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Mier Torres, Hilda Terán

El impuesto predial urbano. Análisis teórico y aproximación inicial al caso de la ciudad de Caracas

Revista de Ciencias Sociales (Ve), vol. XVIII, núm. 3, julio-septiembre, 2012, pp. 416-419,

Universidad del Zulia

Venezuela

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Revista de Ciencias Sociales (Ve),

ISSN (Versión impresa): 1315-9518

cclemenz@luz.ve

Universidad del Zulia

Venezuela

www.redalyc.orgProyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Revista de Ciencias Sociales (RCS)

Vol. XVIII, No. 3, Julio - Septiembre 2012, pp. 416 - 429

FACES - LUZ � ISSN 1315-9518

El impuesto predial urbano. Análisis teóricoy aproximación inicial al caso de la ciudadde Caracas*

Torres Mier y Terán, Hilda**

ResumenEl impuesto predial urbano es un instrumento fundamental en el financiamiento del sector público local,

presenta ventajas sobre otros instrumentos tributarios por su relativa neutralidad, estabilidad y anclaje espacial,en beneficio del logro de objetivos de equidad, eficiencia, recaudación, y de planificación urbana. El presentetrabajo muestra un avance de investigación en relación con aspectos teóricos tributarios, económicos y urbanís-ticos, adaptados a este particular instrumento fiscal, también recoge algunas referencias internacionales de dise-ño del impuesto. El ámbito geográfico para el estudio son los Municipios Baruta, Chacao, Libertador y Sucre delDistrito Metropolitano de Caracas. Además de la revisión bibliográfica de la literatura especializada, fueron uti-lizadas las fuentes documentales oficiales. Finalmente se realiza una primera aproximación a la evaluación delcaso de la ciudad de Caracas, para el cual se identifican algunas fortalezas y debilidades, pero sobre todo la nece-sidad de desarrollar líneas de investigación para el estudio detallado de los instrumentos disponibles. Ello tienecomo fin aportar conocimientos que permitan reforzar la autonomía presupuestaria local, en el marco de políti-cas de bienestar y de descentralización político-administrativa.

Palabras clave: Impuesto predial urbano, teoría tributaria, urbanismo, equidad, eficiencia.

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* El presente trabajo representa un avance parcial del proyecto sobre el Impuesto Predial Urbano en Vene-zuela desarrollado en el marco del Doctorado en Urbanismo del Instituto de Urbanismo de la UniversidadCentral de Venezuela.

** Urbanista. MgSc. En Planificación Urbana, mención Economía y Estructura Urbana. Cursante del Doc-torado en Urbanismo del Instituto de Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, UniversidadCentral de Venezuela. Docente-Investigadora a dedicación exclusiva del Sector de Estudios Urbanos,Escuela de Arquitectura “Carlos Raúl Villanueva”. E-mail: torresmiery@gmail.com

Recibido: 11-07-28 • Aceptado: 12-02-10

The Urban Land Tax. Theoretical Analysisand First Approach to the Case of Caracas

AbstractThe urban land tax is a fundamental instrument in local public sector financing. It has advantages over

other tax instruments due to its relative neutrality, stability and special anchorage, and benefits achieving objec-tives of equity, efficiency, collection and urban planning. This study offers an advance on research related totheoretical tax, economic and urbanism aspects adapted to this particular fiscal instrument; it also gathers someinternational references to tax design. The geographical ambit for the study includes the Baruta, Chacao, Liber-tador and Sucre Municipalities in the Metropolitan District of Caracas. In addition to a bibliographic review ofspecialized literature, official documentary sources were utilized. Finally, a first approach to assessing the caseof the city of Caracas was drawn up, identifying some strengths and weaknesses and, above all, the need to deve-lop research lines for a detailed study of the available instruments. The purpose of this study is to contributeknowledge that permits reinforcing local budgetary autonomy within the framework of welfare policies and po-litical-administrative decentralization.

Key words: Urban land tax, tax theory, urbanism, equity, efficiency.

Introducción

El impuesto a la propiedad predial ur-bana es considerado un importante instrumen-to de financiamiento local, debido a su poten-cial para lograr objetivos de recaudación,equidad, eficiencia, y otros extra tributariosde desarrollo urbano y de intervención delmercado inmobiliario. Por sus ventajas de an-claje espacial, neutralidad y estabilidad, supe-ra en ventajas a los factores móviles trabajo ycapital como base imponible, e incluso a otrosinstrumentos tributarios de naturaleza predial,como la recuperación de plusvalías o la contri-bución por mejoras, limitados espacial y tem-poralmente hablando. Puede también contri-buir a la reducción del precio de acceso a latierra y estimular el incremento de la oferta in-mobiliaria y la densificación urbana progra-mada. La optimización de herramientas técni-cas y el tratamiento de la base imponible delimpuesto, conjuntamente con el estudio de la

estructura urbana e inmobiliaria asociadas, re-sultan relevantes para su diseño y puesta enmarcha. Asimismo, debe ser complementadocon el estudio de impacto de cargas socialesque implica su implementación.

