Los asentamientosrurales en Cantabria.Propuestade clasificaciónsegúnel tipo de

planta.

P. REQUESVELASCO«

J. C. GARCÍA CODRóN*

Introducción

El hábitat rural es,en la EspañaAtlántica, una de las variablesgeo-gráficasmásrelevantesporsusingularidady especificidaddentrodel con-texto peninsular,hechoque en ocasionesha provocadoun excesode ge-neralizacionessobreel mismo,queun análisisinductivo, comoel quepre-sentamos,demuestraabusivas,o cuantomenos,en excesoestereotipadas.

De otra parteel procesode urbanizaciónque conocenactualmentelasáreasruralesestádeterminandoimportantescambiosenlasformasdepo-blamiento, que impide considerara éstecomo unavariable estática.Elprocesode asentamientode la población es, por el contrario, eminente-mente dinámico y se producecontinuamente.También pretendemos,anivel de hipótesis,aludir a esteprocesode cambio y analizar suplasma-ción sobreuno de los aspectosdel hábitat rural de Cantabria.

El trabajo quepresentamospartede un estudio más amplio (García& Reques,1981)quepretendepresentarlas basescartográficasparaana-lizar en profundidadel hábitat rural de la región de Cantabria.Hemoscreído,sin embargo,que el análisis de los tipos de plantas tiene, en estevasto conjunto temático, suficiente interés y relevancia por sí mismocomo parajustificar un estudioaparte.

Hemospartido, como baseteórica,de un trabajo que analizamono-gráficamenteel mismo temaparaGalicia (Fariña, 1980), así como de al-gunosestudiosque puedenconsiderarseclásicosen Geografía(Deman-geón,1942; Niemeier, 1945; Quelle, 1952; Terán, 1951).Obviamentenin-guno de estostrabajosesaplicable,tal cual, a Cantabriapor diversasra-zones(simplicidad,escalade análisis,método...)viéndonosobligadosen

* Universidad deCantabria.

Analesde Geografíade la Universidad Complutense.núm. 7. Ed. Univ. Complutense, 1987

290 1’. RequesVelascoy J. C. García Codrón

nuestroestudioa plantearciertas modificaciones,que en algunoscasossonsimplementeinterpretativaso terminológicasy, en otros,de método.

La metodologíaque hemosempleadoha sido básicamenteinductiva,aprovechando,así, la larga tradición en nuestradisciplinade esteméto-do paraestudiarel tema del hábitat rural (desdeCasas,1942 hastaSuá-rez, 1981),aunquepara su análisissehayaconsideradootro tipo de mé-todos, fundamentalmentedeductivos(Bosque Sendra,1974), quese hanmanifestado,utilizadospor nosotrospara Cantabria,como escasamenteeficaces.

La tipología de plantasde núcleosruralesde que partimos (Fariña,1980) es la siguiente:

1. Aldeanuclearcon caseríodenso.2. Aldea polinuclearcon caseríodenso.3. Aldea nuclearconcaseríoclaro.4. Aldeapolinuclearcon caseríoclaro.5. Asentamientoen enjambre.6. Asentamientonuclearen nebulosa.7. Asentamientoen enjambrecon aldea núcleo.

En puntosulterioresanalizamos,unavez descritos,la configuraciónespacialquecada una de estastipologías adquieredentrode Cantabria.

Nuestrointerésno esmostrarlas funcionesquerealizanlas diferentesedificacionesdentro del conjunto del núcleo, sino analizarla estructurageneral que la conjunciónespaciospúblicos (calles...)espaciosprivados(casa,dependenciaagraria,huertos...)presentaen cadauno de los casimil núcleosde la Región (1. N. E., 1984).Pretendemosen definitiva, sis-tematizar las diferentestramasurbanasque presentanestascomunida-des socialesy urbanísticaselementales.

Jipo 1 y II. Aldea nucleary polinuclear con caseríodenso

Analizamosconjuntamentelos asentamientosruralesque presentancaseríodenso,independientementede si sonmononucleares(éstoes,for-mando un núcleo unido claramentediferenciable del resto de la pobla-cIón del áreaqueseanalice)o bi- o poli-nucleares(estoes,que presentandos o más núcleosseparados,generalmente,aunqueno de maneraúnicapor un accidentetopográfico,fácil de salvara pie (vid. hg. 1 y 2), porquecreernosque obedecena realidadesgeográficasy urbanísticas semejan—tes, puesaunque,en ocasiones,presentenestructurasurbanasbien dife-renciadas,a vecesrespondena una meracuestiónadministrativa.

El primer mapa(Fig. 3), en el que sc representancstos dos tipos dcasentamientos,segúnsulocalizaciónespacialnospermitealirmarqueenCantabriael poblamientoestructuradoa partir de núcleosconcentrados,

Los asentamientosrurales en Cantabria. Propuesta... 291

5 Sebastián del GarabandaLFIG. 1.

FIG. 2.

o de caseríodenso,no es el másrepresentativode suámbito rural, y quecuandoapareceen algunasáreas(Liébana,Valles del Nansay del Besa-ya) no lo haceconcaracterísticasde predominancia.Puedeconcluirsequeestetipo de asentamientoes característico,en parte,de los núcleoscon

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Losasentamientosrurales en Cantabria. Propuesta... 293

funcionesurbznas,exceptocuandoaéstassesumanlas turístico-residen-ciales,en que puedenevolucionarhaciaotrastipologías,comoanalizare-mos acontinuación.

