de Prevención de la Corrupción (DPC): creado mediante Decreto No. 322-97, dirigido por un Sub Procurador General de la República, especializado en el manejo de todo lo relativo a la corrupción administrativa en la República Dominicana.

No existe un mecanismo de control superior que se ocupe de facilitar a la sociedad civil sus roles frente a la gestión pública, sino que existen muchos órganos y mecanismos que facilitan la participación de la sociedad civil, la cual es muy diversa en los temas que trata y los sectores que la componen. Hay varios proyectos de leyes elaborados por la Comisión Nacional para la Reforma del Estado donde se contemplan órganos nacionales y superiores relacionados con la sociedad civil.

La auditoría social es una iniciativa del DPC, el cual la definió como la participación organizada de la población dominicana en la supervisión y vigilancia de la construcción de las obras que realiza el Gobierno Nacional en zonas urbanas y rurales. Es el control externo llevado a cabo por diferentes componentes de las comunidades, para verificar y comprobar la fiel inversión social de los fondos públicos, de acuerdo a lo planificado y presupuestado, con estándares de calidad generalmente aceptados.

El propósito de la misma es asegurar que las obras comunitarias se realicen con calidad, en el tiempo previsto, con apego a los contratos, a la ley y a la moral, contribuyendo al uso eficiente de los fondos públicos, y al propósito gubernamental de enfrentar la corrupción administrativa.

El órgano de ejecución de la Auditoría Social es una Comisión de la misma comunidad donde se construye la obra pública. Esta Comisión estará integrada por un mínimo de cinco personas seleccionadas por los propios pobladores y sus organizaciones sociales, en asamblea comunitaria convocada al efecto, cumpliendo con las formalidades establecidas

La Comisión de Auditoría Social cumplirá sus funciones a través de: un(a) coordinador(a), un(a) auditor(a), un(a) sub-auditor(a), un(a) asesor(a), y un(a) secretario(a). En la Comisión no pueden participar servidores públicos que trabajen en la institución a cargo de la obra, ni en la empresa constructora, ni personas electas para posiciones públicas o que hayan sido condenadas o acusadas de mal manejo de fondos públicos o sociales.

La Comisión de Auditoría Social se constituirá a partir del momento en que la obra ha sido aprobada por una de las instancias estatales, quedando disuelta a partir de la terminación de la obra y la entrega de su informe final. Las tareas asumidas por los miembros de la Comisión, así como para asesores y colaboradores, son completamente

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honoríficas. Cada miembro es responsable ante la Comisión y la comunidad, pudiendo ser sustituido en la misma forma de su elección.

Las funciones de la Comisión de Auditoría Social son las siguientes: 1. Vigilar que la obra se construya conforme a lo planificado, presupuestado y al programa de ejecución o cronograma de la obra. 2. Llevar a cabo visitas de inspección a la obra y registrar las observaciones en el formulario respectivo. 3. Verificar la calidad de la construcción documentando las fallas, ya sean estas técnicas o de gestión. 4. Comunicar a la oficina que otorgó la obra, al Departamento de Prevención de la Corrupción (DPC) y a la Fiscalía correspondiente, las irregularidades que detecten en la supervisión de la obra, así como las informaciones o denuncias que en este sentido reciban de parte de la ciudadanía. 5. Integrar un archivo con la documentación generada en la supervisión de la obra. 6. Elaborar un informe final al término de la obra y previo al recibimiento por parte del Gobierno, dando cuenta a la comunidad, al Departamento de Prevención de la Corrupción, a la Fiscalía, a la Gobernación Provincial, al Ayuntamiento, y a todas las oficinas e instancias interesadas, del resultado de su trabajo de supervisión y vigilancia.

Los documentos constitutivos que promueven la actividad de las Comisiones de Auditoría Social son: 1. Decreto del Poder Ejecutivo. 2. Instructivo del Departamento de Prevención de la Corrupción. 3. Acta constitutiva. 4. Formulario de visitas a la obra. 5. Formulario de inspección de la obra. 6. Formato de informe de progreso. 7. Formato de evaluación final.

Los documentos de trabajo de las Comisiones de Auditoría Social son: 1. Contrato de la obra registrado en la Contraloría. 2. Planos. 3. Presupuesto. 4. Programa de ejecución o cronograma de la obra. 5. Pólizas, garantía y cumplimiento. 6. Póliza de vicios ocultos. 7. Constancia de pago de contribuciones Ley 6-86. 8. Estudios de terrenos. 9. Leyes 675-44, Decreto sobre parqueos, Decreto sobre acceso a minusválidos, Ley 64-00, Decreto 685-00, entre otros.

La relación entre las Comisiones de Auditoría Social y el Departamento de Prevención de la Corrupción (DPC) es de radical importancia. El DPC es la instancia del Gobierno que tiene a su cargo asesorar y dar seguimiento a las Comisiones de Auditoría Social, contribuir a su organización, elaborar instructivos y reglamentos para su buen desempeño. Por otro lado, las Comisiones deben entregar sus informes tanto al DPC, como a las Fiscalías correspondientes, para los respectivos fines legales.

Aún es pronto para extraer conclusiones de la experiencia dominicana (los primeros CAS iniciaron funciones a mediados de 2003) pero cabe destacar que la creación de los CAS se basó en una evaluación de las experiencias anteriores de países como Bolivia, México y Colombia.

d) La experiencia peruana

Servicio de Atención de Denuncias

El marco legal peruano, establece como una de las atribuciones de la Contraloría General, recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las funciones de la administración pública otorgándoles el trámite correspondiente sea el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el principio de la reserva.

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El Servicio de Atención de Denuncias de la Contraloría General de la República, tiene como función principal promover y hacer posible la intervención directa y organizada de la población en la supervisión del cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los funcionarios y servidores del Estado, en la correcta administración de los recursos públicos, intensificando de esta manera la lucha contra la corrupción en las entidades públicas, para así alcanzar los niveles de progreso y desarrollo que nuestra nación requiere.

Para tal efecto, se brinda una atención personalizada a los denunciantes, orientándolos sobre la función del control gubernamental y la forma como pueden presentar y sustentar sus denuncias, adquiriendo con ellos el compromiso de informarles sobre la situación de los expedientes en el momento que lo soliciten y comunicarles los resultados obtenidos de las verificaciones realizadas.

Los objetivos del servicio son los siguientes:

• Establecer un mecanismo que canalice la participación de la ciudadanía en el control de los bienes y recursos públicos.

• Promover acciones que faciliten el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el control gubernamental.

• Fomentar actitudes responsables por parte de la ciudadanía en el ejercicio de dicho control.

• Fortalecer los instrumentos de control para minimizar el impacto de la corrupción administrativa.

• Obtener a través de la participación ciudadana una fuente de información calificada y permanente sobre áreas críticas en la administración pública.

Control Gubernamental

El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines a su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes .

Entidades Sujetas a Control

• El Gobierno Central y los Gobiernos Regionales y Locales

• Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público.

• Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de contratos de privatización.

• Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha participación.

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• Las Entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.

e) La experiencia Boliviana

La República de Bolivia es un país con una estructura político-administrativa descentralizada y cuyo orden jurídico estipula claramente la descentralización de los recursos locales. Por lo tanto, las instancias intermedias de gestión pública y los municipios tienen autonomía en lo concerniente a la definición de los presupuestos y la ejecución de los recursos locales.

En la experiencia boliviana la participación de los ciudadanos en el control de los recursos locales está altamente formalizada, ya que el marco legal boliviano contempla mecanismos directos de fiscalización ciudadana sobre la ejecución de los recursos por medio de los Comités de Vigilancia, en los que participan las Comunidades Campesinas, las Comunidades Indígenas y las Juntas Vecinales y otras organizaciones de base ciudadana. La Ley de Participación Popular reconoce personalidad jurídica a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) que son las instancias que postulan los candidatos a integrar los Comités de Vigilancia de la respectiva jurisdicción territorial. En otras palabras, el mecanismo de participación en el control esta ligado al territorio.

Los Comités de Vigilancia es la instancia representativa de la sociedad civil que participa directamente en la formulación y cumplimiento de los Planes de Desarrollo Municipal, en la formulación del Plan Operativo Anual y en al fiscalización de la ejecución física y presupuestaria del Plan de Desarrollo Municipal. En síntesis, participa tanto en la Planificación de los presupuestos (desde la fase de priorización de las obras) como en la fase de fiscalización y control de los mismos.

La Ley establece que en caso de una denuncia emanada del Comité de Vigilancia se suspende la ejecución de los programas en cuestión. Con ello se ejerce una sanción global sobre el Municipio infractor. En general, la característica del sistema es su alto grado de formalización refrendado por la Ley.

Para el año 2000 existían en Bolivia 314 Comités de Vigilancia. En el período comprendido entre 1997 y 1999, dichos comités presentaron 46 denuncias por malos manejos administrativos en las municipalidades, de las cuales 21 desembocaron en el congelamiento de los recursos

2.3 Conclusiones

Las experiencias consultadas ofrecen un panorama amplio de la temática del control y la participación. Si el criterio de evaluación fuera la cantidad de organismos de control, su desarrollo sería muy exitoso ya que tanto México, como Colombia y Bolivia, que son los casos más longevos, han experimentado una gran proliferación de instancias de control ciudadano.

Sin embargo, los magros resultados obtenidos en términos de reducción de la corrupción, éxito de programas sociales e incremento del bienestar colectivo, obligan a una visión más conservadora del asunto. Por ejemplo, en Bolivia la sensación generalizada entre los propios ciudadanos es que el proceso de control no ha sido tan exitoso como

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esperaban sus promotores y gestores, causando incluso la parálisis de algunos programas sin resultados importantes en materia de su eficiencia. A continuación se listan algunas conclusiones a ser consideradas en el desarrollo posterior de los mecanismos de participación para Guatemala.

• El desarrollo de la participación ciudadana no siempre involucra directamente al organismo contralor. En México, Colombia y Perú, este promueve directamente la participación mientras en Bolivia y R. Dominicana las respectivas contralorías no tienen mayor ingerencia.

• Un alto grado de formalización expresado en las leyes que predeterminan la participación de ciertas organizaciones de la sociedad civil no garantiza que el control opere adecuadamente. Por el contrario, pudiera introducir rigideces excluyendo la opinión de actores sociales no constituidos en organización pero que también son beneficiarios de los servicios fiscalizados.

• La proliferación de instancias de control y participación no necesariamente implica un fortalecimiento del proceso de control gubernamental desde la perspectiva de la eficacia, la eficiencia y la transparencia. Dichas instancias también pueden operar como paliativos al conflicto y a la carencia de gobernabilidad con lo que tarde o temprano queda en evidencia su inoperancia para cumplir los objetivos supuestamente buscados.

• Cuando la instancia de control también es parte del diseño y ejecución de los programas se puede producir un conflicto de intereses que limita la objetividad del juicio de los evaluadores. Es el caso de los Comités de Vigilancia bolivianos, cuyos integrantes pueden ser al mismo tiempo miembros del directorio de las empresas fiscalizadas propiciando un evidente conflicto de intereses.

• El efecto negativo de la debilidad institucional del sector público no se compensa creando organizaciones paralelas que sustituyen a los órganos de control regular. Si el aparato de gestión pública es débil, lo más probable es que el esquema de control con participación ciudadana también lo sea aunque se hayan creado múltiples organismos paralelos y se haya formalizado legalmente el mecanismo. De aquí se derivan dos aspectos adicionales que se mencionan a continuación.

• A menor grado de desarrollo institucional del aparato público, la participación ciudadana en el control debe ser más amplia e institucionalizada, de manera que se convierta en un activo políticamente rentable en las altas esferas del poder, constituyendo un factor de gobernabilidad. La institucionalización alude no solo al respaldo de una Ley u otro instrumento análogo sino fundamentalmente a un cuidadoso diseño de la trayectoria del proceso de participación y control, incluyendo detección, sanciones, seguimiento de decisiones y evaluación del resultado de los procesos de control.

• El desarrollo de la participación ciudadana en el control no puede ser un fenómeno aislado. Su mayor efectividad depende de que se integre en un proceso acelerado de modernización y reformas de la gestión pública que apunten en la misma dirección que el control y la participación. Debe ser parte del desarrollo de una nueva cultura de servicio público.

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• No hay un solo mecanismo o menú milagroso para promover la participación ciudadana en el control gubernamental (o control social). Cada país o región debe evaluar opciones para crear su propio camino. Lo más importante es la claridad y sinceridad en los objetivos unida a una importante dosis de capacidad de ejecución de las soluciones, incluida la paciencia para aceptar inevitables altibajos.

En síntesis, la participación ciudadana en el control puede constituir un aporte fundamental al mejoramiento de la eficacia, la eficiencia y la transparencia de la gestión pública pero para ello es necesario un diseño institucional que combine flexibilidad, formalización, autonomía y empoderamiento de los mecanismos adoptados. En particular, estos no deben estar subordinados al aparato público pero tampoco deben ser tan ajenos como para que sus decisiones y propuestas puedan ser ignoradas sin mayores consecuencias.

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3. Guatemala: participación ciudadana y control gubernamental

3.1 El contexto sociopolítico e institucional

La firma de los Acuerdos de Paz en diciembre de 1996, constituye un momento clave para el desarrollo social y político de Guatemala. En ellos se establece no solamente el cese de un conflicto armado de 36 años, sino las bases para la promoción de un conjunto de instituciones necesarias para el fomento del desarrollo social y económico del país.

Uno de los ejes fundamentales que contemplan los Acuerdos de Paz y que se presenta como el instrumento idóneo para el logro de mayores niveles de bienestar y para la consolidación de la paz en Guatemala, es el fortalecimiento de la participación ciudadana y una cultura política orientada hacia valores democráticos.

En los Acuerdos de Paz, la participación ciudadana ha sido concebida como una estrategia para democratizar el proceso de toma de decisiones y darle la posibilidad a la ciudadanía de fiscalizar la gestión del gobierno. Además, la participación representa la posibilidad de consolidar el pluralismo ideológico y disminuir los agudos niveles de exclusión social, aspectos asumidos como fundamentales para elevar los indicadores de bienestar social y democracia en Guatemala.

La descentralización del Estado, entendida como el proceso de fortalecimiento del nivel local de la administración pública por medio del traslado de potestades, competencias y recursos del Gobierno Central hacia los entes subnacionales y organizaciones de la sociedad civil, se presenta como un agente democratizador del territorio y de la sociedad y su base de gestión es la municipalidad, entendida como la expresión de la hegemonía del Estado en el nivel local y como el referente político más cercano a los ciudadanos y donde éstos pueden plantear y ver resueltas sus necesidades de una forma mas eficiente.

Los planteamientos plasmados en los Acuerdos de Paz respecto a la participación son bastante claros al respecto y detectan las siguientes necesidades:

"a. Fortalecer los gobiernos municipales y asegurar el efectivo funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Ello implica mejorar la relación entre estas instancias y la comunidad, mediante el reforzamiento de las prácticas democráticas por parte de las autoridades; asimismo implica mejorar la relación entre dichas instancias y la administración central.

b. Establecer los Consejos Locales de Desarrollo. Para ello deben asimilarse a estos Consejos las diversas expresiones sociales creadas para el mejoramiento de las poblaciones, tales como las instituciones propias de las comunidades indígenas, los Comités pro mejoramiento u otras que de manera no incluyente, canalizan la participación de los vecinos en el proceso de desarrollo de sus comunidades y de los municipios a que pertenecen y que sean reconocidos y registrados por sus respectivas autoridades municipales.

c. Crear en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria,

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el conjunto de condiciones para que se desarrollen las organizaciones locales representativas de la población. En particular, el Gobierno reitera el compromiso adquirido en el Acuerdo sobre aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria de fortalecer la participación social a través de diversas formas de información política y de solución pacifica de los conflictos. Asimismo, reafirma su voluntad de capacitar a las organizaciones sociales para la participación en el desarrollo socioeconómico."1

Aunque el concepto de participación ciudadana emanado de los Acuerdos de Paz está fuertemente imbuido de un componente de justicia social, no por ello deja de ser pertinente para el mejoramiento y la modernización de la gestión pública. En efecto, no es fácil pasar de una cultura social y un Estado fuertemente autoritarios a otra situación donde impere el Estado de derecho, la tolerancia y las instituciones democráticas. De hecho, desde hace varios años Guatemala experimenta un proceso de transición caracterizado por la construcción de instituciones más acordes con la convivencia democrática.

El “aprendizaje” no es fácil pues se combate contra una cultura de la violencia y la exclusión que marcó varias generaciones de guatemaltecos. Pese a ello, los avances son importantes y la nueva institucionalidad se abre paso con lentitud y altibajos pero también con persistencia.

Desde la perspectiva de la sociedad civil, un componente del aprendizaje y la transición es la impaciencia por lograr resultados rápidos y el desencanto por la lentitud del cambio, principalmente en lo relativo a los sectores excluidos. Esto induce con frecuencia una visión que tiende al pesimismo y un análisis orientado más a la denuncia que a la construcción efectiva de opciones de progreso.

En el ámbito público, la institucionalidad y las organizaciones no terminan de consolidarse. El sector público es relativamente pequeño pero con los problemas típicos de ineficiencia, corrupción y penuria financiera normalmente asociados a otros de mayor dimensión. Las estructuras organizacionales de la mayoría de los organismos públicos son frágiles y casuísticas, con escasa claridad en la misión institucional, personal mal estimulado y procedimientos difusos y complejos que no pueden ser sustituidos por la informática moderna. A continuación se especifican algunos de estos aspectos.

