LA DEFICIENTE DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL ...
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LA DEFICIENTE DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO EN MATERIA DE PLANEACIÓN Tesis para optar al título de Abogada MARGARITA MARÍA VARÓN PEREA Código 200021375 Directora Helena Alviar García Ph.D. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES Facultad de Derecho Bogotá 2006
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LA DEFICIENTE DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO EN MATERIA DE PLANEACIÓN
Tesis para optar al título de
Abogada
MARGARITA MARÍA VARÓN PEREA Código 200021375
Directora
Helena Alviar García Ph.D.
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES Facultad de Derecho
Bogotá 2006
2
Agradecimientos
A Oscar Mejía Quintana por la oportunidad de crecer académica y personalmente y
por su disposición abierta al diálogo frente a sus alumnos en los salones de clase. A
Miguel Gandour por su constante apoyo, revisión y corrección del texto y en
especial por la autorización para el desarrollo de sus planteamientos en materia de
planeación, relativos al artículo 341 constitucional. A Jimena Montoya por el
soporte incondicional a lo largo del proceso de la elaboración de la tesis y sus
precisos aportes jurídico – políticos de carácter práctico. A Álvaro Longaray por
sus valiosos aportes y críticas al texto. A Helena Alviar por su paciencia en el
desempeño de su labor como directora de la tesis. A Leonardo García por su juiciosa
revisión del texto y su apoyo para la presentación final del mismo. A mi mamá por
su soporte incondicional durante mi proceso académico en pregrado a lo largo de 5
años.
3
TABLA DE CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN.............................................................................................................5
1 LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN......................................................................7
1.1 Algunas Precisiones ...............................................................................................7
1.2 Las Reformas Institucionales, los Objetivos y su Justificación.............................8
1.3 Los Orígenes de la Planeación en Colombia .......................................................11
1.4 La Institucionalización de la Planeación .............................................................12
1.5 La Reforma de 1968 ............................................................................................15
1.6 El Cambio en la Concepción de la Planeación ....................................................21
1.7 La Reforma de 1979 ............................................................................................22
1.8 La Constitución de 1991......................................................................................26
1.9 Algunas Apreciaciones Finales............................................................................31
2 UNA CONTRADICCIÓN CONCEPTUAL Y UN CASO: “CAMBIO PARA
CONSTRUIR LA PAZ”, PLAN DE DESARROLLO 1998 – 2002...............................33
2.1 Una Contradicción Conceptual............................................................................33
2.2 Los Hechos de 1998.............................................................................................34
2.3 La Formula de Conciliación Entre las Cámaras ..................................................35
2.4 La Sentencia 557/00 ............................................................................................37
2.4.1 Las Demandas ..................................................................................................38
4
2.4.2 Las Intervenciones ...........................................................................................38
2.4.3 Las Consideraciones de la Corte......................................................................41
2.4.4 El Salvamento de Voto ....................................................................................43
2.5 La Expedición del Decreto 955/00 ......................................................................45
2.6 La Sentencia 1403/00 ..........................................................................................46
2.6.1 Las Demandas y las Intervenciones .................................................................46
2.6.2 Las Consideraciones ........................................................................................46
2.6.3 El Salvamento de Voto ....................................................................................47
2.7 Las Actuaciones Posteriores ................................................................................48
2.8 La Deficiente Distribución de las Funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo
en materia de Planeación .................................................................................................50
2.9 Las Implicaciones Políticas y Económicas de la Inexistencia de la Ley del Plan ...
.............................................................................................................................53
2.9.1 Implicaciones de tipo político..........................................................................53
2.9.2 Implicaciones de tipo económico ....................................................................56
CONCLUSIONES...........................................................................................................57
FUENTES DE INFORMACION....................................................................................58
Referencias bibliográficas ...............................................................................................58
Referencias legales y jurisprudenciales ...........................................................................60
5
LA DEFICIENTE DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIONES ENTRE EL
EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO EN MATERIA DE PLANEACIÓN
INTRODUCCIÓN
La planeación en Colombia ha sido una herramienta importante por medio de la cual se
ha intentado definir explícitamente las prioridades estatales y se han intentado
programar los recursos públicos para ejecutar las políticas adoptadas, de acuerdo con
tales prioridades.
La necesidad de definir explícitamente las prioridades y programar los recursos para
ejecutar las políticas de acuerdo con tales prioridades, ha tenido una justificación
diferente en cada momento histórico, dependiendo de las ideas políticas vigentes
respecto del modelo de estado que impera y los fines y las funciones que según dicho
modelo, debe desarrollar el Estado: En algunos casos, la necesidad de definir las
prioridades y organizar los recursos se ha fundamentado en el deber del Estado de
intervenir en la economía, y en otros, en el deber de gestionar eficientemente los
recursos administrados por el Estado, sin predicar la necesidad de la intervención estatal
en la economía1.
Históricamente tres reformas constitucionales incluyeron modificaciones importantes en
materia de planeación: La reforma constitucional de 1968, la reforma constitucional de
1979 y la nueva constitución promulgada en 1991. La reforma de 1979 fue
posteriormente declarada inconstitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia; sin
embargo, gran parte de las reformas que contenía fueron luego introducidas por el
Constituyente en 1991.
Cada una de estas reformas ofreció una justificación distinta respecto de la necesidad de
planear. Aunque el fin de mejorar la efectividad de la acción del Estado es común a las
tres reformas, cada una de ellas estableció objetivos distintos en relación con la
planeación. Consecuentemente, cada una de ellas otorgó funciones a los órganos
1 Como se verá, estos dos tipos de justificación se ven reflejados en las reformas constitucionales de 1968 y 1991 respectivamente.
6
involucrados en la planeación - entre ellos al Ejecutivo y al Legislativo -, bajo distintas
perspectivas:
Mientras que el objetivo principal de la reforma de 1968 en relación con la planeación
consistió en fortalecer su funcionamiento, los objetivos primordiales de 1979,
posteriormente consignados en 1991, estuvieron relacionados con el desarrollo de la
función democrática de la ley del plan. Aunque la Constitución de 1991 modificó
algunas disposiciones relativas a la distribución de las funciones entre el Legislativo y el
Ejecutivo en materia de planeación, la mayoría de las funciones establecidas desde 1968
aún siguen vigentes.
El objetivo de la presente tesis consiste en demostrar que la actual distribución de las
funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia de planeación es deficiente por
generar una contradicción conceptual y dificultades en su aplicación que cuestionan la
efectividad de la función democrática de la ley del plan y la utilidad de los mecanismos
jurídicos para fortalecer el ejercicio de planeación.
Para el desarrollo del objetivo planteado la tesis se divide en dos partes: En la primera
parte se hace un breve recuento histórico de la función de planeación en Colombia, en la
que se exponen los objetivos y justificaciones de cada una de las reformas citadas y se
desarrollan las disposiciones normativas respecto de las funciones que el Ejecutivo y el
Legislativo debían cumplir. En la segunda parte se explica la contradicción generada
por la distribución actual de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia
de planeación y se expone el caso del plan 1998 - 2002, para ilustrar una situación de
hecho que cuestiona la efectividad de la función democrática de la ley del plan y la
utilidad de los mecanismos jurídicos implementados para fortalecer el ejercicio de
planeación.
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1 LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN
1.1 Algunas Precisiones La planeación es el medio a través del cual las organizaciones jerárquicas estatales,
tienen la capacidad de determinar la destinación de los recursos públicos2. En la medida
en que dichas organizaciones operan por fuera de las leyes del mercado y por lo tanto
carecen de la información que suministra el sistema de precios respecto de las
preferencias individuales y/o colectivas, la posibilidad de crear valor público en dichas
organizaciones consiste en la definición de un plan, las estrategias para llevar a cabo
dicho plan y la justificación del mismo, como medios para legitimar dichas
organizaciones3.
Lo anterior implica que el ejercicio de planear no responde a un único modelo de Estado
y que es relevante, no solo en los países en donde se adoptan fuertes restricciones a las
leyes del mercado sino que es relevante incluso en los países en donde operan
principalmente las leyes del mercado4.
No obstante afirmar que la función de planeación es relevante independientemente del
modelo de Estado que se adopte y que es la herramienta principal de los Estados para
destinar los recursos públicos, no implica desconocer el carácter político que supone su
ejercicio: En primer lugar, el alcance de la planeación estatal está determinada por el
modelo de Estado que se haya adoptado; el alcance será mayor en la medida en que se
permita al Estado ejercer gran parte de la regulación de la economía, y disminuirá en la
medida en que se le restrinjan las posibilidades de intervenir en el mercado. En segundo
2 GANDOUR Miguel, MEJÍA Guinand Luís Bernardo, “ Costos de Transacción y Asimetrías de Información en la Asignación del Gasto: Apuntes para el Rediseño de la Planeación en Colombia”, Documento de Trabajo, División Nacional de Evaluación, Departamento Nacional de Planeación, Mimeo, Introducción. 3 MOORE H. Mark, Creating Public Value; Strategic Management in Government. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997, pp. 28 – 31; 36 – 38; 43 – 50. 4 Sobre la importancia de la planeación y un análisis comparado de la función de planeación Véase: URIBE Eastman Julia Elena, “ La Planeación Económica en Colombia: Análisis Comparado y Jurisprudencial”. Investigación Dirigida a cargo de Gustavo Morales C., Universidad de los Andes, Bogotá, 2003. Sobre la inutilidad de la ley del plan de desarrollo consúltese: MONTENEGRO García Álvaro Antonio, Comentarios sobre los planes nacionales de desarrollo y el Salto Social. Uniandes, Facultad de Economía, CEDE, Bogotá, 1995.
8
lugar, la determinación de las prioridades estatales y de los objetivos del desarrollo
económico para definir la acción del Estado es esencialmente política e ideológica5.
Para efectos del desarrollo del objetivo de la tesis, esta primera parte del texto pretende
dar cuenta de la relación que existe entre las reformas institucionales relativas a la
planeación, los objetivos que se perseguían con tales reformas y la justificación que se
ofreció en su momento para implementarlas. Aunque a lo largo de la exposición se
evidencian los cambios en la concepción de la planeación, de acuerdo con las ideas
políticas y justificaciones ofrecidas - lo cual se considera útil para contextualizar la
relación que existe entre los tres aspectos mencionados -, el presente estudio no
pretende discutir la mayor o menor relevancia de la planeación en cada momento
histórico, ni la coherencia del ejercicio de la planeación con los distintos modelos de
Estado y tampoco defender una definición específica del ejercicio de planeación.
Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos del presente estudio, se entiende por
planeación una forma especial de “Política Económica” que, entendida como disciplina,
“traza un proyecto encaminado a buscar unos fines específicos y/o determinados,
estableciendo para ello la mejor estrategia posible”6.
1.2 Las Reformas Institucionales, los Objetivos y su Justificación
Tal como se ha mencionado, cada una de las reformas institucionales relativas a la
planeación perseguía unos objetivos concretos y ofreció para su implementación, una
justificación específica. Las disposiciones normativas que distribuyeron las funciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo, como parte de las reformas institucionales para su
implementación, reflejan los objetivos propuestos y la justificación ofrecida por cada
una de estas reformas.
5 PERRY Rubio Guillermo, “ Introducción al Estudio de los Planes de Desarrollo en Colombia”, en: Lecturas sobre Desarrollo Económico, citado por: ARIAS Jorge Alberto, “ Fundamentos Jurídicos de la Planeación a Nivel Municipal en Colombia”. Investigación a cargo de Amparo Bouzas Quintero, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 1987. 6 ARIAS Jorge Alberto, “ Fundamentos Jurídicos de la Planeación a Nivel Municipal en Colombia, Investigación a cargo de Dra. Amparo Bouzas Quintero., Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 1987.
9
La justificación para implementar y desarrollar la función de la planeación en Colombia
hasta antes de 1991 se enmarca dentro del contexto de la adopción de un Estado
Intervencionista. Los primeros avances se desarrollaron luego de que se consagrara la
intervención estatal en la economía en la reforma constitucional de 1936. En este
contexto, las reformas implementadas tuvieron como objetivo primordial el
establecimiento de los mecanismos jurídicos y políticos necesarios para asegurar la
efectividad de su ejercicio. La distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo reflejan las consideraciones hechas respecto de la necesidad de fortalecer la
función de planeación: en razón a que se consideró imperativa la expedición del plan de
desarrollo mediante ley7, pero se consideró que su expedición no podría quedar sujeta al
ejercicio de la actividad legislativa por parte del Congreso, se otorgó al Ejecutivo la
posibilidad de expedir el plan de desarrollo mediante decreto con fuerza de ley, a la vez
que se restringió al Legislativo el ámbito del ejercicio de la actividad legislativa8.
Los antecedentes de la Constitución de 1991 revelan, en cambio, otro tipo de
justificación: la función de la planeación sigue siendo importante, no ya por la
necesidad de asegurar la intervención estatal en la economía, sino por la necesidad de
dar un uso eficiente a los recursos que maneja el Estado en el contexto del ejercicio
democrático. En la medida en que desde 1979 se reconoció la importancia de la función
democrática de la ley del plan para la determinación del uso y la distribución de los
recursos, uno de los objetivos principales en ésta reforma, reiterada al interior de la
ANC (Asamblea Nacional Constituyente) de 1991, consistió en asegurar la
participación de los distintos actores económicos y políticos en la elaboración del plan.
De nuevo, la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo reflejan los
objetivos propuestos en relación con la planeación: Aunque se mantuvieron las
facultades otorgadas al Ejecutivo con el fin de asegurar la expedición del plan mediante
decreto con fuerza de ley, se eliminó la representación del Congreso en el Consejo
Nacional de Planeación y se eliminó la Comisión Permanente, se estableció la discusión
conjunta entre las comisiones económicas en el Congreso con el fin de asegurar el foro
de discusión democrático en la elaboración de la ley del plan y se eliminaron las
restricciones impuestas en 1968 al ejercicio de la actividad legislativa.
7 Reforma Constitucional de 1968. 8 Ibíd.
10
Como se verá más adelante, es importante resaltar que, no obstante cada reforma
implementada buscó distintos objetivos y por lo tanto concibió esquemas funcionales
entre el Ejecutivo y el Legislativo desde distintas perspectivas, algunas disposiciones
normativas relativas a la distribución de las funciones entre los dos órganos, Ejecutivo y
Legislativo, consagradas desde 1968, permanecen vigentes aún después de la
expedición de la Constitución de 1991.
En cuanto a la concepción de la planeación, se observa una evolución gradual a lo largo
de la implementación de cada una de las reformas citadas. Inicialmente se consideraba
de gran importancia la elaboración de un plan general de la economía, de tal manera que
las prioridades estatales se definieran de acuerdo con el plan global previsto para la
economía. Más adelante, sin embargo, las recomendaciones de las misiones
internacionales contratadas por el Estado Colombiano con el fin de avanzar en el
desarrollo institucional para el mejoramiento del ejercicio de la planeación, sugirieron la
adopción de una nueva concepción de la planeación: El plan global dejó de ser
importante y en su lugar se empezaron a definir políticas sectoriales de acuerdo con las
prioridades gubernamentales y proyectos y programas específicos para ejecutar. Si bien
las políticas sectoriales y los programas y proyectos definidos debían guardar
coherencia con las prioridades gubernamentales, no se requería la elaboración de un
plan global para la economía que asegurara la consistencia del ejercicio de la
planeación. A pesar de ello, la reforma de 1979 volvió al esquema anterior al establecer
una parte global como uno de los componentes de la ley del plan. A pesar de las críticas
planteadas y de que la reforma fue declarada inconstitucional, la Constitución de 1991
adoptó el mismo esquema.
