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Madrid, marzo 1996 Publicado en: René Cortázar, Álvaro Espina, Jean-Claude Javillier y Emilio Morgado, El Nuevo Marco Económico, Jurídico y social de la Administración Laboral y de los Ministerios de Trabajo, Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, Documento de Trabajo nº 51, Lima, Perú, 1997, parte D, págs. 39-77. ISBN 92-2-310529-3/ ISSN: 1020-3974

Presentado a la Conferencia tripartita sobre "La Administración del Trabajo en América Latina": San José de Costa Rica, 7-8 mayo 1997.

Í N D I C E

I.- INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 1

II.-LOS MINISTERIOS DE TRABAJO TRADICIONALES............................................. 2

II.1.-El diseño originario ................................................................................................... 2 II.2.-El ejercicio de los derechos generativos y la normativa heterónoma ..................... 2 II.3.-El Predominio del sector informal: la inaplicabilidad del derecho del trabajo

clásico ...................................................................................................... 5

III.-LAS NUEVAS DEMANDAS SOCIALES Y LA CRISIS DEL SISTEMA TRADICIONAL .......................................................................................................8

III.1.-Las Políticas activas de empleo ................................................................................ 8 III.2.-Las políticas laborales y de empleo, las disponibilidades de capital .................... 10 II.3.-Las tres dimensiones de la producción actual y el problema de la regulación ...... 13

III.3.1.- Las nuevas restricciones por el lado de la demanda: el diamante de la soberanía del consumidor................................................................................................ 16 III.3.2.- La respuesta de los tres vectores productivos al diamante del consumidor ..... 19 III.4.-La estructura empresarial latinoamericana y la necesidad de fortalecer los sistemas productivos locales (clusters): economía informal, organización de tipo gremial y el "modo de producción tipo Hollywood". .................................................... 28

IV.-HACIA UNA NUEVA SÍNTESIS DE LEGISLACIÓN, POLÍTICAS,

INSTITUCIONES SOCIOLABORALES Y POLÍTICAS DE EMPLEO. ........... 31

IV.1.-Procedimientos para el control de cumplimiento de los objetivos ....................... 34 IV.1.1.- El procedimiento jurisdiccional ......................................................................... 34 IV.1.2.- La autorregulación.............................................................................................. 34 IV.1.3.- El nuevo enfoque ................................................................................................ 35

IV.2.-El sistema de relaciones laborales y la autorregulación........................................ 36 IV.3.-Regulación del sistema y de los procedimientos versus regulación de los

resultados ................................................................................................. 37 IV.4.-El binomio políticas de protección/políticas activas de empleo ........................... 41

IV.4.1.- Políticas de intermediación en el mercado de trabajo....................................... 44 IV.4.2.- Los servicios públicos de cualificación profesional.......................................... 44 IV.4.3.- La creación directa de empleo por las distintas entidades públicas ................. 45 IV.4.4.- Incentivos a la contratación por empresas de trabajadores desempleados....... 45 IV.4.5.- Planes ad hoc de Reconversión Industrial......................................................... 45

IV.5.-Políticas de empleo y políticas de desarrollo local................................................ 46 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................ 52 ÍNDICES DE DIAGRAMAS Y RECUADROS............................................................ 55

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NS

LLLAAA RRREEEFFFOOORRRMMMAAA DDDEEE LLLAAASSS AAADDDMMMIIINNNIIISSSTTTRRRAAACCCIIIOOONNEEESSS LLLAAABBBOOORRRAAALLLEEESS EEENNN AAAMMMÉÉÉRRRIIICCCAAA LLLAAATTTIIINNNAAA por Álvaro Espina Montero II..-- IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN Los Ministerios de Trabajo -o, más bien, las administraciones laborales- de América Latina se encuentran, durante este decenio final del siglo XX, ante una encrucijada difícil, compleja y llena de incertidumbres. Por una parte, muchas de las funciones para las que inicialmente habían sido diseñados/as están sufriendo modificaciones profundas, como consecuencia del cambio estructural experimentado por la economía y las transformaciones de la vida social, hasta el punto de que buena parte de aquellas misiones aparecen a los ojos de muchos como si hubiesen quedado vacías de contenido, mientras que otras sólo pueden ser cumplidas adecuadamente mediante la utilización de nuevos instrumentos y técnicas de intervención. Por otro lado, la segunda mitad de este siglo ha presenciado la generalización en nuestras sociedades de la aspiración colectiva a disfrutar de los beneficios del desarrollo económico y a mejorar la situación del empleo. Si durante una primera etapa pudo pensarse que lo uno y lo otro se produciría de manera más o menos espontánea, paulatina y sin fluctuaciones, la experiencia de las dos últimas décadas ha evidenciado que la senda del desarrollo económico es incierta, que puede ser reversible, y que necesita ser impulsada firmemente por los Gobiernos, eliminando obstáculos y practicando políticas coherentes con los objetivos del desarrollo y la creación de empleo. En esta segunda vertiente, las demandas que recaen sobre las administraciones laborales son enormes, mientras que la disponibilidad de instrumentos de intervención suele ser escasa, y en algunas áreas prácticamente inexistente. En cierto modo, pues, los Ministerios de Trabajo se encuentran actualmente en la situación de quien tiene que acarrear agua simplemente con la ayuda de sus manos desnudas.

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IIII..--LLOOSS MMIINNIISSTTEERRIIOOSS DDEE TTRRAABBAAJJOO TTRRAADDIICCIIOONNAALLEESS.. II.1.-El diseño originario A imagen y semejanza de lo que se hacía en otras áreas, puede decirse -simplificando mucho- que los Ministerios de Trabajo de América Latina fueron diseñados para regular el sector moderno de la economía mediante normas, fundamentalmente heterónomas, concebidas para defender los derechos de unos trabajadores a los que se suponía integrados en estructuras productivas con un elevado grado de estabilidad, y cuyos servicios laborales consistían en la ejecución de órdenes, impartidas a través de una estructura de encuadramiento jerárquico, dependiente en última instancia del empresario. La normativa protectora se justificaba por la desigualdad en la capacidad de negociación relativa del empresario y el trabajador individual, encontrándose este último en una posición más débil -como consecuencia del carácter escaso del trabajo- frente a un empresario que persigue la maximización del beneficio exigiendo las mayores contraprestaciones laborales -en tiempo e intensidad de trabajo- a cambio del menor salario posible. Como se partía de la base de que la producción consistía en la elaboración de mercancías estandarizadas bajo procedimientos cuidadosamente programados, la prestación laboral se suponía considerablemente homogénea para cada categoría profesional, mesurable en términos de duración e intensidad de la prestación, sin que la iniciativa, la motivación ni la creatividad individuales del trabajador tuvieran relevancia alguna. Las mejoras de las condiciones de trabajo tenían que ser impuestas desde el exterior, por cuanto generalmente suponían un coste sin contrapartida para el empresario. Esta actuación protectora se articuló desde sus orígenes, al menos, en cuatro grandes líneas de actuación (Recuadro nº 1). II.2.-El ejercicio de los derechos generativos y la normativa heterónoma De entre ellas la más importante y dinámica es la primera, por cuanto el establecimiento de los derechos a la sindicación, negociación y acción colectivas constituye una poderosa plataforma de defensa autónoma de los intereses de los trabajadores y sirve para contrapesar la posición de desigualdad en la que se encuentran originariamente el empresario y el trabajador individualmente considerados. Puede decirse sin lugar a dudas que la regulación, la tutela y la promoción del ejercicio de estos derechos es la función fundamental de toda administración laboral, ya que se trata de derechos que son, a su vez, mecanismos básicos para la generación de otros derechos y garantías, concediendo a los trabajadores autonomía para perseguir por sus propios medios -respetando el marco legal- la mejora de sus condiciones de empleo, mediante la negociación de convenios y acuerdos colectivos, que toman progresivamente el lugar de la regulación heterónoma, dictada desde las instancias legislativas o de Gobierno. Esto sucede así incluso desde etapas relativamente tempranas del desarrollo económico, durante las cuales existe una oferta de fuerza de trabajo prácticamente ilimitada, en comparación con la demanda disponible, por lo que, en ausencia de actuaciones colectivas, el simple juego de las fuerzas de

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mercado tendería a fijar un nivel general de salarios próximo a la simple subsistencia (Arthur Lewis, 1954). Recuadro nº 1

MINISTERIOS DE TRABAJO: CUATRO FUNCIONES CLÁSICAS A) La regulación y la promoción de un conjunto de derechos de los trabajadores y de deberes de los empresarios. Alguno de estos derechos consiste en la simple aplicación al mundo laboral de derechos humanos fundamentales, como el derecho a la no-discriminación o el derecho a la tutela judicial efectiva, mientras que otros son específicamente sociolaborales, como el derecho a la sindicación, a la negociación y a la actuación colectivas. B) La fijación heterónoma de una serie de condiciones mínimas de trabajo, exigibles por razones de orden público y no meramente contractual: jornadas máximas de trabajo y mínimas de descanso, vacaciones periódicas, salarios mínimos, edades mínimas para la admisión al trabajo, condiciones mínimas que deben reunir los contratos de trabajo, etc. C) El establecimiento de una serie de procedimientos para articular la prevención de accidentes y para resolver ciertas situaciones laborales recurrentes: procedimientos reglados para el despido y las modificaciones sustanciales en las condiciones de trabajo; para la solución de los conflictos individuales y colectivos; de registro público de contratos y convenios colectivos y de otros documentos de interés público para el buen funcionamiento de las relaciones laborales; etc. D) El ejercicio de funciones de control, mediante el mantenimiento de servicios de inspección para la detección de las infracciones laborales y el ejercicio de facultades de sanción.

Frente a ello, la negociación colectiva permite a los trabajadores exigir una distribución de la renta más equitativa que la que se derivaría de un mercado de trabajo en el que las condiciones de empleo se establecieran simplemente a través de contratos individuales. Esto sólo sucede, naturalmente, en el sector más moderno y estructurado de la economía, que es el único en el que avanzan las relaciones colectivas. En cierta medida, el dualismo de los mercados de trabajo en estas sociedades agudiza el problema de la segmentación, observado también en las economías más desarrolladas (Cain, 1976). La aparición de mercados internos de trabajo (Doeringer-Piore, 1985) en las empresas de mayores dimensiones provoca incluso un desbordamiento de las condiciones generales alcanzadas por la negociación colectiva en el conjunto del sector moderno. Esto ha sido explicado por los economistas del trabajo apelando a dos tipos de modelos: el denominado modelo insiders-outsiders (Lindbeck-Snower, 1988), en el que la fuerza negociadora de los sindicatos aísla a las empresas del mercado general de trabajo, y el de los "salarios de eficiencia" (Stiglitz, 1976), en el que para conseguir mayor rendimiento y motivar a los trabajadores las empresas aceptan de buen grado mejorar unilateralmente los salarios de sus empleados respecto a los del mercado circundante.

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Esta última explicación es la que resulta más verosímil a medida que el sistema productivo comienza a abandonar los principios de la llamada organización científica del trabajo, para lo cual es preciso apelar a una participación del trabajador más activa y participativa en el proceso de producción (Akerlof, 1984), actuando en mayor medida por propia iniciativa e integrándose en grupos o equipos de trabajo, en un proceso que ha sido descrito como la transición desde el Fordismo-Taylorismo hacia el Toyotismo-Ohnismo (Coriat, 1993), pero que ya no se considera como una pauta de organización generalizable al conjunto de las empresas, sino a una parte de ellas que -dados los avances experimentados por la productividad- ocupan a una proporción decreciente del empleo global. El impacto de toda esta evolución sobre las tareas de la administración laboral es enorme. Ya se trate de los avances de la negociación colectiva y del establecimiento de normativa autónoma a través de negociaciones sectoriales (especialmente en lo relativo a la regulación de los aspectos no obligacionales de las relaciones de trabajo y el encuadramiento profesional de los trabajadores), ya sea por la aparición de mercados internos de trabajo en las grandes empresas -cualquiera que sea su explicación analítica o las motivaciones de los empresarios-, la consecuencia es un descenso radical de la necesidad de regulación heterónoma en el sector moderno de la economía, e incluso la conveniencia de un repliegue de la misma, por cuanto, a medida que aparecen regulaciones específicas de las condiciones de trabajo pactadas en las distintas actividades y empresas, tales normas autónomas suelen resultar mucho más adecuadas, por su flexibilidad y menor coste de elaboración y cambio, que la normativa heterónoma de carácter general. La técnica aplicada para realizar este repliegue es la de convertir el derecho necesario en derecho dispositivo, sólo aplicable "por defecto", o "en ausencia de pacto", en conjunción con un proceso de descentralización de la negociación de las condiciones concretas de trabajo. Recuadro nº 2

DOS NUEVAS FUNCIONES: PROTECCIÓN Y REINSERCIÓN DE LOS DESEMPLEADOS En paralelo con esta normalización de los procesos de reasignación de recursos con ocasión de las crisis y las transformaciones de las empresas aparece la necesidad de disponer de un sistema de protección del desempleo -bajo principios de aseguramiento, en régimen asistencial, o mediante una combinación de ambos-, que constituye una nueva (la quinta) línea de actuación de las Administraciones laborales, como política autónoma con respecto al sistema de protección de la Seguridad Social, ya que la eficiencia en la gestión de estos recursos requiere la máxima coordinación con la gestión de los programas de colocación y de reinserción laboral de los desempleados (Espina, 1990, págs. 435-468), que aparece como la sexta gran línea de actuación.

De modo que el sector moderno de nuestras economías necesita cada vez menos de la

acción de la administración laboral, excepto cuando aparecen crisis de empresas. Sin embargo, la

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regulación heterónoma disponible para el tratamiento de las crisis no ha sido concebida en realidad para realizar un tratamiento normal de los procesos de transformación de empresas -que resultan cada vez más frecuentes, y se integran en lo que puede calificarse como la gestión ordinaria en la marcha de las mismas- sino que fue diseñada para un contexto económico mucho más estable.

En la mayor parte de las legislaciones existentes el tratamiento de este tipo de cambios se

realiza mediante la intervención político-administrativa caso a caso -como corresponde a situaciones que se consideran excepcionales- y no mediante reglas de procedimiento ordinarias, que enmarquen la actuación autónoma de todos los agentes interesados y los mecanismos para una gestión eficiente de los procesos de crisis y reestructuración, incorporando prescripciones que garanticen el mantenimiento de los derechos e intereses de los trabajadores durante las mismas, e instituciones de resolución del conflicto entre estos intereses y los de las demás partes interesadas. En cualquier caso, y dado que estos procedimientos ordinarios de reestructuración se articulan a través de los sistemas y el derecho concursal -tutelado por el sistema judicial y no por la acción gubernativa-, la actuación de la administración laboral en los mismos está llamada también a experimentar un fuerte repliegue. II.3.-El Predominio del sector informal o la inaplicabilidad del derecho del

trabajo clásico Sin embargo, desde la aparición misma de la Administración laboral en América Latina resultaba patente que el sector moderno era tan sólo una parte de nuestras economías y, en la mayoría de los países de la zona, no siempre la de mayor dimensión. El llamado sector informal, tanto rural como urbano -interconectados por el proceso de emigración campo-ciudad (Todaro, 1969)- era por entonces el dominante en la mayoría de los países del área. Era evidente que el conjunto de las reglas del derecho del trabajo moderno no resultaba aplicable a este tipo de economías, escasamente estructuradas. A lo sumo, cabía exigir de ellas el respeto a los derechos humanos fundamentales y a las reglas mínimas de salubridad, cuya salvaguardia no habría precisado de la especialización de la Administración laboral respecto de las administraciones generales de policía, gobierno interior y sanidad, que es donde generalmente se ubicaban sus competencias antes de constituirse como Ministerios de Trabajo autónomos. Lo que sucede es que existían dos presunciones que parecían aconsejar tratar al sector informal "como si" el derecho de trabajo clásico le resultase aplicable íntegramente, aunque se hiciese en cierto modo la "vista gorda" en el control de la mayor parte de la normativa laboral, exigiendo tan sólo el cumplimiento por su parte de aquello que se consideraba fundamental, pero no estableciendo diferencias en la concepción de la normativa, puesto que de lo que se trataba era precisamente de impulsar la incorporación del sector informal al sector moderno. Las dos presunciones eran bien simples: según la primera de ellas el proceso de modernización resultaría relativamente rápido, por lo que no merecía la pena dar al sector informal un tratamiento regulatorio diferenciado, sino aplicarle sencillamente una mayor

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tolerancia. Por la segunda presunción, la senda de modernización económica era única, y el sector informal estaría llamado a adoptar de manera paulatina la organización y las pautas de comportamiento propios del sistema de producción de masas estable y bien estructurado. El sector informal era considerado como una parte "rezagada" de la economía, por lo que la modernización del mismo implicaba simplemente la adopción por su parte de las estructuras fordistas-tayloristas, con el consiguiente sometimiento a la regulación general, proceso que resultaría fácilmente detectable, dadas las características rudimentarias mediante las que se le definía. Ciertamente, la firmeza de estas presunciones fue variando con el tiempo. La celeridad de la transformación no fue nunca muy elevada, y la persistencia de formas de organización diferenciadas introdujo ciertas dudas acerca de la bondad del modelo unitario de modernización. Era a todas luces evidente que la vía más natural de modernización del sector informal no era el salto hacia el sistema fabril, característico de la Revolución Industrial inglesa (que, con el tiempo, evolucionaría hacia el fordismo), sino la transición entre la simple economía familiar de subsistencia y la adopción de pautas de organización más parecidas a las de los gremios en los que se agrupaban los profesionales de los distintos oficios en la Europa preindustrial que a la organización en grandes fábricas, propia de la llamada "vía de industrialización manchesteriana". No hay nada de extraño en esto, puesto que esa dualidad de sendas de modernización ya apareció en la Gran Bretaña protoindustrial, materializándose en la contraposición entre las vías seguidas por las ciudades de Birmingham y Manchester (Berg, 1991). El éxito de esta última, asociado al rápido avance del comercio exterior y a la especialización de Gran Bretaña como taller manufacturero del mundo durante el siglo XIX, ha hecho olvidar la existencia de otros modelos de modernización, que fueron la senda habitualmente seguida en el continente europeo en aquellos procesos de industrialización que tuvieron un carácter menos revolucionario que el británico. Recuadro nº 3

LA SÉPTIMA FUNCIÓN: SERVICIOS DE CUALIFICACIÓN PROFESIONAL

Esta dualidad en la senda de transformación del sector informal, aunque no fuera asumida de manera explícita, se reflejó en la aparición de la séptima de las grandes funciones encomendadas a los Ministerios de Trabajo: la de impulsar la capacitación y el aprendizaje ocupacional.