Tipo III y IV. Asentamientosnuclearesy polinucleares con caserío claro

La diferenciade estetipo de asentamientoscon respectoa los anterio-resradicaen la disposicióndel caserío,quepasaaserde formacióncom-pacta y con escasosclaros, a presentarclarosnotablesentre las edifica-ciones,correspondientesahuertoso parcelasde tamañomáso menosva-nado(Fig. 4) pudiendoconformarlas edificacioneslugaresdiferenciadosa modode barrios, lo que definiría la tipologíaIV (polinuclearescon ca-seríoclaro) (Fig. 5).

En Cantabriapodemosafirmar quees la tipologíamásfrecuentey ca-racterística,tanto porquees la queapareceen mayor grado(casiel 60%de las entidadesrespondena estasdos tipologías),como por ser prácti-camenteomnipresenteen toda la región (Fig. 6). Areas geográficamentetan diferenciadascomo La Liébanao Los Valles (Valdeoleay Valderredi-ble, esencialmente,en dondeaparecenconcaracterísticasdemononuclea-rescon mayor frecuencia),así como en la zonacosteraoccidental,los va-

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294 P. RequesVelascoy J. C. García Codrón

lles del Saja,del Besayay del Toranzo,o los valles orientales(Ruesga,Soba,Guriezo...) presentantodosestaforma de asentamiento,quesede-fine mejor en negativo,por su ausenciarelativa,constatabletan solo enel valle del Nansa,en la zonapasiegay en la rasa litoral (el áreacosteraturística, esencialmente),zonastodas en las que,como comprobaremosa continuación, aparecerán,de forma predominante,otro tipo de asen-tamientos.

Tresfactores:aparicióndecultivoshortícolascomplementarios(en loscasosde la Liébanay Campóoy Los Valles), ocupaciónrecientedel terri-tono (en la rasa litoral) y economíaganaderapredominante,que deter-mina unaproximidad espacialrelativamentemarcadaentreel hombreyel recursonatural,estos dosúltimos comunesa toda la comarcacostera,explicarían el extraordinariodesarrollode los asentamientosde caseríoclaro en la región.

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296 P. RequesVelascoy1. C. García Codrón

Tipo V. Asentamientoen enjambre

Se tratade asentamientoscon caseríomuyclaro, apareciendosusedi-ficacionesmuy separadasunasde otras y no formandonúcleo definido.Tampocoexiste una entidad importante de referenciadiferenciadadelresto(Fig. 7).

Esta forma de asentamientosescaracterísticade la Cantabriacosteraoriental, así comodel áreapasiega,quesonlas d¿sgrandesunidadesgeo-gráficasen las que aparecede manerapredominante.

En la Cantabriacosteraoriental estaforma de asentamientoestáli-gadaesencialmentea lasnuevasfuncionesdesarrolladaspor el espacioru-ral de esaáreade la región:— usoturístico-residencial(Arnuero, BarcenadeCicero, Suances...)— usoresidencialpermanente,de característicasperiurbanas— usomixto turístico-residencial-industrial(Marina de Cudeyo...)

En la Cantabriapasiega(SanPedrodel Romeral,VegadePas,SanRo-que de Riomiera...)estaforma de poblamientoestáligada a las caracte-rísticasespecíficasdesu sistemaagrario.La explotaciónagrariaen el Va-

Guemes

FIG. 7.

Los asentamientosrurales en Cantabria.Propuesta... 297

líe del Passe apoyaen unatotal apropiacióndel espacio,con carácterin-dividual, que se traduceen una organizaciónsistemáticade eseespacio,cuyoselementosson los prados,como célulasde terrazgo,y las cabañas,como célulasde hábitat,dandolugar aun espaciode camposcercadosyhábitat dispersopuro(Ortega, 1975).Esta seríala clave explicativa,deñ-tro de Cantabria,de estetipo de asentamientos,que hemosdefinido «enenjambre»para estazona.

En resumen,la pervivenciarelativa de antiguossistemasde explota-ción agrariaenel Valle del Pas,en sentidolato, y la evoluciónexperimen-tadapor las áreasruralesmásevolucionadashacia funciones«urbanas»,o simplementequehan conocidoun alto grado de urbanización,intervi-niendo las comunicaciones,en estesegundocaso,como factor de primerorden,sonlas razonesbásicasqueexplicanla existenciadel poblamientodisperso«en enjambre»en la región, quecorresponden,«grossomodo»,a fenómenosque se handefinido como «dispersiónprimera de edadan-tigua», la primeray «dispersiónsecundariareciente»,la segunda(Deman-geón, 1942).

Tipo VI. Asentamientosnuclearesen nebulosa

En Cantabriaestetipo de asentamientos(Fig. 8) —sudistribucióngeo-gráficapuedeanalizarsea partir de la Fig. 9—— caracterizadospor unadis-persióndel plano que partede unaaldea-núcleo,que,comoconsecuenciadel crecimientoque experimentase rompe, dando lugar a un fenómenode «enjambre»subsecuente,o de «dispersiónsecundaria»(Fig. 8), sepre-sentaligado,fundamentalmente,al áreaurbanoindustrialdela regiónco-rrespondiendo,de maneraesenciala:— Los espaciosperiurbanosde los principalescentros industriales(To-

rrelavega,Los Corralesde Bucína...) o terciarios (núcleosruralesdelmunicipio de Santander,SantaCruz de Bezana,Piélagos,Suances...).