• Confusión en la definición de su misión, servicios y usuarios. Es frecuente observar que, a pesar de tener sus funciones definidas por ley, hay organismos que tienen muy poca claridad acerca de qué servicios prestan, a quién se los prestan y porqué existen. Como es de suponer, no se puede pedir a los remeros de una embarcación que remen con fuerza y al unísono, si no tienen claro para dónde va la embarcación.

• Carencia de indicadores de desempeño. La medición del desempeño no es parte de la cultura organizacional dominante y lo que se entiende como tal es un recuento ritual de actividades, reuniones y eventos que enfatizan los medios pero no precisan los resultados de la gestión respecto a objetivos previamente acordados. Una consecuencia directa de esta carencia es la asignación del presupuesto. ¿Bajo qué criterios pueden decidir ellos si darle más o menos dinero a las escuelas, hospitales, la ciencia, el fomento campesino, o el desarrollo deportivo, si no se han definido indicadores de desempeño, numéricos y objetivos, acerca de la eficiencia y eficacia de los servicios

1 Documento sobre los Acuerdos de Paz en Guatemala, 1996.

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públicos que deben financiar? Y lo que es aún peor: ¿cómo motivar y conducir al personal de una organización si no está claro cuándo esa institución lo está haciendo bien o mal?

• Restricciones burocráticas y normativas. Para evitar el gasto dispendioso, la corrupción y el robo se ha construido una “maraña” de reglamentos y controles que asociado a las carencias gerenciales y organizacionales cuyo resultado neto es: a) un incremento de la posibilidad de robo y corrupción debido a la discrecionalidad inevitablemente asociada a la complejidad y falta de sentido práctico de las normas; b) procesos de servicio al usuario engorrosos, lentos, arbitrarios e ineficaces; c) gerentes públicos con escasa posibilidad de gerenciar recursos que no controlan; d) no está claro quién toma las decisiones presupuestarias que terminan siendo producto de la inercia y del poder relativo de burócratas y dirigentes políticos. En consecuencia, debe quedar claro que la aprobación de leyes y reglamentos no resuelve por sí sola los problemas de gestión y control e incluso puede empeorarlos.

• Estructuras organizacionales “frondosas”y casuísticas. Ante las carencias estratégicas ya señaladas, es habitual responder a los problemas creando nuevas organizaciones o agregando nuevas dependencias a las ya existentes. De allí la proliferación de “secretarías”, “comisionados” y “fondos” que en la práctica intentan suplir las deficiencias estructurales por la vía de crear organismos paralelos con misiones específicas. Esto se expresa también, como veremos, al interior de organismos como la CGC bajo el amparo de una legislación que promueve la “frondosidad” administrativa.

• Baja calidad o efectividad del servicio. El círculo vicioso iniciado en los puntos anteriores repercute finalmente en la población. En efecto, el eje de una institución pública es prestar servicios a alguien: contribuyentes, hombres, mujeres, estudiantes, a pobres, ricos, pequeños empresarios, etc. Todos ellos sufren en alguna medida la baja calidad del servicio. El problema más grave es que, más allá de cifras y estadísticas, detrás de esta baja calidad o efectividad en servicios como salud, justicia, educación o regulación, se esconde una enorme dimensión de sufrimiento humano y/o deterioro económico.

En definitiva, el círculo vicioso de deterioro de la gestión pública probablemente se inicia con la baja calidad del servicio que genera rumores de desprestigio (artículos de prensa, chismes u otros….). Con ello se refuerza el ambiente para mayores restricciones presupuestarias, lo cual lleva a los bajos sueldos, lo cual lleva a una baja moral y clima interno. A su vez, la baja moral laboral se ve reforzada por la confusión en la misión y visión institucional así como por la percepción de estar en una institución con bajo prestigio y mala calidad de servicio. Otro ingrediente frecuente en el mal clima interno es la desconfianza y antagonismo entre los viejos funcionarios que han visto pasar muchas generaciones de directivos y la nueva generación de directivos que intenta hacer cambios. Una frase frecuentemente escuchada puede ser: "quédate tranquilo y no hagas nada, que aquí no va a pasar nada...como siempre".

En este contexto, no es de extrañar que el control gubernamental y la participación ciudadana respondan a visiones diferentes según se consulte a funcionarios del sector público o representantes de la sociedad civil. En el primer caso se entiende que la participación debe ser principalmente colaboración en las funciones de control privativas de

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la Contraloría General de Cuentas (CGC). En el segundo, se aspira a fiscalizar las operaciones de la CGC y de otros órganos de control gubernamental desde el punto de vista de organizaciones de la sociedad civil. Es posible que ambos enfoques sean pertinentes y que solo haya que establecer los puentes entre ellos para contar con una aproximación más integradora.

3.2 Situación y perspectivas de la CGC

Con el objeto de identificar los factores críticos para incorporar la participación ciudadana en el control gubernamental se realizó un diagnóstico de la CGC en dos niveles complementarios: el primero en base a las opiniones de altos funcionarios del organismo y representantes de organizaciones de la sociedad civil; el segundo a partir de la legislación y la estructura organizacional actual.

a) Elementos de diagnóstico interno y externo

En base a la metodología propuesta en el proyecto, se realizaron entrevistas seguidas de una reunión tipo taller de trabajo donde se presentaron, complementaron y calificaron las diversas propuestas de acuerdo con su relevancia.2 El enfoque se propuso: i) compartir los elementos de diagnóstico de la situación actual de la CGC desde la perspectiva de la institución y de organizaciones de la sociedad civil, ii) constatar acuerdos o identificar desacuerdos en torno al diagnóstico, iii) priorizar los diversos elementos del diagnóstico según su importancia (veracidad y pertinencia) para entender la situación de la CGC.3 Los elementos del diagnóstico se esquematizan en forma de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.

Una primera impresión general que debe ser destacada es la falta de información de la sociedad civil respecto de procesos de transformación que la mayoría de los funcionarios de la CGC consideró trascendentales. Ello introduce un nivel considerable de subjetividad en las opiniones provenientes de la sociedad civil pero también indica una deficiencia evidente en las políticas informativas del organismo contralor o, en todo caso, su aislamiento comunicacional. Resolver el tema comunicacional es una condición fundamental para cualquier estrategia de participación ciudadana que se implemente.

• Entre las Fortalezas (gráfico 1), los planteamientos con calificación superior a 4 y consenso (es decir, desviación estándar menor a 1) fueron solo dos, uno referido a la nueva legislación y el otro a los planes de capacitación. También obtuvo más de 4 la nueva estructura organizacional pero con una divergencia media alta (1.3). A continuación se ubicaron temas como el sistema de reclutamiento, el reposicionamiento de la CGC al interior del país y el consenso interno en torno a la visión de futuro, todas ellas con calificación superior a 3.5 pero inferior a 4.

El resto de los planteamientos recibieron calificaciones menores y/o presentaron alta divergencia de opiniones. Las calificaciones más bajas se refirieron a temas como el apoyo político del Congreso, la independencia institucional y el respaldo de sectores

2 El diagnóstico fue realizado a inicios de diciembre de 2003. 3 Se calificó sobre 5; donde 1 indica ninguna importancia; 2, escasa importancia; 3 mediana importancia; 4, bastante importancia y 5, muchísima importancia. Luego de las calificaciones se calculó la desviación estándar de las mismas para verificar consensos y divergencias: menos de 1, consenso; entre 1 y 1.3, divergencia media; 1.3 ó más, mucha divergencia.

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profesionales vinculados a la CGC (todas calificadas por debajo de 3) con lo cual dichos temas no pueden ser catalogados como fortalezas. De hecho, el apoyo político del Congreso es claramente una debilidad, como se refleja en la baja calificación (2.8) asignada por ambos grupos de trabajo.

Los temas de mayor divergencia reflejan principalmente opiniones encontradas entre los funcionarios de la CGC y la sociedad civil tales como el liderazgo de las autoridades (existentes en diciembre 2003), su credibilidad y las políticas institucionales, el efecto de la reducción de personal sobre la calidad promedio y la remuneración del personal y la desincorporación de personal como señal de cambio. Esta divergencia puede interpretarse en que lo que unos consideran fortaleza los otros lo consideran debilidad y viceversa.

• En relación a las Oportunidades (gráfico 2), se aprecia un mayor consenso en torno a su relevancia. De hecho, todas (menos una) alcanzan niveles de calificación superiores a 3.5 predominando los niveles de divergencia bajos y sin ningún caso de divergencia alta. Nuevamente, las leyes de Contraloría y Probidad son visualizadas como la más importante oportunidad en conjunto con las de Descentralización y Consejos de Desarrollo. La calificación más baja se refirió a las relaciones internacionales.

Cabe destacar la cantidad de planteamientos relacionados con el mejoramiento de la gestión interna y la organización (gobierno electrónico, Certificado ISO 9002, regionalización, reestructuración interna, plataforma tecnológica disponible…) así como también la importancia asignada a la Auditoria Social.

• En lo relativo a las Debilidades (Gráfico 3), las calificaciones y las divergencias fueron más heterogéneas. Las calificaciones superiores a 4 y divergencia media o baja (menos de 1.3) se refirieron a la escasez de recursos financieros, la falta de calificación del personal y la insuficiencia de recursos tecnológicos para afrontar el desafío de satisfacer la demanda ciudadana de control gubernamental. Entre 3.5 y 4.0 se ubicaron planteamientos relacionados con la capacidad de gestión, la ausencia de manuales de procedimientos, la falta de recursos humanos y la mala imagen de la institución ante la gente. La carencia de indicadores de desempeño, la insuficiencia de recursos tecnológicos y la debilidad del sistema de sanciones al bajo desempeño también alcanzó una calificación superior a 3.5 con divergencia media o baja.

Con una gran desviación entre la opinión de la sociedad civil (4.0) y los funcionarios (2.2) se ubicó la debilidad asociada al atraso del SAG en relación al SIAF. Es evidente que desde la perspectiva funcionaria dicho retraso no existe. Por otra parte, la posición de la sociedad civil pudiera obedecer a falta de información y comunicación con la institución. En cualquier caso, el tema amerita una indagación más profunda para verificar su real situación.

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Promedio General

Desviación Standard

1Nueva legislación más adecuada y actualizada empuja el proceso de modernización. Leyes: Contraloría y su Reglamento, Probidad y Financieras 4,6 0,5 9,2

2 Decisión y liderazgo interno de las actuales autoridades de la CGC. 3,5 1,4 2,5

3Reducción de personal de contraloría permite elevar la calificación promedio y la remuneración del personal. 3,5 1,4 2,6

4Se cuenta con una nueva estructura organizacional mas adecuada para el cumplimiento de la misión de la CGC. 4,1 1,3 3,2

5Ejecutivos de la CGC comparten visión clara de la estrategia de modernización y la realidad actual de la organización, transmitiéndola al personal.

3,8 1,2 3,1

6 La credibilidad de las actuales autoridades. 3,2 1,7 1,9

7 Las políticas institucionales actuales. 3,4 1,3 2,6

8 Apoyo político del congreso. 2,8 1,5 1,8

9 Independencia institucional 2,8 1,7 1,7

10 Respaldo de sectores profesionales vinculados a la CGC. 2,9 1,4 2,1

11La desincorporación de personal dio una señal muy clara de la intención de cambio.

3,2 1,5 2,1

12Manuales de administración financiera municipal y de auditoría gubernamental terminados. 3,6 1,0 3,7

13 Manual del auditor gubernamental concluido en 80%. 3,3 1,2 2,8

14 Política de contratación de firmas de auditoría independientes. 3,1 1,0 3,1

15Planes de capacitación, licenciatura, maestría y doctorado con universidades como la Galileo, Rural, Mariano Gálvez, San Carlos, Landívar, Pontificia de Salamanca.

4,1 0,3 13,0

16Convenio de cooperación con cámara de comercio y coalición para la transparencia.

3,4 1,3 2,6

17 Talleres de capacitación de tesoreros municipales. 3,5 1,2 3,0

18 Proyecto BID-CGC para modernización y fortalecimiento institucional. 3,4 0,9

19 Proyecto BID para fortalecer y modernizar la subcontraloría de probidad. 3,5 1,0

20 Trabajo con los alcaldes municipales, electos y reelectos 3,5 1,0

21 Reposicionamiento de la institucion en el interior del paìs 3,6 0,9

22 Recuperaciòn de la credibilidad de la contraloria 3,5 1,1

23Nuevo sistema de reclutamiento y selecciòn del personal. Basado en una comisiòn integrada por los decanos de las 5 facultades 3,6 0,7

Fuente: Cuadro A-1

FORTALEZASCalificaciones

FORTALEZAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS: IMPORTANCIA RELATIVA

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Promedio Desviación

Gráfico 1

28

Promedio General

Desviación Standard

1 La nuevas leyes de contraloría y de probidad. 4,7 0,5 10,1

2 Las leyes de descentralización y de los consejos de desarrollo. 4,4 1,0 4,2

3 Introducción de técnicas de gobierno electrónico aplicadas al control y la auditoría. 3,8 1,0 3,9

4Medición y control de desempeño a través de indicadores cuantificados, objetivos y legitimados. 3,9 1,2 3,3

5 Tramitación de certificación ISO 9002 en el 2004. 4,0 0,8 4,9

6 La participación ciudadana en el proceso de control gubernamental. 4,4 0,9 4,7

7 La regionalización de actividades. 4,1 0,7 5,8

8 Relaciones internacionales importantes. 3,4 0,9 3,6

9 La reestructuración y modernización internas. 4,5 0,7 6,5

10La auditoría social que permite dignificar la función pública y devolver la credibilidad al sector político. 4,2 1,2 3,6

11 La auditoría social que permite rescatar la credibilidad de la institución. 4,3 1,2 3,6

12 El diálogo con los alcaldes. 3,8 1,0 3,9

13 Coordinación del acompañamiento de organismos multilaterales. 3,8 0,8 5,1

14 Acercamiento con la sociedad civil organizada 4,4 0,7 6,5

15 Convenios bilaterales con entidades de fiscalización superior o de control 4,1 0,8 4,9

16 La plataforma tecnológica disponible en el mercado 4,0 1,0 4,0

Fuente: Cuadro A-2

OPORTUNIDADESCalificaciones

OPORTUNIDADES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS: IMPORTANCIA RELATIVA

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Promedio Desviación

Gráfico 2

29

Análogamente, se aprecian divergencias importantes en otros temas como los bajos sueldos, la inexistencia de una visión estratégica y el clima interno. Como era de esperar, temas como la falta de credibilidad de las autoridades y de la institución alcanzaron calificaciones más elevadas por parte de la sociedad civil, reflejando claramente la divergencia de opiniones al respecto.

• Entre las amenazas (Gráfico 4), la más importante y de mayor consenso fue la ausencia políticas de estado en el tema del control y la participación (4.5 y divergencia menor a 1), seguida muy de cerca por la corrupción, la infiltración de la CGC por grupos de poder, el canibalismo del ambiente político, el riesgo de obsolescencia de los sistemas por lentitud de los cambios y la rigidez de la cultura de gestión predominante en el sector público guatemalteco. Incluso el punto relativo a la falta de transparencia de la sociedad civil alcanzó una calificación de 4, reflejando un nivel de divergencia medio.

Otros planteamientos como la falta de voluntad política del Gobierno Central y aquellos asociados al ambiente político e institucional alcanzaron calificaciones levemente, menores pero aún superiores a 3.5 y poca divergencia. En general, se aprecia una valoración importante de todas las amenazas planteadas.

En conclusión, los factores considerados como críticos tanto por los funcionarios de la CGC como por los representantes de la sociedad civil están asociados a la nueva legislación, la capacitación y los recursos humanos, la gestión y la organización de la CGC para el control y la participación, la falta de recursos financieros, el ambiente político y los problemas asociados a la modernización de las instituciones y la gestión pública.

Por último, llama la atención la divergencia de opiniones entre la sociedad civil y los funcionarios, particularmente en lo relativo a las fortalezas y las debilidades. En ella se combinan problemas comunicacionales con una abierta divergencia ligada a intereses contrapuestos que deben ser discutidos y consensuados como parte del desarrollo de cualquier mecanismo de participación ciudadana en el control gubernamental.

Sin embargo, la experiencia de otros procesos de modernización de la gestión pública y la necesidad de incorporar la participación ciudadana en el control gubernamental para fortalecer su eficacia y su eficiencia, hacen pertinente formular algunos comentarios respecto a la actual institucionalidad legal y la correspondiente estructura organizacional. Para ello se considera como marco de referencia la tipificación de problemas institucionales propuesta en el punto 3.1 y los factores críticos planteados en el diagnóstico precedente.

30

Promedio General

Desviación Standard

1Faltan recursos financieros para afrontar los desafíos planteados (escasez presupuestaria).

4,2 1,3 3,1

2El personal aún no está suficientemente capacitado para cumplir cabalmente las directrices de la ley de contraloría. 4,0 1,0 4,0

3No hay indicadores de desempeño que permitan medir apropiadamente el desempeño y los resultados de la CGC.

3,9 1,2 3,3

4 Atraso del SAG en relación al SIAF. 2,8 1,7 1,7

5Los ejecutivos de la CGC no comparten una visión de futuro, existen diversas interpretaciones de la realidad y poca discusión sobre estos temas, cada uno empuja para donde cree que deben ir las cosas.