Por una parte, las regulaciones más tempranas de la figura del contrato de aprendiz -como primera forma de encuadramiento laboral de los jóvenes y como instrumento de capacitación por y en el trabajo- conservaron en varios países los principales rasgos que esta figura tuvo en la práctica y en la regulación gremial, incluido un fuerte tinte paternalista, lo que probablemente constituye la mejor manera de regular estas situaciones durante la etapa de transición entre la economía informal y las formas de producción manufacturera más modernas, aunque no fabriles. El problema de estas figuras se planteó principalmente allí donde no se admitió una cierta dualización del derecho del trabajo, para adaptarlo a la dualidad económica,

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ya que el derecho laboral aplicable al mundo fabril rechazó enseguida cualquier connotación paternalista, para establecer mecanismos de relación contractual mucho más impersonales y sistemas de relaciones laborales volcados hacia la acción colectiva, como garantía de tutela de toda relación individual. Esta evolución, que constituye un avance y una ampliación de la esfera de libertad individual cuando se aplica a la empresa moderna, no facilitó la modernización de la economía informal, ya que tales supuestos no sólo no le resultan aplicables, sino que -de aplicársele con rigor- la destruyen antes de que puedan aparecer nuevas oportunidades de empleo en el sector formal. Así pues, la evolución unitaria del derecho laboral acabó por sustituir la regulación del aprendizaje propia de las unidades de producción artesanales por una figura más próxima al contrato ordinario de trabajo -con algunas cláusulas destinada a incorporar al mismo la parte de la jornada destinada a formación y su tratamiento económico-, que es la forma en que la figura del aprendiz estaba siendo regulada en las convenciones colectivas acordadas por las empresas de superior tamaño del sector moderno. La generalización -por normas heterónomas- de los avances en los procesos de regulación registrados en este último hacia el sector informal, y -en general- hacia la economía artesanal y hacia las microempresas y las empresas de menor dimensión, dificultó el aprovechamiento del impulso económico que potencialmente podría haber aportado (y puede todavía seguir aportando) a nuestras economías la utilización de la "segunda vía de modernización", mucho más descentralizada que la vía dominante. El fenómeno se agravó, porque no se limitó a la evolución de la figura del contrato de aprendizaje, sino a otras muchas características del derecho del trabajo unitario, con lo que se fraguó una cortadura entre la economía moderna y la economía informal, prácticamente infranqueable para esta última. La inexistencia de una vía gradualista de transición no dejó a las viejas formas de organización económica otra alternativa que la de ser fagocitadas progresivamente por el sector moderno fabril. Para facilitar ese tránsito, los sistemas de capacitación profesional gestionados por los Ministerios de Trabajo se encargaron de proporcionar los conocimientos prácticos mínimos requeridos por la fuerza de trabajo que iba siendo desplazada desde el sector informal, a medida que se producía la expansión del sector moderno, generalmente a un ritmo mucho más lento del esperado, por lo que estos sistemas de capacitación nunca han llegado a adquirir una gran dimensión, como habría sucedido si hubiesen sido diseñados para contribuir a la modernización progresiva del sector informal. Hay que tener en cuenta, a este respecto, que el tipo de cualificación profesional es distinto según esté concebido para potenciar la modernización del sector informal o para facilitar el trasvase de población desde este sector al sector formal de tipo fordista. En el primer caso, la formación adecuada es la del oficio, mediante esquemas de aprendizaje y técnicas de formación dual1. En el segundo caso, la formación más

1.- La descripción clásica de la capacitación profesional más adecuada para la vía gradualista es la que hizo Juan Bialet-Massé en 1904 de la "Escuela provincial industrial de Santa Fe" y de la "Escuela-taller nº 1" (págs. 235 y ss.). El programa de Escuelas-Taller desarrollado en España entre 1985 y 1995, da buena cuenta de que las ideas de Bialet-Massé sobre esta materia -y sobre muchas otras- distan mucho de haber quedado obsoletas. Más bien puede hablarse hoy de una vuelta a los orígenes.

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adecuada es la semicualificación para las operaciones más abundantes en las empresas, llevada a cabo en contacto directo con éstas para conocer los requerimientos laborales específicos y adoptar la cualificación impartida a tales requerimientos. Subsiste, sin embargo, en la América Latina actual, una economía informal en la que se supone vive aproximadamente la mitad de la población (aunque esta medición dista mucho de ser rigurosa, dada la ambivalencia con que se define a este sector), en relación con la cual nuestros Ministerios de Trabajo se han quedado literalmente sin instrumento alguno de actuación. La paradoja consiste en que el sector organizado necesita cada vez menos regulación -porque se autorregula- mientras que el no organizado no puede cumplir una normativa que no ha sido concebida para tutelar su propio desarrollo. Ese es el verdadero drama del derecho y de los Ministerios de Trabajo en nuestra región: la economía informal no puede aportar su esfuerzo al proceso de desarrollo endógeno y de creación de empleo, en parte por sus propias insuficiencias, pero en parte también porque se encuentra prácticamente proscrita y fuera del ámbito de actuación de las políticas laboral y de desarrollo económico. IIIIII..--LLAASS NNUUEEVVAASS DDEEMMAANNDDAASS SSOOCCIIAALLEESS YY LLAA CCRRIISSIISS DDEELL

SSIISSTTEEMMAA TTRRAADDIICCIIOONNAALL.. III.1.-Las Políticas activas de empleo La preocupación por el desarrollo económico y por la creación de empleo ha avanzado a un ritmo mucho más rápido que las restantes demandas sociales que recaen sobre los Ministerios de Trabajo. Recuadro nº 4

NUEVA LÍNEA DE ACTUACIÓN: LA POLÍTICA ACTIVA DE EMPLEO En respuesta a tales demandas aparece la octava de las líneas de actuación de la Administración laboral, denominada genéricamente política de empleo. Ciertamente que este tipo de políticas, para ser efectivas, han de comprometer la actuación del conjunto de las Administraciones nacionales, y su diseño afecta a todas las rúbricas de la política económica y a muchas otras políticas sectoriales -como la política educativa, la tecnológica, la de infraestructuras, etc.-, ya que el ritmo y las características del proceso de creación de empleo no son, en suma, otra cosa que el resultado del crecimiento y del buen funcionamiento de la economía y las instituciones de cada país.

Ello no obstante, los Ministerios de Trabajo son los departamentos encargados dentro de los Gobiernos de impulsar, coordinar y evaluar el impacto sobre el empleo de todas estas políticas, de proponer una orientación de las mismas más propensa hacia la creación de empleo y

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de aplicar un conjunto de programas específicos, a los que se denomina -con carácter restringido- política activa de empleo, que viene a subsumir -junto a otras actuaciones- las dos líneas de actuación de más reciente aparición: la de colocación y la de capacitación para la reinserción profesional.

Tales programas, gestionados en estrecho contacto e interactuando con los mecanismos de protección del desempleo, con los servicios y agencias de colocación y con los de capacitación y readaptación profesional, (Espina, 1980, págs. 469-520) tienen por finalidad principalmente:

En general, tras más de tres decenios de experiencia en Europa, puede decirse que este tipo de políticas contribuye a la lucha contra el desempleo de manera considerable, pero no pueden ser tomadas como la panacea del problema. Son un componente importante, pero constituyen tan sólo una de las ramas de la estrategia de creación de empleo y de lucha contra el desempleo. El dilema al que se ha enfrentado la política activa de empleo en Europa es que sus programas han ido dirigidos sobre todo a los desempleados de larga duración -en particular, durante la época en que los mercados de trabajo han funcionado razonablemente bien y han logrado niveles próximos al pleno empleo-, pero en cambio no resultan efectivos si intervienen demasiado tarde, cuando la empleabilidad de los beneficiarios de los programas ya ha disminuido de manera prácticamente irreversible. Por el contrario, cuando las políticas intensivas de reinserción profesional intervienen o se intensifican durante la primera etapa de desempleo, entonces pueden ser redundantes o desincentivadoras de la búsqueda individual de empleo, y resultar excesivamente costosas.

Recuadro nº 5 EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN SUECIA a) Existe una considerable evidencia según la cual los programas de creación directa de empleos desplazan empleo regular, por lo que su efecto sería el de aumentar la tasa de desempleo (si en ella se considera como desempleados a los participantes en los programas).

b) Con relación a los programas de capacitación, los resultados en términos de disminución del desempleo dependen de las características de los programas y de la situación regional. No existen resultados inequívocos.

c) En general, puede afirmarse que los programas de capacitación son mucho más efectivos que los programas de creación de empleo, si estos efectos se miden en términos de reducción de la tasa de desempleo y de aumento del empleo regular.

d) El impacto sobre el empleo neto de las políticas selectivas de empleo dirigidas hacia los jóvenes no es demasiado apreciable. En algunos casos el efecto es positivo, pero en otros casos resulta negativo.

e) En parte, estos resultados se deben a que en el caso sueco la compensación de ingresos para los participantes en los programas de capacitación ha sido mas reducida que la de los participantes en los programas de creación de empleo, por lo que estos últimos no se han visto acompañados de una mayor moderación salarial, como ha sucedido con los primeros.

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El país que cuenta con la experiencia más dilatada de todo el muestrario de políticas

activas es Suecia. Una evaluación empírica de los resultados de estas políticas -utilizando series temporales de datos de sección transversal para las 24 regiones suecas durante el período 1966-1990- aconseja igualmente una gran prudencia a la hora de planificar la dosificación de las políticas activas en la cartera global de políticas de lucha contra el desempleo (Ver Recuadro nº 5, síntesis de: Calmfors-Skedinger, 1995). Estas conclusiones vienen a corregir las desproporcionadas expectativas que se habían puesto en ellas durante los años setenta y ochenta, en que el escaso nivel de desempleo en Suecia se había asociado al efecto de estas políticas (OCDE, 1994, II, pág. 117), que llegaron a ser consideradas como la panacea para resolver el problema del desempleo en Europa. No obstante, estas conclusiones sólo son parcialmente aplicables a las políticas activas de empleo que se vienen aplicando en América Latina por varias razones: a) la intensidad de las políticas de empleo directo o de discriminación positiva es todavía generalmente muy leve en todo el área; b) existe un amplio margen para la creación de empleo directo a través de la inversión en infraestructuras; c) los destinatarios de buena parte de las políticas activas no son los desempleados del sector formal, sino más bien la población subempleada del sector informal; y d) la mayor parte de los recursos disponibles para estas políticas se destina a la cualificación profesional, lo que constituye una inversión en recursos humanos que, en determinadas condiciones, garantiza una elevada rentabilidad social y económica. III.2.-Las políticas laborales y de empleo, las disponibilidades de capital El principal efecto de las políticas laborales sobre el empleo no es directo, sino indirecto, y depende de su capacidad para provocar -o para inhibir, si se trata de efectos negativos- el desencadenamiento de nuevas iniciativas empresariales o decisiones de inversión en actividades ya existentes. La densidad y el ritmo de estas iniciativas son las principales causas determinantes de la creación de empleo en la economía, junto a la demanda de empleo proveniente del sector público, cuya oferta de servicios ha de guardar necesariamente una adecuada proporción con las iniciativas privadas, so pena de provocar desequilibrios en las cuentas públicas, que más pronto o más tarde dejan sentir sus efectos negativos sobre el empleo global. La densidad y el ritmo de las decisiones de inversión depende en primer lugar de las disponibilidades de capital. Incluso en los países más avanzados de la OCDE ha aparecido durante los dos últimos decenios un problema de insuficiencia en la formación de capital, lo que explica en buena medida los problemas de desempleo experimentados por estas economías, tras un largo período de pleno empleo. Como se trata de una zona con elevadas disponibilidades de stock de capital acumulado, el análisis del impacto de la desaceleración del ritmo de formación de nuevo capital sobre el empleo sólo había sido realizado hasta ahora por un grupo minoritario de economistas, como Malinvaud (1985) y algunos seguidores. En esas condiciones, la mayor parte de las explicaciones sobre el alto nivel de desempleo existente en el área -y sobre todo en

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Europa- se basaban en el mal funcionamiento de los mercados de trabajo, por lo que las medidas de política económica recomendadas para mejorar la situación del empleo recaían sobre la política sociolaboral, cuyas responsabilidades se han visto sobrecargadas. Desde comienzos de los años noventa esta sobrecarga se ha visto aliviada debido al "redescubrimiento" del problema de la escasez de capital entre los determinantes del desempleo. En el Recuadro nº 6 se analizan las causas de la caída de la inversión durante los años setenta y ochenta y los remedios de política económica sugeridos para combatirla en los países de la OCDE (Vid. Rowthorn, 1995). Recuadro nº 6

LA CAÍDA DE LA INVERSIÓN EN LA OCDE

CAUSAS.-

a) La tasa de retorno de la inversión productiva cayó bruscamente en el decenio que siguió al primer shock del petróleo, para recuperarse solo parcialmente en el decenio subsiguiente. La prima de riesgo aumentó de manera continuada, a medida que el entorno se iba haciendo más inestable. Frente a ello, los tipos de interés reales se dispararon durante los años ochenta y han permanecido desde entonces en los niveles más altos desde mediados del siglo pasado. La mitad de la caída de la inversión en manufacturas desde 1973 se explica por los bajos beneficios y otra cuarta parte se debe a los altos tipos de interés.

b) En parte, la caída de la rentabilidad se ha achacado a la fortaleza que habían alcanzado los sindicatos durante los años setenta, lo que les permitió elevar sus salarios, para neutralizar las subidas de impuestos y de precios del petróleo, con lo que consiguieron traspasar esta carga a los empleadores, que la traspasaron a los consumidores a través de los precios, cuando las condiciones del mercado lo permitían, y, cuando no, la absorbieron en forma de descenso de beneficios. Esta carrera entre precios y salarios fue contrarrestada por los gobiernos con medidas deflacionistas, que condujeron a la crisis. La recuperación de niveles normales de beneficios sólo se produjo tras el ajuste de las expectativas de rentas a la nueva situación.

c) Los altos tipos de interés observados desde comienzos de los años ochenta se imputan con demasiada frecuencia a las políticas monetarias de los gobiernos. Sin embargo, las fuerzas que subyacen a esta situación son mucho más poderosas y difíciles de combatir:

1.- En parte reflejan una superior prima de riesgo en los empréstitos, incluidos los gubernamentales -que son muy significativos-; en parte son consecuencia de la mayor volatilidad de los mercados de bonos, lo que a su vez provoca mayores riesgos de tipo de cambio de las monedas, y, en parte, son consecuencia de la mayor incertidumbre acerca de los precios futuros de los títulos de propiedad y de los productos, así como de la rentabilidad real de todo tipo de activos nominales.

2.- Mucho más plausible resulta explicar esta situación relacionándola con los elevados déficits fiscales "estructurales" de los Gobiernos durante todo este período, en combinación con un descenso en las tasas de ahorro de las familias. Además, los países en desarrollo han experimentado una demanda creciente de fondos de inversión,

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que ha competido con la demanda originada en la propia OCDE, ofreciendo rentabilidades superiores. Mayor demanda y menor oferta de fondos han conducido, naturalmente, a elevados tipos de interés.

REMEDIOS.-

a') Los costes laborales y los impuestos en toda la zona OCDE deben resultar compatibles con el mantenimiento de una adecuada tasa de retorno de la inversión productiva

b') Deben reducirse los déficits de los gobiernos e incentivarse el ahorro personal para reducir los tipos de interés a largo plazo. Sin embargo estas políticas deben suavizarse durante las etapas de recesión económica para evitar el hundimiento de la demanda.

c') Conviene reducir los niveles actuales de desorden e inestabilidad económica y financiera. Perdida la hegemonía de una solo potencia dominante, tal recuperación sólo podrá producirse a través de la cooperación internacional.

Como puede observarse, buena parte de los problemas y de los remedios son comunes

a los países del área OCDE y a los de América Latina. Probablemente, en nuestra región los problemas de escasez y de competencia por la captación de capital son todavía más acuciantes que en aquel área -dada la carencia de un stock de capital inicial-, mientras que la etiología salarial en el desencadenamiento de la crisis resulta mucho menos apreciable. Ni en una ni en otra zona los Ministerios de Trabajo quedan exonerados de sus responsabilidades en la formulación de la política de empleo, ya que el buen funcionamiento de los sistemas de fijación de salarios, el nivel de las cotizaciones sociales, la flexibilidad y el funcionamiento suave de la regulación laboral, así como la eficacia de los mecanismos de reasignación, de capacitación y de recualificación de los recursos humanos -en términos socialmente aceptables-, son factores que contribuyen poderosamente a crear un entorno favorable a la inversión y a la expansión de la iniciativa empresarial, que, junto a las disponibilidades de capital, son los factores que en última instancia determinan la capacidad de creación de empleo de la economía. Considerada desde esta perspectiva, la política laboral recupera una función ancillar en el conjunto de las políticas de empleo, perdiendo, felizmente, el papel protagonista y casi exclusivo que pareció adoptar durante buena parte del decenio de los ochenta. Sin embargo, aunque ancillar, su papel sigue siendo extraordinariamente relevante. Ello es así, sobre todo, porque no se puede esperar que la solución provenga exclusivamente de la importación de capital. Esta es una de las formas de paliar el problema, pero no resulta suficiente. En primer lugar, porque la atractividad de cada país para la inversión extranjera está en proporción directa con el dinamismo económico interior. En segundo lugar, porque los mismos factores que contribuyen a atraer capital productivo proveniente del exterior son los que facilitan la expansión de iniciativas empresariales y de formación de capital interior. La eliminación de obstáculos institucionales y la práctica de políticas macroeconómicas favorables a la competitividad de las empresas son necesarias por igual para movilizar el desarrollo endógeno y para atraer inversiones.