Aunque conlleva costos relativamentealtos de aplicación, especialmente en cuanto ala determinación de valores, y a la caracteriza-ción de los contribuyentes con fines de pro-gresividad, ello puede verse compensado conlos ingresos potenciales que ofrece, por lo quealgunas estrategias de minimización de di-chos costos deben ser vistas con cuidado. Porejemplo, aunque los métodos de actualizaciónindirecta de la base imponible mediante índi-ces generales de inflación de uso generaliza-do, pueden resultar más económicos al presu-puesto local, generan asimismo desajustes yquizás subvaloración, al desconocer el com-portamiento espacial heterogéneo y segmen-tado típico de los mercados inmobiliarios,erosionando la base imponible.

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En América Latina, a pesar de la tradi-ción en su aplicación, se reconocen limitacio-nes en la recaudación del impuesto predial ur-bano, constatadas en índices de desempeñoinferiores a los de países con mayor grado dedesarrollo económico. La mayor participa-ción del impuesto predial en los ingresos loca-les, se observa en países como el Reino Unido,Canadá y los Estados Unidos, donde represen-tó más de 2,5% del Producto Interno Bruto(PIB) entre 2000 y 2003. Uruguay es el únicopaís de América Latina donde el impuesto re-presentó más de 1% del producto en este lap-so. La proporción se reduce a valores desde0,57% a 0,71%, en Colombia, Chile, Argenti-na y Brasil (De Cesare, 2004). En Venezuela,representó sólo un 0.1% del PIB para el año2002 (Niculescu y Moreno, 2010). Estas pro-porciones sugieren la hipótesis de subutiliza-ción del instrumento.

En el país, este impuesto es recolectadopor los gobiernos locales. Su recaudacióncomo ingreso propio municipal, representa elejercicio de un derecho originario sobre elsuelo, por parte del Estado y del Municipio,con rango Constitucional (Brewer-Carías,2001; Vigilanza, 2005; Evans, 1998). Aunquecon menos historia que los impuestos sobreactividades económicas, patentes de indus-tria, comercio y profesiones, tiene orígenes oantecedentes coloniales y republicanos. Seinstitucionaliza como impuesto a la propiedada partir la aprobación de la Ordenanza del 23de julio de 1875 sobre “Impuesto de MediosAlquileres de casas habitadas por sus propiosdueños” en el Distrito Federal de Caracas(CMDF, 1875). Pasa por diferentes diseños ydenominaciones como “Impuesto de frentes”en 1905 (CMDF, 1905), “Impuesto de casas”en 1915 (CMDF, 1915), e “Impuesto predialurbano” en 1941 (CMDF, 1941). Su denomi-nación actual, de rango Constitucional, es la

de “Impuesto sobre Inmuebles Urbanos”(IIU), desde 1947 (ANC, 1947). Los impues-tos por “Contribución especial por plusva-lías”, y la “Contribución por Mejoras”, esta-blecidos en la Ley Orgánica del Poder PopularMunicipal vigente (ANRBV, 2005), han teni-do ninguna o excepcional aplicación.

El impuesto sobre actividades económi-cas de Industria, Comercio y Servicios, y lastransferencias tales como el situado constitu-cional y otros fondos especiales, tienen nota-blemente mayor relevancia que el IIU en el pre-supuesto de los ayuntamientos venezolanos.Sin embargo, el primer impuesto tiene típica-mente efectos de ineficiencia sobre las activi-dades económicas, mientras que la fuente sub-sidiaria nacional, aunque indispensable, acen-túa tendencias contrarias a la autonomía presu-puestaria local, sin necesariamente estimular laeficiencia y la corresponsabilidad fiscal. Por elcontrario el creciente financiamiento centrali-zado ha reforzado la cultura rentista depen-diente de municipios y regiones. Asimismo re-sulta en gobiernos locales presupuestariamentevulnerables, por la transmisión de la volatilidadde los precios petroleros a las transferencias(Niculescu y Moreno, 2010).

La optimización de la recaudación y ellogro de objetivos extra fiscales de equidad,eficiencia y desarrollo urbanístico posibles através de este tributo, exige comprender la na-turaleza y el desempeño del impuesto.