— Las áreasruralesde industrializacióndifusa (Vilaescusa,SantaMariade Cayón...)y,

— Lasáreaspróximasa losprincipalesejes decomunicaciones,hechoqueexplicaría la marcadaconfiguración lineal que adquiere la distribu-ción en el mapa regional de este tipo de asentamientosa lo largo delos ejesBilbao-Santander-Oviedo,Santander-Reinosay primer tramode la carreteraSantander-Burgos;las comunicacionesen estecasohande entendersecomo un factor coadyuvanteal propio desarrolloindus-trial y al procesode urbanización.Crecimientourbanoy urbanización,desarrolloturístico, industriali-

zacióndifusa y comunicacionesseríanlos cuatrofactoresfundamentalesque explicaríanla aparicióny el desarrollodeestetipo de asentamientosen la región.

298 P. RequesVelascoy]. C. García Codrón

Tipo VII. Asentamientosen enjambrecon aldea-núcleo

Este tino c1e asentamientosron-inleta el grupo Ae los tiúfiniíln~ como— r —..

dispersos(Fig. 9). En estecasose tratade la evolución queexperimentancíertasáreasde poblamiento«enenjambre»haciaformasdc poblamientomás estructuradasa partir de núcleos.Podríamoshablardeun fenómenode «concentración secundaria» o de «implosión» del poblamiento di-seminado.

Estefenómenoaparecebien definido espacialmente,puestan sólo esdetectable,de maneraclara, en el área pasiega,y nospermitehablar node una cierta tendencia en este áreahacia eí poblamiento concentrado, perosíhacia la potenciaciónrelativa deéstea partir de algún núcleo,que jugaría el papel de centro residencialprincipal, o único, en ocasio-nes,para la mayor partede los miembros de la familia rural.

Los núcleosmásrepresentativosquepodemosseñalarse localizanenlos municipios de Vega de Pas (Candoliasy la propia villa de Vega de

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300 P. RequesVelascoy1. C. García Codrón

Pas),San Pedrodel Romeral (Bustijero y el propio San Pedrodel Rome-ral-núcleo)y San Roque de Riomiera (Pedrosa,capital y principal enti-daddel municipio).

Un análisis más en profundidad,y con otros métodos,fuentesy esca-las, nos permitiría, tal vez, definir algunosnúcleosmás dentro de esta;tipología.

Conclusiones

Comoconclusionesal presenteestudiopodemosafirmar que:1. Los asentamientosde poblaciónen Cantabriano presentanuna tipo-

logía regional específica,sino que,por el contrario, nuestrotrabajoempírico, realizadoa partir del análisisde cadaunade las casi milentidadesde población de la región, nosha permitido identificar sie-te tipologías distintas, más o menos definidasespacialmente,talesson: asentamientosnuclearescon caseríodenso,asentamientospoli-nuclearescon caseríodenso,asentamientosnuclearesconcaseríocla-ro, asentamientospolinuclearescon caseríoclaro, asentamientosenenjambre,asentamientosen enjambre con aldea núcleo, y asenta-mientosnuclearesen nebulosa;sin embargo,es precisoafirmar quelos tipos de asentamientosquehacenreferenciaa ‘<dispersión’> o «di-semrnación»son los más abundantesy significativos, representandomás del 80% de los existentesen la región, asociándoselos restantes(tipologíascon caseríodenso)anúcleoscon funcionesurbanasy a es-paciosruralespredominantementeagrícolas.

2. Los asentamientosnucleareso polinuclearescon caseríoclaro, estoes,la aldeaconelementosdisociados,constituyenla tipologíamásre-presentativade la región, apareciendoprácticamenteen todas lasáreasde la misma.

3. Comoen el casode Asturias(García,1975) la aldea es la célula básicade organización del espacio rural en Cantabria, si bien desdeel sigloxvííí empiezaa aparecerun poblamientodisperso,de carácterinter-calar, que adquieresu mayor desarrollo hasta, aproximadamente,1950.

4. Comoconsecuenciade los distintosusosqueseestándandoenlos es-paciosrurales—turístico, residencial,industrial...—y de las comuni-caciones—accesibilidadde los diferentesnúcleos—éstosevolucionanhacia nuevasformas de asentamientos,apareciendolos fenomenosquehemosdefinido como de «dispersiónsecundaria»o de «concentra-ción secundaria»en las áreascon fuertedispersión,debidoa los cam-bios experimentadosen las formas de explotación agrarias tra-dicionales.

5. El hábitat y los asentamientoshande considerarsecomo variables di-námicasde los espaciosrurales,reflejandoen su evolución los cam-

Losasentamientosrurales en Cantabria.Propuesta... 301

bios de la sociedady de la economíaque losproduce,pudiéndéseafir-mar queestoscambiosrespondena losefectosinducidospor las áreasurbanasy son la consecuenciade lo queseha definido comoprocesode urbanización (Berger % Rauzier, 1977; Bauer% Roux, 1976; Co-yaud, 1973). Así, la crisis de la sociedadrural tradicional de Canta-bria, o la pervivenciaen algunasáreasdeésta,puedenanalizarsetam-bién a travésde esteindicador.

6. Al igual queen otros paísesdesarrollados(Beluszky& Sikos, 1982),yno sólo en España,la política deordenaciónrural no 1-za tenido en cuen-ta la diversidadde situacionesdel espaciorural, analizadaen esteestu-dio, a partir de las formasde plantasde los núcleos,y continúacon-centrandosusesfuerzossobreel desarrollode unaestructurarural debasehomogénea,lo quecomo sedemuestracon estetrabajo,no esenabsolutoválido paraCantabria,regiónquehaexperimentadoprofun-doscambiosen su espaciorural en estastres últimas décadas.