2,2 1,5 1,4

6Hay desmotivación, ausentismo y descuido en el personal, frecuentes quejas por situaciones consideradas injustas. 2,9 1,2 2,4

7Existe la sensación de que la información necesaria para la toma de decisiones es poco confiable y que los sistemas de información son confusos, ausentes o descoordinados.

2,5 1,4 1,8

8 Proliferación de rumores internos. 2,6 1,1 2,3

9 Los sueldos aún son bajos. 3,0 1,5 2,0

10Faltan medios técnicos para realizar auditorías: insuficiencia de recursos tecnológicos.

4,1 0,7 5,8

11No hay suficiente claridad en las razones para crear el o los mecanismos de participación ciudadana.

3,3 1,2 2,7

12 La falta de credibilidad de las actuales autoridades. 3,2 1,7 1,9

13La falta de credibilidad de la institución ante la ciudadanía por el pasado y el presente. 3,7 1,2 3,1

14 La falta de independencia institucional. 4,0 1,3 3,0

15 Falta de instalaciones físicas, equipo y transporte. 3,5 1,3 2,7

16 Faltan recursos humanos en cantidad y calidad. 3,8 0,8 5,1

17 La capacitación y entrenamiento no son obligatorias 3,4 1,6 2,2

18 No hay una práctica regular y auténtica de participación ciudadana. 3,8 1,1

19 Hay poca información al país de las actividades de la institución. 4,2 0,8

20No hay personal ni recursos suficientes para responder a un incremento de la demanda ciudadana de control gubernamental.

4,5 0,7

21 Muchas denuncias ante la CGC quedan sin respuesta: sensación de inacción. 3,8 0,9

22 No hay mecanismos efectivos y transparentes de acceso a la información. 3,7 1,3

23 Predomina la auditoría “de escritorio”. 3,5 1,3

24 La CGC aparece como el “mastín” del estado contra el poder local. 3,4 1,4

25 El retraso en los trámites y procedimientos refleja intereses políticos. 3,7 1,3

26 Falta un sistema de sanciones internas para el bajo desempeño del personal 3,8 1,2

27Nueva estructura organizacional aún no consolidada, se requiere un diseño/rediseño de procesos como paso para su consolidación.

3,2 0,9

28Muchos procesos aún son manuales y tampoco existen manuales de procedimientos.

3,9 0,9

29 Operamos con el mismo presupuesto del año pasado 4,4 0,7

Fuente: Cuadro A-3

DEBILIDADESCalificaciones

DEBILIDADES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS: IMPORTANCIA RELATIVA

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Promedio Desviación

Gráfico 3

31

Promedio General

Desviación Standard

1 El ambiente político, proclive al canibalismo externo e interno. 4,1 0,8 4,9

2 Riesgo de obsolescencia de los sistemas de control ante lentitud de los cambios. 4,1 0,7 5,8

3Los grupos de poder económico/político que influyen y/o controlan las decisiones nacionales y, en particular, las del sector público. 4,2 0,6 6,9

4Infiltración de la CGC por parte de los grupos de poder permite filtración y mal uso de información.

4,3 0,6 6,6

5Medios de comunicación contrarios a la CGC por motivos políticos ya que la identifican con el gobierno y el frg.

3,8 1,4 2,7

6Ambigüedad de las causalidades para destitución del contralor podría permitir juicios políticos.

3,8 1,3 3,1

7 La corrupción organizada que obstaculiza cualquier mejoramiento del control. 4,2 0,8 5,3

8 Resistencia al cambio tanto dentro como fuera de la CGC. 3,9 0,7 5,6

9 Impedimentos y obstáculos por parte del ministerio público. 3,6 1,0 3,5

10 Falta de otras instituciones que no dan información (SAT). 3,7 1,1 3,4

11 Falta de voluntad política del gobierno central. 3,6 1,2 3,0

12 No hay políticas de estado sino de gobiernos de turno y/o grupos en su interior. 4,5 0,9 4,8

13 Falta de transparencia de la sociedad civil 4,0 1,2 3,4

14Rol CGC tiene sentido solo si instituciones y sistemas públicos funcionan. Si no cambia cultura de gestión pública la CGC no podrá ejercer bien su control .

4,1 1,0 3,9

15Relación de la CGC con organizaciones de la sociedad civil o con la ciudadanía en general: riesgo de confusión. 3,5 1,0 3,3

16 Excesivo celo institucional por afán de protagonismo 3,9 0,9 4,1

17 Convertir los mecanismos de control civil en linchadores del control gubernamental. 3,7 1,1 3,4

Fuente: Cuadro A-4.

AMENAZASCalificaciones

AMENAZAS QUE ENFRENTA LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS: IMPORTANCIA RELATIVA

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Promedio Desviación

b) Institucionalidad y estructura organizacional de la CGC

El avance asociado a la nueva legislación que sirve de sustento al organismo contralor es fundamental para fortalecer el control gubernamental. Ello fue reconocido explícitamente por todos los entrevistados y por la elevada calificación y la baja dispersión de todos los planteamientos formulados en torno a dichos aspectos. En el mismo orden de ideas, se consideró que la actual estructura organizacional de la CGC es mucho más

Gráfico 4

32

apropiada que la anterior (la cual se remontaba a 1956) para lograr los objetivos planteados, principalmente para viabilizar el desarrollo del Sistema de Auditoria Gubernamental (SAG) ligado al SIAF.

Sin embargo, la experiencia de otros procesos de modernización de la gestión pública y la necesidad de incorporar la participación ciudadana en el control gubernamental para fortalecer su eficacia y su eficiencia, hacen pertinente formular algunos comentarios respecto a la actual institucionalidad legal y la correspondiente estructura organizacional. Para ello se considera como marco de referencia la tipificación de problemas institucionales propuesta en el punto 3.1 y los factores críticos planteados en el diagnóstico precedente. Ciertamente, tratándose de una estructura organizacional en pleno desarrollo, los comentarios y sugerencias debieran servir al menos de contraste y referencia para las decisiones a adoptar.

En primer lugar, es comprensible y habitual en la legislación guatemalteca la profusión de objetivos y atribuciones que se asignan al organismo contralor. Sin embargo, ello tiende a desdibujar la misión institucional. Una revisión del artículo 3 de la Ley permite detectar redundancias y reiteraciones cuya eliminación no afectaría mayormente el instrumento legal sino que al contrario podría contribuir a transmitir el mensaje de manera más simple y efectiva. Los objetivos fundamentales podrían referirse a:

i) verificar la probidad, eficacia, transparencia, economía y equidad de la gestión institucional, es decir, que se realice de acuerdo a la legalidad vigente;

ii) verificar la probidad de los servidores públicos a través de la rendición de cuentas;

iii) promover y vigilar la calidad del gasto público en resguardo del patrimonio público;

iv) contribuir al fortalecimiento de la capacidad gerencial del Estado para una ejecución más eficaz y eficiente de las políticas del gobierno.

El resto de los objetivos planteados en el citado artículo corresponden a variaciones de los cuatro anteriores o a medios para lograrlos. Por ejemplo, la capacitación no es un objetivo en sí mismo sino un medio para cumplir los objetivos.4 Algo similar sucede con la modernización de los sistemas de auditoria interna y externa, la promoción del intercambio de información y los mecanismos de participación ciudadana. Al parecer, los objetivos podrían incluso ser reducidos a dos: Probidad y Calidad del Gasto. El segundo objetivo incorporaría los atributos de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso de recursos públicos.

Lo planteado no sería tan preocupante de no ser por la posibilidad de que las autoridades de turno interpreten libremente los objetivos y dispersen las actividades de la CGC, por ejemplo orientando la organización a gestionar programas de capacitación o de fortalecimiento de la gerencia pública pero descuidando sus funciones contraloras. No es, por lo demás, poco frecuente que estas actividades se confundan con resultados exitosos de la gestión mientras la ciudadanía sigue percibiendo deficiencias importantes en el control gubernamental. La confusión de medios con fines se vincula con la ausencia de una misión clara y la carencia de una gerencia orientada a cumplir resultados. 4 Ello no implica cuestionar la importancia de la capacitación. Muy por el contrario, la formación de capital humano es una condición necesaria –e incluso suficiente- para alcanzar cualquier objetivo de mejoramiento del control gubernamental.

33

Otro aspecto a señalar es que, posiblemente por la frondosidad de conceptos y “buenos deseos”, se podría interpretar fácilmente como que la Ley está asignando funciones de control de gestión a la CGC, en circunstancias que normalmente la misión de los organismos contralores está más bien en la línea de la auditoria externa e interna, disciplina diferente al control de gestión (aunque estrechamente vinculada).

En el caso de las atribuciones (artículo 4) todas ellas se resumen en la primera, donde se plantea que la CGC es el órgano rector del control gubernamental y quizás podrían ser detalladas a nivel del reglamento de la Ley.

En segundo lugar, la observación más importante se refiere al capítulo de Estructura Orgánica5 desarrollado en el Reglamento de la Ley que se corresponde con la falta de precisión y abundancia de objetivos y atribuciones ya citados. Responde, además, a la costumbre de crear instancias organizacionales ad-hoc para resolver problemas administrativos o de gestión que requerirían un rediseño más integral de procesos, organización y sistemas.

Se crean las Subcontralorías de Probidad y Calidad del Gasto donde el grueso de las funciones nuevas está en la segunda pero el mayor volumen de trabajo corresponde a la primera. Tal pareciera que todo lo que no está en Probidad se agrupa en Calidad del Gasto sin mediar una argumentación clara, entre otras cosas, por la poca claridad respecto a lo que se debe entender por calidad del gasto.

El Reglamento de la Ley propone tres niveles organizacionales: Superior, De Apoyo y Ejecutivo. El Nivel de Apoyo agrupa 11 dependencias, todas dependientes del Contralor. Además, se crea una tercera figura organizacional, la Dirección General de Administración, cuyo rango jerárquico es, en la práctica, similar al de las Subcontralorías6 (ver Gráfico 5 ). Esta aglutina las funciones de Finanzas, Administración y Recursos Humanos ejerciendo funciones de coordinación y control de dichas actividades. Una inconsistencia evidente en el texto del Reglamento es que estas tres funciones aparecen listadas en el Nivel Ejecutivo mientras la Dirección General aparece en el de Apoyo.

Las dependencias definidas en el Nivel de Apoyo responden a criterios diversos, algunos de los cuales son pertinentes en tanto otros no parecen tener mayor justificación. Entre los que responden a una lógica organizacional están Asuntos Jurídicos, Auditoría Interna, Relaciones Públicas e Informática. En el caso de Proyectos Internacionales y Cooperación Internacional no está clara la diferencia entre ambas pues aluden a temas similares y debieran fusionarse. El área Asesorías Específicas es una costumbre institucional del sector público guatemalteco para “legalizar” la existencia de múltiples asesores contratados bajo diversos criterios y proyectos (también podría ser eliminada).

La unidad Inspección General (Art. 21 del Reglamento) tiene sentido como instancia a cargo del “control de calidad” interno (control de gestión) pero no se entiende las razones para asignarle la función de gerencia del proceso de participación ciudadana en el control. Se supone que debe “promover mecanismos de comunicación con los entes

5 La Ley es cautelosa al referirse a la organización (Artículo 11) pues se limita a establecer un marco general y deja al Reglamento la responsabilidad de desarrollar la estructura funcional. En dicho contexto, la Ley no establece limitaciones explícitas a la creación de direcciones y otras unidades organizacionales sino que se limita a destacar algunas de ellas. 6 Al menos, así se desprende de la posición que ocupa en el organigrama suministrado por la CGC.

34

auditados y la sociedad civil para que denuncien actos de corrupción” con lo cual opera como una especie de oficina receptora de denuncias internas y externas con algunas funciones de línea (“ejecutivas”) asociadas a las contra revisiones (Art. 8 de la Ley) de auditorías gubernamentales.

Gráfico 5

Organigrama actual de la CGC

Fuente: CGC.

Contralor General

Proyectos Internacionales

Secretaría General

Relaciones Públicas

Asesoría Específica

Probidad

Subcontraloría Probidad

Subcontraloría Calidad del Gasto

Dec

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Ética y Moral

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Auditoria Gubernamental

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RRHH

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Planificación

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Asuntos Jurídicos

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El Centro de Profesionalización (CEPROG) es una unidad encargada de planificar y ejecutar la capacitación profesional para el control gubernamental tanto del personal de la CGC como para otras instituciones públicas. Dada la gran importancia del tema, la pregunta es si la proliferación de entes de capacitación al interior de las instituciones públicas ha resuelto el problema. Por lo general, dichas unidades dependen de la existencia de financiamiento internacional ya que los fondos presupuestarios rara vez cubren las necesidades financieras de la capacitación profesional. Cuando termina el financiamiento externo los programas de capacitación desaparecen o entran en decadencia.

En lugar de crear instancias organizacionales frágiles y condenadas a la decadencia, pareciera más práctico y efectivo contar con una unidad de tamaño reducido y muy alto nivel orientada al diseño y la gerencia más que a la ejecución directa de programas de capacitación.

La unidad de Planificación está encargada de la rutina de preparación de los planes anuales operativos y del plan estratégico institucional. Al respecto, conviene acotar que estas actividades no deben ser vistas como un ritual rutinario sino como la evaluación y cálculo estratégico asociada a la definición y evaluación de objetivos, estrategias y acciones de la organización en el cumplimiento de su misión. Dicha actividad debe propiciar el diseño de objetivos y metas internos así como compromisos de gestión específicos de cada dependencia o programa incluyendo los mecanismos para evaluar y hacer seguimiento del cumplimiento. En tal sentido, debiera asociarse estrechamente al control de gestión.

En la práctica, las 11 dependencias del Nivel de Apoyo podrían ser reducidas drásticamente previa revisión y redefinición de funciones y los respectivos procesos de trabajo involucrados. Más adelante se formulan algunas sugerencias en esta dirección.

La Dirección General de Administración y Finanzas no tiene mayor sentido en la forma que ha sido definida, salvo la creación de un nivel burocrático adicional en un área de servicio y apoyo (un “peaje” adicional para la prestación de servicios administrativos y financieros al resto de la organización).

Por otro lado, al incluir Recursos Humanos bajo el control de esta Dirección General, se está reconociendo explícitamente que dicha función es vista más como un tema de administrar cargos, sueldos y salarios que como desarrollo estratégico integral del capital humano de la institución. La sobredimensión del área de Administración y Finanzas implica en el fondo el reconocimiento de la necesidad urgente de rediseñar a profundidad los procesos administrativos incorporando criterios de atención al cliente interno, tecnologías de información, entrenamiento del personal e infraestructura informática de punta. Se percibe, además, cierta duplicación de funciones con las especificadas para el CEPROG (“...Planificar, coordinar y evaluar programas de capacitación, asistencia laboral.....”-Art. 41- vs. “...planificar, diseñar, actualizar contenidos del plan de capacitación....”-Art.32-).

En el Nivel Ejecutivo, la existencia de la Subcontraloría de Calidad del Gasto no queda claramente justificada cuando entre las dependencias que dependen de ella se ubica una Dirección de Calidad del Gasto y otras dependencias cuya característica es que responden a una lógica diferente. Por ejemplo, en el caso de Auditoría Gubernamental esta

36

se divide por sectores, Gobierno Central y Descentralizadas, Municipales, Entidades Especiales; Infraestructura Pública es una dependencia que realiza Control de Obras, administra Laboratorios y establece Normas de calidad. Por último, Asesoría Técnica es una especie de oficina de apoyo para la medición y análisis de los resultados de gestión, confundiéndose en gran medida con las otras dependencias. En una redefinición organizacional podría ser eliminada.

El peso de la descentralización de operaciones tampoco esta reflejado adecuadamente en el organigrama. En efecto, la función de Contraloría Regional aparece ubicada en una Subdirección de Gobiernos Municipales dependiente de la Dirección de Auditoría Gubernamental. A juzgar por la escasa delegación de autoridad y funciones, las actividades de control gubernamental seguirán fuertemente centralizadas a pesar del discurso descentralizador.

Adelantando una conclusión, es posible que el organigrama de la CGC ganara mucho en operatividad si se hiciera más plano, eliminando jerarquías y fortaleciendo las unidades organizacionales resultantes, entre otras, las Contralorías Departamentales y/o Municipales. Ello se podría acompañar con una reducción de las Direcciones de Apoyo y la revisión de funciones para establecer con mayor claridad cuales son ejecutivas y cuales de apoyo.

En síntesis, la Ley no requiere cambios en el corto plazo pero el Reglamento debiera ser reestructurado a partir de una revisión integral de los macro procesos (procesos asociados a la misión del organismo), procesos de apoyo y micro procesos (operativos). El levantamiento de procesos ya realizado puede ser un excelente punto de partida para este rediseño integral de los procesos y la organización. Ello implica, por cierto, discutir y establecer metas concretas de reducción de tiempos, reducción de costos y metas a lograr por los diversos procesos de misión y de apoyo para proceder a su rediseño o diseño. En particular, el ámbito de la participación ciudadana debiera ser realzado para abandonar el criterio actual asociado solo a la denuncia “protocolar” y puntual e incorporarla realmente al proceso de control gubernamental.