Para ello se ha propuesto revisar tantoantecedentes históricos de la legislación asocia-da al tema, como la recaudación reciente, funda-mentalmente a partir del proceso de descentrali-zación político administrativa seguido en el paísen las últimas décadas y según la disponibilidadde datos. La investigación comprende asimismoel examen de teorías económicas, tributarias, yurbanísticas pertinente a la modelación del ins-trumento para su evaluación. No se incluyen as-

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pectos influyentes de tipo administrativo o decultura tributaria dentro del alcance del traba-jo, ya que este se centra en variables propiasde diseño y comportamiento del tributo: baseimponible, alícuotas, exenciones, recauda-ción. Se revisan también experiencias interna-cionales recientes, a través de la respectiva le-gislación, portales virtuales de ayuntamien-tos, y otros documentos, con el fin de indagarsobre alternativas de diseño del impuesto amodo referencial. Ello no implica la aplica-ción directa al caso local, dadas las diferenciascontextuales, sino la consideración de alterna-tivas, similitudes y diferencias.

1. Teoría tributaria, teoríaeconómica, y teoría urbana.Relación con el impuestopredial urbano

Entre los aspectos fundamentales queaborda la teoría tributaria, está la clasificaciónde los impuestos, y el estudio de sus efectos deequidad y eficiencia. En el caso predial, ellodepende básicamente del tratamiento de la baseimponible de naturaleza inmobiliaria, de lasalícuotas y de las exoneraciones establecidas.

Los efectos de equidad, se asocian a losprincipios de beneficio, capacidad de pago, yprogresividad. Los individuos deben pagarimpuestos proporcionales a los beneficios re-cibidos de los programas públicos. El pagotambién debe relacionarse con la riqueza delcontribuyente. Contribuyentes con igual nivelde riqueza deben contribuir en igual propor-ción (equidad horizontal). En el caso del im-puesto predial, siendo la base imponible laconstituida por el valor de los inmuebles enpropiedad de los contribuyentes, estos princi-pios se aplican bien como proporcionalidadentre el impuesto y el valor de la base imponi-ble, entendida como indicador de riqueza,

(progresividad o equidad vertical). Tambiénse entiende en el caso predial, el pago igualmonto por valores similares de inmuebles, y lanecesaria igualdad entre los valores de tasa-ción oficial de los inmuebles y los valores pro-medio de mercado.

Los impuestos indirectos, que gravan elconsumo de bienes y servicios, no suelen favo-recer la progresividad, mientras que los tribu-tos directos, que gravan el ingreso de los indivi-duos, permiten potencialmente obtenerla. Elimpuesto predial puede clasificarse como unimpuesto directo sobre el patrimonio inmobi-liario, asumiendo que los valores de los inmue-bles representan el nivel de riqueza y la capaci-dad tributaria de sus propietarios. Esto deriva-ría en la progresividad intrínseca del impuesto,sin embargo, se exige la definición de alícuotasdiferenciadas con fines de equidad, pues, la an-terior interpretación resulta relativa en el casoresidencial. Las familias más pobres, inviertenuna proporción mayor de sus ingresos en vi-vienda, por lo tanto, una única tasa de impuestopredial es más onerosa para estas familias, cu-yas residencias constituyen su único y mayorpatrimonio. Adicionalmente, la correcta valo-ración de las edificaciones, depende de siste-mas de catastro muchas veces limitados, espe-cialmente en zonas residenciales de menoresrecursos (De Cesare, 2002).

La equidad horizontal, puede lograrsetambién, cuando se privilegian las valuacionesindividuales y no los tramos o bandas de valor,o al evitarse los intervalos de valor y de tarifaspoco escalonados, que producen saltos despro-porcionados en el pago, para los inmueblescuyo valor se acerca a los extremos de dichosintervalos, aunque estas bandas pueden resul-tar más simples y económicas al presupuestolocal. Debe también considerarse, que las tari-fas diferenciadas por estratos de ingresos espe-cializados, con factores de ponderación por

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rangos de superficie construida, independien-tes del valor catastral individual del inmueble,pueden promover conductas de segregaciónsocial-espacial, pues los residentes tratarán demantenerse en las zonas de baja tarifa, inde-pendientemente de que mejoren sus ingresos,impidiendo así la clara redistribución fiscal.La equidad vertical y horizontal del impuestopredial, también se verifica, cuando hay unaretribución paulatina de las mejoras (benefi-cios o externalidades positivas) realizadas porel sector público, que el propietario debe can-celar en montos de impuesto proporcional-mente mayores, en la medida en que se favo-rezcan sus propiedades y el valor de la baseimponible, permitiendo la redistribución a tra-vés de la acción pública. En cambio, el debili-tamiento de política de recaudación, puedederivar en una menor capacidad de gasto pú-blico local, escasez de suelo urbanizado y au-mento de precios, provocando la exclusión delos estratos de población más pobres.