7. Una política urbanísticaparalos municipios ruralesque no tengaencuentala especificidadde Cantabria,con respectoal restodeEspaña,y dentro de Cantabria,entre las diferentes tipologías que presentanlas tramasurbanasde los núcleosrurales,pecaríacuanto menosdesimplificadora.Comoen otrasregionesdel nortede España(Diputa-ción de Asturias,1984) se hacenecesariala redacciónde normasur-banísticasespecíficas,que considerenestehechodiferencial,aescalainter- e intra-regional, como únicaalternativaválida de superacióndela excesivageneralizaciónde la Ley del Suelo(B. O. E., 1976).

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Consideracionesen torno al Fondo deCompensaciónInterterritorial

Vicente RODRÍGUEZ *

Introducción

Al analizar la distribución espacialde la actividad económicaen Es-pañauno de los hechosmás destacadoses el de los desequilibriosregio-nales,productodel rápidocrecimientode la economíaen las dosúltimasdécadas.Tienendiversasmanifestaciones,tanto sectorialescomoespacia-les, entre las que hay que señalar«el elevadodesarrollode la industriay de los serviciosque implican fuertes trasvasessectorialesde poblaciónactiva» (Huguety Villalta, 1981).

Las condicionessociopolíticasque los propician forman partede unmodeloeconómicocapitalistaquetiendea primar el crecimientogeneraly sectorial de la economíaen perjuicio del desarrollo regional es-tructurado?

La pretensiónde eliminar estosdesequilibriosestásupeditadaal cam-bio de ciertosparámetroseconómicos,socialesy políticosquetiendanha-cia un mayorequilibrio de la actividad económicasobreel espacio(To-mas,1979).La basedepartidanecesaria,comohaseñaladoCazorla(1980,p. 87 y Ss.), es el análisisde estosdesequilibrios,yaque « ... sólo conocien-do bien las diFerenciasentrelas regionesquecomponenEspaña...podríancoííegirsesuscausas».Paraello es necesailoaccedera la amplia biblio-grafía de caráctersocioeconómicoexistentesobreel tema.

Ahorabien, si quisiéramosconsiderarlos parámetrospolíticos no ha-bría más remedio quedetenernosen el análisis de las posibilidadesque,para la superaciónde los desequilibrios regionales,ofrece el modelo deorganizaciónterritorial del Estadonacidoa partir de 1978,especialmen-

* Departamento de Geografía. liNEO.

Anales de Geografíade la UniversidadComplutense,núm. 7. Ed. Iiniv. Complutense,1987

304 VicenteRodríguez

te «la generalizacióndel fenómenode las autonomías»(Blancoy Fernán-dezMarugán,1981).

En estetrabajo estudiaremossomeramenteuno de los instrumentosmás señaladospara la plasmaciónde una política de superaciónde losdesequilibriosterritoriales y de desarrolloregional,el Fondode Compen-saciónInterterritorial.

El Fondo de CompensaciónInterterritorial (FCI)

Intentamosanalizar loselementosqueestructuranel PCI a travésdelos instrumentoslegalesvigentes,así como los problemasqueplanteasudiseño.

Una brevereferencia a la legislaciónvigentesobreel FCJ

Hay tres normasbásicasparadocumentarlo.En primer lugar, laCons-titución de 1978.En el artículo 158.2 se establecela creaciónde un Fon-do de Compensación«conel fin de corregir desequilibrioseconómicosIn-teríerritorialesy hacerefectivo el principio de solidaridad».Porsuparte,el articulo 157.1.c. señala,como recursoseconómicospropios de las co-munidadesautónomas,«lastransferenciasde un fondo de compensacióninterterritorial».

Además,en la Constituciónsepuedenencontraralgunasotrasreferen-cias a estacuestión; por ejemplo,en el artículo 2 (solidaridadentre re-giones),en el articulo 131.1 (armonizacióndel desarrolloregional y sec—tonal), en el articulo 138.1. (principio de solidaridadentre territorios) yen el artículo 156.1 (autonomía financiera de las ComunidadesAu-tónomas).

La segundanorma básicaes la Ley Orgánicade Financiaciónde lasComunidadesAutónomas(LOFCA), de 22 de septiembrede 1980. Recogeestaley el principio constitucionalde la solidaridadentrenacionalidadesy regiones,ampliándolo al propio territorio de la Comunidad(art. 2.2).Explícitamente,la LOFCA se refiere al PCI como recursode las Comuni-dadesAutónomas(art. 4.2. b), El artículo 16 se detieneaestructurarlaslíneasprincipalesdel FCJ:carácter,periodicidad,destino,criteriosdedis-tribución y ponderación(art. 16.1.), proyectosa financiar(art. 16.2),su-jetosinstitucionalesquedeterminanlos proyectosa financiar (art. 16.3),control (art. 16.4),excedentes(art. 16.5), solidaridaddelas inversionespú-blicas (art. 16.6).

Porúltimo, la Ley del Fondode CompensaciónInterterritorial (LFCI),dc 31 de mayo de 1984.En estaley secompletanlos principios anterior-menteseñalados,queestánavaladospor unadeclaraciónpolítica impor-tante,recogidaen la exposiciónde motivos de la ley del FC!: «En el pro-

Consideracionesen torno al Fondo deCompensación... 305

cesodeconstitucióndel Estadode lasAutonomíasresultadeespecialim-portanciala plenaaplicación,en el espaciode tiempomásbreveposible,de aquellosinstrumentosquepersiguenuna distribuciónmásjustade larentay la riqueza.»