A continuación se presenta un recuento histórico en el que se especifican los cambios
institucionales en relación con la planeación. A lo largo de la presentación se pretende
poner de presente la relación entre estos cambios institucionales, los objetivos
perseguidos con estas reformas y la justificación ofrecida para implementarlas. Algunas
modificaciones institucionales se desarrollan en mayor detalle por su importancia
conceptual.
11
1.3 Los Orígenes de la Planeación en Colombia El uso del término a nivel Gubernamental se encuentra registrado por primera vez en
1942, por parte del entonces Ministro de Economía Carlos Lleras9. Sin embargo,
algunos autores atribuyen los primeros desarrollos de la planeación a la reforma
constitucional de 193610. De acuerdo con sus planteamientos la consagración del Estado
Social de Derecho y la posibilidad de intervenir en la economía, constituyeron esfuerzos
importantes que más adelante permitirían la expedición de leyes y regulaciones relativas
a la planeación económica. Estos autores sostienen la existencia de una estrecha
relación entre la concepción del Estado Interventor y el desarrollo de la función de
planeación, lo cual responde a su vez, a la forma como los actores políticos de la época
comprendían la misma relación: Tanto el partido conservador como el partido liberal
defendían, aunque por distintas razones, la intervención del Estado en la economía11 y
entendieron que la planeación constituía su principal manifestación. Al respecto es
ilustrativa la siguiente cita:
““La convención liberal de 1942 aprobó en su programa: “El partido considera
que la época en que el liberalismo podía identificarse con la doctrina económica
del laissez faire ha caducado; que el mundo ha entrado en la etapa de la economía
planificada y que la intervención del Estado debe ejercerse para conseguir la
creación de un sistema económico nacional armónico en sus relaciones internas y
con respecto a las realidades del comercio internacional””12
Aunque desde 1931 se crearon los Consejos de Economía Nacional, no fue sino hasta
después de la consagración constitucional de la regulación de la economía por parte del
Estado en la citada reforma (1936), que se generaron los primeros actos de planeación:
en el año 1943 se elaboró un Plan Cuadrienal y para 1944 se había elaborado ya un Plan
Quinquenal13.
9 SÁNCHEZ Ricardo, Estado y Planeación en Colombia, La Rosa Roja, Bogotá, 1984, p. 69. 10 Véase: Ibíd., pp. 69, 70; ARIAS Jorge Alberto, Ob. Cit.; y MORCILLO Pedro Pablo, Planeación en Colombia; Historia, Derecho y Gestión, Universidad Piloto de Colombia, Bogotá, 2002. 11 HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Las Funciones Legislativas de la Rama Ejecutiva del Poder Público, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, Julio de 1988, pp. 78 – 85. 12 SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p.70. 13 Ibíd.
12
La reforma de 1945 consagró por primera vez a nivel constitucional la adopción de
planes y programas para la ejecución de las obras públicas y el desarrollo económico: El
Congreso “Fijará los planes y programas a que debe someterse el fomento de la
economía y los planes y programas de todas las obras públicas”14
Desde 1949 y hasta antes de la reforma de 1968 se desarrollaron distintas misiones y se
contrataron estudios técnicos por parte de diversos organismos internacionales que
fueron parte importante del origen de la institucionalización de la planeación. A partir
del acuerdo firmado entre el BIRF y el gobierno de Ospina Pérez se implementó la
misión BIRF (1949 – 1950) bajo la dirección de Lauchlin Currie. La misión se
encontraba presidida por el Comité de Desarrollo Económico (1950 – 1951) creado
durante el Gobierno de Laureano Gómez, quien debía presentar la evaluación de la
misión. Como resultado de la misión, se creó la Oficina de Planeación adjunta a la
Presidencia de la República, el Consejo Nacional de Planeación (1952 – 1953), la
Dirección Nacional de Planeación Económica y Fiscal (1954) y el Comité Nacional de
Planeación (desde 1955). Estos organismos carecían de precedente nacional, a
excepción de los consejos de economía, que como hemos mencionado, existían desde
1931, pero que no contaban con la infraestructura necesaria para el desarrollo de labores
de planeación15. Las misiones y contratos con los distintos organismos internacionales
serían útiles más adelante, no sólo para la institucionalización de la planeación en
Colombia, sino para acceder a créditos externos y acuerdos de financiación16.
1.4 La Institucionalización de la Planeación A pesar de los avances realizados, la percepción del funcionamiento de la planeación en
Colombia era negativa: los órganos creados a partir de las recomendaciones planteadas
por los organismos internacionales, como producto de las misiones contratadas, (como
el Consejo Nacional de Planeación y el Comité Nacional de Planeación), parecían no
14 Artículo 76 C.N. 15 MORCILLO Pedro Pablo, Ob. Cit., pp. 262, 263. 16 Sobre la influencia e implicaciones de los organismos internacionales sobre el desarrollo de la función de planeación en Colombia, consúltese: CANO, Augusto, Antecedentes constitucionales y legales de la planeación en Colombia. Bogotá, Fedesarrollo, 1978; citado por SÁNCHEZ Ricardo, pp. 90, 91.
13
contar con la fuerza jurídica y política necesaria para ejecutar las labores asignadas de
manera efectiva:
“Los Concejos de Economía siempre estuvieron condenados por este fatum: eran
órganos de asesoría, pero nunca lograron equipararse para el cumplimiento de sus
fines. Desde el punto de vista de esta experiencia, carecen de interés las facultades
legales o los periódicos cambios de denominación: Consejo Nacional de Economía,
Junta de Defensa Económica Nacional, Comisión de Expertos Financieros, Comité de
Desarrollo Económico, etc. Ni las denominaciones ni la constelación de facultades,
pudieron dar vigencia práctica a estos órganos que tuvieron a su cargo nada menos
que guiar la política económica del Estado. Nadie puede dar lo que no tiene y esas
instituciones podían oír opiniones pero no darlas. Lo que había en el fondo de todo eso
era nada más que unir un régimen irregular aleatorio, un tanto bohemio, de exponer
opiniones personales sobre problemas conocidos espectralmente y con objeto político
de que el gobierno apoyase sobre algo su política económica y descargue su
responsabilidad sobre alguien. No se trataba seriamente, de compartir la
responsabilidad de la dirección, sino de compartir la irresponsabilidad en la
administración económica””17
Los anteriores diagnósticos suscitaron innovaciones legales con el objetivo de dotar de
estabilidad y fuerza jurídica a las instituciones relacionadas con la labor de planeación.
La ley 19 de 1958 creó el Concejo Nacional de Política Económica y Planeación
(CONPE) y el Departamento administrativo de Planeación y Servicios (DAPST).
Mientras que al CONPE le correspondían funciones esencialmente políticas y de
coordinación entre los actores de la planeación, al DAPST le correspondía la
elaboración y formulación del plan de desarrollo para presentarlo ante el CONPE18.
Con la creación de estos órganos se logró la institucionalización de la planeación
durante el primer gobierno del Frente Nacional. A partir de las recomendaciones de la
CEPAL (1960 – 1962) contratada por el Gobierno con el fin de recibir asistencia técnica
17 GARCÍA Antonio, “ La Planificación en Colombia”, Trimestre Económico, México, 20 (3): 435, 1953, Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., pp. 74, 75. 18 MUÑOZ Conde Manuel, “ Comportamiento del Gasto Público en Relación al Proceso de Planeación en Colombia para el Período del Frente Nacional (1960-1976)”. Tesis Magíster en Economía, Asesor Diego Otero, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, 1979, pp. 20 – 30.
14
en materia de planeación y en el marco de los compromisos adquiridos por la Carta de
Punta del Este, como parte de la política “Alianza Para el Progreso” de la
Administración Kennedy para América Latina, se presentó ante el Congreso y ante la
OEA el Plan Decenal 1960 – 197019.
En el contexto de la implementación del Estado Social de Derecho y de acuerdo con los
postulados de la intervención en la economía, se había avanzado sustancialmente en la
conformación de las instituciones jurídicas que aseguraran la efectividad de la labor de
planeación, como manifestación principal de la acción del Estado. Con el objetivo de
alcanzar la efectividad requerida, las disposiciones normativas distribuyeron las
funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo de tal forma que las decisiones se
encontraran en cabeza del primero: la ley 19/58 dispuso que el Consejo estaría
conformado, entre otros, por dos consejeros presidenciales y dos de origen legislativo.
Mediante la participación de representantes del Congreso en el Consejo se aseguraba la
participación del legislativo en el proceso de planeación, a la vez que se garantizaba la
centralización de las decisiones en el Presidente de la República20.
Sin embargo, la necesaria coordinación entre los dos organismos no se hizo efectiva en
razón a que se excluía del Consejo al jefe del DAPST, situación que generó conflictos
para el desarrollo efectivo de la planeación. Debido a lo anterior, en 1963 se expidieron
los Decretos 3242 y 3243, reformatorios de los dos órganos de planeación: en adelante,
el CONPE estaría conformado por representantes ministeriales del Gobierno, el Jefe del
DAPST, los Gerentes del Banco Central y FEDECAFÉ, al paso que al DAP (antiguo
DAPST) se le ampliaron las funciones técnicas de elaboración y formulación del plan
de desarrollo21. Como puede observarse, los decretos reformatorios eliminaron la
participación del Congreso en el Consejo, de tal manera que para los años subsiguientes,
la elaboración y formulación del plan correspondió exclusivamente al Ejecutivo.
Aunque la reforma permitía por su claridad, en teoría, una mejor coordinación entre los
organismos, el grupo de consulta económica que debía evaluar los planes de desarrollo
elaborados por los órganos técnicos del DAP, nunca se reglamentó y nunca se
19 SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p. 83. 20 MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit. 21 Ibíd., p. 31.
15
nombraron sus miembros22. Adicionalmente, el Gobierno de Guillermo León Valencia
restó importancia a los avances que se habían adelantado en materia de planeación,
prestando poca atención a la ejecución del plan. La siguiente cita ilustra la situación:
“Poco después de expedido este Decreto (el 3243/63), el Jefe del DAP fue nombrado
Ministerio de Hacienda y a la vez siguió encargado de la jefatura del DAP, esta
situación duró por nueve meses, tiempo en el cual el DAP llegó a la crisis más grande
de su historia. Durante este lapso permanecieron legalmente vacantes los cargos de
Subjefe Coordinador, y los directores de tres divisiones de la rama técnica. El DAP
quedó a la deriva y en manos de funcionaros con responsabilidades pero sin poder
decisorio”23
Una vez posesionado como tercer gobernante del frente nacional, Carlos Lleras
Restrepo presentó ante el congreso una reforma constitucional dentro de la cual la labor
de planeación era de la mayor relevancia. Paralelamente, el jefe del movimiento
revolucionario liberal, Alfonso López Michelsen, había presentado ante el Congreso un
proyecto de acto legislativo reformatorio de la constitución, en el cual también se
incluían modificaciones a las instituciones de planeación24. Como resultado de las
presiones por parte de los organismos internacionales para fortalecer la labor de
planeación y de los esfuerzos realizados por el Gobierno de 1966 en el mismo sentido,
se establecieron como antecedentes de la reforma de 1968, dos recomendaciones
específicas en relación con la planeación: la subordinación de los actores de planeación
al DAP para desarrollar mejor y mayor coordinación y la necesidad del mantenimiento
de la oficina de proyectos específicos25.
1.5 La Reforma de 1968 La reforma introduce varios cambios en las instituciones y disposiciones normativas
relativas a la planeación. Se consagra por primera vez como principio constitucional: 22 Ibíd., p. 36. 23 CANO Mota Augusto, La Planeación en Colombia: Su Historia, Situación Actual y Recomendaciones Para el Futuro, DAP; 1966, Tomado de: Ibíd., p. 36. 24 SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., p. 95. 25 Ibíd., p. 42. Las recomendaciones son relevantes por el cambio en la concepción de la planeación, como se verá más adelante.
16
“Se garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del
bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo el Estado. Este
intercederá por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar y
planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”26. (Subrayas fuera del
texto).
Se establece por primera vez la expedición del plan mediante ley27. A la función de
establecer los programas a los cuales se sujetaría la economía, asignada al Congreso en
1945, se añade el deber de señalar los recursos y mecanismos necesarios para
implementar tales obras y programas:
“Fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse
la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autorice para su
ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”28.
Las modificaciones en relación con la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y
el Legislativo fueron sustanciales: Si bien se creó la Comisión Permanente en el
Congreso, con el fin de que participara en la elaboración y seguimiento de la ejecución
del plan29, la iniciativa respecto de la ley era privativa del Ejecutivo30. Adicionalmente
se le redujo al Congreso la capacidad para la expedición de leyes que implicaran gasto
público, arguyendo el déficit fiscal originado por el desorden legislativo y la falta de
planeación:
“Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus
respectivos miembros o de los Ministros del Despacho. Se exceptúan las leyes a que se
refieren los ordinales 3º, 4º, 9º y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones
públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
26 Artículo 32 C.N 1886. 27 Artículo 80 C.N 1886. 28 Artículo 76, numeral 4, C.N. 1886. 29 Artículo 80 C.N. 1886. 30 Ibíd.
17
transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los
traspasen a esta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones
o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa
del Gobierno” 31.
Finalmente, la necesidad de dotar de suficiente fuerza jurídica y política al Ejecutivo
para asegurar la efectividad de la planeación, condujo a la consagración de la facultad
legislativa directa, en el evento en que el Legislador omitiera la aprobación de la ley del
plan:
“…La Comisión Especial Permanente tendrá cinco meses para decidir sobre los
proyectos de planes y programas de desarrollo económico y social y de las obras
públicas, a partir de la fecha en que le sean presentados por el Gobierno, a cuyo
vencimiento perderá la competencia, la cual automáticamente corresponderá a la
Cámara de Representantes hasta por tres meses de sesiones, para decidir en un solo
debate. Aprobado por la Cámara, o transcurrido el término señalado sin que hubiere
decidido, pasará ipso facto al conocimiento del Senado con un plazo igual, a cuyo
vencimiento, si no hubiere decisión, el Gobierno podrá poner en vigencia el proyecto
mediante decreto con fuerza de ley...”32.
Como puede observarse, la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo creó un sistema de pesos y contrapesos en el cual, el Congreso, a pesar de
participar en la elaboración y seguimiento del plan a través de la Comisión Permanente,
se encontraba sujeto a la iniciativa del Ejecutivo, no solo respecto de la ley del plan,
sino respecto de cualquier otra ley que creara gasto público. De acuerdo con la línea de
justificación planteada desde 1942, este esquema de distribución de funciones se
sustentaba en la necesidad de reducir el desorden del Congreso en su actividad y dotar
al Ejecutivo de todas las herramientas necesarias para hacer efectiva la función de
planeación, como máxima manifestación de la acción del Estado, en un contexto en el
31Artículo 79 C.N. 1886. Sobre la discusión en relación con el gasto público véase: PALACIO Rudas Alfonso, “ Las Competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo. El Gasto Público”, en Constitución Económica Colombiana, 1996, p. 287. 32 Artículo 80 C.N. 1886.