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Diagrama I.- Los tres vectores de la Producción contemporánea

III.3.-Las tres dimensiones de la producción actual y el problema de la regulación El capital son recursos -materiales y humanos- movilizados económicamente. Por otra parte, la iniciativa empresarial innovadora es capaz de sustituir la carencia de algunos factores de producción. El éxito de las políticas de empleo depende cada vez más de la capacidad de los países para movilizar una serie de recursos internos escasamente o no utilizados, para cualificar mejor sus recursos humanos y para crear un clima favorable a la iniciativa empresarial y a la innovación. Con independencia de su titularidad (nacional o extranjera), existe una cierta tridimensionalidad de tipologías empresariales2, que se recoge en el Diagrama I: Se trata de una taxonomía que clasifica los mercados, las iniciativas empresariales y las empresas en tres departamentos que no son compartimentos estancos o excluyentes, sino bloques de características que sirven para identificar aquello que resulta distintivo y más sobresaliente en cada uno de los tres vectores, considerados como tipos ideales, pero admitiendo que toda organización productiva tiene o puede tener ingredientes de dos, e incluso de los tres tipos: por ejemplo, existen empresas familiares abiertamente innovadoras que adoptan la forma de grandes empresas corporativas. La gran empresa corporativa, que generalmente opera en mercados amplios y estables, comporta una clara separación entre la propiedad y la dirección y constituye la fórmula 2.- Esta parte del trabajo, así como los diagramas, son una síntesis de mi contribución a la Conferencia de la OCDE de Junio de 1995 (Espina, 1995, A). Algunas ideas figuran también en Espina (1995, B). Una versión en castellano de aquel trabajo puede verse en ICE (1996).

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organizativa empresarial por antonomasia. La pequeña y mediana empresa de carácter familiar, con una relación más directa con el mercado y una identificación total entre la propiedad y la gestión, parecía constituir -hasta hace muy poco tiempo- una forma organizativa declinante y arcaica, llamada a ser absorbida progresivamente por la gran empresa corporativa, que constituía para la mayoría de las escuelas la forma de organización del futuro. Para algunas de estas teorías, incluso, la supervivencia de las PYMES se debía a una estrategia deliberada, diseñada en el mundo corporativo, que sólo estaba interesado en absorber la parte más estable de los mercados, dejando sobrevivir un cierto colchón de pequeñas empresas ineficientes, que cubrían el segmento fluctuante de los mercados y marcaban, además, un umbral elevado de costes y precios intramarginales. Junto con esas dos fórmulas -que en cierta medida son contrapuestas, aunque haya casos mixtos de grandes empresas corporativas controladas por grupos familiares- Schumpeter avisó de la existencia de un tercer vector, el de los empresarios innovadores, que son aquellos que establecen por primera vez transacciones entre valores que hasta entonces eran inconmensurables, con independencia de la fórmula societaria que adopten; se trata del tipo de empresario capaz de sustituir factores, de crear productos, de incorporar nuevas tecnologías, de identificar nuevos mercados, de satisfacer nuevas necesidades con viejos instrumentos, o viejas necesidades con nuevos instrumentos. Aunque históricamente estos empresarios han constituido una especie de rara avis, durante la última etapa ha reemergido también con gran fuerza, como consecuencia de la entrada en el circuito económico general de toda una serie de actividades vinculadas a las tecnologías de tratamiento de la información, al uso de los avances científicos y a la aplicación de los nuevos descubrimientos a la producción práctica. Se trata de un empresariado y de un tipo de empresas compatible con los otros dos y que, de hecho, aparece a veces en el interior de unas y otras. Por ejemplo, algunas grandes empresas corporativas norteamericanas comenzaron a crear en los años setenta divisiones especiales para gestionar lo que Burgelman y Sayles denominaron "internal corporate venturing (ICV) projects". La razón de considerarlo aquí como un vector empresarial independiente estriba en que comporta características bien diferenciadas, que están cobrando un papel cada vez más relevante en la organización de nuestras economías. En el diagrama I se señala el tipo de economías movilizadas de forma predominante por cada uno de esos tres vectores y la forma en que resuelven el problema de minimización de los costes de transacción, que viene a ser el núcleo en que cada vector basa principalmente su ventaja competitiva. En la rúbrica que corresponde a la gran empresa corporativa aparece como aspecto fundamental el aprovechamiento de las economías de escala para generar mayor productividad y reducir costes. Es el prototipo de eso que se ha llamado la organización fordista o taylorista de la producción, destinada al gran consumo de masas, que distribuye costes fijos muy elevados entre grandes series de productos. Para garantizar un flujo continuo de insumos y la regularidad de su funcionamiento estas empresas internalizan una serie de funciones que no son satisfechas de manera eficiente por el mercado. Quien mejor ha estudiado la historia de la gran empresa corporativa moderna es Alfred Chandler Jr., en su obra La mano visible, en la que aborda la cuestión de cómo estas grandes

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corporaciones fueron internalizando funciones a través de la integración vertical, empezando por el suministro de materias primas y de insumos intermedios, que anteriormente eran adquiridos en el mercado. El fin que se perseguía con ello era evitar caer en redes de comportamiento estratégico por parte de los abastecedores, en errores de cálculo en el suministro o en infracciones de los contratos a largo plazo. Al internalizar esas funciones, la jerarquía interna y la organización sustituyeron a los mecanismos de relación a través del mercado. Esto implica un considerable grado de centralización en los procesos de decisión, frente a la descentralización del mercado, y la adopción de todo un conjunto de reglas de funcionamiento, tanto técnicas como organizativas. Esta forma de producción se caracteriza asimismo por la utilización de tecnologías rígidas, integradas en cadenas de producción adaptadas a cada tecnología y proceso. Se trata de una forma de producir y de organizar la empresa que ha resultado muy eficiente cuando la empresa se mueve en mercados amplios, relativamente estables, que demandan productos altamente estandarizados, susceptibles de ser fabricados en serie. Finalmente, estos sistemas organizativos funcionan a través de una clara separación entre la fase de diseño de los productos y de los procesos de producción, la de ejecución y la de comercialización. Pasando al segundo vector, las economías movilizadas fundamentalmente por las pequeñas y medianas empresas son las que se derivan del aprovechamiento, a través de la cooperación, de unas economías que no están dentro de la organización, sino que se captan fuera de la empresa. Frente a las economías de escala, que son internas a la empresa, se trata en este caso de economías externas. La pequeña empresa competitiva ha demostrado abiertamente su reemergencia en los distritos industriales (Beccatini, 1987) de la tercera Italia, que están logrando el liderazgo de los mercados mundiales en segmentos muy relevantes. Su ventaja competitiva se debe a la concentración en el mismo territorio de conjuntos de empresas con un considerable grado de especialización, lo que permite generar una serie de economías externas, que resultan reforzadas cuando se establecen mecanismos voluntarios de cooperación. Estos mecanismos agilizan el funcionamiento de los intercambios y la división del trabajo en el mercado local, y permiten alcanzar masas críticas para actividades y suministros con fuertes economías de escala, que las PYMES no pueden aprovechar si permanecen aisladas. En lo que se refiere al tipo de recursos humanos empleados, la especialización flexible se basa generalmente -aunque no siempre- en el dominio amplio de las habilidades o especialidades asociadas a un oficio completo -craft-. Esto implica que los trabajadores de empresas integradas en distritos industriales no ofrecen la misma resistencia a la movilidad que los de las empresas tayloristas, en las que la división del trabajo asociada a las economías de escala y a la producción en serie exige trabajadores semicualificados, cuyo capital humano es específico y se desvaloriza fuera de la empresa en la que se ha adquirido. No ocurre así en el distrito industrial, cuya superior movilidad requiere, en contrapartida, un mayor esfuerzo de inversión en formación continua para el mantenimiento actualizado de la cualificación de los recursos humanos. Si bien es cierto que en la etapa más reciente la empresa fordista ha experimentado una necesidad creciente de flexibilizar las viejas normas con las que había venido funcionando, la

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gran empresa constituye un sistema que, por definición, funciona con reglas y con mecanismos que permiten cambiar las reglas internas. Frente a ello, la competitividad de los sistemas productivos locales gravita sobre las dinámicas de cooperación entre individuos y unidades mucho más autónomos, con un alto grado de autodisciplina y de endoregulación. En el tercer vector, que es el de las empresas especializadas en la innovación, las economías movilizadas son las de alcance; es decir, aquellas que no reclaman grandes series ni uniformidad productiva, sino todo lo contrario: la canalización del suministro de diferentes servicios y productos a través de la misma unidad productiva o de distribución. Esta es la característica distintiva de la empresa innovadora: el desarrollo de la calidad y la diferenciación de los productos; la mejora de los procesos, y la organización adaptativa. Estas características implican un alto grado de adaptabilidad de los sistemas internos de regulación y la utilización de mecanismos organizativos mucho más informales (adhoquistas) que los de los otros sistemas, con el fin de romper la férrea separación entre las fases de diseño, ejecución y comercialización, para elevar la capacidad de respuesta frente a los cambios registrados en el mercado. Ello implica nuevas formas de relación de los "grupos de innovación" con la dirección y el resto de la organización de la empresa (Hirschhorn, 1984, p. 222). Así pues, en dos de los ámbitos productivos emergentes se da la circunstancia de que los sistemas tradicionales y rígidos de regulación son incompatibles con los mecanismos en los que se basa su competitividad (Salais-Storper, 1992), lo que ha dado pié a la aparición de una fuerte dinámica de reforma de los sistemas regulatorios tradicionales. III.3.1.- Las nuevas restricciones por el lado de la demanda: el diamante de la soberanía del consumidor En el diagrama II se sintetizan en un diamante las fuerzas que están impulsando, desde el punto de vista de la demanda, el cambio estructural de la economía productiva actual. La característica fundamental de estos cambios es la aparición de una verdadera revolución en el rol desempeñado por el consumidor en el sistema económico. Esa es, en última instancia, la fuerza que ha destruido el sistema de organización política y social en la ex Unión Soviética y en el Este de Europa, como tan acertadamente vaticinara Evsey Domar.

La generalización de la idea de democracia y el fortalecimiento de las libertades públicas han sido los factores que han permitido el ascenso de la capacidad de negociación del consumidor en los mercados que le afectan, lo que se traduce en la exigencia por su parte de una transferencia creciente del valor generado a lo largo de toda la cadena de creación de valor añadido, lo que se hace sentir desde la producción de materias primas hasta el suministro de productos y servicios finales.

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Diagrama II.- Las fuerzas impulsoras

Este fenómeno está indisolublemente ligado a la generalización de la aspiración a la democracia y a la libertad, que se ha tornado prácticamente incompatible con las dictaduras políticas y con la simple utilización, por parte de los gobiernos, del conjunto de restricciones regulatorias que se venían aplicando sobre los mercados y los intercambios. Como indica el vértice derecho del diamante, la soberanía del consumidor se ha traducido en la generalización de las ideas y las políticas de librecambio. Esto tiene su materialización práctica en el cierre de la ronda Uruguay del GATT en 1994, aunque también afecta a la dinámica imprimida sobre los procesos de integración en los ámbitos regionales. La fuerza impulsora de todo ello es un consumidor-ciudadano que no está dispuesto a seguir admitiendo restricciones arbitrarias a su capacidad de satisfacer libremente sus necesidades. La libertad del consumidor ha adquirido finalmente el rango de fin último, que no admite ser utilizado como instrumento auxiliar para los fines perseguidos por otro tipo de políticas. En el primer plano de nuestras sociedades aparece esa soberanía del ciudadano como consumidor, que impone nuevas restricciones al diseño de una serie de políticas (económicas u otras) que tradicionalmente habían venido utilizando medidas de limitación de la misma en orden a alcanzar fines que se suponían superiores. En mi opinión, ese carácter secundario de las necesidades del consumidor en la política económica tradicional ha desaparecido para no volver, salvo cataclismos imprevisibles. En condiciones razonables de competencia, el librecambio trae como consecuencia la ruptura de muchos oligopolios nacionales y una considerable amenaza para las cuotas de mercado de las empresas en sus respectivos mercados domésticos. Nace con ello la necesidad de especialización y de identificación, por parte de las empresas, de aquellos ámbitos en los cuales

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disponen de ventajas competitivas, puesto que un consumidor más libre y soberano ya no admite satisfacer sus necesidades apelando a los servicios de empresas que no son percibidas como las que lo hacen mejor que el resto de suministradores alternativos que se encuentran a su alcance. El valor de los productos y servicios pasa a ser precisamente el valor percibido por el consumidor. Esto sucede así tanto en los mercados domésticos como en los mercados externos, a los que la empresa tiene que acudir en busca de nuevos espacios de expansión. De esta manera, la necesidad de concentrar la actividad en aquellas competencias o habilidades distintivas y en aquellos ámbitos de especialización en los que se es capaz de aportar al mercado capacidades específicas constituye el elemento central de las estrategias competitivas practicadas por un número creciente de empresas en el momento actual. En lo que se refiere a los mercados nacionales, esa creciente soberanía del consumidor está deslegitimando buena parte de las facultades de regulación de los mercados que venían utilizándose por parte de los gobiernos, como refleja el vértice izquierdo del diamante. Hay, sin embargo, un conjunto de regulaciones que están siendo crecientemente demandadas por el propio consumidor. Son aquellas que lo protegen, que le benefician o que le dotan de una mayor soberanía. Se consideran legítimas todas aquellas regulaciones que protegen la seguridad del consumidor en el uso de los productos y de los servicios, su salud o el medio ambiente, siempre y cuando lo hagan de manera razonable y eficiente, lo que implica un balance adecuado del coste y los beneficios de la regulación. Lo mismo ocurre con aquellas regulaciones que garantizan y tutelan la transparencia de los mercados, para evitar que la asimetría en la información perjudique la capacidad de negociación del consumidor en favor del productor. Al margen de ello, el ciudadano-consumidor decide en cada sociedad, mediante procedimientos colectivos de elección social, qué dosis o proporción de necesidades desea satisfacer por la vía pública y no por la vía individual. En ese sentido, existen diferencias considerables entre cada una de nuestras sociedades, orientadas de manera creciente por criterios de eficiencia práctica. Al mismo tiempo, el mix de las dos vías no es irrelevante para la capacidad de generación de empleo de cada economía (Esping Andersen, 1990). Estas son las únicas restricciones que el consumidor admite de buen grado en las sociedades democráticas. La desaparición progresiva de las restantes implica una muy superior volatilidad de sus gustos y necesidades y ello supone un mayor riesgo en todos los mercados. El ciclo de vida de los productos y los servicios se reduce, lo que imprime una fuerte aceleración a los procesos de innovación, con la consiguiente compresión del time to market. (Una síntesis de estos cambios puede verse en Espina, 1994, p. 290). Todo ello converge, al sur del diamante, sobre la creación de un clima en el que se ha elevado extraordinariamente el nivel de rivalidad o competencia, lo que implica que todos los agentes económicos se ven forzados a incorporar mayores componentes de innovación en las estrategias de producto y mercadotecnia, y en el diseño de los procesos y los sistemas organizativos. Las políticas de defensa de la competencia, que constituyen actualmente la base para las políticas de impulso a la modernización y la eficiencia económicas, realimentan la aceleración en los ciclos de innovación y en el tempus del mercado. La mayor obsolescencia que

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ello implica conduce a una reducción de los períodos de amortización de los equipos. Esto significa que un factor competitivo fundamental para las empresas lo constituye precisamente el hecho de disponer de un mercado de capitales y servicios financieros fluido, que les permitan recibir este tipo de factores en tiempo oportuno y condiciones adecuadas para responder al conjunto de restricciones y de nuevas presiones que confluyen sobre ellas. Buena parte de todas estas restricciones y condicionantes que afectan a la demanda y a los mercados no se habrían podido desencadenar con la celeridad que hoy los presenciamos si no hubieran interactuado con cambios en el lado de la oferta. La separación de oferta y demanda es imprescindible a efectos descriptivos, pero en buena medida estos fenómenos sólo se han hecho efectivos cuando han ido apareciendo tecnologías o fórmulas organizativas que han posibilitado la formación de círculos de reforzamiento mutuo o de causalidad acumulativa entre los cambios de la demanda y las alteraciones experimentadas al mismo tiempo por el lado de la oferta, como enseguida veremos. III.3.2.- La respuesta de los tres vectores productivos al diamante del consumidor Frente al status clásico de las formas organizativas que configuran el lado de la oferta de las economías, la aceleración de la obsolescencia, el aumento explosivo de la soberanía del consumidor y de la volatilidad de los mercados comportan la exigencia de introducir cambios profundos en los tres vectores productivos reflejados en el diagrama I. En lo que se refiere a la empresa corporativa clásica, los grandes grupos productivos habían hecho que convivieran en su interior todo tipo de funciones, unas imprescindibles para el cumplimiento de las misiones de la empresa, y otras muchas perfectamente ajenas al núcleo de sus competencias distintivas. En muchas de estas funciones no nucleares la gran empresa acumulaba ineficiencias, en ausencia de economías mínimas de especialización y por acumulación de deseconomías de información interna. Para responder al nuevo contexto, estos grandes conglomerados empresariales han adoptado estrategias de desintegración y se han despiezado de manera controlada, de modo que aquellos bloques empresariales de funciones diversas, que caracterizaron a la denominada etapa fordista, se han descompuesto en múltiples unidades, buscando mayor flexibilidad y adaptabilidad a la situación del mercado, como refleja el diagrama III: en primer lugar, los grandes holdings han segregado los negocios no relacionados con el núcleo (core) específico de competencias distintivas de cada empresa, porque la evidencia ha demostrado que la concentración de negocios diversificados en el seno de una única organización no hace más que consumir los recursos de la empresa en una serie de actividades en las que es menos eficiente que el mercado. En general, tiende a pensarse que si una empresa está especializada en varias actividades no relacionadas, se trata en realidad de negocios distintos que deben estructurarse en empresas separadas, asumiendo cada una su propia entidad y sus propios mecanismos, aunque eventualmente establezcan alianzas estratégicas. A esta tendencia analítica se la denomina tradición antihospitalaria.