A través de ¡4 artículos, tresdisposicionestransitorias,dos disposi-cionesadicionalesy una disposiciónfinal, se da formadefinitiva a la es-tructura básicadel FC!, no sin problemasconrespectoa la LOFCA y a laConstitución,como han señaladoalgunosautores

A partir de la entradaen funcionamientode estaley todoslos proble-masderivadosde la aplicaciónde la misma sonsustanciadospor el Con-sejo de Política Fiscaly Financierade las ComunidadesAutónomas,crea-do por el artículo 3 de la LOECA y dotadode funcionesde coordinaciónentrehaciendasautonómicascomo órganoconsultivo y de deliberacion.

Naturalezay objetivosdel FCI

En efecto,el FC!, según la legislación básicaanteriormentereferida,es un instrumentode financiaciónde las ComunidadesAutónomas,dota-do de característicasdistributivasjunto con las asignacionespresupues-tariasparagarantizarel nivel mínimo en los serviciospúblicosprestadospor el Estado2

La naturalezade los recursoscomo «cargageneraldel Estado»propi-cia la consideracióndel FC! como un elementoimprescindibleen el es-quemafinancierode las ComunidadesAutónomas,con un objetivo bási-co a cumplir, «la corrección de los desequilibrios interterritoriales».

Ahorabien,a nivel de aplicaciónprácticano estátan claroqueel FC!genereefectosredistributivos,ya queéstosdependerántambién de la re-gionalizaciónde la inversiónpúblicay de la seleccióny destinode los pro-yectosa financiar, entreotros hechos(Blancoy Lázaro, 1984).En unapa-labra, si la regionalizaciónde recursospúblicosdeinversiónno se realizade acuerdoa las necesidadesde cada región, es difícil que el PCI, a suvez, puedatenerefectosdistributivos ~. Y esque el FCI, dentrode los re-cursosfinancierosde lasComunidades,es«la únicafuentedeingresosdes-tinadaanuevasinversiones»(Lozano,1984)quedebehacerfrentea la co-rrecciónde los desequilibriosinterterritoriales,junto al restode la inver-sión pública estatal.López Nieto y FernándezRodríguez(1981 b, p. 83)

¡ En estesentidoes muy interesante,en su conjunto,el estudio deLórsz Mimo y FOEZ.RODRÍGUEZ (1984 a) dondeseanalizantodas las discrepanciasentrelas normas legalesvi-gentes y sus posibles efectos.

Véase a este respecto FDEZ. RoDRÍGUEZ y LÓPEZ NIETo (1981) y LiNAREs (1984).Este problema, derivado de la distribución global de la inversión pública, puede soca-

var la importancia del PCI en los próximos años. VéaseFOEZ. RODRÍGUEZ y LÓPEZ NIETO

(1980).

306 VicenteRodrtguez

lo han definidocomo «el instrumentobásicode nivelaciónterritorial delgastoen inversiónpública».

Desdeuna perspectivaeconómica,el FC! se configuracomo «un Ins-trumentodedesarrolloregional» (FernándezNavarrete,1983),puestoquepropicia inversionescon el fin de eliminar tas diferenciasde rentay ri-quezaentrelos territorios y sushabitantes,segúnel espíritu de la LOECA(art. 16.2)y en relación con la política económicadel Estado.A nivel te-rritorial estapolítica se lleva a cabocon la colaboraciónde «los planesde desarrolloregional»(art. 8 LFCI), quehabránde servir de orientacióna futurasinversiones,no sólo las incluidas en el FC!, sino también lases-tatalesy las propiasde lasComunidadesAutónomas(Informe, 1981), todoello con la perspectivafutura de incorporacióna la CEEy el accesoasusfondosde desarrolloregional.

En Alemaniae !talia existenalgunosfondosque incentivanla políticaregionalde inversión ‘k No tienen,en cambio, las dos notas constitutivasdel FCI español,la corrección de los desequilibriosterritoriales y hacerefectivoel principio de solidaridad.Los problemassurgencuandosepre-tendenaplicar ambosprincipios ~.

Cuantíay basede cálculo

Tanto la ley del FC! (art. 2) como el artículo 16.1 de la LOFCA, seña-lan que el Fondo se dotaría anualmentede una cantidadno inferior al30% de la inversión pública de cadaejercicio, si bien en la disposicióntransitoriaprimera de la ley del FC! se indica el 40%para los ejerciciosde 1984 a 1986. Con ser importante el empleode uno u otro porcentaje,lo es muchomás definir sobre qué baseseaplicael mismo.

La basede cálculo,segúnla LOFCA, es «la inversiónpública»a nivel

general,queenglobano sólo la inversión real, sino también la inversiónen mejoray conservación(capítulosV! y V!I de los PresupuestosGenera-les del Estado).Esta definición de la inversión pública habríasupuestounascantidadesmuy elevadasen el FC! de los primerosañosochentadehaberse aplicado al pie de la letra el artículo 16.1 de la LOFCA6.

El Informe de la ComisióndeExpertos(1981,p. 76),quesirvió de basepara la ley del FC!, acotóel significadodela basedecálculoal introducirel conceptode «inversión real nueva»,una aproximaciónal conceptodeinversión neta, que se obtiene sumando la inversión bruta del Estadoy

Véase ProRósy COLÓN (1981); ToMÁS Csept (1979) y MOLINA, PALOMO y SAiz (1984).No hay estudios empíricos para medirla solidaridadinterterritorial, si bienLópezNIE-

TO y Ftmz. RoDRÍGUeZ(198la) han diseñadoun completo aparato matemático,pero sin ííe-gar a aplicacionesconcreías.