18
que, la intervención en la economía, se constituía como uno de los principales medios
para lograr justicia social33.
Las motivaciones del Presidente Lleras Restrepo en los discursos ante el Senado y
demás discursos previos a la expedición de la reforma, revelan la concepción de la
planeación en relación con la intervención económica y la necesidad de ampliar las
prerrogativas del Ejecutivo para lograr su adecuado funcionamiento:
“La primera materia que, por lo tanto, será necesario estudiar, es la concerniente a la
distribución de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo. El punto presenta
especial importancia porque desde las reformas constitucionales de 1936 y 1945 que
contemplaron la intervención estatal en la economía e introdujeron en la carta el
concepto de Plan, ha avanzado considerablemente la técnica de la planeación y de los
medios para ejecutar los Planes de Desarrollo. Quizá en ningún otro campo se
presenta una desproporción más grande entre el proceso de las técnicas económicas y
la imperfección de los instrumentos político – jurídicos. Naturalmente este tema está
íntimamente relacionado con el de la iniciativa en materia de leyes de gastos y de
reformas al proyecto de Presupuesto que se presente por el ejecutivo. En mi opinión
debe buscarse que el gobierno pueda adoptar ciertas medidas económicas con la
oportunidad necesaria; que el ejercicio de la iniciativa sobre recursos fiscales no tenga
que ser independiente y anterior al Proyecto de Presupuesto anual; que el Congreso,
por medio de un órgano adecuado, tal vez semejante al previsto en el proyecto de ley
sobre planeación presentado a la legislatura de 1945, pueda hacer que sus iniciativas
sean objeto de estudio durante el proceso preparatorio del los planes de Desarrollo;
que éstos se reflejen fielmente en los presupuestos anuales y que el Congreso tenga
mecanismos con los cuales pueda vigilar metódica y oportunamente la ejecución de
tales planes y la eficacia del Gobierno. La desordenada iniciativa en materia de leyes
de gastos y las prácticas que se han venido siguiendo en el estudio del Presupuesto
33 En interpretación de la reforma en relación con la planeación, el tratadista Vidal Perdomo sostuvo: “ se define jurídica y económicamente la planeación; se sujeta a planes y programas coordinados la actividad de la nación, los departamentos y los municipios y se reduce considerablemente, a favor del ejecutivo, la iniciativa del gasto de los miembros de las corporaciones de elección popular, todo en orden a aprovechar de la mejor manera posible los escasos recursos del estado colombiano y a racionalizar su inversión”. VIDAL Perdomo Jaime, Historia de la Reforma Constitucional de 1968 y sus Alcances Jurídicos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1970, pp. 14 y 15, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit., pp. 96, 97. Véase también las declaraciones del constitucionalista Sáchica en relación con la reforma en: HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Ob.Cit., pp. 86, 87.
19
contradicen toda noción de planeamiento ordenado y de rama política fiscal… El
intervencionismo de Estado ha hecho la aparición como un fenómeno del siglo XX que
quebranta la tradición del Estado como testigo impotente de la lucha económica. La
planificación de la economía se ha convertido en una tarea del Gobierno y ha quedado
abolido el concepto clásico de la propiedad romana, como derecho absoluto, para
darle paso al de la propiedad función social, en la cual se subordina el ejercicio de
derecho de propiedad a los intereses superiores del bien común…”34
Como resultado de la reforma constitucional se expidió el Decreto Ley 2996 de 1968,
mediante el cual se reformaron nuevamente las funciones de los organismos de
planeación. Aún cuando en adelante el DNP (antiguo DAP) se convirtió en una agencia
altamente técnica35 y desarrolló una adecuada coordinación con el Consejo de
Planeación, la Comisión Permanente del Congreso nunca se conformó36.
Es importante detenerse en el análisis de una de las modificaciones institucionales
introducida por esta reforma: la facultad legislativa directa otorgada al Ejecutivo para
expedir la ley del plan mediante decreto con fuerza de ley, en caso de que el Legislador
no lo hiciese en un tiempo determinado. Como ya se ha anotado, el otorgamiento de tal
prerrogativa al Ejecutivo fue importante en la medida en que se buscaba garantizar la
expedición de la ley del plan y así asegurar la efectividad de su funcionamiento. Sin
embargo, sus implicaciones son importantes en términos de la división de funciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo37.
Puede afirmarse que la principal función del Congreso en Colombia ha consistido en la
expedición de las normas que conforman el ordenamiento jurídico por el cual se rige la
comunidad política colombiana. Al Ejecutivo le ha correspondido principalmente la
ejecución de las políticas y leyes vigentes en el ordenamiento jurídico. En algunos casos
se le han otorgado facultades específicas al Ejecutivo para legislar, que, por ser
excepcionales, se han denominado facultades extraordinarias. En otros casos se
34Mensaje del presidente Lleras Restrepo invitando a la reforma constitucional, “ Historia de la Reforma Constitucional de 1968”, Presidencia de la República, Bogotá, 1969. pp. 13 – 24, Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit pp. 97 – 99; 35 CURRIE Lauchlin, Ob. Cit., pp. 121, 122, 123., Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit p. 109. 36 MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit., p. 44. 37 El texto no presenta un análisis exhaustivo sobre la distribución de las funciones y/o poderes entre el Congreso y el Gobierno en abstracto y tampoco lo hace para el caso específico - Colombia -.
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establecen condiciones bajo las cuales el Ejecutivo se encuentra en la capacidad de
ejercer la actividad legislativa mediante la expedición de Decretos con Fuerza de ley,
denominados Estados de Excepción. No obstante estos casos específicos, esta división
básica de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se ha mantenido históricamente38.
Con la facultad otorgada al Ejecutivo en materia de planeación, la reforma de 1968
introdujo una excepción adicional a la división de funciones entre los dos órganos: En
principio, la expedición de las leyes requiere, teniendo en cuenta las excepciones
mencionadas, la aprobación del Congreso. En tanto órgano de representación
democrática, es a quien corresponde la determinación final sobre los proyectos de ley
presentados a su consideración. El procedimiento consagrado en la reforma de 1968
para la expedición de la ley del plan de desarrollo estableció que en el evento en que,
vencidos los términos establecidos para la aprobación y expedición de la ley del plan, el
Congreso no lo haya hecho, se faculta al Gobierno para expedirlo mediante decreto con
fuerza de ley. Como puede observarse, la anterior prerrogativa no hace parte de las
excepciones mencionadas pues no se ejerce durante los Estados de Excepción y
tampoco corresponde a los casos en los que se otorgan facultades extraordinarias al
Ejecutivo. La consagración de dicha facultad constituye el establecimiento de una nueva
excepción a la tradicional división de funciones entre el Ejecutivo y el Legislador39.
Aunque como hemos visto, el objetivo perseguido por la reforma consistía en fortalecer
el funcionamiento de la planeación y en esa medida buscaba otorgar al Ejecutivo todas
las herramientas necesarias para hacerlo, como se verá, las implicaciones de esta nueva
excepción son relevantes en la medida en que modifican el sentido de las funciones del
Congreso en relación con la ley del plan. En adelante, la aprobación de la ley del plan
por parte del Congreso deja de ser un requisito para su expedición convirtiéndose así, la
discusión de la ley del plan al interior del Congreso, en una función esencialmente
simbólica.
38 El estudio de HOYOS Ángel Gloria María y VARGAS Reyes Alejandro, Ob.Cit., sostiene, sin embargo, que el Ejecutivo ha aumentado gradualmente la ejecución de funciones legislativas a lo largo de la historia constitucional colombiana y que en esa medida no es posible afirmar que se mantiene el tradicional principio de la separación de poderes. 39 Si bien es claro que el sistema de pesos y contrapesos otorga al Ejecutivo la posibilidad de ejercer el poder de veto, el análisis se centra en la aprobación del Congreso como requisito previo para la expedición de las leyes.
21
La vigencia de esta facultad, otorgada al Ejecutivo en 1968, con el fin de alcanzar
objetivos específicos, bajo el nuevo contexto de la C.P. de 1991, en el que la función
democrática de la ley del plan se constituye como la principal justificación de la nueva
distribución de funciones entre los actores de la planeación, genera una contradicción
conceptual y dificultades en su aplicación.
1.6 El Cambio en la Concepción de la Planeación
Con la expedición del Decreto Ley 2996 de 1968 y de acuerdo con las recomendaciones
anteriormente reseñadas, se otorgó prelación a la planeación específica por oposición a
la planeación integral. La planeación se orientaba cada vez más a la solución de
problemas concretos y programas específicos de inversión40. Había dejado de ser un
ejercicio abstracto con pretensiones de amplia cobertura y marcada intervención, para
evolucionar hacia el establecimiento de prioridades en cada uno de los Gobiernos, de
acuerdo con el contexto macroeconómico41. El modelo adoptado, contemplaba además,
un cambio en el proceso de planeación: De una planeación que iniciaba en los
Ministerios con los planes de desarrollo sectoriales que luego el DNP debía coordinar
conforme a un plan global, se evolucionó a una planeación en la que, conforme a la
política general propuesta por el Gobierno de turno, cada ministerio elaboraba el plan de
desarrollo sectorial, que después en conjunto, conforme a dicha política, el DNP debía
organizar y formular42. Se sostuvo que este tipo de planeación ofrecía dos bondades
principales: implicaba la capacitación de los funcionarios encargados de elaborar el
respectivo plan de desarrollo en cada uno de los órganos ejecutores y permitía un mayor
grado de flexibilidad ante las circunstancias coyunturales, en tanto que los programas no
se encontraban sujetos a unos mandatos globales preestablecidos43.
40 “ … más la experiencia muestra que los países que han contado con proyectos bien preparados que hayan sido coordinados con algunas medidas presupuestales y controles, pueden prescindir de planes generales, al menos durante algún tiempo y aún así mantener altas tasas de crecimiento” , WATERSON Albert, “ Una Mirada Escrutadora de la Planeación del Desarrollo”, Finanzas y Desarrollo, (Washington), 3(2), jun. 1966, Citado por Cano Augusto. Tomado de: SÁNCHEZ Ricardo, Ob. Cit p. 92. 41 WIESNER Eduardo, “ Planeación Nacional, Concertación y Descentralización: Guías para una reforma”, en Economía Colombiana, No. 237, pp. 25, 31. 42 Es lo que algunos autores denominan planeación de “ arriba a abajo”. Cftse. MUÑOZ Conde Manuel, Ob. Cit., p. 40. 43 Ibíd., pp. 42.
22
En lo sucesivo, los planes de desarrollo consagraron programas prioritarios específicos
según las políticas de cada gobierno. Así sucedió con los siguientes planes:
• 1970 – 1974, Misael Pastrana Borrero, “Cuatro Estrategias”.
• 1974 – 1978, Alfonso López Michelsen, “Para Cerrar la Brecha”.
• 1978 – 1982, Julio Cesar Turbay, “Plan de Integración Nacional”.
• 1982 – 1986, Belisario Betancourt, “Plan de Crecimiento con Equidad”.
• 1986 – 1990, Virgilio Barco, “Plan de Economía Social”44.
1.7 La Reforma de 1979
No obstante los avances realizados a partir de la reforma del 68 y la formulación y
expedición de los planes específicos gubernamentales, en coordinación con planes
sectoriales de desarrollo que se elaboraron por la misma época, los diagnósticos en
relación con el ejercicio de la planeación en Colombia seguían siendo negativos. A
pesar de su consagración constitucional, la Comisión Permanente del Legislativo era
inoperante y aún no se lograba consolidar el ejercicio de la planeación como mecanismo
para orientar la acción del Estado:
“La planeación se ha convertido en un concepto inocuo. Todo el mundo puede poseer
impunemente opiniones sobre ella o no tener ninguna y a nadie le importa. Por lo tanto,
la planeación como una parte integrante de una filosofía sobre el Estado, no existe…
La planeación no ha llegado nunca a ser una forma de organizar las energías
nacionales. Ni siquiera se le confía la tarea de estudiar y proponer unos objetivos de
desarrollo” 45.
El entonces Presidente Julio Cesar Turbay presentó de nuevo, ante el congreso, una
propuesta de reforma constitucional en el año 1979 en la que se incluían importantes
reformas en materia de planeación. La Corte Suprema de Justicia declaró la
inconstitucionalidad de la reforma. Sin embargo, consideramos importante su análisis,
44 WIESNER Eduardo, Ob. Cit., p. 26. 45 GÓMEZ Hurtado Álvaro, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., p. 132. El autor cita otros diagnósticos en el mismo sentido, tales como: LAUCHLIN Currie, Artículo en El Espectador, Edición de 3 de septiembre de 1979; y Jaime Vidal Perdomo.
23
no sólo por los cambios que se pretendían introducir, sino porque como se verá, gran
parte de las propuestas de la reforma fueron luego introducidas en los artículos relativos
a la planeación en la Constituyente del 1991.
La reforma proponía una nueva composición estructural de la Comisión Permanente con
el objetivo de asegurar la participación del Legislador en la elaboración del plan46. De
nuevo, la estructura de la ley del plan estaría conformada por una parte general y una
parte programática47. Consagraba la prelación y superioridad jerárquica de la ley48 con
el fin de asegurar la sujeción de las ramas del poder público a los objetivos y programas
consignados en él y establecía la expedición de una ley normativa (orgánica) que
regulara el proceso y los actores, en el ejercicio de la planeación49. Aunque se
argumentaba la necesidad de lograr una mayor participación y control por parte del
órgano de elección popular frente al Ejecutivo, se establecía el concepto previo
favorable del Gobierno, como requisito previo para poder incluir cualquier modificación
a la ley que implicara nuevas cargas para el Estado50.
Como puede observarse, la concepción de la planeación plasmada en la reforma del 68
pretendía reformularse nuevamente. Una vez más se proponía volver a la planeación
global mediante la formulación de los objetivos y metas macroeconómicas y la sujeción
de la parte programática a dicho plan global. Este y otros aspectos fueron objeto de
críticas a la reforma51, a pesar de las cuales fue implementada. Las motivaciones
esgrimidas para expedir la reforma reflejan la concepción de la planeación como
manifestación principal y esencial de la intervención estatal en la economía y justifican
46 Artículo 80 de la C.N. 1886. 47 Ibíd. 48 Ibíd. 49 Ibíd. 50 Ibíd. 51 “ Se busca hacer imperativo “ un plan global” idea que han tenido varios gobiernos. Hacer un plan global que contemple todos los aspectos del desarrollo económico social no es cosa fácil, como no lo es vigilar su ejecución e irle introduciendo las necesarias modificaciones. En eso hemos pensado todos: Pero también pensamos que se podrán trazar planes parciales para ciertos sectores, mientras se organizaba la necesaria información se perfeccionaban los organismos, se reafinaba la técnica… Es evidente que se facilita la formación de la Comisión del Plan, no porque la nueva enmienda prevea composición sencilla como lo que se propuso originalmente en 1966, ya que conserva el mismo enredo clientelista del actual artículo, agravado en algunos aspectos, sino porque, sencillamente dispone de que los miembros de la mesa van a verse enfrentados a los mismos problemas con que han tropezado las cámaras bajo las normas que venía rigiendo”. Lleras Restrepo Carlos, “ La Ley del Plan en la Reforma”, Nueva Frontera, Bogotá, (261), Diciembre de 1979, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., pp. 129, 130;
24
su fortalecimiento y modificación en la necesidad de avanzar hacia un Estado Social
que asegure los derechos y la justicia entre los gobernados.
