Actos y Procedimientos Administrativos (Nivel...
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Actos y Procedimientos Administrativos (Nivel Medio)
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Actos y Procedimientos Administrativos (Nivel Medio)
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CÓDIGO: F12_00050
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PRÓLOGO
La profunda experiencia de profesionales dedicados a la enseñanza ha
hecho posible la elaboración de este manual. Se caracterizan por su
hondo conocimiento sobre las necesidades del alumnado, por el uso de
una innovadora metodología de aprendizaje así como por aplicar
diferentes técnicas de motivación garantizando de este modo el éxito de
la formación que imparten.
El propósito de este manual es el de ser una guía útil para el aprendizaje,
siendo eminentemente práctica y didáctica.
La estructura del manual en módulos, temas y epígrafes facilita la
comprensión de los contenidos, que pueden estar apoyados por
ilustraciones, esquemas, resúmenes, bibliografía, glosario,…
Además, también puede incluir diferentes tests, cuestionarios de
evaluación, actividades o casos prácticos con el objeto de que el alumno
asimile los conceptos teórico-prácticos del curso.
Para lograr la calidad educativa se ha precisado del asesoramiento de
pedagogos, profesionales de la enseñanza y expertos conocedores en
cada una de las disciplinas, con el objeto de que el resultado final sea
óptimo y el más apropiado a las necesidades educativas.
Desde la humildad del formador, queremos aportar a este apasionante
mundo en el que vivimos, caracterizado por profundos cambios
tecnológicos, de mentalidad y de actitud ante los acontecimientos,
herramientas que faciliten la adaptación a un futuro condicionado por el
cambio continuo.
Por último, agradecer la colaboración de todos los compañeros en este
proyecto, sin la cual éste no habría sido una realidad.
prólogo
MÓDULO 1: La Actuación Administrativa
TEMA 1. La Actuación Administrativa en el Ordenamiento Jurídico Español Sometimiento de la Administración al Ordenamiento Jurídico El Ordenamiento Jurídico-Administrativo Formas de la Actividad Administrativa Lo que hemos aprendido Test
TEMA 2. Los Órganos de las Administraciones Públicas y Principios de Actuación Administrativa Los Órganos Administrativos Principios de Organización de los Órganos Administrativos Creación de Órganos Administrativos La Competencia de los Órganos Administrativos Los Órganos Colegiados Lo que hemos aprendido Test
TEMA 3.El Acto Administrativo. Concepto, Clases y Elementos. El Silencio Administrativo. Validez del Acto Administrativo. Ejecución Concepto de Acto Administrativo Clases de Actos Administrativos Elementos de los Actos Administrativos El Silencio Administrativo Validez del Acto Administrativo Ejecución Lo que hemos aprendido Test
TEMA 4.Principios de Actuación Administrativa y Ámbitos Principios de la Actuación Administrativa Formas de la Actividad Administrativa Lo que hemos aprendido Test
MÓDULO 2. La Posición Jurídica de la Administración
TEMA 5. La Posición Jurídica de la Administración División de Poderes La Administración Pública como Persona Jurídica Pluralidad de Administraciones Públicas Lo que hemos aprendido Test
TEMA 6. Las Relaciones Interadministrativas Principio de Lealtad Institucional Instrumentos de Colaboración Lo que hemos aprendido Test
índice
TEMA 7. Responsabilidad de las Administraciones Públicas
Introducción
Ámbito Subjetivo
Ámbito Objetivo
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 8. El Estado Social y Democrático de Derecho Autónomico
Introducción
El Estado de Derecho
El Estado Democrático
El Estado Social
El Estado Autónomo
Lo que hemos aprendido
Test
MÓDULO 3: Las Garantías Formales de la Posición Jurídica del Administrativo
TEMA 9. Procedimiento Administrativo
Principios que Informan el Procedimiento Administrativo
Incoación
Instrucción
Finalización
Recursos Administrativos
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 10. Revisión de Actos en Vía Administrativa y
Reclamaciones Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y Laborales
Revisión de Oficio de los Actos y las Disposiciones Administrativas
Revocación de Actos y Rectificación de Errores
Reclamaciones Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y Laborales
Lo que hemos aprendido
Test
MÓDULO 4: Prácticas de Procedimiento Administrativo
TEMA 11. Recusación
Recusación
Procedimiento para Hacer Valer la Recusación
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 12. Convenios de Colaboración Introducción
Los Convenios de Colaboración
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 13. Inactividad de la Administración Concepto
Inactividad de la Administración y Principio de Legalidad
Tipos de Inactividad
Inactividad Formal de la Administración
Inactividad Material de la Administración
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 14. Subsanación Inicio del Procedimiento
Subsanación de la Solicitud
Otras formas de Inicio del Procedimiento
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 15. Nulidad y Convalidación de Actos Administrativos Introducción
Supuestos de Nulidad
Supuestos de Anulabilidad
Convención, Conservación y Convalidación de Actos Administrativos
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 16. Prescripción y Caducidad Introducción
Prescripción
Caducidad
Lo que hemos aprendido
Test
TEMA 17. Notificación Concepto de Notificación
Requisitos de la Notificación
Lo que hemos aprendido
Test
Glosario Bibliografía Cuestionarios de Evaluación
Actos y Procedimientos Administrativos
módulo 1
La Actuación Administrativa
TEMA 1. La Actuación Administrativa en el Ordenamiento Jurídico
Español
TEMA 2. Los Órganos de las Administraciones Públicas y
Principios de Actuación Administrativa
TEMA 3. El Acto Administrativo. Concepto, Clases y Elementos. El
Silencio Administrativo. Ejecución
TEMA 4. Principios de la Actuación Administrativa y Ámbitos
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Actos y Procedimientos Administrativos
tema 1
La Actuación Administrativa en el Ordenamiento Jurídico Español
Sometimiento de la Administración al Ordenamiento Jurídico
El Ordenamiento Jurídico-Administrativo
Formas de la Actividad Administrativa
Objetivos:
Reconocer qué es el ordenamiento jurídico, en especial, el
ordenamiento jurídico administrativo.
Asimilar las fuentes de nuestros derechos.
Los principios que rigen en nuestro Ordenamiento Jurídico
Administrativo.
Descubrir las formas de la actuación administrativa.
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Sometimiento de la Administración al Ordenamiento Jurídico
Los poderes del Estado necesitan de unos medios, tanto personales como materiales,
que les permitan cumplimentar las funciones que la Constitución Española (CE) les tiene
encomendadas.
El instrumento principal para el logro de esas funciones es la Administración Pública
(AP). Podemos definirla como una organización compleja cuyo objetivo es el de gestionar
la acción del estado con sometimiento a un régimen jurídico particular.
Este régimen jurídico queda asentado ya en la CE, artículos 103 a 107. En estos quedan
plasmados los principios básicos de la organización y el funcionamiento de la AP. Dentro
de los mismos, y en el ámbito que nos ocupa, vamos a centrarnos en el principio
constitucional básico establecido por el artículo 103.1 CE: la Administración se halla
sometida a la ley y al Derecho.
Este artículo conecta de forma directa con el 9.1CE: los poderes públicos quedan
sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
El sometimiento a la ley y al Derecho no significa más que la sujeción al ordenamiento
jurídico: la Administración actúa con respecto a todo el sistema de fuentes de nuestro
derecho: Constitución, normas con fuerzas de ley, reglamentos, principios generales del
derecho,…
La CE contiene una regulación y organización de las fuentes: la ley y sus diferentes
clases (orgánicas, ordinarias, de Pleno, de Comisión, Decretos Legislativos, Decretos-
Leyes, Tratados –de supranacionalidad y ordinarios-, Reglamentos, Convenios colectivos
de trabajo; reservas de Ley orgánica y de Ley ordinaria; distribución de competencias
normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía,
las Leyes básicas del Estado a ser complementadas por las Comunidades Autónomas,
las Leyes estatales de interferencia en el ámbito autonómico).
Y, además, el artículo 1 Código Civil (CC) establece:
Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
1. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
2. La costumbre sólo regirá en defecto de la ley aplicable, siempre que no sea contraria
a la moral o al orden público y que resulte probada.
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de
voluntad tendrán la consideración de costumbre.
3. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
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4. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de
aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del
Estado.
5. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho.
6. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los
asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.”
Como vemos, hay una pluralidad de fuentes; no obstante, las mismas forman un
sistema unitario: el ordenamiento jurídico. Las normas cambian, pero el ordenamiento
jurídico permanece, en tanto permanecen sus principios. Cuando éstos cambian, cambia
también el ordenamiento en su conjunto, aunque no se realice directamente ninguna
operación sobre las normas.
Volviendo al artículo 103.1CE debemos recalcar que el sometimiento al ordenamiento
jurídico es pleno: es decir, no hay zonas ajenas a esta dependencia. Las lagunas que
siempre dejan las normas cuando se consideran aisladamente han de integrarse dentro
de ese complejo unitario y sistemático que es el ordenamiento jurídico, integración que
sobretodo se realiza sobre la base de los principios que lo presiden.
Resulta obvio que el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico va a
conllevar como principal resultado el control de su actuación por jueces y tribunales.
El Ordenamiento Jurídico-Administrativo
El ordenamiento jurídico-administrativo únicamente se compone por disposiciones,
generales o singulares, que se van a estructurar en una pirámide jerarquizada. Aquel
otorga a las AAPP, junto a las prerrogativas de dictar actos administrativos y celebrar
contratos, la de aprobar reglamentos.
La potestad reglamentaria es una potestad unilateral, dentro de la cual la AP goza de un
gran margen de discrecionalidad.
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El Reglamento y la ley se articulan dentro de este Ordenamiento jurídico-administrativo
a través de ciertos principios:
De jerarquía normativa: ordena de forma vertical la fuerza de obligar de las normas;
así una norma superior tiene más fuerza que las inferiores, a las que puede modificar
e incluso invalidar si contradicen a la de superior rango.
Las normas con rango o fuerza de ley se imponen a las normas administrativas, pues
son superiores jerárquicamente. Dado que una ley puede cambiar un reglamento
dictado por la Administración, es evidente que estos han de ajustarse a los designios
de las leyes.
Bajo la jerarquía de las normas encontramos un valor de gran importancia: la
ordenación vertical de las normas es un reflejo de la sumisión del Gobierno y la
Administración a la representación parlamentaria elegida por los ciudadanos.
De competencia: en relación a lo anterior, se desarrolla este principio. Existen ciertas
materias en las que predomina la indiferencia a la hora de regular; en otras sin
embargo, en especial las que afectan a las instituciones básicas del Estado o a los
derechos y libertades de los ciudadanos, esta competencia e legislar se atribuye al
parlamento.
Estamos ante la denominada reserva de ley. En nuestro país, la CE impone que el
núcleo fundamental de determinadas materias se reserva a la competencia del
legislador: reserva material de ley.
La reserva formal de ley se da cuando el legislador opta por asumir esta
competencia; un ejemplo claro lo constituyen el Código Civil o el Código de Comercio:
no existe precepto constitucional que disponga la reserva a favor de ley para estas
ramas del derecho privado, no obstante, es una reserva admitida pues no se concibe
una norma reglamentaria que disponga sobre la libertad o la propiedad.
Normas administrativas REGLAMENTOS
Normas parlamentarias LEYES
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A pesar de las diferencias expuestas no podemos olvidar que el reglamento es un
complemento necesario de la ley; aunque sea como manifestar que la ley resulta
insuficiente. Es su complemento necesario: la ley carece de la densidad normativa
necesaria para ser directamente aplicable antes de la aprobación de su
correspondiente reglamento.
En materias no reservadas a la ley, el reglamento cuenta con un amplio margen de
disposición; a pesar de que siempre ha de encontrarse limitado por los principios
generales del derecho. En aquellas otras que sí lo están, el reglamento no puede
referirse al núcleo esencial de la materia reservada, pues su ámbito de actuación se
dirigirá a cuestiones puntuales: procedimentales, de organización, …
Evidentemente, el reglamento no podrá, en ningún caso, sustituir o regular una
materia de forma distinta a la ley. Su función es la de enriquecer la regulación de una
materia, de ahí que no pueda reproducir las disposiciones de una ley: el desarrollo
normativo de una materia supone añadir a ésta nuevos contenidos normativos no
contemplados expresamente en la ley.
En cuanto al reglamento, puesto en relación con el acto administrativo, si bien son
dos formas de manifestación de la potestad administrativa, se diferencian
fundamentalmente por la vocación de permanencia del primero.
Los reglamentos, al contrario, fortalecen su vigencia y peso con su aplicación.
El ordenamiento jurídico administrativo se completa con las instrucciones y circulares
internas. Dado que las AAPP son organizaciones complejas y jerarquizadas necesitan de
herramientas jurídicas que hagan valer la primacía de unos órganos sobre otros.
En este sentido es ilustrativo el artículo 21 de la Ley 30/1992:
1.- Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón
de los destinatarios o los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de
servicio se publicarán en el periódico oficial que corresponda.
•No es una norma.
•Agota su eficacia jurídica vinculante con
su aplicación o ejecución.ACTO ADMINISTRATIVO
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2.- El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la
validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
Las instrucciones y circulares establecen directrices de funcionamiento: por lo general
contienen criterios interpretativos uniformes de aplicación de las leyes y los
reglamentos.
Son disposiciones administrativas sin eficacia erga omnes: vinculan únicamente a nivel
interno, pues no son de aplicación directa al ciudadano. Sin embargo éstos pueden
invocar las instrucciones para reclamar el buen funcionamiento de la Administración.
La jurisprudencia tiene declarado que, mientras las instrucciones no se aplican
directamente a los ciudadanos, las circulares sí pueden aplicarse directamente y ser
vinculantes para los ciudadanos.
Formas de la Actividad Administrativa
Resulta de especial importancia distinguir en las actividades administrativas entre las
funciones públicas soberanas y los servicios públicos.
Las funciones públicas soberanas son aquellas que implican ejercicio de autoridad y, por
ello, su cumplimiento queda reservado exclusivamente a la Administración.
Los servicios públicos son todas aquellas actividades desarrolladas al margen de la
noción de soberanía y que se concretan en actividades materiales o técnicas prestadas
singularmente, a ciudadanos concretos de forma personalizada (transportes, educación,
sanidad…).
Son muchas las consecuencias que podríamos extraer de esta importante distinción; así,
las funciones públicas soberanas son las funciones esenciales e irrenunciables del
Estado, que justifican su existencia, y sin cuyo ejercicio no podría subsistir.
Además, estas funciones que se prestan universalmente se orientan directamente a la
satisfacción del bien común o interés general de toda la sociedad, por lo que el Estado
tiene una competencia directa, inmediata, propia y específica en estas materias. Recalca
el artículo 103.1 CE que la administración sirve para satisfacer los intereses públicos.
El papel del Estado es directo e inmediato en lo que toca a estos asuntos por estar
implicada la protección de los derechos de todos los ciudadanos. La satisfacción del
interés general es el objetico que justifica y legitima la acción de las AAPP. Cuando se
persigan fines diferentes al interés general los tribunales deben declarar esa actuación
administrativa como contraria a derecho.
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Por el contrario, en lo que toca a la promoción de la bonanza pública, a los servicios
públicos, el papel del Estado es mediato e indirecto, puesto que la prosperidad de una
nación depende del grado de riqueza que sean capaces de crear sus ciudadanos.
Por otra parte, en función de los fines que pretenda alcanzar, la Administración podrá
actuar en régimen de Derecho público o privado.
Finalmente, el criterio más difundido para clasificar las formas de la actividad
administrativa y que atiende a la incidencia de esta actividad sobre los derechos de los
ciudadanos, sobre su posición jurídico o sobre su libertad o patrimonio.
Así, en función de que la administración restrinja, favorezca o amplíe esta esfera
patrimonial o de libertad del ciudadano pueden distinguirse diferentes tipos de actividad:
Actividad de limitación, reguladora e imperativa o de policía: es esta una
actividad fundamentalmente jurídica, hecha de normas o de actos de imperio que
se imponen coactivamente, de una serie de limitaciones, de condicionamientos o
cargas, necesarias para una ordenada convivencia; esta actividad incluye tanto la
acción legislativa como la reglamentaria, con toda su secuela de aplicación
limitadora y coactiva o incluso ablativo como son las órdenes, autorizaciones,
licencias, permisos, prohibiciones, expropiaciones, actividad certificante registral,
gestión de impuestos, actividades de recaudación y toda la acción
complementaria que éstas llevan consigo. Esta es la actividad clásica y esencial
del Estado; a una gran parte de ella se le conoce en el orden administrativo como
actividad de policía.
Actividad de fomento: es un tipo de actividad cuyos caracteres fueron de
estímulo desde fuera y de modo no coactivo sobre las fuerzas sociales, para
imprimir un determinado sentido de la actuación de éstas; esta acción se
desarrolla por cauces jurídicos naturalmente, pero no tiene fundamentalmente
carácter jurídico, sino económico. El Estado actúa mediante estímulos
económicos, de modo no coactivo, sobre las fuerzas sociales, para imprimir en
ellas un determinado sentido. Ejemplos típicos son las subvenciones, las
exenciones fiscales, los créditos, los beneficios de asociación o de concentración,
etc. En todas estas actividades el Estado normalmente no manda sino que ofrece,
y necesita de la colaboración del particular, de la aceptación del particular para
que se llevan a cabo.
Actividad de prestación: positiva de bienes o servicios; estas actividades se
configuran como actividades de las cuales es titular la Administración, esto es,
que están asumidas por ésta como propias y son prestadas al público bien
directamente, bien por delegación (concesión, arrendamiento, concierto o
cualquier otra forma de gestión del servicio).
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Tampoco estas actividades se imponen coactivamente, sino que se ofrecen, pero
la diferencia con las anteriores, consiste en que la Administración actúa aquí
como protagonista y responsable de la acción, como titular de la misma. Son
actividades públicas en sentido propio en el sentido de que la Administración
aparece como su titular en exclusiva, y sólo mediante concesión pueden lo
particular actuar en estos campos. A este grupo pertenecen todos los grandes
servicios públicos (transporte, grandes suministros, comunicaciones, etc.) y la
mayoría de los servicios sociales (seguridad social, sanidad y educación en una
gran medida, etc.)
Actividad de producción de bienes: son actividades en las que el Estado actúa
como un agente más del mercado sin reserva de titularidad, en la producción o
comercialización de bienes. Estas actividades integran lo que la doctrina jurídico-
administrativa ha denominado gestión económica, realizada normalmente en
régimen jurídico-privado y bajo formas jurídico privadas (Empresas públicas). La
diferencia fundamental con las actividades de prestación es que aquí no hay en
rigor prestación de un servicio al público, sino dación de bienes al mercado con
un objetivo de ordenación o reestructuración económica global.
Acción de planificación y programación: en una economía de mercado, los planes
sólo pueden ser vinculantes y coactivos para el sector público e indicativos para
el sector privado. La planificación permite concertar las iniciativas y esfuerzos de
ambos sectores. Las cuantiosas inversiones y las actuaciones de las
Administraciones Públicas no deben realizarse de forma inconexa, no
abandonarse a la improvisación. Han de obedecer a planes cuidadosamente
estudiados por todos los sujetos interesados para orientar el desarrollo
económico y social hacia ciertas prioridades que aseguren la satisfacción de las
necesidades colectivas, es el caso significativo de las enormes inversiones
sociales, como son las infraestructuras, la enseñanza y la investigación, la
sanidad, la ordenación del territorio y el urbanismo…La programación de estas
inversiones permite introducir criterios de racionalidad económica en las
inversiones públicas y coordinar a largo plazo las políticas públicas de cada
sector, mucho más cuando las competencias están distribuidas entre distintas
Administraciones (central, Autonómica, Provincial, Local…). En definitiva, las
características fundamentales de la planificación son: disciplinar la inversión
pública, coordinar las Administraciones y las políticas públicas cara al desarrollo
económico y social y, mediante la aplicación de técnicas prospectivas, brindar
una valiosa información sobre la evolución previsible de la economía a corto y
medio plazo.
Actividad arbitral: es aquella que realiza la Administración Pública cuando decide
controversias o conflictos entre administrados sobre derechos privados o
administrativos. Se da en aquellos casos en que con carácter obligatorio o por
sumisión voluntaria de las partes, los órganos de la Administración resuelven
controversias entre los administrados. Así ocurre, entre otros casos, cuando el
ordenamiento confiere a la autoridad laboral la potestad de dictar laudos de
obligado cumplimiento para los trabajadores y empresarios.
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La actividad administrativa ha de someterse a ciertos controles. La Administración está
obligada a motivar las decisiones que cambien los criterios aplicados con anterioridad.
Con ello se procura evitar la discrecionalidad de la Administración.
Constitucionalmente queda impuesto por el artículo 106.1, pues establece la obligación
de los tribunales de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
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LO QUE HEMOS APRENDIDO
Los poderes del Estado necesitan de unos medios, tanto personales como
materiales, que les permitan cumplimentar las funciones que la Constitución
Española (CE) les tiene encomendadas.
El instrumento principal para el logro de esas funciones es la Administración
Pública (AP). Podemos definirla como una organización compleja cuyo objetivo es
el de gestionar la acción del estado con sometimiento a un régimen jurídico
particular.
Artículo 103.1 CE: la Administración se halla sometida a la ley y al Derecho.
Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los
principios generales del derecho.
Hay una pluralidad de fuentes; no obstante, las mismas forman un sistema
unitario: el ordenamiento jurídico.
El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico va a conllevar
como principal resultado el control de su actuación por jueces y tribunales.
El ordenamiento jurídico-administrativo únicamente se compone por
disposiciones, generales o singulares, que se van a estructurar en una pirámide
jerarquizada.
La potestad reglamentaria es una potestad unilateral, dentro de la cual la AP goza
de un gran margen de discrecionalidad.
El Reglamento y la ley se articulan dentro de este Ordenamiento jurídico-
administrativo a través de ciertos principios: de jerarquía normativa y de
competencia
el reglamento es un complemento necesario de la ley; aunque sea como
manifestar que la ley resulta insuficiente. Es su complemento necesario
Evidentemente, el reglamento no podrá, en ningún caso, sustituir o regular una
materia de forma distinta a la ley. Su función es la de enriquecer la regulación de
una materia
En cuanto al reglamento, puesto en relación con el acto administrativo, si bien
son dos formas de manifestación de la potestad administrativa, se diferencian
fundamentalmente por la vocación de permanencia del primero.
El ordenamiento jurídico administrativo se completa con las instrucciones y
circulares internas
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Las funciones públicas soberanas son aquellas que implican ejercicio de
autoridad
Su cumplimiento queda reservado exclusivamente a la Administración
Los servicios públicos son todas aquellas actividades actividades materiales o
técnicas prestadas singularmente a ciudadanos concretos de forma personalizada
(transportes, educación, sanidad…).
Estas funciones que se prestan universalmente se orientan directamente a la
satisfacción del bien común o interés general de toda la sociedad, por lo que el
Estado tiene una competencia directa, inmediata, propia y específica en estas
materias.
El papel del Estado es directo e inmediato en lo que toca a estos asuntos por
estar implicada la protección de los derechos de todos los ciudadanos
En función de los fines que pretenda alcanzar, la Administración podrá actuar en
régimen de Derecho público o privado.
La actividad de la AP se clasifica en: actividades de limitación o de policía,
actividad de fomento, actividad de prestación, de producción de bienes, acción de
planificación y programación y actividad arbitral.
La actividad administrativa ha de someterse a ciertos controles.
Constitucionalmente queda impuesto por el artículo 106.1, pues establece la
obligación de los tribunales de controlar la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Las actuaciones de ejecución de las resoluciones que limiten los derechos de los
administrados no podrán iniciarse en tanto no se haya adoptado previamente una
resolución que sirva de base jurídica a dicha ejecución.
Los medios con los que cuentan las AAPP para la ejecución forzosa son los
siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas
y compulsión sobre las personas.
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ANOTACIONES
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El Ordenamiento Jurídico es:
Una suma o agregado de normas.
Una unidad con vida propia, independiente y distinta de las propias normas.
La Constitución y la ley.
2. Los principios informadores del sistema de fuentes son:
Legalidad, publicidad, jerarquía normativa, irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos y certeza y seguridad
jurídica.
Legalidad, eficacia, publicidad, concentración.
Legalidad, publicidad, coordinación, concentración, eficacia.
3. El Reglamento es una norma creada directamente:
Por el Poder Legislativo.
Por el Poder Ejecutivo.
Por la Administración.
4. El acto administrativo se diferencia del reglamento:
Por la vocación de permanencia del primero.
Porque el acto administrativo no es una norma.
Ambas respuestas son correctas.
5. Las funciones públicas soberanas:
Implican el ejercicio de la acción administrativa por la Administración.
Implican el ejercicio de autoridad.
Implican el ejercicio por el administrado de acciones administrativas.
6. La actividad de policía se concreta en:
Autorizaciones, licencias, expropiaciones, etc.
Subvenciones, créditos, etc. Sanidad, educación, etc.
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Actos y Procedimientos Administrativos
tema 2
Los Órganos de las Administraciones Públicas y Principios de Actuación Administrativa
Los Órganos Administrativos
Principios de Organización de los Órganos Administrativos
Creación de Órganos Administrativos
La Competencia de los Órganos Administrativos
Los Órganos Colegiados
Objetivos:
Reconocer cuales son los órganos administrativos.
Asimilar los tipos de órganos administrativos.
Conocer qué requisitos son necesarios para su existencia.
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Los Órganos Administrativos
La organización interna de cualquier Administración Pública se descompone en
determinadas unidades que se denominan órganos administrativos, a los que se les
asigna una parte de las competencias que son propias de dicha Administración; del
mismo modo, se distribuyen a sus órganos derechos materiales y personales. Los
distintos tipos de órganos administrativos que existen, se clasifican según diferentes
criterios:
Según que los órganos administrativos estén previstos en la Constitución Española o no,
pueden ser:
• Órganos administrativos constitucionales (por ejemplo, el Consejo de Ministros
regulado en el artículo 98 de la Constitución Española o el Consejo de Estado).
• Órganos administrativos no constitucionales (por ejemplo, el rector de una
Universidad).
Según el número de titulares por el que el órgano administrativo esté compuesto, se
distingue entre:
• Órganos administrativos unipersonales o individuales, que son aquellos que se
integran por una sola persona, (por ejemplo: Delegado del Gobierno, rector de
Universidad ...).
• Órganos administrativos colegiados, que son aquellos que están formados por un
colegio o pluralidad de personas (por ejemplo: Pleno de los Ayuntamientos,
Juntas de facultad de Universidad).
Según tengan o no los titulares del órgano administrativo carácter democrático, se
distingue entre:
• Órganos administrativos representativos, que son aquellos donde los titulares se
hayan legitimados por la elección directa por un cuerpo electoral (por ejemplo: los
Concejales del Ayuntamiento)
• Órganos administrativos no representativos, que son aquellos donde los titulares
no se hayan legitimados por la elección de un cuerpo electoral (por ejemplo: los
vicerrectores de una Universidad, que son elegidos por el propio rector; los
Ministros, que son elegidos por el Presidente del Gobierno)
Según que la competencia del órgano administrativo se extienda a todo o parte del
territorio nacional, se distinguen entre:
• Órganos administrativos centrales: son aquellos que su actuación se extiende a
todo el territorio nacional.