A esterespecto,algunosautoreshan hechosimulacionesaplicandoestrictamente estearilculo con resultados bien significativos (HERNÁNDEZ ARMENTEROS,el. al. (1981).

307Consideracionesen torno al Fondo de Compensación...

del propio FCI, la de los OrganismosAutónomosdel Estadoy las trans-ferenciasefectuadaspor el Estadoa favor de las CorporacionesLocalesydetrayendolos gastosde conservacióny mejora,y de defensa,los prime-ros incluidos dentrodel costedelas competenciastransferidas,los segun-dosconsideradoscomo gastosde consumopúblico.

El principal problemaque planteael cambio de basede cálculo es,como reconoceel Informe,el de la reduccióndela cuantíadel PCI, al dis-mínuir la base,a pesarde haberaumentadoel porcentajedel 30% al40%. Blancoy Lázaro(1984,p. 311)consideranqueno hahabido,por par-te del Ministerio de Hacienda,unaexplicaciónde estehecho,suponiendoestos autoresque estecambio de baseha estadomotivadopor unavalo-racióngenerosade losgastosde conservacióny mejoratransferidosende-trimento de la cuantíadel FCI. Otros autores(López Nieto y FernándezRodríguez, J981 b) ban puestode manifiesto que estaalteración en labasede cálculosuponeuna vulneracióndel espíritu del artículo 16 de laLOFCA por una ley de menorrango,la ley del PCI, y ademásqueestehe-cho «abreuna suertede caja de Pandoraen cuanto a indeterminismoyconvencionalismo».Para LópezNieto y FernándezRodríguez(1984 a, p.410) existendosrazonesparajustificar estecambio.La primera es el mo-delo de distribución de la inversión del FU en basea dos componentes:la financiaciónde inversionesde competenciaautonómicay la participa-ción de las ComunidadesAutónomasen los impuestosestatalesdestina-dos a inversión.La segunda,másimportante,es la opción política toma-da en los pactosautonómicosde julio de 1981.

Otros problemas,derivadosde este hecho,afectanal montante quecadaañodebeprevercadaComunidadAutónomapara llevar a cabosusinversionescon cargo al PCI, al estarsometidala cuantíageneralde éstea unas determinadasdecisionespolíticas (Lozano, 1984); a la conculca-ción del principio de solidaridadal recibir más inversionesde conserva-ción y mejora, ligadasa servicios transferidos,las Comunidadesmás ri-cas, todo ello en vez de estarincluidas estasinversionesen la basedise-ñadapor la LOFCA (Blancoy Lázaro, 1984); a la consideraciónde los es-fuerzosnetosde solidaridadcon un PCImuy amplio (López Nieto y Fer-nándezRodríguez,1984).

Beneficiarios

De nuevoen esteaspectoaparecendiscrepanciasentrela Constitución,la LOFCA, por un lado,y la ley del FC!, por otro.

Mientras los artículos 157 y 158 de la Constituciónparecenextenderel beneficiodel FC! a todas las ComunidadesAutónomas,la LOFCA, porsu parte, introduce un principio de duda con dos textosno muy coinci-dentes,uno referidoa «comunidades,provinciasy territorios no integra-

308 VicenteRodríguez

dos»,y otro en el quese citan <‘territorios comparativamentemenosde-sarrollados»,como beneficiariosdel FC!.

La interpretaciónpolítica de esteconjuntode preceptospareceir enla dirección de queseantodas las ComunidadesAutónomaslas quereci-ban las dotacionesdel FCI, y ello por variasrazones:

— la importanciade la cuantíatotal del FC! («El FC! resultanteno pue-de calificarse de mínimo, sino de tipo medio”, Blanco y Lázaro, 1984);

— «el derechode todaslas ComunidadesAutónomasa compartir lasinversionesnuevas»(!nforme, 1981), destinandoa las regionesmás po-bresmayorcuantíade inversiones;

— la necesidaddel modelode distribuciónterritorial de la inversiónpúblicabasadaen doscomponentes(LópezNieto y FernándezRodríguez,1984).

En cualquier caso, la ley del FC!, de menorrango que la LOFCA, ensuarticulo 4 señalaclaramenteque «seránbeneficiariasdel Fondotodaslas ComunidadesAutónomas»,especificaciónque supone«una altera-ción» del artículo 16 de la LOFCA (López Nieto y FernándezRodríguez,1984 a).Se trata,comoseñalanestosautores,de una lecturapolítica, másque jurídica, de Los preceptoslegales.

La distribución de recursosdel FCI

Una de las cuestionesmás controvertidasenel diseñodel FC! es la fór-muía,en la quese puedendiferenciartreselementos:la definiciónde loscriterios, las variables>que sirven de basea los criterios y las pon-deraciones.

Antesde entraren el análisis,pareceinteresantedetenerseen algunasconsideracionesprevias.No hay constanciapública de que,a nivel ofi-cial, hayahabido un debateacercadel significado de los desequilibriosterritoriales como basede elecciónde criterios para la distribución delFC!. Sólo en la memoriadel Proyectode Ley del FCI (Ministerio de Ha-cienda,1982) se reflexiona acercade la convenienciade evitar los parti-cularismosa la hora de seleccionarlos criterios (por otra parteya defi-nidosenel articulo 16 de la LOFCA), porque«sisequiereconseguirla ma-terialización del principio constitucionalde la solidaridadresultaconve-nienteelegir aquellosindicadoresquede forma más precisanospropor-cionan información sobre situacionesrelativas determinablesa nivelnacional’~.