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Las investigaciones empíricas realizadas durante la década de los 80 indican que el 90% de las fusiones o absorciones de negocios no relacionados han fracasado. La línea estratégica seguida desde entonces ha sido justamente la de volver atrás y segregar tales negocios, que tienen mayor valor acudiendo individualmente como empresas separadas al mercado de capitales.

Diagrama III.- NUEVAS ESTRATEGIAS Y CAMBIO ORGANIZATIVO-PRODUCTIVO

La propia gran empresa ha descentralizado sus actividades nucleares. En lugar de

mantener el esquema global de funcionamiento fundado en la jerarquía, la responsabilidad se ha diseminado, así como también lo ha hecho la capacidad de tomar decisiones, para aproximar estos centros a los ámbitos en los que se percibe directamente la dirección de los cambios, con lo que se ahorran costos de transacción y tiempo entre el momento de contacto con las nuevas realidades y el de la toma de decisiones. Además, esto permite controlar mejor el rendimiento de los recursos humanos, dado que con la descentralización se consigue que la mayor parte de ellos (y especialmente el staff) reporte sobre los centros de beneficio. Eso ha provocado cambios profundos en las fórmulas organizativas: de organigramas jerárquicos con seis o siete niveles y con líneas perfectamente delimitadas y estancas -o no compatibles-, se ha pasado a organigramas mucho más planos y/o matriciales, que permiten intercambiar las funciones entre los departamentos con gran celeridad y sin infringir las normas.

Se ha observado también una fuerte tendencia hacia la desintegración productiva. En

mercados más volátiles la empresa tiene permanentemente planteado el dilema entre producir dentro o comprar fuera (outsourcing); se trata de un elemento central de las nuevas estrategias de competitividad: si es preferible comprar en el mercado lo que se venía produciendo, se procede

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a la desintegración de actividades para ganar flexibilidad. Con ello se mejora la eficiencia económica del conjunto del sistema productivo, puesto que cada una de las unidades desintegradas puede -a su vez- especializarse, al quedar libre de producir para el mercado y no sólo hacia la empresa. Cuando se procede a la desintegración, las unidades segregadas son, al comienzo, muy dependientes de la empresa matriz; pero la evidencia indica que muchas de ellas son capaces de diversificar sus mercados, evitando las desventajas del monopsonio y de la condición de suministrador cautivo.

Como fruto de la interacción con los clientes, las unidades desintegradas pueden

conseguir una mejora de eficiencia de la que se benefician los suministros de la propia empresa matriz originaria. Así es como se logra una producción bien ajustada (lean production), con stocks mínimos de producto final y de insumos intermedios, fruto de la especialización en las competencias nucleares o distintivas de cada unidad, la gestión del tiempo de producción y distribución, el trabajo en grupo en su interior y una cierta recuperación parcial, a través de estos últimos, de la idea de cualificación por oficios (unidades holónicas, módulos funcionales, etc.). En el caso de nuevos procesos productivos, éste suele ser el diseño inicial, por lo que, con carácter general, muchas grandes empresas corporativas están siendo sustituidas por verdaderos clusters o sistemas productivos de actividades relacionadas. Esto indica que los cambios productivos aconsejados por la presión ejercida por el diamante del consumidor están conduciendo a la adopción por parte de las empresas corporativas de las ventajas propias del segundo vector organizativo: la respuesta de la gran empresa ha consistido precisamente en convertirse ella misma -o en promover la constitución en su entorno- de auténticos sistemas productivos, buscando con ello generar, aprovechar y beneficiarse de economías externas. Mientras tanto, en el segundo vector, el correspondiente a las PYMES y a los sistemas productivos locales, se ha registrado un movimiento en dirección contraria, tendente al reforzamiento de las redes, de los consorcios, y de la cooperación a través de organismos intermedios, buscando con ello maximizar sus propias ventajas originarias, conservando sus puntos fuertes pero incorporando elementos de coordinación y organización tradicionalmente usados en exclusiva por la gran corporación. Hay que señalar, a este respecto, que la reemergencia actual de la pequeña y mediana empresa como poder económico y estructura competitiva, no es siempre algo espontáneo, sino que en muchos casos ha requerido que se diera un conjunto de circunstancias y que aparecieran unos factores de competitividad que no existían de manera natural, sino que ha sido necesario crearlos. Esta reemergencia apela, pues, en muchos casos a decisiones de carácter político, que se han combinado de manera adecuada con comportamientos específicos de los agentes económicos y han establecido formas sinérgicas de cooperación entre las instancias públicas, la esfera privada, y una serie de órganos intermedios de aparición reciente y de importancia estratégica creciente. La idea clave a estos efectos no es la de la competitividad aislada de las PYMES o de las empresas individuales, sino la del sistema productivo considerado globalmente (ya se trate de los clusters de M. Porter, ya de los distritos de G. Beccattini), aunque dentro de cada sistema las

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empresas compitan para tener las mayores ventajas, lo que no exige romper las estructuras de cooperación. A su vez, los distritos industriales compiten entre sí, como pone de manifiesto la rivalidad entre Sassuolo (Italia) y Castellón (España) durante los últimos 10 ó 12 años por el liderazgo de la industria mundial del azulejo. A su vez, en cada uno de estos distritos se están registrando procesos de integración de empresas en unos cuantos grupos relevantes, que adoptan la forma multidivisionaria para mantener separadas las antiguas empresas -convertidas en otras tantas divisiones- para aprovechar las distintas capacidades y generar economías de escala. Procesos similares de formación de grupos se están registrando en otros muchos distritos industriales competitivos, lo que indica que los tres vectores a los que me estoy refiriendo no son "mundos productivos", sino ejes a lo largo de los cuales discurren las nuevas estrategias, en un espacio tridimensional que permite las más variadas evoluciones y combinaciones. En el sistema productivo industrial español del Bajo Deba, por ejemplo, especializado en máquina-herramienta, se está procediendo en estos últimos dos años (tanto entre las empresas que forman parte del mundo cooperativo, como entre las no integradas en el mismo, aunque cada uno por su lado), a la formación por integración de una serie de grupos, conservando cada uno de ellos un cierto grado de especialización. A la vista de lo observado en otros casos, la secuencia previsible de estos procesos consiste en formar -en una segunda fase- alianzas estratégicas entre algunos de estos grupos, para pasar -más tarde- a la constitución de conglomerados-holdings. De este modo, manteniendo las ventajas del sistema productivo local, se constata una tendencia clara a incorporar de forma creciente elementos organizativos duros, aunque estructurados mediante los mecanismos más flexibles recientemente adoptados por las estructuras corporativas. Estos procesos funcionan, además, como mecanismos de selección de las mejores capacidades empresariales y gerenciales -dado el carácter generalmente familiar de las empresas- por lo que las oleadas de integración suelen coincidir con las etapas de crisis industrial y/o de relevo generacional. En el caso del mundo cooperativo, el proceso ha culminado ya con la constitución de M.C.C., Mondragón Corporación Cooperativa (Ormaechea, 1995). Frente a ello, la respuesta del mundo innovador ha sido la de profundizar en sus propias ventajas acelerando y comprimiendo los ciclos de innovación. Esa ha sido la respuesta característica del mundo Schumpeteriano: ahí están, como ejemplo, las carreras permanentes para acelerar la obsolescencia de los productos informáticos y de los automóviles, que están adoptando estrategias de producto que hasta hace poco eran exclusivas del mundo de la moda. Esta última -a su vez- ha dado un nuevo salto hacia la obsolescencia acelerada con la aparición de la llamada moda pronta. De lo que se trata es de comprimir aún más el ciclo del producto y el time to market, profundizando en la diferenciación, la adaptación al cliente, en los costos y en el marketing. Y este proceso no ha quedado limitado al tercer vector, sino que está contagiando también a los otros dos: si la gran empresa corporativa ha institucionalizado la gestión interna de la innovación, como veíamos, los sistemas locales especializados han multiplicado la flexibilidad derivada de la división del trabajo, incorporando tecnologías flexibles (CAD, CAM, CIM, CAE), que permiten a cada empresa acumular, a las economías externas originarias, nuevas economías internas (de alcance).

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A su vez, el mundo de la innovación se ha visto precisado a generar economías externas, buscando la localización en verdaderos distritos tecnológicos (Silicon Valley, Hollywood, el Cinturón de Boston, los "distritos de la moda" de Nueva York, París o Milán, etc.) o la interacción con las Universidades y los centros de investigación, a través de la constitución de distritos y parques tecnológicos. Sus propias estructuras organizativas se han ido estabilizando, adoptando fórmulas originariamente diseñadas para flexibilizar las organizaciones corporativas clásicas. Por esas dos vías distintas -la de la aproximación a las ventajas del otro vector y la de la profundización de las propias ventajas- es como se ha producido la respuesta de los tres vectores empresariales a las exigencias del nuevo diamante. De este modo, vemos cómo el esquema tridimensional permite también modelizar las transferencias de elementos constitutivos entre vectores, e incluso los procesos de transición entre sistemas: de distritos a grupos corporativos multidivisionarios o a sistemas productivos innovadores; de corporaciones a empresas-red o a sistemas Just in Time, y de centros de innovación a distritos tecnológicos o a grandes empresas corporativas tecnológicas. Finalmente, en el diagrama III se hace referencia también a las características de los tres vectores referidas a los mercados de trabajo. En el vector corporativo, los mercado internos de trabajo de las empresas se han visto afectados violentamente por los procesos de reestructuración provocados por el nuevo diamante y las consiguientes estrategias de aligeramiento productivo. En general, puede decirse que allí donde ha sido posible realizar estos procesos mediante acuerdos, en los casos de sectores en crecimiento se ha preservado buena parte del tejido industrial en el interior de los nuevos sistemas de producción, manteniendo el volumen de producción en la cabecera y desintegrando y descentralizando el proceso. En los casos de industrias declinantes, la yuxtaposición del adelgazamiento productivo y el descenso del volumen de producción ha hecho encoger el tejido circundante, pero igualmente puede decirse que, a mayor flexibilidad y cooperación, mayor ha sido la actividad retenida en el ámbito local, en el contexto de estrategias empresariales de fin de juego. En cambio, allí donde estos procesos no han encontrado una salida negociada, el resultado ha sido la deslocalización, el cierre o la minimización de la actividad, tanto en la cabecera de los negocios como en su hinterland. Por lo que se refiere a los sistemas productivos locales, la movilidad profesional se ha acentuado durante toda esta etapa de mayor riesgo de mercado. El traumatismo de esta superior inestabilidad se ha minimizado allí donde se han puesto en pié sistemas cooperativos de formación continua y recualificación, para facilitar la reinserción rápida en el empleo de los trabajadores desplazados. Estos procesos se han visto facilitados extraordinariamente en los sistemas productivos locales que han logrado mejorar su ventaja competitiva mediante la modernización tecnológica. En los SPL más competitivos, las empresas ganadoras han absorbido a los trabajadores que abandonan empleos en las perdedoras, de modo que la elevada competitividad en el interior mismo del sistema no constituye una amenaza irreversible para el empleo de la fuerza de trabajo local.

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Por su parte, el vector productivo innovador ha desarrollado mecanismos de integración laboral basados en el prestigio profesional y en la asociación del colectivo de empleados al éxito de sus empresas, a través de un conjunto de instrumentos de gestión de los recursos humanos en los que la individualización de la relación laboral ha jugado un papel muy relevante. Esta forma de gestionar los recursos humanos de las empresas innovadoras recibe la denominación de "sistemas de trabajo de elevado rendimiento" (Kochan y Osterman, 1995, p. 6), y generalmente su implantación se ha producido en paralelo con cambios profundos en la gestión y la organización de las empresas, con la puesta en marcha de sistemas de gestión de la calidad total, del trabajo en grupos, de nuevos sistemas de remuneración y de gestión participativa, que fueron introducidos en masa por primera vez en las empresas japonesas (Dore, 1987). En el diagrama IV se sintetizan las formas de relación con el mercado y los requerimientos de infraestructura y de capital prioritarios para cada uno de los tres vectores. Las grandes empresas corporativas han puesto en marcha procedimientos públicos para objetivar sus relaciones con el mercado. Se trata de los mecanismos de normalización y de certificación de la calidad, gestionados de forma descentralizada a través de redes de laboratorios acreditados para la realización de ensayos, calibración, diagnósticos y certificación. En el origen de estos sistemas, su base de sustentación no era otra que el acuerdo entre una representación amplia de empresas y centros técnicos de la correspondiente industria acerca de un conjunto de características de normalización que debían reunir los productos y/o los procedimientos distribuidos o aplicados en un gran mercado. Naturalmente, en su etapa fundacional estos instrumentos eran propiedad de las empresas fundadoras, de modo que enseguida apareció el peligro de que el sistema se utilizase como un recurso al servicio del dominio exclusivo del mercado por parte de las grandes empresas oligopolistas.

DIAGRAMA IV.- RELACIONES CON EL MERCADO Y EXTERNALIDADES

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Sin embargo, el sistema se ha generalizado y ha llegado a servir como instrumento para desmantelar las barreras técnicas a los intercambios y para impulsar la formación del mercado interior en Europa. Esta generalización se ha producido a través del respaldo -con la consiguiente exigencia de transparencia y universalidad- proporcionado por la Unión Europea. De este modo, el llamado "nuevo enfoque" para la regulación de las condiciones de seguridad que deben reunir los productos en el Mercado único se ha convertido en un vehículo extraordinario de competitividad también para la pequeña y mediana empresa, que era ajena al núcleo promotor originario. En circunstancias de mercados no normalizados de manera abierta y explícita -pero en los que prevalecen pautas de consumo cada vez más sofisticadas y exigentes-, las PYMES eran las que soportaban mayores riesgos de producir y tratar de distribuir productos que finalmente no eran admitidos en el mercado por no estar adaptados a los estándares de seguridad (o de calidad) y de protección del medio ambiente.

En Europa, el "nuevo enfoque" esta consiguiendo desmantelar las barreras técnicas que de una u otra manera se habían ido levantando (mediante prácticas oligopolísticas toleradas por los gobiernos) durante los años 70, utilizando criterios no transparentes de exigencias de respeto al medio ambiente, la seguridad y la salud de los consumidores. El sistema consiste en definir los criterios que deben reunir los productos y servicios de una manera muy general, mediante la aprobación de una Directiva Europea. A continuación, la industria se pone de acuerdo -a través de los órganos normalizadores reconocidos- sobre las características técnicas que deben cumplir los productos para alcanzar ese objetivo de naturaleza pública, y estos criterios se mantienen permanentemente actualizados, de manera que ningún Gobierno ni autoridad política pueda utilizarlos como pretexto para obstaculizar los intercambios. Para evitar también la interferencia política en la aplicación del sistema, todos los servicios de inspección, de certificación y de diagnóstico y auditoría se prestan a través del mercado. Una vez establecida la norma técnica, toda empresa puede acudir a los laboratorios o institutos acreditados para que certifiquen la conformidad del producto con la norma (y, en caso de ser negativa, para que diagnostiquen los medios de corrección) de modo que el producto pueda circular sin trabas en el mercado (sea admitido "a la libre práctica"). De esta manera, lo que originariamente fue una fórmula de organización de los mercados -de la que sólo se beneficiaba la gran empresa oligopolística-, ha venido a constituirse en una enorme oportunidad para la pequeña empresa, que no habría podido liderar estos procesos por sí misma. Esta nueva forma de relación de las empresas con el mercado -que se está generalizando mediante la extensión del sistema, con carácter voluntario, para la certificación y el aseguramiento de la calidad- contribuye a una cierta "democratización" y refuerza la reemergencia de las PYMES. Por su parte, la respuesta del mundo innovador a esta invasión del ámbito de la calidad y la diferenciación del producto -que constituyen su competencia distintiva- ha sido reforzar las estrategias de fidelización del cliente y de marquismo. En lo que se refiere a los requerimientos externos, la gran empresa corporativa plantea al sector público exigencias de modernización de las grandes infraestructuras y la liberalización de los mercados de "servicios públicos", para disponer de un suministro de servicios avanzados de telecomunicaciones y de energía a precios competitivos. Por su parte, los sistemas locales