El impuesto predial suele aplicarse alvalor compuesto de edificación y terreno decada inmueble. El impuesto al componenteedificado produce inequidades en zonas po-bres con densidades unifamiliares medias aaltas, en la medida en que el valor de lo edifi-cado es superior en proporción al valor delsuelo ocupado respecto a otras zonas; mien-tras tanto, en zonas de baja densidad residen-cial y altos ingresos, o en zonas de desarrollosmultifamiliares, las proporciones de pago porfamilia serían inferiores. En contraste, si sólose considera el valor del suelo, los inmueblesresidenciales de alta densidad, verían sus ero-gaciones disminuidas en proporción a los dedensidad menor (Morales, 2004).

En términos de eficiencia económica,los modelos de optimización tributaria estu-dian las tasas con menor impacto sobre elequilibrio de los mercados agregados: cuando

se imponen tasas sobre bienes de capital dealta elasticidad, se causa mayor distorsióneconómica resultando menor el valor óptimode las tasas. Se produce el desplazamiento delimpuesto hacia los factores de producción(desplazamientos hacia atrás), o hacia el con-sumo (desplazamientos hacia delante), afec-tando el nivel de la producción, los precios y elacceso a los bienes.

Cuando la oferta de un bien es perfecta-mente elástica o la demanda perfectamenteinelástica al precio, la incidencia de un im-puesto recae en el consumidor, pues el preciose elevará en la cuantía del impuesto. En cam-bio, el impuesto incidirá totalmente en losproductores, si se trata de bienes de oferta ine-lástica. En este caso su aplicación apenas in-fluirá en el consumo (excedente del consumi-dor) y en la producción, en combinación conel diseño de impuestos progresivos sobre larenta. El impuesto predial urbano también de-sestimula la retención de la tierra por parte delpropietario y recupera la renta, que en casocontrario, se transferiría al gobierno centralvía impuestos a la riqueza, en detrimento demetas de descentralización.

La neutralidad del impuesto predial seapuntala, cuando es aplicado sólo la renta delterreno o “impuesto sólo suelo” (excluyendomejoras o edificaciones), en tanto que la tierraes un bien de oferta típicamente inelástica alprecio (no así la inversión de capital edifica-do). Esta opción parece además tener impactopositivo en el crecimiento económico de me-diano y largo plazo, a la par que favorece a ladisminución de los valores de la tierra, sintransmisión de efectos a los consumidores(salvo situaciones especiales), e incluso con-tribuye al aumento de la recaudación (Perló,1999; Cohen y Coughlin, 2005).

Desde un punto de vista restringido a laeficiencia urbanística, el “impuesto sólo sue-

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lo” permite cumplir políticas urbanas de den-sificación o criterio del “mejor y más altouso”, mediante el establecimiento de alícuotascrecientes en el tiempo, para terrenos vacanteso subutilizados, particularmente al valor delsuelo descontados los equipamientos, presio-nando al propietario a su pronto desarrollo, yevitando el aumento de efectos de escasez enlos precios.

El impuesto sobre edificaciones impac-ta en la eficiencia del mercado, incluso en ma-yor grado que los impuestos sobre otros facto-res como el salario o el capital, los cuales setrasladan finalmente al factor suelo, desestimu-lando el desarrollo de zonas vacantes o de bajadensidad, y reduciendo la inversión. Esto a suvez puede distorsionar la provisión de serviciospúblicos locales cuando las autoridades abatenlas tasas de impuesto sobre edificaciones, conel fin de aminorar la caída de la inversión.

La eficiencia del impuesto predial, estambién relativa a condiciones de regulaciónurbanística. Bajo zonificación estricta, la lógi-ca de la eficiencia, estimularía a los promoto-res a desarrollar los terrenos subutilizadosante la imposición con alícuotas crecientes(Glaeser et al., 2006). Esto puede traer contra-dicciones con objetivos de equidad en térmi-nos del desplazamiento de los residentes po-bres asentados en “zonas de transición” cen-trales, y del aumento de las expectativas sobreel precio del suelo. Ante una política generali-zada de densificación de la ciudad, el impactosobre la planta de valores del suelo sería relati-vamente uniforme, y podría ser una alternati-va al aumento del precio de la tierra por ex-pansión en tierras marginales no equipadas,proceso dominante en nuestras ciudades. Enpresencia de regulación del suelo, esta esta-blece las bases de la valoración anticipada,adicionalmente al estímulo al pronto desarro-llo inducido por el impuesto. La municipali-

dad debe poder también anticipar, este impac-to en los valores catastrales, tomando en cuen-ta la segmentación espacial, y la dinámica decapitalización de inversiones.