ParaGalarraga(1984, p. 372) previamente«esprecisoseñalarclara-mentequé se entiendepor corregir los desequilibrioseconómicosinter-territoriales”. Se puedenestudiardesequilibriosen la distribución de larenta,o del empleo,o de los serviciospúblicos, etc., y segúnello elegir

Consideracionesen tomo al Fondo de Compensación... 309

unos criterios u otros. La literatura oficial apenasse preocupapor esteproblema.

Los criterios básicos,indicadosya en el articulo 16.1 de la LOFCA, es-tán muy influidos por los del FondoComúnItaliano (Aguirre, 1980).Son:

a) la inversade la renta por habitante;b) la tasade poblaciónemigradade los diez últimos años;c) el porcentajede desempleosobrela poblaciónactiva;d) la superficieterritorial;e) el hechoinsularen relacióncon la lejaníadel territorio peninsular;f) otros criterios que seestimenprocedentes.

En los artículos4 y 5 de la ley del FC! se vuelvena «precisar»los cri-terios, se establecenlas ponderacionesy sedefinenmás específicamentelasvariables.Los cincocriterios en losquesebasadefinitivamentela dis-tribución del FC! son:

a) Renta:

El 70 % del FC! se reparte en forma inversamenteproporcional a larentapor habitantede cadaterritorio, ponderándolapor la poblacióndela Comunidad,multiplicada por la relación existenteentre la rentaporhabitantede la Comunidadque la tengamásbajay la correspondienteacadaComunidad.

Esta formulación es notablementediferentea la que se señalaen laLOFCA. ¿Porquéestecambio?En la memoriadel Proyecto(1982,p. 32)seapuntantres hechos:

— la no consideraciónde la poblaciónresidenteen la fórmulaLOFCA;— si se hubiera empleadola población absoluta,las Comunidades

máspobladasseverían favorecidaspor estaponderación;— en la soluciónadoptadapor la ley del FC! seponderala población,

«perocon un pesomenora medidaque la comunidadesmuy desarrolla-da,lo quede formagráficaexpresael proyectocomola relaciónde la ren-ta por habitantedel territorio que la tengamenora la rentapor habitan-te de la regiónconsiderada».

Sin embargo,no todo estátan claro. López Nieto y FernándezRodrí-guez(1984 a, p. 413 y ss.) consideranestecambio como «una mixtifica-ción del criterio de la inversade la rentaregional por habitante»,segúnse regulóen la LOFCA. Otros autores(Blancoy Lázaro, 1984) indican que«el proyectode ley del FC!, pactadoen los acuerdosautonómicos,no selimita a definir unasvariablesque concretenlos criterios de la LOFCA,sino quea vecescambiasustancialmentela letra de estaley orgánica,sinconseguirdel todo aclarar,sino oscurecer,el texto original», comopare-ce quesucedeen estecaso.

Del desarrollonuméricode estecriterio segúnla ley del PCI resultaque el 70 % del Fondo se repartedirectamenteproporcional a la pobla-

310 VicenteRodríguez

ción e inversamenteal cuadradode la rentapercápita ‘, algo bien dis-tinto a la LOFCA.

López Nieto y FernándezRodríguez<1984a, p. 416) señalanqueeranconocidoslos escasosefectosniveladoressobrela distribución del gastopúblico en inversiónque tenía el criterio de la rentasegúnla LOFCA, loque obligó aenmascararla primitiva definición por otra, la de la ley delFCI, más oscura, pero adaptadaa los objetivos niveladores que sepretendían.

Los resultadosde la aplicación de estecriterio no estánanalizadosafondo.A simplevista, la distribución del FC! en los últimos cuatroañospareceprimar, en este tramo de la renta, a las regionespobladasy conrentabaja, mientraslas Comunidadescon rentasrelativamentebajasypocapoblación y las Comunidadescon rentasaltasy relativamentepo-bladastiendena equipararsu participación en estetramo, lo cual no esmuy esclarecedor.

Otro problema adicional es el de los datos empleadospara la obten-ción de estecriterio. Segúnel artículo5.2 de estaley del FCI, para la ren-ta se utilizará la última estimacióndel !nstituto Nacional de Estadística.HernándezArmenteros,et. al. (1981,Pp.28-9)discrepannotablementedelempleode estafuenteporqueentiendenqueel Bancode Bilbao estáela-borando,desdehacemás de treinta años,unasestimacionesde la rentamás ajustadasque las del INE, quepor otra parteparecenhabernacidoexclusivamentepara estaocasión. Las discrepanciasreales,a travésdeun estudiode simulación,entreambasfuenteshansido puestasen resal-te por Martínez Estévez(1984,pp.343 y ss.).Porúltimo, dosapuntesparavalorar la magnituddel problema: uno, para la distribución del PCI de1983 seempleóunaestimaciónde la rentade 1979,elaboradapor el !NE;dos, las discrepanciashacia la distribucióndel FCI en el tramo de la ren-ta por partede varias ComunidadesAutónomasprovienende la falta deacuerdosobreestafuente.

b) Emigracíon:

El 20 % del Fondose distribuye de forma directamenteproporcionaLal saldo migratorio, definido por la media del saldo migratorio internode cadaComunidadmás la media de la emigraciónexterior en los últi-mosdiez años.Sólo se tomanen consideraciónaquellasComunidadesconsaldo negativo,en total nueve,mientrasel restono recibenaportacionespor estetramo. La modificacióncon respectoa lo establecidoen la LOF-CA es evidente.