Las consideraciones en relación con la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y
el Legislativo se diferencian de las anteriores en la medida en que la acción del
Legislador se vuelve relevante para el seguimiento de la ejecución de la ley del plan y se
resta importancia al Ejecutivo como reacción al protagonismo otorgado en la pasada
reforma. Sin embargo, como puede observarse, las disposiciones normativas le plantean
fuertes restricciones al Congreso en la elaboración de la ley. Las prerrogativas otorgadas
al Ejecutivo se mantienen vigentes, entre ellas, la facultad legislativa directa para
expedir el plan mediante decreto con fuerza de ley. La siguiente cita es ilustrativa:
“La reforma encierra pues, un profundo contenido social que afianza las instituciones
republicanas del país y garantiza el funcionamiento de un instrumento democrático de
intervención económica imprescindible para alcanzar un desarrollo integral y una
verdadera justicia social. Hoy recobra el impulso el proceso de transformación socio –
política que se iniciara en 1936, para institucionalizar un real Estado Social de
Derecho, a la vanguardia de la actual tendencia del constitucionalismo de occidente.
En las nuevas disposiciones constitucionales se garantiza definitivamente la planeación
del desarrollo económico y social de la nación, treinta y cinco años de su consagración
en el Acto Legislativo N°1, de 1945. De ahora en adelante podrá funcionar la comisión
del plan que durante once años no se pudo elegir debido a sus fallas estructurales.
Además, se garantiza la presentación del plan pues por su parte el Ejecutivo, queda
obligado a presentar el proyecto de ley del plan dentro de los cien primeros días de su
mandato y el Congreso, a su vez, obligado a expedirla dentro de los cien días siguientes
a su presentación. De este modo en el futuro toda la acción del Estado, quedará
rigurosamente enmarcada dentro de un plan que, con jerarquía superior a las leyes
ordinarias, deberá contener los propósitos nacionales que orienten la acción del
legislativo y del ejecutivo en el complejo mundo de lo económico y social. El logro de
un desarrollo integral será factible entonces porque en la denominada comisión se
reflejaron los intereses de organismos de planeación, se concertaron las diversas
fuerzas económicas y sociales, insustituiblemente instrumento que a la luz de claros
principios de democracia de participación asegura la vigencia plena de la justicia
social y el desarrollo económico del país. Vale la pena destacar el profundo significado
25
que para nuestra democracia representa el hecho de que la definición de los propósitos
nacionales y de las prioridades de la acción económica del Estado, se comparta con el
organismo depositario de la voluntad popular. La planeación, hasta ayer privilegio del
Ejecutivo, será ahora precioso instrumento de acción conjunta entre el Gobierno y el
Congreso nacional52.
Es importante resaltar dos cambios introducidos por la reforma que se consideran
fundamentales, no solo por sus implicaciones respecto de la planeación, sino por su
alcance en relación con la distribución de funciones entre el Legislativo y el Ejecutivo.
La reforma le estableció al Congreso, por primera vez, la obligación de expedir una ley
orgánica en materia de planeación, que regulara no sólo el proceso de planeación, sino
también, las distintas funciones de los actores involucrados en ella. Además, consagró,
por primera vez, la supremacía o superioridad jerárquica de la ley del plan respecto de
las demás leyes.
La superioridad jerárquica de la ley del plan plantea cuestionamientos en relación con
su contenido al tener implicaciones sobre la división de funciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo: Dado que la iniciativa legislativa de la ley del plan corresponde al
Gobierno, no es claro cuál es y cuál debe ser el alcance de las disposiciones normativas
contenidas en dicha ley. Si la superioridad jerárquica de la ley del plan condiciona la
posterior actividad legislativa del Congreso y se encuentra en la capacidad de derogar
normas ordinarias previamente expedidas por el Legislador, es necesario establecer las
restricciones a las que deben sujetarse tanto la iniciativa del Gobierno, como la posterior
actividad legislativa del Congreso. Debe establecerse por ejemplo, si es posible incluir a
través de la ley del plan, la creación de nuevos impuestos, o disposiciones normativas
cuya iniciativa no se encontraba en principio, en cabeza del Ejecutivo. El análisis se
torna especialmente relevante en los casos en los que el plan es expedido por el
Gobierno por medio de Decreto con Fuerza de Ley sin la aprobación del Congreso.
52 Discurso del Presidente Julio Cesar Turbay Ayala, Tomado de SÁNCHEZ Ricardo, Ob.Cit., pp. 116, 117.
26
Establecida la superioridad jerárquica de la ley del plan, no es claro si ésta última
debería sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica en materia de planeación53. Aún
cuando la respuesta al anterior cuestionamiento podría parecer obvia, el desarrollo
jurisprudencial respecto de la relación entre la ley orgánica de planeación y la ley del
plan de desarrollo, posterior a la expedición de la C.P. de 1991, plantea cuestiones de
fondo y de forma que requieren una definición precisa de las relaciones jerárquicas
entre estas dos leyes54.
Una vez implementada la reforma, se expidió la ley normativa (orgánica) relativa a la
planeación: Ley 38 de 1981: “Por la cual se definen las formas de concertación de las
fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos
para elaborar el Plan de Desarrollo Económico y Social de que trata el articulo 80 de
la Constitución Nacional”. No obstante la inconstitucionalidad de la reforma declarada
por la Corte Suprema de Justicia, la ley 38 de 1981 siguió operando en el DNP para la
elaboración y formulación de la ley del plan hasta después de promulgada la
Constitución del 199155.
1.8 La Constitución de 1991 Aunque el Constituyente de 1991 incluyó innovaciones importantes en materia de
planeación, la mayoría de las modificaciones establecidas en 1979 fueron adoptadas por
53 Por ley orgánica se entiende aquella ley que regula los aspectos estructurales y funcionales de un asunto que por su importancia requiere de disposiciones normativas que determinen su organización y funcionamiento. Gozan de una jerarquía superior respecto de las leyes ordinarias. Éstas últimas deben sujetarse a lo dispuesto por la ley orgánica en la materia y en ningún caso pueden derogar las disposiciones contenidas en ella. Cfr.: SIERRA Porto Humberto A. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998. Para una sugestiva crítica a este libro, desde la primacía constitucional, la teoría de las fuentes del derecho y el bloque de constitucionalidad, consúltese, BOTERO Chica Luis A. - ESTRADA Vélez Sergio I., “ La ideología inconstitucional del Magistrado Sierra Porto (Réplicas a su obra Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana)”, en: www.filosofiayderecho.com/rtfd/numero8/12-8_ficha.htm. 54 El análisis de estas dos modificaciones en relación con la planeación excede el objeto de estudio de la presente tesis. Sin embargo, como parte del análisis de las reformas institucionales en relación con la planeación, su formulación se consideró importante. 55 En las investigaciones y consultas a la biblioteca del DNP se preguntó al bibliotecólogo por la ley que regía para la elaboración de la ley del plan hasta antes de la expedición de la Ley 152 de 1994, a lo que contestó: Aquí seguía operando la ley 38 de 1981, hasta que finalmente en el 94 dictaron la nueva ley orgánica de planeación.
27
la Constitución de 1991: Se mantuvo la expedición del plan mediante ley56 y la
prerrogativa del Ejecutivo para expedirla mediante Decreto con fuerza de ley, en caso
de que el Legislador no aprobara el plan dentro del término establecido57. La
supremacía de la ley del plan y la expedición de la ley orgánica de planeación también
fueron adoptadas58. Aunque la subcomisión se presentaba escéptica frente a la utilidad
de incluir una parte general con los objetivos y políticas globales en la ley del plan 59 –
tal como se planteó en la reforma del 79- el articulado definitivo estableció que en
adelante, el plan estaría compuesto por una parte general con “los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo
y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental”60 y un plan de inversiones con “los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de
los recursos financieros requeridos para su ejecución”61.
Se incluye por primera vez la Rama Judicial del Poder Público en la elaboración del
Plan, en coordinación con las autoridades de planeación y las entidades territoriales62.
Se crea por primera vez el Sistema Nacional de Planeación, compuesto por el Consejo
Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación63. Al Consejo se le
otorga un carácter consultivo y su función principal consiste en servir como foro para la
discusión del Plan Nacional de Desarrollo64. Además de mantener la prelación
56 Artículo 339 C.P. 91 57 Artículo 341 C.P. 91 58 Artículos 341 y 342 C.P. 91, respectivamente. 59 El estudio y proposición de las reformas de cada uno de los temas al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se distribuyó en distintas comisiones. El análisis de los temas económicos y de los derechos sociales le correspondió a la Comisión Quinta de la ANC. Al interior de la Comisión V, le correspondió a la subcomisión segunda la presentación de la ponencia relativa a la planeación, su exposición de motivos y articulado. Al interior de la Comisión V se expuso: “ Por lo que respecta a la estructura o contenido del Plan Nacional consideramos superflua la recomendación que aparece en varios de los proyectos de reforma, basados casi todos en el modelo del Gobierno que dice textualmente: “ El Plan nacional de desarrollo económico y social estará conformado por una parte general… y por una parte programática… En consecuencia, la propuesta que hacemos es de no entrar a nivel de Constitución en detalles sobre la estructura del Plan Nacional de Desarrollo sino dejar esos detalles a la Ley Orgánica de Planeación y limitar el texto constitucional a conceptos básicos como los siguientes…”: OSPINA Hernández Mariano, “ Un Sistema de Planeación Para Colombia”, Subcomisión 2ª, Comisión V., Archivo General de la Nación, Asamblea Nacional Constituyente, Rollo 12, Legajo 688, p 18. 60 Artículo 339 C.P. 91 61 Ibíd. 62 Artículo 341 C.P. 91. 63 Artículo 340 C.P. 91. 64 Ibíd.
28
jerárquica de la ley del plan sobre las demás, por primera vez se constituye en título
ejecutivo:
“El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación
sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos
para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores”65.
La participación ciudadana en la discusión del plan66 y la creación de los sistemas de
evaluación de gestión y resultados67 también son innovaciones de la Constitución de
1991.
De acuerdo con los planteamientos de la subcomisión, la justificación ofrecida respecto
del ejercicio de la planeación cambia sustancialmente en relación con la línea que hasta
antes de 1979 se había mantenido. La necesidad de la planeación era evidente, pero no
ya por el modelo de Estado - aunque se reconoce la influencia del mismo en el tipo de
planeación que se adopta -, sino por el reconocimiento básico de que cualquier acción
del Estado implicaría el establecimiento de unos objetivos a alcanzar, las estrategias
para lograr dichos objetivos y los medios concretos para ejecutarlas de manera
organizada y efectiva:
“No es cierto que la planeación esté desacreditada en los Estados modernos. Esta
creencia puede prosperar en los círculos del liberalismo clásico o de la Nueva Derecha
pero esos círculos son hoy bastante reducidos en la vida política colombiana. Es
verdad que hoy se mira con especial complacencia el fracaso generalizado de los
sistemas totalitarios… Pero lo que realmente fracasó en este lapso no fue la planeación
en sentido genérico sino una modalidad específica de la misma: la planeación
totalitaria. Actualmente se disputan la primacía dos corrientes principales frente a la
planeación como instrumento de acción del estado: por una parte los que creen en la
conveniencia de un Estado “pequeño”, tímido, reducido en sus actividades… y, por
otra parte, quienes creemos que el Estado sigue siendo la empresa más importante de
65 Artículo 341 C.P. 91. 66 Artículo 342 C.P. 91. 67 Artículo 343 C.P. 91.
29
toda nación, y que debe intervenir eficientemente para orientar y fomentar el progreso,
pero sin caer en el extremo del totalitarismo de Estado que pretende supeditar toda
acción libre del ciudadano según modelos originados en el “Leviatán” de Hobbes… Si
pretendemos que la democracia y la descentralización operen desde el nivel local, con
miras a atender lo más pronto posible las necesidades básicas de nuestras
comunidades, será necesario que éstas se preparen a participar en dicho proceso en la
única forma conocida para lograrlo con eficacia y eficiencia: comenzando con una
Planeación acertada. Lo demás sería simplemente seguir un modelo de improvisación o
“chamboneo” que a nada bueno habrá de conducir, como ya se ha visto repetidamente
en Colombia y en otros países del mundo… Para contribuir a despejar dudas sobre la
necesidad y conveniencia del organismo de Planeación Nacional, especialmente en
quienes insisten en la creencia de que algunas democracias avanzados no utilizan éste
instrumento de gobierno, me permito señalar dos casos concretos: en Estados Unidos
de N.A. existe un documento titulado “The Global 2000 Report to the President” en el
cual, a su vez, se revisan y se analizan otros 5 modelos globales de desarrollo que
incluyen tres modelos preparados por el Club de Roma, uno por las Naciones Unidas y
uno por el grupo Latino-Americano denominado de Bariloche; en la Alemania Federal,
que se ha convertido en el gran modelo de desarrollo en Europa después de haber
quedado devastada tras la 2ª Guerra Mundial, se ha desarrollado el “Deutschland-
Modell” bajo la dirección de un equipo del más alto nivel presidido por el ex ministro
Eduard Pestel”68.
Además de concebirse como el medio a través del cual sería posible gestionar
organizadamente los recursos administrados por el Estado, la planeación se concibió
como la expresión democrática por medio de la cual se permitía definir explícitamente
las prioridades gubernamentales, participar en tal determinación y desarrollar un
posterior seguimiento a la ejecución de los programas y proyectos adoptados. Además
de haber sido reconocida desde la reforma de 1979, el establecimiento de la función
democrática de la ley del plan se justificaba, en gran medida, por la centralización que
operaba hasta entonces, en la determinación de las prioridades gubernamentales:
68 OSPINA Hernández Mariano, Ob. Cit., pp. 12, 13.
30
“observamos cada cuatro años los cambios de políticas económicas y sociales
incluidas en un incompleto Plan de Gobierno, en parte contrario al de los anteriores,
para lo cual el Ejecutivo viene disponiendo de total autonomía, al margen del Congreso
y de los sectores de la vida social y económica nacional”69.
La distribución de funciones entre el Ejecutivo y Legislativo es similar al esquema de
1979. Con todo, es importante resaltar algunas diferencias generadas a partir de las
innovaciones introducidas por el Constituyente de 1991: El Consejo Nacional de
Planeación se compone de representantes de las entidades territoriales y representantes
de los sectores económicos designados por el Presidente de la República y se eliminan
los representantes del Legislativo del mismo70. Se elimina la Comisión Permanente del
Congreso y en su reemplazo se dispone la discusión conjunta del primer debate de la ley
del plan por parte de las comisiones de asuntos económicos en el Congreso, quienes
deberán presentar informe a las plenarias para la respectiva discusión71. Se eliminan las
restricciones impuestas al Congreso en 1968 en relación con el ejercicio de la actividad
legislativa72. Los desacuerdos que surjan en el Congreso en relación con la parte general
del plan, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas, en los asuntos
que sea competente73. Se otorga al Congreso la posibilidad de modificar el plan de
inversiones siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y en todo caso se
cuente con el visto bueno del Gobierno, para el incremento en las autorizaciones de
endeudamiento o para la inclusión de nuevos proyectos de inversión74.