• Órganos administrativos locales o periféricos, que son aquellos cuya función se
encuentra limitada por sus fronteras (por ejemplo: Delegado del Gobierno,
Alcalde)
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Según el tipo de funciones que desempeñan los órganos administrativos, se distinguen:
• Órganos de gestión, que son los que desempeñan funciones de este tipo; son los
que actúan u ordenan.
• Órganos administrativos de consulta: son los que desempeñan funciones de
consulta o de información.
• Órganos de control, que son aquellos cuyas funciones son la vigilancia de los
otros órganos administrativos (y en especial, los de gestión).
Principios de Organización de los Órganos Administrativos
La organización administrativa está presidida por unos principios reconocidos
explícitamente en el ordenamiento jurídico. Se diferencian dos tipos de principios:
Aquéllos que regulan las relaciones entre los distintos órganos de una misma
administración, estos son:
o Competencia.
o Jerarquía.
o Desconcentración.
o Colegialidad.
o Coordinación.
o Eficacia.
o Buena fe.
o Confianza legítima.
Estos principios están reconocidos en los artículo 103.1 de la Constitución y 3.1 de la
Ley 30/92; ésta última ha sido modificada por la Ley 4/99 del 13 de Enero, la cual ha
incluido los dos últimos principios.
Otros principios son aquéllos que atienden a las relaciones entre las
Administraciones Públicas; estos principios son iguales a los citados, sólo que en
su proyección intersubjetiva:
o Competencia.
o Coordinación.
o Descentralización.
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o Autonomía.
o Lealtad institucional.
Estos principios que se refieren a las Administraciones Públicas, se encuentran
regulados en el artículo 4 de la Ley 30/92. Con la modificación hecha por la Ley 4/99, se
incluyó el último principio de los citados.
Creación de los Órganos Administrativos
Dentro de su ámbito de competencia, cada una de las Administraciones públicas deberá
delimitar los órganos administrativos que las conforman, así como las unidades
administrativas que correspondan a cada especialidad derivada de su organización. En
este sentido se pronuncia el artículo 11.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Para crear estos órganos administrativos, se exige de la Administración el cumplimiento
de los requisitos siguientes:
Será necesario que se determine su forma de integración en la Administración
Pública de que se trate.
Será necesario establecer su dependencia jerárquica.
Deben delimitarse sus funciones y competencias.
Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
La Ley 30/1992, delimita también en sentido negativo esta facultad de creación de
órganos administrativos estableciendo en su artículo 11.3 la prohibición de duplicar
órganos ya existentes sin suprimir o restringir debidamente las competencias de los
primeros.
La Competencia de los Órganos Administrativos
El Derecho Administrativo es el derecho que atiende al estudio de aquellas normas
jurídicas que dentro del orden jurídico se refieren a la Administración.
El Derecho Administrativo es el derecho que regula la organización, funcionamiento y
relaciones entre las distintas Administraciones Públicas.
Dentro del Derecho Administrativo destacan las normas de organización, como por
ejemplo aquellas que crean, modifican o extinguen, normas que regulan las
competencias de las distintas Administraciones Públicas....
21
Las normas de organización:
Existen en Derecho Administrativo y en otras disciplinas jurídicas, como por
ejemplo en derecho. civil, las normas de tutela...; en derecho canónico, las que
regulan la Iglesia...
El rango formal puede ser de distintos tipos: normas de organización
constitucional (previstas en la Constitución); normas de organización de rango
legal; normas de organización de rango reglamentario.
La potestad organizativa es la posibilidad de toda Administración de configurar su propia
estructura; es decir, de autorganizarse. La atribución de autoorganización de las
Administraciones Públicas es un principio general de derecho y además está reconocido
en el artículo 11.1 de la Ley 30/1992.
La competencia de un órgano administrativo es el conjunto de funciones que le han sido
atribuidas por el ordenamiento jurídico, es decir, la capacidad que tiene ese órgano para
llevar a cabo las funciones que se le han concedido. La competencia supone la
habilitación previa y necesaria para que el órgano administrativo pueda actuar
válidamente.
Existen varios criterios para distribuir las competencias entre los órganos de las
Administraciones Públicas:
Criterio material: atribuye competencias atendiendo a los distintos sectores de
materias en que se divide la actuación administrativa.
Criterio territorial: atribuyen competencias atendiendo los distintos marcos
territoriales.
Criterio jerárquico: implica la atribución de competencias en función del escalón
de cada órgano administrativo.
La atribución de competencias por el órgano jurídico, siempre va acompañada de la
atribución de facultades y potestades necesarias para que puedan cumplirse tales
competencias.
Respecto de dicha competencia se establece una primordial característica en ésta: su
irrenunciabilidad. De ahí que se establezca, como regla general, que dicha competencia
deba ser ejercida por aquellos órganos administrativos que la tengan atribuida como
propia.
Dicha regla general no queda desvirtuada en los casos de encomienda de gestión,
delegación de firma e incluso suplencia, pues en ningún caso suponen una alteración en
la titularidad de la competencia; en estos casos lo que varía es el ejercicio de dicha
competencia.
22
Las excepciones a la regla general la suponen la delegación y la advocación, siempre y
cuando sean efectuadas de acuerdo a lo previsto en la normativa vigente.
No obstante lo anterior, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Común, prevé la posibilidad de que las Administraciones
desconcentren la titularidad y el ejercicio de determinadas competencias atribuidas a
determinados órganos a favor de otros jerárquicamente dependientes de aquéllos.
Los Órganos Colegiados
Los artículos 22 a 27 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecen el reglamento aplicable
con carácter general a los órganos colegiados de las Administraciones Públicas.
No obstante lo anterior, existen dos excepciones:
La Sentencia del Tribunal Constitucional 50/1999, de 16 de Abril, donde se
declaran no básicos determinados preceptos de los artículos citados.
La Disposición Adicional 1ª de la Ley 30/1192, que establece respecto de los
órganos colegiados de gobiernos que estas disposiciones no serán de aplicación
al Pleno y, en su caso, Comisión de Gobierno de las Entidades Locales, a los
Órganos Colegiados de la Nación y a los Órganos de Gobierno de las CCAA.
Por otro lado, existe otra normativa de aplicación a los órganos colegiados como es la
siguiente:
En el caso de órganos colegiados del Estado, les será de aplicación lo dispuesto por los artículos 38 a 40 de la LOFAGE.
A los órganos colegiados de carácter local, se les aplicarán los artículos 46 y 47 de la Ley de Bases del Régimen Local.
En cada caso, el Reglamento de funcionamiento interno de cada órgano colegiado.
Son órganos administrativos colegiados aquéllos
que están formados por una pluralidad de
personas. En estos órganos la formación de su
voluntad resultará de las reglas de funcionamiento
y formación de mayorías que para cada uno de
ellos se establezca.
23
E s t r u c t u r a y F u n c i o n a m i e n t o d e l o s Ó r g a n o s C o l e g i a d o s
Todo órgano colegiado ha de tener un Presidente: el presidente es quien representa al
órgano colegiado y el que cumple las funciones de nexo de conexión del órgano
colegiado con otros órganos administrativos.
Además, le corresponde convocar las sesiones del órgano (fijar día y hora para que el
órgano se reúna) y establecer el orden del día (cuestiones a tratar en la sesión), dirige las
intervenciones, es el encargado de garantizar la observancia de la legalidad en todo lo
que hace referencia a la decisión del órgano colegiado.
Como norma general, también se encuentra entre sus funciones, la de dirimir con su
voto los empates, visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano, así como
todas aquéllas funciones que sean inherentes a su condición.
En caso de ausencia, vacante, enfermedad, y otra causa legal, el Presidente será
sustituido por el Vicepresidente que corresponda; en su defecto, por el miembro del
órgano colegiado que tenga mayor jerarquía, antigüedad o edad. Corresponderán a los
miembros de los órganos colegiados los siguientes derechos:
Recibir, con una antelación mínima de cuarenta y ocho horas, la convocatoria
conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas
que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual
plazo.
Participar en los debates de las sesiones.
Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el
sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las
votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las
Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros de órganos
colegiados.
Formular ruegos y preguntas.
Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.
No obstante, como miembros de este órgano, no podrán atribuirse funciones de
representación, salvo que se les hayan otorgado por una norma o por acuerdo del propio
órgano. Pleno del órgano colegiado; conjunto de todos los miembros del órgano
reunidos forman el pleno. Todos tienen derecho a participar en las reuniones del pleno,
tienen derecho a tomar parte en las deliberaciones del órgano colegiado y derecho a
participar en la toma de decisiones del órgano colegiado (derecho a votar), a efectos de
que estos derechos se hagan efectivos, también tiene toda una serie de derechos
complementarios (que le sea notificada la convocatoria de la reunión del pleno y el orden
del día, derecho a formular preguntas, a recibir información sobre todos los aspectos a
tratar en la reunión del órgano colegiado, etc.
24
Es importante saber, respecto del órgano colegiado, que las personas físicas no tienen,
como tales, entidad orgánica propia.
Se establece que la convocatoria se ha de notificar como mínimo con 48 horas de
antelación a la hora de la reunión, pero de todas maneras es posible que la convocatoria
sea válida sin cumplir este requisito de antelación, siempre y cuando todos los
miembros lo acuerden por unanimidad.
A la vez, para la constitución de la reunión se fija un quórum (quórum de constitución)
de miembros (la mitad de los miembros colegiados, siempre que estén presentes el
Presidente y el secretario. En la práctica lo que sucede es que el propio órgano colegiado
establece reglas de funcionamiento y por ejemplo, prevén segundas convocatorias (no
exigencia de un número mínimo de miembros). Las sesiones se han de llevar a cabo
respetando el orden del día (excepción; será posible tratar y decidir una cuestión no
prevista en el orden del día cuando los miembros presentes acuerden por mayoría la
urgencia del asunto).
Las decisiones se toman por el sistema de mayoría y concretamente mayoría simple
menos cuando se exige mayoría cualificada, todos los miembros del órgano tienen
derecho a votar (a favor, en contra o abstenerse), no pueden abstenerse los que tienen la
condición de funcionario o autoridad.
De las decisiones que toma el órgano y son imputables a la Administración no podrán
responder aquellas personas que hagan hecho constar su voto en contra o abstención.
Secretario; puede ser un miembro del órgano colegiado o una persona externa. Si no
tiene la condición de miembro, en cualquier caso sí que es necesario que sea una
persona al servicio de la administración dentro la cual se integra el órgano (en este caso
el secretario tiene voz pero no voto, si es miembro, el secretario tiene voz y voto).
¿Cuál es su función? Garantiza que se notifiquen las convocatorias y el orden del día,
custodiar los documentos y expedientes sobre los que ha de tratar el órgano colegiado,
expedir certificaciones sobre los acuerdos adoptados por el órgano colegiado,… y el resto
de competencias establecidas por el artículo 25 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Cada órgano establecerá las normas de aplicación para la designación y el cese, así
como para la sustitución temporal del Secretario (ausencia, vacante, enfermedad, …).
El Secretario levantará Acta de cada sesión que celebre el órgano colegido. En ella se
especificará:
Los asistentes.
El orden del día de la reunión.
Las circunstancias de lugar y tiempo en que se haya celebrado.
25
Los puntos principales de las deliberaciones.
El contenido de los acuerdos adoptados.
Cuando así lo soliciten los miembros del órgano colegiado, su voto contrario al acuerdo
adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen, podrá figurar en el acta.
Obviamente, los miembros que voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de
toda responsabilidad derivada de la toma de los acuerdos.
26
LO QUE HEMOS APRENDIDO
La organización interna de cualquier Administración Pública se descompone en
determinadas unidades que se denominan órganos administrativos, a los que se
les asigna una parte de las competencias que son propias de dicha
Administración.
La organización administrativa está presidida por una serie de principios que
regulan las relaciones entre los distintos órganos de una misma Administración:
competencia, jerarquía, desconcentración, colegialidad, coordinación, eficacia,
buena fe y confianza legítima.
Otros principios son los que atienden a las relaciones entre las Administraciones
Públicas: competencia, coordinación, descentralización, autonomía y lealtad
institucional.
La potestad organizativa es la posibilidad de toda Administración de configurar
su propia estructura.
Los distintos tipos de órganos administrativos que existen, se clasifican según
diferentes criterios.
La organización administrativa está presidida por unos principios reconocidos
explícitamente en el ordenamiento jurídico.
Una parte de estos principios aluden a las relaciones entre los órganos de una
misma AP: competencia, jerarquía, desconcentración, colegialidad, coordinación,
eficacia, buena fe y confianza legítima.
Otros atienden a las relaciones entre AAPP: competencia, coordinación,
descentralización, autonomía y lealtad institucional.
Dentro de su ámbito de competencia, cada una de las Administraciones públicas
deberá delimitar los órganos administrativos que las conforman, así como las
unidades administrativas que correspondan a cada especialidad derivada de su
organización.
La creación de órganos administrativos exige: su integración en la AP de que se
trate, establecer su dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y
competencia, y dotarlos presupuestariamente.
La potestad organizativa es la posibilidad de toda Administración de configurar
su propia estructura; es decir, de autorganizarse.
La competencia de un órgano administrativo es el conjunto de funciones que le
han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico, es decir, la capacidad que tiene
ese órgano para llevar a cabo las funciones que se le han concedido.
27
Existen varios criterios para distribuir las competencias entre los órganos de las
Administraciones Públicas: material, jerárquico y territorial.
Respecto de dicha competencia se establece una primordial característica en
ésta: su irrenunciabilidad.
Son órganos administrativos colegiados aquéllos que están formados por una
pluralidad de personas.
En estos órganos la formación de su voluntad resultará de las reglas de
funcionamiento y formación de mayorías que para cada uno de ellos se
establezca.
Los artículos 22 a 27 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establecen
el reglamento aplicable con carácter general a los órganos colegiados de las
Administraciones Públicas.
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ANOTACIONES
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. Según el tipo de funciones que desempeñan los órganos administrativos
distinguimos entre:
Unipersonales y colegiados.
De gestión y de consulta.
Autonómicos y locales.
2. Los criterios distribuidores de la competencia entre órganos administrativos son:
Criterio funcional, territorial y material.
Criterio material, jerárquico y territorial.
Criterio funcional, jerárquico y territorial.
3. Es un principio que regula las relaciones entre los órganos administrativos de una
misma organización:
Competencia.
Coordinación.
Confianza legítima.
4. Es un principio que regula las relaciones entre diferentes administraciones:
Lealtad institucional.
Eficacia.
Buena fe.
5. Las decisiones de los órganos generales:
Se toman por mayoría.
Se toman siempre por mayoría cualificada.
Se toman siempre por mayoría simple.
6. Convocar las sesiones del órgano colegiado es una facultad de:
El presidente.
El secretario.
Los vocales.
30
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 3
El Acto Administrativo. Concepto, Clases y Elementos. El Silencio Administrativo. Validez del Acto Administrativo. Ejecución
Concepto de Acto Administrativo
Clases de Actos Administrativos
Elementos de los Actos Administrativos
El Silencio Administrativo
Validez del Acto Administrativo
Ejecución
Objetivos:
Reconocer que es un acto administrativo, cuales son sus clases
y elementos.
Asimilar que es el silencio administrativo y que efecto produce.
Descubrir cuando es válido y cuando no un acto administrativo.
Reconocer como se ejecuta el acto administrativo.
31
32
Concepto de Acto Administrativo
El acto administrativo es una de las formas jurídicas que emplean las Administraciones
Públicas (AAPP) al objeto de desempeñar sus funciones legalmente encomendadas.
En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la
Administración y sometido al Derecho Administrativo.
Se trata pues de una institución central de esta disciplina: sin ésta no sería posible
entender el actual Derecho Administrativo. Prueba clara de ello es que la Ley 30/1992,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, dedica buena parte de su articulado al régimen de los actos
administrativos, al modo de producción, sus requisitos, su validez, nulidad y
anulabilidad,…
Tal es su importancia que se configura como requisito indispensable para el
enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante, tal dimensión no puede llevarnos a error: no todas las formas jurídicas
utilizadas por las AAPP se circunscriben a la categoría de acto administrativa; así no
podemos olvidarnos de la potestad normativa ni de los actos contractuales.
Reglamento:
•Innova el ordenamiento jurídico. Supone una alteración
del Derecho objetivo, una creación de derecho.
•Carácter general, abstracto e impersonal.
•La potestad normativa corresponde a los órganos
administrativos que específicamente la tienen atribuida.
Acto administrativo:
•Aplica el ordenamiento jurídico.
•Carácter concreto y singular.
•La capacidad de dictar actos administrativos se predica
de cualquier órgano.
33
Tras esa reducción conceptual el acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la
Administración distinto del Reglamento y consistente precisamente en una declaración.
Esta unilateralidad es opuesta a la bilateralidad que caracteriza la función gestora que
realiza la Administración a través de los contratos.
Nociones de acto administrativo hay tantas como autores dedicados a la materia.
Bastante éxito ha tenido la definición proporcionada por la doctrina italiana, la cual ha
sido recogida por nuestro Tribunal Supremo (TS):
« (…) hoy la doctrina más autorizada estima que es acto administrativo cualquier
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizado por un sujeto
de la administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa».
En todo caso, se derivan una serie de notas que caracterizan al acto administrativo
Son actos jurídicos.
Es una resolución unilateral del poder público del que provienen.
Se trata de una declaración intelectual: no solo declaración expresa, sino también
la que se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelen
concluyentemente una posición intelectual previa; aunque debemos resaltar que
cuando se ejerce acciones limitativas o de gravamen hay que excluir la expresión
tácita de la declaración.
La declaración puede ser de voluntad (que es habitual en las decisiones o
resoluciones finales de los procedimientos), de juicio, de deseo o de
conocimiento. Así, expresión de un simple juicio en todo acto consultivo o un
informe; etc. expresiones de deseo son las propuestas o las peticiones de un
órgano a otro; y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes, los
diligenciamientos, anotaciones o registraciones de títulos, documentos, actos o
trámites y el levantamiento de actas.
La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una
Administración, precisamente por ello se excluyen los actos jurídicos del
administrado.
La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el
ejercicio de una potestad administrativa, esto es, que el acto sea dictado por una
Administración y que además la materia sobre la que verse su contenido sea
administrativa; y que como expresión de una potestad deben producir los efectos
jurídicos que tal potestad tiene como propios (especialmente, innovar o conservar
situaciones jurídicas).
Son actos con consecuencias jurídicas: crean, modifican o extinguen una relación
jurídica o un derecho personal, cosa o situación.
34
Clases de Actos Administrativos
Entendemos por actos expresos aquellos
que se plasman por escrito; son actos
presuntos los que se producen por la falta
de resolución expresa: es una ficción legal
en beneficio del particular ante un
incumplimiento de la Administración (el
de su deber de dictar acto expreso).
Los actos administrativos favorables o
declarativos de derechos son aquéllos que
benefician en sentido amplio al
administrado: amplían su patrimonio
jurídico. A través de ellos se reconocen
derechos, se libera al ciudadano de cargas
o gravámenes,… Un ejemplo claro: el
otorgamiento de una licencia urbanística.
En el polo opuesto, los actos desfavorables o de gravamen deniegan la existencia de un
derecho. Son actos que afectan de forma negativa a la esfera jurídica del particular,
incluso, pueden ser portadores de sanciones.
Estos actos deben ser motivados de manera expresa por la Administración para facilitar
la defensa del afectado. Por otra parte, conllevan la obligación de conferir trámite de
audiencia al interesado, sin que pueda darse la retroacción de los mismos.
Los actos administrativos definitivos
ponen fin al procedimiento
administrativo. Las resoluciones que
deciden sobre las cuestiones planteadas
por los interesados así como aquellas
otras que deciden sobre el procedimiento
se consideran actos definitivos.
Se denominan actos de trámite los que preparan y ayudan a lograr una decisión; los que
se producen dentro del procedimiento y cierran cada fase del mismo.
Son actos de trámite los actos administrativos previos a la resolución definitiva de un
procedimiento, los llamados actos de impulso de los diferentes trámites
procedimentales.
FAVORABLESDESFAVORABLES (O
DE GRAVAMEN)
EXPRESOS
PRESUNTOS
DEFINITIVOS
DE TRÁMITE
AGOTAN LA VÍA ADMINISTRATIVA NO AGOTAN LA VÍA
ADMINISTRATIVA
35
Esta distinción toma su base de la posibilidad de recurrir o no un acto administrativo.
Así, un acto administrativo agota la vía administrativa si frente al mismo no cabo la
interposición de recurso administrativo alguno ante el superior jerárquico. Contra estos
actos sólo podemos interponer recurso de reposición ante el órgano que dicto el acto
recurrido.
Estos actos son los que expresamente cita el artículo 109 de la Ley 30/1992.
A sensu contrario, no agotan la vía administrativa los actos que no expresan una
voluntad definitiva de la Administración: frente a éstos cabe recurso ante el superior
jerárquico.
Esta distinción se deriva de las
consecuencias de los actos
administrativos en relación a su
impugnabilidad judicial; esto es: los actos
que provienen de las potestades
discrecionales de la Administración, son
una opción para ésta entre las muchas
que puede adoptar (todas ellas válidas).
El sometimiento de estos actos al control de los órganos judiciales se extiende
únicamente hasta donde lo exija el sometimiento de las AAPP al derecho.
Actos reglados son los dictados con el contenido legal previsto expresamente por la
norma en aquellos casos en los que la Administración ha de limitarse a constatar que se
cumplen los requisitos que el ordenamiento jurídico exige.
Actos constitutivos que crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones
jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios o en la propia
Administración (ej. una expropiación); y actos declarativos que acreditan un
hecho o una situación jurídica (ej. una notificación).
Actos singulares o generales, según que el círculo de destinatarios sea concreto
(por ejemplo una relación de expropiados) o indeterminados. Esta distinción es
bastante importante a efectos de notificación o publicación, artículos 58 a 61 L
30/92.
REGLADOS
DISCRECIONALES
OTRAS DISTINCIONES FUNCIONALES
36
Actos de administración activa, consultiva y de control, expresión de las
funciones respectivas de ese carácter.
Actos colegiales o monocráticos, según el carácter de los órganos de donde
procedan.
Actos de tracto sucesivo o instantáneo.
Actos personales o reales, según su ámbito objetivo de eficacia.
Actos independientes o dependientes de otros.
Elementos de los Actos Administrativos
El acto administrativo sólo puede producirse por una
Administración pública en sentido formal. Este elemento
excluye a los actos de los particulares.
No obstante, debemos tener en cuenta que existen
determinados sujetos que ejercen un poder público y
realizan actuaciones materiales calificables de
administrativas; en este caso, dicha actividad, tendrá la
consideración de acto administrativo. Por ejemplo,
pensemos en los actos derivados de los órganos
constitucionales.
Por otra parte, el acto administrativo exige ser dictado por un órgano competente. La
competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo
siempre una determinación normativa.
Además en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material,
territorial y temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el
acto administrativo que dicha competencia autorice. Cualquier incumplimiento en sede
de competencia determinará la invalidez e incluso la ilegalidad del acto.
Y no sólo eso, sino que además la persona o personas físicas que actúen en la
correspondiente declaración como titulares de ese órgano deben ser imparciales y no
encontrarse incursos en causas de abstención o recusación por tener interés manifiesto
en el caso que deba decidir.
Por su parte, los órganos colegiados han de estar constituidos conforme a las reglas
previstas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Común, artículo 22; y regirse por esta norma respecto a su
funcionamiento.
Elemento Subjetivo
37
Para que el acto administrativo pueda y deba ser dictado
por la Administración deben darse los presupuestos de
hecho propuestos por la norma (por ejemplo, existencia
de una vacante para poder dictar el acto de
nombramiento). El supuesto de hecho es siempre un
elemento reglado del acto.
Además, el acto administrativo debe servir
necesariamente al fin tipificado por la norma; incurrirá en
vicio legal si se aparta de él o pretende servir una
finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad
pública.
Los particulares, utilizando la autonomía de la voluntad, pueden acordar pactos,
condiciones, etc, mientras no contravengan las leyes, la moral o el orden público; la
Administración, sin embargo, actúa únicamente dirigida al cumplimiento de un fin
público señalado por la norma: el principio de legalidad obliga a la Administración a
actuar de una forma predeterminada.
El contenido del acto administrativo en sí ha de ser lícito, determinado, adecuado a los
fines del mismo y posible tanto jurídica como materialmente. Solo de esta forma será
capaz de desplegar efectos jurídicos.
Indica el artículo 55 LRJAP y PAC que los actos se
producirán por escrito, salvo que su naturaleza permita
otra forma más adecuada que garantice su expresión y
constancia.
Esta exigencia adquiere mayor importancia cuando
hablamos de resoluciones sancionadoras, pues la
necesidad de expresión y constancia son acordes a la
exigencia de motivación de estas resoluciones.
Es obligatorio que el acto administrativo se adecue a un determinado procedimiento,
exigencia constitucional que permite distinguir acto administrativo de negocio jurídico
privado.
El procedimiento sería un modo de producción de un acto por aplicación de normas
jurídicas superiores a ese acto; así, el acto administrativo no puede ser producido de
cualquier manera, a voluntad del órgano a quien compete tal producción, sino que ha de
seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado.
El acto administrativo ha de ser firmado por el titular del órgano competente: su
ausencia indica la de la autoridad que sea responsable del mismo. Esta firma es esencial
para la existencia del acto: sin la firma la resolución deja de existir. No obstante, la
jurisprudencia no es tan tajante en este aspecto, pues considera ciertas ausencias como
irregularidades administrativas no invalidantes.
La lengua del acto administrativo, tal y como indica el artículo 36 de la Ley 30/1992 será
el castellano en la Administración General del Estado, salvo que los particulares en
ejercicio de sus derechos, se dirijan a los órganos de una CCAA en su lengua cooficial.
Elementos Objetivos
Elementos Formales
38
No todos los actos administrativos han de estar motivados: únicamente aquéllos para
los que lo exige el ordenamiento jurídico, en concreto, los recogidos en el artículo 54 de
la Ley 30/1992. La motivación se convierte en una suerte de mecanismo de control
judicial de los actos administrativos: a través de la misma los Tribunales podrán
comprobar si el acto se ajusta a la legalidad y a los fines que justifican la actuación
administrativa. Igualmente es necesaria para procurar un conocimiento eficaz a los
administrados del acto administrativo: expresa las razones que justifican el mismo, de
ahí que el ciudadano pueda alegar lo que a su defensa convenga evitándose la
indefensión que prohíbe el artículo 24.1 de la Constitución Española (CE).
El Silencio Administrativo
El silencio administrativo es la ausencia de una voluntad administrativa expresa, de
forma que la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a
ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido positivo o afirmativo; o
bien, negativo o desestimatorio
La Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común, establece la obligación de la Administración de dictar resolución
expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de
iniciación. El plazo para dictar resolución vendrá establecido por la norma que rija cada
procedimiento administrativo; no obstante, con carácter general, se establece que este
plazo no será superior a seis meses.
Cuando, a pesar de lo anterior, la Administración no procede a dictar resolución expresa
al caso, entra en juego el artículo 43 de la LRJAP y PAC: en su apartado 1 articula la
facultad de los ciudadanos para interpretar qué sentido tiene este silencio. Así, como
norma general, el silencio será positivo en todos los procedimientos, salvo que una
norma con rango de ley (y por razones de interés general) o de derecho comunitario
europeo dispongan que el silencio ha de ser negativo.
La estimación producida por silencio administrativo positivo tiene igual consideración a
todos los efectos que cualquier otro acto finalizador del procedimiento. A sensu
contrario, la desestimación por silencio únicamente tendrá el efecto de proporcional al
administrado la opción de recurso.