Es posible que las tasas crecientes en eltiempo puedan deprimir más que proporcio-nalmente el precio del suelo central cuando seaplican en forma generalizada, sin hacerlo ne-cesariamente accesible a la población de me-nores recursos, o sin deprimir de modo rele-vante el precio del suelo en zonas pobres, todolo cual depende de las condiciones urbanas lo-cales. Se advierte también que el impuestopredial “sólo suelo”, puede provocar que va-liosas edificaciones comerciales quedenexentas de pago, deteriorando la recaudación.Una opción intermedia es el impuesto a dos ta-sas o “two-tier tax” (Cohen et al., 2005), conalícuotas diferenciadas para suelo y para edi-ficaciones dentro de una propiedad. Esta mo-dalidad, elimina parcialmente efectos de ine-ficiencia por el cobro a edificaciones. La com-pensación en la pérdida de recaudación pormenores impuestos a las edificaciones, depen-diendo de la estructura del mercado inmobi-liario local se lograría aplicando una alícuotasuperior al suelo.

Los subsidios, créditos fiscales, o por-centajes de descuento sobre las alícuotas, labase gravable o los montos de pago, tienen al-gunos efectos de ineficiencia, pues los costosterminan siendo cargados a otros contribu-yentes no exentos, sin mayor dotación públicalocal asociada. Sin embargo es una medidamás efectiva como política de equidad verti-cal focalizada, si se acompaña del cálculo decondiciones especiales individuales para todala base gravable o todos los contribuyentes.Los techos o límites superiores a las alícuotasdel impuesto tienen efectos positivos cuandoel valor de la base gravable es estable. Tiendena generar efectos de inequidad, cuando las

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propiedades que se revalorizan más rápida-mente que otras, obtienen mayor protección,cancelando proporcionalmente menos tribu-tos que propiedades con menor ritmo de valo-ración, o con procesos de desvalorización.Ello además deteriora la base gravable, impul-sando al gobierno local a la distorsión de lasalícuotas para elevar la recaudación.

Una característica importante del mer-cado inmobiliario urbano es su segmentaciónsegún desarrollos formales e informales. Laaplicación de impuestos prediales en zonas in-formales, tiene así efectos que se transmiten so-bre toda la ciudad. La densificación en suelo noservido, y en zonas servidas sin aumentar losequipamientos, genera informalidad inclusodentro de la formalidad, con aumentos genera-les de la planta de valores (Smolka, 2003). Elanuncio de equipamientos o de regularizaciónde la propiedad en zonas informales, tambiéneleva las rentas por expectativas, favoreciendola ocupación ilegal y los efectos de expulsiónde la población de menores ingresos, en zonascentrales auto producidas. La definición aquíde políticas de impuesto predial debe tomar encuenta estas especificaciones.

2. Diseño de variables delimpuesto predial urbano:Referencias en el ámbitointernacional

La experiencia nacional e internacionalpresenta grandes similitudes, aunque desta-can algunas prácticas particulares como laaplicación de impuestos crecientes en el tiem-po, impuestos “sólo suelo”, o las modalidadesde aplicación de alícuotas mixtas a los inmue-bles o “two- tier taxes”, que no están presentesen nuestra legislación actual.

Entre los instrumentos legales, tanto depaíses de alto grado de desarrollo económico,

como de países en crecimiento, particular-mente de América Latina, se adoptan sistemasde valor del mercado de suelo y mejoras,cuantificando los valores de cada categoríaseparadamente. Se separan derechos de pro-piedad sobre suelo y construcciones en Espa-ña (Ley del Suelo; MVGE, 2008), en Francia(Code d’Urbanisme;RF, 2010a y Code Géné-ral des Impôts; RF, 2010b), en el Reino Unido(Council Tax; RU, 1992), en Brasil (Estatutoda Cidade; RFB, 2001) y en Colombia (Ley388 de Desarrollo Territorial; RC, 1997), loque permite la aplicación de otros instrumen-tos fiscales novedosos como la venta de dere-chos de construcción, pero no afecta el carác-ter mixto de la base imponible del impuestopredial. Las clases de valores utilizados en lamayor parte de las experiencias, clasifican laspropiedades de acuerdo a tipologías edificato-rias y factores de localización relativa, concriterios cualitativos.