Como puede observarse, aunque el reconocimiento de la función democrática de la ley
del plan tuvo repercusiones significativas en la ANC de 1991, y en esa medida se
incluyeron innovaciones importantes con el objetivo de garantizar una mayor
69 CALA Álvaro Heidrich, Exposición de Motivos, Segunda Parte, Comentarios Especiales al Proyecto No. 71, Subcomisión 2ª, Comisión V., Archivo General de la Nación, Asamblea Nacional Constituyente, Rollo 12, Legajo 688, p 24. 70 La ponencia inicial incluía miembros del Congreso como parte integrante del Consejo de Planeación: “ Sea este el momento para señalar que aceptamos propuestas que involucran (en éste nivel como en los anteriores), la participación del Ejecutivo, del Legislativo y del sector privado en el proceso de elaboración de los planes de desarrollo. Al Ejecutivo le corresponderá la formación del equipo técnico de apoyo (Departamento Nacional de Planeación) y participará con miembros de nivel ministerial en el Consejo Nacional de Planeación. El legislativo participará con miembros del Congreso en dicho Consejo”. OSPINA Hernández Mariano, Ob. Cit., pp. 12, 13. 71 Artículo 341 C.P. 1991. 72 Artículo 154 C.P. 1991. 73 Artículo 341 C.P. 1991. 74 Ibíd.
31
participación de la sociedad en la elaboración de la ley del plan, el articulado final
respecto de la distribución de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo no parece
reflejar este objetivo: Aunque inicialmente se pretendían incluir representantes del
Congreso en el Consejo Nacional de Planeación, el articulado final no lo establece así, a
pesar de eliminar las restricciones al Legislativo en el ejercicio de su actividad; se
eliminó la Comisión Permanente del Congreso, creada inicialmente con el fin de
asegurar la participación del Legislativo en la elaboración del plan. Aunque se permite
al Congreso introducir modificaciones a la ley, su adopción final continúa sujeta al visto
bueno del Gobierno. Finalmente, el articulado definitivo mantuvo vigente la
prerrogativa otorgada al Ejecutivo en 1968 en relación con la expedición del plan.
1.9 Algunas Apreciaciones Finales En esta primera parte del texto se ha intentado exponer la relación existente entre la
justificación ofrecida para planear la acción del Estado, los objetivos perseguidos por
cada una de las reformas en relación con la planeación y los mecanismos institucionales
adoptados, específicamente la de distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo.
Como pudo observarse, la justificación de los esfuerzos relativos a la labor de
planeación hasta antes de la expedición de la nueva constitución, estuvo estrechamente
relacionada con la concepción del Estado Intervencionista. Con el fin de asegurar la
adecuada intervención, el objetivo principal planteado a lo largo de las reformas en
relación con la planeación, consistió en fortalecer su funcionamiento. Para asegurar el
adecuado funcionamiento de la planeación, los mecanismos institucionales otorgaron
importantes funciones al Ejecutivo: desde la posibilidad de expedir el Plan de
Desarrollo por medio de Decreto con fuerza de ley75, hasta la facultad de expedir el
visto bueno frente a las modificaciones propuestas por el Congreso a la ley del plan,
como requisito previo para su implementación76. Paralelamente se restringieron algunas
75 Reforma Constitucional de 1968. 76 Reforma Constitucional de 1979.
32
de las funciones al Legislativo, como por ejemplo, el establecimiento de la iniciativa
legislativa exclusiva del Gobierno respecto de leyes que implicaran gasto público77.
A su vez, la justificación ofrecida para mantener y fortalecer la labor de planeación en la
ANC en 1991, respondió a la necesidad de dar a los recursos administrados por el
Estado un uso eficiente y efectivo en el marco del ejercicio democrático. Con el fin de
asegurar la efectividad de la función democrática de la ley del plan, el objetivo principal
de las innovaciones introducidas en 1991 fue la inclusión de los distintos actores de la
sociedad al proceso de su elaboración. Los mecanismos institucionales implementados
reflejaron el anterior objetivo: Desde la inclusión de la Rama Judicial, los entes
territoriales y los sectores económicos al proceso de la elaboración del plan, hasta la
consagración explícita del foro de discusión de la ley del plan.
Aunque como se pudo ver la importancia de la participación del Congreso en la
elaboración de la ley del plan fue reconocida desde la Reforma de 1979, ni dicha
reforma, ni las nuevas disposiciones constitucionales reflejaron tales consideraciones:
Además de eliminar la Comisión Permanente del Congreso, el articulado final eliminó
su participación en el Consejo Nacional de Planeación.
77 Reforma Constitucional de 1968.
33
2 UNA CONTRADICCIÓN CONCEPTUAL Y UN CASO: “CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ”, PLAN DE DESARROLLO 1998 – 2002
2.1 Una Contradicción Conceptual Dadas las disposiciones vigentes en materia de planeación, el funcionamiento de los
órganos involucrados en la elaboración y expedición de la ley del plan no genera
conflictos, siempre que la ley sea aprobada por el Congreso dentro del término
establecido para ello. Sin embargo, bajo el supuesto de que el Congreso no apruebe la
ley del plan dentro del término estipulado, el funcionamiento de los órganos
involucrados en la elaboración y expedición de la ley del plan –específicamente del
Ejecutivo y el Legislativo- bajo las disposiciones normativas vigentes, genera una
contradicción conceptual como se verá a continuación:
Bajo el supuesto anterior, - que el Congreso no apruebe la ley del plan dentro del
término estipulado -, el Gobierno queda facultado para expedir el plan mediante decreto
con fuerza de ley. Como hemos visto, el otorgamiento de dicha facultad al Ejecutivo
respondió a la necesidad de asegurar la expedición de la ley para asegurar el
funcionamiento de la planeación. En otras palabras, su consagración se fundamentó en
la necesidad de fortalecer el funcionamiento de la planeación. De acuerdo con el análisis
realizado previamente78, la consagración de dicha facultad al Ejecutivo no sólo implica
el establecimiento de una nueva excepción a la división de las funciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo, sino que implica un cambio en el rol que éste último
desempeña en el trámite de la elaboración de la ley del plan: El Congreso pasa de ser el
órgano competente para expedir la ley del plan, a ser un órgano para la discusión
simbólica del mismo, cuya expedición, corresponde exclusivamente al Ejecutivo.
Hemos visto también que, de acuerdo con los antecedentes de la Constitución de 1991,
uno de los objetivos primordiales de la ANC de 1991 en relación con la planeación,
consistió en otorgar mayor participación a los distintos actores de la sociedad en el
proceso de elaboración de la ley del plan; entre ellos, al Congreso79.
78 Véase: Parte I, Capítulo 5. “ La Reforma de 1968”, pp. 11 – 16 de este texto. 79 Véase: Parte I, Capítulo 8. “ La Constitución de 1991”, pp. 22 – 26 de este texto.
34
Bajo esta nueva perspectiva, aquella que enmarca el desarrollo de la planeación en el
contexto del ejercicio democrático, no es claro que el órgano de representación
democrática por excelencia - el Congreso - , se encuentre, por la facultad otorgada al
Ejecutivo en 1968, desempeñando un papel meramente simbólico en el trámite de la
elaboración y expedición de la ley del plan, cuyo cumplimiento resulta inocuo para la
expedición definitiva del plan gubernamental, cada cuatro años.
Bajo el supuesto de hecho que se analiza, la actual distribución de funciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo se encuentra planteada de tal manera que genera una relación
contradictoria entre dos objetivos que, al considerarlos abstractamente, no generan tal
relación: el fortalecimiento de la función de planeación y la efectividad de la función
democrática de la ley del plan.
Aún cuando puede discutirse el alcance de la función democrática que debe desempeñar
el Congreso y por lo tanto podría afirmarse que el simple paso de la ley del plan por el
Congreso, sin que medie un acuerdo básico en relación con los programas y proyectos a
ejecutar durante los siguientes cuatro años, cumple con los requisitos de la participación
democrática, los hechos ocurridos en 1998 muestran que las disposiciones que
distribuyen las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo son deficientes, aún en su
aplicación, tal como se verá a continuación.
2.2 Los Hechos de 1998 A partir de 1991 han tenido vigencia 4 planes de desarrollo80. El plan que precedió al
plan nacional de desarrollo 1998-2002 fue expedido mediante ley, previa aprobación del
Congreso. De estos cuatro planes a continuación se estudia el plan de desarrollo para el
período 1998 – 2002 por las condiciones particulares que se presentaron durante su
expedición y posterior aplicación.
80 Plan de desarrollo económico y social, 1990-1994: “ La Revolución Pacífica”, Plan nacional de desarrollo 1994-1998: “ El Salto Social”, Plan nacional de desarrollo 1998-2002: “ Cambio Para Construir la Paz” y Plan nacional de desarrollo, 2002-2006: “ Hacia un Estado Comunitario”. Después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, todos los planes de desarrollo han sido expedidos mediante ley. Es importante mencionar sin embargo, que la ley del plan de desarrollo para los años 1990 – 1994 fue elaborado de acuerdo con las disposiciones de la ley 38 de 1981. Cabe resaltar que el país se encontraba en tránsito constitucional.
35
La ley del plan para 1998 – 2002, no obstante haber sido aprobada por el Congreso, fue
aprobada con vicios de procedimiento durante el trámite legislativo. Debido a lo
anterior, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de la totalidad de la ley del
plan para el período 1998 – 2002. El concepto del procurador rendido ante la Corte para
la sentencia correspondiente, solicitó la declaratoria de la inexequibilidad de la ley. Sin
embargo, sostuvo que la aprobación de la ley del plan con vicios de procedimiento en el
trámite legislativo, podía equipararse a su no aprobación y que en esa medida, el
Gobierno se encontraba facultado, de acuerdo con las disposiciones constitucionales del
artículo 341, para expedir el plan de desarrollo mediante decreto con fuerza de ley.
Dada la inexistencia jurídica del plan de desarrollo, debido a su declaratoria de
inexequibilidad, y de acuerdo con el concepto del procurador, el Gobierno expidió,
mediante decreto con fuerza de ley, el plan de desarrollo para el período 1998 – 2002.
Mediante sentencia posterior, la Corte declaró la inexequibilidad de la totalidad del
Decreto, por haber sido expedido por el Gobierno, en ejercicio de facultades que no se
le habían otorgado y que correspondían exclusivamente al Órgano Legislativo.
A continuación se reseñan las dos sentencias de la Corte con el fin de ilustrar la
deficiencia de la distribución de las funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, en
materia de planeación y evidenciar las implicaciones de la contradicción conceptual
anteriormente expuesta.
2.3 La Formula de Conciliación Entre las Cámaras Tal como se dispuso en la Constitución de 1991, en 1994 se expidió la ley orgánica de
planeación (Ley 152/94). Dicha ley regula el proceso de elaboración, formulación,
aprobación y expedición de la ley del plan, a la vez que especifica las funciones de cada
uno de los actores en la labor de planeación.
De acuerdo con las disposiciones de la ley orgánica, existen dos diferencias principales
en el trámite legislativo de la ley del plan, en comparación con el trámite para la
expedición del resto de las normas: La primera de ellas consiste, como ya se ha
36
mencionado, en que el primer debate se surte por las comisiones de asuntos económicos
de ambas cámaras, conjuntamente. La segunda diferencia consiste en que los miembros
de cada Cámara tienen la posibilidad de añadir al proyecto de ley las modificaciones
que consideren pertinentes81, sin necesidad de que el proyecto retorne a las comisiones
permanentes, siempre que la otra Cámara las apruebe. Excepto estas dos diferencias, en
general, el trámite legislativo de la ley del plan es el mismo que opera para el resto de
las normas.
En los casos en los que los textos finales de las dos Cámaras presentan diferencias, debe
constituirse, de acuerdo con el artículo 161 constitucional y las disposiciones de la ley 5
de 1992, una comisión accidental de conciliación, con el fin de someter ante ambas
Cámaras un texto único definitivo, para la repetición del segundo debate y su posterior
aprobación.
Presentado el proyecto de la ley del plan al Congreso en el año 199982, las comisiones
permanentes surtieron el primer debate y rindieron informe ante las plenarias de cada
una de las Cámaras con el fin de surtir el segundo debate. Ante las modificaciones
introducidas y en razón a que los textos definitivos tenían apartes distintos, se procedió
a la conformación de la comisión de conciliación, con el fin de unificar el texto para la
repetición del segundo debate y su aprobación final. Sin embargo, dadas las
restricciones de tiempo establecidas por las normas constitucionales y legales para la
aprobación de la ley del plan83, la comisión accidental resolvió presentar una fórmula de
conciliación alternativa a la tradicionalmente utilizada, cuyo contenido no incluía el
texto unificado de la ley del plan, sino la siguiente fórmula:
a) Los artículos iguales aprobados por ambas corporaciones durante el trámite
legislativo;
b) Los artículos que contaran con el “debido aval del Gobierno Nacional”,
respecto de aquellos en que los textos de las cámaras diferían entre sí; y
81 Con las condiciones expuestas en el capítulo anterior. 82 El proyecto de ley fue presentado por el Gobierno al Congreso el día 5 de febrero de 1999. 83 El vencimiento del término correspondió al día 5 de mayo del mismo año, día en el que se surtió el segundo debate.
37
c) Las proposiciones radicadas oportunamente en la Secretaría del Senado y
Cámara que contaran igualmente con el aval del Gobierno Nacional84.
De no aprobarse el texto final presentado por la comisión accidental en la repetición del
segundo debate en cada una de las Cámaras, el proyecto se consideraría negado85 y por
lo tanto, se estaría ante el evento en el cual el Ejecutivo estaría en capacidad de expedir
el Plan de Desarrollo mediante Decreto con fuerza de ley, sin las modificaciones
introducidas por las Cámaras Legislativas. Finalmente, el texto presentado por la
comisión de conciliación, fue aprobado en ambas Cámaras.
Expedido el Plan de Desarrollo mediante la ley 508 de 1999, varios ciudadanos
presentaron ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad por diversas
razones. En algunos casos, los cargos planteados eran de fondo y en otros, los cargos se
referían a los vicios de procedimiento con los cuales había sido expedida la ley.
Mediante auto de Sala Plena, la Corporación resolvió la acumulación de las demandas
para ser decididas en una misma sentencia86.
2.4 La Sentencia 557/00 Antes de exponer las consideraciones de la Corte respecto de los vicios de
procedimiento en la aprobación de la ley, a continuación se expone una breve reseña de
los cargos e intervenciones relacionadas con los vicios de forma resumidas por la
sentencia, pues en ellas se evidencia la importancia de los objetivos que se perseguían al
implementar las reformas constitucionales en relación con la planeación. En seguida se
exponen las consideraciones de la Corte.