El citado artículo 43 de la Ley 30/1992, también establece los supuestos en los que el
silencio tendrá efecto desestimatorio; son éstos:
Procedimientos relativos al derecho de petición.
Aquéllos en los que la estimación suponga la transferencia al solicitante o
terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones: esta excepción alude a
todos los procedimientos de revisión de los actos en vía administrativa recogidos
por la Ley 30/1992.
Al hilo de lo expuesto, puede surgir una cuestión: ¿es posible que se produzca un acto
de trámite por silencio administrativo? A la vista de los artículos 43 y 44 de la Ley
30/1992, la respuesta debería ser negativa.
39
Validez del Acto Administrativo
Eficacia del acto administrativo: cualidad en cuya virtud el acto administrativo produce
las consecuencias propias del acto de que se trata.
Para que un acto administrativo produzca los efectos que se esperan de él será
necesario que concurran determinados requisitos. Desde que nace un acto
administrativo es válido, aunque adolezca de vicios: la validez no se verá afectada hasta
que esos vicios se pongan de manifiesto a través de los medios de revisión.
En este aspecto debemos retomar la clasificación ya estudiada de los actos
administrativos de trámite y los actos definitivos. Así, la omisión de un acto de trámite,
por ejemplo, no va a determinar la invalidez de las actuaciones posterior, ni tan siquiera
la del acto final.
El único supuesto invalidante es el recogido por el artículo 63.2 Ley 30/1992: cuando el
defecto de forma de acto suponga que el mismo carece de los requisitos formales
indispensables para alcanzar el fin para el que se creó o bien si produce indefensión.
S u p u e s t o s y C o n s e c u e n c i a s d e l a I n v a l i d e z d e u n A c t o
El ordenamiento jurídico no reacciona de igual forma ante la falta de alguno de los
requisitos del acto administrativo; de ahí que distingamos entre requisitos cuya
inexistencia conlleva la invalidez y requisitos cuya infracción genera la irregularidad del
acto.
Los supuestos de invalidez pueden provocar la anulación del acto: se le priva de efectos
desde que fue dictado. Incluso, pueden provocar su invalidez desde el momento en que
ésta se declara.
Es la diferencia entre nulidad y anulabilidad.
Dado que la nulidad es una excepción en el Derecho Administrativo, será necesario que
las normas que la establecen sean interpretadas de forma restrictiva. Así las cosas, la
anulabilidad es la regla general: la infracción de un requisito del acto administrativo no
acarreará la nulidad, salvo que dicha falta esté expresamente sancionada de tal forma.
S u p u e s t o s y C o n s e c u e n c i a s d e l a I r r e g u l a r i d a d d e u n A c t o
Estos supuestos no conllevan la ineficacia del acto, sino que originan otros efectos. Un
acto irregular produce los efectos que le son propios, si bien genera otro tipo de
repercusiones, como pueda ser por ejemplo, la de la responsabilidad del órgano
administrativo que lo dictó.
40
El artículo 53 de la Ley 30/1992 establece los requisitos y elementos de los actos
administrativos para que puedan ser eficaces:
En cuanto a los requisitos objetivos, en primer lugar, debemos recordar que el acto ha
de ser posible, lícito y conforme a al ordenamiento jurídico. De esta forma, el artículo
62.1.c) Ley 30/1992, determina la nulidad de los actos de contenido imposible.
El sometimiento de los actos al ordenamiento jurídico determina su licitud; cualquier
infracción en este aspecto determina la invalidez del acto.
Por otra parte, el acto administrativo debe atender a una situación incardinada en el
supuesto de hecho previsto por una norma, mientras que la causa del acto es el hecho
que determina que el mismo se adopte: la causa es el interés público a satisfacer en un
concreto momento.
Requisitos subjetivos
COMPETENCIA
Su incumplimento
determina la
invalidez del acto.
TITULARIDAD Acto inexistente.
AVENENCIA ENTRE
VOLUNTAD REAL Y
DECLARADA.
El error puede
determinar la
invalidez
ARTÍCULO 62.1.f):
ACTOS EXPRESOS
O PRESUNTOS
CONTRARIOS AL
ORDENAMIENTO
POR LOS QUE SE
ADQUIERAN
FACULTADES O
DERECHOS
CUANDO SE
CAREZCA DE LOS
REQUISITOS
ESENCIALES PARA
SU ADQUISICIÓN.
Nulidad.
41
Esta necesidad de congruencia lleva aparejada la posibilidad de anulación del acto por
haberse incurrido en desviación de poder cuando se compruebe su ausencia.
En cuanto a los requisitos formales, el lugar en el que se adopte el acto, sólo conlleva en
supuestos muy concretos la invalidez del acto: sesiones de Pleno, por ejemplo.
El tiempo para la adopción de los actos, esto es, el incumplimiento de plazos, no suele
ser vicio invalidante, salvo cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Por
lo tanto, un acto realizado fuera de plazo es válido y produce sus efectos normales; en
todo caso, ello acarreará la responsabilidad de los titulares del órgano administrativo o
de los empleados públicos concretos.
El defecto en la forma del acto únicamente determinará la anulabilidad del mismo
cuando carezca de los requisitos formales indispensables para lograr su fin o provoque
indefensión en los interesados.
Ejecución
Señala el artículo 56 Ley 30/92:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”.
Sigue el mismo Cuero Legal manifestando que los actos de las AAPP se presumirán
válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se cosa.
La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada
a su notificación, publicación o aprobación superior.
Con carácter excepcional, los actos gozarán de eficacia retroactiva. Para ello se deben
dar estas circunstancias:
Actos dictados en sustitución de actos anulados.
Actos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos
de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del
acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
La Administración toma decisiones (declaraciones de voluntad) que son inmediatamente
eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación de cumplimiento
inmediato.
Las actuaciones de ejecución de las resoluciones que limiten los derechos de los
administrados no podrán iniciarse en tanto no se haya adoptado previamente una
resolución que sirva de base jurídica a dicha ejecución. Además, la resolución que
autorice estas actuaciones administrativas tendentes a la ejecución material de
resoluciones ha de ser necesariamente notificada al particular correspondiente.
42
Una vez apercibido el administrado, la Administración procederá a la ejecución forzosa
de los actos administrativos, siempre que no medie suspensión de aquélla.
Los medios con los que cuentan las AAPP para la ejecución forzosa son los siguientes:
1. Apremio sobre el patrimonio: esta medida se utiliza cuando el administrado haya de
satisfacer una cantidad líquida determinada por acto administrativo previo. Para la
obtención de la misma la Administración ha de seguir los procedimientos de
recaudación en vía ejecutiva.
2. Ejecución subsidiaria: estamos en los supuestos en los que el acto administrativo
imponga al interesado una obligación no personalísima, esto es: de aquéllas que
puede realizar una persona ajena al obligado.
En estos supuestos, la Administración podrá realizar el acto por sí o a través de un
tercero. En todo caso, se llevará a cabo siempre a costa del obligado.
3. Multa coercitiva: la aplicación de multas ha de encontrarse autorizada por ley, tanto
en la forma como en la cuantía.
Estas multas se caracterizan por ser reiteradas en lapsos de tiempo suficientes para
cumplir lo ordenado. Y no deben confundirse con las sanciones económicas que se
hayan impuesto al administrado; son totalmente compatibles. El artículo 99
LRJAPyPAC establece su aplicación a estos casos:
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona
del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
4. Compulsión sobre las personas: medio previsto para las obligaciones personalísimas
de no hacer o soportar. Es necesario para su aplicación que una ley lo prevea, así
como el respeto a la dignidad y a los derechos constitucionales.
El artículo 96 de la Ley 30/1992, establece una serie de criterios o reglas para llevar a
cabo la ejecución: en primer lugar, se alude a la necesidad de respeto al principio de
proporcionalidad. De ser aplicables varios de estos medios se debe elegir
necesariamente el que sea menos restrictivo para el administrado.
43
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El acto administrativo es una de las formas jurídicas que emplean las
Administraciones Públicas (AAPP) al objeto de desempeñar sus funciones
legalmente encomendadas.
En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la
Administración y sometido al Derecho Administrativo.
Características: acto jurídico, resolución unilateral, declaración de voluntad con
consecuencias jurídicas.
Son actos expresos aquellos que se plasman por escrito; son actos presuntos los
que se producen por la falta de resolución expresa: es una ficción legal en
beneficio del particular ante un incumplimiento de la Administración.
Los actos administrativos favorables o declarativos de derechos son aquéllos que
benefician en sentido amplio al administrado.
Los actos desfavorables o de gravamen deniegan la existencia de un derecho.
Son actos que afectan de forma negativa a la esfera jurídica del particular.
Los actos administrativos definitivos ponen fin al procedimiento administrativo.
Se denominan actos de trámite los que preparan y ayudan a lograr una decisión;
los que se producen dentro del procedimiento y cierran cada fase del mismo.
Un acto administrativo agota la vía administrativa si frente al mismo no cabo la
interposición de recurso administrativo alguno ante el superior jerárquico. No
agotan la vía administrativa los actos que no expresan una voluntad definitiva de
la Administración: frente a éstos cabe recurso ante el superior jerárquico.
Actos reglados son los dictados con el contenido legal previsto expresamente por
la norma en aquellos casos en los que la Administración ha de limitarse a
constatar que se cumplen los requisitos que el ordenamiento jurídico exige.
El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración pública en
sentido formal.
El acto administrativo exige ser dictado por un órgano competente.
Para que el acto administrativo pueda y deba ser dictado por la Administración
deben darse los presupuestos de hecho propuestos por la norma.
El contenido del acto administrativo en sí ha de ser lícito, determinado, adecuado
a los fines del mismo y posible tanto jurídica como materialmente. Solo de esta
forma será capaz de desplegar efectos jurídicos.
44
Los actos se producirán por escrito, salvo que su naturaleza permita otra forma
más adecuada que garantice su expresión y constancia.
El acto administrativo ha de ser firmado por el titular del órgano competente: su
ausencia indica la de la autoridad que sea responsable del mismo.
El silencio administrativo es la ausencia de una voluntad administrativa expresa,
de forma que la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo
que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido positivo
o afirmativo; o bien, negativo o desestimatorio.
El plazo para dictar resolución vendrá establecido por la norma que rija cada
procedimiento administrativo; no obstante, con carácter general, se establece que
este plazo no será superior a seis meses.
La estimación producida por silencio administrativo positivo tiene igual
consideración a todos los efectos que cualquier otro acto finalizador del
procedimiento.
Para que un acto administrativo produzca los efectos que se esperan de él será
necesario que concurran determinados requisitos. Desde que nace un acto
administrativo es válido, aunque adolezca de vicios: la validez no se verá afectada
hasta que esos vicios se pongan de manifiesto a través de los medios de revisión.
La Administración toma decisiones (declaraciones de voluntad) que son
inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una
obligación de cumplimiento inmediato.
Las actuaciones de ejecución de las resoluciones que limiten los derechos de los
administrados no podrán iniciarse en tanto no se haya adoptado previamente una
resolución que sirva de base jurídica a dicha ejecución.
Los medios con los que cuentan las AAPP para la ejecución forzosa son los
siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas
y compulsión sobre las personas.
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ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El acto administrativo es:
Una declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en el ejercicio de una potestad administrativa.
Una declaración unilateral realizada por los administrados.
Es una decisión, que en materia administrativa, adopta el Estado.
2. Los actos administrativos de gravamen son:
Aquellos que imponen una multa.
Aquellos que declaran una sentencia condenatoria.
Aquellos que imponen al administrado una obligación o una carga.
3. El acto administrativo consiste en:
El ejercicio de una potestad administrativa.
El ejercicio de una potestad legislativa.
El ejercicio de una potestad jurisdiccional.
4. El acto administrativo se produce por:
Un administrado.
Un juez.
Una Administración pública.
5. El órgano administrativo que produzca un acto administrativo debe ser:
Competente, sólo territorialmente.
Competente, sólo materialmente.
Competente, tanto territorial, temporal como materialmente.
6. El acto administrativo:
No tiene que revestir ninguna forma especial.
Sólo tiene que cumplir el requisito formal cuando el acto sea de gravamen.
Siempre tiene que reunir unos requisitos formales.
47
48
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 4
Principios de Actuación Administrativa y Ámbitos
Principio de la Actuación Administrativa
Formas de la Actividad Administrativa
Objetivos:
Reconocer los principios que rigen el derecho administrativo.
49
50
Principios de la Actuación Administrativa
PRINCIPIOS
Principios
constitucionales
de organización
Eficacia y Eficiencia
Jerarquía.
Descentralización.
Desconcentración.
Coordinación.
Principios
constitucionale
s de acutación.
Principio de
legalidad.
Principio de
objetividad.
Igualdad.
Interés público.
Principios de la
Ley 30/1992
Buena fe.
Cooperación.
Personalidad
jurídica.
51
Todos estos principios están estrechamente relacionados entre sí. De ellos unos se
refieren a la estructura y características del Ordenamiento jurídico y sus elementos, y
otros versan sobre la actuación de los poderes públicos.
Aquí nos vamos a referir a los principios de legalidad, objetividad, igualdad e interés
público, pues rigen la actuación de las administraciones.
P r i n c i p i o d e l e g a l i d a d
Nuestra Constitución, garantiza este principio en el artículo 9.3.
El artículo 103, vincula a la AP a la Ley y al Derecho, a los que debe someterse
plenamente. Este sometimiento debemos entenderlo al conjunto del ordenamiento
jurídico, es decir, con independencia de la procedencia de las normas: normas de
procedencia parlamentaria o administrativa.
Este principio tiene manifestaciones muy concretas: las competencias y formas de
actuación de la Administración deben estar amparadas en una norma atributiva
concreta. Esto es, queda absolutamente vetada la atribución de competencias por vía de
hecho.
Como ya hemos estudiado en otros apartados de este manual, la potestad reglamentaria
de la Administración y las actuaciones administrativas se someten igualmente al control
jurisdiccional, tal y como dispone el artículo 106 CE.
La supremacía de la ley se garantiza por una doble vía: la primera, por el control de la
constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional, órgano con capacidad de anular
actos con valor de ley.
La otra vía se centra en la reserva de ley formal: solo mediante ley se regulan, modifican
o derogan otras leyes. La Constitución exige el rango de Ley Orgánica para regular
materias como las relativas a derechos fundamentales y libertades públicas, las que
aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general,…
La supremacía de la Ley conlleva la congelación del rango normativo, de modo que a
partir de que una materia ha sido regulada por Ley, sólo por otra ley podrá ser
modificada.
P r i n c i p i o d e O b j e t i v i d a d
Entendemos la objetividad como manifestación de imparcialidad. El artículo 103 de la CE
manifiesta que la Administración sirve con objetividad. Debemos poner en conexión la
imparcialidad con el artículo 9.3CE: interdicción de la arbitrariedad.
Para garantizar la completa arbitrariedad de las AAPP se fijan unas reglas de actuación
predeterminadas que han de seguirse expresamente en la producción de actos
administrativos. Estas normas constituyen el procedimiento administrativo.
52
P r i n c i p i o d e I g u a l d a d
El principio de igualdad consiste en la satisfacción de los intereses generales, y su
expresión subjetiva en la imparcialidad, a la que se refieren los artículos 28 y 29 de la
Ley 30/92, al regular la abstención y la recusación.
Toda actividad administrativa ha de inspirarse en este principio, pues todos somos
iguales ante la ley, tanto en sentido formal como material. Esta igualdad asegurará el
acceso a la asistencia y a los servicios públicos de los ciudadanos sin que quepa ningún
tipo de discriminación injustificada.
I n t e r é s P ú b l i c o
Toda actividad administrativa debe dirigirse al interés público. Se concreta este concepto
como el interés de todos, el interés común, el cual beneficia a una parte importante de
los miembros de la sociedad. No obstante, también es posible la existencia de un interés
público aunque sus destinatarios no representen un número elevado de ciudadanos,
pues es función de la administración proporcionar las mayores cotas de igualdad
posibles.
Nos debemos dirigir al artículo 3 de esta norma para encontrar unos principios
adicionales a los ya vistos: son el principio de buena fe y de confianza legítima.
Establece también otros principios que rigen las relaciones entre Administraciones:
principio de cooperación y colaboración. Articula cuáles van a ser los criterios a aplicar
en la actuación de las AAPP: criterios de eficiencia y de servicio a los ciudadanos.
Por último, indica qué principios han de imperar en la relación de la Administración con
los ciudadanos: principios de transparencia y participación.
P r i n c i p i o s d e l a L e y 3 0 / 1 9 9 2
Principio de buena fe: este principio supone, en las relaciones entre las AAPP y
los ciudadanos, la confianza de estos últimos respecto de la Administración, de la
que se espera que actúe con rectitud, jurídica y ética.
Principio de cooperación: proclama el artículo 3.2 de la Ley que estudiamos que
las AAPP, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación. Se
manifiesta este principio como una forma de colaboración entre los entes
públicos dotados de potestades autónomas que interactúan entre sí en posición e
igualdad.
Dos son las formas habituales de cooperación: los convenios de colaboración y
las conferencias sectoriales.
Principio de personalidad jurídica: señala a este respecto el artículo 3.4 de la Ley
30/1992, que cada Administración actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica propia
53
Formas de la Actividad Administrativa
Son muchas las formas utilizadas por la administración para el cumplimiento de sus
fines. Cada una de estas formas de actividad cuenta con un régimen jurídico concreto.
Una de las formas de diferenciación es la que atiene a la materia y a los fines a los que
se dirigen estas actividades.
Esta clasificación resulta útil para ordenar las normas o los fines por los objetivos que se
persigue por la acción administrativa:
Actividad administrativa de limitación: es una forma de intervención por medio de
la cual la administración limita la libertad, los derechos o la actividad de los
particulares.
Son actuaciones que conllevan deberes, obligaciones o cargas para los
administrados.
Su fundamento radica en la adecuación de la actividad del particular a las
exigencias del interés público.
Sin embargo, estas limitaciones que va a imponer la administración pueden
graduarse; así, el menor grado de limitación supone la obligación de los
administrados de notificar o comunicar a las AAPP el inicio o continuación de una
actividad.
Un grado superior de limitación lo representa el sometimiento del ciudadano de
un derecho de autorización. Es decir, la administración comprobará el
cumplimiento de las condiciones y requisitos que la normativa exija para llevar a
cabo una determinada actividad.
El grado superior de limitación lo constituye la actividad administrativa de
prohibición de realizar determinadas actuaciones a los ciudadanos. Del mismo
grado se califica la limitación de imponer a éstos la realización de una
determinada conducta.
Por otra parte, para llevar a cabo esta prerrogativa de limitación, la
administración necesita de una técnicas a través de las que materializar su
actividad: la manera de ponerlo en práctica es estableciendo los oportunos
procedimientos. Cuatro son los sistemas: la reglamentación, la autorización, las
órdenes y el ejercicio de la potestad sancionadora.
Ésta última es una técnica coactiva de limitación de derechos de los particulares:
es la reacción de las AAPP ante las conductas ilegales de los ciudadanos. En
estos supuestos, la Administración, investida de autoridad, aplica un correctivo,
como puede ser la imposición de una multa, la privación de un bien o derecho,…
54
El ejercicio de la potestad sancionadora se debe ajustar a una serie de principios;
en primer lugar, el principio de legalidad impone que una ley preceda a la
conducta sancionable. El artículo 127 de la Ley 30/1992 establece que esta
potestad ha de encontrarse expresamente atribuida por una norma con rango de
ley. El principio de tipicidad exige que las conductas infractoras y las sanciones
que puedan corresponderles, se encuentren prevista en una norma con rango de
ley. El principio de irretroactividad, consagrado en el artículo 9.3 CE, garantiza
que ésta se produzca ante situaciones desfavorables o restrictivas de derechos.
Las sanciones no se podrán imponer sin la constatación de la existencia de culpa
o dolo del infractor: principio de responsabilidad o culpabilidad.
Se exige así mismo sometimiento en su ejercicio al principio de proporcionalidad:
adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción
que corresponda.
El procedimiento sancionador se configura como la garantía del administrado de
que la actividad llevada a cabo por la administración se realizará con estricta
observación de un procedimiento legal.
Actividad arbitral: se incardinan en esta clasificación las actividades
administrativas encaminadas a resolver controversias y conflictos entre los
administrados.
Se da en aquellos casos en que con carácter obligatorio o por sumisión voluntaria
de las partes, los órganos de la Administración resuelven controversias entre los
administrados. Así ocurre, entre otros casos, cuando el ordenamiento confiere a
la autoridad laboral la potestad de dictar laudos de obligado cumplimiento para
los trabajadores y empresarios.
Actividad de prestación o de servicio público: son las actuaciones administrativas
encaminadas a satisfacer las necesidades públicas. Son prestaciones dirigidas a
los administrados que se realizan de forma directa.
Esta actividad administrativa conlleva la existencia de una relación entre la
administración y el beneficiario de la misma. El disfrute por parte del ciudadano
se realiza al tener éste un derecho reconocido al mismo, para lo cual ha de
cumplir las condiciones que se exijan. Así mismo, es necesario el consentimiento
o aceptación por parte del beneficiario respecto del uso o del disfrute del servicio.
Los servicios públicos se pueden gestionar de forma directa, y dentro de esta
forma de gestión, podemos distinguir la gestión indiferenciada (cuando la
prestación se realiza a través de órganos que forman parte de su estructura) y el
establecimiento órganos de gestión diferentes a los comunes.
La gestión indirecta puede llevarse a cabo a través de instrumentos jurídicos
como el arrendamiento, el concierto o la concesión.
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Actividad de fomento: reconocemos bajo este concepto las actuaciones
administrativas dirigidas a promover y estimular las actividades de los
particulares con relevancia en la satisfacción de necesidades generales.
Esta forma de intervención es reconocida en la CE en diversos artículos: fomento
de la educación, del deporte, de la investigación científica y técnica,…
En esta actuación el sujeto activo es la AAPP, mientras que son sujetos pasivos
los administrados.
El Estado actúa mediante estímulos económicos, de modo no coactivo, sobre las
fuerzas sociales, para imprimir en ellas un determinado sentido. Ejemplos típicos
son las subvenciones, las exenciones fiscales, los créditos, los beneficios de
asociación o de concentración, etc. En todas estas actividades el Estado
normalmente no manda sino que ofrece, y necesita de la colaboración del
particular, de la aceptación del particular para que se llevan a cabo.
56
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Nuestra Constitución, garantiza el principio de legalidad en el artículo 9.3.
El artículo 103, vincula a la AP a la Ley y al Derecho, a los que debe someterse
plenamente.
Este sometimiento debemos entenderlo al conjunto del ordenamiento jurídico, es
decir, con independencia de la procedencia de las normas: normas de
procedencia parlamentaria o administrativa.
Este principio tiene manifestaciones muy concretas: las competencias y formas
de actuación de la Administración deben estar amparadas en una norma
atributiva concreta. Esto es, queda absolutamente vetada la atribución de
competencias por vía de hecho.
Entendemos la objetividad como manifestación de imparcialidad. El artículo 103
de la CE manifiesta que la Administración sirve con objetividad.
Debemos poner en conexión la imparcialidad con el artículo 9.3CE: interdicción
de la arbitrariedad.
Toda actividad administrativa ha de inspirarse en el principio de igualdad.
Toda actividad administrativa debe dirigirse al interés público.
El artículo 3 de la Ley 30/1992 establece unos principios adicionales a los ya
vistos: son el principio de buena fe y de confianza legítima; principio de
cooperación y colaboración; criterios de eficiencia y de servicio a los ciudadanos;
y principios de transparencia y participación.
Principio de buena fe: este principio supone, en las relaciones entre las AAPP y
los ciudadanos, la confianza de estos últimos respecto de la Administración, de la
que se espera que actúe con rectitud, jurídica y ética.
Son muchas las formas utilizadas por la administración para el cumplimiento de
sus fines. Cada una de estas formas de actividad cuenta con un régimen jurídico
concreto.
Actividad administrativa de limitación: es una forma de intervención por medio de
la cual la administración limita la libertad, los derechos o la actividad de los
particulares.
Actividad arbitral: se incardinan en esta clasificación las actividades
administrativas encaminadas a resolver controversias y conflictos entre los
administrados.
57
Actividad de prestación o de servicio público: son las actuaciones administrativas
encaminadas a satisfacer las necesidades públicas. Son prestaciones dirigidas a
los administrados que se realizan de forma directa.
Actividad de fomento: reconocemos bajo este concepto las actuaciones
administrativas dirigidas a promover y estimular las actividades de los
particulares con relevancia en la satisfacción de necesidades generales.
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ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El principio de legalidad aparece proclamado en:
El artículo 9.3 CE.
El artículo 9.2 CE.
El artículo 9.1. CE.
2. El principio de legalidad significa:
El imperio y la soberanía de la ley.
La soberanía del Reglamento en el Derecho Administrativo.
La soberanía de la ley, cuando no exista un Reglamento que la contradiga.
3. El único órgano que puede declarar la inconstitucionalidad de una ley es:
El Tribunal Supremo.
Las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de
Justicia.
El Tribunal Constitucional.
4. Una ley solo puede ser modificada por:
La Constitución.
Por otra ley con igual rango normativo.
Por cualquier Reglamento.
5. Cualquier materia puede ser regulada por cualquier ley, excepto:
Que la Constitución limite determinadas normas para ser reguladas por Leyes
Orgánicas.
No hay excepciones.
Cuando una ley anterior ya haya regulado esa material.
6. Si una ley aprueba una medida restrictiva de derecho:
Se podrá aplicar en cualquier momento. No podrá tener retroactivo. Siempre tendrá carácter retroactivo.
60
Actos y Procedimientos Administrativos
módulo 2
La Posición Jurídica de la Administración
TEMA 5. La Posición Jurídica de la Administración
TEMA 6. Las Relaciones Interadministrativas
TEMA 7. Responsabilidad de las Administraciones Públicas
TEMA 8. El Estado Social y Democrático de Derecho Autonómico
61
62
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 5
La Posición Jurídica de la Administración
División de Poderes
La Administración Pública como Persona Jurídica
Pluralidad de Administraciones Públicas
Objetivos:
Asimilar el concepto de Administración Pública como persona
jurídica.
Identificar la pluralidad de Administraciones Públicas.
63
64
División de Poderes
El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración Pública; y para el Derecho
administrativo la Administración Pública es una persona jurídica.
Si el principio democrático nos dice que el pueblo es el titular de la soberanía que ejercen
por delegación los poderes públicos, el principio de la separación de poderes configura
directamente su organización produciendo cortes verticales que diseñan un reparto
horizontal y funcional del poder y de sus atribuciones.
Aunque la Constitución no proclama el principio expresamente, su afirmación resulta
evidente en la regulación separada que efectúan los diferentes títulos de la Constitución
de los poderes y órganos constitucionales: De las Cortes Generales (Título III); Del
Gobierno y de la Administración (Título IV); De las relaciones entre el Gobierno y las
Cortes Generales (Título V); Del Poder Judicial (Título VI); De la Corona (Título II); Del
Tribunal Constitucional (Título IX); etc.
En este plano horizontal, la regulación constitucional establece, además de los clásicos
poderes legislativo, ejecutivo y judicial, los denominados órganos constitucionales del
Estado dotados de autonomía: la Corona, el Tribunal Constitucional, el Defensor del
Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
La Administración Pública como Persona Jurídica
La Administración Pública es una organización puesta al servicio de la comunidad; así el
artículo 103 CE señala que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales, de forma que la Administración está sometida a la ley y al Derecho; de forma
que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y el
sometimiento de ella a los finas que la justifican.