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demandan principalmente servicios técnicos y formativos, sobre la base de la cooperación y de la interacción entre lo público y lo privado. En buena medida este tipo de servicios no cuenta a priori con una demanda explícita y bien definida, sino que se trata de una demanda potencial, que es preciso detectar y definir con precisión, lo que hace aflorar nuevas tareas par el sector público y para los agentes intermedios comprometidos con el desarrollo local (OCDE, 1995, A). Este nuevo papel del sector público y de la política industrial -de tipo "facilitador"- está asociado a la actual reemergencia de las PYMES. La competitividad de muchos SPL se encuentra generalmente asociada a una adecuada dotación de servicios a las empresas -principalmente tecnológicos y formativos-, y de una cierta disponibilidad de capital de arranque o semilla para garantizar un flujo adecuado de innovación y renovación en su interior. Se trata de una forma de dotación de infraestructuras empresariales, de la que depende la competitividad de los ámbitos territoriales en los que predominan las PYMES, lo que plantea nuevas exigencias de evaluación de la eficiencia marginal de los diferentes tipos de inversiones públicas en infraestructuras. Existe una cierta tendencia a concentrar exclusivamente la inversión pública en las grandes infraestructuras físicas y de comunicaciones, descuidando este tipo de inversiones -de cuantía muy inferior y de gestión mucho más descentralizada- que tienen, sin embargo, elevadas tasa de retorno en términos de competitividad de los SPL. Lo mismo suele ocurrir cuando se plantean las políticas respecto a los mercados financieros, ya que las necesidades de capital en las que se piensa habitualmente se corresponden casi en exclusiva con los requerimientos de capital a largo plazo que exigen los largos períodos de inmovilización necesarios en la gran empresa corporativa, mientras que para dinamizar el desarrollo endógeno resulta mucho más necesario otro tipo de oferta de recursos financieros, de dimensiones más reducidas, pero al menos tan fecundo como el otro. Por su parte, los instrumentos de competitividad característicos del sistema innovador resultan difíciles de definir y -sobre todo- de reproducir. El principal recurso utilizado en el ámbito de la innovación es el conocimiento y la capacitación de los recursos humanos de excelencia. Se trata de un capital que, como la masilla, se puede moldear permanentemente, y esa es la principal ventaja competitiva de que dispone. En lo que se refiere a las disponibilidades de capital, lo específico de este vector es el capital de riesgo, cuya disponibilidad depende tanto del buen funcionamiento del mercado de capitales como de la regulación adecuada. Una cierta cantidad de recursos públicos -y de desgravación, bonificación, e incluso exoneración fiscal- destinada a la inversión en I&D resulta imprescindible también para mantener y mejorar la competitividad económica, dada la generalización de estas prácticas en los países más avanzados. Los requerimientos de infraestructuras de tipo tecnológico son en este caso algo más sofisticados que en el de los sistemas productivos de PYMES: aquí es necesario, en primer lugar, disponer de una oferta adecuada de personal técnico, lo que implica contemplar el sistema educativo post-secundario y superior como una de las claves de desarrollo de la innovación. Una estrategia de inversión por exceso -anticipándose y fomentando la expansión de la demanda- en este tipo de formación (y un control adecuado del rendimiento del sistema formativo de ingenieros, excesivamente proclive a los corporativismos malthusianos, como pone de

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manifiesto el caso español) es la única manera de conseguir un mercado de trabajo fluido en el segmento de las ingenierías, que permita su contratación por parte de las PYMES. Esa es la política más efectiva en términos de fomento de la innovación. Es imprescindible, por último, disponer también de investigación precompetitiva, lo que implica establecer sistemas de interacción entre la universidad y el sistema de producción de ciencia y tecnología. Aunque estos sistemas resultan mucho más sofisticados que las políticas diseñadas para satisfacer las necesidades de difusión tecnológica y de investigación y desarrollo más próximas al mercado, y especialmente las demandadas por los sistemas productivos locales, lejos de ser incompatibles con ellas, las complementan y vienen a contribuir al reforzamiento mutuo de todo el sistema de ciencia-tecnología-industria, del que depende la modernización y la competitividad a largo plazo de un país.

La coordinación de todos estos esfuerzos para proporcionar economías externas a las empresas se realiza más fácilmente desde instituciones del tipo de las Agencias de Desarrollo Regional, como los que han ido surgiendo en España desde comienzos de los años ochenta, en paralelo con la puesta en marcha del Estado de las autonomías. Las ADR son instituciones de derecho privado impulsadas por los Gobiernos de las Comunidades Autónomas españolas y especializadas en la gestión de las políticas y actividades relacionadas con el desarrollo endógeno del territorio, prestando todo tipo de servicios a las PYMES y facilitando la difusión de los mismos fuera de los grandes centros metropolitanos, que es donde suele concentrarse la oferta de estos servicios. Al mismo tiempo, las ADR desempeñan una función de coordinación y de difusión espacial de la política tecnológica, impulsando la constitución y el acceso de las PYMES a los servicios de los Research and Training Organizations (RTOs), y facilitando la difusión de programas, redes y actividades de cooperación en innovación, comercio exterior, formación y bolsas de subcontratación -bien directamente, bien a través de antenas, generalmente instaladas en los propios RTOs-. Suelen contar con consejos de vigilancia, a través de los cuales se produce la participación de los operadores económicos y los organismos intermedios en las actividades de las Agencias. Como instrumentos de actuación, las ADR disponen de incentivos tanto materiales como financieros. Entre los primeros figura, en primer lugar, la prestación de servicios reales: tecnológicos, de información, de asesoramiento, consultoría, formación y contacto. En segundo lugar, las ADR proporcionan infraestructuras, tanto inmobiliarias, de suelo y de medio ambiente, como de tipo tecnológico, impulsando el funcionamiento de las RTOs y de otros equipamientos. Finalmente, las ADR gestionan los instrumentos de incentivación financiera de los diferentes programas de política industrial y regional, y especialmente los fondos de start & seed capital, el fomento del capital-riesgo, los incentivos regionales a la inversión, y el fomento de las Sociedades de Garantía Recíproca para la prestación mutua de avales y garantías. En síntesis, es a este mundo productivo al que los nuevos Ministerios de Trabajo deben dar respuestas adecuadas. ¿Cómo pueden hacerlo?.

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III.4.-La estructura empresarial latinoamericana y la necesidad de fortalecer los sistemas productivos locales ("clusters"): economía informal, organización de tipo gremial y el "modo de producción tipo Hollywood".

Además de la presencia creciente de empresas extranjeras -a las que debe prestarse una atención creciente, por cuanto son pieza clave para los procesos de modernización económica- la estructura actual del empresariado latinoamericano (excluido el sector informal, las microempresas y las empresas de dimensión ínfima) puede describirse grosso modo como sigue (Di Filippo, 1994):

• -Existen 23 grandes grupos de empresas -con facturación en torno o superior a mil millones de dólares cada uno-, con diferentes niveles de diversificación productiva: Argentina y Brasil cuentan cada una con cuatro de estos grupos. Colombia y Chile, con tres, y México con 9. Dos de los grupos mejicanos son de tamaño muy superior a los restantes (con facturación por encima de los 6.000 millones de dólares).

• -Se observa un grado creciente de interacción entre las grandes empresas latinoamericanas, tendente a una mayor integración regional. Sólo en 1993, se produjeron en torno a 88 grandes fusiones o adquisiciones, además de una serie de importantes acuerdos de cooperación y un flujo creciente de inversiones intraregionales.

• -Tan sólo en el Mercosur las pequeñas y medianas empresas registran una facturación de casi 50.000 millones de dólares (tres veces la de los grandes grupos de empresas, pero no más del 7 % del PIB de la región), y cuentan con 65.000 establecimientos que dan ocupación a casi 2.7 millones de trabajadores.

Esta estructura de encuadramiento empresarial sólo alcanza a una parte minoritaria de la población activa de la región. Las empresas artesanales, las microempresas y la economía informal (economía familiar, con desigual grado de inclinación hacia el mercado) resultan ampliamente mayoritarias. Dejadas a su libre evolución, lo más que cabe esperar es que la transición entre las distintas formas de la economía informal y la de mercado se produzca de la manera menos eficiente -la denominada por H. Leibenstein (1977) “ineficiencia X”-, que consiste en la acumulación de pequeñas empresas familiares no innovadoras en actividades que cuentan ya con un excesivo número de empresas (pequeños comercios, taxis, bares, servicios personales, etc.), ninguna de las cuales alcanza un tamaño mínimo para aprovechar economías de escala mediante la especialización, por lo que están condenadas a llevar una actividad lánguida, sin oportunidades de expansión, proporcionando ingresos de simple supervivencia para la mayoría de los participantes en ellas. Aunque se trata de actividades dirigidas al mercado y proporcionan un cierto volumen de empleo asalariado, esta evolución de la economía informal no es susceptible de crear empleo regular, por lo que permanece generalmente en situación de economía sumergida -sin cumplir sus obligaciones fiscales, ni la mayor parte de la normativa laboral, ni siquiera, en algunos casos, la de salubridad e higiene pública-. Los intentos de obligar a regularizar estas situaciones suelen acabar con ellas, por lo que la disyuntiva para las

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administraciones competentes -y sobre todo para la laboral- es grave, dado que quienes participan en tales actividades no suelen disponer de ocupaciones alternativas. El capital corporativo tiene su propia dinámica. Puede captarse, pero quien esté interesado en el desarrollo económico y del empleo no puede fiarlo todo a esta baza. Es necesario, en cambio, movilizar al empresariado familiar y potenciar la aparición de empresarios innovadores. Más que capital, hay que facilitar tecnología y cualificación de recursos humanos allí donde existe un núcleo de empresarios -por mucho que una parte importante de ellos se encuentren en el sector informal-, sobre todo si aparecen en cierta medida agrupados, y es posible hacer aflorar externalidades. Los Ministerios de Trabajo deben perder su caracterización de meros organismos policiales respecto a los proto-empresarios del sector informal, para convertirse en verdaderos agentes de desarrollo, adoptando la misión de facilitar la conversión de esas protoempresas en verdaderas empresas modernas. Para ello deben cooperar con las agencias de desarrollo regional o local -y muchas veces con animadores individuales más o menos espontáneos-. Las nuevas disponibilidades presupuestarias deben concentrarse en proporcionar capacitación laboral adecuada para la modernización tecnológica de las actividades de la economía informal, acompañando a la introducción de tecnologías más eficientes -no necesariamente las más modernas, sino las más eficientes en cada contexto, cuidando sobre todo de que resulten asimilables paso a paso por quienes trabajan en ellas-. El objetivo tiene que ser cebar la bomba del proceso de modernización autosostenido en el mayor número de focos de industrialización a lo largo de todo el territorio. No se trata de establecer políticas homogéneas ni de obstinarse en distribuir el desarrollo. El fenómeno del desarrollo económico no es ni igualitario ni equilibrado. Hay que impulsar el desarrollo de quien ya tiene un cierto impulso por sí mismo, para lograr crear auténticos Polos de desarrollo y modernización, como señalara François Pérroux. Su doctrina quedó sumergida por el deslumbramiento que producía el espejismo de la producción de masas y de las economías de escala. Las modernas tecnologías CAD-CAM-CIM son aplicables a las PYMES con un esfuerzo relativamente modesto, y con ellas puede dotarse a la economía informal de nuevos instrumentos de modernización. Ese es el sentido de la tridimensionalidad de las economías movilizables que veíamos en el Diagrama I, cuya potenciación requiere aprovechar al máximo las nuevas posibilidades tecnológicas abiertas por las tecnologías flexibles de producción y por una mayor exigencia de adaptación a la evolución de los mercados (vid. Diagrama V).

Estas nuevas formas de acceso al mercado abren nuevas oportunidades para el

crecimiento y la modernización de una base mucho más amplia de empresas. En efecto, el acceso a mercados internacionales distantes era hasta hace poco tiempo privilegio de grandes empresas multinacionales con capacidad para investigar las especificaciones vigentes en cada mercado, generalmente idiosincrásicas, (bien fuera por tradición y gustos específicos, bien como mecanismo de protección o barrera no arancelaria). La normalización y la certificación de productos a través de procedimientos descentralizados y con operadores que ofrecen esos servicios en los mercados constituye un avance hacia la "democratización" de los mercados mundiales y una defensa contra los mecanismos indirectos de protección. Muchas empresas pueden adquirir estos servicios de normalización de sus productos y sus procesos de producción directamente en el mercado. En el caso de las PYMES, esto sólo resulta posible a través de la

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cooperación y la asociación, lo que da paso a un tipo de políticas industriales y de fomento del desarrollo local basadas en la diseminación de tecnologías y servicios para las PYMES a través de instituciones de tipo intermedio (como las agencias de desarrollo local, los centros de información y servicios para las PYMES, los institutos tecnológicos y de formación, los consorcios de PYMES), para realizar de forma compartida funciones que no están al alcance de cada empresa individual.

Diagrama V: Tecnologías y Capital

Cuando en un área local existe una determinada concentración de empresas especializadas en actividades específicas y bien relacionadas, es relativamente sencillo crear economías externas, a través del partenariado entre la actuación pública y la cooperación privada asociativa. El aprovechamiento de estas economías externas permite a las pequeñas y medianas empresas superar las desventajas derivadas de su pequeño tamaño y equiparar su potencial al de empresas de gran tamaño, sin soportar las desventajas de la mayor rigidez de estas últimas y su inferior versatilidad para adaptarse a los cambios en los mercados. La apertura del comercio internacional de productos manufacturados hace posible actualmente el aprovechamiento de los rendimientos crecientes que proporciona la especialización, para iniciar espirales de crecimiento endógeno y modernización (Goodfriend-Mcdermott, 1995). 3 3.- Además del aprovechamiento de los rendimientos crecientes debidos a la especialización -que se hace posible a medida que se ensancha el mercado-, Goodfriend y McDermott explican el desarrollo económico mediante la conjunción de éste con otros tres procesos: la transición desde la producción doméstica a la producción para el mercado, la acumulación de capital humano y conocimiento, y la industrialización. Se trata de un modelo de desarrollo equilibrado porque está diseñado para interpretar la historia económica, contexto en el cual el mercado relevante fue generalmente el nacional y su expansión se debió al crecimiento demográfico. En el actual contexto de internacionalización, ambas restricciones (desarrollo equilibrado y estrechez del mercado) no resultan operativas, pero el esquema y los factores que determinan el desarrollo son perfectamente válidos. Las políticas sociolaborales pueden incidir sobre cada uno de estos cuatro factores.

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Esta es también la vía más prometedora para la modernización y la integración progresivas de la economía informal, ya que los sistemas productivos locales que basan su competitividad en la especialización flexible disponen de una enorme capacidad de integración y de asimilación de formas arcaicas -e incluso domésticas- de producción, arrastrándolas hacia la modernización a partir del aprovechamiento de su capacidad productiva. No se puede olvidar que este fue el modelo histórico de industrialización denominado putting-out. La economía de la llamada tercera Italia y la de la Comunidad Valenciana, en España han demostrado su capacidad de integración progresiva de la llamada economía subterránea. Una buena simbiosis entre ambas permite imaginar y diseñar procesos de desarrollo local del tipo que podríamos denominar de transición entre la economía gremial y el "modo de producción tipo Holliwood". El recuadro nº 7 muestra claramente que existe actualmente en todo el mundo una verdadera reemergencia de los SPL.

IIVV..-- HHAACCIIAA UUNNAA NNUUEEVVAA SSÍÍNNTTEESSIISS DDEE LLEEGGIISSLLAACCIIÓÓNN,,

PPOOLLÍÍTTIICCAASS,, IINNSSTTIITTUUCCIIOONNEESS SSOOCCIIOOLLAABBOORRAALLEESS YY PPOOLLÍÍTTIICCAASS DDEE EEMMPPLLEEOO..

Los cambios ocurridos en el sistema productivo y la configuración de una multiplicidad de formas de actividad económica viable y competitiva exigen una respuesta adecuada por parte de las políticas laborales gestionadas por los Ministerios de Trabajo, en ausencia de la cual tales políticas corren el riesgo de convertirse en un lastre para la modernización económica o, simplemente, resultar irrelevantes.

Mientras se pensaba que la economía moderna tendía hacia una única forma de organización, allí donde aparecían objetivos públicos a salvaguardar parecía razonable aplicar un cierto monismo o uniformismo en los instrumentos utilizados en la regulación, lo que se traducía en la existencia de una sola forma considerada laboralmente correcta -desde el punto de vista de los objetivos públicos- para que las empresas llevasen a cabo la prosecución de sus propios objetivos económicos.

El cambio de perspectiva implica el abandono del monismo y la adopción del pluralismo como doctrina de regulación. Como no se parte desde cero, sino que se cuenta con un acervo de regulación preexistente, la tarea a acometer no afecta sólo a las nuevas áreas de regulación o de intervención pública, sino que resulta necesario también proceder a una revisión de la normativa y las políticas vigentes para examinar, en primer lugar, si los objetivos perseguidos siguen siendo estrictamente públicos o se trata más bien de normativa y de políticas que cumplen una función sustitutoria de decisiones de organización, que corresponden más bien a la esfera puramente privada, pero en las que la aparición de amplias externalidades ha venido aconsejando la actuación pública, bien como acción de fomento, bien de substitución (como es el caso de las normas sobre categorías profesionales de muchas ordenanzas laborales).

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Recuadro nº 7 SPL Típicos: Los distritos industriales en Europa occidental - En el norte de Italia las empresas de Sassuolo y Fiorano producen casi el 35 por ciento de los azulejos que se venden en todo el mundo. Las empresas azulejeras de la región de Valencia, en España, producen otro 30 por ciento. - Las empresas calceteras agrupadas en torno a la ciudad de Castel Goffredo producen la tercera parte de las medias pantys vendidas en Europa. - Las empresas de las Dolomitas, en la frontera con Austria, producen la mitad de las botas de esquí vendidas en todo el mundo. - Las empresas de alrededor de Udina, Italia, producen la mitad de todas las sillas vendidas en Europa. - Las empresas líderes de la industria de cuchillería alemana se concentran en Soligren, las productoras de equipamiento óptico, junto a Oberkochen y Wezlar, y la industria de herramientas en Remscheid. - La producción francesa de calzado y de telecomunicaciones se concentra en la región Rhône-Alpes; la de porcelana en Limoges, y la de perfumería en Cannes. - La producción sueca de plásticos está centrada en torno a Jönköping.