84 Artículos 1 a 3 de la Gaceta del congreso No. 111 del día 24 de mayo de 1999, Tomado de: Sentencia 557/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 85 Artículo 161 C.P. 91, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 2003. 86 Las sentencias que se reseñan no fueron las únicas que analizaron la constitucionalidad de la ley. Durante el período 1998 – 2002 la Corte Constitucional expidió doce sentencias en relación con la ley del plan de desarrollo: Sentencias C-557/00, C-730/00, C-737/00, C-799/00, C-801/00, C-843/00, C -1047/00, C-1342/00, C-1403/00, C-1494/00, C-056/01 y C-331/01. Sin embargo, en las dos sentencias que se reseñan, la Corte desarrolla el análisis de inconstitucionalidad de la totalidad del plan de desarrollo contenida en la ley 508/99 y posteriormente en el decreto 955/00.
38
2.4.1 Las Demandas La sentencia resume dos demandas cuyos cargos se encuentran relacionados con los
vicios de procedimiento con los cuales fue expedida la ley. Sus argumentos son los
siguientes:
La primera demanda sostiene que la ley 508 del 99 es violatoria de los artículos 157,
160 inciso primero y 161 de la C.P. 91. De acuerdo con el actor, el trámite simultáneo
del segundo debate desconoce el mandato constitucional que establece que “entre la
aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra,
deberán transcurrir, por lo menos, quince días” (Artículo 160 C.P 91). Manifiesta su
desacuerdo en relación con la fórmula de la comisión accidental para conciliar el texto
entre las cámaras, pues en su entendimiento, el Congreso renunció a su deber y facultad
de legislar, delegando tales funciones al Ejecutivo. Afirma que el vicio de que adolece
la ley es de carácter insubsanable, pues el término de los tres meses con los que cuenta
el Legislativo para la aprobación de la ley del plan, después de que le es presentado por
el Gobierno, ya ha vencido.
La segunda demanda alega que algunos artículos de la ley 508 de 1999 son violatorios
de los artículos 157 y 341 constitucionales, por haber omitido la ejecución de los cuatro
debates exigidos por la Constitución para la expedición de la ley. Los actores sostienen
que algunos artículos de la ley son violatorios de los artículos 161 y 151 de la C.P. de
1991, por adolecer de vicios procedimentales, al ser aprobados con apartes diferentes
entre las dos cámaras y al sujetar tales diferencias a una conciliación que no se ajustó a
lo contemplado por las normas constitucionales para el efecto.
2.4.2 Las Intervenciones Las intervenciones que se reseñan a continuación se encuentran relacionadas con los
cargos de procedimiento contenidos en las demandas. Su exposición se considera
relevante en la medida en que, como se mencionó, ilustran la importancia de los
objetivos que las disposiciones normativas pretendían alcanzar y la relevancia de la
observancia de los procedimientos.
39
La primera intervención solicita la declaratoria de la inconstitucionalidad de la totalidad
de la ley. De acuerdo con el ciudadano interventor, la repetición del segundo debate con
el fin de discutir la propuesta de la comisión de conciliación no se realizó: “nunca se
abrió, nadie hizo uso de la palabra, y ni siquiera fue menester cerrar un debate que no
se dio. Lo cual es explicable: ni los representantes ni los senadores conocían lo que se
había aprobado en la otra Cámara; por consiguiente, no sabían qué se había aprobado
igual, qué en forma diferente, y cuáles eran las proposiciones que apenas conocían
quienes las presentaron. Así, ¿cómo debatir lo que no se conocía?”87 El ciudadano
sostiene que la función legislativa fue trasladada al Ejecutivo mediante el acta de
conciliación aprobada por las Cámaras. Adicionalmente, considera que en atención a
que se omitió el deber de dar trámite a uno de los debates exigidos por las normas, la ley
incumple los requisitos establecidos por el artículo 157 - los cuales deben ser respetados
por las leyes en conjunto -, razón por la cual, el vicio afecta la totalidad de la ley.
La segunda intervención fue presentada por uno de los senadores que formó parte de la
comisión de conciliación. Sostiene que el acta final que contenía la fórmula alternativa
de conciliación, presentada ante las Cámaras, se aprobó en la comisión, luego de
nombrar a dos nuevos miembros y así poder reemplazar a quienes habían propuesto
aclaraciones y salvedades en relación con la propuesta:
“Sostiene el ciudadano que, inicialmente, fue designado miembro de la comisión
accidental de conciliación por parte del Senado, procediendo a aceptar la fórmula a la
postre aprobada por las plenarias de ambas cámaras, aunque dejando una constancia
relativa a la salvedad que hacía sobre unos determinados artículos. Indica que, del
mismo modo, una constancia de aclaración fue plasmada en el texto aprobado por la
comisión accidental por parte de otro de sus miembros, el senador Víctor Renán Barco.
No obstante lo anterior, agrega el senador Uribe, la Presidencia de su Corporación
sometió a votación un acta de conciliación diferente a la aprobada por la comisión
integrada por él. De hecho, las aclaraciones y salvedades mencionadas anteriormente
no aparecieron en la nueva acta, siendo reemplazados su persona y el otro senador
87 Sentencia 557/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
40
inconforme mencionado, por otros dos congresistas quienes estamparon su firma sobre
la misma sin hacer ningún tipo de objeciones.
Con base en los hechos relatados, y aportando como prueba el original del acta que,
por no haber sido aprobada, fue finalmente sustituida por otra, el ciudadano señala que
el trámite previsto por el artículo 161 de la Constitución nunca se efectuó. Afirma que
“la existencia de dos actas de conciliación…demuestra que (las) Comisiones de
Conciliación jamás tuvieron una existencia real…(y que) ante la existencia de
insuperables disensiones entre…(sus) miembros…se optó por integrar ficticiamente una
segunda comisión de senadores sin la presencia de los discrepantes, desechándose así
la primera de las actas” 88.
En la siguiente intervención relativa a los vicios de procedimiento, los ciudadanos
sostienen que, debido a la importancia que la Constitución otorgó al plan de desarrollo,
el legislador estableció un trámite específico para la expedición de la ley del plan, que
permite que las modificaciones introducidas durante las sesiones plenarias no requieran
del estudio posterior de las comisiones. Por lo tanto, afirman que “quien puede lo más
puede lo menos”89. De acuerdo con los interventores, la fórmula de conciliación
propuesta por la comisión, guarda coherencia con los principios de la Carta Política.
Arguyen que: “ante la inminencia del vencimiento del plazo señalado para que el
Congreso aprobara la Ley del Plan, y con el propósito de evitar la expedición del Plan
vía decreto evento en el cual el Gobierno habría podido ignorar las modificaciones a la
misma por parte de los representantes populares, expidiendo el proyecto originalmente
presentado-, el Congreso ideó una forma de conciliación expedita entre los textos del
Senado y la Cámara, sometiendo a la aprobación de las plenarias un “texto implícito
de contenido fácilmente determinable (pues) todos (lo) conocían en razón al debate
dentro del cual el Gobierno había defendido su posición”, en clara defensa del
principio democrático, elemento fundador del ordenamiento nacional y de aplicación
inmediata por su misma naturaleza constitucional”90. Por todo lo anterior, solicitan la
declaratoria de la exequibilidad de la ley.
88 Ibíd. 89 Ibíd. 90 Ibíd.
41
En representación del Departamento Nacional de Planeación, los ciudadanos
interventores solicitan la declaratoria de la constitucionalidad de la ley. Consideran que
las disposiciones aplicables al trámite legislativo para la expedición de la ley del plan no
son las consignadas en el artículo 161 constitucional, pues el plazo establecido por el
artículo 341 implica un trámite de mayor celeridad en el proceso legislativo. Sostienen
que el informe de la comisión de conciliación si fue presentado para la aprobación de
las cámaras, “con la peculiaridad de que allí se consignó el acuerdo sin mencionar
cada uno de los artículos”91. Los ciudadanos defienden la fórmula de conciliación,
arguyendo que en la medida en que se conocían las posiciones del Gobierno en relación
con el articulado propuesto, la fórmula se presentaba como una manera ágil y expedita
para aprobar un texto conciliado. Argumentan que no es de recibo el cargo según el cual
no se efectuaron los cuatro debates exigidos para la expedición de las leyes, por cuanto
la ley orgánica de planeación prevé diferencias en el trámite legislativo para la
expedición de la ley del plan.
En la quinta intervención, la ciudadana sostiene que el vicio de procedimiento es
subsanable, en la medida en que materialmente, la conciliación de las cámaras se ajustó
a las exigencias del ordenamiento, por prever el visto bueno requerido por parte del
Gobierno. Así, el vicio es meramente formal, y por lo tanto la Corte se encuentra en la
capacidad de subsanarlo, según el parágrafo del artículo 241 constitucional. Reitera la
importancia del deber de la Corte de interpretar las normas constitucionales relativas al
trámite legislativo en un sentido tal, que no entorpezcan la expedición de las leyes y de
otorgar siempre, primacía a lo sustancial sobre lo procedimental. Con base en los
anteriores fundamentos, la ciudadana solicita a la Corte declarar la existencia de un
vicio subsanable y ordenar la devolución de la ley al Congreso para que sea reparado.
2.4.3 Las Consideraciones de la Corte Una vez efectuada la revisión normativa, la Corte establece que al trámite legislativo de
la ley del plan le son aplicables las disposiciones constitucionales, las normas especiales
contenidas en la ley orgánica de planeación (Ley 152/94) y las contenidas en la ley 5 de
1992 (reglamento del Congreso).
91 Ibíd.
42
A partir del análisis del trámite legislativo efectuado al interior del Congreso, la Corte
concluye que los requisitos generales para la expedición de las leyes, así como las
disposiciones especiales contenidas en la ley orgánica de planeación fueron cumplidos.
Sin embargo, la Corte no comparte la fórmula de conciliación ideada por el Congreso
por dos razones: la primera de ellas, relacionada con la omisión del legislador en
relación con la redacción de un texto unificado y definitivo de conciliación: De acuerdo
con las disposiciones de la ley 5ª, le correspondía al Congreso “elaborar un texto
conciliatorio y unificado para ser presentado a las Cámaras, lo cual no hizo”92. A
partir de lo anterior, la Corte concluye que las divergencias entre las Cámaras no fueron
superadas, pues las normas que regulan el trámite de expedición de las leyes no
autorizan al Congreso “aprobar textos implícitos, o indeterminados aunque
determinables”93. La segunda razón, consecuencia de la anterior, consiste en la
“dejación de la facultad constitucional que sólo a él compete de aprobar los textos
legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional”94, cuyas facultades
legislativas son excepcionales y taxativas.
En seguida, la Corte analiza si la inconstitucionalidad de los artículos aprobados según
la fórmula de conciliación del Congreso, afecta la totalidad de la ley del plan. De
acuerdo con el artículo 189 de la ley 5 de 1992, si las diferencias persisten en la
repetición del segundo debate, el proyecto se considera negado en los artículos o
disposiciones objeto del desacuerdo, “siempre que no fueren fundamentales al sentido
de la nueva ley.95” La interpretación contraria implica que en los casos en los que los
artículos materia de discrepancia sean fundamentales para el sentido de la ley, el
proyecto debe entenderse negado en su totalidad. Dicha interpretación fue acogida por
la Corte. En seguida, la Corte definió los criterios de acuerdo con los cuales debía
establecerse si los artículos objeto de discrepancia, eran fundamentales para el sentido
de la ley o no.
La Corte desarrolla el análisis de acuerdo con dos criterios: un criterio cuantitativo y un
criterio material. Desde el punto de vista cuantitativo, los artículos aprobadas con 92 Ibíd. 93 Ibíd. 94 Ibíd. 95 Artículo 189 Ley 5ª 1992.
43
diferencias en el texto en las dos Cámaras son 72, equivalentes al 45 % del articulado
total. Sin embargo, la Corte estima que debido a que algunos de los artículos son muy
extensos en su redacción, el porcentaje en número de páginas de tales artículos
corresponde al 80% del texto. Desde el punto de vista material, la Corte encuentra que
algunos de ellos son fundamentales para el sentido de la ley debido a que determinaban
“la política o línea de acción que, conforme al conjunto de la Ley, debe presidir la
acción económica del Estado en el cuatrienio presidencial que corre”96. Entre ellos, se
encuentra el artículo 1, contentivo de los objetivos del plan, el artículo 4 que describe
los principales programas de inversión, el artículo 5 que dispone los valores asignados
para tales programas, el artículo 6 que define en la parte de los presupuestos
plurianuales los programas concretos de inversión, el artículo 8 que distribuye los
recursos por regiones y los artículos 10 y 11 relativos al alcance de la ley en el tiempo y
a la flexibilización de las finanzas públicas. La Corte considera, que además de los
anteriores, existe otra amplia gama de artículos que de ser declarados inconstitucionales,
pueden implicar un desequilibrio económico para los sectores considerados
específicamente.
La Corte reitera el principio de coherencia consagrado en el artículo 3 de la ley orgánica
de planeación y considera que los mecanismos y estrategias definidos en el plan, deben
guardar coherencia con los objetivos y metas establecidos en ella.
Por todo lo anterior, la Corte declara la inexequibilidad de la totalidad de la ley 508 de
1999, razón por la cual, por demás, se abstiene de efectuar el análisis de las normas
acusadas por vicios de fondo. Finalmente, establece el carácter insubsanable del vicio
procedimental, en razón al vencimiento del término de tres meses, improrrogable,
establecido en el artículo 341 constitucional y 22 de la ley 152 de 1994.
2.4.4 El Salvamento de Voto El magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz disiente del método empleado por la Corte
para analizar si el vicio de procedimiento con el que fueron aprobados algunos artículos
96 Sentencia 557/00, Ob. Cit.
44
afectaba la totalidad de la ley. Afirma que el método es literal y formalista y no toma en
cuenta las características particulares del Plan de Desarrollo.
La importancia del análisis consistía en verificar si en efecto, hubo consenso entre las
dos Cámaras en relación con las metas, los proyectos y los recursos. El Magistrado
considera que para hacerlo, la Corte bien habría podido centrar el análisis en los
artículos 4 y 6 por ser los de mayor extensión y significación. Aunque el artículo 6
incluía varios proyectos de inversión, cada uno de ellos con carácter autónomo, “la
Corte equivocadamente asumió que la disparidad sobre cualquiera de los rubros,
significaba disconformidad sobre las restantes inversiones o proyectos97”.
A partir de tal asunción, el texto supuestamente aprobado con diferencias entre las dos
cámaras adquirió un tamaño excesivo. Si se excluyen los proyectos de inversión
incluidos por el Congreso, los proyectos presentados por el Gobierno, con aprobación
idéntica en ambas cámaras, corresponde al 90.07% del total de los proyectos. De lo
anterior, se sigue que no existe un desacuerdo fundamental entre las Cámaras sobre el
plan de inversiones. El Magistrado desarrolla el mismo análisis respecto del artículo 4.
Tampoco comparte el argumento según el cual la inconstitucionalidad parcial de la ley
afectaba el equilibrio financiero del plan. El Magistrado recuerda que el articulo 30
referente a las fuentes de financiación, presentado por el Gobierno, fue debidamente
aprobado por ambas Cámaras. De otra parte, la declaratoria de la inexequibilidad de los
proyectos erróneamente aprobados, por ser éstos en su mayoría de origen legislativo, no
tendrían repercusiones sobre los mecanismos de financiación propuestos por el
Gobierno.