Las Administraciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única.
La Administración es una organización instrumental que actúa
ante el Derecho como un sujeto que emana actos,
declaraciones, que se vincula por contratos, que responde con
su patrimonio de los daños que causa, que es enteramente
justiciable ante los Tribunales. Entre todos los poderes del
Estado, sólo ella actúa de esta forma; desde esta idea, se
considera a la Administración como una organización dotada de
personalidad jurídica, que la diferencia de los órganos que
actúan otras funciones públicas.
65
Los caracteres más específicos de la Administración del Estado como persona jurídica
son:
• Es una personalidad jurídica única, que abarca la totalidad de su organización y
de sus funciones.
• Es una personalidad jurídica originaria, no derivada, no creada por ningún otro
sujeto, ni dependiente de la voluntad de cualquier otro; sólo surge jurídicamente
de la Constitución como acto fundacional de un ordenamiento.
• Es una persona jurídica superior, referida a los demás sujetos no públicos del
ordenamiento, a los ciudadanos y personas jurídicas privadas, respecto de las
cuales la Administración estatal ostenta supremacías como la posibilidad de crear
las normas vinculantes, obligaciones y deberes.
• La Administración está al servicio del Estado como unidad política; de forma que
en la Administración del Estado se sitúa la conexión entre la organización
administrativa y los órganos supremos del Estado.
• La Administración del Estado es una persona jurídica territorial.
Pluralidad de Administraciones Públicas
No hay una sola Administración Pública, sino una pluralidad de Administraciones
Públicas, titulares todas ellas de relaciones jurídico-administrativas; pues junto a la
Administración del Estado se alinean las de las Comunidades Autónomas, las
Administraciones Locales (Provincias, Municipios, Entidades locales menores), todas y
cada una de las cuales cuentan con su propia personalidad jurídica independiente.
Hay, en primer lugar, entre todas ellas una primera división, a la vez horizontal,
mediante el principio constitucional de competencia y la separación de dos órdenes
políticos separados, el Estado y el de las Comunidades Autónomas, y vertical, por la
concentración en el orden del Estado de los poderes políticos superiores o soberanos; a
su vez, están las autonomías constitucionalmente garantizadas, que son la
Administración Local y las Universidades, con una posición peculiar.
Alrededor de esas órdenes administrativos territoriales (Estado, Comunidades
Autónomas, Administraciones Locales) giran todas las demás Administraciones, que
son, en este sentido, Administraciones menores, sometidas a un encuadramiento
efectivo en las primeras.
66
Así, a través del sistema constitucional que integra las dos instancias superiores y
asegura la resolución de sus conflictos, y de la supremacía que a éstas corresponde
sobre toda las Administraciones menores, a través de las técnicas de integración y,
eventualmente de tutela y, en el caso de los entes institucionales, de instrumentalizad,
toda la galaxia administrativa se reconduce a una unidad estructural y sistemática; el
principio constitucional de coordinación es expresión de este principio organizativo,
correlativo de la unidad global del Estado.
El artículo 3.3 L30/92:
“Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las
Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la
Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla
para alcanzar los objetivos que establecen las Leyes y el resto del ordenamiento
jurídico”.
67
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración Pública; y para el
Derecho administrativo la Administración Pública es una persona jurídica.
La Administración Pública es una organización puesta al servicio de la
comunidad.
Las Administraciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única.
Es una personalidad jurídica única, que abarca la totalidad de su organización y
de sus funciones.
Es una personalidad jurídica originaria, no derivada, no creada por ningún otro
sujeto, ni dependiente de la voluntad de cualquier otro; sólo surge jurídicamente
de la Constitución como acto fundacional de un ordenamiento.
La Administración del Estado es una persona jurídica territorial.
No hay una sola Administración Pública, sino una pluralidad de Administraciones
Públicas.
Junto a la Administración del Estado se alinean las de las Comunidades
Autónomas, las Administraciones Locales (Provincias, Municipios, Entidades
locales menores), todas y cada una de las cuales cuentan con su propia
personalidad.
68
ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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69
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La Administración Pública es para el Derecho Administrativo:
Una persona jurídico privada.
Una persona jurídico pública.
Una persona público-privada.
2. La división de poderes significa:
Ninguna persona ostenta un poder individualmente.
Ningún órgano administrativo ostenta un poder individualmente.
Los poderes públicos se estructuran partiendo de la división de poderes,
legislativo, ejecutivo y judicial.
3. La Administración del Estado es:
Una persona jurídica territorial.
Una persona jurídica material.
Una persona jurídica en general.
4. La Administración tiene una personalidad jurídica:
Derivada de otros órganos superiores.
Derivada de otros órganos inferiores.
Originaria, que sólo surge de la Constitución.
5. La actuación de la Administración:
No está sometida a ningún control.
Está sometida a la ley y al Derecho.
Sólo está sometida al Gobierno que ejerce el control superior.
6. Cuántas Administraciones públicas existen:
Sólo una Administración Central que es el Estado.
Tantas Administraciones como administrados hay. Una pluralidad, formada tanto por la Administración del Estado, como de las
Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales; además de otras
Administraciones “menores”.
70
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 6
Las Relaciones Interadministrativas
Principio de Lealtad Institucional
Instrumentos de Colaboración
Objetivos:
Reconocer el contenido del principio de lealtad institucional.
Estudiar las formas de relación en la organización
administrativa.
71
72
Principio de Lealtad Institucional
El artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que
éstas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional.
De ello se desprenden las siguientes consecuencias:
1. Cada Administración deberá respetar el ejercicio legítimo de las competencias de las
demás Administraciones.
2. En el ejercicio de sus competencias propias, la Administración deberá ponderar la
totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, de aquéllos cuya
gestión esté encomendada a otras Administraciones.
3. Deberá facilitar a las otras Administraciones la información que necesiten sobre la
actividad que desarrollan en el ejercicio de sus propias competencias
4. Deberá prestar, en su ámbito, la cooperación y asistencia activas que otras
Administraciones pudieran recabar para el efectivo y eficaz ejercicio de sus
competencias
A los efectos de lo establecido en los dos últimos supuestos, las Administraciones
Públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se encuentren
a disposición del Ente al que dirijan su solicitud.
P r i n c i p i o d e L e a l t a d I n s t i t u c i o n a l
ASISTENCIA Y COOPERACIÓN
La asistencia y cooperación, entendidas como consecuencia del principio de lealtad
institucional, únicamente podrá negarse cuando la Administración a la que se soliciten
no esté facultada para prestarlas, o no disponga de los medios suficientes para ello; del
mismo modo, cuando de hacerlo se causaren perjuicios graves a los intereses cuya tutela
tiene encomendada o al cumplimiento de las funciones que le son propias.
Si, con todo, se produjere tal negativa a prestar asistencia, será necesario que la misma
se comunique de forma motivada a la Administración solicitante.
El mismo artículo establece como otra consecuencia del principio de lealtad institucional,
el deber de colaboración y auxilio entre la Administración General del Estado, la
Administración de las CCAA y las de las Entidades que conforman la Administración
Local, para todas aquellas ejecuciones que hayan de tener lugar fuera de sus respectivos
ámbitos territoriales competenciales.
73
LEALTAD INSTITUCIONAL
Dada esta necesidad básica de cooperación, los tres grandes principios que deben
inspirar el funcionamiento del estado autonómico son, no sólo la lealtad institucional,
también la solidaridad y la subsidiariedad:
La lealtad institucional exige que la gestión de los propios intereses tenga en cuenta que
cada gobierno dispone de libertad de actuación, aunque todos deben respetar el legítimo
ejercicio de la libertad de actuación de otros gobiernos.
La lealtad institucional obliga a que se consideren las competencias de los otros
gobiernos en el desempeño de la competencia propia.
P r i n c i p i o d e S o l i d a r i d a d
Este principio supone, por tanto, una autolimitación del ejercicio autónomo de los
propios poderes.
El principio de solidaridad surge como expresión de la imposibilidad de coincidencia
entre el círculo de intereses de cada instancia y el ámbito de competencias que tiene
atribuido, dado que, normalmente, el primero es más amplio que el segundo.
Siempre será habitual la tendencia de cada nivel de gobierno a ocupar todo su espacio,
con una pretensión de competencia universal en su territorio.
No obstante, esta propensión debe atemperarse con la necesidad de dividir las
competencias sobre una determinada materia o sector para que su gestión sea eficiente.
Esta inevitable tensión lleva a cada nivel de gobierno a querer intervenir y participar en el
ejercicio de las competencias de los otros gobiernos que puedan afectar a los intereses
propios de su comunidad.
Otra manifestación del principio de solidaridad la hallamos en el artículo 138 de la
Constitución Española, expresado en la necesidad de conseguir el equilibrio entre las
partes más fuertes y las más débiles.
P r i n c i p i o d e S u b s i d i a r i e d a d
La subsidiariedad supone que debe ser la autoridad más cercana la que sea responsable
de una competencia. Este principio nos sirve para ubicar al gobierno local en el sistema
de relaciones intergubernamentales.
El gobierno local se encuentra con la continua paradoja de ser quien mejor conocimiento
del medio tiene, dada su cercanía con los problemas; sin embargo, carece de las
competencias y recursos para solucionarlos, pues éstos se hallan en otros niveles de
gobierno que, por lo general, cuentan con menos información para tomar decisiones.
74
Una forma correcta de entender y aplicar el principio de subsidiariedad es la de
suponerlo como presunción universal de competencia, a favor de los municipios, en todo
aquello que les afecte.
Entre la Administración General del Estado y la Administración de las CCAA el deber de
colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que tales
Administraciones hayan establecido de forma común y voluntaria.
Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la
toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a
competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas
Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los
instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos 5 y
siguientes.
Instrumentos de Colaboración
Bajo esta denominación vamos a estudiar los diferentes instrumentos que utilizan las
AAPP para colaborar con otras; no obstante, no nos detendremos en la exposición de los
convenios de colaboración porque forman un tema independiente de este manual.
Su composición puede ser: bilateral o multilateral. Su ámbito: general o sectorial, para
aquellas materias en las que exista interrelación competencial. Sus funciones: de
coordinación o cooperación.
Estos órganos son necesarios para hacer compatibles los principios de unidad y
autonomía, en los que se apoya la organización territorial del Estado constitucionalmente
establecida. Como límites a los mismos, se dispone que no puedan reemplazar a los
órganos autonómicos ni anular su poder decisión.
C o n f e r e n c i a s S e c t o r i a l e s
Las Conferencias Sectoriales son órganos de composición multilateral y ámbito sectorial,
en los que se reúnen miembros del Gobierno, en representación de la Administración
General del Estado, y miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las
Administraciones de sus respectivas CCAA.
Para su creación será necesario un Acuerdo de institucionalización en el que se
establezca el régimen de cada Conferencia Sectorial, así como un reglamento interno.
El ministro o ministros que tengan competencia sobre la materia que vaya a ser objeto
de la Conferencia Sectorial será el órgano encargado de promover su convocatoria.
Esta deberá realizarse con antelación suficiente y acompañada del orden del día, así
como de la documentación que vaya a ser necesaria para su preparación.
75
Los acuerdos que surjan del seno de una Conferencia Sectorial se formalizarán bajo la
denominación “Convenio de Conferencia Sectorial”; será necesario que éste venga
suscrito por el ministro o ministros competentes y por los titulares de los órganos de
gobierno de las correspondientes Comunidades Autónomas.
En cada Conferencia Sectorial será posible acordar la creación de comisiones y/o grupos
de trabajo que preparen, estudien y desarrolles las concretas cuestiones de su ámbito.
En aquellos casos en los que las materias de ámbito sectorial de un órgano de
cooperación de composición multilateral afecten o se refiera a competencias de las
Entidades Locales, a través del Pleno, podrán acordar la asociación de aquéllas que
presenten mayor implantación para ser invitada a las reuniones.
En el desarrollo de los principios constitucionales de cooperación y colaboración fue
relevante uno de los denominados acuerdos políticos-administrativos a los que llegaron
el Partido Socialista Obrero Español y el Partido Popular en febrero de 1992.
En virtud de este acuerdo las Conferencias Sectoriales son consideradas como medio
habitual y normal para articular las actuaciones de las diversas Administraciones
públicas.
De forma expresa y reiterada se reconoce también que, tanto su constitución como el
contenido de sus normas de funcionamiento, dependen de la voluntad de las partes.
Por otra parte, se tomaron unos criterios concretos, como son los que siguen:
Las Conferencias tendrás el carácter de consultivas o de participación en la toma
de decisiones. Estas últimas serán las que garanticen la participación de las
CCAA en las tareas estatales, las políticas comunes y las que permitan integrar
los problemas regionales en los intereses de todo el Estado.
La asistencia de todas las CCAA a sus reuniones.
Basar su funcionamiento en el principio de consentimiento de las partes,
adoptándose los acuerdos por unanimidad, como regla general.
La Ley 4/1999, dio una nueva versión al artículo 5 de la Ley 30/1992, regulador de
Conferencias Sectoriales. Con la nueva versión del mismo se sistematizan y ordenan los
principios y contenidos propios que son característicos de las Conferencias Sectoriales
desde su inicio.
Si en algo se caracterizan todas las Conferencias Sectoriales es en su marcado carácter
político; son órganos en los que la colaboración y la coordinación voluntaria entre los
distintos miembros gubernamentales se institucionaliza.
76
P l a n e s y P r o g r a m a s C o n j u n t o s
El artículo 7.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, establece lo siguiente:
“La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades
Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación
para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias
concurrentes.”
La iniciativa para acordar la realización de planes o programas conjuntos corresponde,
dentro del respectivo ámbito sectorial, a las Conferencias Sectoriales. Igualmente, son
materias de su competencia:
La aprobación de su contenido.
El seguimiento.
La evaluación de su puesta en práctica.
El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto deberá especificar los siguientes
elementos de su contenido:
Los objetivos de interés común a cumplir.
Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
Los compromisos de aportación de recursos financieros.
La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y
modificación.
Dicho acuerdo tendrá eficacia vinculante para la Administración General del Estado y
para las CCAA participantes que lo suscriban.
Para su plena eficacia podrá ser completado con convenios de colaboración con cada una
de las CCAA, a fin de concretar cada uno de los extremos que deban especificarse de
forma bilateral.
77
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Las AAPP actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad
institucional.
Cada Administración deberá respetar el ejercicio legítimo de las competencias de
las demás Administraciones.
La lealtad institucional obliga a que se consideren las competencias de los otros
gobiernos en el desempeño de la competencia propia.
El principio de solidaridad implica la necesidad de conseguir el equilibrio entre las
partes más fuertes y las más débiles.
El principio de subsidiariedad supone que debe ser la autoridad más cercana la
que sea responsable de una competencia.
Las Conferencias Sectoriales son los órganos de cooperación que pueden crear la
AGE y la Administración de las CCAA.
Los Planes y Programas conjuntos de actuación son instrumentos de
colaboración entre la AGE y la Administración de las CCAA, realizados para el
logro de objetivos comunes en materias en las que ostenten competencias
concurrentes.
78
ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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79
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El principio de lealtad institucional se recoge en el artículo:
102 de la Constitución Española.
103 de la Constitución Española y 3 de la Ley 30/1992.
4 de la Ley 30/1992.
2. La asistencia y cooperación solicitada a una Administración únicamente podrá
negarse:
Cuando la Administración solicitada no esté facultada para prestarlas.
En el caso anterior o cuando no disponga medios para ello.
En los casos anteriores o cuando se causen graves perjuicios a los intereses cuya
tutela tiene encomendada.
3. Las Conferencias Sectoriales podrán ser:
Bilaterales o multilaterales.
Generales o mixtas.
De ámbito autonómico o local.
4. La subsidiariedad supone:
La responsabilidad de la Administración más cercana a una determinada materia.
La responsabilidad subsidiaria de la AGE en todo tipo de competencias.
La obligación de asistencia entre Administraciones Territoriales.
5. Las materias sobre las que pueden versar los Programas y Planes Conjuntos son:
Las respectivas de cada Administración interviniente.
Concurrentes.
Exclusivas del Estado, pero de gestión autonómica.
6. Los acuerdos tomados en el seno de una Conferencia Sectorial se adoptan:
Por mayoría.
Por mayoría cualificada.
Por la mayoría de ciudadanos representados por cada una de las CCAA.
80
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 7
Responsabilidad de las Administraciones Públicas
Introducción
Ámbito Subjetivo
Ámbito Objetivo
Objetivos:
Saber el contenido del principio de responsabilidad patrimonial
de las AAPP.
Adquirir nociones generales sobre los requisitos que han de
darse para que se active el procedimiento de responsabilidad.
81
82
Introducción
La Constitución, en su artículo 106.2, consagra el principio de responsabilidad
patrimonial extreacontractual de las AAPP por las lesiones que sufran los particulares en
sus bienes y derechos. Se excepciona de esta regla general los casos de fuerza de
mayor.
La jurisprudencia consagra este principio como una de las garantías de los ciudadanos,
junto al principio de legalidad de la actividad administrativa.
Los contenidos del artículo 106 CE son de competencia exclusiva del Estado, pues como
señala el artículo 149.1.18ª de la misma, éste tiene competencia exclusiva sobre el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
Este precepto constitucional tiene su desarrollo en la propia Ley 30/1992, así como en el
Reglamento 429/1993, de 26 de marzo. Este último texto nos indica ciertas notas del
régimen de responsabilidad en las AAPP:
Principio de exigencia directa de responsabilidad a las AAPP, que responden de
los daños causados por ellas mismas o por sus agentes.
La responsabilidad directa implica el resarcimiento por la Administración sin que
se exija identificar al responsable de la conducta de la que se derivó el daño.
Por otra parte, supone el resarcimiento de los daños imputables a conductas
correctas de los agentes públicos, así como a los causados por el funcionamiento
impersonal o anónimo de los servicios.
Posible iniciación de oficio del procedimiento.
Al procedimiento quedarán sometidas tanto las responsabilidades que se deriven
de las AAPP en sus relaciones públicas como privadas.
La única vía judicial apta para que los particulares hagan efectiva su pretensión
resarcitoria es la contenciosa administrativa, resultando inviable la jurisdicción
social o civil.
Posibilidad de la restitutio in natura, es decir, se permite la indemnización en
especie.
Las resoluciones de estos procedimientos ponen fin a la vía administrativa, razón
por la que sólo es admisible la vía jurisdiccional contencioso administrativa, así
como el recurso potestativo de reposición.
83
El indicado Reglamento nos ofrece varios procedimientos:
1. Procedimiento general aplicable a todas las AAPP y a todas las materias, con
excepción de la Administración de Justicia, pues cuenta con su propio
procedimiento.
2. Procedimiento abreviado: de aplicación cuando el instructor entiende que es evidente
la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio, la valoración
del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
3. Procedimiento en el que la responsabilidad es atribuible a varias Administraciones.
4. Procedimiento de responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
AAPP. Cuenta con dos subapartados:
Procedimiento de responsabilidad por daños y perjuicios causados a particulares.
Procedimiento de responsabilidad por daños y perjuicios causados a otras
Administraciones.
Las notas definitorias de esta responsabilidad son las que siguen:
Se trata de un ámbito específico: es decir, esta responsabilidad se configura con
criterios propios, diferentes a los del Derecho Civil. El resultado no es otro que
una responsabilidad diferente y más amplia que la civil.
Se trata de un sistema objetivo: la responsabilidad actúa con independencia de
que la actividad dañosa se genere por dolo o culpa o de que la actividad
generadora sea legal o ilegal.
Se trata de un sistema total; es decir:
o Se aplica a todas las AAPP: Estado, autonómica y local.
o Se aplica bajo cualquier forma de personificación de aquéllas: organismos
autónomos, entidades públicas,…
o Se excepcionan las formas privadas: empresas mercantiles, fundaciones,…
Se trata de un sistema directo: se aplica tanto a la Administración como a su
personal. A pesar de que el daño en sí haya sido causado por un concreto agente
(funcionario), la responsabilidad se reclama directamente a la Administración.
Todo ello sin perjuicio de que, con posterioridad, la Administración pueda
reclamar al funcionario en cuestión.
84
Ámbito Subjetivo
Da comienzo el artículo 139 de la Ley 30/1992, estableciendo el principio de
responsabilidad, en virtud del cual los particulares tienen derecho a ser indemnizados
por las AAPP de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por su parte, el artículo 2 del Real Decreto 429/1993, indica que, a través de los
procedimientos que en el mismo se regulan, las AAPP reconocerán el derecho a
indemnización en los términos fijados por la Ley 30/1992, por las lesiones que sufran los
administrados en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal
o anormal de los servicios públicos.
Ambas normas establecen como excepción a esta regla general los casos en los que
concurra fuerza mayor.
La Disposición Adicional Primera del Reglamento hace extensiva la aplicación del mismo,
así como de la Ley, a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional
de Salud, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia
sanitaria.
Así pues, y con carácter general, el sujeto autor del daño será una persona integrada en
la organización administrativa al servicio de la Administración: personal funcionario,
laboral, incluso si se relaciona a la misma de forma ocasional. El sujeto que soporta el
daño será la persona que está bajo la autoridad o la custodia de la Administración: el
usuario de los servicios públicos.
Por otra parte, en el ámbito del perjudicado, tanto el artículo 139 de la Ley como el
artículo 2 del Reglamento, indican que los derechos de resarcimiento por
responsabilidad patrimonial corresponden al particular, sin que pueda darse cabida a
otras Administraciones o a los propios funcionarios; se regirán, en todo caso, por su
específica normativa.
Ámbito Objetivo
En cuanto al ámbito objetivo, el aspecto formal de las actividades que resultan dañosas
es variado, si bien hemos de excluir aquellas que se produzcan en virtud de un contrato.
Por lo general, el acto lesivo provendrá de:
Normas reglamentarias.
Actos administrativos declarados ilegales en vía de recurso administrativo,
contencioso o por revisión de oficio.
Actuaciones materiales, las cuales serán las más frecuentes.
Supuestos de inactividad.
85
Los requisitos que deben concurrir para que se active el sistema de responsabilidad
previsto, la doctrina y la jurisprudencia han venido a concretar los que siguen:
L e s i ó n d e B i e n e s o D e r e c h o s
En primer lugar, debemos señalar que el concepto de lesión es más estricto que el de
daño, que consiste, resumidamente, en una disminución patrimonial; la lesión resarcible,
por el contrario es un daño que va a venir cualificado por la concurrencia de cuatro
requisitos: antijuridicidad, efectividad, evaluabilidad económica e individualización.
La lesión ha de ser antijurídica: señalan tanto la doctrina como el TS que para que ésta
sea resarcible se exige que el detrimento patrimonial no constituya un deber jurídico del
administrado: el de soportarlo.
Estudiamos a continuación el resto de caracteres que han de concurrir en el daño:
Daño efectivo: esto es, el que ya se ha producido. Los daños eventuales,
posibles, pero no actuales, etc, quedan excluidos del término efectivo.
Daño evaluable económicamente: estaremos ante este requisito cuando haya un
efectivo y auténtico quebranto patrimonial, no sólo molestias o perjuicios
subjetivos sin trascendencia económica objetiva.
Daño individualizado con relación a una persona o grupo de ellas.
Los daños se pueden perseguir: en vía civil por la responsabilidad extracontractual o
aquiliana del artículo 1902 del CC, o bien en vía contencioso administrativa cuando los
daños puedan provenir o deberse a un mal funcionamiento de los servicios de policía
administrativa sobre establecimientos, instalaciones, así como sobre las medidas que
regulen los mismos.
S a l v o F u e r z a M a y o r
Se define la fuerza mayor como la determinación irresistible y la exterioridad, por
contraposición al caso fortuito, el cual se caracteriza por la indeterminación y la
interioridad.
Relacionamos la fuerza mayor con la idea de algo extraordinario, catastrófico o
desacostumbrado.
Y debemos señalar que sólo en dicho supuesto se romperá la relación de causalidad,
razón por la que va a quedar excluido el caso fortuito (artículo 1105 CC).
En todo caso, siempre será obligación de la Administración probar la concurrencia de
fuerza mayor como forma de exoneración de su responsabilidad patrimonial.
86
D a ñ o D e r i v a d o d e l F u n c i o n a m i e n t o N o r m a l o A n o r m a l d e l o s S e r v i c i o s
La responsabilidad de la Administración no se va a ceñir al funcionamiento anormal de
los servicios, pues un el resultado dañoso o indemnizable surgirá de la misma forma por
un funcionamiento normal de la misma.
Por funcionamiento anormal de los servicios debemos entender toda actuación que sea
objetivamente inadecuada. En esta actuación debe mediar dolo, culpa o negligencia
grave. Son supuestos en los que la Administración, al causar el daño, ha actuado de
forma técnicamente incorrecta, esto es: con infracción de los estándares medios de
rendimiento y calidad de los servicios públicos, a nivel tecnológico, de recursos o
sensibilidad social,…
En el otro supuesto, funcionamiento normal, la Administración no deberá indemnizar en
todo caso, sino en los supuestos en los que, por ejemplo, se haya producido una
responsabilidad por riesgo: daños derivados de la mera existencia de la organización y
de la actividad administrativa, de cuyas consecuencias dañosas debe responder.
Así mismo se incluirán aquellos supuestos de responsabilidad por enriquecimiento sin
causa a favor de la Administración: ésta obtiene un beneficio, positivo o negativo, como
consecuencia de un daño o una disminución patrimonial causada a un tercero.
Respecto del servicio público, quedarán incluidas las actividades de servicio público en
sentido estricto o prestacional; las actividades de policía o limitación, la actividad
sancionadora o arbitral; incluso, podrá quedar incluida en servicio público, la actividad
de fomento que favorezca a unos administrados en detrimento de otros.
R e l a c i ó n d e C a u s a l i d a d
El concepto de causalidad es un término jurídico aplicable tanto al derecho
administrativo como al civil y penal. En este último, la causalidad constituye una relación
que debe darse entre una acción u omisión y un resultado delictivo.
Desde el punto de vista administrativo, la causalidad es necesaria al objeto de
determinar una posible responsabilidad de la Administración; por ello es de vital
importancia determinar la existencia de un nexo causal. El nexo causal que las una debe
presentar estos caracteres:
Directo.
Inmediato.
Exclusivo.
87
En la STS de 05/06/87 se establece como posibles hechos determinantes de la ruptura
del nexo causal los siguientes:
La fuerza mayor, considerada como la única circunstancia que a la que la ley da
un efecto excluyente.
La intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño.
La gravísima negligencia de la víctima.
I n d e m n i z a c i ó n
No obstante, en el caso de estas dos últimas circunstancias se va a exigir que ambas
hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de
soportarla. Encontramos su regulación en el artículo 141 de la Ley 30/1992 y en los
párrafos 2 y 3 del artículo 2 del RD 429/1993.
En ambas disposiciones se establecen los elementos de la indemnización por
responsabilidad patrimonial de la Administración:
El deber jurídico de soportar el daño, como principio excusatorio del derecho a
indemnización: como ya hemos referido, el daño resarcible debe ser en todo caso
antijurídico. Esta antijuridicidad es un presupuesto básico de la imputación del
daño y, por tanto, del deber de resarcimiento que gravita sobre la Administración.