Viejo y nuevo otra vez: Los anales de los SPL norteamericanos La historia industrial norteamericana ofrece varios ejemplos de industrias concentradas en SPL: - A mediados del siglo XIX la industria de mosquetes se concentraba en el Arsenal de Springfiel, pero se extendía aguas arriba y abajo del Valle del Rio Connecticut, y operaba efectivamente como un distrito industrial, hasta que las restricciones del gobierno sobre las compras conjuntas y las presiones para la integración vertical alteraron esta organización. - La industria cinematográfica se formó durante la primera mitad del siglo XX como un distrito en el sur de California. Todavía hoy persiste, aunque estructurado de manera algo distinta. - Una gran concentración de los productores y suministradores de calcetería norteamericanos radican en el Valle de Catawba, en Carolina del Norte, y alrededor de Fort Payne, en Alabama. - El mueble tapizado se concentra en el Noreste de Mississippi y Hickory, en Carolina del Norte, y las alfombras alrededor de Dalton, en Georgia. - Las empresas de plásticos están centradas en y junto a El Paso, Texas, y unos centenares están en el Oeste de Massachusetts y Connecticut. - Cerca de cien fabricantes de ojales se concentran alrededor de Waterbury, Connecticut. - Las empresas de máquina-herramienta se desarrollan en el noroeste de Pennsylvania, y los fabricantes de pequeños motores, en el Sudeste de Wisconsin. - Un gran número de fabricantes de joyería se encuentran como en su propia casa en Providence, Rhode Island.

Fuente: Rosenfeld (1995), págs. 18-19

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En este último caso, la decisión más frecuentemente adoptada es la de desregulación, que suele llevarse a cabo a través de normas derogatorias con fecha de entrada en vigor diferida en el tiempo, para dar oportunidad a que los interlocutores sociales negocien colectivamente la aplicación de nuevas estructuras de encuadramiento organizativo homogéneas, si esa es su decisión. En cambio, en el primer caso -cuando subsisten o aparecen nuevos fines públicos a preservar- se presenta una triple alternativa:

A) En ciertos casos el objetivo público exige el respeto por parte de todos los operadores de una serie de prescripciones bien definidas, claras, distintas y uniformes, ya se trate de conductas prohibidas, obligaciones de actuar, contribuciones a aportar, umbrales mínimos a respetar o procedimientos a seguir. En tal caso, la normativa heterónoma se impone, y la administración laboral debe ser capaz de garantizar el cumplimiento efectivo de tales normas por parte de todos, puesto que de otra manera se pondría a las empresas y operadores respetuosos con la norma en posición de inferioridad en el mercado.

B) En otros muchos casos los objetivos públicos, de tipo mucho más genérico e impreciso, pueden cumplirse por las empresas y los restantes operadores a través de una multiplicidad de formas, procedimientos y estructuras organizativas, lo que legitima la adopción de diferentes políticas públicas. La línea de reforma regulatoria más frecuentemente utilizada en tales circunstancias es la conversión del derecho necesario en mero derecho dispositivo, mediante la inclusión en la normativa -nueva, existente o reformada- de cláusulas según las cuales la norma general sólo es aplicable "por defecto" o "en ausencia de pacto". Este procedimiento es aconsejable allí donde la norma identifica un procedimiento o mecanismo organizativo que se considera comúnmente como la mejor práctica ("best practice") para la mayoría de las situaciones que la norma pretende tipificar. En ausencia de ello, el procedimiento recomendable es el de la definición por parte de la norma pública de los objetivos que se pretenden alcanzar con carácter abstracto -bajo la forma de derechos y obligaciones de tipo general-, devolviendo a los agentes la facultad de adaptarlos a las circunstancias concretas de cada caso. C) El caso más frecuente, sin embargo, consiste en una combinación de los dos primeros con el addendum de la necesidad de provisión de algún tipo de bienes o servicios públicos de tipo indivisible o que comporta amplias externalidades. A estas situaciones mixtas les son de aplicación las consideraciones que afectan a los dos primeros supuestos, y, además, la consideración general que se aplica actualmente a todas las políticas de provisión de bienes y servicios por parte del sector público, que implica minimizar al mismo tiempo los "fallos del mercado" y los "fallos institucionales o del no-mercado" (Wolf, 1991). Este tipo de políticas son las de mayor complejidad, por cuanto cada una de las piezas del proceso regulatorio y de intervención no funciona de manera aislada, sino que interactúan intensamente, como se pone de manifiesto en el caso más conspicuo de este tipo de políticas, que es el de la seguridad y la salud laboral. Esta política implica el establecimiento legal de una responsabilidad global y genérica por parte del empleador de prevenir la siniestralidad y organizar la producción minimizando el riesgo, y en un sistema de regulación compleja que comporta, al menos: 1) una serie de

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prohibiciones y obligaciones sobre procedimientos, actuaciones y/o prescripciones de utilización de productos e instrumentos; 2) la constitución de estructuras organizativas y representativas de prevención y de formación e información, y, 3) la obligación de reparación de los daños causados por la siniestralidad -especialmente vía aseguramiento- y la depuración de las responsabilidades incurridas. IV.1.-Procedimientos para el control de cumplimiento de los objetivos. Además del control de las infracciones legales llevado a cabo por el procedimiento de policía administrativa laboral de la Inspección de trabajo (actuando de oficio o a instancia de parte), y de la corrección directa de las mismas mediante la aplicación de sanciones por parte de la autoridad laboral a instancias de aquella, tres son los procedimientos de control generalmente utilizados para verificar el cumplimiento, por parte de los particulares, de los objetivos públicos prefijados en la norma: IV.1.1.- El procedimiento jurisdiccional El primero -y de mayor intensidad regulatoria- es el procedimiento jurisdiccional, que, cuando la norma dispone de un amplio margen de interpretación, otorga al poder judicial facultades para determinar la materialidad del derecho, y no simplemente su aplicación (Hepple, 1986, pág. 50). Esto sucede especialmente en los países con tradición jurídica de tipo common Law, pero no es infrecuente tampoco -en el ámbito de la jurisdicción social- en países con tradición codificadora y reglamentista. Naturalmente, la mayor o menor funcionalidad de estos sistemas de control jurisdiccional depende de la calidad de funcionamiento del sistema judicial y de su disposición para apoyar las sentencias y decisiones jurisprudenciales sobre dictámenes periciales con capacidad técnica adecuados para trasladar al ámbito judicial el "estado del arte y la técnica" en el ámbito económico, tecnológico y organizativo de la producción. En ausencia de tales virtudes, la discrecionalidad judicial -que se orienta habitualmente por el principio in dubio pro operaio- suele tender hacia el conservadurismo de formas y ser escasamente sensible a la evolución de las necesidades organizativas, económicas y de producción, por lo que se constituye en un freno a la innovación en esas esferas. IV.1.2.- La autorregulación El segundo procedimiento de control consiste en hacer descansar la materialización de los objetivos señalados en la norma sobre la negociación colectiva o -en última instancia, cuando se pretende aplicar una mínima intensidad regulatoria- sobre el contrato individual (sometido siempre a la tutela judicial del derecho). En los casos en que la norma prevé su aplicación a través del acuerdo colectivo, es éste el instrumento encargado de concretar la materialización del derecho. Por ejemplo, el objetivo jurídico de que el trabajador perciba un salario justo se concreta en cada ámbito (que puede ser general, sectorial y/o de empresa) a través del convenio colectivo, y lo mismo sucede con otras muchas materias4. La principal dificultad que encuentra

4.- Sobre la aparición del concepto jurídico-institucional de la autonomía colectiva en Europa, vid. Jacobs

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esta vía de regulación es la eventualidad de que -por múltiples circunstancias- puede no existir convenio colectivo de aplicación en una actividad o ámbito determinados, en cuyo caso se produce un vacío normativo. Para cubrir tales eventualidades se ha apelado frecuentemente a la fijación normativa de prescripciones "por defecto", sólo aplicables allí donde no existe norma colectiva. Esta técnica, sin embargo, presenta varias dificultades. En efecto, cuando un objetivo público es absolutamente deseable y cabe prefijar su forma concreta de antemano -como es el caso del salario mínimo- la norma lo establece con carácter general, admitiendo que la negociación colectiva pueda mejorarlo, pero no empeorarlo. En tales circunstancias la norma pública actúa como normativa mínima, resulta inequívoca, y las consecuencias indirectas de la misma dependen de los criterios tenidos en cuenta a la hora de fijar tal umbral mínimo. Por ejemplo: las consecuencias de los salarios mínimos sobre el empleo son muy diferentes cuando la norma sólo pretende fijar una garantía última de ingresos laborales para su aplicación en áreas excepcionales, no cubiertas por un sistema de negociación colectiva de amplia cobertura, que cuando se utiliza con la pretensión de suplir las carencias de sistemas de negociación colectiva de baja cobertura; en estas últimas el salario mínimo legal se convierte en el habitual en muchas actividades, mientras que en el primer caso el salario mínimo habitual en cada actividad es el del correspondiente convenio colectivo. El problema se plantea más bien con la regulación de materias en las que es difícil establecer comparaciones cuantitativas (de mayor o menor) o cualitativas (de mejor a peor) por existir multiplicidad de fórmulas sencillamente diferentes (mejores o peores para unos casos, y lo contrario para otros). En tales circunstancias, la norma laboral por defecto no opera como norma mínima de garantía, sino como criterio de selección de modalidades de comportamiento (admitiendo unas y excluyendo otras), lo que puede tener consecuencias graves para la expansión económica y/o para la innovación. A esta dificultad se añade una segunda, en aquellos casos en que la fijación de estándares "razonables" para el cumplimiento de los objetivos públicos es extraordinariamente diversa en los distintos ámbitos productivos y, además, evoluciona rápidamente a medida que se introduce el progreso tecnológico. Tal es el caso, en particular, con la normativa y los estándares aplicados para la protección de la salud y la seguridad en el trabajo. IV.1.3.- El nuevo enfoque Con ello llegamos a la tercera modalidad de materialización de la normativa y de control de su cumplimiento, al que denominaremos "nuevo enfoque" (nouvelle approche) como se hace actualmente en la Unión Europea. Esta técnica regulatoria fija a través de normas heterónomas los objetivos y criterios a salvaguardar en la práctica de los agentes privados, pero no concreta procedimientos específicos para llevarlo a efecto. En última instancia, serán los órganos jurisdiccionales los encargados de controlar el cumplimiento de la norma. Lo que sucede es que la estructura normativa general del nouvelle approche presupone la conformidad de las

(1986).

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conductas de los agentes privados con los objetivos abstractos prefijados por la normativa heterónoma cuando los agentes se someten o aplican en su actividad práctica los estándares técnicos y organizativos -y respetan los umbrales mínimos- establecidos y actualizados permanentemente (para incorporar el progreso técnico) por organismos intermedios de carácter cuasi-privado que cuentan con una amplia base asociativa en el ámbito correspondiente y que han sido admitidos por la autoridad regulatoria como organismos de normalización. El sistema se completa con la existencia de organismos de inspección, verificación y certificación (e incluso de auditoría y etiquetado), que gestionan, a través de mecanismos de mercado y sin otra intervención de las autoridades públicas que la de fomento y tutela, la prestación de servicios a las empresas para facilitar el cumplimiento por su parte y la demostración -ante las autoridades públicas y ante terceros- de los objetivos establecidos por la norma. Este procedimiento de regulación descentralizada se encuentra considerablemente desarrollado en la U. E. para la regulación de la salud y la seguridad en el trabajo, y está relacionado con los sistemas de protección de la seguridad de los consumidores en el uso de las máquinas y productos comercializados, así como con la regulación de protección del medio ambiente. IV.2.-El sistema de relaciones laborales y la autorregulación. Dejando aparte el sistema de nuevo enfoque, la tendencia general en la reforma de la regulación del mercado de trabajo se orienta fuertemente hacia la autorregulación, lo que implica que el marco institucional que regula el funcionamiento del sistema de relaciones laborales adquiere una relevancia fundamental, por cuanto las peculiaridades de la normativa y el tipo de instituciones existentes condicionan los resultados prácticos del proceso regulatorio. En ciertos casos, la normativa existente es muy escasa porque el sistema se basa en normas y prácticas consuetudinarias. En otros, el impacto de la regulación se hace sentir en las modalidades organizativas de que se dotan los agentes sociales, por lo que un examen y una evaluación periódicos de su funcionamiento resultan imprescindibles. Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que la existencia de organizaciones sindicales basadas fuertemente sobre las estructuras de fábrica (shop floor), del tipo norteamericano, se corresponde con sistemas de negociación colectiva muy descentralizada, cuya cobertura resulta generalmente menos universal que las estructuras en las que las federaciones de industria ostentan el peso fundamental, que resultan mucho más aptas para la autorregulación de los aspectos organizativos y de condiciones generales de trabajo del correspondiente sector de actividad. Finalmente, los sistemas sindicales en los que los organismos cúpula o confederales disponen de una fuerte capacidad de actuación y de autoridad para responder de la disciplina de las organizaciones afiliadas son los únicos susceptibles de entablar negociaciones para fijar por la vía de la autorregulación marcos generales de funcionamiento de la propia negociación colectiva y de pactar pautas de actuación socioeconómica que resulten coherentes con los objetivos de política general de los gobiernos, por lo que en algunos países europeos se cuenta con experiencias de concertación social de carácter tripartito que han dado buenos frutos a la hora de establecer políticas económicas para el cumplimiento de grandes objetivos nacionales. Es el tipo de prácticas, conocidas con el apelativo genérico de neocorporatismo, en las que los procesos de negociación colectiva a escala nacional

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se superponen con procesos de intercambio político entre los Gobiernos y los interlocutores sociales. Una de las ventajas de estas políticas de concertación social es anticipar situaciones en las que el sistema autónomo de fijación de salarios resulta incapaz para adoptar estrategias salariales y de distribución de la renta eficientes y de internalizar las restricciones derivadas de los procesos de integración económica internacional o regional. Cuando en estos contextos no se practican políticas de rentas centralizadas y consensuadas, existe el peligro de un agravamiento de las situaciones de dualismo inflacionario. Esto se debe a que -allí donde existen instancias sectoriales de negociación colectiva- los sectores no expuestos a la concurrencia externa pueden verse tentados a desatender las restricciones de precios que actúan sobre el sector descubierto y competitivo, y a fijar sus salarios nominales sin tomar en consideración la referencia de precios externa. Dado que los mecanismos salariales tienen un considerable efecto de difusión y que los salarios fijados en el sector cubierto suelen arrastrar a los del descubierto, de hecho el primero de estos sectores actúa como el fijador de salarios de todo el sistema, sometiendo al sector descubierto de la economía -básicamente la industria- a una fuerte compresión de márgenes, dada la inconsistencia entre el crecimiento de sus costes salariales nominales y la evolución de los precios industriales interiores, que suele ser el tipo de precios más sensible al proceso de integración internacional. Tales desequilibrios suelen finalizar con violentos procesos de reducción del empleo -especialmente en el sector descubierto-, para aumentar la productividad y reducir los costes laborales unitarios. Probablemente debido a estas circunstancias, según los últimos estudios comparativos acerca de la eficiencia de los diferentes sistemas de relaciones industriales, la curva que relaciona el grado de centralización de la negociación colectiva y el nivel de desempleo en la OCDE tiene forma de joroba, con niveles mínimos de desempleo en los dos extremos y máximos en la zona de centralización media (Calmfors-Driffill, 1988). Las principales conclusiones de un estudio reciente -encargado por la OCDE- sobre la incidencia que tiene el grado de centralización o de descentralización de la negociación colectiva sobre los resultados económicos de los países figuran en el recuadro nº 8 (Calmfors, 1993, págs 39-41). IV.3.-Regulación del sistema y de los procedimientos versus regulación de los

resultados

La regulación del sistema de relaciones industriales es, por tanto, el mecanismo indirecto para tratar de incidir desde los poderes públicos sobre los procesos de autorregulación. Aunque tal regulación cuenta con ciertas limitaciones si se desea que resulte efectiva -por lo que es siempre aconsejable que los cambios introducidos en la misma cuenten con un cierto grado de consenso, no siempre factible-, se trata de un ámbito del proceso de modernización económica y social que no puede ser descuidado. Una buena coordinación de los procesos de negociación colectiva resulta fundamental para evitar la negociación en cascada -de pésimos resultados- mediante una adecuada articulación en la que lo negociado en un nivel no pueda ser renegociado en niveles inferiores. Resulta importante, así mismo, garantizar a través de la

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regulación general la libertad de constitución de ámbitos específicos de negociación, siempre que concurra la voluntad de las representaciones de ambas partes -convenientemente acreditada-, para evitar que los ámbitos tradicionales de la negociación colectiva dificulten la innovación organizativa y regulatoria en su correspondiente delimitación territorial-sectorial.

Recuadro nº 8

NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y RESULTADOS ECONÓMICOS: CENTRALIZACIÓN VERSUS DESCENTRALIZACIÓN

-La negociación colectiva en cascada, que combina una negociación centralizada, para fijar mínimos, con otra descentralizada a distintos niveles resulta prácticamente incompatible con la moderación salarial en un contexto de baja inflación.

-Cuando se aplican sistemas formales de negociación -como es el caso de los acuerdos que en España se califican de estatutarios, que tienen eficacia general- no debe existir más que un ámbito de negociación, a cualquier nivel que se establezca.

-Para estimular la productividad y el clima de cooperación dentro de la empresa es preferible la negociación descentralizada a escala de empresa.

-La negociación centralizada de salarios sólo resulta compatible con la necesaria flexibilidad competitiva si evita adoptar acuerdos formales de eficacia general y se limita a dar orientaciones y a enmarcar los mecanismos de cooperación.

-Por las mismas razones, una de las prácticas menos recomendables es la de la extensión de convenios desde unas empresas o ramas a otras.

-En cualquier caso, las actividades que están a cubierto de la concurrencia internacional no deben disponer de mecanismos centralizados de negociación a ningún nivel -y mucho menos en el seno de conglomerados de empresas públicas-.

-La negociación empresa a empresa en el sector cubierto es compatible con mecanismos cooperativos de negociación informal más centralizada en la industria, para las materias relacionadas con la organización del mercado de trabajo, especialmente en materias relacionadas con el encuadramiento profesional.