Finalmente, el Magistrado se encuentra en desacuerdo con el carácter insubsanable del
vicio procedimental declarado por la Corte. Además de plantear una propuesta
alternativa de interpretación, considera que al esgrimir el argumento del vencimiento del
término, la Corte confunde el procedimiento de la aprobación de la ley, con el
procedimiento del control de constitucionalidad de las leyes. Tal como lo ha reiterado la
Corte, para corregir un defecto de procedimiento no se requiere volver a sancionar la
97 Sentencia 557/00, Ob. Cit.
45
ley: “Ninguna ley está exonerada de verse afectada por vicios de procedimiento
subsanables. La Constitución, a este respecto, no establece excepción alguna. No se
entendería que leyes de tanta trascendencia, como es la que aprueba el plan de
desarrollo, no pudieran ser rescatadas mediante el procedimiento constitucional de
corrección de un defecto formal subsanable… No deja de sorprender que la Corte
favorezca la alternativa que más se aleja del principio de conservación de la voluntad
democrática”98.
2.5 La Expedición del Decreto 955/00 El concepto del Procurador General de la Nación rendido ante la Corte para la sentencia
557/0 ya reseñada, solicitó la declaratoria de la inconstitucionalidad de la ley del plan
por vicios de forma y de fondo. Sostuvo que la omisión de la repetición del segundo
debate y la omisión de la preparación de un texto definitivo y explícito por parte de la
comisión de conciliación, no se ajustaban a los preceptos constitucionales. Sin embargo,
conceptuó que la inexequibilidad de la ley no implicaba un vacío normativo en materia
de planeación, dado que la irregular aprobación de la ley podría asimilarse a su no
aprobación, razón por la cual, el Gobierno estaría facultado para expedir la ley del plan
mediante decreto con fuerza de ley99.
Declarada la inconstitucionalidad de la ley, el Gobierno, adoptando el concepto del
Procurador General de la Nación, expidió el Plan de Desarrollo mediante decreto con
fuerza de ley. El decreto fue nuevamente demandado ante la Corte por vicios de fondo y
de forma.
98 Ibíd. 99 Ibíd.
46
2.6 La Sentencia 1403/00
2.6.1 Las Demandas y las Intervenciones Los actores demandaron el Decreto 955/00 por vicios de forma y de fondo. Algunos
demandantes argumentaron, en relación con los vicios de forma, que el Gobierno había
incurrido en desacato a providencia judicial, en tanto que la Corte mediante fallo
anterior, había declarado la inexequibilidad de la ley del plan y que adicionalmente
desconocía el principio de la cosa juzgada constitucional. Otros actores manifestaron
que el Gobierno no se encontraba ante el evento consagrado por el artículo 341 y que en
esa medida, no se encontraba facultado para expedir el plan de desarrollo mediante
decreto con fuerza de ley.
En representación del Ministerio de Salud, el ciudadano interventor solicitó la
declaración de la exequibilidad del Decreto, en tanto que el Gobierno, al contrario de
vulnerar lo dispuesto por el artículo 341 superior, le había otorgado una racional
aplicación “para evitar un vacío constitucional, una laguna, que de no subsanarse
dejaría sin brújula toda la gestión estatal”100. Recuerda que el fallo anterior de la Corte
se pronunció únicamente respecto de los vicios de forma y que por lo tanto, reproducir
el contenido de la ley 508/99 en el nuevo Decreto, no implicaba el desconocimiento del
principio de la cosa juzgada.
El Ministerio de Desarrollo Económico interviene para solicitar la constitucionalidad de
la norma considerando que el Gobierno se encontraba facultado legalmente para expedir
el plan mediante decreto. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional y otros
ciudadanos acogieron la interpretación ofrecida por el Procurador General de la Nación.
2.6.2 Las Consideraciones La Corte consideró que la función legislativa le corresponde al Congreso de la
República, en virtud de una cláusula general de competencia que establece que
únicamente en casos excepcionales, explícitos y taxativos, se le permite al Presidente de
100 Sentencia 1403/00, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
47
la República proferir actos con fuerza de ley. Frente a estos casos, no caben por lo tanto,
ni la interpretación analógica ni la aplicación extensiva.
Adicionalmente, el artículo 113 constitucional, asigna funciones distintas a cada una de
las ramas y órganos del poder público y no obstante la colaboración armónica que
consagra, establece que dichas funciones son separadas.
Como parte de la función legislativa del Congreso, es a éste a quien le corresponde la
expedición de la ley del Plan de Desarrollo. La hipótesis bajo la cual se permite al
Gobierno la expedición de dicha ley, hace referencia a los casos en los que presentado el
proyecto de ley oportunamente por el Gobierno, el Congreso no lo aprueba dentro de los
tres meses siguientes. Caso muy distinto al que se presenta cuando, dentro del término
establecido, el Congreso aprueba la ley del plan que posteriormente es sancionada, que
rigió y produjo efectos jurídicos, pero que fue posteriormente declarada inconstitucional
por vicios en su formación. Se sigue de lo anterior, que el Gobierno no se encontraba
facultado para expedir el Plan de Desarrollo mediante Decreto con fuerza de Ley.
Para la Corte es inadmisible confundir los dos eventos, máxime cuando se trata de
“propiciar que el Gobierno asuma unas atribuciones legislativas que la Carta Política
no le otorga”101.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte declara la inexequibilidad de la
totalidad del Decreto 955/00.
2.6.3 El Salvamento de Voto102 La Magistrada Cristina Pardo Schlesinger disiente de la decisión de la Corte y de la
argumentación que desarrolló para tomar dicha decisión. Sostiene que la Corte
fundamenta la inconstitucionalidad del Decreto, sobre la base de la premisa contraria a
partir de la cual argumento su decisión en la sentencia 557/00. En efecto, mientras que
en ésta última sentencia, la Corte manifestó que la ley 508/99 no había sido aprobada
por el Legislador, sino que tal aprobación se había dejado al Gobierno, en la presente
101 Ibíd. 102 La sentencia presenta una Aclaración de Voto que no se reseña en el texto.
48
sentencia, la Corte argumenta que la ley 508/99 en efecto fue aprobada por el
Legislador, pero que dicha aprobación estuvo viciada por errores en el trámite
legislativo.
Con todo, manifiesta que, aún admitiendo, en contra de las consideraciones de la pasada
sentencia, que el Congreso si aprobó la ley 508/99, pero que dicha aprobación fue
irregular, existen motivos para sustentar que la expedición del Decreto 955/00 por parte
del Gobierno, tenía bases constitucionales. La Magistrada afirma que el Constituyente
de 1991 otorgó a la planificación el carácter de “piedra angular de la función pública y
del manejo económico público103” y que por lo tanto, no concibió el adecuado
desarrollo de tales funciones, sin el ejercicio de la planeación: “Por ello, es decir
porque la axiología constitucional no concibe un manejo económico público no
planificado, es que existe dentro del texto de la Constitución la norma que faculta al
gobierno para llenar el vacío producido por la inactividad del Congreso en la
aprobación del plan nacional de desarrollo de vigencia cuatrienal. Es decir, el
constituyente, al consagrar dicha facultad, quiso conjurar la posibilidad de que la
función gubernamental en el terreno económico, no fuera planificada”104.
Afirma, que de acuerdo con lo anterior, la Corte debió acudir al método de
interpretación extensivo que permite orientar el entendimiento de las normas de acuerdo
con el criterio del constituyente, para poder aplicar el mismo criterio a una situación
similar, no contemplada en el texto constitucional.
2.7 Las Actuaciones Posteriores Ante la declaratoria de la inconstitucionalidad del Decreto 955/00 y la consecuente
inexistencia de la ley del plan de desarrollo para el respectivo período presidencial, los
órganos de planeación manifestaron su preocupación y plantearon soluciones posibles
para suplir el vacío normativo.
103 Sentencia 1403/00, Ob. Cit. 104 Ibíd.
49
El Consejo de Planeación, mediante comunicación No.20-021100-476 del día dos de
noviembre de 2000105, manifestó su preocupación ante el vacío normativo en materia de
planeación y la situación generada durante el período 1998 – 2002, a la vez que propuso
diversas alternativas como posibles soluciones: la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica; la presentación ante el Congreso del proyecto del PND para
que surtiera de nuevo el trámite legislativo sin vicios de forma y la consulta al
constituyente primario para que autorizara, por una vez, la adopción del PND por una
Asamblea de planeación, o por el mismo Congreso por el término restante del período
presidencial106.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia envió al Consejo Nacional de Planeación el
oficio No. 020343 de 20 de noviembre de 2000, manifestando que había dado traslado
de la comunicación a los jefes jurídicos del Ministerio de Hacienda y del Departamento
Nacional de Planeación por ser competentes para estudiar el asunto. Finalmente, la
asesoría jurídica del DNP, mediante oficio del 23 de febrero del 2001, propuso al
Congreso la inclusión de un inciso y un parágrafo transitorio al artículo 25 de la ley 152
de 1994 con el siguiente contenido:
“Si la Corte Constitucional declarare inexequible en su totalidad por vicios de forma la
ley por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, el Congreso de la
República a solicitud del Gobierno podrá revestir hasta por seis (6) meses al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias para poner en vigencia el plan de
inversiones públicas presentado a consideración del Congreso mediante decreto con
fuerza de ley.
Parágrafo transitorio. Para efecto de lo establecido en el presente artículo, se entenderá
que las facultades extraordinarias solicitadas podrán ser conferidas para la expedición
mediante decreto con fuerza de ley, del proyecto presentado a consideración del
Congreso durante el actual período presidencial”107.
105 MORCILLO Pedro Pablo, Ob. Cit., p. 515. 106 Cambio y Paz, ¿Ilusión o Frustración? Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre la Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002 “ Cambio para construir la paz”, Mayo 2001. 107 Ibíd., p. 516, con la siguiente nota al pie de página: Véase el texto del estudio en: Departamento Nacional de Planeación, oficina asesoría jurídica. “ Inconstitucionalidad del Plan Nacional de Desarrollo, causas, efectos y alternativas, Bogotá, D.C., febrero de 2001. El texto ha sido reproducido en Archivos de Economía, documento 144, 1 de marzo de 2001, del DNP, Dirección de Estudios Económicos, Bogotá.
50
Algunos autores consideran que la solución propuesta por el DNP es errónea, debido a
que extralimita el alcance legal frente a las disposiciones constitucionales. En su
parecer, se requiere un acto legislativo108 reformatorio del actual artículo 341.
Finalmente, ninguna de las anteriores alternativas se ejecutó. El período presidencial de
1998 – 2002 no contó con ley de plan de desarrollo. Sin embargo, el Gobierno ejecutó
el proyecto del plan, presentado ante el Congreso en 1999.
2.8 La Deficiente Distribución de las Funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia de Planeación
Desde los primeros esfuerzos adelantados por los Gobiernos en relación con la función
de planeación, se ha reconocido su importancia en el manejo público. Aunque las
justificaciones esgrimidas para el fortalecimiento de dicha función en cada momento
histórico han sido distintas y por lo tanto le han establecido diversos alcances, ésta ha
permanecido como el instrumento a través del cual el Estado se encuentra en la
capacidad de orientar los recursos públicos a las prioridades establecidas por el
Gobierno de turno.
A lo largo de las reformas se observó el otorgamiento de prerrogativas y funciones al
Ejecutivo con el fin de asegurar que la ley del plan fuese expedida conforme a las
políticas establecidas por el Gobierno, sin eliminar el control político y la expresión
democrática del plan a cargo del Congreso, principalmente. A pesar de lo anterior, tal
como se vio, las normas consagradas en la Constitución de 1991 y sus posteriores
desarrollos legales, no han logrado el fortalecimiento de la labor de planeación mediante
el establecimiento de mecanismos que aseguren su adecuada elaboración, formulación,
expedición y ejecución.
La Corte ha reconocido la importancia de la función de planeación: “Este cambio de
perspectiva sobre la misión que compete al Estado, significó también una mutación en
la concepción de las instituciones. Así, las nuevas funciones y responsabilidades 108 Ibíd., p. 517.
51
estatales debían contar con los instrumentos de acción necesarios para su adecuado
cumplimiento. Desde la reforma constitucional de 1936 aparecieron entre nosotros la
intervención del Estado en la economía y, posteriormente la función planificadora en el
mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta jurídica apropiada para hacer
posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades asignadas al Estado”109.
También ha reconocido la potestad de expedir la ley del plan que se otorgó al Ejecutivo,
como medio para salvaguardar la expedición del plan: “No obstante la importancia de
la participación concurrente de los poderes Ejecutivo y Legislativo [5] en la adopción
definitiva del Plan cuatrienal de desarrollo, la Constitución otorga una importancia tal
a la noción de planeación, que no concibe que sea posible llevar a cabo la función
gubernamental y la conducción político-económica del Estado, sin un instrumento
adecuado en donde se sujete la acción estatal a planes y programas previamente
definidos. Debido a esto, ante la inactividad del Congreso en el ejercicio de sus
funciones de planeación, la Carta prevé la adopción del Plan de Inversiones Públicas
mediante un decreto emanado del Ejecutivo, el cual tiene fuerza de ley”110.
A pesar de ello, como se pudo ver, el análisis de la Corte, la consecuente declaratoria de
la inconstitucionalidad de la ley y posteriormente del decreto, impidieron que la ley del
plan para el período 1998 – 2002 fuera expedida.
La principal deficiencia de la distribución actual de las funciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo se debe a la falta de claridad respecto del o de los objetivos que se
pretendían alcanzar en materia de planeación, de tal manera que dicha distribución fuera
un reflejo coherente de los objetivos planteados, sin generar contradicciones
conceptuales o conflictos en su aplicación.
De acuerdo con las normas vigentes, la no aprobación de la ley del plan dentro del
término establecido, por parte del Congreso, faculta al Ejecutivo para expedirlo por
medio de Decreto con Fuerza de Ley. La no aprobación de la ley del plan en el
Congreso se debe a la imposibilidad de obtener un acuerdo respecto de los programas y
proyectos a ejecutar durante los siguientes cuatro años. Si el Constituyente quiso sujetar
109 Sentencia 557/00, Ob. Cit. 110 Ibíd.
52
la efectividad del ejercicio democrático a la obtención de un real acuerdo en el órgano
de elección popular respecto del plan, el mantenimiento de las facultades legislativas al
Ejecutivo no refleja coherencia con tal fin. El siguiente análisis ilustra el punto:
Actualmente existe un acuerdo básico respecto de la importancia del cumplimiento de
los procedimientos en general y en especial en el trámite legislativo, en atención a que
su observancia garantiza la protección del debido proceso en la discusión y aprobación
de las leyes. Ello es así, en la medida en que el debido proceso tiene implicaciones sobre
las cuestiones de fondo que se deciden. Como pudo observarse, en el caso específico, la
inobservancia de los procedimientos establecidos para la conciliación de las propuestas
de ambas cámaras, implicaba el desconocimiento de las salvedades de algunos
congresistas respecto del contenido de las mismas. Debido a que no hubo un real
acuerdo al interior del Congreso, hecho que se reflejó en los vicios de procedimiento
con los cuales fue aprobada la ley, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la
totalidad de la ley del plan.