Las causas que la Administración pretenda alegar para justificar el deber de
soportar el daño deben ser expresas y deben consistir en un título que determine
o imponga como jurídicamente querido el perjuicio contemplado.
Y, como también sabemos ya, la Ley ha previsto qué casos se consideran como
no indemnizables: los supuestos de fuerza mayor. Es decir, no serán objeto de
indemnización los daños que deriven de hechos o circunstancias que no se
hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existente en el momento de producción de aquéllos; sin
perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan
establecer en estos casos.
Los únicos casos indemnizables en los supuestos de fuerza mayor serán los que
respondan a razones humanitarias, sociales o de orden semejante. En cuanto al cálculo
de la indemnización por responsabilidad patrimonial de la AAPP son de aplicación los
criterios de valoración que establece la legislación de expropiación forzosa, legislación
fiscal y demás normas aplicables.
La cuantía será calculada con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo.
Sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, y de los intereses que
procedan por demora en el pago de la indemnización. El problema va a surgir con
aquellos daños que no podemos calificar de producción instantánea, como sucede de
forma habitual con las lesiones físicas. Evidentemente, su repercusión económica no
podrá medirse hasta la sanación total o hasta la determinación de las secuelas.
88
LO QUE HEMOS APRENDIDO
La Constitución, en su artículo 106.2, consagra el principio de responsabilidad
patrimonial extreacontractual de las AAPP por las lesiones que sufran los
particulares en sus bienes y derechos.
La jurisprudencia consagra este principio como una de las garantías de los
ciudadanos, junto al principio de legalidad de la actividad administrativa.
Las AAPP, que responden de los daños causados por ellas mismas o por sus
agentes.
La responsabilidad directa implica el resarcimiento por la Administración sin que
se exija identificar al responsable de la conducta de la que se derivó el daño.
La única vía judicial apta para que los particulares hagan efectiva su pretensión
resarcitoria es la contencioso administrativa, resultando inviable la jurisdicción
social o civil.
El artículo 2 del Real Decreto 429/1993, indica que, a través de los
procedimientos que en el mismo se regulan, las AAPP reconocerán el derecho a
indemnización en los términos fijados por la Ley 30/1992, por las lesiones que
sufran los administrados en sus bienes y derechos como consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Llama la atención de la unificación de Administraciones respecto del aspecto
subjetivo de la responsabilidad, haciendo salvedad de la Administración de
Justicia.
La responsabilidad de los contratistas estará sometida tanto a la Ley 30/1992,
como a su Reglamento.
En el ámbito del perjudicado, tanto el artículo 139 de la Ley como el artículo 2 del
Reglamento, indican que los derechos de resarcimiento por responsabilidad
patrimonial corresponden al particular, sin que pueda darse cabida a otras
Administraciones o a los propios funcionarios.
En cuanto al ámbito objetivo o requisitos para que se active el sistema de
responsabilidad previsto se exige: lesión de bienes y derechos, a excepción de los
casos de fuerza mayor, que derive del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos, relación de causalidad directa e inmediata.
El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente, individualizado con
relación a una persona o grupo de personas, y que no tenga que ser soportado en
virtud de un deber jurídico impuesto por Ley.
89
Se exige además que sea antijurídico: es decir, que el perjudicado no tenga el
deber de soportarlo.
El concepto de lesión es más estricto que el de daño, que consiste,
resumidamente, en una disminución patrimonial.
La lesión resarcible, por el contrario es un daño que va a venir cualificado por la
concurrencia de cuatro requisitos: antijuridicidad, efectividad, evaluabilidad
económica e individualización.
La lesión debe ser antijurídica, pues como tiene establecida reiterada
jurisprudencia del TS, así como la doctrina, para que ésta sea resarcible se exige
que el detrimento patrimonial no constituya un deber jurídico del administrado: el
de soportarlo.
El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
Se define la fuerza mayor como la determinación irresistible y la exterioridad, por
contraposición al caso fortuito, el cual se caracteriza por la indeterminación y la
interioridad.
Siempre será obligación de la Administración probar la concurrencia de fuerza
mayor como forma de exoneración de su responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad de la Administración no se va a ceñir al funcionamiento
anormal de los servicios, pues un el resultado dañoso o indemnizable surgirá de
la misma forma por un funcionamiento normal de la misma.
El término servicio público debe entenderse en el más amplio de los sentidos:
como función o actividad administrativa, sinónimo de todo lo que ordinariamente
viene a realizar una administración.
El nexo causal que las una debe presentar estos caracteres: directo, inmediato y
exclusivo.
Sin embargo, estos requisitos constituyen la regla general, lo que quiere decir que
el TS ha admitido en ocasiones que dicho nexo causal es suficiente con que sea
indirecto, sobrevenido y concurrente con hechos dañosos de la propia víctima, así
como de terceros.
En cuanto al cálculo de la indemnización por responsabilidad patrimonial de la
AAPP son de aplicación los criterios de valoración que establece la legislación de
expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables.
90
ANOTACIONES
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91
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La responsabilidad directa de las AAPP supone:
El resarcimiento de los daños imputables por conductas correctas de agentes
públicos concretos.
El resarcimiento de los daños causados por el funcionamiento impersonal o
anónimo de los servicios.
El resarcimiento de los daños causados mediante indemnización en especie.
2. La resolución de un procedimiento por el que se exijan responsabilidades
patrimoniales a las AAPP:
Será recurrible en reposición.
Será recurrible en reposición y, previamente, en alzada ante el mismo órgano que
dicto dicha resolución.
Pone fin a la vía administrativa, razón por la que sólo es recurrible en vía judicial.
3. A pesar del criterio de unificación de Administraciones respecto del ámbito subjetivo
de la responsabilidad patrimonial, se hace salvedad de:
Las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
Las Entidades, Servicios y Organismos del Sistema Nacional de Salud.
La Administración de Justicia.
4. La ilicitud del hecho dañoso:
Es irrelevante, pues la responsabilidad patrimonial es a este respecto
completamente objetiva.
Es la nota que le otorga su carácter negativo e injustificado, y por lo tanto,
resarcible.
Deriva de la valoración reprochable de la conducta administrativa, razón por la
que se hace exigible la indemnización.
5. De las siguientes, no es una causa determinante de la ruptura del nexo causal:
La intencionalidad de la víctima.
La negligencia gravísima de la víctima.
El hecho fortuito.
6. Se considera un funcionamiento normal de los servicios públicos que pueda generar
responsabilidad:
Aquéllos que supongan una responsabilidad por riesgo.
Además del anterior, aquéllos que supongan responsabilidad por enriquecimiento
sin causa a favor de la Administración.
Además de los anteriores, aquéllos que supongan una actuación objetivamente
inadecuada.
92
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 8
El Estado Social y Democrático de Derecho Autónomico
Introducción
El Estado de Derecho
El Estado Democrático
El Estado Social
El Estado Autónomo
Objetivos:
Reconocer el estado de Derecho.
Reconocer el estado Democrático.
Reconocer el estado Social.
Reconocer el estado Autónomo.
93
94
Introducción
El artículo 1 CE afirma que “España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho.
Nuestro texto constitucional se une así a la tendencia generalizada en Derecho
comparado, de tal modo que el Tribunal Constitucional considera que el art. 1 CE está
afirmando un principio que se ajusta a una realidad propia del mundo occidental de
nuestra época y que trasciendo a todo valor jurídico.
Este artículo además se encuentra en el Título Preliminar de la constitución, es decir,
donde se localizan los principios e ideas esenciales del modelo político español y además
su reforma debe llevarse a cabo siguiendo el procedimiento agravado del artículo 168
con el propósito evidente de garantizar al artículo y su significado de una estabilidad
ajena a intentos de cambios perturbadores.
El Estado de Derecho
El concepto de Estado de Derecho no ha sido temporalmente uniforme ni su origen
puede localizarse con precisión. El Estado de Derecho es el fruto de una evolución
histórica; las etapas de esta evolución son las siguientes:
Orígenes del Estado constitucional donde se busca la limitación del poder del
Estado utilizando principios jurídico-racionales, básicamente a través del
concepto de la ley, por ello a este primer Estado liberal se le refiere como Estado
legal. La ley en ese momento se consideraba como una regla de aplicación
general, producida con el consentimiento de la representación de la sociedad y
aprobada con discusión y publicidad.
Última parte del S.XIX, dominada aún por la búsqueda de la limitación del poder
del Estado pero ahora con una referencia específica a la Administración Pública y
su control judicial eliminando cualquier zona inmune del poder.
Constitucionalismo democrático posterior a la Primera Guerra Mundial, superada
ya la necesidad de asegurar el control del poder, se busca la legitimidad
democrática de ese poder del Estado, amparándose en la voluntad de la sociedad
y la mayoría que se genera en la misma.
Concepto: El Estado de Derecho es un concepto cultural que, por tanto, sólo puede
interpretarse en presencia de las circunstancias en las que comienza a surgir, con las
revoluciones americanas y francesa como respuesta al Estado absoluto que se extingue
entonces.
95
Los presupuestos del Estado de Derecho son:
La defensa de la dignidad y libertad inherente al ciudadano.
La confianza en la limitación racional del poder a través del Derecho como
producto de la razón humana.
La equilibrada distribución del poder entre varios titulares y la elección de uno de
ellos (el Parlamento) desde la base social.
La primacía de la ley como expresión de la voluntad general nacida de la
institución parlamentaria.
Por lo que el concepto de Estado de Derecho sería la construcción racional del poder
mediante la legitimación parlamentaria y el respeto a la personalidad de los ciudadanos.
Partiendo de esta definición, el contenido propio del Estado de Derecho debe tener como
núcleo básico el concepto de dignidad humana y los derechos que le son propios.
La idea clave, la dignidad de la persona, aparece en nuestra Constitución desprovista de
cualquier sentido trascendente y se basa únicamente en la voluntad de la Nación
española. El Tribunal Constitucional la ha entendido como valor jurídico
fundamental…reconocido en el artículo 10 como germen o núcleo de unos derechos que
le son inherentes. Partiendo de este origen positivo y con un alcance jurídico, se define
la dignidad de la persona como aquello que es adecuado a la naturaleza misma del
hombre como ser personal. Por todo ello hay que decir que Estado de Derecho no
significa únicamente la vinculación de los ciudadanos y de los poderes públicos al
ordenamiento jurídico, sino que además este ordenamiento jurídico está obligado a
desplegar una actuación positiva dirigida a garantizar a la persona el pleno respeto de su
dignidad y el libre desarrollo de su personalidad.
T é c n i c a s J u r í d i c a s d e R e a l i z a c i ó n d e l E s t a d o d e D e r e c h o
En la Constitución se recogen los grandes principios característicos de la subordinación
del Estado al Derecho, es decir, división de los poderes (Cortes Generales en el Título III;
Gobierno en el Título IV, Poder Judicial en el Título VI) y el reconocimiento y protección
de los derechos de los ciudadanos (Título I).
L o s P r i n c i p i o s J u r í d i c o s E s p e c í f i c o s V i e n e n R e c o g i d o s e n e l A r t . 9 . 3 C E
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Es el principio que preside todos los demás y significa la vinculación de los diferentes
poderes del Estado a la ley; a esa ley que ha sido elaborada por la representación
popular asentada en el Parlamento. Por ello, el principio de legalidad resulta ser, para
esos poderes políticos, a la vez, un principio de legitimidad pues su actividad queda
legitimada cuando se ajusta a la ley en tanto Derecho democráticamente elaborado y un
principio de limitación formal o jurídica porque su actividad encuentra en el Derecho el
límite de sus posibilidades de actuación.
96
En cuanto al principio de legalidad en nuestra Constitución, se manifiesta en los
siguientes extremos:
Aceptación de un único tipo de legitimidad sobre la que se apoya el sistema:
legitimidad parlamentaria. Se parte del artículo 1.2: “la soberanía nacional reside
en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado”. De ahí se
derivan los artículos 66.1 (“Las Cortes Generales representan al pueblo
español…”); 117.1 (“La justicia emana del pueblo…); 99.2 (confianza del
Congreso de los Diputados al candidato a Presidente del Gobierno).
Fórmulas constitutivas del sometimiento de los poderes públicos al Derecho,
artículo 9.1 “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.
Reconocimiento constitucional de la subordinación del juez a la ley. El artículo
117.1 habla al respecto de que jueces y magistrados están sometidos
únicamente al imperio de la ley.
Sometimiento al Derecho del Gobierno y la Administración. El primero ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria según el artículo 97 de acuerdo con
la Constitución y las leyes. La Administración Pública debe actuar con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
El Ordenamiento Jurídico es un conjunto de normas con distinto rango, lo que implica
que hay una norma superior, la Constitución, que informa al resto de ese ordenamiento,
y unas normas con grado progresivamente descendente que se aprueban como
desarrollo de las superiores y siempre con el debido respeto a las mismas; de forma que:
En atención al rango de las normas, se atribuirá la competencia para dictarlas al
órgano que corresponda según las reglas materiales de distribución competencial
del ordenamiento.
Las normas inferiores no pueden entrar en conflicto con las superiores, de tal
modo que se atribuye bien a la jurisdicción ordinaria o bien al Tribunal
Constitucional la posibilidad de constatar esa hipotética contradicción y
consiguiente anulación de las normas inferiores.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LAS NORMAS
Se trata de lograr con él una adecuada información respecto al Derecho que debe ser
observado teniendo en cuenta que no puede ser objeto de obligado cumplimiento
ninguna norma que no haya sido íntegramente publicada ya que es un principio básico
el que no puede haber normas secretas.
97
Ahora bien, con el requisito de la publicidad el Estado entiende que los ciudadanos están
en condiciones materiales de conocer aquello que les concierne de tal modo que según
el art. 6.1 CC la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento.
Este principio no nace de la Constitución sino que ya aparece en el artículo 2.1 CC: “Las
Leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si en
ellas no se dispone otra cosa”.
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
De las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales:
La irretroactividad de las normas supone, en general, la no aplicación de una norma
respecto de hechos sucedidos con anterioridad a su entrada en vigor.
El origen de este principio se localiza en el artículo 2.3 CC “Las leyes no tendrán efecto
retroactivo si no dispusieren lo contrario”. Ese artículo dejaba en manos del legislador
ordinario la posibilidad de establecer la retroactividad de la norma con lo cual se corría el
peligro de que se abusara de su aplicación. Por ello, la Constitución establece otro
principio, el de la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables o
restrictivas de derechos.
La doctrina y la jurisprudencia constitucional aceptan, sin embargo, que a sensu
contrario se permita la retroactividad de las normas favorables.
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA
La doctrina coincide en criticar la colocación de este principio que realmente no es uno
más de los que aparece en el artículo 9.3, sino, precisamente, la consecuencia final que
se busca con la aplicación de los demás.
En este sentido ha declarado el Tribunal Constitucional que la seguridad jurídica es
suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no
favorable, interdicción de la arbitrariedad, es la suma equilibrada de tal suerte que
permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
Su exigencia puede derivarse tanto de la violación del principio de legalidad o de la
prohibición de la arbitrariedad, pero puede ir más lejos. Es decir, puede deberse a lo que
se conoce como la responsabilidad objetiva de esos mismos poderes públicos por el
funcionamiento de los servicios públicos, salvo caso de fuerza mayor.
Este es el alcance que hay que dar al artículo 106.2 CE cuando dice que los particulares,
en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos.
98
Este principio de responsabilidad es aplicable a todos los poderes del Estado, aunque
alguno de ellos tenga una referencia expresa en la Constitución. Tal es el caso del poder
judicial. El artículo 121 CE habla de los daños causados por error judicial, así como los
que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. En
ambos casos se señala que los daños darán derecho a una indemnización a cargo del
Estado, conforme a la Ley, en este supuesto la Ley Orgánica del Poder Judicial.
PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
Significa la prohibición de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, con
aplicación por tanto a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
El primer problema que se plantea es saber cuando existe arbitrariedad en la actuación
de un poder público. Como posible criterio puede utilizarse la postura del Tribunal
Constitucional que entiende que el acto del legislativo se revela arbitrario, aunque
respetara otros principios del artículo 9.3 cuando engendre desigualdad. Ahora bien, no
todo trato desigual es arbitrario porque el propio Tribunal Constitucional al interpretar el
artículo 14 CE tiene declarado que lo que prohíbe el principio de igualdad jurídica es la
discriminación, es decir, que la desigualdad de tratamiento legal sea injustificada por no
ser razonable
El Estado Democrático
La idea del Estado democrático se configura entre las últimas décadas del S.XIX
poniéndose en relación con dos fenómenos clave en la evolución del régimen liberal: la
participación activa de los ciudadanos en la acción política y la ampliación del derecho
de sufragio. El primero supone el reconocimiento de grupos organizados que canalizan
las aspiraciones y reivindicaciones sociales. El segundo, la superación paulatina del viejo
sistema del sufragio censatario que falseaba de facto la voluntad electoral.
En España es importante destacar dos períodos fundamentales en este sentido. Por una
parte, el sexenio revolucionario 1868-1873 y en segundo lugar el gobierno liberal Sagasti
entre 1887 y 1890. Como datos concretos pueden citarse la aparición por vez primera
entre nosotros del sufragio universal masculino en 1868 y su restablecimiento definitivo
en la Ley electoral de Sagasti en 1890 y la consolidación del movimiento obrero con su
reconocimiento en la Ley de Asociaciones de 1887 o la creación de la UGT en 1888.
En España, la primera vez que se utiliza esta expresión a nivel constitucional fue en un
proyecto de iniciativa privada, el de Almirall en 1868 titulado Bases para la Constitución
federal de la Nación española. Sin embargo, hay que esperar hasta el artículo 1de la
Constitución de 1931 donde se califica a la República española de democrática. Con
posterioridad, el artículo 1.1 de la Ley para la Reforma Política de 1977 se refería a la
democracia, en el Estado español diciendo que se basaba en la supremacía de la Ley,
expresión de la voluntad soberana del pueblo.
99
El concepto del Estado democrático supone una reflexión sobre el modo de entender el
poder, su ejercicio y su titularidad. Garantizado ya el respeto de los poderes públicos a la
ley (Estado de Derecho) debe avanzarse hasta la construcción teórica y práctica de un
modelo político que conjugue la intervención social con el desempeño de las funciones
políticas por órganos públicos jurídicamente determinados.
De este modo se comprende que el tema de la determinación del sujeto titular de la
soberanía o la participación de los ciudadanos en la dinámica de la acción política sean
datos claves para entender qué es el Estado democrático que puede definirse como el
modelo de organización de la estructura política que descansa sobre el origen popular
del poder y la participación de la sociedad en la vida política.
Determinación de la soberanía. Nuestra Constitución ha conjugado las dos
fórmulas tradicionales de soberanía nacional y soberanía popular, de modo que
según el artículo 1.2 “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que
emanan los poderes del Estado”.
Pluralismo social. En los modernos Estados se reconoce una pluralidad de grupos
sociales que implica una transformación en el modo de entender el concepto
mismo del Estado. Así como el Estado liberal clásico tenía un sentido
individualista admitiendo sólo la existencia de la organización política y la del
individuo aislado, ahora se rompe el esquema tradicional con la
constitucionalización de cuerpos intermedios que ponen en relación al Estado y
los ciudadanos y cuya autonomía sirve incluso de protección a esos ciudadanos
frente al Estado.
La calificación de Estado democrático se vincularía de este modo con el valor
superior del pluralismo político (artículo 1.1 CE) y alcanzaría a todas las
manifestaciones sociales haciendo referencia al pluralismo de la sociedad de que
habla el artículo 20.3 CE.
La Constitución se refiere en este sentido a los partidos políticos (artículo 6), los
sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales (artículo 7), los
Colegios Profesionales (artículo 36), las organizaciones profesionales (artículo 52)
y todo tipo de asociaciones creadas como ejercicio del derecho de asociación del
artículo 22. La Constitución exige que la estructura y funcionamiento interno de
estos grupos sean democráticos.
Participación política. En un sentido general, esta idea aparece en el artículo 9.2
CE cuando se refiere a la obligación de los poderes públicos de facilitar la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y
social. En el ámbito estrictamente político, la participación se concreta en el
artículo 23.1: “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en
elecciones periódicas por sufragio universal.
100
En España se ha primado la participación indirecta si se tiene en cuenta:
o El intento de evitar los problemas derivados de situaciones políticas
anteriores con la posible manipulación de las formas directas de
participación.
o La Constitución apuesta por la parlamentarización del poder situando a las
Cortes Generales como el eje del sistema político español.
Ahora bien, esta idea de la participación no se limita al fenómeno estrictamente político,
sino que está presente en otros artículos de la Constitución: participación libre y eficaz
de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural (art. 48); audiencia
de los interesados, directamente o a través de organizaciones y asociaciones en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (art.
105); participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia a través del
jurado (art. 125); formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en
la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calida de
vida o al bienestar general (art. 129.1); formas de participación en la empresa (art.
129.2).
El Estado Social
El concepto mismo de Estado social remite, desde una perspectiva amplia, a la relación
entre Estado y sociedad, o si se quiere Estado y sociedad civil. Implantados el Estado de
Derecho y el Estado democrático, se plantea una cuestión interna, referida a la situación
real de los individuos más allá de su igualdad formal ante la ley cuyo postulado se
acepta como un prius lógico.
El Estado social es la adecuación del Estado a los problemas sociales que plantea el
desarrollo industrial masificado. Y se define como la actividad positiva por parte de los
órganos de poder que interviniendo directamente supone la dinamización y
homogeneidad social.
Como manifestaciones del Estado social en nuestra Constitución tenemos:
Mecanismo de compensación de desigualdades: estarán al servicio de la igualdad
real y efectiva que proclama el artículo 9.2: política de atención a minusválidos
físicos y psíquicos (art. 49); atención a la tercera edad (art. 50).
Mecanismo de equidistribución: se tratará de lograr el reparto justo de la riqueza
nacional, tanto personal como regionalmente (art. 40, 131 y 138).
Reconocimiento de derechos sociales: se referirá a la actividad económica:
derechos a la sindicación y a la huelga (art. 28), al trabajo y al salario justo (art.
35), a la asistencia social: derecho a la seguridad social (art. 41), a la salud (art.
43), a la vivienda (art. 47), etc.
101
Como consecuencia de lo anterior, podemos decir que en la actualidad se ha producido
una transformación en cuanto a las funciones del Estado:
Función asistencial, se rebasa la pura función de beneficencia del Estado liberal.
Hoy el Estado tiene que desarrollar toda una serie de prestaciones positivas
mediante la cobertura de necesidades, realización de obras públicas, servicios
sanitarios, etc., para el conjunto de la comunidad o a favor de un colectivo
concreto.
Función de tutela económica, actualmente, el Estado interviene en la economía
bien de forma directa, planificando por la ley la economía general, o bien
indirectamente creando las condiciones para que los particulares puedan
desarrollar sus iniciativas, por ejemplo bajando los impuestos.
Función de remodelación social, obligación impuesta en el artículo 9.2 CE a los
poderes públicos para lograr la igualdad y la libertad real de personas y grupos y
para facilitar la participación en los términos visto con anterioridad.
El Estado Autónomo
Es un problema común en el mundo contemporáneo, sobre todo en los Estados
europeos, la afanosa búsqueda de un nuevo principio de equilibrio en el que se
combinen adecuadamente la unidad, mayoritariamente considerada como un logro
irrenunciable, y la autonomía de los pueblos que en su día contribuyeron a forjar esa
unidad en torno a algunos de ellos. Ese esfuerzo equilibrador se produce tanto en los
viejos Estados unitarios del continente, como en los Estados federales clásicos, y
cristaliza en aquellos en los que se ha llamado Estado unitario regional.
El Estado unitario regional se configura como un nuevo modelo estructural con
reconocimiento a ciertos entes territoriales (las regiones) de una esfera de competencia
que les es propia y que ejercen a través de órganos propios no a través del poder
central.
En este contexto general se inserta la Constitución española de 1978, que en su artículo
2 proclama que: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas”. La nueva organización territorial que este precepto dibuja no es un
puro acto de voluntad, sino una asunción de la historia y, al mismo tiempo, el mayor
reto que se ha encontrado España desde el fin del antiguo régimen.
Ahora bien, la Constitución no define el modelo de Estado, con lo que, quiere significarse
que en el camino hacia el Estado plurinacional caben distintos ritmos evolutivos. El
modelo es flexible, abierto y, por ello, difícilmente encuadrable en los tipos dogmáticos
tradicionales.
102
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El Estado Social y Democrático de Derecho está proclamado en el artículo 1 de la
Constitución Española.
El Estado de Derecho significa que es un Estado donde prima la ley como
expresión de la voluntad general, se da una equilibrada distribución de poderes y
existe una defensa de la dignidad y libertad del ciudadano.
El Estado Democrático significa que el Estado es un modelo de organización que
descansa sobre el origen popular del poder y la participación de la sociedad en la
vida política.
Los poderes públicos tienen la obligación de facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
El Estado Social significa la adecuación del Estado a los problemas sociales que
plantea el desarrollo industrial masificado.
103
ANOTACIONES
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El Estado Social y Democrático de Derecho está proclamado:
En el artículo 1 de la Constitución española.
En el artículo 1 del Código Civil.
En la Jurisprudencia.
2. El Estado de Derecho significa que:
El Estado está formado por multitud de normas.
El Estado es un Estado absoluto.
Es un Estado donde prima la ley como expresión de la voluntad general, se da
una equilibrada distribución de poderes y existe una defensa de la dignidad y
libertad del ciudadano.
3. La dignidad humana es:
Un derecho fundamental reconocido en la Constitución.
Es sólo un concepto más.
No está proclamado ni reconocido por la Constitución.
4. El Estado democrático significa que:
El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el poder absoluto.
El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el poder de
determinados órganos.
El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el origen popular del
poder y la participación de la sociedad en la vida política.
5. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del
Estado, viene proclamado:
En el artículo 1 del Código Civil.
En el artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
En el artículo 1 de la Constitución española.
6. Los poderes públicos tienen la obligación de:
Facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida económica y cultural.
Facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida económica y social.
Facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social.
105
106
Actos y Procedimientos Administrativos
módulo 3
Las Garantías Formales de la Posición Jurídica del Administrativo
TEMA 9. Procedimiento Administrativo
TEMA 10. Revisión de Actos en Vía Administrativa y Reclamaciones
Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y Laborales
107
108
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 9
Procedimiento Administrativo
Principios que Informan el Procedimiento Administrativo
Incoación
Instrucción
Finalización
Recursos Administrativos
Objetivos:
Aprender los principios que rigen los procedimientos;
diferenciar de los principios generales.
Conocer cada fase del procedimiento y las actuaciones que se
realizan en las mismas.
Estudiar el régimen general de los recursos administrativos, así
como el extraordinario de revisión.
109
110
Principios que Informan el Procedimiento Administrativo
C a r á c t e r C o n t r a d i c t o r i o
Es la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos
intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares
antes de adoptar una decisión definitiva.
El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de parte
interesada
El carácter contradictorio del procedimiento administrativo se proclama en la Ley 30/92,
así su artículo 31 comienza garantizando la llamada al procedimiento en todo caso de
los que, sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte, decisión que en otro caso, se considera viciada de
nulidad.
El propio artículo 31 permite igualmente la comparecencia en el procedimiento de todas
aquellas personas cuyos intereses legítimos, personales y directos puedan resultar
afectados por la resolución que se dicte, en defensa, precisamente, de esos intereses.