En latinoamérica, se mantiene tanto latradición de avalúos institucionales masivos opor clases de inmuebles. Excepcionalmente seadmiten auto avalúos, por ejemplo en Colom-bia. En Gran Bretaña, las propiedades se agru-pan según “bandas de valores” que represen-tan subconjuntos, no necesariamente conti-nuos en el espacio, y se estima el impuestocomo una cuota parte del presupuesto localanual, y no por alícuotas sobre el valor impo-nible. En Porto Alegre, Brasil, la Ley 312(PMPA, 1993), establece valores por “divi-siones fiscales” según tramos de valor fiscal ydivisiones espaciales, mientras que en Franciase utiliza una detallada clasificación de suelosy se exige su valoración explícita, separada delas edificaciones.

En general, los métodos de estimaciónde valores son tradicionales (no econométri-cos). Incluyen la consideración de ventas com-parables, capitalización de rentas, y costos de

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reposición de las construcciones. En España,la valoración se refiere al uso y edificabilidaddel inmueble, y a la dinámica del mercado;para suelo no desarrollado, se aplica el “valorresidual estático” (sin tratamiento de valoresequivalentes), según las variables urbanasasignadas de origen; en caso de ejecución deobras públicas o de cambios de zonificación,se aplican “valores de repercusión” o inciden-cias por usos, calles o polígonos urbanísticos,prefijados por la ley, con correcciones poratributos y usos sociales (MEHGE, 1993). EnFrancia, se aplican actas locales de valoriza-ción según precios de alquiler, valor de mer-cado o apreciación directa, y los inmuebles seclasifican según tipologías, usos y atributos.

Los períodos de revalúo van en generalentre 3 y 6 años, a veces anuales o a convenien-cia (McCluskey, 2001). Según el Código deRentas Internas de los Estados Unidos (EEUU,1986), en las ciudades norteamericanas, seaplican índices de actualización generales, co-rregidos por procesos de cambio urbano locali-zados, y en España las “ponencias de valores”de los Ayuntamientos. En el Reino Unido, elsistema de bandas de valores justifica la pocafrecuencia de actualizaciones de la base impo-nible, pues sólo interesa la posición relativa delos inmuebles dentro de las bandas. En Francia,todos los valores parten de una base catastralrealizada en el año 1970, sobre la cual se apli-can tanto tasas de actualización específicaspara cada localidad como un coeficiente de re-valorización nacional. En las localidades brasi-leñas, las actualizaciones se realizan medianteíndices locales de revalorización de los inmue-bles, y se indexan anualmente con base en el Ín-dice Nacional de Precios al Consumidor.

Las alícuotas del impuesto predial engeneral, varían desde valores cercanos al 0%hasta el 6%, salvo en casos de políticas focali-zadas o con grandes márgenes de descuento

sobre el valor de la base imponible, con alí-cuotas superiores. En España, la alícuota má-xima permitida es del 1,10% para terrenos ur-banos y 1,30% para inmuebles especiales, y elmínimo de 0,4%. Para las ciudades francesas,las alícuotas son elevadas, pero se parte de unvalor de la base imponible o valeur locative,disminuido en 50% para tomar en cuenta gas-tos de mantenimiento y otros en que incurriríael propietario del inmueble; se establecen ade-más tasas diferenciadas para terrenos edifica-dos y no edificados (proprietés bâties et nonbâties), a diferencia de la experiencia norte-americana de impuestos a dos tasas para cadacategoría, aún dentro de una misma propiedad(two-tier tax), citado anteriormente.

Cada país aplica generalmente mayo-res tasas los usos empleadores, a las porcionesde valor más elevadas de los inmuebles y a losterrenos no desarrollados. En Bogotá, las alí-cuotas son notablemente menores, y van de9,5 por mil en el caso residencial, hasta 15 pormil en el caso de usos financieros, o 33 por milpara predios urbanizados no edificados. EnEspaña, se discriminan alícuotas menores portamaño poblacional menor de los municipios.La ciudad brasileña de Porto Alegre, ha esta-blecido alícuotas que van desde el 0,85% parainmuebles residenciales, para los inmueblescomerciales es del 1,1%, y va del 1% hasta el6% para terrenos. Ahora bien, en este país des-taca el establecimiento de alícuotas crecientesen el tiempo para terrenos vacantes o subutili-zados en áreas de urbanización y ocupaciónprioritarias, según ley nacional (RFB, 2001),donde las tasas máximas alcanzan hasta un30%, so pena de expropiación al cabo de 2años sin desarrollo de la parcela. Esta modali-dad, supone el desarrollo compulsivo, favore-ciendo procesos de densificación urbana y au-mento de la oferta inmobiliaria.