Si el paso de la ley del plan por el Congreso, sin que en el seno de éste se obtenga un
acuerdo sobre los programas y proyectos a ejecutar durante los siguientes cuatro años,
se considera como suficiente expresión democrática, entonces las facultades
consagradas en 1968 son insuficientes, pues debieron prever el evento adicional, en el
que la ley se aprobara con vicios de procedimiento. Bajo esta perspectiva, debe
entenderse que la simple discusión de la ley del plan en el Congreso es suficiente para
asegurar la efectividad del ejercicio democrático.
Pero si por el hecho de aprobarse la ley con vicios de procedimiento, se argumenta,
como lo hizo la Corte, que el paso de la ley del plan por el Congreso, evidencia la
carencia de un acuerdo real sobre los programas y proyectos a ejecutar durante los
siguientes cuatro años, y que dicha aprobación no puede dejarse en manos del Gobierno,
por ser función exclusiva del Congreso, entonces, las facultades legislativas otorgadas al
Ejecutivo en el 68 debieron haber sido eliminadas, al entender que la simple discusión
de la ley del plan en el Congreso era insuficiente para asegurar la efectividad del
ejercicio democrático. Ello, no solo en los casos en los que la ley fuese aprobada con
vicios de procedimiento, sino en los casos en los que el Congreso no aprobara la ley
53
dentro del término establecido, pues el efecto es el mismo: el Congreso carece de un
acuerdo sobre los programas y proyectos a ejecutar durante los siguientes cuatro años.
Como resultado de la deficiente distribución de las funciones y facultades entre el
Ejecutivo y el Congreso, los hechos ocurridos en 1998 revelan la insuficiencia de las
facultades otorgadas al Ejecutivo para asegurar la expedición de la ley del plan y la
debilidad del alcance del papel democrático del Congreso en la expedición de la ley del
plan.
A continuación se exponen algunas de las consecuencias económicas y políticas de la
inexistencia jurídica del plan de desarrollo.
2.9 Las Implicaciones Políticas y Económicas de la Inexistencia de la Ley del Plan
2.9.1 Implicaciones de tipo político De acuerdo con el concepto emitido por el Consejo Nacional de Planeación111, aunque
la ley del plan hubiese sido declarada inexequible, el Gobierno contaba con el proyecto
del plan que inicialmente presentó al Congreso y conforme a dicho proyecto intentó
orientar la acción del Estado. De lo anterior, se genera un cuestionamiento básico en
relación con la utilidad de la ley del plan. En otras palabras, si el Gobierno se encuentra
en la capacidad de ejecutar un plan al margen de su inconstitucionalidad, no se entiende
cuál es el sentido de las disposiciones normativas que exigen su expedición legal. Al
respecto Pedro Pablo Morcillo afirma que:
“…se ha llegado al hecho paradójico que la administración pública nacional puede
existir y actuar sin plan de desarrollo, como ocurría antes de la Constitución de 1991,
lo cual lleva a concluir la inutilidad del proceso de planeación, por una parte, y, por la
otra, que por encima o por debajo o al margen de la inconstitucionalidad, existe otro
111 Cambio y Paz, ¿Ilusión o Frustración? Ob. Cit.
54
plan de desarrollo, que es el que en la práctica ejecuta la Administración con todas las
apariencias legales”112.
Ahora bien, como hemos reiterado a lo largo del texto, de acuerdo con las motivaciones
del Constituyente de 1991, uno de los principales motivos por los cuales se incluyó la
participación de las tres ramas del poder público, la participación ciudadana, y la
participación de los sectores económicos, consistía en la expresión democrática que se
le concedía a la ley del plan y por lo tanto, al proceso de su concertación y
elaboración113. Si esto es así, y en efecto se entiende que la participación del Congreso
en la elaboración de la ley del plan es esencial en tanto que expresión del principio
democrático, entonces, aún cuando carezca de efectividad, puede afirmarse que la ley
del plan encuentra en dicha participación, una primera utilidad. Adicionalmente, la ley
orgánica de planeación estableció al Presidente de la República la obligación de
presentar al inicio de cada legislatura y al presentar cada año el proyecto de la ley del
presupuesto, un informe sobre la ejecución del plan de desarrollo114. Conforme a tales
informes el Congreso tiene el deber de ejercer control político sobre la efectiva
coherencia y ejecución del plan de gobierno.
Aceptada la tesis según la cual la expedición del Plan de Desarrollo mediante ley es un
ejercicio útil, al igual que el posterior control político por parte del Congreso, por ser
expresiones del principio democrático, la inexistencia jurídica de la ley dificulta la
posibilidad de la participación del Congreso en el articulado final, a la vez que dificulta
112 MORCILLO Pedro Pablo, Ob. Cit., pp. 514. 113 PERRY Guillermo, “ Comentarios Generales al Nuevo Título de la Economía”, en Economía Colombiana No. 237, pp. 18, 19. Algunos autores sostienen, sin embargo, que el carácter democrático del Plan de Desarrollo lo confiere el electorado al escoger un programa entre las diversas opciones presentadas durante el período de campaña presidencial y que en esa medida, no se requiere la refrendación o aprobación del mismo por parte del Congreso para asegurar su carácter democrático: “ De otra parte, es pertinente señalar que la plataforma económica y social que resulta triunfante en un proceso de elecciones presidenciales, de por si ya constituye una forma de concertación. Cuando más tarde esa plataforma se expresa en un plan, en un presupuesto nacional y en unas políticas sectoriales, no es claro por qué ella necesitaría una rigurosa segunda validación política”. En Wiesner Eduardo, Ob. Cit., p. 26., pp. 27, 28 y 31. Según el autor la anterior postura ha sido defendida por los ex presidentes Virgilio Barco y César Gaviria. Cftse. Ibíd., pp. 28 y 31 respectivamente. 114 Artículo 30 Ley 152/94: Artículo 30. Informes al Congreso. El Presidente de la República presentará al Congreso, al inicio de cada legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y de sus distintos componentes. Igualmente, el Presidente de la República, al presentar el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones al Congreso, deberá rendir un informe sobre la forma como se está dando cumplimiento al plan de inversiones públicas aprobado en el plan de desarrollo, sustentando la correspondencia entre dicha iniciativa y el Plan Nacional de Desarrollo.
55
que el Congreso efectúe dicho control, en la medida en que desconoce el articulado
definitivo adoptado por el Gobierno.
Por otra parte, sin una definición clara y explícita de las prioridades del Gobierno,
conforme a las cuales se orienta la acción del Estado y se destinan los recursos
disponibles, el ejercicio presupuestal queda expuesto a una planeación fácilmente
modificable y desconocida por el público, y de nuevo, el análisis de la consistencia115
entre los dos niveles – planeación y presupuestación -, se torna de difícil ejecución.
Finalmente, es preciso anotar que algunas normas incluidas por el Gobierno en el
proyecto de la ley del plan sólo pueden ser implementadas, de ser expedidas por el
Congreso. Ello implica que el Gobierno, aún en ejercicio de la facultad legislativa para
expedir el plan mediante decreto, no puede implementar dichas normas116. Tal es el caso
del impuesto a las transacciones financieras incluidas en la ley del plan, con el fin de
atender las necesidades surgidas a causa de los siniestros ocurridos en el Eje Cafetero117.
Lo anterior es claro, en razón a que en tiempos de paz sólo el congreso, las asambleas y
115 El Estatuto Orgánico del Presupuesto establece que: Artículo 10: La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. (Ley 38 de 1989, art. 6°). Artículo 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeostasis (Ley 38 de 1989, art. 8°, Ley 179 de 1994, art. 4°). (Cursivas fuera del texto). Artículo 13. Planificación. El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley 38 de 1989, art. 9°, Ley 179 de 1994, art. 5°). 116 La siguiente cita de la Aclaración de Voto del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra de la Sentencia 1403/00 Ob. Cit. ilustra las limitaciones del Ejecutivo para la expedición del Decreto: “ Seguramente por un error de trascripción en el Decreto 955 de 2000, se incluyó como parte integrante del Plan de Inversiones Públicas para los años 1998 a 2002 el artículo 105 de la Ley 508 de 1999 declarada inexequible, y, por ello, en el decreto citado aparece que “ la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, el artículo 34 de la Ley 344 de 1996, el artículo 87 de la Ley 30 de 1992, el artículo 37 de Decreto 1900 de 1990, artículo 6 del Decreto 1706 de 1989, y el artículo 61 del Decreto ley 2267 de 1999”. Como quiera que el Presidente de la República no se encuentra facultado para dictar leyes, por cuanto esto es facultad privativa del Congreso, a mi juicio, la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad total del Decreto 955 de 2000, como efectivamente lo hizo en la sentencia a que se refiere esta aclaración de voto, debería haber incluido un análisis especial sobre la norma ya citada, pues en manera alguna puede pasarse por alto que el Presidente de la República carece en absoluto de facultades en una democracia para obrar como legislador, y, si se trató de un error de trascripción, ello implica notorio descuido”. 117 Decreto 955/00: Artículo 98. Impuesto a las transacciones financieras. Créase un impuesto nacional, de carácter temporal, que regirá entre el primero de enero y el 31 de diciembre del año 2000, a cargo de los usuarios del sistema financiero y de las entidades que lo conforman… El producido de este impuesto se destinará a financiar los gastos ocasionados por las medidas adoptadas para la reconstrucción, rehabilitación y desarrollo de la zona determinada en los decretos dictados en virtud del estado excepción declarado por el Decreto 195 de 1999
56
los concejos, pueden implementar contribuciones fiscales o parafiscales118. No puede
escapar por lo tanto la hipótesis según la cual el Congreso o alguno de sus miembros
vicien la formación de la ley del plan durante el trámite legislativo. En tales eventos,
declarada la inexequibilidad de la ley, el Gobierno no cuenta con las herramientas
jurídicas para implementar este tipo de normas.
2.9.2 Implicaciones de tipo económico Además de las implicaciones políticas y jurídicas generadas por la inexistencia de la ley
del plan de desarrollo, deben tenerse en cuenta las posibles consecuencias económicas
que pueden derivarse de la inexistencia jurídica del plan: La inexistencia de la ley del
plan se constituye en una limitación para el Gobierno, para implementar diversos
mecanismos que requieren de la aprobación del Congreso. De otra parte, la inclusión de
distintos proyectos a la ley del plan, por parte del Congreso, determina una
modificación en la inicial distribución de los recursos públicos planteada por el
Gobierno. Las anteriores consideraciones tienen repercusiones de tipo económico sobre
la gestión del Estado durante los períodos presidenciales.
Aunque excede las posibilidades del presente estudio, es importante estudiar el impacto
económico de este tipo de variaciones a lo largo de la elaboración y expedición final de
la ley del plan. En el caso específico del plan de desarrollo para el período 1998 – 2002,
luego de la declaratoria de la inexequibilidad de la ley, fue necesario modificar algunas
disposiciones del plan119: La creación del impuesto a las transacciones financieras debía
retirarse del articulado del plan por requerir aprobación expresa del Congreso. Por
haber sido incluidos por el Congreso en la ley del plan, deberían eliminarse programas
de inversión pública y privada de un valor estimado de 120 billones de pesos. Entre las
reformas incluidas por el Congreso a la ley del plan y que por lo tanto deberían
eliminarse del plan adoptado por el Congreso, se encontraban las nuevas disposiciones
en relación con las Universidades, los factores prestacionales de los educadores y los
incentivos para el sector agrícola. Finalmente, el Congreso había aumentado en una
porción igual el presupuesto militar, que en adelante no podría implementarse. 118 Artículo 338 de la C.P. 91. Valga aclarar que posteriormente el impuesto fue implementado. 119 AMAYA Carlos, “ Corte Constitucional y Economía: Análisis de Fallos y Propuestas para el Caso Colombiano”, Universidad de los Andes, Facultad de Economía, en Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, Noviembre de 2001, BID.
57
CONCLUSIONES 1. Históricamente, las reformas constitucionales han buscado un objetivo en materia de
planeación, cual es, el fortalecimiento de dicha función, mediante el otorgamiento
de prerrogativas y funciones legislativas al Ejecutivo, con el fin de salvaguardar la
adecuada elaboración, formulación, aprobación, expedición y ejecución del plan.
2. No obstante los avances que hasta la fecha se han realizado con miras al
fortalecimiento de la planeación, dicho objetivo ha sido parcialmente alcanzado, en
la medida en que aún las normas vigentes presentan un vacío legal en los casos en
los que la ley del plan es aprobada por el legislador con vicios de procedimiento,
que impide que el plan sea debidamente aprobado y expedido.
3. La inexistencia jurídica de la ley del plan dificulta la posibilidad de que el Congreso
efectúe el control político que está llamado a realizar, impide la efectiva
participación del órgano de elección popular en la elaboración del mismo y por lo
tanto cuestiona el principio de participación democrática consagrada por el
constituyente. Sujeta la acción del estado a un ejercicio presupuestal sin la previa
definición clara y explícita de las prioridades y dificulta la posibilidad de controlar
la efectiva consistencia entre el nivel de planeación y el ejercicio presupuestal. De
otra parte, la inexistencia jurídica de la ley del plan tiene, coyunturalmente, diversas
implicaciones de índole económica.
4. La principal deficiencia de la distribución actual de las funciones entre el Ejecutivo
y el Legislativo se debe a la falta de claridad respecto del o de los objetivos que se
pretendían alcanzar en materia de planeación. En razón a ello, las disposiciones
vigentes generar contradicciones conceptuales y conflictos en su aplicación.
5. Es necesario replantear o bien la utilidad de la función de planeación y por ende la
utilidad de los organismos encargados de ejecutarla, o bien las normas que
actualmente la rigen, con miras a establecer propuestas que aseguren una ordenada
ejecución presupuestal de acuerdo con las prioridades del gobierno y los objetivos a
alcanzar.
58
FUENTES DE INFORMACION
Referencias bibliográficas AMAYA, Carlos, Corte Constitucional y Economía: Análisis de Fallos y Propuestas para el Caso Colombiano. Universidad de los Andes, Facultad de Economía, en Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, Noviembre de 2001, BID. ARIAS Jorge Alberto, “Fundamentos Jurídicos de la Planeación a Nivel Municipal en Colombia”, Investigación a cargo de Amparo Bouzas Quintero, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 1987. CALA, Álvaro Heidrich, Exposición de Motivos, Segunda Parte, Comentarios Especiales al Proyecto No. 71, Subcomisión 2ª, Comisión V., Archivo General de la Nación, Asamblea Nacional Constituyente, Rollo 12, Legajo 688. CANO, Augusto, La Planeación en Colombia: Su Historia, Situación Actual y Recomendaciones Para el Futuro, DAP, 1966. - Antecedentes constitucionales y legales de la planeación en Colombia. Bogotá, Fedesarrollo, 1978. CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Cambio y Paz, ¿Ilusión o Frustración? Concepto sobre la Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002 “Cambio para construir la paz”, mayo 2001.
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59
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Sentencia C-801/00, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-843/00, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz. Sentencia C -1047/00, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz. Sentencia C-1342/00, Magistrado Ponente Martha Victoria Sáchica. Sentencia C-1403/00, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. C-1494/00, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. C-056/01, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo. C-331/01, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería.