En lo relativo al control ciudadano, la CGC ha venido trabajando de manera informal en una propuesta cuyas reflexiones preliminares de esbozan a continuación.

i. Creación de Comités de Auditoría Social (COAS) a nivel municipal, con énfasis en la participación ciudadana a nivel de la prevención de ilícitos. Los COAS serían comisiones de notables cuya función es supervisar el trabajo de las autoridades y de los auditores de la CGC a nivel local. La idea es que sean promovidos a nivel departamental por un Coordinador (posiblemente uno por Departamento) seleccionado para tal efecto desde la CGC. La línea de reporte sería a la Inspección General de la CGC.

ii. Creación de Comités de Auditoria Social a nivel del Gobierno Central, integrados por funcionarios antiguos y notables de las instituciones. La idea es que puedan fiscalizar al auditor interno y al auditor externo, reportando también a la Inspección General de la CGC.

iii. Formación de un Frente Nacional para la Transparencia (FRENAT) integrado por los 22 Coordinadores Departamentales, un representante de cada ministerio y notables de la sociedad civil.

37

iv. La CGC debería evolucionar para apoyarse en un cuerpo colegiado, tipo “tribunal de cuentas”, diferente al definido por la Ley de Contraloría anterior y más cercano a la idea del Tribunal de Cuentas de Brasil.

Estas ideas se inspiran parcialmente en los CAS de la República Dominicana con algunas diferencias importantes pues en este caso los Comités no dependen de la Contraloría sino del Departamento de Prevención de la Corrupción perteneciente a la Procuraduría General.

Una observación importante al mecanismo esbozado es que está concebido para ser implementado desde la CGC y los COAS constituyen en la práctica una especie de canal de captación de denuncias que deben ser planteadas a la Inspección General de la CGC y que pueden afectar a los organismos del gobierno y a los propios auditores de la CGC.

La composición de los COAS no está definida pero se considera la posibilidad de que sean integrados por “notables” seleccionados por la propia población a través de sus organizaciones de base y aprobados por la CGC. Esto introduce una rigidez en el mecanismo pues verticaliza la designación y la deja sometida a la potestad de la CGC. Por otra parte, los Comités propuestos a nivel de Gobierno Central estarían formados por funcionarios de los propios organismos, lo que desnaturaliza totalmente la idea de la participación ciudadana en el control.

Ciertamente, el nivel preliminar de la proposición impide emitir un juicio más definitivo pero su línea de argumentación permite señalar que es una iniciativa interesante pero que adolece cuando menos de tres debilidades: i) esta concebida, en la práctica, como un departamento de la CGC que ejercería la tutela de los COAS, ii) mantiene una línea de reporte tipo denuncia y canalizada a través de una sola instancia al interior de la CGC, restando flexibilidad y agilidad al procedimiento y iii) las instancias de participación propuestas carecen de autonomía, particularmente las asociadas al Gobierno Central.

38

4. Bases para el diseño de la propuesta

4.1 Objetivos

• Desarrollar mecanismos institucionales para incorporar a la ciudadanía (personas y organizaciones) al control gubernamental.

• Adecuar el ambiente organizacional de la CGC para integrar la participación ciudadana propiciando la generación y arraigo de una nueva cultura del control gubernamental basado en la participación.

• Revisar y adecuar la legislación general y específica (por ejemplo, el Reglamento de la CGC) para incorporar principios, normas y prácticas de participación.

• Contribuir a fortalecer, dignificar y legitimar la función de control gubernamental abriendo espacios de diálogo con la sociedad civil.

• Contribuir al desarrollo de una cultura de gerencia por resultados y medición del desempeño tanto en el gobierno como en la sociedad civil.

• Estimular la capacidad de crítica constructiva de los ciudadanos sin distinción de género, posición económica, etnia o condición social.

• Definir estrategia de implementación de la propuesta de participación ciudadana en el control, estableciendo criterios y procedimientos adecuados a los posibles escenarios.

4.2 Lineamientos Estratégicos

Una vez establecidos los objetivos de la propuesta, corresponde proponer algunos lineamientos o principios rectores para orientar la toma de decisiones tanto en el diseño como en la implementación de las acciones para el logro de los objetivos.

• Proactividad. El control ciudadano no puede limitarse a la denuncia y la divulgación de problemas o anomalías, su verdadero sentido es que se traduzca en propuestas y soluciones concretas y efectivas.

• Autonomía. La instancia de control ciudadano no debe estar involucrada ni en el diseño ni en la gestión de los programas o actividades objeto del control. Debe, además, ser independiente respecto de la administración pública. El control social no puede ni debe depender del control estatal pues ello lo hace vulnerable. La CGC no es “propietaria” de las instancias de control aunque puede auspiciarlas y apoyarlas.

• Flexibilidad. Los órganos de control de la sociedad deben ser lo suficientemente flexibles como para que cualquier ciudadano individual y/o representante de alguna organización social de cualquier tipo puedan constituirse como sujetos directos del control. La participación en el control es un derecho que debe respetarse y

39

garantizarse por el hecho de ser ciudadano y no por pertenecer a uno u otro tipo de organización.

• Claridad de misión. La misión del mecanismo de control ciudadano debe ser clara y precisa en relación a su capacidad técnica, política e institucional para ejercer efectivamente tanto el control como sus consecuencias.

• Empoderamiento. El sistema de control debe contar con los recursos directos (poder de veto, elecciones, deliberación pública…) e indirectos (legislación, recursos administrativos…) que permitan ejecutar efectivamente sus decisiones y contar con recursos para ello.

• Capacitación práctica. El ejercicio del control ciudadano implica capacitar masiva y permanentemente a los diversos actores al momento de ejercer sus funciones y derechos. En tal sentido, la capacitación es un mecanismo específico para el empoderamiento de la de la ciudadanía.

• Procesos explícitos. El proceso de decisiones asociado al control ciudadano debe ser explícito y formalizado, incluyendo objetivos, trayectoria de la denuncia, destinatarios y acciones respectivas.

• Amplitud. No se debe restringir ni la forma ni el mecanismo de control, este debe ser aplicado a todos los programas públicos, a todos los niveles de la administración pública.

• Integralidad. El control ciudadano está asociado al control ejercido desde el Estado, al cuál apoya y del cuál se retroalimenta. Si este es débil, también lo será el control social. El desarrollo del control ciudadano está estrechamente asociado, por lo tanto, a la modernización de la gestión pública y, en particular, al desarrollo organizacional del organismo contralor y el resto de los organismos de control gubernamental, contribuyendo a legitimar dichos procesos.

4.3 Ejes de acción: participación ciudadana, control gubernamental y desarrollo institucional

Para fortalecer efectivamente la participación ciudadana en el control gubernamental es necesario, por una parte, desarrollar mecanismos de participación viables y accesibles para individuos y organizaciones y, por otra, propiciar al interior de la CGC una cultura acorde con la participación y la gerencia por resultados en el marco de la modernización del Estado y de la gestión pública. La participación ciudadana en el control no es viable (o será predominantemente retórica) si el paradigma de gestión pública se basa en el estilo “caja negra” que excluye la participación ciudadana en el control7.

En tal sentido, no se propone solo un mecanismo de participación puntual sino un conjunto de cambios y ajustes tanto a la institucionalidad del control como a las organizaciones encargadas de ejercerlo. Se trata de promover un cambio de la lógica institucional y organizacional para dar cabida a la evaluación de resultados y a la participación ciudadana como parte de dicho proceso. 7 Ver capítulo 2, punto 2.1 de este documento.

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Este desarrollo no compete solo al sector público – mucho menos a un segmento del mismo - sino que debe ser abordado conjuntamente a través de una coalición estratégica público-privada para integrar la participación ciudadana en el control gubernamental. El riesgo de plantear la participación ciudadana en el control gubernamental al margen de una modernización integral es que más tarde o más temprano sea reabsorbida por la inercia de la gestión pública tradicional y/o manejada como una formalidad impuesta desde fuera pero ajena a la dinámica de la administración pública.

Sin embargo, tampoco la implementación de mecanismos de participación puede esperar la maduración del cambio estructural y de las alianzas estratégicas. Por el contrario, una participación ciudadana práctica y proactiva puede contribuir a viabilizar posibles alianzas y a profundizar los cambios estructurales siempre y cuando responda a una visión coherente del futuro y sea parte de una estrategia de modernización integral del sector público.

En este orden de ideas, se proponen seis ejes de acción para un desarrollo integral de la participación ciudadana en el control gubernamental:

• el primero, propone mecanismos de participación ciudadana a ser incorporados al quehacer de la CGC para apoyar su acción de control, contribuyendo a asegurar el cumplimiento eficiente de las metas y objetivos de los programas públicos;

• el segundo, aborda el fortalecimiento de los procesos y la organización interna de la CGC para cumplir más eficazmente su misión institucional y, en particular, para incorporar la participación ciudadana como factor sustantivo del éxito de la auditoría gubernamental y el control de la gestión pública;

• el tercero, se refiere a la capacitación e información tanto del personal de la CGC como la ciudadanía en general para propiciar una participación más productiva y una mayor calidad del control ciudadano;

• el cuarto, se relaciona con la evaluación de programas públicos incorporando a la sociedad civil en dicho proceso e institucionalizando la rendición de cuentas por parte de los responsables de la administración de fondos públicos;

• el quinto, se refiere a la modernización del sector público para fortalecer su capacidad de gestión y servicio a los usuarios, creando las condiciones estructurales para una participación ciudadana más efectiva en el control gubernamental;

• el sexto, alude a las modificaciones legales requeridas para facilitar e institucionalizar la implementación de los mecanismos de participación ciudadana en el control.

En el último punto de este informe se proponen elementos para la implementación de la propuesta, considerando factores del entorno político y/o institucional que pueden influir o condicionar su viabilidad. Las decisiones asociadas a cada escenario político-institucional dependerán de la evaluación y el cálculo estratégico de cada situación respecto a la viabilidad y pertinencia de las diversas opciones de cambio.

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a) Mecanismos de Participación Ciudadana

Las modalidades de participación de la sociedad civil en el control gubernamental pueden ser de diversa índole. Sin establecer una clasificación rígida, es posible identificar tres tipos de participación: la individual que es un derecho de cualquier ciudadano con prescindencia de su posición social, económica o étnica; la participación colectiva a través de la expresión de grupos y/o segmentos sociales no organizados; la participación colectiva a través de organizaciones de la sociedad civil.

Las tres modalidades son pertinentes y complementarias, aunque responden a lógicas no necesariamente coincidentes: la primera más bien extensiva, aleatoria y muy diversificada, la segunda también es extensiva pero con posibilidad de profundizar y focalizar el objeto del control, la tercera es más bien focalizada y orientada a la profundización del control.

Desde un punto de vista estratégico, la CGC podría ganar mucho en el cumplimiento de su misión si establece alianzas y convenios con la sociedad civil a partir de todas o de alguna de las modalidades anteriores. En las dos primeras modalidades, la alianza no es formalizada sino que debe responder a una lógica organizacional de orientación al usuario, entendido este como cualquier ciudadano que puede verse beneficiado o perjudicado por la acción pública y que, por lo tanto, está interesado en que los mecanismos de control funcionen adecuadamente. No es una alianza formalizada sino una filosofía de relacionamiento con los ciudadanos, entendidos estos como beneficiarios del control gubernamental. En Guatemala, la figura de los Centros de Denuncias ha intentado responder a este tipo de mecanismos de participación aunque la percepción ciudadana tiende a desconfiar asumiendo que se trata de un mecanismo unidireccional que no garantiza respuesta a las inquietudes y denuncias de la gente.

La tercera modalidad ha sido promovida principalmente por organizaciones de la sociedad civil pero con escasa comunicación con la CGC y el gobierno en general, además de pocos resultados concretos en términos de resultados de la fiscalización. El instrumento básico desarrollado parte del concepto de auditoría social como instrumento mediante el cual todo ciudadano en forma individual o colectiva puede y debe vigilar, supervisar y controlar la gestión pública y los resultados de la misma.

El problema es que la instrumentación del concepto es difícil sin contar con la colaboración e iniciativa de los órganos públicos de control. De hecho, el trabajo de auditoría social a desarrollar por organizaciones de la sociedad civil requiere algún tipo de alianza con los organismos de control estatales y principalmente con la CGC. De lo contrario, el ejercicio queda a nivel de retórica o, en el mejor de los casos, en el de denuncia calificada pero no canalizada ni respondida. El efecto político puede llegar a ser importante, pero el efecto sobre el mejoramiento del control gubernamental y los servicios a los ciudadanos es bastante dudoso.

Los mecanismos de participación que se proponen a continuación se inscriben en estas tres modalidades, de acuerdo a su naturaleza y especificación.

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Sistema de Procesamiento de Denuncias (SPD)

Se inscribe en la modalidad de participación individual y se busca desarrollar el concepto de los Centros Regionales de Denuncia, superando su carácter puntual bajo cuatro criterios centrales:

• El diseño de un sistema que defina y explicite no solo la recepción de denuncias sino todo el proceso involucrado (evaluación – transmisión – revisión – actualización – respuesta - archivo-medidas adoptadas - respuesta al denunciante - etc.) identificando responsabilidades, plazos y criterios de evaluación de resultados.

• El sistema debe incorporar mecanismos de gobierno electrónico como tecnología habilitante de la efectividad del proceso de recepción, procesamiento, respuesta de las denuncias ciudadanas. El sistema debiera operar a través de la página Web de la CGC pero no limitarse a ella, considerando que no toda la población tiene acceso al Internet como canal de comunicación. Ello implica no desestimar la posibilidad de mecanismos más tradicionales mejorados como buzones o el correo.

• La responsabilidad institucional del funcionamiento del SPD recae en la Dirección de Participación Ciudadana. En el período de transición organizacional la responsabilidad podría corresponder a la Unidad de Inspección, entendido como algo temporal.

• En la medida que no todas las denuncias serán de exclusiva competencia de la CGC, este organismo debería establecer convenios institucionales con otros organismos para garantizar su adecuado procesamiento.

El propósito de desarrollar un sistema es optimizar la participación ciudadana individual en el quehacer de la CGC permitiendo orientar a los ciudadanos, desarrollar las tecnologías de información asociadas al procesamiento de denuncias y garantizar que estas tengan una respuesta adecuada según su categoría y naturaleza. El desarrollo del SPD debe permitir que las denuncias alimenten efectivamente el trabajo de auditoría de la CGC en sus diversas modalidades y programas.

La operación del sistema a través de Internet debe permitir a los ciudadanos conocer en cualquier momento el estado de su denuncia mediante un código preasignado. Esto debe ser complementado, al menos por un tiempo, con atención telefónica y algunas oficinas de atención especializadas en suministrar información de las denuncias a las personas interesadas. En el futuro, y previo análisis de viabilidad, se podría considerar el diseño de “centros de información inteligentes” donde cualquier ciudadano podría acudir a consultar el estado de su denuncia o de algún otro trámite. Estos centros pudieran resultar de una alianza institucional entre varios organismos de control y/o de gobierno (por ejemplo, Municipios) como vehículo de canalización y agilización de las comunicaciones con la ciudadanía.

Audiencias Ciudadanas

Son un espacio de participación donde cualquier ciudadano que se considere afectado por la ejecución de programas públicos puede presentar su denuncia o emitir su opinión con garantía de ser escuchado. En este espacio participativo se busca recoger información que permita a la CGC fortalecer los procesos de auditoría en marcha o

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determinar el inicio de una investigación fiscal en el manejo de los recursos públicos. Es una instancia de consulta directa a la comunidad y sus actuaciones son de carácter consultivo y no vinculante.

Las audiencias se convocan para discutir aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de un organismo y en especial, cuando esté de por medio la afectación de derechos e intereses colectivos. Las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil podrán solicitar a la CGC la realización de audiencias ciudadanas las cuales, como se dijo, tienen carácter estrictamente consultivo.

La convocatoria a una audiencia ciudadana puede originarse en la CGC (operando a través de la Dirección de Participación), en el propio organismo gestor del programa o a solicitud de un grupo ciudadano que considere afectados sus intereses o simplemente que desea emitir su opinión. La evaluación regular de programas públicos sugerida en el punto anterior debiera establecer al menos una audiencia ciudadana para cada programa.

Aunque no sean vinculantes, los temas tratados en las audiencias deben ser procesados por los correspondientes organismos y los ciudadanos deben ser retroalimentados con los resultados de dicho procesamiento. De no operar esa retroalimentación, las audiencias perderían todo su sentido.

En síntesis, los propósitos de una audiencia ciudadana podrían ser los siguientes:

• Propiciar la participación de la ciudadanía en el control de la gestión pública.

• Escuchar las quejas y denuncias de la ciudadanía sobre malversación del patrimonio público.

• Recoger información que sirva de sustento para iniciar y/o fortalecer los procesos de auditoría que adelanta la Contraloría y determinar, si es del caso, el inicio de una investigación fiscal.

• Obtener el respaldo ciudadano a los pronunciamientos que se den respecto a las quejas y denuncias presentadas en la audiencia pública.

Una vez decidida la realización de una audiencia, su organización debe contemplar aspectos como los siguientes: establecer claramente el organismo o dependencia responsable, poner a disposición de los participantes, antes de la realización de la audiencia, la agenda a tratar incluyendo: participantes, documentación, propuestas o estudios sobre el tema, exposiciones previstas.