Tanto éstos como aquellos y, también, los que promuevan el procedimiento como
titulares de derechos o intereses legítimos, se consideran por la Ley como interesados en
sentido técnico y, en cuanto tales, investidos de una serie de derechos en orden a su
participación activa en el desarrollo de aquél:
Derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los
procedimientos y a obtener copias de documentos contenidos en ellos (artículo
35 a),
Derecho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos (artículo 35 b),
A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta
por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (artículo 35 e),
A proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyen
trámites legal o reglamentariamente establecidos (artículo 78),
A intervenir en la práctica de los actos de instrucción correspondientes (artículo
85.1),
A proponer cualquier clase de pruebas y a intervenir en la práctica de las mismas
(artículo 81),
111
A tomar audiencia y vista del expediente una vez que éste haya sido totalmente
instruido y antes de que la propuesta de resolución se haya redactado (artículo
84.1),
A interponer los recursos procedentes contra las resoluciones y actos de trámites
que puedan dictarse, etc
Además, el artículo 83.5 impone al órgano instructor el deber de adoptar las medidas
necesarias para lograr el pleno respeto de los principios de contradicción y de igualdad
de los interesados en el procedimiento.
En términos constitucionales estrictos, no hay procedimiento válido si no existe igualdad
de oportunidades entre las partes en cada una de las piezas, trámites o momentos
procesales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre los
hechos como sobre su calificación jurídica.
E c o n o m í a P r o c e s a l
Art. 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”
La ley 30/92 ratifica estos criterios, así el artículo 3 reproduce el tenor del precepto
constitucional citado. Incluso va más allá: impone a la Administración un criterio de
eficiencia, esto es de economía de medios en su actuación. Otro ejemplo puede ser el
artículo 57, que viene a imponer a modo de celeridad, el acordar en un solo acto todos
los trámites que admitan una impulsión simultánea; o el artículo 73 en relación a la
acumulación de expedientes.
Ahora bien, la eficacia no puede apartarse del estricto respeto a los valores superiores
que la Constitución consagra, a los derechos fundamentales que ésta reconoce y a las
propias Leyes que concretan las garantías que la protección de esos derechos proclama.
El principio de economía procesal es lógicamente inferior a los principios procesales, por
lo que, aun siendo un valor atendible no puede llegar a cubrir la violación de un derecho
fundamental y el perjuicio de los derechos del afectado.
I n D u b i o P r o A c t i o n e
Este principio se postula a favor de la mayor garantía y de la interpretación más
favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar una
decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Además, se ve reforzado
por la CE, la cual obliga a atenerse en todo caso a la interpretación de las normas en el
sentido más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, lo que equivale a
vetar las interpretaciones contra cives.
112
O f i c i a l i d a d
El artículo 74 de la Ley establece que el procedimiento se impulsará de oficio de en todos
sus trámites. Esto significa que la Administración está obligada a desarrollar la actividad
que se necesaria para llegar a la decisión final, sin necesidad de que sea excitada por los
particulares, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la jurisdicción civil.
Así, el artículo 41 de la norma responsabiliza directamente de la tramitación del
procedimiento a los titulares de las unidades administrativas que tuvieran a su cargo la
resolución o el despacho de los asunto, a los que ordena adoptar las medidas oportunas
para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los
derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, así como disponer lo
necesario para evitar o eliminar toda anormalidad en la tramitación de los
procedimientos, facultando a los interesados para solicitar la exigencia de esa
responsabilidad.
Este mismo principio es la base de la obligación de resolver dentro del plazo máximo
establecido en las normas concretamente aplicables.
L e g i t i m a c i ó n
La promoción de un nuevo procedimiento administrativo o la participación en uno ya en
marcha requiere en el particular una especial relación con el objeto del procedimiento,
que se concreta en la titularidad de un interés legítimo que pueda resultar afectado por
la resolución que se dicte.
El artículo 31 de la Ley comienza reconociendo la legitimación individual de los titulares
de derechos e intereses legítimos, pero sitúa luego al mismo nivel los individuales y los
colectivos, para terminar afirmando con carácter general que las asociaciones y
organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de
intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
I m p a r c i a l i d a d
En el procedimiento administrativo, la Administración reúne la doble condición de juez y
parte, razón por la cual el principio de la imparcialidad, característico del proceso, resulta
relativizado en cierta medida. Para articular esta dualidad, la Ley 30/1992 separa
formalmente las funciones de instrucción y resolución del mismo.
Esta ley garantiza esta mínimo de imparcialidad exigible en todo caso a los agentes que
actúan en su nombre a través de las técnicas de abstención y recusación reguladas en
los artículos 28 (abstención) y 29 (recusación). Más allá de esto, los principios generales
del artículo 103 CE obligan no sólo a la Administración, sino al propio legislador a la hora
de regular los distintos tipos de procedimientos, a asegurar, mediante técnicas
orgánicas, funcionales o de ambos tipos, la mayor imparcialidad posible para hacer
efectiva la proscripción de todo tipo de indefensión que proclama el artículo 24 CE.
113
T r a n s p a r e n c i a
En el artículo 105 b) CE se reconoce a los ciudadanos la posibilidad de acceder a los
archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del
Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. Este derecho, que
no tiene otro límite que los datos referentes a la intimidad de las personas, sólo puede
ser negado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros
más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, circunstancias éstas cuya
concurrencia habrá de acreditar la Administración que las invoque.
Se garantiza la transparencia de la actividad de la Administración, cuyas razones y
criterios de decisión son accesibles para todos, pues a todos alcanza la posibilidad de
consultar o manejar cuando documentos, informes y resoluciones haya podido dictar
aquélla en situaciones semejantes. Ello garantiza no sólo la crítica pública de su
actuación, sino también la adecuada preparación del ejercicio de los propios derechos y
el control ulterior de las decisiones administrativas que puedan adoptarse en relación a
dicho ejercicio.
G r a t u i d a d
El procedimiento administrativo en sí mismo es gratis, excepto los gastos que pueda
ocasionar la práctica de las pruebas propuestas por el interesado, gastos cuyo abono
podrá serle exigido a éste por la Administración, incluso anticipadamente, a reserva de la
liquidación definitiva.
Incoación
Es el acto que desencadena el desarrollo del expediente y puede realizarse de oficio o a
solicitud de la persona interesada. En el primer caso, se realizará a iniciativa de la propia
Administración, bien por decisión del órgano competente, tanto por propia iniciativa o
como consecuencia de orden superior o moción razonada de los subordinados, bien
como consecuencia del particular. Si el expediente se iniciara a instancia de parte, en el
escrito de presentación deberán contenerse todos los elementos necesarios para su
correcta identificación:
Nombre del interesado
Lugar
Fecha
Firma
Dependencia a la que se
dirige
114
La flexibilidad es una de las notas del procedimiento, razón por la que si el escrito de
incoación de un interesado no contuviera los requisitos mencionados, se le requerirá
para que en el plazo de 10 días lo subsane, con apercibimiento de que, si así no lo
hiciere, se archivará sin más trámite.
Cabe la posibilidad de ampliación de dicho plazo, hasta 5 días más, a petición del
interesado o a iniciativa del órgano cuando la aportación de los documentos presente
dificultades especiales. Esta posibilidad se excluye de los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva.
O r d e n a c i ó n
La ordenación, más que una fase, es un elemento que debe confluir en todas las fases
del procedimiento, ya que la rapidez, la eficacia, la racionalización, no se deben
concretar en esta sola fase, pues ha de ser tenida en cuenta a lo largo de todo el
procedimiento administrativo. Dentro de esta fase, distinguimos:
El procedimiento se impulsará de oficio en todas sus partes, a diferencia del
proceso judicial, en el que los actores incitan a que el juez siga actuando.
Actos de dinamismo: se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan una impulsión simultánea.
Actos de intimidación: tratan de ordenar las conductas de los interesados en aras
de impulsar el desarrollo del procedimiento; a esta clase de actos pertenecen los
requerimientos y citaciones.
Actos de incidencia: las cuestiones incidentales no suspenderán la tramitación
del procedimiento. Sólo la recusación suspenderá la actuación hasta que el
órgano superior resuelva sobre su procedencia.
Instrucción
Es la fase fundamental del procedimiento y por medio de ella se pretende documentar lo
suficiente el expediente administrativo; de esta forma, el órgano encargado de resolver
dispondrá de todos los elementos necesarios para poder emitir un pronunciamiento.
En esta fase destacan:
Las alegaciones: los interesados, en cualquier momento del procedimiento
anterior al trámite de audiencia podrán presentar alegaciones y aportar
documentos. Del mismo modo, podrán alegar los defectos de tramitación que
observen, especialmente, aquellos que supongan la paralización o infracción de
plazos, e incluso la omisión de trámites. Estas alegaciones, en su caso, podrán
dar lugar a la existencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
115
Los informes: Es la forma común de pronunciarse de los funcionarios a lo largo
del procedimiento. Se procurará que sean sucintos y que su emisión se produzca
en el plazo de 10 días, salvo que alguna disposición establezca uno mayor o
menor.
Si no se emite en el plazo señalado, se podrán seguir las actuaciones, salvo en
aquellos casos en que los informes sean determinantes para la resolución del
procedimiento, en cuyo caso se podrán interrumpir los trámites sucesivos.
Salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Las pruebas: para confirmar algunos hechos la Administración podrá decidir la
práctica de pruebas, mediante cualquiera de los medios admitidos en derecho
(documental, testifical, pericial).
Su práctica deberá llevarse a cabo en un plazo no superior a 30 días ni inferior a
10. Si las pruebas son solicitadas por el interesado, la Administración podrá
exigirle el anticipo de los gastos, a reserva de liquidación definitiva.
La audiencia al interesado: este trámite es de vital importancia, pues hasta la
misma Constitución hace referencia a él, en aplicación del principio general de
que nadie puede ser condenado sin ser oído.
Procedimentalmente, este trámite se sitúa en el expediente inmediatamente antes
de dictarse propuesta de resolución y deberá evacuarse en un plazo no superior a
15 días ni inferior a 10, durante los cuales se podrán alegar y presentar los
documentos y justificantes que estimen pertinentes.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no
efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos, se tendrá por realizado el
trámite.
Se puede prescindir de este trámite solamente cuando no figuren en el
expediente ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros derechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Período de información pública: el órgano al que corresponde el procedimiento,
cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información
pública, para que en el mismo se puedan presentar alegaciones, por un plazo no
inferior a 20 días.
El anuncio de este trámite se realizará en los diarios oficiales que correspondan,
debiendo indicarse el lugar de exhibición del expediente y los plazos para
formular alegaciones.
116
Finalización
La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, regula una serie de causas que ponen fin al
procedimiento administrativo:
R e s o l u c i ó n
Es el acto administrativo propiamente dicho que implica una manifestación de voluntad.
Este acto contendrá la decisión motivada que se adopte. Necesariamente habrá de
contener los recursos, órganos administrativos o judiciales, ante los que interponer
aquellos y los plazos para ello.
La Administración nunca podrá abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad
o insuficiencia de la ley.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será
necesariamente congruente las peticiones formuladas por éste; en ningún caso se podrá
agravar su situación inicial, sin perjuicio de que la Administración pueda ejercer su
potestad de incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede. Con ello se posibilita:
La facultad que tiene la Administración para resolver no sólo las cuestiones
planteadas por el interesado, sino otras derivadas del propio expediente.
Se deroga expresamente la posibilidad de agravar la situación del interesado
como consecuencia de la presentación de una solicitud o recurso.
A c t o P r e s u n t o y C e r t i f i c a c i ó n
En el caso de ausencia de pronunciamiento expreso, es decir, de resolución por parte de
la Administración, se dará lugar a la presunción del acto. Con este acto podrá
entenderse concedida o denegada una solicitud, según los casos.
La Administración tiene la obligación de resolver sobre cuantas solicitudes presente un
interesado, así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y
resolución afecte a los mismos.
Esta obligación, lógicamente cesa cuando la finalización del expediente se debe a la
conducta del interesado:
Por su desidia se produce la caducidad.
Por su expresa manifestación, en los casos de desistimiento o renuncia.
Por prescripción.
Por la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento.
117
• El plazo máximo de resolución de los procedimientos que se inicien a instancia
del interesado serán los fijados legalmente en cada caso. Si la norma de
procedimiento no indicara concretamente cuáles son esos plazos, el plazo
máximo de resolución será de 3 meses.
El vencimiento del plazo no va a eximir a la Administración de su obligación de resolver,
pero deberá abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido certificación del acto
presunto. Así pues, una vez trascurrido el plazo de resolución sin que ésta haya recaído,
los interesados podrán solicitar la certificación de acto presunto para hacer valer sus
derechos.
D e s i s t i m i e n t o y R e n u n c i a
El desistimiento viene a significar el abandono de la pretensión, pero no la renuncia del
derecho. La renuncia implica más, pues supone una dejación del derecho adquirido.
Elementos comunes a ambas figuras:
Si el escrito de iniciación se hubiera promovido por dos o más personas, el
desistimiento o renuncia sólo afecta a quienes lo hayan formulado.
Ambos podrán realizarse por cualquier medio que permita su constancia.
La Administración aceptará ambos y declarará concluso el procedimiento salvo
que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados.
Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento, entrañase interés
general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la
Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al
interesado y seguirá el procedimiento.
C a d u c i d a d
Para que se dé esta figura es necesaria la concurrencia de varios elementos:
Procedimiento iniciado a solicitud del interesado.
Paralización del mismo durante el plazo de 3 meses por causa imputable al
interesado.
Cuando se produzca, la Administración acordará el archivo de las actuaciones,
notificándolo al interesado.
Por sí sola, la caducidad no causa la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de
prescripción. Por otro lado, no podrá ser invocada cuando afecte al interés general o
fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
118
T e r m i n a c i ó n C o n v e n c i o n a l
Esta fórmula de terminación del procedimiento administrativo es una novedad
introducida por la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común. Se trata de dar por finalizado el procedimiento
con base en acuerdos, pactos, convenios o contratos entre la Administración y las
personas.
La exigencia a los mismos es que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen
sobre materias no susceptibles de transacción; han de tener por objeto satisfacer el
interés público.
C a u s a s S o b r e v e n i d a s
Es un supuesto creado por la Ley 30/1992, y alude a los incendios, inundaciones,
pérdida de la cosa,…
Recursos Administrativos
P r i n c i p i o s G e n e r a l e s A p l i c a b l e s a l o s R e c u r s o s A d m i n i s t r a t i v o s
MATERIA RECURRIBLE
El objeto de los recursos administrativos es la pretensión dirigida a obtener la revocación
del acto administrativo o disposición impugnados.
Pueden ser impugnados: todas las resoluciones administrativas y los actos de trámite, si
estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar un procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos.
Respecto a las disposiciones de carácter general, establece la Ley 30/1992 (artículo
107.3) que no cabe recurso en vía administrativa, adecuándose esta regulación a lo
establecido en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual no exige que
los reglamentos se recurran previamente en vía administrativa.
LEGITIMACIÓN
Los requisitos del recurrente, ya se traten de un particular o de una administración
pública que impugna el acto dictado por otra, son los comunes relativos a la capacidad
jurídica y de obrar, de representación y de legitimación.
ÓRGANO COMPETENTE.
Hay que distinguir entre el órgano “a quo” (del que procede el acto) y el órgano “ad
quem” (ante el que se recurre).
119
C l a s e s d e R e c u r s o s A d m i n i s t r a t i v o s
También puede distinguirse el órgano ante el que se presenta el recurso.
El sistema de recursos contra actos administrativos gravita alrededor de la característica
de si estos agotan o no la vía administrativa.
Si no se agota la vía administrativa, el recurso de alzada, e incluso el potestativo de
reposición, podrán interponerse contra resoluciones y actos de trámite siempre y cuando
estos últimos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos (artículo 107.1 de la Ley).
Si el acto es firme en vía administrativa, cabe el recurso extraordinario de revisión o
acudir al contencioso administrativo (artículo 108 Ley 30/1992).
Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada y el recurso de reposición (respetando su
carácter potestativo), en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación o
reclamación, incluidos los de conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados
o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los
principios, garantías y plazos que la LRJAP y del PAC reconoce a los ciudadanos y a los
interesados en todo procedimiento administrativo.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la administración local no podrá
suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos
representativos electos establecidos por la ley.
Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos
establecidos por su legislación específica, aunque no es propiamente un recurso
administrativo. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá
recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de
alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente
ante el órgano que dictó dicha disposición.
A c t o s q u e P o n e n F i n a l a V í a A d m i n i s t r a t i v a
Establece el artículo 109 de la Ley 30/1992, las circunstancias que ponen fin a la vía
administrativa, con carácter general; no obstante, hay leyes sectoriales para cada
Administración, susceptibles de matizar estas circunstancias. Así, establecen una serie
de actos y resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo la Disposición
Adicional decimoquinta de la LOFAGE, el artículo 82 de la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, o el artículo el
artículo 52 de la Ley de Bases de Régimen Local en cuanto a las administraciones
locales.
120
Estas circunstancias son las siguientes:
La resolución de cualquier recurso. La misma sólo presenta como medio
impugnatorio idóneo la vía jurisdiccional.
Las resoluciones que se dicten en procedimientos de impugnación sustitutorios
de los recursos ordinarios.
Las resoluciones de órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
excepto cuando procedan las llamadas “alzadas impropias”.
En relación con la Administración Local, el artículo 27.2 de la Ley de Bases de
Régimen Local de 1985, establece la posibilidad de alzada impropia ante la
Administración que delega competencias en alguna Entidad Local.
Las resoluciones de órganos administrativos, distintas de las anteriores, cuando
una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Para ciertos autores, esta circunstancia crea gran inseguridad en la regulación de
la regulación de esta materia, pues no hay forma de estar al tanto de todas las
leyes, reglamentos estatales y autonómicos que puedan establecer esta regla;
sobre todo, en relación con los innumerables reglamentos de organización de las
entidades locales.
Los acuerdos, pactos o convenios que tengan la consideración de finalizadores
del procedimiento.
L a I n t e r p o s i c i ó n y s u s E f e c t o s
TRAMITACIÓN GENERAL
La Ley establece en su artículo 110, con carácter general, que la interposición del
recurso deberá expresar:
El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del
mismo.
El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
Lugar, fecha y firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del
lugar que se señale a efectos de notificaciones.
Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones
específicas.
121
El error en la calificación del recurso, por parte del recurrente, no será obstáculo
para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por
quienes los hubieran causado.
Los efectos de la interposición de un recurso son los siguientes:
Ampliación de las facultades de la administración para revisar sus propios actos.
Efecto impeditivo, ya que la interposición de un recurso en tiempo impide que la
resolución administrativa adquiera el carácter de firme.
Efectos devolutivo, que existe en el caso de los recursos verticales, ya que la
competencia funcional del recurso pasa del órgano “a quo” al órgano “ad quem”.
Entendemos por admisión del recurso el trámite por el que la administración examina los
requisitos formales del escrito del recurso: la observancia del plazo o la naturaleza del
acto recurrido.
Admitido el recurso a trámite, cabe plantearse el problema de los efectos de esta
admisión en cuanto a la suspensión del acto impugnado. La regla general es que no se
produce esta suspensión, sino excepcionalmente.
Las normas generales en cuanto a la instrucción y ordenación del procedimiento
administrativo son aplicables, en principio, al procedimiento en vía de recurso.
Especial referencia hay que hacer al trámite de audiencia, teniendo en cuenta lo que se
dispone, por expresa remisión al mismo, en el artículo 112 de la Ley.
Como consideraciones complementarias a lo expuesto hay que tener en cuenta:
1. Que la regla del artículo 112 excluye la audiencia en los casos que resulte
innecesaria, ya que sólo se realizará cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos
hechos o documentos no recogidos en el expediente originario.
2. Que la omisión del trámite de audiencia, en los casos en que sea preceptivo,
constituirá un vicio de forma esencial que, si es determinante de indefensión, hará
anulable la resolución del recurso, al estar prescindiendo de una actuación
legalmente establecida.
RESOLUCIÓN
Regulada, la resolución del recurso, en el artículo 113 de la Ley, hemos de entender lo
siguiente:
La resolución podrá estimar en todo o sólo en parte la pretensión formulada,
desestimar la misma o declarar su inadmisión.
122
Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el
fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio
fue cometido, salvo lo dispuesto en el artículo 67 (convalidación de actos).
El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma
como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. En este último caso se les oirá previamente.
No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el
recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
Recordar aquí nuevamente lo dispuesto en el artículo 43.5 de la Ley, por cuanto es
aplicable igualmente en materia de recursos: los actos administrativos producidos por
silencio administrativo causan efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que
deben dictarse y notificarse sin que la resolución expresa se haya producido; silencio
que podrá ser acreditado por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el
certificado acreditativo del silencio producido.
El artículo 43.2 de la misma Ley establece que cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del
plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste, el
órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada sin que recaiga
resolución, se podrá entender desestimado, salvo en el supuesto previsto en el párrafo
anterior y quedará expedita la vía procedente (artículo 115.2 LRJAP y del PAC).
En el supuesto del recurso de reposición, según el artículo 117.2 de la misma Ley, el
plazo para dictar resolución y notificar la misma será de un mes, y, por analogía y
carácter, cabe entenderlo desestimado si la misma no se produce.
En el supuesto del recurso extraordinario de revisión, el plazo para resolver y notificar
será de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se haya producido la expresa
resolución se entenderá desestimado el mismo.
R e c u r s o d e A l z a d a
El recurso de alzada es un acto del interesado mediante el cual se solicita del órgano
superior al que dictó el acto recurrido, la modificación total o parcial del mismo
Este recurso, se regula en los artículos 114 y 115 Ley 30/1992.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, restableció el recurso de alzada con su denominación
tradicional, la cual es más expresiva de su significado que la denominación anterior,
como “recurso ordinario”.
123
Este recurso se podrá interponer contra:
Resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa.
Actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asusto,
Actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar con el
procedimiento.
Actos de trámite que produzcan indefensión.
Actos de trámite que supongan un perjuicio irreparable.
Por actos de trámite debemos entender aquellos que, dictados en procedimientos cuya
resolución no pone fin a la vía administrativa.
En los demás actos de trámite (los que no impiden la continuación del procedimiento,
los que no causen indefensión, etc…), su legalidad deberá exponerse y resolverse en el
recurso que proceda contra el acto definitivo; independientemente de que deba alegarse
la infracción en que incurren para que pueda tenerse en cuenta a la hora de la resolución
definitiva.
Será competente para resolver este recurso de alzada el superior jerárquico del órgano
que dictó el acto que se recurre. No obstante lo anterior, se podrá presentar ante el
órgano que ha de resolver o ante el órgano que dictó la resolución que se viene a
impugnar.
En el caso de que el recurso se presente ante el mismo órgano que dictó el acto, este lo
remitirá al superior jerárquico en el plazo de 10 días, con informe del órgano inferior y
copia completa del expediente que se haya seguido.
El plazo de interposición del recurso de alzada es de un mes, a contar desde que el acto
se notificó o publicó.
Sin embargo, cuando el acto no sea expreso, el plazo será de tres meses. Se contará,
para el solicitante, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurrido este plazo sin que se haya interpuesto recurso de alzada, el acto deviene
firme a todos los efectos. Frente al mismo, no cabrá la interposición de recurso
administrativo alguno, salvo el recurso extraordinario de revisión, regulado en el artículo
115.1 de la Ley. Además, tampoco devendrá firme a los efectos de los procedimientos
de revisión de oficio.
Otro plazo importante a tener en cuenta es el aquél del que dispone el órgano
competente para la resolución del recurso de alzada. Será de tres meses, para acordar la
resolución y notificarla al interesado.
124
Este plazo comienza a correr desde el día de la interposición del recurso, tanto si éste se
presenta ante el órgano que debe resolver el recurso, como si se presenta ante el órgano
que dictó el acto recurrido.
Si llega a transcurrir este plazo de tres meses sin que la Administración haya dictado y
notificado el acto, debe entenderse desestimada la petición.
R e c u r s o d e R e p o s i c i ó n
El recurso potestativo de reposición se encuentra regulado en los artículos 116 y 117 de
la Ley.
Con este recurso se pretende que el ciudadano pueda recurrir de nuevo al órgano que
dicto el acto administrativo para que reconsidere su postura en vez de acudir a los
tribunales.
El recurso de reposición ha quedado configurado por la Ley 4/1999, de forma que sólo
puede interponerse contra los actos administrativos.
Pero no se configura como un requisito previo a la vía contencioso – administrativa, pues
se le da el carácter de potestativo.
No obstante, si el administrado opta por utilizar este medio de impugnación, la
tramitación ha de seguirse completa, tal y como previene la Ley, pues no será posible
acudir a la vía judicial en tanto en cuanto no se resuelva el recurso, bien de forma
expresa, bien a través de la técnica del silencio.
El plazo para interponer el recurso potestativo de reposición será de un mes, contado
desde el día siguiente a la notificación o publicación del acto que se pretende impugnar.
Si el acto recurrido no fuera expreso este plazo será de tres meses. Su cómputo
comenzará para el solicitante y demás interesados, a partir del día siguiente a aquel en
que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
Una vez finalizado el plazo, ya sea un acto expreso o uno presunto, el acto no deviene
firme a todos los efectos, pues el interesado puede interponer recurso contencioso –
administrativo, o el extraordinario de revisión.
La Administración dispone de un plazo de un mes para resolver de forma expresa el
recurso de reposición. Este plazo se computa a partir de la entrada del escrito de
interposición en cualquier Registro público habilitado para recibir escritos.
Contra el acto que resuelva el recurso de reposición sólo es posible interponer recursos
judiciales o recuso de revisión. Nunca será posible la interposición de un nuevo recurso
de reposición frente a la resolución que dé fin al anterior.
125
R e c u r s o E x t r a o r d i n a r i o d e R e v i s i ó n
El recurso extraordinario de revisión se regula en los artículos 118 y 119 de la Ley
30/1992.
Este recurso tiene carácter especial o extraordinario, por lo que sólo procederá en los
casos legalmente establecidos:
RESOLUCIONES QUE HAYAN PUESTO FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE SE HAYAN INTERPUESTO CONTRA LAS MISMAS LOS
RECURSOS ORDINARIOS.
Es decir: aunque se hayan dejado pasar otras posibles vías impugnatorias en vía
administrativa ordinaria, también es posible la interposición del recurso extraordinario de
revisión.
El artículo 118 de la Ley, establece cuáles van a ser los actos administrativos frente a los
cuales es admisible el recurso de revisión:
Actos en los que al dictarlos se haya incurrido en error de hecho. Este debe
resultar de los propios documentos incorporados al expediente.
En la nueva redacción del precepto ya no se exige que este error sea manifiesto,
lo que dará lugar a que por esta vía se revisen los supuestos fácticos del acto
recurrido.
Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución que, aún siendo
posteriores, evidencien un error en la resolución recurrida.
No se trata de admitir el recurso en base a cualquier documento; será necesario
que éste tenga una importancia decisiva: es decir, que de su contenido pueda
suponerse que, si se hubiese tenido en cuenta para decidir sobre el fondo, la
resolución habría sido diferente a la adoptada. Además, el documento debe
evidenciar un error de hecho.
Y ello porque, según dicho apartado 2 del artículo 118, el plazo empieza a
constarse desde el conocimiento de los documentos; por ello, a fin de acreditar
que el recurso de interpone dentro de plazo, estos autores señalan, que será
necesario acreditar que no se conocían antes dichos documentos.
Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
En este punto es de especial trascendencia la referencia a la sentencia firme: es
decir, no pude caber contra ella recurso alguno, salvo el de revisión y
rehabilitación. Además de la trascendencia que deben tener dicho documentos o
testimonios declarados falsos sobre la resolución recaída que se pretende revisar.
126
El recurso de revisión se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el acto que se
impugna. El órgano competente para resolver este recurso será el mismo que dictó el
acto.
En cuanto al plazo de interposición, este recurso podrá interponerse en los cuatro años
siguientes a la fecha de notificación de la resolución impugnada cuando se trate de
actos:
Que al dictarlos su hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
Que aparezcan documentos de valor especial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, y que se
haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
Se ha previsto la posibilidad de que el órgano competente para resolver el recurso,
acuerde, motivadamente, la inadmisión a trámite del mismo sin necesidad de informe
del Consejo de Estado.
La motivación de la inadmisión, deberá fundamentarse en alguno de los supuestos que
establece el propio artículo:
Cuando el recurso no se funde en alguna de las causas previstas en el artículo
118.
En el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros
recursos sustancialmente iguales.
La resolución que resulte del recurso de revisión debe pronunciarse sobre la procedencia
del recurso, además de sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
El plazo para obtener una resolución expresa será de tres meses a contar desde la
interposición del mismo.
En el caso de que no se produzca resolución en ese plazo, el recurso habrá de
entenderse desestimado.
Contra la desestimación del recurso, ya sea expresa o presunta, el administrado tiene
expedita la vía jurisdiccional.
127
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El procedimiento administrativo es el conjunto de actos o de actuaciones
materiales a través de las cuales se va formando o ejecutando una declaración de
voluntad. Es el cauce apropiado para que se manifieste un órgano administrativo.
Son interesados en el procedimiento administrativo: Los que lo inician como
titulares de derechos o intereses ya sean individuales o colectivos; los que, sin
haberlo iniciado, tienen derechos que puedan verse afectados por la decisión que
se adopte en el procedimiento administrativo; las asociaciones y organizaciones
que representen intereses económicos y sociales; los herederos del interesado en
el procedimiento administrativo.
Dispone el artículo 3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que Las
Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan
según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de
cooperación, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos.
En todo procedimiento se pueden distinguir cuatro fases: incoación, ordenación,
instrucción, finalización y, en ocasiones, ejecución.
Los interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de
audiencia podrán presentar alegaciones y aportar documentos.
Para confirmar algunos hechos la Administración podrá decidir la práctica de
pruebas, mediante cualquiera de los medios admitidos en derechos
(documentales, testificales, periciales).
Las causas que ponen fin al procedimiento son: la resolución, el acto presunto, el
desistimiento, la renuncia, la caducidad y las causas sobrevenidas. Igualmente el
procedimiento administrativo puede finalizar por solución convencional entre la
Administración y los administrados.
128
ANOTACIONES
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.....................................................................................................................................
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129
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La ordenación del procedimiento:
Se incardina en la fase de instrucción del procedimiento.
Más que una fase es un elemento que se debe dar en todas las fases del
procedimiento.
No es una fase, sino un principio procedimiental.
2. Entendemos por dinamismo en el procedimiento:
Que las cuestiones incidentales, salvo la recusación, no suspenderán el curso del
procedimiento.
Que deben acordarse en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza
admitan una impulsión simultánea.
Que el interesado, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, podrá
presentar alegaciones y documentos.
3. Cuál de estas afirmaciones es falsa:
La caducidad por sí sola no causa prescripción.
Los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción.
Toda pasividad del interesado provoca caducidad del procedimiento.
4. Cuál de las siguientes afirmaciones es falsa:
El desistimiento supone abandono de la pretensión y renuncia al derecho.
El desistimiento implica dejación del derecho adquirido.
El desistimiento supone abandono de la pretensión pero no renuncia al derecho.
5. Cuál de estas afirmaciones es la más correcta:
La renuncia por parte del interesado conlleva la conclusión del procedimiento.
La renuncia del interesado conlleva la conclusión del procedimiento para éste,
pero no para los terceros personados.
La renuncia del interesado conlleva la conclusión del procedimiento para éste,
pero no para otros interesados, aunque no insten su continuación.
6. El trámite de audiencia:
Es irrenunciable por parte de los interesados.
Es sustituible por el trámite de información pública cuando en el expediente no
sean tenidos en cuenta otros derechos ni alegaciones que los aducidos por el
interesado.
No podrá fijarse en un plazo menor a 10 días tras la propuesta de resolución.
130
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 10
Revisión de Actos en Vía Administrativa y Reclamaciones Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y Laborales
Revisión de Oficio de los Actos y las Disposiciones
Administrativas
Revocación de Actos y Rectificación de Errores
Reclamaciones Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y
Laborales
Objetivos:
Reconocer el doble régimen establecido para solicitar la nulidad
de actos y de disposiciones administrativas.
Estudiar el procedimiento de rectificación de errores.
Conocer la naturaleza jurídica y alcance de las reclamaciones
previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales.
131
132
Revisión de Oficio de Actos y Disposiciones Administrativas
Mediante la denominada por la Ley “Revisión de los actos en vía administrativa”, se
establecen dos sistemas o procedimientos referidos a la revisión de oficio y los recursos
administrativos.
La revisión de oficio es un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo.
De esta forma, debemos entender su carácter subsidiario respecto de otros medios o
instrumentos ordinarios de supervisión.
Sin embargo, en el caso de que éstos últimos hayan sido utilizados sin éxito, bien
porque se han rechazado en forma o en cuanto al fondo, sí debe tenerse en cuenta que
la cuestión a enjuiciar no podrá abrirse tantas veces como quieran los interesados.
R e v i s i ó n d e A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s
Esta potestad de revisión suscita no pocos problemas de interpretación, alcance y ajuste
al sistema constitucional, dado que puede afectar tanto a derechos e intereses legítimos
de los particulares como al principio de seguridad jurídica establecido por el artículo 9.3
de la CE.
Señala el punto primero del artículo 102 la posibilidad de que las AAPP declaren de
oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa
o que no hayan sido recurridos en plazo.
Esta declaración de nulidad podrá obtenerse bien por iniciativa propia de la propia
Administración o previa solicitud del interesado. Como requisito indispensable para ello
se establece la necesidad de recabar dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
Es decir, este precepto viene a establecer un sistema mediante el cual el administrado,
ante un acto nulo de pleno derecho o ante un acto anulable dictado por la
Administración podrá instarla para que, mediante un procedimiento adecuado, la
Administración declare la nulidad absoluta o anule el acto dictado.
Esta revisión de oficio se refiere a actos declarativos de derechos, estableciéndose una
duplicidad de regímenes según que se infrinjan normas de rango legal o reglamentario o
en los demás casos.
En cuanto a la revisión de oficio instada por el administrado es bastante significativa la
STS de 29 de marzo de 2001, cuando indica respecto de la nulidad:
1. “(…) que puede ser iniciada a instancia de los interesados, constituyendo un medio
impugnatorio que puede ejercitarse en cualquier momento sin resultar sujeto a plazo
preclusivo alguno y que, también en los casos en los que se promueve frente a actos
administrativos, genera una especie de derecho al trámite para quien la ejercita”.
133
R e v i s i ó n d e D i s p o s i c i o n e s G e n e r a l e s
El legislador ha establecido en apartado separado la revisión de actos administrativos,
circunscribiéndolos a los supuestos recogidos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992.
El planteamiento de la Ley 4/1999, de 13 de abril, de modificación de la Ley 30/1192, de
26 de noviembre, en materia de revisión de oficio de disposiciones generales, niega toda
acción a los particulares para solicitarla. De esta forma, se permanece acorde con la
exclusión de todo recurso en vía administrativa contra disposiciones generales.
Los efectos de la declaración de nulidad de una disposición administrativa son,
evidentemente, que ésta dejará de formar parte del Ordenamiento Jurídico desde el
mismo momento de su publicación, pues la nulidad de pleno derecho produce efectos
“ex nunc”.
Los actos dictados en aplicación de la disposición general que se haya declarado nula,
quedarán sin cobertura jurídica: sin amparo en la norma que los generó, pues rige el
principio de que la nulidad de pleno derecho se comunica necesariamente a todos los
actos administrativos que en la disposición anulada encontraron su origen. Sin embargo,
parece que este mandato entre en conflicto con el principio constitucional de seguridad
jurídica, artículo 9.3 de la CE, que exige que las situaciones derivadas de actuaciones
administrativas que hubieren adquirido firmeza, no sean susceptibles de revisión.
En cuanto a las causas que la Administración invocará para declarar nula una
disposición administrativa de carácter general, establece el artículo 62.2 de la Ley
30/1992:
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
T i e m p o d e P l a n t e a r l a R e v i s i ó n
La doctrina reclama la imprescriptibilidad y consiguiente ausencia de sujeción a plazo de
la acción impugnatoria de los actos administrativos y disposiciones generales a los que
se atribuya un vicio de nulidad absoluta, y por lo tanto insubsanable.
Sin embargo, la jurisprudencia más reciente viene a manifestar que la imprescriptibilidad
únicamente se predica del artículo 102 de la Ley 30/1992, cuando se ejercita ante la
propia Administración, ya que puede serlo “en cualquier momento”.
Por el contrario, en el caso de las acciones jurisdiccionales el recurrente deberá
someterse a los plazos procesales correspondientes. Es decir, la posibilidad que viene a
reconocer el artículo 109 de la Ley 30/1992, es una acción de nulidad para que fuera de
todo recurso de naturaleza administrativa, ordinario o extraordinario, y sin sujeción a los
plazos de interposición de los mismos, la Administración autora de un acto o disposición
general inicie un procedimiento revisorio, lo siga por sus trámites y lo ultime con una
resolución en la que la pretensión de nulidad que se haya deducido en el oportuno
escrito de petición sea objeto de una decisión, estimatorio desestimatoria.
134
P r o c e d i m i e n t o
Producida esta resolución, o producido el silencio administrativo negativo, queda abierta
la posibilidad de otra revisión, ahora jurisdiccional. En este caso, el recurso que se
entable sí estará sometido a los plazos de ejercicio que para ello establece la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso –Administrativa.
El procedimiento a seguir será el regulado en el artículo 102, apartados 3, 4 y 5, de la
Ley 30/1992.
En los procedimientos de revisión de oficio, se han establecido dos fases:
Una primera fase, que corresponde a la apertura de un expediente en la que, tras
los trámites pertinentes, la Administración determina si el acto cuya revisión se
pide adolecen o no de los vicios que determinarían su revisión.
Si la conclusión de la primera fase fuere positiva, se procederá a la apertura de
una segunda fase que incluye la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo de la CCAA equiparable a él, así como la decisión de anular o
no el acto de que se trate.
En principio, iniciada la revisión de oficio o a instancia de parte, es necesario dar
audiencia a toda persona que pueda estar afectada o tenga algún interés en el
procedimiento de revisión
Es frecuente la posibilidad de que, la Administración aprecie, con razonable fundamento
y motivación, que no existe en modo alguno, de forma ostensible e indubitada, motivo
alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad. En este
caso nada impedirá resolver directamente denegando la prosecución del trámite y omitir
la consulta del Consejo de Estado, pues se entiende que la petición de nulidad carece de
la mínima base.
Son supuestos de inadmisión:
Cuando las solicitudes no se basen en alguna de las causas de nulidad
expresamente previstas en una ley.
Cuando las solicitudes carezcan manifiestamente de fundamento.
Cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
En cuanto al plazo para iniciar la revisión de un acto nulo se debe señalar que ésta no
tiene límite de tiempo. El carácter de la acción de nulidad es imprescriptible, de forma
que el interesado podría ejercitarla en cualquier momento posterior a la terminación de
los plazos normales de recurso. No obstante, existen unos límites que marca el artículo
106 de la Ley: prescripción de las acciones o cualquier otra circunstancia que implique la
contravención de la equidad, la buena fe, los derechos de los particulares o las leyes.
135
Es decir, la ausencia de plazo no implica que siempre y en cualquier momento se pueda
alegar la nulidad de pleno derecho de un acto o disposición; por ejemplo, si la nulidad se
encauza por medio de un recurso en vía administrativa, éste necesariamente, habrá de
ser interpuesto dentro de los plazos legalmente establecidos.
La Ley configura el dictamen como un dictamen habilitante: el órgano decisor no esté
obligado a declarar la nulidad por el sólo hecho de que el dictamen del Consejo de
Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma sea favorable.
Otro aspecto importante a señalar es que la revisión de actos nulos procederá tanto si se
ha puesto fin a la vía administrativa como si contra dichos actos no se formuló
impugnación alguna en vía ordinaria.
El procedimiento finalizará por resolución susceptible de recurso administrativo, pues así
lo señala el artículo 102 de la Ley 30/1992.
El órgano competente para adoptar la declaración de nulidad será el fijado en las normas
específicas de cada Administración.
La Administración que declare la nulidad de un acto, podrá al mismo tiempo y en la
misma resolución establecer las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados. Para ello, el daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de ellas.
El administrado podrá formular en el plazo del año desde la revisión, una solicitud
independiente por la que reclamar una compensación por sus daños y perjuicios no
evaluados en el expediente revisor.
Cuando la Administración no haya resuelto el procedimiento de revisión en plazo, se
entenderá que la resolución es contraria a la revisión. En el caso de que haya sido
iniciado de oficio, transcurrido el plazo para resolver, se declarará la caducidad del
mismo. El plazo máximo para resolver será el de tres meses a contar desde que se inicie
de oficio o tenga entrada la solicitud del particular en el registro correspondiente.
Llama la atención la ausencia de disposiciones específicas en la Ley 30/1992, sobre el
tratamiento procedimental para revocar disposiciones nulas. De ahí que parezca correcto
que el órgano competente para aprobar una disposición general, pueda en cualquier
momento derogarla, modificarla,…
Problema de fondo será el de la eficacia de la disposición impugnada:
Si se declara nula de pleno derecho una disposición general, debemos entender
que nunca ha producido efectos jurídicos.
Si una disposición se deroga, los efectos de la misma se interrumpen desde la
fecha de la derogación, pero hasta eses momento ha producido efectos que han
de mantenerse y respetarse.
136
D e c l a r a c i ó n d e L e s i v i d a d d e A c t o s A n u l a b l e s
El artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, regula la revisión de los actos anulables
declarativos de derechos.
Por actos declarativos de derechos hemos de entender tanto los actos con efectos
desfavorables actuales o potenciales para su destinatario específico, como los que
siendo restrictivos para un sujeto, entraña posiciones jurídicas de ventaja para otras
personas.
La Ley 4/1999, suprimió la posibilidad de revisión de oficio de los actos llamados
anulables, debiendo acudir a la Jurisdicción contencioso –administrativa, a través del
procedimiento de lesividad.
La declaración de lesividad constituye un mero presupuesto procesal para la
interposición del recurso contencioso – administrativo por parte de la Administración
contra sus propios actos favorables o declarativos de derechos, siendo en el proceso que
se promueva con base en esa declaración de lesividad donde se dilucidará si
efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto declarado lesivo.
Revocación de Actos y Rectificación de Errores
El artículo 105 de la Ley 30/1992, dispone:
“1. Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de
gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés
público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de
oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos
existentes en sus actos”.
Con este precepto se soluciona la siguiente cuestión: ¿deben observarse iguales
garantías y límites que en la revisión de oficio cuando se pretende dejar sin efecto un
acto que no fuera favorable al destinatario? La respuesta es negativa, pues la
Administración podrá volver sobre sus actos (en virtud del carácter de revocabilidad), sin
sujeción a procedimiento formal alguno.
Revocación debe entenderse en sentido amplio: comprende los supuestos en que la
Administración deje sin efecto el acto tanto por razones de legalidad como de
oportunidad; el ordenamiento jurídico opera aquí como un límite negativo.
137
En cuanto al contenido éstos deben ser de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocación no suponga dispensa o exención no permitida por la ley o sea contraria al
principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
Respecto del destinatario del acto no declarativo de derechos o gravámenes, si éste
estima que tal acto infringe gravemente normas de rango legal o reglamentario, o
simplemente infringe el ordenamiento jurídico, parece claro que podrá pedir que se
revoque en cualquier tiempo, y la Administración podrá revocarlo, al igual que sucede
con los actos nulos de pleno derecho.
No obstante, si el destinatario lo que está solicitando la revisión del acto por entender
que es nulo de pleno derecho, lo que estará ejercitando será la acción de nulidad, por lo
que sería de aplicación lo previsto en el artículo 102, y no 105, ambos de la Ley 30/1992.
Dado que la revocación gravita sobre actos desfavorables, parece claro que la
Administración autora del mismo podrá suspender su efectividad mientras se tramita la
revocación, previa audiencia del interesado; y ello sin que se den los supuestos del
artículo 105 de la LRJ y PAC.
En cuanto a la rectificación de errores, podrá ejercitarse en cualquier momento, de oficio
o a instancia de los interesados, y debe aludir a errores materiales, de hecho o
aritméticos, existentes en los actos dictados por la Administración.
El hecho de que el precepto haga expresa alusión a la posibilidad de que este
procedimiento de rectificación sea solicitado a instancia de parte, hace pensar que el
interesado dispone de lo que podríamos denominar una “acción de rectificación”, de tal
forma que no pueda entenderse que el error ha sido consentido.
Conviene tener en cuenta, no obstante, que ni nos encontramos ante un supuesto de
revisión por razón de nulidad de pleno derecho, ni de anulabilidad del acto, ni de
revocación por razones de oportunidad.
A diferencia de los supuestos de anulabilidad como consecuencia de error, la
rectificación de error material supone la subsistencia del acto. La pura rectificación de
errores materiales de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos
jurídicos.
El acto rectificado sigue teniendo el mismo contenido después de la rectificación, pues
su único fin es eliminar los errores de trascripción o de simple cuenta con el fin de evitar
cualquier posible equívoco.
La comprobación de errores aritméticos no suele entrañar dificultad, pues consiste en
simples equivocaciones cometidas al consignar un determinado número o el resultado
de operaciones aritméticas sometidas a reglas claramente establecidas.
No ocurre igual con la comprobación de errores materiales, pues se trata de un concepto
indeterminado y con límites o contornos imprecisos.
138
Por error material debemos entender, como regla general, un error de hecho, con el
objeto de tomar como término diferencial el error de derecho.
Error material es aquél cuya corrección no implica:
Un juicio valorativo.
Operaciones de calificación jurídica.
Distintas apreciaciones de prueba.
Resolver cuestiones discutibles por evidenciarse el error del propio texto.
Hipótesis, deducciones o interpretaciones.
Reclamaciones Previas al Ejercicio de Acciones Civiles y Laborales
Es claro que la reclamación previa es un procedimiento administrativo, aunque de
carácter especial. Así está calificado expresamente por la Ley 30/1992 con la importante
consecuencia de que es la Administración, parte en el conflicto, la llamada a resolver
sobre ella.
Esta reclamación es de carácter unilateral pues sólo es requerida en los pleitos en que la
Administración haya de comparecer como demandada y no en aquellos otros en los que
actúe como demandante.
La reclamación previa es, en efecto, un procedimiento administrativo y, al mismo
tiempo, un presupuesto del proceso de carácter específico. Como tal, sin embargo, no
cuenta con una regulación completa en la Ley, lo que obliga a resolver por vía analógica
los problemas concretos que su exigencia plantea.
El requisito de la reclamación previa tiene hoy un carácter general objetiva y
subjetivamente. Desde esta segunda perspectiva, el requisito alcanza a todos los
supuestos en los que se demanda a cualquier Administración Pública, salvo los
supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de Ley.
Constituye un procedimiento administrativo más, sujeto como todos los demás a las
disposiciones generales que para todos ellos establece el Título VI de la Ley 30/92 en la
medida en que no resulten desplazadas por las normas específicas contenidas en los
artículos 120 y siguientes de la propia ley.
Sin embargo, tiene algunas especialidades.
El escrito de reclamación no está sujeto a ninguna formalidad especial, y ha de surtir
efectos, por lo tanto, cualquiera que sea su calificación, siempre que de su contenido se
deduzca su verdadero carácter, de conformidad con los principios que inspiran el
procedimiento administrativo.
139
A dicho escrito habrán de acompañarse los documentos en que el reclamante funde su
derecho.
Sin embargo, esta documentación de la reclamación no constituye una obligación en
sentido propio, sino más bien una simple carga procesal, por lo que de su no absolución
no podrá deducirse perjuicio alguno para el interesado como no sea el de la
desestimación de sus pretensiones por falta de la necesaria fundamentación.
La mera presentación de la reclamación interrumpe la prescripción de las acciones que
puedan asistir al reclamante.
La resolución que se dicte podrá estimar o denegar la reclamación, según proceda en
Derecho, y habrá de ser motivada en virtud de lo dispuesto con carácter general por los
artículos 89.3 y 54 de la Ley 30/92.
Tanto esta Ley como las leyes especiales a las que da entrada en la materia articulan un
plazo de silencio negativo, también variable según los casos, transcurrido el cual queda
expedita sin más la vía judicial correspondiente. En tanto no transcurra el plazo indicado
o se resuelva expresamente la reclamación no podrá deducirse la misma pretensión ante
la jurisdicción correspondiente.
Por otra parte, la reclamación previa constituye un auténtico presupuesto procesal, es
decir, un elemento que afecta a la regular constitución de la relación jurídica en que el
proceso consiste.
La ausencia de reclamación previa se equipara la falta de correspondencia entre la
reclamación formulada en la vía administrativa y la ulterior demanda judicial, ya que,
dado el carácter de presupuesto de esta última que corresponde a aquélla, existe entre
ambas una correlación necesaria, básicamente semejante a la que se produce entre el
procedimiento administrativo ordinario y el acto que pone fin al mismo en relación al
posterior recurso contencioso-administrativo.
Con todo, la correlación no debe ser planteada en términos de absoluta identidad, así la
jurisprudencia del Tribunal Supremo dice que el requisito de la reclamación previa debe
considerarse cumplido cuando ésta es sustancialmente conforme con la demanda
judicial formulada, sin que de ésta surjan cuestiones distintas ni desconectadas de la
reclamación gubernativa.
Aclarada esta cuestión, hay que decir que, aunque la conceptuación de la reclamación
previa como presupuesto del proceso parece postular a favor del reconocimiento al Juez
de poderes de oficio para apreciar su falta, sin embargo, la jurisprudencia niega esta
posibilidad, y considera que le corresponde a la otra parte litigante aducir la falta de esta
reclamación previa.
140
R e c l a m a c i ó n A d m i n i s t r a t i v a P r e v i a a l a A c c i ó n C i v i l
Todo ejercicio de acciones en la vía judicial civil contra cualquiera de las
Administraciones, estatal, autonómica o local ha de ir precedido por la interposición de
reclamación previa ante la administración a la que se pretenda demandar.
Este privilegio de la administración, se regula con un carácter meramente procesal, pues
señala la Ley con la separación y claridad suficientes las distintas fases por las que ha de
transcurrir el procedimiento hasta su finalización.
Es objeto del procedimiento de las reclamaciones previas regular esas distintas fases del
mismo desde su iniciación (artículo 122) e instrucción (artículo 123), hasta la resolución
(artículo 124).
Se iniciará el procedimiento con la interposición del correspondiente escrito de
reclamación, que habrá de dirigirse al órgano que sea competente dentro de la
Administración General del Estado, de la Comunidad Autónoma, o de la Entidad Local de
que se trate.
En la Administración General del Estado, la competencia en materia de reclamaciones
previas la asigna la Ley al Ministro del Departamento correspondiente según la materia
objeto de la reclamación, ante quien habrá de interponerse.
Recuerda innecesariamente el artículo 122 de la Ley, al final de su apartado 2, (pues no
podría ser de otra manera), que las reclamaciones podrán presentarse en cualquiera de
los lugares previstos por esta Ley para la presentación de escritos o solicitudes.
El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de
solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la
expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las
oficinas de registro, modificado por Real Decreto 136/2010, de 12 de febrero, desarrolla
los artículos 35.c), 38, 46 y 7º.3 de la Ley 30/1992, ampliando los lugares de
presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones, que podrá llevarse a cabo en
todos los registros de cualesquiera órganos administrativos que pertenezcan a la
Administración General del Estado o a alguna de las Administraciones de las
Comunidades Autónomas, con independencia de la Administración Pública y del órgano
o entidad al que se dirigen. También los registros de las entidades que integran la
Administración local pueden servir como lugares de presentación de comunicaciones
dirigidas a otra administración, siempre que previamente hayan suscrito un convenio al
efecto.
La instrucción de la reclamación regulada en el artículo 123 de la Ley 30/1992, establece
un plazo de cinco días para que el órgano receptor de la reclamación la remita al órgano
competente junto con todos los documentos presentados y con todos los antecedentes
del asunto de que se trate.
141
El órgano competente para resolver la reclamación, a la vista de ella, y si lo considera
necesario, podrá ordenar que se complete el expediente con los antecedentes, informes,
documentos y datos que resulten necesarios.
El artículo 124.1 de la Ley 30/1992 se limita a establecer la necesidad de notificar al
interesado la resolución dictada expresamente.
R e c l a m a c i ó n A d m i n i s t r a t i v a P r e v i a a l a V í a L a b o r a l
Como ocurría en la vía civil, en la que era obligatorio formular reclamación previa ante
la administración con anterioridad a demandarla, lo mismo sucede cuando un
trabajador pretende demandar a la administración en vía laboral. La obligación es la
misma, aunque con algunas diferencias respecto a los órganos competentes para
resolver y en cuanto a plazo para el silencio administrativo y otros.
Además, la forma en la que ha de desarrollarse la reclamación está más ampliamente
contemplada en la ley procesal laboral que en la Ley 30/1992.
El Capítulo III del Título VIII de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dedica
únicamente dos artículos, el 125 y el 126, a la regulación de las reclamaciones
administrativas previas a la vía judicial laboral.
Cuando la Ley de la Jurisdicción Social dispone como requisito previo para demandar a
las Administraciones Públicas haber reclamado en la forma establecida en las leyes,
implícitamente está remitiendo a la Ley 30/1992, aunque objetivamente ha de
considerarse que la remisión es a la inversa, puesto que es en la LPL donde se
desarrolla de forma más completa la escasa normativa del artículo 125 de la LRJAP y
del PAC.
También, la disposición adicional sexta de la Ley 30/1992 excluye la regulación de las
reclamaciones previas a la vía laboral en materia de Seguridad Social y Desempleo, que
se regirán por lo dispuesto en la Ley 36/2011, de la Jurisdicción Social.
La regulación de las reclamaciones previas a la vía laboral, por tanto, es de naturaleza
procesal, habida cuenta de la propia naturaleza de las normas a las que remite de
forma tácita y expresa.
El artículo 125.1 de la Ley 30/1992 se limita a decir que la reclamación previa deberá
dirigirse al Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus
servicios.
Varía al plazo que tiene la administración para resolver la reclamación previa a la vía
laboral de la que la Ley le concedía para la resolución de las reclamaciones previas a la
vía civil.
142
En ésta el plazo era de tres meses, mientras que en las reclamaciones previas a la vía
laboral, la Ley lo fija en un mes desde el momento de la interposición (art 125.2 Ley
30/1992).
Transcurrido el plazo de un mes sin que se haya notificado resolución, o si la
reclamación ha sido denegada, el interesado podrá formular demanda ante el Juzgado
o Sala competente, a la que acompañará copia de la resolución denegatoria o escrito
acreditativo de la presentación de la reclamación, uniendo copia de todo ello para la
entidad demandada.