-Cualquier mecanismo de centralización negociadora que se adopte debiera tomar en consideración las diferencias regionales en nivel de desarrollo y situación de empleo, y permitir el necesario grado de flexibilidad salarial interregional.

En el mismo sentido, los preceptos legales que imponen, en tanto no se renegocien, la

ultra-actividad de las cláusulas no obligacionales de los convenios colectivos pueden constituir en determinadas situaciones un freno a la innovación y desincentivar el cumplimiento por todas las partes de la obligación genérica de negociar de buena fe.

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La limitación pública de la autonomía colectiva en este último ámbito vino motivada históricamente por la dificultad intrínseca que existe para articular sistemas adecuados de organización del trabajo, y para renovar con la periodicidad adecuada las estructuras de encuadramiento preexistentes, ya que la exploración de nuevas formas organizativas es una tarea que requiere considerable esfuerzo e inversión.

Aunque tal inversión resulta extraordinariamente útil en términos de eficacia productiva y modernización económica y social, no suele resultar rentable para la empresa individual llevarla a cabo por sí misma (debido a la existencia de abundantes externalidades). En tales circunstancias, en ausencia de instituciones intermedias y autónomas capaces de realizar inversiones colectivas5 mediante la investigación permanente en estas materias, muchos gobiernos han preferido la subsistencia de una regulación obsoleta al vacío normativo que se derivaría de la caducidad periódica de las cláusulas no obligacionales. Sin embargo, la forma más moderna de acometer ese mismo problema consiste en liberalizar la autonomía colectiva para pactar los períodos de vigencia de la integridad de los convenios, fomentando al mismo tiempo la inversión -a través de organismos intermedios, como la red norteamericana de institutos de investigación sobre Quality of working life, y mediante diferentes instrumentos de incitación- en investigación y difusión de las mejores prácticas en materia de organización, estructuras de grupos y de requerimientos de formación profesional, productividad y calidad de vida en el trabajo. Esta es la vía aconsejable. Aquel tipo de limitaciones a la autonomía colectiva suele encontrarse relacionado con sistemas jurídicos que otorgan un fuerte carácter público/normativo a los convenios colectivos, y no simplemente un carácter contractual, por mucho que sea de naturaleza colectiva. Tales sistemas suponen adicionalmente un cierto desincentivo para la adopción de acuerdos colectivos -con el consiguiente establecimiento de instituciones de solución no jurisdiccional de conflictos, a través del arbitraje y la mediación-, lo que ha dado pie a la existencia de órganos públicos o parapúblicos para llevar a cabo estas funciones. En muchos casos la utilización de estos servicios adquiere un carácter meramente burocrático, por cuanto resulta preceptivo acudir a ellos antes de beneficiarse de ciertos programas de actuación pública y de acudir a la vía jurisdiccional (con independencia de los procedimientos administrativos de conciliación, cuya finalidad es la de descargar de trabajo a los tribunales). También aquí la existencia de amplias externalidades aconseja una cierta intervención pública, pero tal intervención no debiera ser la de substituir la iniciativa de las partes, sino la de propiciar el que éstas alcancen por sus propios medios acuerdos de solución no jurisdiccional de conflictos, en los que se prevean y constituyan los correspondientes órganos de arbitraje. En el caso de existencia de tales acuerdos, la legislación laboral puede otorgar a las actuaciones realizadas por estas instituciones la facultad de sustituir la actuación de los tribunales. En tales circunstancias no es infrecuente que estas instituciones reciban apoyo financiero público, por cuanto complementan con su actuación las de otras instancias estatales.

5.- La escuela francesa de la teoría de la regulación las denomina inversiones de forma.

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En conexión con toda esta dinámica de fortalecimiento de la acción autónoma de autorregulación, se encuentra también la participación de los agentes sociales en una serie de instituciones que gestionan las diferentes políticas laborales. Se trata de una modalidad de actuación que reporta amplios beneficios a la gestión de estas políticas y facilita el que los agentes sociales dispongan de información y experiencia que les permita adoptar sus propias decisiones con mayor grado de responsabilidad. Su presencia en los consejos que controlan el funcionamiento de los organismos que gestionan las políticas sociolaborales mejora la transparencia en el funcionamiento de éstos y sirve para evitar la aparición de muchos "fallos institucionales" propios de las burocracias administrativas. Sin embargo, estas prácticas sólo resultan beneficiosas si se hace una diferencia clara entre las funciones de gestión y las de control. Las primeras son propias de la Administración pública y su delegación en manos de organizaciones de defensa de intereses corre el grave riesgo de derivar hacia lo que se denomina el "gobierno privado", que acumula a los eventuales fallos institucionales, los específicamente derivados de los intereses "privados" de las correspondientes organizaciones. Por eso resulta fundamental en todos estos procesos preservar la autonomía de la gestión pública, única que puede garantizar la defensa de los intereses generales, en todos aquellos casos en que se trate de la gestión de recursos obtenidos a través de la acción coactiva-fiscal del Estado o de los organismos sociolaborales. Cosa distinta es la gestión de fondos derivados de acuerdos colectivos y destinados a propósitos específicos, aunque cuenten con el beneplácito -e incluso la colaboración pública- para la recaudación. En tales circunstancias lo recomendable es la gestión directa por parte de los interlocutores sociales, como sucede en varios países de la UE con la gestión de ciertos fondos destinados a la formación continua de los trabajadores empleados (FORCEM, en el caso de España). En cualquier caso, es patente que todo este proceso de repliegue de la acción directa del Estado en materia de regulación sociolaboral y de avance de la autorregulación sólo es posible si se cuenta con agentes sociales representativos y sólidamente implantados, pero resulta muy difícil allí donde no existen, son débiles o cuentan con una cobertura representativa desigual, y mucho más difícil allí donde existen problemas para el reconocimiento recíproco de su representatividad. Si este es el caso, la actuación prioritaria consiste en establecer claramente la normativa que da cobertura y desarrolla el ejercicio de estos derechos y libertades. La legislación básica en estas materias es constitucional, especialmente en lo que se refiere a la garantía de los derechos de sindicación, acción y negociación colectivas. Allí donde estos derechos no se encuentran bien reconocidos y tutelados -lo que comporta una tipificación clara y un sistema efectivo de sanciones disuasorias en contra de las conductas antisindicales- todo el edificio de la autorregulación sociolaboral se tambalea, dando pie a la ignorancia o a la violación de estos derechos básicos por parte de los empresarios más desaprensivos y dificultando grandemente la aparición de organizaciones empresariales de representación, sin las que la dinámica de la autorregulación resulta impracticable, lo que a la larga suele traducirse en un mayor activismo del Estado -como sucedió en Francia durante la etapa Gaullista-. En estos casos, la simple obligación de negociar de buena fe, exigida por la legislación ordinaria a todos los agentes sociales, resulta inoperante y hasta beatífica.

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La experiencia de Alemania y los países del norte de Europa después de la Segunda guerra mundial, de España y Portugal tras la restauración de la democracia, y de los países del Este y el Centro de Europa tras la caída del telón de Acero ponen de manifiesto que el reconocimiento de derechos y libertades constitucionales no es suficiente para dotar a las democracias de agentes bien estructurados capaces de asumir con celeridad las responsabilidades de autorregulación deseables en los modernos sistemas de relaciones industriales, allí donde las organizaciones preexistentes han sido desmanteladas por los regímenes dictatoriales y/o en los países donde simplemente nunca existieron. La política de fomento mediante la oferta de participación institucional en los distintos órganos de gestión sociolaboral constituye un incentivo poderoso para organizaciones ya estructuradas y con una audiencia sindical o empresarial bien delimitada, pero resulta insuficiente cuando tales estructuras aún no existen, son débiles, o se encuentran muy fragmentadas. Las nuevas democracias se han ocupado de desarrollar -junto al proceso de institucionalización política- instituciones representativas fuertes en el ámbito de las relaciones industriales. Cuando la tradición asociativa no había experimentado largas interrupciones, en algunos casos el simple restablecimiento de las libertades ha resultado suficiente para la recomposición de sindicatos de amplia base asociativa, pero esto no ha sido el caso general. En otros casos, el establecimiento por ley de Consejos o Comités de empresa de carácter unitario ha permitido la convocatoria de elecciones entre los trabajadores para constituir con celeridad órganos de representación capaces de negociar -con legitimidad públicamente contrastada- convenios colectivos. Allí donde existía pluralidad de organizaciones sindicales, estas elecciones han permitido al mismo tiempo -al menos durante la etapa fundacional de los sistemas de relaciones industriales democráticos- medir la audiencia de cada sindicato, lo que se ha demostrado un instrumento valiosísimo para establecer órganos de representación de los trabajadores en los ámbitos superiores a la empresa -sectoriales, territoriales y/o confederales-, que constituyen la pieza imprescindible para la interlocución a escala local y para la participación institucional, así como para la articulación de sistemas de negociación colectiva en diferentes niveles y para los procesos de concertación social. Finalmente, se ha registrado también la vía intermedia, con sistemas basados en la simple afiliación sindical, pero que han contado con elecciones -directas o indirectas-, para seleccionar a los representantes -o a las organizaciones- de los trabajadores en los órganos de participación institucional en los diferentes ámbitos (como es el caso de Francia). En general puede decirse que la vía elegida por cada país ha dependido de las tradiciones y las culturas laborales vigentes en cada uno de ellos pero que resultado común perseguido por las políticas públicas ha sido el de contar lo antes posible con estructuras representativas sólidas en las que delegar los procesos de autorregulación. IV.4.-El binomio políticas de protección/políticas activas de empleo. Una vertiente imprescindible de toda estrategia de creación de empleo es la de las políticas activas de empleo, que son aquellas que tratan de mejorar la empleabilidad del trabajador desempleado, para lo que se necesita la máxima colaboración de los que se

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encuentran en esa situación. En el área de la OCDE, se ha detectado durante esta última etapa un efecto de retroacción negativo entre los sistemas avanzados de protección del desempleo y una actitud escasamente activa de los desempleados en orden a aceptar nuevos empleos. El caso más frecuente en los sistemas de protección en América Latina es precisamente el contrario, y una adecuada movilidad laboral dentro del sector moderno de la economía requiere fortalecer un sistema de seguro de desempleo contributivo, capaz de autofinanciarse y equilibrado en lo que se refiere al rigor en la exigencia de una búsqueda activa de empleo por parte de los beneficiarios, así como algún mecanismo de protección asistencial para los desempleados con cargas familiares. Sin embargo, en un número minoritario de países y sectores la escasa dimensión del sistema de protección -por lo que se refiere al espectro de población cubierto por el sistema- no impide que éste resulte desequilibrado. En tales casos, si se detecta la necesidad de catalizar cambios de actitud en el comportamiento frente a la búsqueda de empleo de los perceptores de prestaciones, puede resultar necesario también aquí reducir la duración de los períodos máximos -o los períodos mínimos de carrera de cotización exigidos para generar derechos- del sistema de protección, del mismo modo que ha sucedido con los sistemas europeos de protección más generosos. La experiencia de estos últimos debería ser tenida muy en cuenta a la hora de diseñar e implantar sistemas de protección -allí donde esta tarea está aún por realizar- dado que las expectativas y el alineamiento de los comportamientos de la población se adaptan rápidamente a las instituciones y derechos de protección, por lo que las reformas son siempre difíciles y traumáticas (Vid. Atkinson, 1987). La finalidad del tipo de reformas llevadas a cabo recientemente en los sistemas europeos de protección ha sido limitar el efecto de los fuertes salarios de reserva sobre la prolongación de la situación de desempleo, lo que se logra también combinando estas políticas con otras en las que se asocia firmemente la percepción del seguro de desempleo con la búsqueda activa de empleo y con la participación del desempleado en los programas de reciclaje, orientación y reinserción profesional. En otros casos se subvenciona el salario de los perceptores de prestaciones de desempleo cuando son contratados por las empresas. En general, la evolución de las políticas activas de empleo europeas ha ido en la dirección de concentrar los esfuerzos de reinserción sobre la primera etapa del desempleo (Bean, 1994), que es cuando el trabajador desempleado cuenta con mayores probabilidades y oportunidades de recolocación, sin perjuicio -naturalmente- de mantener otros programas dirigidos a ayudar a los desempleados de larga duración, reforzando los incentivos y las desgravaciones fiscales y de cotizaciones sociales para su contratación.

En un reciente estudio para la OCDE, Lars Calmfors (1994) distingue tres vertientes principales en este tipo de políticas: a) las de intermediación laboral, para hacer más eficiente el proceso de casación entre puestos vacantes y personas en busca de empleo; b) las de cualificación profesional para el mercado de trabajo, y, c) las de creación directa de empleo, ya sea en el propio sector público, ya mediante la subsidiación para la creación de empleo en el sector privado. La evaluación de la experiencia y eficacia de estas políticas en Europa arroja los resultados que figuran en el recuadro nº 9.

Aunque el alcance de estas políticas es muy desigual en los distintos países de América Latina, una simple referencia de las principales reformas que están siendo

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introducidas en Europa basta para señalar las principales orientaciones, adoptadas a la luz de la experiencia del pasado.

Recuadro nº 9

EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN EUROPA

a) Hay que lograr un adecuado equilibrio entre la mejora de oportunidades que se ofrecen a los desempleados y el mantenimiento de incentivos suficientes para que éstos continúen realizando una búsqueda activa de empleo. b) Los niveles de compensación de ingresos para los participantes en los programas deben encontrarse a distancia considerable de los salarios del mercado, de modo que exista una competencia activa entre ellos para conseguir los puestos de trabajo disponibles. c) Los programas no deben ir dirigidos exclusivamente a los colectivos con menor empleabilidad (facilidad de colocación), pues en caso contrario se arruinaría su reputación ante los empresarios, con lo que se anularía su eficacia.

d) Es conveniente dirigir la mayoría de los programas a los desempleados que se encuentran en la etapa intermedia del ciclo de desempleo, para prevenir que se conviertan en desempleados de larga duración. e) Si se desea que los programas sean eficientes, en orden a redistribuir las oportunidades de empleo, su tamaño global no puede ser muy grande. f) La duración de cada uno de los programas no puede ser desmesurada, para evitar el efecto trinquete (por el cual los participantes quedan bloqueados en su interior). g) Sería conveniente diseñar programas en los que la intensificación de las medidas de política activa se asociase a la disminución de la duración máxima de los derechos del participante a disfrutar de protección, con lo que se eliminarían los efectos de incentivación a la permanencia. h) La cartera óptima de estos programas consiste en una combinación equilibrada y diversificada. Calmfors considera que el aumento de peso de los programas de cualificación puede resultar deseable en la mayoría de los países, pero debe tenerse en cuenta también que estos programas ofrecen rendimientos decrecientes a medida que aumenta su tamaño. Este problema es menor en el caso de los sistemas de cualificación realizados a través del aprendizaje y la práctica en el puesto de trabajo real. i) Hay que evitar que los programas de cualificación y de creación directa de empleos absorban la capacidad de actuación de los servicios de empleo, en detrimento de la importancia de la ayuda a la colocación y a la búsqueda de empleo, que constituyen las modalidades clásicas de las políticas activas y han demostrado ser extraordinariamente efectivas. La separación funcional y la descentralización de los diferentes servicios pueden resultar convenientes en algunos casos.