La convocatoria a una audiencia debe ser pública de manera que todos los interesados puedan asistir, abriéndose un registro de inscripciones que identifique claramente a cada participante. A efectos de ordenar el evento, se contará con un moderador y las presentaciones de los participantes deberán ser respaldadas por escrito.

La CGC podría establecer alianzas estratégicas con otras entidades públicas y/o privadas para la realización de una audiencia, por ejemplo, el Congreso Nacional o la Dirección de Presupuesto.

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Comités de Auditoría Social

Para la aplicación del control gubernamental, el sistema de auditoría gubernamental8 debe comenzar por incorporar el concepto de auditoria social En dicho contexto, se propone crear la figura de los Comités de Auditoría Social (COAS) que son órganos abiertos conformados por actores individuales y/o colectivos de cualquier naturaleza (territoriales, sociales o gremiales) electos por la comunidad en cualquier ámbito de acción (entidades estatales, municipales, contratistas públicos, fondos, etc.).

• Constituyen un mecanismo de la comunidad para controlar y vigilar programas y organizaciones públicas o que manejen fondos públicos con el objeto de verificar la calidad del gasto público y prevenir, detectar y reducir actos de corrupción.

• En la medida que el COAS se crea con una misión específica su duración no puede ser permanente aunque no se establezca un límite de tiempo. Su carácter transitorio viene dado por la naturaleza del objeto a auditar, las razones de la auditoría y los lapsos para obtención de resultados. Por ejemplo, la supervisión de un programa de obras públicas que tiene inicio y fin también debe ser acotada según se intente evaluar procesos, productos o impacto. En el caso de un Ministerio el objeto de la auditoría social no puede ser la institución como abstracción sino algunas actividades específicas o servicios al público y, en todo caso, las razones que motivaron la auditoría debieran evolucionar positivamente si esta es efectiva.

• El COAS puede ser creado por iniciativa directa de los ciudadanos, o de la CGC o de otra instancia pero en cualquiera de esos casos se requiere la elección de los miembros por parte de la comunidad organizada. Para ser miembro del COAS solo se requiere ser ciudadano sin discriminación de sexo, raza, condición social, religión o cualquier otra. Sin embargo, los miembros del COAS no podrán estar vinculados de ninguna manera con la instancia objeto de auditoría.

• El COAS gozará de plena autonomía frente a todas las entidades públicas o privadas y su actuación estará respaldada por una Ley o Decreto específico para garantizar el procedimiento acción. Los informes de auditoría podrán ser canalizados a través de la CGC y/o otros organismos que se considere pertinente por parte de los miembros del COAS sin que deba existir limitación alguna a su divulgación.

• El sistema de sanciones derivado de la acción del COAS debe ser explícito y establecido por Ley o Decreto (la Ley Orgánica de la CGC establece sanciones que debieran servir de base a este planteamiento), pudiendo incluir sanciones administrativas directas o indirectas (a través de la CGC), pecuniarias, suspensión de obras, destitución o suspensión de funcionarios y, en última instancia, el sistema judicial.

8: “El Sistema de auditoría gubernamental está constituido por las políticas, normas, metodologías y procedimientos que emita el Contralor, para orientar la práctica de los diversos tipos de auditoría entre otros, los siguientes: auditoría financiera, auditoria de gestión, auditoría informática, auditoría integral, auditorías especializadas y exámenes especiales.”(Artículo 16 del Reglamento de la Ley Orgánica de la CGC). A los tipos de auditoría mencionados habría que agregar la auditoría social.

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• La CGC podrá promover la constitución de COAS pero no podrá ejercer en ningún caso la tutela sobre ellos. No obstante lo anterior, la CGC cumplirá un rol de asesoría y apoyo a la capacitación de los miembros de los COAS.

• El Sistema de Procesamiento de Denuncias debe actuar como complemento y apoyo de los COAS operando a nivel regional a través de los Centros de Regionales de Denuncias. Previo análisis, las denuncias se podrían canalizar a través de los COAS existentes o constituir la base para promover la creación de un COAS por parte de la CGC.

• En apoyo al trabajo de los COAS la CGC debiera implementar auditorías itinerantes a nivel de regiones y municipios. Estas se orientan a profundizar, complementar o extender el trabajo de auditoría social interactuando con el COAS, en caso de que exista. Es posible, incluso, que la auditoría itinerante sea solicitada por el propio COAS para apoyar sus actividades. Este esquema se desarrollaría con un criterio similar al empleado en México.

Convenios Institucionales

La posibilidad de mejorar sustantivamente los resultados de la gestión del control gubernamental requiere la superación del aislacionismo de la CGC respecto de la sociedad civil y de otras instancias del sector público. De acuerdo con el diagnóstico, existe desconfianza y desconocimiento de la sociedad civil respecto de la CGC, de la CGC respecto de la sociedad civil y de la CGC en relación con otros organismos públicos como el Congreso Nacional.

El planteamiento básico consiste en reconocer las ventajas de combinar esfuerzos de control estableciendo alianzas estratégicas tanto con organizaciones de la sociedad civil y sector empresarial como con otras instancias de gobierno. Ello supone romper el círculo vicioso de incomunicación e identificar puntos de acuerdo para una agenda de trabajo conjunta con organizaciones y organismos. Ello no significa que las instituciones involucradas pierdan su independencia o identidad sino puedan identificarse situaciones y casos donde los intereses sean coincidentes.

Una primera modalidad de convenio es con otros organismos públicos, tal como se mencionó previamente, para llevar adelante la realización de audiencias ciudadanas en el marco de la evaluación de programas públicos. Entre ellos cabe mencionar el Congreso, el Ministerio Público, el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Salud y el de Educación, entre otros.

La segunda modalidad propone vincular a las organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial en las diferentes etapas de la auditoria gubernamental con enfoque integral que se adelantan en las entidades sujeto de control. En este contexto, la CGC suscribe un convenio de colaboración para vigilancia de la gestión pública con organizaciones conocedoras del sector o programa. La cooperación puede abarcar diversos ámbitos9:

9 Krafchik, Warren: What role can civil society and parliament play in strengthening the external auditing function? International Budget Project; Mayo, 2003.

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• Apoyo en capacitación y difusión de la sociedad civil en los temas de control gubernamental (se desarrollará en el punto siguiente).

• Alertar a la CGC de posibles problemas de control y sugerir la realización de auditorías.

• Seguimiento de Informes de Auditoría Gubernamental.

• Seguimiento de las conclusiones de las Audiencias Ciudadanas.

• Apoyo a la evaluación de programas públicos mediante la medición de desempeño e impacto.

Los convenios institucionales basados en todos o algunos de los puntos anteriores pueden ser suscritos con organizaciones de la sociedad civil, universidades, organizaciones gremiales y con los medios de comunicación que, por la naturaleza de su actividad, tienen mayor acceso a la información.

El propósito de estos convenios es fortalecer las estrategias de promoción y desarrollo del control ciudadano con el apoyo de importantes sectores sociales, gremiales, medios de comunicación, sindicales y organizaciones civiles, entre otros, articulando de manera conjunta los procesos de vigilancia de la actividad pública. De esta manera se puede combatir el aislamiento institucional y mejorar el control gubernamental sobre bases de cooperación y comunicación.

b) Desarrollo organizacional y de procesos de la CGC

Como se señaló en el diagnóstico la nueva legislación de la CGC representa un gigantesco avance respecto de la anterior. Sin embargo, la traducción de la Ley en una organización eficaz y eficiente puede ser mejorada con un rediseño de procesos que optimice tiempos, costos y resultados acompañado de un rediseño de la estructura organizacional para hacerla más plana y operativa, reflejando el mapa de procesos resultante del rediseño.10

A continuación se formulan algunas sugerencias en materia de organización y se propone una ruta crítica para el rediseño de procesos. Como es de suponer, las sugerencias organizacionales pueden ser modificadas posteriormente como resultado del rediseño de procesos.

Estructura organizacional

Una estructura organizacional acorde con el nuevo rol de la participación ciudadana y ajustada a los avances en materia de tecnologías de información, gobierno electrónico y auditoría gubernamental podría tener las características que se esbozan a continuación.

• Eliminación de las dos Subcontralorías y de la Dirección General de Administración para dar paso a la creación de un cargo único de Subcontralor. Para fines prácticos, evitando modificar la Ley Orgánica, se sugiere dejar vacante una de las Subcontralorías y la Dirección de Administración, asignando las atribuciones y funciones

10 Con seguridad, el Reglamento sí debe ser modificado. De hecho, la propuesta tiende a acercarse nuevamente a lo planteado por la Ley Orgánica, eliminando instancias creadas en el Reglamento.

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correspondientes a la restante. Reportando directamente al Contralor quedarían la Secretaría General (que absorbería las funciones actuales de la Unidad de Asesorías Específicas), Relaciones Públicas, Asuntos Jurídicos y Auditoría Interna. El Subcontralor vendría a ser el “gerente general” de la CGC encargándose también de supervisar los temas administrativos y teniendo bajo su línea de mando directa las unidades de Planificación y Control de Gestión, Informática, Cooperación (resultante de la fusión de Proyectos y Cooperación) y Capacitación (CEPROG), además de las Direcciones. Las no mencionadas desaparecen o se reestructuran.

• La unidad de Planificación y Control de Gestión resulta de la fusión de de Planificación e Inspección para formar una unidad cuya misión es diseñar el plan estratégico y monitorear el logro de resultados y metas, proponiendo decisiones correctivas o de profundización para facilitar el logro de los objetivos y metas de gestión y desarrollo.

• El CEPROG, como se planteó anteriormente, debe ser orientado al diseño y la gerencia más que a la ejecución directa de programas de capacitación. Para la ejecución operaría a través de convenios con entidades especializadas (por ejemplo, Universidades o el INAP) tanto nacionales como internacionales. De esta manera se evita crear infraestructura física e involucrar al organismo en la ejecución directa de programas que podrían ser ejecutados por organismos educacionales bajo la supervisión y control de calidad de la CGC. Fortalecer el CEPROG no implica agrandar sus dimensiones físicas sino mejorar su capacidad de gestión por resultados.

• El resto de las Direcciones del Nivel Ejecutivo serían las siguientes: Probidad, Ética y Moral, Auditoría Gubernamental, Infraestructura Pública, Calidad del Gasto. Como se sugirió anteriormente, la Dirección de Asesoría Técnica podría ser eliminada y las funciones no prescindibles distribuidas en el resto de las unidades organizacionales a las cuales se supone presta servicios. A las anteriores se agregan una Dirección de Participación Ciudadana y las Contralorías Regionales.

• La Dirección de Participación Ciudadana tendría la misión de desarrollar, promover y coordinar la participación ciudadana en el control gubernamental. Para ello se encargaría de la promoción y coordinación de las diversas instancias de participación ciudadana en su relación con la CGC. Cabe destacar que la creación de esta unidad organizacional no requiere modificación alguna de la Ley Orgánica, la cual –en su capítulo de estructura orgánica- se limita a establecer un marco general y a mencionar algunas unidades organizacionales a título de ejemplo. Este y los otros cambios sugeridos solo requerirían, en caso de ser implementados, una revisión y modificación del Reglamento.

• Las Contralorías Regionales deben ser establecidas una a nivel de cada Departamento para atender temas propios de la región. Se relacionarían matricialmente con las Direcciones, formando equipos de trabajo para tareas específicas relacionadas con la auditoría y la calidad del gasto. Su labor es de supervisión, facilitación y comunicaciones entre la CGC, la sociedad civil y el poder municipal. Para ello debería trabajar en colaboración estrecha con la Dirección de Participación, cuidando de no desarrollar aparatos burocráticos sino de agilizar el flujo de información y la toma de decisiones.

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• Las Direcciones de Administración, Finanzas y Recursos Humanos deben ser reconocidas explícitamente como áreas de servicio al resto de las unidades de la institución, fortaleciendo cualitativamente sus funciones e incorporando las más modernas tecnologías de información, pero evitando su sobredimensionamiento. La Dirección de Recursos Humanos debe jugar un rol fundamental en el desarrollo del capital humano de la institución, diseñando sistemas de incentivo, carrera profesional y evaluación del desempeño individual. Para ello debería trabajar en colaboración muy estrecha con el CEPROG.

Los cambios propuestos pueden ser reflejados gráficamente en el esquema que se presenta a continuación con todas las salvedades del caso atribuibles a su carácter preliminar.

Gráfico 6

Organigrama sugerido de la CGC

Contralor

Cooperación

Subcontralor

Planificación y C. de Gestión

Auditoría Gubernamental

Recursos Humanos

Administración y Finanzas

Relaciones Públicas

Participación Ciudadana

Probidad Ética y Moral

Calidad del Gasto

Infraestructura Contralorías Regionales

Auditoría Interna

Secretaría General

Jurídica

Informática

Centro Profesional

Contralor

Cooperación

Subcontralor

Planificación y C. de Gestión

Auditoría Gubernamental

Recursos Humanos

Administración y Finanzas

Relaciones Públicas

Participación Ciudadana

Probidad Ética y Moral

Calidad del Gasto

Infraestructura Contralorías Regionales

Auditoría Interna

Secretaría General

Jurídica

Informática

Centro Profesional

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Rediseño de procesos

A continuación se presentan algunos pasos y requisitos prácticos para la adecuación entre los procesos institucionales y los objetivos de cambio organizacional en el marco del desarrollo de la participación ciudadana.

i) Criterios que orientan el rediseño

Los criterios que definen la orientación del rediseño deben representar los objetivos del proyecto para determinar claramente la dirección de los aportes que el rediseño debe realizar a los actuales procesos y a la organización. Por ejemplo, dado un objetivo planteado en término de mejorar la eficiencia de un proceso, es posible plasmar este objetivo en términos de criterios para el rediseño tales como: reducir costos, disminuir el tiempo del proceso, automatizar intercambios de información, etc.

La determinación in-extenso de estos criterios puede diferir en los distintos procesos, aunque con seguridad se contará con un núcleo de criterios comunes. La selección y el consenso en torno a los criterios de rediseño constituyen la base para la detección de oportunidades de mejora en el diseño de los nuevos procesos, al tiempo que asegura la consistencia con los objetivos estratégicos del proyecto y la institución.

ii) Metas de rediseño

El acuerdo consensuado acerca de las metas del rediseño, permite conseguir un compromiso focalizado del esfuerzo de cambio de todas las personas involucradas en el trabajo. Las metas hacen verificable el logro de los objetivos planteados. Asimismo, el logro de metas hace posible difundir el éxito del proceso de rediseño y conseguir la confianza y compromiso al interior de la organización y en su entorno, con respecto al proceso de modernización de la empresa. Las metas deberán estar en relación con los problemas de servicios y procesos priorizados en el diagnóstico.

iii) Etapas del proceso de rediseño

Las etapas del rediseño deben estar alineadas con el objetivo y el contexto institucional en que se define un proyecto de esta naturaleza. En el caso de la CGC se han considerado las siguientes etapas:

Análisis de los actuales procesos: utilizando la información del levantamiento ya realizado que representa los procesos en un esquema formal de documentación que considera los aspectos centrales al proceso: entradas, salidas, transformación que realiza, recursos, medios, propiedad, tareas, mediciones, principales problemas, interrelación con otros procesos, etc. Este esquema de documentación del proceso considera la representación gráfica en diagramas de proceso que resumen adecuadamente los aspectos mencionados y otros específicos a procesos particulares.

Detección de oportunidades de cambio: a partir del estado de los actuales servicios y procesos, con sus principales debilidades, se determinarán oportunidades de cambio, en línea con los objetivos, criterios y metas de rediseños previamente establecidos. El énfasis no debiera ser mejorar marginalmente los antiguos procesos, sino encontrar aspectos estructurales del diseño de los mismos, cuyo cambio aporte significativamente a mejorar la calidad de los servicios y sus procesos asociados.

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Análisis de alternativas de mejoramiento del proceso: se buscan nuevas opciones para plantear el proceso desde una perspectiva base cero, en que se procede a ‘reinventar’ el proceso. Las proposiciones se generarán desde la perspectiva de los criterios y las metas establecidas para el rediseño de modo de generar alternativas comparativamente superiores a la definición actual de los procesos.

Proposición de rediseño: En base a las oportunidades de cambio detectadas, las opciones de rediseño integral, los costos y beneficios de cada opción y las prioridades institucionales, se generará un nuevo diseño de los procesos. Los nuevos procesos se definirán con el adecuado detalle y se representarán en un diagrama. La generación del proceso rediseñado, así como los pasos previos, requiere de un amplio consenso y participación, lo puede lograrse por medio de una metodología de talleres y trabajo en equipo.

Prueba de procesos rediseñados: Para asegurar la calidad del diseño generado, éste debe ser probado a través de la simulación de las distintas situaciones en que debe realizarse el proceso. En esta prueba, es necesaria la participación del personal con mayor conocimiento de los distintos aspectos del proceso y la institución.

Ajuste al rediseño: Los resultados de la prueba implicarán ajustes al nuevo diseño que solucionen los problemas detectados.

Documentación del nuevo proceso: El nuevo proceso es documentado en sus aspectos fundamentales. Se incluye la estructura normativa básica del proceso y el diseño básico de los principales “formatos” o “formularios” del proceso. Esto se concreta en elaborar un manual de procesos y procedimientos.