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La experiencia internacional, tambiénmuestra exenciones, exoneraciones y desgra-vámenes, límites a la actualización de valorescatastrales, límites al pago de tributos, y crédi-tos fiscales. Esto se aplica especialmente a es-tablecimientos públicos, a los privados sin fi-nes de lucro, a bienes inmuebles residenciales,a sedes diplomáticas, y a sedes religiosas. EnNorteamérica, los diferimientos de pago direc-tos son aplicados especialmente a los residen-tes de bajos ingresos, cuya deuda deben final-mente honrar con intereses; también se limitanlas revalorizaciones, a un máximo de 2% inte-ranual. Para personas de edad avanzada, seaplican alivios en condominios y cooperativas,según ingresos y gastos familiares estimados.En el Reino Unido se ofrecen descuentos paraviviendas que requieren reparaciones mayores,o durante el primer año de construcción, vi-viendas vacantes, y a casas de residentes en tu-gurios. En Brasil se exime del impuesto prediala los inmuebles residenciales por debajo de unvalor mínimo de mercado, y en Colombia seexonera del pago a los inmuebles de las Juntasde Acción Comunal, y otros similares.

3. Caracterización preliminardel IIU en la ciudad de Caracas:Recaudación y diseño.

La recaudación actual del IIU en el ám-bito de estudio, muestra un descenso marcadoen términos absolutos y relativos en los últi-mos años, lo que se corrobora en la explora-ción documental. Por ejemplo, en el Munici-pio Libertador, Distrito Capital, la proporcióndel IIU respecto a los ingresos totales anualesen términos reales, entre 2002 y 2010, dismi-nuyó desde un 4,01% a un 0,93%, de acuerdoa los datos a los cuales pudo tenerse acceso(Gráfico 1 y Tabla I).

En el caso del Municipio Sucre, al este dela ciudad, la proporción del IIU respecto a los in-gresos totales, entre 1990 y 2010 disminuye de7,31% a 1,68% (Gráfico 2 y Tabla II).

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2002 2004 2006 2008 2010

Fuente: Elaboración propia. 2010.

Gráfico 1. Proporción del IIU,respecto a ingresos totales recaudados.Municipio Libertador, Distrito Capital,

Distrito Metropolitano de Caracas,2002 a 2010 (%).

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1990 1995 2000 2005 2010

Fuente: Elaboración propia. 2010.

Gráfico 2. Proporción del IIU,respecto a ingresos totales recaudados.

Municipio Sucre, Edo. Miranda,Distrito Metropolitano de Caracas ,

1990 a 2010 (%).

Las ordenanzas de impuestos sobreinmuebles urbanos vigentes en Baruta (AMB,2007), Chacao (AMCH, 2009), Libertador(AMBL, 2008), y Sucre (AMS, 2007), siguenen general la tradición occidental, a pesar delas diferencias contextuales. Aplican indica-dores económicos generales como la medidade unidad tributaria (UT) para la actualizaciónmasiva de valores catastrales, que no reflejanla dinámica de precios según la segmentaciónespacial del mercado. El estudio de variablestécnicas y sociales que condicionan el instru-mento, y sus incidencias en cuanto a políticasurbanísticas, de equidad y eficiencia, tambiénson relativamente desatendidos. Se mantie-nen formas tradicionales como exenciones fo-calizadas con objetivos de equidad, más biende naturaleza discrecional.

Los derechos sobre suelo y edificacio-nes, se consideran unificadamente como he-

cho imponible, aunque su valoración se reali-za con cálculos separados según establece lalegislación nacional. Se impone por ley elavalúo masivo (ANRBV, 2000; ANRBV,2002), que generalmente se aplica por seg-mentos espaciales definidos cualitativamente.Las ordenanzas locales establecen límites alos valores de la base imponible de acuerdo aluso, la edad o el valor catastral de los inmue-bles, pero no limita otras variables de diseñocomo en otros países.

El estímulo al desarrollo de edificacio-nes en parcelas vacantes, se propicia mediantela aplicación de alícuotas menores durante lasobras. Esto es contrario al criterio de tasas cre-cientes en el tiempo establecido en Brasil, quetambién se incluyó en Caracas en instrumen-tos previos. De hecho en la Ordenanza de IIUdel Municipio Libertador, Gaceta MunicipalN° 13.954 del 22 de enero del año 1973, se es-

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Tabla I. Proporción del IIU, respecto a Recursos totales recaudados. MunicipioLibertador, Distrito Capital, Distrito Metropolitano de Caracas , 2002 a 2010

(MM de Bs. de 2010).