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IV.4.1.- Políticas de intermediación en el mercado de trabajo Las reformas más recientes han terminado de suprimir el monopolio que los servicios públicos de empleo habían ostentado tradicionalmente en materia de servicios de colocación, y han completado la regulación y los mecanismos de tutela de las empresas de empleo temporal. Este tipo de reformas están contribuyendo a mejorar la eficacia de los propios servicios públicos, como consecuencia de la mayor rivalidad y posibilidad de evaluar la eficacia relativa de unos y otros. En general, sin embargo, se mantiene la obligación de utilizar los servicios públicos de selección cuando la colocación de ciertos grupos de desempleados desaventajados lleva emparejado algún tipo de incentivo público o de medidas de discriminación positiva. La existencia de este dualismo entre servicios públicos y servicios privados está permitiendo, además, lanzar programas en los que se ofrece al desempleado la posibilidad de intensificar la inversión en recualificación y búsqueda de nuevo empleo, a cambio de reducir el período máximo de protección a que tiene derecho, lo que sólo puede hacerse de manera eficaz si el desempleado puede "contratar" los servicios de asistencia en un mercado competitivo, y si la entidad responsable administra los fondos de protección no es la encargada de prestar los servicios de reinserción. IV.4.2.- Los servicios públicos de cualificación profesional Estos servicios han experimentado durante los últimos años expansiones considerables. Allí donde el sistema educativo general ha asumido -en el marco de la enseñanza obligatoria- la formación profesional de los jóvenes, incluida una primera práctica profesional de carácter no laboral, los servicios de cualificación tutelados por los Ministerios de Trabajo se concentran en la recualificación profesional de los desempleados, en el apoyo a la primera inserción laboral de las mujeres que se integran al trabajo en edad adulta, y en el fomento de la formación continua de los trabajadores empleados, especialmente de los que trabajan en las PYMES y durante las etapas y en los casos en que se prevén o se llevan a cabo reestructuraciones de empresas. En buena medida la financiación de estos programas se efectúa con cargo a cuotas de formación profesional desembolsadas por empresarios y trabajadores, estableciéndose la posibilidad de que las empresas recuperen parte de la cuota para sus propias actividades de formación. En el caso de las PYMES, esta actuación suele llevarse a cabo a través de organismos intermedios, generalmente de base asociativa. La experiencia española -en la que la implantación de un amplio servicio de formación profesional ocupacional es relativamente reciente- indica que la mejor forma de desarrollar este tipo de servicios consiste en contratar la prestación directa con entidades colaboradoras pertenecientes al sector privado o al sector no lucrativo, con lo que, al mismo tiempo que se implantan las políticas activas de empleo, se desarrolla un amplio mercado de servicios de formación profesional que es usado enseguida por las empresas en sus programas de cualificación, formación y mejora continua. Los servicios de empleo desempeñan en estos procesos un papel extraordinariamente relevante de prospección de necesidades de cualificación en los mercados de trabajo locales, de diseño de itinerarios y familias profesionales, de planificación de la oferta de cursos y de licitación de concursos públicos para la prestación de los servicios, así como de seguimiento, evaluación y control del censo de

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centros y expertos habilitados para participar en ellos, con lo que se garantiza un nivel y unos estándares mínimos de calidad (vid Espina, 1990, cap. V.2). IV.4.3.- La creación directa de empleo por las distintas entidades públicas Estos programas suelen llevarse a efecto mediante convenios de colaboración de la administración laboral con todo tipo de entidades con capacidad de inversión o de puesta en marcha de trabajos de utilidad colectiva en las áreas y en los momentos en que se registran situaciones de desempleo estacional más graves, o con carácter estructural. En las zonas menos desarrolladas del sur de España, en las que predomina el trabajo agrario de tipo temporal, estos planes de empleo rural (PER), de carácter público, se combinan con un cierto número de días de protección de desempleo, que adopta la forma de un sistema contributivo -puesto que el derecho de protección se genera durante los días de trabajo efectivo en las actividades agrarias privadas por cuenta ajena- pero cuyas cuantías son de naturaleza asistencial y su financiación mayoritariamente pública (se trata del Régimen Especial Agrario de Seguridad Social, REASS); a este sistema se debe parcialmente la detención de los flujos migratorios desde el sur hacia el norte, durante el último decenio en el que se han registrado elevadas tasas de desempleo también en las zonas urbanas del norte. IV.4.4.- Incentivos a la contratación por empresas de trabajadores desempleados Estos programas, dirigidos especialmente a los desempleados de larga duración mayores de 45 años, a los perceptores de prestaciones de desempleo y a trabajadores minusválidos, suelen consistir en reducciones de la cotización a la Seguridad Social, subvenciones a tanto alzado por trabajador empleado con carácter estable, créditos fiscales deducibles del impuesto de sociedades, e incluso la posibilidad de convertir los derechos residuales a protección de desempleo en subvenciones a la empresa o en suplemento de los salarios abonados al desempleado durante la etapa de adaptación al nuevo puesto de trabajo. Todo ello suele acompañarse con apoyo para la cualificación del trabajador, y con la posibilidad de que estos trabajadores puedan ser contratados por las empresas bajo las fórmulas contractuales más flexibles. IV.4.5.- Planes ad hoc de Reconversión Industrial Finalmente, existe un tipo de actuaciones en los que el conjunto de las políticas gestionadas por los Ministerios de Trabajo -incluidas las de seguridad social, cuando se utilizan sistemas de jubilaciones anticipadas- actúan de manera combinada con las actuaciones de política de reconversión industrial de los gobiernos. Con frecuencia en el pasado estas actuaciones se han caracterizado por la absoluta excepcionalidad y por el carácter casuístico de las medidas adoptadas en cada actuación, dado que el volumen de las crisis de empresas y su concentración en determinados lugares y momentos de tiempo, así como el impacto social de las mismas en determinadas zonas con alta especialización industrial, han aconsejado a los gobiernos intervenir directamente mediante el diseño de medidas ad hoc no incluidas en el cuadro general de políticas disponibles (Ibíd., págs 491 y ss.). Se trata de planes que son, por

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definición, excepcionales y no generalizables, a pesar de lo cual han provocado efectos de fichas de dominó y de contagio, por lo que los gobiernos han decidido en esta última etapa cancelar definitivamente este tipo de intervenciones. Hay que señalar, además, que en la Unión Europea estas políticas sectoriales (de carácter vertical) se consideran contrarias a la competencia, a no ser que se trate de grandes operaciones de reducción de capacidad, que no perturben la concurrencia, en las que las ayudas públicas van destinadas fundamentalmente a paliar la problemática social, para lo cual deben contar con la autorización de Consejo de Ministros de la UE, adoptada por unanimidad. En esta misma línea se viene manifestando la OCDE -que sólo considera legítimas las políticas industriales de carácter horizontal, siempre que las subvenciones públicas limiten a unos márgenes de apoyo establecidos por consenso internacional- y es previsible que esa sea la línea que adopte también la OMC. Cabe, sin embargo, diseñar políticas que incentiven un comportamiento anticipativo de las empresas -en cooperación con los agentes sociales- de cara a planificar los instrumentos de acompañamiento de las crisis y las reestructuraciones, mediante procesos que las hagan socialmente aceptables. Austria ha puesto en marcha un sistema de Fundaciones para el empleo que constituyen un buen ejemplo de política laboral de reconversión industrial no intervencionista, en la que el Ministerio de Trabajo da apoyo -reconociendo a la fundación la condición de interlocutor privilegiado y de colaborador en la gestión de los programas públicos- a la gestión autónoma de los agentes sociales (tanto en el ámbito de empresa como de ámbito local) sin internalizar tales tareas en la administración laboral, lo que evita el riesgo de dirigismo y la consiguiente inhibición de decisiones del sector privado, que es el único que puede asumir el riesgo de diseñar y ejecutar estrategias empresariales competitivas. Estas Fundaciones tienen la ventaja de poder administrar el conjunto de los programas de política sociolaboral disponibles -bajo la tutela de la autoridad que dirige la política de empleo-, a los que se añaden recursos privados, y de desarrollar estrategias de colocación externa en el contexto de planes sociales de reconversión pactados con los representantes laborales y ejecutados en estrecha colaboración con los mismos. IV.5.-Políticas de empleo y políticas de desarrollo local Finalmente, hay que relacionar las políticas activas de empleo con las estrategias de desarrollo local. La escasez de resultados en la política de lucha contra el desempleo durante la última década explica que haya decaído la confianza de los servicios de empleo en la utilidad de la función imprescindible que prestan. Es conveniente recuperar esa confianza y propiciar la vuelta de los servicios al desempeño de sus funciones clásicas, perfectamente compatibles con la nueva orientación de las políticas de competitividad, que están cada vez más dirigidas hacia la mejora del "entorno empresarial". De ahí que la reorientación de las actividades de los servicios y de las políticas de empleo esté tratando de maximizar la complementariedad de sus programas con los esfuerzos de dinamización del desarrollo local. Resulta patente que las políticas de desarrollo local son las que han producido mejores resultados en términos de empleo durante estos últimos años, aún cuando -y precisamente porque- no persigan la creación de empleo de una manera directa, sino indirecta, propiciando

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la aparición de externalidades asociadas al territorio, basadas en la cooperación entre empresas, en la reutilización de activos provenientes de empresas en crisis, en la constitución de empresas cooperativas y asociativas6 en el fomento de la innovación y en la movilización de los recursos endógenos, algunos de los cuales aparecen precisamente con la formación de aglomerados industriales territoriales y dan lugar a nuevos mercados y tecnologías (Salais-Storper, 1992).

Estas políticas de desarrollo local y regional han proliferado durante las dos décadas anteriores, impulsadas en muchos casos por la necesidad de invertir el proceso de decadencia de los viejos núcleos industriales asociados al sistema fordista de producción de masas (Hirst-Zeitlin, 1992), mediante la aparición de sistemas productivos flexibles, basados en la división del trabajo entre las PME radicadas en un entorno de proximidad física. El mayor éxito de estas políticas se suele producir cuando contribuyen a la formación de sistemas productivos bien estructurados y gobernados (Storper-Harrison, 1991), bajo cualquiera de las distintas variantes de los mismos que empiezan a dibujarse como respuesta económica frente a dos vectores de problemas: la incertidumbre de los mercados y la flexibilidad de las tecnologías. El rasgo característico de todas estas nuevas formas de organización industrial es el abandono del uniformismo y la búsqueda de respuestas, estrategias y estructuras ad hoc para cada sistema productivo territorial. Puede afirmarse que la re-emergencia de las posibilidades competitivas para las pequeñas y medianas empresas ofrece las mejores perspectivas para un crecimiento creador de empleo, dados los fortísimos ritmos de crecimiento de la productividad y/o de aceleración de los procesos de innovación en las grandes organizaciones.

La falta de atención a estos procesos y la inercia en la utilización de mecanismos de regulación económica exclusivamente adaptados al funcionamiento de las grandes empresas -tanto por parte de los poderes públicos como de los agentes en la negociación colectiva- han constituido poderosos obstáculos para el desarrollo de las PYMES y se han comportado como instrumentos de destrucción de empleo. Si en el pasado se llegó a considerar que tal daño no resultaba especialmente importante, porque se concebía a la PYME como una empresa imperfecta, hoy esta filosofía resulta arcaica y profundamente dañina para el empleo y el bienestar de los países. La política de dotación de infraestructuras y servicios empresariales es la más idónea para dinamizar la reemergencia de las PYMES (Audretsch-Vinvarelli, 1993). Por todas estas razones, en las políticas de movilización de recursos endógenos locales los únicos aspectos a considerar no son los estrictamente económicos, ya que una serie de convenciones sociales desarrollan compromisos, de cooperación entre los agentes participantes (ya sean individuos, empresas o instituciones), que son mucho más fáciles de establecer allí donde existe un cierto sentido de pertenencia a una comunidad local o regional.

6.- La denominada economía social, factura anualmente en España 25.000 millones de $ y de ella depende el empleo de medio millón de personas.

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Recuadro nº 10

CENTROS DE INNOVACIÓN Y TECNOLOGÍA (RTOs). SERVICIOS QUE PRESTAN (En coordinación con el Programa Marco Europeo de I+D y de apoyo a las PYMES y los programas de

Política industrial, tecnológica y comercial nacionales y de Comunidades Autónomas)

Asesoramiento Técnico e Información - Asesoramiento y estudios técnicos de carácter

jurídico, organizativo, económico, fiscal, laboral, y sobre

materiales y materias primas, procesos de fabricación,

maquinaria, productos acabados, automatización, CAD-

CAM, informática, energía, optimización de plantas,

contaminación ambiental, apoyos oficiales a la

innovación y realización de I+D.

- Servicios de información, alerta tecnológica, acceso a

bases de datos, redes telemáticas y documentación

general. Sistemas de subcontratación. Servicios de

edición, documentación y traducciones. Servicios de

comunicaciones. Gestión inmobiliaria y de seguridad.

Gestión mancomunada de residuos. Organización de

jornadas, seminarios y conferencias.

Calidad Industrial

- Ensayos y análisis de laboratorio sobre materias

primas, materiales y productos acabados, con la

acreditación de la Red Española de Laboratorios de

Ensayo (RELE).

- Trabajos de normalización, certificación y

homologación. Participación en la Asociación Española

de Normalización (AENOR) y en organismos similares de

Europa.

- Diagnóstico y control de calidad en materias,

procesos y productos.

Diseño

- Documentación general, asesoramiento, tendencias,

etcétera.

- Servicios de CAD-CAM para empresas y

profesionales.

Tecnología: transferencia e I+D - Asesoramiento y gestión de contactos en el campo

de transferencia de tecnología.

- Realización de proyectos de I+D. Participación en

programas europeos como EUREKA, BRITE-EURAM,

ESPRIT, SPRINT y ECLAIR.

- Protección de la propiedad industrial.

Plantas experimentales de nuevas tecnologías

- Puesta a punto de procesos de tecnología

innovadora en plantas experimentales propias y talleres

piloto con la participación de las empresas. Ejemplos:

plantas dedicadas a textiles técnicos, acabado de

mueble, fundición, recubrimientos metálicos, moldeo

rotacional, productos cárnicos, etc.

Internacionalización y cooperación entre empresas

- Participación en misiones transnacionales para

poner en contacto grupos de empresas nacionales y

extranjeras interesadas en cooperación

(EUROPARTENARIAT, ENTERPRISE).

- Apoyo para asistencia a Ferias, formación de

consorcios de exportación, Inversión exterior, etc.

Formación de Técnicos: especialización y reciclaje

- Realización de cursos de especialización para

jóvenes que van a incorporarse a las empresas.

- Realización de cursos de reciclaje para técnicos y

profesionales de las empresas.

Fuente: Alvaro Espina Montero (1995, A), cuadro 14, pág. 173, y reelaboración.

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Los objetivos de creación de empleo y de lucha contra el desempleo entran de lleno entre los fines que cualquier comunidad local desea compartir. De ahí el importante papel catalizador que los responsables de los servicios de empleo pueden desempeñar en estos procesos. Esta reorientación de la actividad de los servicios de empleo para llevar a cabo sus tareas de manera más eficiente en el nuevo contexto productivo exige su colaboración activa con todas las instituciones involucradas específicamente en el desarrollo local (Agencias y Asociaciones de desarrollo, Centros de promoción de empresas, Redes de información, Institutos tecnológicos, Centros de innovación y Empresas innovadoras) y con los servicios de las administraciones ejecutoras de otras políticas relacionadas con el desarrollo territorial (políticas educativa, agraria, industrial, comercial, tecnológica, turística, de las PME, del Medio Ambiente, de infraestructuras, etc.), con vistas a coordinar la coherencia de todas ellas con el desarrollo local. El tipo de servicios a las empresas prestados por los institutos tecnológicos en la Comunidad Valenciana (España) puede verse en el recuadro nº 10.

En este esfuerzo, los servicios de empleo deben desempeñar un papel activo y dinámico, pero asumiendo funciones de acompañamiento y cediendo el liderazgo a las instituciones capaces de garantizar el aprovechamiento de las oportunidades de empleo local, englobando la política de empleo en un esfuerzo cooperativo para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos locales y la competitividad de las empresas. Ésta es la mejor práctica que se está decantando, tanto en Europa como en Norteamérica, tras el cambio experimentado al otro lado del Atlántico estos últimos años hacia una política más beligerante en el ámbito microeconómico. Algunas experiencias desarrolladas en América Latina indican que ésta es también aquí una vía prometedora (Recuadro nº 11). Además de todas estas actuaciones de apoyo al desarrollo endógeno del sector privado competitivo, la Unión Europea, en el contexto del Libro Blanco ("Delors") para la Competitividad, el Crecimiento y el Empleo, está impulsando las llamadas Iniciativas locales de desarrollo y empleo, que tienen todavía un carácter de propuesta experimental y persiguen el impulso a la aparición de nuevos empleos de proximidad en el sector servicios, no competitivos con las actividades ya existentes, para impulsar los cuales es necesario diseñar e implantar sistemas muy ágiles y sencillos de cumplimiento de las obligaciones laborales por los particulares (del tipo de los "ticket-servicios", con los que se abonan los salarios a las personas empleadas y se cumplimentan al mismo tiempo todas las obligaciones con la seguridad social).

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Recuadro nº 11

LOS PROYECTOS DE FOMENTO (PROFO) DEL DESARROLLO LOCAL en Chile desde abril de 1991

(distribución, dimensión y heterogeneidad dimensional)

Ventas Dic. 1991 Nº empresas (marzo 1993)

Varianza Promedio en UF

Máx/Mín (Mill.)

PROFO Metalmecánico (REG.I) 10 43.717(Calculado sobre

7 empresas)

54.5 3.993

PROFO Multisectorial (REG.I) 31 50.706 1.391 3.945

PROFO Metalmecánico (REG.II) 25 10.538(sobre 24)

89 142

PROFO Metalmecánico (REG.III) 16 7.367 322 138

PROFO Textil (REG.V) 27 2.727(sobre 25)

160 10

PROFO Goma (Región Metropolitana) 24 32.279(sobre 21)

--- ---

PROFO ASEXMA (Región Metropolitana) 15 72.238 --- ---

51

PROFO Fundición (Región Metropolitana) 24 29.728(sobre 22)

2.460 631

PROFO Metalmecánico (REG.VI) 27 8.883 620 116

PROFO Madera y Muebles (REG.VII) 20 --- --- ---

PROFO Metalmecánico (REG.VIII) 16 24.993 35 297

PROFO Madera y Muebles (REG.VIII) 20 6.874(sobre 11)

11 12

PROFO Madera y Muebles (REG.IX) 14 11.667(sobre 12)

118 208

PROFO Villarrica (REG.IX) 11 --- --- ---

PROFO Productos Lácteos (REG.X) 8 106.863 13 5.622

PROFO Productos del Mar (REG.X) 12 --- --- ---

Total / Promedio 300 24.231 39Fuente: DINI (1993, págs. 24 y 43)

52

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1. -Los tres vectores de la producción contemporánea (pág. 13).

2. -Las fuerzas impulsoras (pág. 17).

3. -Nuevas estrategias y cambio organizativo-productivo (pág. 20).

4. -Relaciones con el mercado y externalidades (pág. 24).

5. -Tecnologías y Capital (pág. 30).

ÍÍNNDDIICCEE DDEE RREECCUUAADDRROOSS

1. -Ministerios de Trabajo: Cuatro Funciones Clásicas (pág. 3).

2. -Dos Nuevas Funciones: Protección y Reinserción de los desempleados (pág. 4).

3. -La Séptima Función: Servicios de Cualificación Profesional (pág. 6).

4. -Nueva Línea de Actuación: La Política Activa de Empleo (pág. 8).

5. -Evaluación de las Políticas Activas de Empleo en Suecia (pág. 9).

6. -La Caída de la Inversión en la OCDE (pág. 11).

7. -Los Distritos Industriales en Europa Occidental - Los anales de los SPL Norteamericanos (pág. 32).

8. -Negociación Colectiva y Resultados Económicos: Centralización Versus Descentralización (pág. 38).

9. -Evaluación de las Políticas Activas de Empleo en Europa (pág. 43).

10. -Centros de Innovación y Tecnología (RTOs) (pág. 48).

11. -Los Proyectos de Fomento (PROFO) del Desarrollo Local en Chile desde abril de 1991 (pág. 50).