Recomendaciones de estructura organizacional: Producto del rediseño de los procesos y de los lineamientos estratégicos considerados, puede ser necesario repensar la estructura de la organización para que sea coherente con estos dos aspectos centrales. Esto deriva de que la estructura de nuevos procesos, fruto del rediseño, implicará crear nuevas funciones, adaptar otras y eliminar algunas que ya pierdan su sentido en el nuevo esquema. Por otro lado, las orientaciones estratégicas requerirán para su ejecución de una organización estructurada para desarrollarlas. Esto implica como resultado una proposición de estructura organizacional para el nuevo esquema de procesos. También incluirá las recomendaciones para generar el proceso de transición desde la actual organización y la interrelación de este cambio con la implementación de los procesos rediseñados.

Proposición de cargos en la nueva estructura organizacional: La actividad anterior se profundiza para incursionar en la definición de los cargos más relevantes de la nueva estructura. Esta definición implica una descripción del cargo, sus responsabilidades y el perfil de las competencias requeridas de quien lo desempeñe.

Análisis de dotación: Para la nueva estructura organizacional propuesta, se realiza un análisis de dotación óptima. Los elementos que se usarán como información de entrada a este proceso, son los resultados del rediseño, las conclusiones del diagnóstico, información de estudios previos y las opiniones de los equipos de trabajo que participan del desarrollo del proyecto.

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Mecanismos de evaluación de cargos: Para completar lógicamente el diseño de la estructura organizacional propuesta, es preciso agregar una recomendación para un sistema de evaluación de los cargos más relevantes de la nueva estructura. Además se entregarán los elementos para un ordenamiento jerárquico de ellos y las bases de comparación respecto al mercado laboral en vista a una asociación directa con una escala de remuneraciones asociada al cargo. El proceso de diseño de los aspectos detallados asociados a la estructura organizacional, condiciona y realimenta los aspectos considerados en la primera etapa de definición de esta estructura.

El diseño de un sistema de evaluación de cargos es un elemento cada vez más relevante en la gestión pública. Sus aplicaciones pueden orientarse a la entrega de incentivos por desempeño, al control de ejecución adecuada de las tareas y responsabilidades confiadas a cada cargo o a la calificación del personal. Sin embargo, diseñar un sistema de evaluación implica considerar cuidadosamente los elementos que deben ser incorporados, al tiempo que salvaguardar eventuales resistencias a la implantación de este tipo de mecanismos.

Plan de Implantación. A partir de los resultados del rediseño, es preciso definir un plan de implantación de los cambios. Este plan constituye una base preliminar para dimensionar y esbozar la fase de implantación del rediseño. Básicamente recoge los elementos esenciales comprendidos en el rediseño y las consideraciones que se desprenden de los cambios propuestos para la fase de implementación.

c) Capacitación y difusión para la participación en el control

La capacitación constituye uno de los ejes fundamentales del desarrollo de la participación ciudadana en el control gubernamental. En efecto, si los ciudadanos están bien informados y conocen los principios y objetivos de la auditoría gubernamental, su rol puede ser mucho más activo y efectivo.

La capacitación no puede ni debe ser solo para el sector público, aunque las actividades de capacitación como las realizadas a nivel municipal pueden ser claves. Si la estrategia es incentivar la participación de la sociedad civil (organizaciones y ciudadanos) es fundamental que la CGC promueva un proceso permanente de información y difusión con lenguaje y contenidos asequibles para las mayorías no especialistas en el tema. De allí la importancia de un convenio institucional basado en una alianza estratégica con los medios de comunicación y otros organismos de capacitación que puedan “traducir” el lenguaje técnico a uno asequible y atractivo para toda la población.

Capacitar auditores y otros funcionarios es muy importante, pero también es necesario que la sociedad civil conozca lo suficiente como para poder realizar un aporte efectivo al proceso de control. Además de la capacitación y difusión general a través de convenios con los medios, la CGC debe realizar también una capacitación más específica a los COAS, a organismos gremiales y organizaciones de la sociedad civil.

En todas las modalidades sugeridas la capacitación y difusión es fundamental para la implementación efectiva de los mecanismos de participación de la sociedad civil. Ello supone, por una parte, superar las diferencias existentes entre la CGC y los medios de comunicación y, por otra, incorporar en los programas de capacitación algunos orientados a

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la sociedad civil. La apertura comunicacional de la CGC puede ser realizada a través de la capacitación y la difusión basada en convenios interinstitucionales.

Además de la capacitación en temas de control gubernamental, la participación ciudadana requiere también una capacitación más transversal que abarca temas tales como Trabajo de Equipos, Auditoria Social, Preparación de Informes, Sistemas de Control de Gestión, etc. Esta es de particular importancia por ejemplo para el trabajo de los COAS en el marco del carácter asesor de la CGC.

Los planteamientos anteriores se enmarcan en el propósito de diseñar un programa de capacitación y difusión que incorpore los elementos señalados a los programas ya existentes. Este es un trabajo que debe ser realizado por especialistas en los temas propios del control haciendo equipo con especialistas en pedagogía y comunicación social.

d) Evaluación de Programas Públicos

La evaluación del resultado e impacto de los Programas Públicos no es una actividad sistemática ni habitual en Guatemala. A modo de excepción es posible citar casos como el PRONADE y el SIAS, donde se intentó realizar un ejercicio de diseño y medición de indicadores de desempeño. Sin embargo, ello es particularmente necesario considerando la proliferación de programas vinculados a los Acuerdos de Paz y al Grupo Consultivo auspiciado por la comunidad internacional.

La sociedad tiene el derecho y la obligación de conocer los resultados y el impacto de dichos programas como también de opinar respecto de su pertinencia y viabilidad en las etapas preparatorias tanto en aspectos operacionales, sociales y económicos como en el uso de los recursos financieros. De acuerdo con el mandato de la Ley, uno de los aspectos centrales de la misión de la CGC es ejercer el control gubernamental de los programas públicos a través de auditorías financieras, administrativas, de gestión, integrales y/o especializadas. Precisamente, la Dirección de Calidad del Gasto y la de Auditoría Gubernamental están encargadas de dicha tarea.

La evaluación de programas públicos puede ser estructurada en tres dimensiones complementarias: i) un cronograma regular de auditoría de gestión establecido por la CGC en conjunto con los diversos organismos responsables de los programas y con la DTP, ii) realización de auditorías integrales en base a un criterio aleatorio (por ejemplo, sorteo), iii) realización de auditorías a partir de una solicitud específica de la instancia encargada de la auditoría social.

Los ámbitos de control pueden ser procesos, productos y/o resultados intermedios y finales (impacto). Los procesos se refieren a actividades vinculadas con la ejecución del programa y responden a preguntas sobre costos y finalización de actividades. Los productos se refieren al vehículo o instrumento a través del cual se generan resultados a nivel de los componentes del programa. Los resultados se refieren a cambios en la población objetivo derivados de la aplicación del programa. Cuando se refieren a los fines del programa se habla de impacto (resultado final).

En todos los casos se requiere la existencia de indicadores de desempeño que respondan a objetivos y metas previamente acordados. Al menos, el proceso evaluador debe orientarse en tal dirección. Se requiere también la participación de la ciudadanía bien sea

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como experto o a través de las instancias de participación creadas para tal efecto (que se presentan en el punto siguiente). Todos los procesos de evaluación de programas deben ser de conocimiento público.

e) Modernización del sector público: planificación estratégica, medición del desempeño y gerencia por resultados

El ejercicio del control gubernamental tal como se tipifica en la Ley Orgánica de la CGC implica un salto cualitativo respecto de la rutina tradicional basada en las “glosas”. Su sentido fundamental es facilitar el cumplimiento de la misión de los organismos públicos desde la perspectiva del servicio a la ciudadanía.

Sin embargo, para que las innovaciones plasmadas en la Ley sean efectivas se requiere un mínimo de simetría entre el enfoque del control y el paradigma de gestión de los organismos y programas públicos. En concreto, es difícil evaluar resultados y medir indicadores de eficacia, eficiencia, economía y calidad de servicio, si los organismos entienden como resultado una lista de actividades intrascendentes y, entre otras cosas, no manejan indicadores de desempeño.

Así, para que el control gubernamental pueda cumplir efectivamente su cometido es necesario que el sector público guatemalteco consolide progresivamente un nuevo estilo y una nueva cultura de gestión compatible con el análisis estratégico, la medición del desempeño y la gerencia por resultados.

La incorporación de la lógica del análisis estratégico aplicado a la planificación promueve un mayor compromiso con los resultados en el uso de los recursos públicos e impulsa el mejoramiento de la calidad de los servicios prestados. El análisis estratégico consiste básicamente en establecer objetivos claros de lo que se quiere lograr para luego establecer acuerdos y diseñar estrategias para alcanzarlos, midiendo regularmente el éxito o fracaso de la gestión.

Con el fin de controlar los resultados tanto el público como los denominados “stakeholders” necesitan recibir información relevante respecto al uso de los recursos y el cumplimiento de los objetivos en las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía y calidad del servicio. Esta información es clave para los organismos de control, sean estos públicos o privados.

Para este propósito, se requiere impulsar la construcción de sistemas de metas e indicadores de desempeño en el marco de una utilización efectiva de la planificación estratégica11 y la evaluación regular de resultados asociados a las metas. Este requerimiento no es fácil de cumplir cuando se tienen muchos años operando bajo principios diferentes 12 y sobre todo cuando hay actores públicos y privados que se benefician de la mediocridad de la gestión pública a costa del grueso de los ciudadanos.

11 Muchos organismos tienen un documento llamado plan estratégico pero este es solo un requisito formal preparado por técnicos para cumplir ritos legales y no para apoyar la gerencia. En rigor, un plan estratégico debe ser un conjunto de acuerdos en torno al futuro y los medios para alcanzarlo que sirve de guía a la toma de decisiones gerenciales. 12 Ver proyecto BID/COPRE: “Plan de Acción para Modernización del Sector Público de Guatemala” (2003).

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La ruptura con el círculo vicioso expuesto puede ser iniciada a partir de una alianza estratégica entre organismo de control gubernamental y otros organismos públicos. A tales efectos se podría crear una Comisión Interinstitucional integrada por la CGC, MINFIN y SEGEPLAN (podría ser coordinada desde la Vicepresidencia) con la misión de impulsar la construcción de sistemas de metas e indicadores de desempeño. De hecho, el SIAF contemplaba dentro de su desarrollo la construcción de dicho sistema a partir de la Dirección Técnica de Presupuesto aunque hasta ahora no se aprecian mayores resultados.

El procedimiento sería iniciado por un instructivo de la DTP solicitando a los distintos organismos y programas de inversión un documento donde se declare la misión del servicio, sus objetivos de gestión a mediano y largo plazo, así como los Indicadores de Desempeño asociados a dichos objetivos. Para el desarrollo del trabajo se proporcionará apoyo metodológico y asistencia técnica a solicitud de los interesados.

En el caso de los que cuenten ya con Indicadores se revisará su pertinencia y calidad como expresión de las acciones relevantes del organismo. Ello permitirá corregir, profundizar o agregar nuevos indicadores que reflejen apropiadamente los resultados de la gestión.

Para cada uno de los Indicadores se deberá indicar el método de recolección de información de base (estadísticas, encuestas, etc.) las unidades responsables del análisis y los medios de análisis para determinar el valor de cada indicador.

Una vez acordados los Indicadores se definirán metas de gestión para el período presupuestario de que se trate y en coherencia con los objetivos de mediano y largo plazo. Las metas son la expresión, normalmente cuantitativa, del resultado comprometido en un plazo determinado y medido a través de un Indicador de Desempeño. Las metas deben ser exigentes, involucrar un real desafío institucional y estar disponibles para la discusión presupuestaria. Estas metas deben ser parte de la propuesta presupuestaria.

Los compromisos derivados de las metas y objetivos pueden servir de base para introducir la figura de Contratos de Desempeño de manera que los gerentes públicos sean responsables ante su ente contratante de los resultados obtenidos. Dichos contratos incluirán las metas y también mecanismos de estímulo que constituyan compromiso entre las partes firmantes.

Tanto los compromisos y metas de desempeño como los posibles Contratos, deben públicos y estar disponibles para cualquier ciudadano que lo requiera. Esta es una base fundamental para la posibilidad de realizar auditoría social.

El proceso esbozado no generará resultados en el corto plazo pero por esa misma razón su diseño, especificación y operación debiera ser iniciada a la brevedad posible. Con el uso extendido de Indicadores y Contratos de Desempeño no solo se hace posible una mejora en la calidad de la gestión pública sino que también se facilita apreciablemente el control de la calidad del gasto y de la gestión presupuestaria a ser realizado por la CGC y por la instancia ciudadana de auditoria social.

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f) Actualización de la legislación

La actualización del marco legal es un requisito importante para la institucionalización de los cambios sugeridos, Sin embargo, es preciso ser cauteloso para no hacer depender dichos cambios de la modificación del marco legal. La legislación es necesaria pero no suficiente. Enfrascarse en una modificación legal puede ser menos productivo que realizar cambios dentro del marco legal vigente y cuando aquellos hayan madurado lo suficiente y se hayan fortalecido posiciones políticas, entonces plantear el cambio legal. En conclusión, es recomendable dosificar los cambios legales de manera que no retrasen ni obstaculicen el desarrollo de los mecanismos instituciones, realizando ajustes recíprocos para garantizar la viabilidad del proceso de cambio.

El ajuste básico sugerido es el del Reglamento de la Ley Orgánica de la CGC identificando el momento más oportuno para plantearlo. Es decir, se sugiere no comenzar por dicha modificación sino dejarla para el momento en que los mecanismos de participación y los procesos al interior de la CGC hayan madurado lo suficiente como para ameritar el ajuste reglamentario.

El otro cambio legal necesario para dar cobertura institucional a los mecanismos de participación propuestos es la aprobación de una Ley de Transparencia que sancione las Audiencias, los COAS, los Convenios Institucionales y, en general, la nueva filosofía participativa. En caso de que la Ley no fuera viable a corto plazo, se debería crear un Decreto a nivel presidencial para dar una sanción legal mínima a los mecanismos propuestos.13 Se requiere, en todo caso, un grado mínimo de formalización que establezca reglas de juego y dé confianza a la ciudadanía en que los cambios serán permanentes.

13 A modo de referencia en anexo se incluye el modelo de Ley de Transparencia de la OEA, elaborado por el Dr. Enrique Isaac Groisman en el 2000.

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5. Estrategia de implementación y recomendaciones estratégicas

La propuesta presentada en el capítulo anterior implica la implementación de varios proyectos o ejes de acción cuya ejecución depende de la conjunción de factores complejos, ligados a la coyuntura política e institucional del país. Es, además, una propuesta de maduración lenta, como todo cambio institucional importante.

En el diagrama siguiente se resume gráficamente el trayecto resultante de la interacción de los ejes de acción ya señalados. Entre ellos, la implementación de los Mecanismos Participación Ciudadana y la Capacitación y Difusión conforman la “ruta crítica” para activar la participación ciudadana en el control gubernamental. A los anteriores se agregan el Desarrollo Organizacional (y de procesos) de la CGC y el Sistema de Evaluación de Programas como ejes de acción claves para una participación más efectiva y productiva. La Modernización del Sector Público y del marco legal son considerados como factores de entorno cuya implementación puede depender de múltiples factores, muchos de ellos no controlables

Gráfico 7

Visión de conjunto de la propuesta

Rediseño de Procesos CGC

Mecanismos de participaciónMecanismos de participaciónCapacitación y DifusiónCapacitación y Difusión

Desarrollo Organizacional CGC

Evaluación Programas

Rediseño de Procesos CGC

Mecanismos de participaciónMecanismos de participaciónCapacitación y DifusiónCapacitación y Difusión

Desarrollo Organizacional CGC

Evaluación Programas

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Teniendo como norte la propuesta resumida en el diagrama anterior, en los puntos que siguen se plantea, en primer lugar, una estrategia de implementación que se ajusta a la realidad de la coyuntura relacionada con la CGC y, en segundo lugar, algunas recomendaciones clave para viabilizar el éxito en cualquiera de los escenarios posibles.

5.1 Estrategia de implementación

La estrategia incide en la viabilidad de las propuestas definiendo los actores centrales del proceso, su interacción y los factores condicionantes del cambio. En tal sentido, los escenarios a dos años plazo (lapso asociado al período restante para completar el actual mandato en la CGC) dependen fuertemente de la decisión de la Corte de Constitucionalidad en relación al dictamen respecto al amparo presentado recientemente. Al respecto se abren dos opciones: que permanezcan las actuales autoridades transitorias por un tiempo variable e incluso por el período restante o, que en un lapso inferior a tres meses se designen nuevas autoridades por parte del Congreso.

La estrategia planteada asume que ningún escenario justifica el inmovilismo y que, por el contrario, es necesario transformar el problema actual en una oportunidad para avanzar de manera importante en la implementación de mecanismos de participación ciudadana en el control bajo el criterio de integralidad ya expuesto.

Lo anterior no supone necesariamente que se puedan implementar todas las proposiciones formuladas, pero al menos es posible avanzar en acciones de corto plazo teniendo presente la direccionalidad del cambio en el mediano y largo plazo. Ello implica, ciertamente, considerar otros factores que pueden ser no controlables con es el caso del financiamiento.