Año 2002 2003 2004 2005(1) 2006 2007(1) 2008 2009 2010

Recursos recaudados 1.064 1.199 1.393 1.784 2.013 2.498 2.563 2.428 2.126

IIU recaudado 42,67 29,43 27,90 30,06 30,52 27,45 22,92 24,04 19,88

Proporción del IIU 4,01% 2,45% 2,01% 1,68% 1,52% 1,10% 0,89% 0,99% 0,93%

Fuente: Elaboración propia. 2010, con base a información de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador. 2010.

Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT); y Memoria y Cuenta disponibles.

(1) Estimación propia.

Tabla II. Proporción del IIU, respecto a Recursos totales recaudados.Municipio Sucre, Estado Miranda, Distrito Metropolitano de Caracas, 2002 a 2010

(MM de Bs. de 2010).

Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Recursos recaudados 531 489 555 866 886 891 893 1.074 1.128

IIU recaudado 13,66 12,38 12,92 17,55 19,83 20,44 17,13 20,12 18,99

Proporción del IIU 3,14% 2,99% 3,22% 3,18% 2,82% 2,63% 2,14% 2,03% 2,13%

Fuente: Elaboración propia. 2010, con base a información de la memoria y cuenta de la Alcaldía del Municipio Mu-

nicipio (2010).

tablecían alícuotas crecientes en el tiempo aterrenos vacantes re zonificados, hasta que severificara el inicio de desarrollo. Esta disposi-ción permaneció vigente hasta el año 1977; lastasas se incrementaban hasta un máximo de 60por mil durante cinco años sucesivos. La Or-denanza del año 1973, también favoreció rela-tivamente el uso de estacionamiento, asignan-do una alícuota menor a los terrenos sin edifi-caciones destinados a esta actividad, lo cualdenota una política urbanística sustentada enla aplicación del IIU. Cabe destacar que estaordenanza, y la aprobada fue realizada con elapoyo de la extinta Oficina Metropolitana dePlaneamiento Urbano (OMPU) de Caracas.

Las ordenanzas locales también suelenaplicar tasas mayores a los usos comerciales,y menores a los residenciales. En general lasalícuotas no sobrepasan el 1,05%. Se exone-ran o se establecen exenciones focalizadas (ainmuebles de propiedad pública, templos yembajadas, entre otros), y a grupos (personasmayores en vivienda principal, o contribuyen-tes que demuestren situación económica pre-caria), lo que deja sujetas a discrecionalidad laaplicación de estas políticas de equidad delimpuesto. Predomina un diseño tradicional devariables y mecanismos de exenciones y des-cuentos en valores imponibles de hasta el 80%en el caso residencial. Según se determinó enlas entrevistas realizadas en las diferentes Al-caldías, los esfuerzos por el aumento de recau-dación se limitan a la optimización de proce-dimientos de cobro, o al ajuste de alícuotas yexenciones, así como a algunos avances res-pecto a la digitalización de la base catastral.No se evidenciaron políticas de trabajo con-junto entre las distintas instancias para la defi-nición de variables, salvo en los temas físico-catastrales. En cuanto a metas de progresivi-dad, las ordenanzas reconocen este objetivo a

través de exoneraciones y rebajas como lasmencionadas, pero se aplican tasas diferencia-das, incluso crecientes, por tramos de valor delos inmuebles, asumiendo que éste representala capacidad de pago del contribuyente.

4. Reflexiones finales

La relevancia del IIU en el ámbito de es-tudio seleccionado, ha disminuido en los últi-mos años por razones a investigar debido a suimpacto negativo en las finanzas locales. Lasordenanzas no se orientan expresamente al lo-gro de objetivos de equidad, eficiencia econó-mica, y planificación urbana, puesto que no seutiliza ni el diseño ni los estudios complemen-tarios y recomendables para estos fines. El es-tudio de atributos de la base imponible, la es-tructura urbana e inmobiliaria local, los méto-dos de valoración, estudios socio económicos,y pruebas de modelación general del IIU, per-mitirían evaluar y aprovechar todo su poten-cial. La optimización daría además soporte alfortalecimiento del presupuesto municipal, conbase en estimaciones acertadas de ingresos eimpactos. Se espera hacer con este estudio unaporte al conocimiento y difusión del tema enel país, así como estimular el fomento de nue-vas líneas de investigación.

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