En uno y otro caso(tasaen la LOFCA, saldo en la ley del FC!) no seestableceen estecriterio unaponderaciónpropiamentedicha, de maneraquepareceoportunocorreguirestaformulación conla ponderacióndela

-) Parauna más concreta definición de esu fórmula pueden consultarseGAUARRAGA(1984), HERNÁNDEZ ARMENTEROS. et. al? (1981 y LÓPEZNieto y Enez. RODRÍGUEZ (l

984a).

Consideracionesen tomo al Fondo de Compensación... 311

poblaciónabsoluta(Galarraga,1984).Otro puntodediscrepanciaes la eli-minaciónde aquellasComunidadesquerecibenemigrantes(saldopositi-yo) ala hora de recibir compensacionesporestetramo,cuandoseríaflor-mal quese lesconcedieraninversionesparanuevasinfraestructurasy asíaccedera las demandasde serviciosquesenecesitancuandoaumentatanrápidamentela población.

Tampocoes muy adecuado,como dato de partida, el empleodel pe-nodo decenalpara medir los saldosmigratorios, ya que estefenómenono tiene el mismo significado hoy que a principio de los años 70.

c) Paro:

La ley estableceun 5 % del FC! para distribuir entrelas regionesconparo,definidopor la diferenciaentrela tasade paroexistenteen cadaCo-munidady la tasamedianacional: sebeneficiaránsóloaquellasregionescon tasade parosuperiora la media.

Con estamodificaciónclara sobreel criterio definidopor la LOFCA seha pretendidoevitar que una parte importante de estetramo fuera dis-tribuido entrecomunidadespobladasque sufrencoyunturalmentela cri-sis económica.Y es que,como señalanBlancoy Lázaro(1984,p. 316),«alser la actualuna crisis industrial, la tasade paroaumentamás rápida-menteen las áreasurbanoindustriales»,siendo estecriterio claramentecoyunturalen contrastecon la pretensiónoficial de elegir indicadoreses-tructuralesparamedir y corregirlos desequilibriosterritoriales.Galarra-ga (1984, p. 375) consideratambién que hubierasido deseableponderarestecriterio por la población,con el fin de calibrar así la magnituddelproblema en determinadasregionescon elevado número de parados.

Otro problemaadicionales el de la calidadde los datos.Pormandatolegal seha de emplearla informaciónobtenidapor la Encuestade Pobla-ción Activa, de los cuatroúltimos trimestresdisponibles.

d) Superficie:

El 5 % restantese repartede formadirectamenteproporcionala la su-perficie de la Comunidad,criterio queno secambiaconrespectoa la LOF-CA. Es,en realidad,un parámetrocon un valor inmutable.La razónoh-cial paraincluir estecriterio es la consideraciónde quedeterminadosser-viciose infraestructurasestánen función dela extensióndel territorio re-gional, lo cual escierto sólo en parte.

e) El último criterio, sin ponderación,es la valoración positiva delhechoinsular para el casode los archipiélagosy de Ceutay Melilla. Seestimaéste aumentandola cantidadque les correspondiesea tales terri-torios, de acuerdocon loscriterios anteriores,en un 5 %, más un 1 % porcada50 kilómetrosde distanciaentrelos espaciosextrapeninsularesy laPenínsula,computándosedesdeCeuta,Melilla, la capital de Balearesy lasemisumade las distanciasde las capitales canariasa la Península.

312 - VicenteRodríguez

Con ello se pretendecompensara estosespacios,teniendoconcienciade su distanciageográfica,pero olvidándoseel legisladorque a vecesladistanciaeconómicay dc tiempo tienenmás importanciaque la propia-mentegeográfica,en función de la redde transportes.

En conclusión,estoscriterios, en general,sonválidos segúnestánde-finidos, con un valor más político que científico. Este planteamientonodebehacernosolvidar la consideracióncientífica de cuálesseanloscrite-nosque mejorcumplenel principio de solidaridad.En cualquiercaso,laLOFCA estableceun períodode cinco años para revisar las ponderacio-nes,lo que deja abierta la posibilidad de modificación futura de la dis-tribución del FC!.

Conclusiones

Un espaciotan corto ha de dejarsin estudiomúltiples aspectos.Bue-na partede ellosapenastienen importanciageográfica.Lo mismo sucedecon los problemasrealesde la distribucióndel PC!.

No vamos a terminar estetrabajo sin referirnosal peligro principalque acechaal FCI: el llamado nominalismofinanciero. A travésde estosPresupuestosGeneralesdel Estado(incluyendoinversión públicaestataly FC!), puedesucederque «lo que seentregapor la vía del Fondoa cadaregiónse le retira en parteo en todopor la vía de financiacióndirectadela inversiónpública»(LópezNieto y FernándezRodríguez,1984 b).Es de-cir, cadaregióndisponedeunos recursosconcretosparainversionesquepuedendesglosarseentre la inversión pública y el FC!, sin que la apari-ción del PCI, comohubierasido posiblepensar,hayahechovariar la ten-dencia de las inversionespúblicasen cadaregión. A pesarde que la ideadel nominalismoestábastanteextendida,no hay estudiosrealesacercade esteproblema~.

Esperamosque en próximos estudiossobreel PCI se avanceen estesentidoparacomprobar,de forma fehaciente,si el principio de solidari-dad secumple con el PCI.

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SolamenteFDEZ. RODRÍGUEZ y Lóprz NIETO (1980) y LÓPEZ NIETO y EDEZ. RODRÍGUEZ

(1984b) han intentado de forma someracuantificare1problema>perosin compararlos re-sultadosteóricoscon los datosdel FC] de 1982 a 1985.

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