La estrategia asume que hay intereses coincidentes que permiten establecer una alianza estratégica entre diversas instituciones públicas y la sociedad civil para avanzar todo lo que sea posible en el mejoramiento del control gubernamental aprovechando la buena disposición de las actuales autoridades de la CGC y la precariedad de su mandato. En este sentido, la existencia de una alianza estratégica permitirá fortalecer y legitimar el actual mandato y los cambios que se puedan impulsar. En el peor de los casos, el nombramiento de nuevas autoridades podría contar con un esquema de apoyo a la modernización que podría obviar el habitual período de preparación asociado al nombramiento de nuevas autoridades.

En otras palabras, la estrategia de implementación supone desarrollar la “agenda del cambio” con participación de la sociedad civil y otros poderes públicos, de manera que las autoridades transitorias o las que sean designadas para culminar el período de dos años puedan contar con una ruta clara y un apoyo explícito a su gestión en el marco de la implementación efectiva de propuestas sustantivas de participación ciudadana y cambio estructural en el control gubernamental. Esto daría un sentido y una visión aceptada socialmente al quehacer de la CGC, más allá de intereses grupales o sectoriales.

a) Comisión Interinstitucional de Modernización del Control Gubernamental

La estrategia de implementación se concreta, en primer lugar, con la formación de una Comisión Interinstitucional de Modernización del Control Gubernamental, cuya misión es supervisar y orientar estratégicamente los cambios, legitimando y profundizando el proceso desde su inicio. Esta misión debe ser conformada y entrar en funciones a la

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brevedad posible pues los espacios señalados previamente no se mantendrán indefinidamente en el tiempo. Los objetivos de la Comisión son los siguientes:

• Desarrollar los mecanismos institucionales de participación ciudadana en el control gubernamental de acuerdo a una agenda de trabajo concertada entre la sociedad civil y la CGC.

• Adecuar y reestructurar la organización de la CGC de acuerdo a la propuesta ya formulada.

• Evaluar y modificar la legislación para validar y legitimar los cambios.

• Estimular la capacidad de participación de los ciudadanos mediante un proceso masivo de capacitación y difusión.

• Fortalecer, dignificar y legitimar el control gubernamental mediante diálogo con la sociedad civil y al interior del sector público.

Los integrantes de la Comisión Interinstitucional se especifican a continuación, en el entendido de que el planteamiento no excluye la posibilidad de que se decida incorporar otros actores no mencionados.

• CGC, como organismo de control gubernamental;

• poder legislativo, encargado de la discusión y aprobación de las leyes y la fiscalización de su cumplimiento;

• poder ejecutivo, como encargado del ejercicio de la función administrativa y las políticas de gobierno; y

• sociedad civil, para legitimar y profundizar los cambios ante el conjunto de la sociedad.

La idea de esta composición es que cada integrante pueda aportar su visión de la participación y el control desde su propia perspectiva y que el colectivo se beneficie de la interacción de dichos puntos de vista. Por otra parte, es una forma concreta de superar los “compartimientos estancos” por desgracia tan frecuentes tanto en el sector público como en la sociedad civil, contribuyendo sustantivamente al flujo de información y la transparecia.

La agenda de trabajo inicial de la Comisión podría tener los siguientes puntos, tomando como referencia las decisiones y actividades asociadas a las proposiciones de trabajo reflejadas en los ejes de acción.

• Conformación de un Equipo de Coordinación Técnica para gerenciar e implementar los cambios.

• Diseño Plan de Modernización de la CGC sobre la base de: i) Desarrollo estratégico de procesos y organización, ii) Capacitación y Difusión, iii) Fortalecimiento de la participación ciudadana, iv) Modificaciones Legales.

• Formar Equipos de Trabajo para diseñar e implementar cada uno de los cuatro componentes anteriores.

• Acuerdo estratégico con SEGEPLAN y Dirección de Presupuesto para apoyar el diseño de un Sistema de Evaluación Programas públicos basado en medición del desempeño y evaluación de impacto de dichos programas.

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b) Organización del cambio

Para garantizar la gerencia del proceso de cambio en el marco de la interacción entre las instituciones involucradas es necesario generar una estructura organizacional flexible con base en las cuatro instancias mencionadas: Comisión Interinstitucional, Equipo de Coordinación Técnica y Equipos de Trabajo. Las funciones de cada una de ellas se exponen a continuación.

Comisión Interinstitucional

• Orientación estratégica del cambio para garantizar la direccionalidad de mediano y largo plazo.

• Validación de propuestas formuladas por los Equipos de Trabajo y remoción de posibles obstáculos a su implementación.

• Asesoría del Programa de trabajo en temas asociados a la viabilidad de las diversas acciones.

• Reconocimiento explícito de los logros de los distintos equipos de trabajo.

• Comunicaciones para dar a conocer los avances del proceso de cambio de manera colectiva y al mismo tiempo recoger las opiniones de los usuarios y beneficiarios del mismo.

Esta Comisión debería sesionar mensualmente y darse una estructura interna que incluye una Presidencia que se rota y una Secretaría que debería estar bajo la responsabilidad del encargado del Equipo de Coordinación Técnica. La Secretaría prepara la agenda de las reuniones en base a los avances del proceso de trabajo y/o a los puntos sugeridos por los integrantes de la Comisión.

Equipo de Coordinación Técnica

• Monitoreo y apoyo a la implantación de los procesos y organización, los mecanismos de participación, la capacitación y difusión y las modificaciones legales.

• Está integrado, como mínimo, por los encargados de los equipos de trabajo asociados a cada uno de los cuatro componentes del Plan de Modernización, de los cuales uno debe ser designado como encargado del Equipo de Coordinación.

Equipos de Trabajo

• Diseño e implantación de mejoras y cambios en cada una de los componentes, estructurando un cronograma de acciones y decisiones según su relevancia, su maduración y su viabilidad. Es importante considerar la preparación de un conjunto de medidas de efecto inmediato que contribuyan a generar viabilidad a las decisiones de mayor complejidad.

• Búsqueda continua de mejoras, como actividad de estímulo al proceso de transformación.

• La conformación de estos equipos puede ser variable pero en todos los casos debe incorporar personal de la CGC y representantes de los miembros de la Comisión Interinstitucional.

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La dinámica del proceso gerencial involucrado en la organización del cambio puede ser esbozada en los términos siguientes. La Comisión Interinstitucional interactúa con el Equipo de Coordinación Técnica para validar y legitimar los avances de los Equipos de Trabajo estructurados en cada una de las áreas con participación de técnicos de la CGC y de otros sugeridos por los integrantes de la Comisión. En la figura siguiente se presenta esquemáticamente las relaciones entre las instancias sugeridas como parte de la organización del cambio.

Gráfico 8

Se combinan la direccionalidad estratégica (responsabilidad de la Comisión Interinstitucional), la gerencia del proceso de cambio (responsabilidad del Equipo de Coordinación Técnica) y la participación de técnicos y actores clave en cada uno de los componentes del Plan de Modernización.

El esquema de gerencia está basado en el alcance de cada frente y visualiza que se asegure la dirección adecuada e involucramiento extenso de actores y técnicos clave. Su lógica implica ir incorporando progresivamente más actores, principalmente de la CGC, al proceso de transformaciones.

Capacitación yDifusión

Procesos y Organización

Equipos de Trabajo

Comisión Interinstitucional

Participación Ciudadana

Equipo de Coordinación Técnica

Legal

CongresoEjecutivo ContraloríaSociedad Civil

61

5.2 Recomendaciones estratégicas

En este punto se formulan algunas recomendaciones clave para alcanzar resultados en cualquiera de los tres escenarios anteriores. Se trata de requisitos mínimos que debieran ser abordados de inmediato para iniciar la implementación de una o varias de las propuestas pensando en el resultado y no en cumplir la mera formalidad de desarrollar uno o más mecanismos de participación que no operen o que operen a medias.

Estas recomendaciones se refieren principalmente a la implementación de los mecanismos de participación ciudadana pero pueden ser fácilmente extrapolados al resto de las proposiciones de acción. Cabe acotar, por último, que se mencionan los factores considerados clave por su efecto multiplicador del resto de las acciones. En modo alguno debe entenderse que son los únicos. Desarrollar una “coalición para el cambio”

Esto implica sumar voluntades y adeptos a las propuestas de participación ciudadana. No se trata de generar una mayoría cuantitativa pero sí de contar con un núcleo impulsor de base tanto dentro como fuera de la CGC, de manera que a medida que se vayan generando resultados se vayan incorporando nuevos actores. Un punto clave para la conformación de esta coalición es la concertación de convenios institucionales con algunas instancias tales como los medios de comunicación, algunas organizaciones de la sociedad civil que han estado trabajando en el tema e incluso con otros organismos públicos como el Congreso. Nada de esto es fácil. Está claro que los organismos mencionados no tienen particular simpatía por la CGC. Sin embargo, es un desafío que debe ser asumido si se desea avanzar realmente.

Capacitación y difusión

Un tema central y un buen argumento para viabilizar la coalición para el cambio es implementar un proceso de capacitación y difusión de metodologías, principios, experiencias y modalidades de control gubernamental. Es necesario elaborar de inmediato un programa de corto y mediano plazo para divulgar el quehacer de la CGC de manera que deje de ser una “caja negra” para la sociedad civil. Por otra parte, si la CGC no asume la iniciativa en esta materia, otros lo harán con contenidos y orientaciones no necesariamente afines a las propuestas de participación. Por ejemplo, la razón de ser de una alianza inmediata con los medios de comunicación y alguna institución educativa podría ser el diseño de un proyecto de divulgación del quehacer de la CGC en lenguaje asequible a todos los ciudadanos. El éxito de todos los mecanismos sugeridos estará directamente vinculado a la implementación de un agresivo programa de capacitación y difusión hacia el país.

Plan Estratégico de Modernización de la CGC

La legislación vigente, aunque perfectible, constituye un marco ideal para el desarrollo de un proceso de modernización organizacional y de gestión de la CGC. Para ello es necesario, como primer paso, superar el criterio de que modificando reglamentos y leyes está hecha la modernización. La realidad es que dichas modificaciones son apenas el comienzo del proceso modernizador y, por desgracia, a veces su fin. En este sentido, es necesario lograr algunos acuerdos mínimos tanto al interior de la CGC como entre ésta y organismos internacionales (como el BID) y nacionales para llevar adelante un programa que incluya componentes como tales como: i) Desarrollo estratégico u organizacional, que

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abarque organización, procesos e imagen corporativa, ii) Tecnologías de Información para incorporar el Gobierno electrónico al rediseño de procesos y al SAG; iii) Gestión de Recursos Humanos que incluya medición del desempeño, desarrollo profesional y capacitación al interior de la CGC y hacia la sociedad civil (según el punto anterior); iv) Fortalecimiento del control gubernamental a través de la participación ciudadana.

Medición del desempeño

En cualquier escenario de implementación es necesario generar una actividad de medición efectiva de los resultados obtenidos tanto en los programas de cambio como en la gestión regular de la CGC. La medición del desempeño es el “germen” que permite llevar a cabo el cambio estructural. La responsabilidad del SAG y el SIAF constituye una excelente oportunidad para introducir criterios de medición y evaluación de resultados de manera gradual o inmediata, dependiendo del escenario que predomine. Al madurar la medición de desempeño se pueden plantear metas más ambiciosas de control de gestión y generación de contratos de gestión por resultados que superen la “gerencia por actividades”. Mientras la medición del desempeño no sea parte sustantiva de la gestión, cualquier programa que se intente ejecutar no pasará de la “cosmética” institucional.

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Anexos

64

Cuadro A-1

1Nueva legislación más adecuada y actualizada empuja el proceso de modernización. Leyes: Contraloría y su Reglamento, Probidad y Financieras

5,0 4,2 4,6 0,5

2 Decisión y liderazgo interno de las actuales autoridades de la CGC. 4,8 2,2 3,5 1,4

3Reducción de personal de contraloría permite elevar la calificación promedio y la remuneración del personal.

4,0 3,0 3,5 1,4

4 Se cuenta con una nueva estructura organizacional mas adecuada para el cumplimiento de la misión de la CGC.

4,8 3,0 4,1 1,3

5Ejecutivos de la CGC comparten visión clara de la estrategia de modernización y la realidad actual de la organización, transmitiéndola al personal.

4,2 3,0 3,8 1,2

6 La credibilidad de las actuales autoridades. 4,6 1,6 3,2 1,7

7 Las políticas institucionales actuales. 4,4 2,2 3,4 1,3

8 Apoyo político del congreso. 4,0 1,4 2,8 1,5

9 Independencia institucional 3,6 1,6 2,8 1,7

10 Respaldo de sectores profesionales vinculados a la CGC. 3,2 2,3 2,9 1,4

11 La desincorporación de personal dio una señal muy clara de la intención de cambio. 3,2 2,8 3,2 1,5

12Manuales de administración financiera municipal y de auditoría gubernamental terminados.

3,4 3,8 3,6 1,0

13 Manual del auditor gubernamental concluido en 80%. 3,2 3,3 3,3 1,2

14 Política de contratación de firmas de auditoría independientes. 3,6 2,5 3,1 1,0

15Planes de capacitación, licenciatura, maestría y doctorado con universidades como la Galileo, Rural, Mariano Gálvez, San Carlos, Landívar, Pontificia de Salamanca.

4,2 4,0 4,1 0,3

16 Convenio de cooperación con cámara de comercio y coalición para la transparencia. 3,8 3,4 3,4 1,3

17 Talleres de capacitación de tesoreros municipales. 3,4 3,3 3,5 1,2

18 Proyecto BID-CGC para modernización y fortalecimiento institucional. 3,8 3,0 3,4 0,9

19 Proyecto BID para fortalecer y modernizar la subcontraloría de probidad. 4,0 3,0 3,5 1,0

20 Trabajo con los alcaldes municipales, electos y reelectos 3,4 3,6 3,5 1,0

21 Reposicionamiento de la institucion en el interior del paìs 4,2 3,0 3,6 0,9

22 Recuperaciòn de la credibilidad de la contraloria 4,4 2,6 3,5 1,1

23Nuevo sistema de reclutamiento y selecciòn del personal. Basado en una comisiòn integrada por los decanos de las 5 facultades

3,6 3,5 3,6 0,7

CONTROL GUBERNAMENTAL Y PARTICIPACIÓN: SITUACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS

Promedio General

Desviación Standard

FORTALEZASPromedio

CGCPromedio

SC

65

Cuadro A-2

1 La nuevas leyes de contraloría y de probidad. 5,0 4,4 4,7 0,5

2 Las leyes de descentralización y de los consejos de desarrollo. 3,8 4,8 4,4 1,0

3 Introducción de técnicas de gobierno electrónico aplicadas al control y la auditoría. 4,0 3,6 3,8 1,0

4 Medición y control de desempeño a través de indicadores cuantificados, objetivos y legitimados.

3,6 4,3 3,9 1,2

5 Tramitación de certificación ISO 9002 en el 2004. 4,0 4,3 4,0 0,8

6 La participación ciudadana en el proceso de control gubernamental. 4,0 4,8 4,4 0,9

7 La regionalización de actividades. 4,0 4,2 4,1 0,7

8 Relaciones internacionales importantes. 3,8 3,0 3,4 0,9

9 La reestructuración y modernización internas. 4,6 4,2 4,5 0,7

10La auditoría social que permite dignificar la función pública y devolver la credibilidad al sector político.

3,8 4,6 4,2 1,2

11 La auditoría social que permite rescatar la credibilidad de la institución. 3,8 4,6 4,3 1,2

12 El diálogo con los alcaldes. 3,8 3,6 3,8 1,0

13 Coordinación del acompañamiento de organismos multilaterales. 4,0 3,6 3,8 0,8

14 Acercamiento con la sociedad civil organizada 4,2 4,6 4,4 0,7

15 Convenios bilaterales con entidades de fiscalización superior o de control 3,8 4,2 4,1 0,8

16 La plataforma tecnológica disponible en el mercado 3,8 4,0 4,0 1,0

CONTROL GUBERNAMENTAL Y PARTICIPACIÓN: SITUACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS

Promedio General

Desviación Standard

OPORTUNIDADESPromedio

CGCPromedio

SC

66

Cuadro A-3

1Faltan recursos financieros para afrontar los desafíos planteados (escasez presupuestaria).

4,6 3,6 4,2 1,3

2 El personal aún no está suficientemente capacitado para cumplir cabalmente las directrices de la ley de contraloría.

4,0 4,0 4,0 1,0

3No hay indicadores de desempeño que permitan medir apropiadamente el desempeño y los resultados de la CGC.

3,8 4,0 3,9 1,2

4 Atraso del SAG en relación al SIAF. 2,2 4,0 2,8 1,7

5Los ejecutivos de la CGC no comparten una visión de futuro, existen diversas interpretaciones de la realidad y poca discusión sobre estos temas, cada uno empuja para donde cree que deben ir las cosas.

1,0 3,0 2,2 1,5

6Hay desmotivación, ausentismo y descuido en el personal, frecuentes quejas por situaciones consideradas injustas.

2,6 3,3 2,9 1,2

7Existe la sensación de que la información necesaria para la toma de decisiones es poco confiable y que los sistemas de información son confusos, ausentes o descoordinados.

1,6 3,4 2,5 1,4

8 Proliferación de rumores internos. 2,4 3,0 2,6 1,1

9 Los sueldos aún son bajos. 2,4 3,5 3,0 1,5

10 Faltan medios técnicos para realizar auditorías: insuficiencia de recursos tecnológicos. 4,4 3,8 4,1 0,7

11No hay suficiente claridad en las razones para crear el o los mecanismos de participación ciudadana.

3,0 3,4 3,3 1,2

12 La falta de credibilidad de las actuales autoridades. 2,4 4,2 3,2 1,7

13 La falta de credibilidad de la institución ante la ciudadanía por el pasado y el presente. 3,4 4,4 3,7 1,2

14 La falta de independencia institucional. 4,2 3,8 4,0 1,3

15 Falta de instalaciones físicas, equipo y transporte. 4,0 3,0 3,5 1,3

16 Faltan recursos humanos en cantidad y calidad. 4,0 3,6 3,8 0,8

17 La capacitación y entrenamiento no son obligatorias 3,2 3,3 3,4 1,6

18 No hay una práctica regular y auténtica de participación ciudadana. 4,0 3,8 3,8 1,1

19 Hay poca información al país de las actividades de la institución. 4,4 4,0 4,2 0,8

20 No hay personal ni recursos suficientes para responder a un incremento de la demanda ciudadana de control gubernamental.

5,0 4,2 4,5 0,7

21 Muchas denuncias ante la CGC quedan sin respuesta: sensación de inacción. 3,8 4,0 3,8 0,9

22 No hay mecanismos efectivos y transparentes de acceso a la información. 3,2 4,2 3,7 1,3

23 Predomina la auditoría “de escritorio”. 3,2 3,8 3,5 1,3

24 La CGC aparece como el “mastín” del estado contra el poder local. 2,8 3,8 3,4 1,4

CONTROL GUBERNAMENTAL Y PARTICIPACIÓN: SITUACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS

Promedio General

Desviación Standard

DEBILIDADESPromedio

CGCPromedio

SC

67

Cuadro A-4

1 El ambiente político, proclive al canibalismo externo e interno. 4,6 3,6 4,1 0,8

2 Riesgo de obsolescencia de los sistemas de control ante lentitud de los cambios. 4,2 4,0 4,1 0,7

3Los grupos de poder económico/político que influyen y/o controlan las decisiones nacionales y, en particular, las del sector público.

4,4 4,0 4,2 0,6

4 Infiltración de la CGC por parte de los grupos de poder permite filtración y mal uso de información.

4,6 4,2 4,3 0,6

5Medios de comunicación contrarios a la CGC por motivos políticos ya que la identifican con el gobierno y el frg.

4,2 3,6 3,8 1,4

6 Ambigüedad de las causalidades para destitución del contralor podría permitir juicios políticos.

4,6 3,4 3,8 1,3

7 La corrupción organizada que obstaculiza cualquier mejoramiento del control. 4,8 3,5 4,2 0,8

8 Resistencia al cambio tanto dentro como fuera de la CGC. 4,2 3,6 3,9 0,7

9 Impedimentos y obstáculos por parte del ministerio público. 3,4 3,8 3,6 1,0

10 Falta de otras instituciones que no dan información (SAT). 3,6 3,8 3,7 1,1

11 Falta de voluntad política del gobierno central. 3,6 3,6 3,6 1,2

12 No hay políticas de estado sino de gobiernos de turno y/o grupos en su interior. 4,4 4,4 4,5 0,9

13 Falta de transparencia de la sociedad civil 4,2 3,6 4,0 1,2

14El rol de la CGC tiene sentido si y solo si las instituciones y sistemas públicos realmente funcionaran. Si no cambia la cultura de gestión pública la CGC no podrá ejercer su control adecuadamente.

4,0 4,0 4,1 1,0

15Relación de la CGC con organizaciones de la sociedad civil o con la ciudadanía en general: riesgo de confusión. 4,0 2,8 3,5 1,0

16 Excesivo celo institucional por afán de protagonismo 4,2 3,6 3,9 0,9

17 Convertir los mecanismos de control civil en linchadores del control gubernamental. 4,4 3,0 3,7 1,1

CONTROL GUBERNAMENTAL Y PARTICIPACIÓN: SITUACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS

Promedio General

Desviación Standard

AMENAZASPromedio

CGCPromedio

SC

68

MODELO DE LEY SOBRE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

CAPITULO PRIMERO

FINALIDADES Y PRINCIPIOS GENERALES

Artículo 1: Esta ley tiene por objeto crear y fortalecer o perfeccionar los medios de participación de la sociedad civil para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.

Artículo 2: Los medios de participación creados por esta ley constituyen formas de colaboración con los órganos competentes y de control social de la actividad de éstos, pero no los sustituyen ni alteran sus atribuciones.

Artículo 3: Ninguna norma de esta ley debe interpretarse como excluyente o incompatible respecto de derechos reconocidos o acordados por tratados internacionales, leyes y decretos u otras normas administrativas.

CAPÍTULO SEGUNDO

DEFINICIONES

Artículo 4: Se entiende por participación la intervención de personas particulares - naturales o ideales- en el proceso de adopción de decisiones de los organismos públicos, en el control de su ejecución y en el seguimiento la actividad gubernamental.

Artículo 5: La participación que promueve esta ley requiere como condiciones la transparencia, el conocimiento cabal del público respecto de la actividad de los órganos gubernamentales, la libertad de expresión, de denuncia y de crítica, y la existencia de medios jurídicos y mecanismos prácticos que la faciliten, la estimulen y le asignen consecuencias jurídicas.

Artículo 6: La participación puede ser individual, grupal o asociativa, y reglada o informal.

Artículo 7: La participación asociativa se lleva a cabo mediante organizaciones de la sociedad civil, que a los efectos de esta ley son las asociaciones no estatales sin propósito de lucro en forma directa o indirecta, que persiguen fines de bien público e interés general.

Artículo 8: La participación reglada es la prevista en normas específicas, mediante procedimientos establecidos.

Artículo 9: Se entiende por personal al servicio de la administración pública al definido en el artículo 1º del proyecto de "ley modelo" sobre régimen disciplinario y conflicto de intereses.

Artículo 10: Se entiende por transparencia el conocimiento público de los datos, constancias, documentos, procesos de decisión e informaciones sobre la actividad de los organismos estatales, y a la posibilidad de verificar su exactitud por parte de las personas privadas.

Artículo 11: Cualquier persona natural o ideal, organización de la sociedad civil o grupo de personas -aún cuando no se encuentre formalmente constituido como asociación- está legitimado para formular denuncias y efectuar peticiones relacionadas con las finalidades de esta ley.

rtículo 12: Las organizaciones de la sociedad civil están legitimadas para actuar ante la Justicia en defensa de sus derechos subjetivos y de intereses legítimos o difusos. Las personas físicas, las sociedades comerciales y las asociaciones y los grupos de personas que sólo persigan el interés

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particular de sus miembros están legitimados para actuar en defensa de sus derechos subjetivos e intereses legítimos.

CAPÍTULO TERCERO

RELACIONES CON EL PÚBLICO

Artículo 13: En cada organismo estatal que desempeñe funciones administrativas en cualquiera de los tres poderes del Estado, deberá crearse una oficina o designarse a un responsable para el asesoramiento al público y recepción y tramitación de sugerencias, quejas y reclamos, que deberá proporcionar y difundir información acerca de:

a. Las responsabilidades, competencia y misiones del organismo.

b. Régimen jurídico, relaciones jerárquicas y sistema de recursos contra sus decisiones.

c. Planes de acción, programas, proyectos y su etapa y grado de ejecución.

d. Previsiones presupuestarias, licitaciones, proyectos de contratación y contrataciones efectuadas y estado de ejecución del presupuesto.

e. Estado del trámite y decisiones que se adopten respecto de propuestas, quejas o reclamos.

CAPÍTULO CUARTO

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Artículo 14: Las organizaciones de la sociedad civil que expresen en sus estatutos el propósito de colaborar con las finalidades de esta ley serán sujetos de derecho a partir de la suscripción de su acta fundacional y el dictado de dichos estatutos, y estarán legitimadas para actuar en juicio sin necesidad de obtener personalidad jurídica.

Para intervenir en los procedimientos establecidos en esta ley, deberán inscribirse en un registro de acuerdo con las formalidades que se establecerán por vía de reglamentación. La autoridad de aplicación se limitará a verificar la identidad de los asociados o fundadores y a controlar la inexistencia de las incompatibililidades establecidas en el artículo 34.

Artículo 15: Se reconoce en las organizaciones de la sociedad civil una función de primordial importancia en el control de la actividad de los organismos estatales, en especial en lo referido a:

a. Aplicación de los recursos públicos según los procedimientos y finalidades previstas en las normas respectivas.

b. Asignación de los recursos públicos de acuerdo con las finalidades y el espíritu de las normas que la regulen.

c. Cumplimiento de las misiones, programas, compromisos y metas asignadas o asumidas por los organismos estatales.

d. Eficiencia y eficacia en la labor de los organismos estatales.

e. Asesoramiento y asistencia a los organismos estatales de control.

Artículo 16: Para el cumplimiento de las finalidades enunciadas en el artículo precedente, las organizaciones de la sociedad civil estarán facultadas para:

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a. Formular ante las autoridades competentes las denuncias, reclamos, observaciones, recomendaciones o peticiones que consideren convenientes y oportunas

b. Actuar ante los órganos administrativos y ante la Justicia en defensa de derechos subjetivos, intereses legítimos, acciones de clase, intereses colectivos e intereses difusos.

c. Requerir de los organismos estatales y –a través de estos últimos- de sus contratistas particulares, los presupuestos, precios, fichas técnicas, estado de ejecución de los proyectos y demás información que les permita verificar si se ha procedido de acuerdo con las normas aplicables y de modo acorde con el interés general.

d. Recibir denuncias, quejas, observaciones o sugerencias de particulares u organizaciones, y transmitirlas a las autoridades competentes.

Artículo 17: Las organizaciones de la sociedad civil a las que se refiere esta ley podrán tener la forma jurídica de asociación o fundación. Deberán ser de adhesión voluntaria, tener una organización democrática, perseguir fines jurídicamente lícitos y socialmente útiles, no tener propósitos de lucro para sí o para sus asociados ni tener como objeto el proselitismo político o religioso.

Artículo 18: Las organizaciones de la sociedad civil que perciban subsidios u aportes de fondos públicos estarán sujetas a los controles que las normas específicas establezcan para su aplicación.

Artículo 19: El presupuesto, los datos sobre el origen de sus fondos y el balance de las organizaciones de la sociedad civil a las que se refiere esta ley tendrán carácter público.

Artículo 20: Las organizaciones de la sociedad civil que tengan entre sus fines el de participar en las funciones previstas en esta ley no podrán percibir donaciones, subsidios o contribuciones por parte de personas físicas o ideales que tengan interés patrimonial en aspectos relacionados con su objeto social.

Artículo 21: Las organizaciones de la sociedad civil estarán inhabilitadas para ejercer las funciones de control previstas en esta ley, cuando se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones:

a. Que la organización o quienes se desempeñen en sus órganos directivos tengan o hayan tenido interés patrimonial en la obra, contrato, programa o proyecto en cuestión.

b. Que existan vínculos de cualquier naturaleza que impliquen conflictos de intereses en relación con las sociedades o las personas relacionadas con el objeto de control.

c. Que quienes se desempeñen en sus órganos directivos hayan sido condenados por delitos dolosos que no sean de índole política, se encuentren inhabilitados para el ejercicio de una profesión u oficio o hayan sido pasibles de sanciones fiscales o disciplinarias, hasta que se extinga su efecto.

Artículo 22: Los organismos públicos podrán celebrar convenios con organizaciones de la sociedad civil en virtud de los cuales se asignen a estas últimas tareas de colaboración para verificar y controlar la correcta aplicación de los recursos públicos, el desarrollo de los planes de labor y el cumplimiento de las metas propuestas por parte de entes estatales o de las empresas concesionarias de servicios públicos.

Artículo 23: Las organizaciones de la sociedad civil estarán exentas de impuestos, tasas y contribuciones.

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CAPÍTULO QUINTO

AUDIENCIAS PÚBLICAS

Artículo 24: La audiencia pública consiste en un procedimiento mediante el cual quienes invocan un derecho, interés legítimo, interés simple, interés difuso o interés colectivo tienen oportunidad de opinar, debatir y producir prueba ante la autoridad superior de un organismo administrativo acerca de un problema, proyecto o decisión.

Artículo 25: Todo organismo público que desempeñe funciones administrativas deberá convocar a audiencia pública antes de dictar reglamentos, aprobar planes urbanísticos, de ordenamiento territorial o de impacto ecológico y disponer –por encima de la suma de ...- el llamado a licitaciones, la celebración de contrataciones, la aprobación de proyectos de obras públicas o de dictar cualquier otro acto que pueda afectar intereses colectivos. La omisión de ese requisito implicará la nulidad absoluta del acto respectivo.

Artículo 26: Cualquier persona de existencia visible o jurídica podrá formular por escrito o mediante mensaje electrónico las observaciones que considere oportunas acerca de los proyectos mencionados en el artículo precedente, y la autoridad superior del respectivo órgano administrativo deberá expresar las razones de su admisión o rechazo.

Artículo 27: Podrán solicitar la convocatoria a audiencia pública las organizaciones de la sociedad civil, los ciudadanos que reúnan el medio por ciento del padrón electoral del distrito al cual incumba la decisión a adoptarse y las personas de existencia visible o ideal que invoquen un derecho subjetivo o interés legítimo.

Artículo 28:. La verificación de la autenticidad de las firmas de los solicitantes y del hecho de haber alcanzado el por ciento de solicitantes requerido para la solicitud mencionada en el artículo precedente estarán a cargo del tribunal con competencia electoral, que deberá expedirse dentro del plazo de treinta días. .

Artículo 29: El órgano administrativo a quien competa emitir el acto sujeto a previa audiencia pública deberá convocarla dentro del plazo de quince días contados desde la presentación de la solicitud o, en su caso, de la verificación efectuada por el tribunal electoral.

Artículo 30: La convocatoria deberá ser publicada en el Boletín Oficial y difundirse por los medios informáticos y órganos masivos de comunicación desde veinte días antes de la fecha de la audiencia. Se notificará asimismo a la Procuraduría de Derechos Humanos, a la Procuraduría de Derechos del Consumidor y a las organizaciones de la sociedad civil inscritas para actuar en la materia de que se trate.

Artículo 31: La convocatoria deberá indicar:

a. Órgano que efectúa la convocatoria

b. Temas a tratar

c. Día y hora de celebración

d. Oficina y horario donde pueden consultarse los antecedentes y la prueba producida, e inscribirse los interesados en participar y presentar observaciones o propuestas.

e. Plazo para la inscripción.

f. Tiempo acordado a cada participante para su exposición oral, para las preguntas y para sus respuestas.

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Artículo 32: Para cada audiencia pública se formará un expediente en el que constarán:

a. El pedido de convocatoria

b. La decisión que convoca a audiencia pública.

c. La nómina de las personas o entidades registradas para participar.

d. La mención circunstanciada de la prueba producida.

e. El acta de la audiencia, que incluirá la versión taquigráfica o la desgrabación de la cinta magnetofónica que haya registrado las exposiciones efectuadas.

f. La decisión de la autoridad convocante respecto del tema de la audiencia.

Artículo 33: El acta de la audiencia pública deberá ser publicada en el Boletín Oficial y difundirse por los mismos medios establecidos para la convocatoria.

Artículo 34: Quienes asistan sin haberse inscrito previamente podrán formular preguntas por escrito, dirigidas a cualquiera de los participantes. La presidencia del acto está facultada para admitir o rechazar la lectura de las preguntas en atención a su pertinencia y al orden del procedimiento.

Artículo 35: Los participantes podrán aportar documentos, informes y dictámenes de expertos, y ofrecer la producción de prueba testimonial e informativa dentro de los diez primeros días de publicada la convocatoria.

Artículo 36: Los organismos estatales estarán obligados a presentar los documentos, informes y dictámenes que respalden el proyecto sometido a consideración.

Artículo 37: El participante interesado deberá diligenciar la prueba informativa que haya ofrecido. El Presidente de la audiencia dispondrá la citación de los testigos.

Artículo 38: La prueba documental e informativa podrá ser consultada en el organismo convocante.

Artículo 39: Las audiencias públicas serán presididas por la autoridad de más alto nivel jerárquico del organismo convocante, quien sólo podrá delegar su función por razones fundadas en quien le suceda en jerarquía.

Artículo 40: El Presidente de la audiencia pública tiene las atribuciones inherentes al ordenamiento del debate, y en particular para:

a. Designar a un secretario, a cuyo cargo estará la lista de oradores, la formación del expediente, el registro de los debates y la elaboración del acta.

b. Decidir sobre la pertinencia de intervenciones orales de los interesados que no se encuentren inscritos.

c. Dirigir y ordenar el debate y la producción de la prueba testimonial.

d. Disponer, por razones fundadas, la interrupción, suspensión, prórroga o postergación de la audiencia.

e. Solicitar el auxilio de la fuerza pública si ello fuere necesario para garantizar el normal funcionamiento de la audiencia.

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Artículo 41: Las audiencias públicas tienen carácter consultivo. Las opiniones emitidas en ellas no son vinculantes, pero la autoridad administrativa debe considerarlas y dar las razones en virtud de las cuales las adopte o deseche.

Artículo 42: El incumplimiento del requisito establecido en el artículo anterior viciará de nulidad absoluta el acto respectivo.

Artículo 43: De forma.