La Ley 30/1992 no señalaba plazo alguno para la interposición de la acción civil, una
vez resuelta negativamente la reclamación previa presentada, o en el caso del silencio
administrativo que, como sabemos, es negativo.
Por el contrario, cuando se trata de acciones laborales, aunque la Ley 30/1992
tampoco señala plazo alguno, el interesado tiene marcado un plazo de dos meses para
formular la demanda, a contar desde la fecha de la notificación de la denegación de la
reclamación previa o desde el día en el que, por transcurso del plazo de la
administración para resolver, no lo hubiera hecho, con lo que se entiende denegada
por silencio administrativo. Transcurridos dos meses sin interponer la demanda, no
surtirá efecto la reclamación, de forma que, en caso de pretender presentar
nuevamente la demanda, deberá interponerse nueva reclamación, siempre contando
con que no haya transcurrido el correspondiente plazo de prescripción.
143
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Mediante la denominada por la Ley “Revisión de los actos en vía administrativa”,
se establecen dos sistemas o procedimientos referidos a la revisión de oficio y los
recursos administrativos.
La revisión de oficio es un medio extraordinario de supervisión del actuar
administrativo.
Señala el punto primero del artículo 102 la posibilidad de que las AAPP declaren
de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
Esta declaración de nulidad podrá obtenerse bien por iniciativa propia de la propia
Administración o previa solicitud del interesado.
Como requisito indispensable para ello se establece la necesidad de recabar
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma.
La revisión de los actos administrativos se circunscribe a los supuestos de
nulidad que recoge el artículo 62 de la Ley 30/1992.
En materia de revisión de oficio de disposiciones generales, niega toda acción a
los particulares para solicitarla.
Los efectos de la declaración de nulidad de una disposición administrativa son,
evidentemente, que ésta dejará de formar parte del Ordenamiento Jurídico desde
el mismo momento de su publicación, pues la nulidad de pleno derecho produce
efectos “ex nunc”.
Los actos dictados en aplicación de la disposición general que se haya declarado
nula, quedarán sin cobertura jurídica.
La doctrina reclama la imprescriptibilidad y consiguiente ausencia de sujeción a
plazo de la acción impugnatoria de los actos administrativos y disposiciones
generales a los que se atribuya un vicio de nulidad absoluta, y por lo tanto
insubsanable.
El procedimiento a seguir será el regulado en el artículo 102, apartados 3, 4 y 5,
de la Ley 30/1992.
En principio, iniciada la revisión de oficio o a instancia de parte, es necesario dar
audiencia a toda persona que pueda estar afectada o tenga algún interés en el
procedimiento de revisión.
Si la Administración aprecia que no existe motivo de nulidad radical procederá a
inadmitir el escrito de revisión.
144
El procedimiento finalizará por resolución susceptible de recurso administrativo,
pues así lo señala el artículo 102 de la Ley 30/1992.
Cuando la Administración no haya resuelto el procedimiento de revisión en plazo,
se entenderá que la resolución es contraria a la revisión. En el caso de que haya
sido iniciado de oficio, transcurrido el plazo para resolver, se declarará la
caducidad del mismo.
El plazo máximo para resolver será el de tres meses a contar desde que se inicie
de oficio o tenga entrada la solicitud del particular en el registro correspondiente.
La Administración podrá volver sobre sus actos (en virtud del carácter de
revocabilidad), sin sujeción a procedimiento formal alguno.
En cuanto al contenido éstos deben ser de gravamen o desfavorables, siempre
que tal revocación no suponga dispensa o exención no permitida por la ley o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
En cuanto a la rectificación de errores, podrá ejercitarse en cualquier momento,
de oficio o a instancia de los interesados, y debe aludir a errores materiales, de
hecho o aritméticos, existentes en los actos dictados por la Administración.
A diferencia de los supuestos de anulabilidad como consecuencia de error, la
rectificación de error material supone la subsistencia del acto.
Es claro que la reclamación previa es un procedimiento administrativo, aunque de
carácter especial.
La reclamación previa es, en efecto, un procedimiento administrativo y, al mismo
tiempo, un presupuesto del proceso de carácter específico.
El escrito de reclamación no está sujeto a ninguna formalidad especial, y ha de
surtir efectos, por lo tanto, cualquiera que sea su calificación, siempre que de su
contenido se deduzca su verdadero carácter, de conformidad con los principios
que inspiran el procedimiento administrativo.
La mera presentación de la reclamación interrumpe la prescripción de las
acciones que puedan asistir al reclamante.
La ausencia de reclamación previa se equipara la falta de correspondencia entre
la reclamación formulada en la vía administrativa y la ulterior demanda judicial, ya
que, dado el carácter de presupuesto de esta última que corresponde a aquélla,
existe entre ambas una correlación necesaria.
Todo ejercicio de acciones en la vía judicial civil contra cualquiera de las
Administraciones, estatal, autonómica o local ha de ir precedido por la
interposición de reclamación previa ante la administración a la que se pretenda
demandar.
145
Se iniciará el procedimiento con la interposición del correspondiente escrito de
reclamación, que habrá de dirigirse al órgano que sea competente.
La instrucción de la reclamación regulada en el artículo 123 de la Ley 30/1992,
establece un plazo de cinco días para que el órgano receptor de la reclamación la
remita al órgano competente.
146
ANOTACIONES
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147
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común:
No exceptúa de forma expresa ningún procedimiento de la necesidad de previa
reclamación.
Exime de reclamación previa el enjuiciamiento por interdicto de obra nueva
contra la administración.
Señala como excepción a la reclamación previa los supuestos generales en los
que se pretenda demandar a las administraciones públicas cuando éstas actúen
con indudable carácter privado.
2. Entre los efectos de la reclamación previa podemos citar:
La no interrupción de los plazos judiciales para el ejercicio de las acciones civiles
o laborales, por lo que la reclamación previa correspondiente habrá de
interponerse en el plazo máximo de seis meses.
Si la resolución sobre la reclamación previa es negativa, habrá que ir al
correspondiente recurso administrativo, puesto que, en caso contrario, no podrán
ejercitarse las acciones privadas o laborales.
La imposibilidad de inicio de la vía judicial si no ha transcurrido el plazo que la
Administración dispone para resolver de forma expresa la reclamación.
3. Los actos dictados en aplicación de una disposición general declarada nula:
Dejan de formar parte del ordenamiento jurídico, pues la nulidad de pleno
derecho produce efectos “ex nunc”.
Se podrán convalidar, puesto que son actos anulables, esto es, se despliegan sus
efectos “ex tunc”.
Serán convalidados por el órgano jurisdiccional que conozca de la revisión de la
disposición general declarada nula.
4. Los actos revisables de oficio por la Administración:
Han de ser de gravamen o desfavorables.
No pueden amparar una actuación contraria al principio de igualdad.
Ambas respuestas son correctas.
5. La rectificación de errores:
Se podrá ejercitar en el plazo de cuatro años desde que éste fuere detectado.
Se iniciará únicamente a instancia de parte.
Ninguna respuesta es correcta.
6. La nulidad de actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido recurridos en plazo:
Se podrá ejercer por la Administración.
Se podrá ejercer por la Administración, previa solicitud del interesado.
Podrá obtenerse tanto de oficio como a instancia de parte.
148
Actos y Procedimientos Administrativos
módulo 4
Prácticas de Procedimiento Administrativo
TEMA 11. Recusación
TEMA 12. Convenios de Colaboración
TEMA 13. Inactividad de la Administración
TEMA 14. Subsanación
TEMA 15. Nulidad y Convalidación de Actos Administrativos
TEMA 16. Prescripción y Caducidad
TEMA 17. Notificación
149
150
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 11
Recusación
Recusación
Procedimiento para Hacer valer la Recusación
Objetivos:
Estudiar el concepto, alcance y naturaleza de este instrumento
jurídico.
Diferenciar de la abstención.
Conocer el procedimiento por el que se dirime.
151
152
Recusación
La figura jurídica de la recusación es un instrumento procedimiental que la Ley crea para
poner a disposición del administrado dentro de un procedimiento: a través de la misma,
los ciudadanos podremos exigir que la autoridad o el resto de personal al servicio de las
AAPP sean separados del procedimiento.
La recusación es la forma de hacer efectivo el deber de abstención cuando éste no se
cumple de forma voluntaria.
Como vemos, no podemos hablar de la recusación sin hacer antes una breve
explicación a de la abstención. Ambos institutos jurídicos se regulan en los artículos 28
y 29 de la Ley 30/1992.
Respecto de la abstención se establece que las autoridades y personal al servicio de la
Administración podrán abstenerse de intervenir en un procedimiento cuando se den en
ellos alguna de éstas circunstancias:
Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquél ser administrador de sociedad o entidad interesada, o
tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado
Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato
Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate
Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente
en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales
de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar
En el caso de que uno de estos motivos o circunstancias concurra en el personal al
servicio de la Administración o bien de una autoridad, ésta deberá abstenerse: para ello,
ha de comunicarlo a su superior inmediato, quien deberá resolver lo que proceda.
Para que proceda la recusación, han de darse las mismas causas. Con ello, podemos
decir que la recusación es pilar del derecho que asiste a los administrados de obtener la
no intervención en el procedimiento de un empleado público que, entando incurso en
alguna de las causas de recusación, incumpla el deber de abstenerse.
153
Procedimiento para Hacer Valer la Recusación
La recusación se plantea por los administrados dentro del procedimiento que se esté
tramitando y en cualquier fase o momento del mismo. No obstante, hay autores que
consideran lógico que si ésta se plantea justo antes de dictarse resolución, quien la
alegue deberá probar que la causa en que se funda no se conocía con anterioridad.
El trámite es sencillo: el interesado manifestará por escrito la causa o causas de
recusación que concurran en la autoridad o empleado público.
Así, la STS de 26/04/1980 señalaba:
“Bien tomando como referencia legal el art. 297 del ROF (derogado), bien el art. 20 de la
LPA, que comprende tanto a las autoridades como a los funcionarios, pero en cualquiera
de ambos supuestos la recusación exige el señalamiento concreto de cuál de los motivos
previstos por la Ley es el concurrente, sin cuya determinación es totalmente imposible
enjuiciar la seriedad y viabilidad de la recusación, no bastando, como ocurre en el caso
presente, la genérica invocación de una sospecha de parcialidad en el designado como
Instructor, pero sin determinar la causa legal de la cual se desprende la sospecha
expresada».
Presentado dicho escrito se da audiencia al recusado quien, en el plazo de un día, debe
manifestar antes su superior jerárquico si, efectivamente, se da o no en su persona
alguna de las causas que acabamos de exponer.
Si ciertamente, el empleado público o autoridad se encuentra incurso en una causa de
abstención (en este caso, recusación), el superior jerárquico procederá a su sustitución.
Si, por el contrario, el recusado negase tal concurrencia, el superior jerárquico dispone
de un plazo de tres días, previos los trámites oportunos (que se dirigirán a la
comprobación del supuesto de hecho alegado), para dar resolución a esta cuestión.
Esta resolución no puede ser impugnable: es decir, frente a la misma no cabe recurso
alguno. La doctrina encuentra una fácil respuesta a esta inimpugnabilidad: hay que
evitar que la demora en la tramitación del expediente; para evitar situaciones de
inseguridad jurídica durante la tramitación, estos recursos quedan vetados.
Sin embargo, para impedir que se vulnere el derecho a la garantía judicial efectiva del
artículo 24 CE, se podrá alegar de nuevo la recusación al interponer el recurso que
resulte oportuno frente al acto con el que se ponga fin al procedimiento.
154
LO QUE HEMOS APRENDIDO
La figura jurídica de la recusación es un instrumento procedimiental que la Ley
crea para poner a disposición del administrado dentro de un procedimiento.
A través de la misma, los ciudadanos podremos exigir que la autoridad o el resto
de personal al servicio de las AAPP sean separados del procedimiento.
La recusación es la forma de hacer efectivo el deber de abstención cuando éste
no se cumple de forma voluntaria.
Abstención y recusación se regulan en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992.
Las causas son comunes a ambos institutos jurídicos: tener interés personal en el
asunto, parentesco, amistad o enemistad manifiesta, haber tenido intervención
como perito o testigo en el procedimiento o tener relación de servicio con el
interesado en el asunto o haber prestado servicios profesionales en los dos
últimos años.
La recusación es pilar del derecho que asiste a los administrados de obtener la no
intervención en el procedimiento de un empleado público que, entando incurso
en alguna de las causas de recusación, incumpla el deber de abstenerse.
La recusación se plantea por los administrados dentro del procedimiento que se
esté tramitando y en cualquier fase o momento del mismo.
El trámite es sencillo: el interesado manifestará por escrito la causa o causas de
recusación que concurran en la autoridad o empleado público.
Presentado dicho escrito se da audiencia al recusado.
El superior jerárquico dispone de un plazo de tres días, previos los trámites
oportunos (que se dirigirán a la comprobación del supuesto de hecho alegado),
para dar resolución a esta cuestión.
Esta resolución no puede ser impugnable: es decir, frente a la misma no cabe
recurso alguno.
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ANOTACIONES
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TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La recusación y la abstención se regulan en los artículos:
17 y 18 de la Ley 30/1922
28 y 29 de la Ley 30/1992.
En el artículo 35 de la misma norma, pues recoge todos los derechos de los
administrados.
2. La recusación es un instrumento jurídico mediante el cual los ciudadanos podremos
exigir que una autoridad o el personal al servicio de las AAPP se abstenga de
conocer:
Verdadero.
Falso.
3. El parentesco que causa la recusación se extiende a:
Cuarto grado de consanguinidad.
Segundo grado de afinidad.
Ambas respuestas son correctas.
4. De concurrir una causa de las señaladas por la Ley 30/1992:
El empleado público deberá abstenerse de conocer.
El administrado planteará la recusación.
El empleado público pondrá en conocimiento de su superior jerárquico la
concurrencia de una causa de recusación.
5. Los administrados podrán plantear la recusación:
En la instrucción del procedimiento.
En cualquier fase o procedimiento del mismo.
Con anterioridad al dictado de la resolución, salvo que el administrado pruebe
que desconocía la causa en un momento anterior.
6. La resolución con la que finalice la recusación:
Es inimpugnable en vía administrativa.
De no estimar la recusación ésta podrá alegarse de nuevo en el recurso que
proceda frente a la resolución que ponga fin al procedimiento.
Ambas respuestas son correctas.
157
158
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 12
Convenios de Colaboración
Introducción
Los Convenios de Colaboración
Objetivos:
Entender el principio de colaboración institucional.
Conocer el contenido básico de los convenios y su
funcionalidad.
159
160
Introducción
El Título I de la Ley 30/1992 regula las relaciones entre las Administraciones Públicas,
estableciendo los principios que han de presidirlas y los instrumentos y procedimientos
de cooperación entre ellas, como las Conferencias sectoriales y otros órganos de
cooperación, los Convenios de colaboración y los Planes y programas conjuntos.
También regula los efectos de los convenios, las relaciones con la Administración Local y
las comunicaciones a las Comunidades Europeas.
Ya en la Exposición de Motivos de esta Ley, en orden al contenido de su Título I,
podemos leer que “La múltiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la
Administración del Estado, Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de
las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y
geográfico, hace necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios
administrativos a los ciudadanos.
Objetivo que demanda a su vez una fluida relación entre las Administraciones Públicas y
un marco jurídico de actuación común a todas ellas que permita a los ciudadanos
dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas actúan con
criterios homogéneos.
La eficacia en el resultado de la actuación de esa realidad plural y compleja que son las
Administraciones Públicas, hace que la cooperación entre ellas resulte un principio
activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento.
La cooperación es un deber general (…) que se configura como un deber recíproco de
apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos
porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse (…).
Esta necesaria cooperación institucional entre Administraciones Públicas permitirá, en el
marco de modernización de sus estructuras, la simplificación de todas ellas (…)”.
“El Título I aborda las relaciones entre las Administraciones Públicas de carácter directo
en unos casos y, en otros, formalizadas a través de los órganos superiores de Gobierno,
a partir de las premisas de lealtad constitucional y la colaboración que han de presidir
aquéllas, circunstancial al modelo de organización territorial del Estado implantado por la
Constitución.
Ello es condición inexcusable para articular el ordenado desenvolvimiento de la actividad
administrativa desde el momento en que coexisten una diversidad de Administraciones
que proyectan su actividad sobre el mismo ámbito territorial, personal y, en ocasiones,
material; actividad que a la vez debe cumplir criterios de eficacia sin menoscabo de
competencias ajenas.
161
Conjugar esta pluralidad de factores obliga a intensificar las relaciones de cooperación,
mediante la asistencia recíproca, el intercambio de información, las Conferencias
sectoriales para la adopción de criterios o puntos de vista comunes al abordar los
problemas de cada sector, o la celebración de convenios de colaboración, como aspectos
generales que podrán ser susceptibles de concreción en los distintos sectores de la
actividad administrativa. (…)”.
Los Convenios de Colaboración
Establece el artículo 6.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lo que sigue:
“La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la
misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de
las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas
competencias.”
El desarrollo del principio de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas
ha venido teniendo su expresión, entre otras facetas, en la suscripción de convenios
entre tales instancias, con una importancia creciente en estos últimos años.
Con el fin de asegurar que por parte de la Administración del Estado se utilice este tipo
de instrumento de colaboración, tanto de forma ajustada a pautas de actuación
sistemática y homogénea como coherente con los demás instrumentos de la política
autonómica del Gobierno, se han establecido por éste ciertas reglas sobre la suscripción
de convenios.
En un primer nivel, las establecidas por el propio artículo 6, según el cual, en todo
convenio se ha especificar lo siguiente:
Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa
cada una de las partes
La competencia que ejerce cada Administración
Su financiación.
Las actuaciones que se acuerde desarrollar para su cumplimiento.
La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes
firmantes del convenio.
La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la
forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
162
En un segundo nivel, las establecidas en el denominado Acuerdo sobre Convenios de
colaboración entre la Administración del Estado y las CCAA, de entre las que señalamos
las que siguen:
En aras de una mejor articulación de las relaciones de colaboración entre la
Administración del Estado y las Comunidades Autónomas y en orden a evitar su
excesiva fragmentación, los convenios que se promuevan tenderán a contemplar
de forma completa un área sectorial específica y a comprender, con el mayor
grado de integración factible, las diversas técnicas de colaboración:
o De asistencia técnica y apoyo instrumental.
o De coordinación en el ejercicio de las respectivas competencias.
o De cooperación o actuación conjunta.
Al objeto de perfeccionar su calidad técnico-jurídica y de asegurar su
funcionalidad como instrumentos de colaboración, los convenios se ajustarán al
esquema formal ya visto, y además:
o Definirá el objeto del mismo, entendiéndose por ello sus bases, objetivos y
ámbitos materiales del régimen de colaboración.
o Definirá los mecanismos de asistencia técnica, coordinación y/o actuación
conjunta previstos para hacer efectiva la colaboración contemplada en los
mismos.
o En cuanto a la financiación, se expresarán las cuantías de los compromisos
tomados, así como su periodificación e identificación presupuestaria.
o Se establecerán los mecanismos de seguimiento de la ejecución del contenido
del convenio:
Mediante el intercambio de información.
Mediante la elaboración de documentos de evaluación.
Mediante órganos mixtos. En su caso, estos órganos resolverán los
problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse
respecto de los convenios.
Para la suscripción de convenios de colaboración con las CCAA por parte de los
Departamentos Ministeriales, de los Organismos autónomos del Estado y por las
Entidades de la Seguridad Social, se establece un régimen general de autorización en
virtud del cual, aquélla deberá ser autorizada con carácter previo por la Comisión
Delegada del Gobierno para Política Autonómica.
163
Tal autorización tiene por finalidad, de un lado, valorar si se respeta el ámbito
competencial de la Administración del Estado en la actividad objeto del convenio y, de
otro, estimar la oportunidad de la celebración del mismo dentro del marco de
colaboración establecido por la propia Comisión delegada.
Los convenios de colaboración presentan una variedad amplia de modalidades. Los
modelos de convenio no se suscriben, sólo se informan: es decir, se incorporan a la
actividad de cooperación. Sólo son un patrón que sirve de orientación para elaborar los
convenios concretos que se ajustan a ese modelo.
Los denominados Acuerdos poseen un rol específico dentro de este instrumento de
cooperación, pues suscrito el convenio pueden firmarse al mismo tiempo addendas, o
con posterioridad, protocolos que desarrollen o modifiquen el texto del convenio original.
En ciertas ocasiones, estos convenios se van a limitar a establecer pautas de orientación
política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a
fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de
interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés; en estos casos, los
convenios se denominarán Protocolos Generales.
En realidad, se trata de un convenio normal, pero de carácter muy genérico, pues
establece el marco en el que desarrollarán las actuaciones conjuntas; de ahí que se
denominen también convenios marco.
El convenio marco requiere, normalmente, de la posterior suscripción de convenios
específicos en los que se concrete su contenido y los compromisos de las partes
relacionados con las actuaciones previstas en el mismo.
164
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El Título I de la Ley 30/1992 regula las relaciones entre las Administraciones
Públicas, estableciendo los principios que han de presidirlas y los instrumentos y
procedimientos de cooperación entre ellas, como las Conferencias sectoriales y
otros órganos de cooperación, los Convenios de colaboración y los Planes y
programas conjuntos.
El acercamiento de los servicios administrativos a los ciudadanos demanda una
fluida relación entre las Administraciones Públicas.
La eficacia de las AAPP hace que la cooperación entre ellas resulte un principio
activo e indispensable para su funcionamiento.
La cooperación es deber general: se configura como un deber recíproco de apoyo
y mutua lealtad.
Es necesario articular un ordenado desenvolvimiento de la actividad
administrativa pues coexisten una diversidad de Administraciones que proyectan
su labor en un mismo ámbito territorial, personal e incluso material.
Los convenios de colaboración se suscribirán entre la AGE y sus organismos
públicos con las Administraciones de las CCAA.
El principio de legalidad en la Administración opera dando cobertura legal a toda
la actuación administrativa; así, sólo cuando se despliega esta cobertura de
legalidad la actividad de la administración es legítima.
El Acuerdo sobre Convenios de colaboración de la AGE y las CCAA establece
unos contenidos mínimos que han de contener aquellos.
Para la suscripción de convenios de colaboración con las CCAA por parte de los
Departamentos Ministeriales, de los Organismos autónomos del Estado y por las
Entidades de la Seguridad Social, se establece un régimen general de
autorización en virtud del cual, aquélla deberá ser autorizada con carácter previo
por la Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica.
En ciertas ocasiones, estos convenios se van a limitar a establecer pautas de
orientación política sobre la actuación de cada Administración en una cuestión de
interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la
colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo
interés.
Protocolos Generales: son convenios normales pero de carácter muy genérico,
pues establecen un marco en el que se desarrollarán las actuaciones conjuntas.
El convenio marco requiere, normalmente, de la posterior suscripción de
convenios específicos en los que se concrete su contenido y los compromisos de
las partes relacionados con las actuaciones previstas en el mismo.
165
ANOTACIONES
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166
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. Los convenios de colaboración son instrumentos utilizados por la Administración
para dar cumplimiento al principio de:
Cooperación.
Colaboración.
Legalidad.
2. El recíproco deber de apoyo y mutua lealtad da contenido a la denominada:
Cooperación administrativa.
Cooperación institucional.
Lealtad institucional.
3. Regula la Ley 30/1992 los convenios de colaboración en su artículo:
3, junto a los principios generales.
6.
34.
4. La financiación es uno de los extremos que ha de quedar especificado en un
convenio de colaboración:
Verdadero.
Falso.
5. Entendemos por objeto de un convenio sus bases, objetivos y ámbitos materiales del
régimen de colaboración:
Verdadero.
Falso.
6. Los convenios que se limitan a establecer pautas de orientación política sobre la
actuación de cada Administración en una cuestión de interés común se denominan:
Protocolos generales.
Convenios marco.
Ambas respuestas son correctas.
167
168
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 13
Inactividad de la Administración
Concepto
Inactividad de la Administración y Principio de Legalidad
Tipos de Inactividad
Inactividad Formal de la Administración
Inactividad Material de la Administración
Objetivos:
Reconocer qué es la inactividad de la Administración, tipos y
alcance de cada uno de ellos.
Diferenciar supuestos de hecho incardinables en las distintas
clasificaciones de la inactividad.
Consecuencias de la inactividad administrativa formal y
material.
169
170
Concepto
La actividad de la Administración Pública se concreta en dos manifestaciones:
Disposiciones de carácter general y naturaleza reglamentaria
Actos administrativos: unilaterales y bilaterales
Junto a las anteriores, encontramos la inactividad de la Administración. Inactividad no
es sino ausencia de actividad; ausencia que en este supuesto viene producida por la
pasividad de la Administración frente a su deber de ser activa.
Según renombrados autores la inactividad es “la omisión por la Administración de toda
actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible”.
Es importante tener presente estas notas: la actividad que se espera de la
administración ha de ser en todo caso la debida y posible para que su carencia genere la
denominada inactividad.
I n a c t i v i d a d M a t e r i a l
Comprende una idea básica de lo que entendemos por inactividad, esto es, la pasividad
o el no hacer de la Administración en el ámbito de las competencias que la misma tenga
atribuidas.
I n a c t i v i d a d F o r m a l
Alude a la pasividad de las AAPP en el seno de un procedimiento. En este caso es la
ausencia de contestación a una solicitud de los particulares.
Otra vertiente de la inactividad es la que considera la misma desde la perspectiva de la
desviación de poder: puede entenderse como el ejercicio de potestades administrativas
para fines diferentes a los establecidos por el ordenamiento jurídico al tener éste
dispuesta la obligación específica de actividad positiva.
La inactividad de la Administración también va a contemplarse desde una perspectiva
constitucional. Como sabemos, el artículo 1.1CE, establece los principios del Estado
social y democrático de Derecho, esperándose de la Administración su utilidad conforme
al principio de legalidad.
Esta ha de ajustarse en su quehacer a lo dispuesto en los artículos 9.2 y 40 CE. De esta
forma, al incumplir su deber y aparecer la inactividad administrativa, la Administración
está infringiendo la legalidad, lo que abre a los administrados y demás entes interesados
la posibilidad de acceder a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses,
preservada por el artículo 24 CE.
171
Inactividad de la Administración y Principio de Legalidad
Recordemos que este principio se recoge en el artículo 9.1 de la CE al disponer que los
ciudadanos y los poderes públicos estén sujetos a la Constitución y al resto del
Ordenamiento jurídico.
El artículo 97 CE encomienda al Gobierno a ejercer la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
De la misma forma, el artículo 103.1 ordena a la Administración a actuar de acuerdo con
los principios de eficacia y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
El artículo 106.1 faculta a los Tribunales a fin de controlar la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines
que la justifican.
Y, en el artículo 9.3, establece la Constitución que se garantiza el principio de legalidad,
la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos.
Tras este recorrido constitucional llegamos a la siguiente conclusión: toda actividad
administrativa se somete al principio de legalidad, pues éste es un medio necesario para
el cumplimiento de los fines del Estado, la prestación de los servicios públicos y el
cumplimiento del interés general.
La inactividad de la Administración incumple de lleno este deber pues es un
comportamiento que contradice la naturaleza de los objetivos que avalan su existencia.
Principio de
legalidad en la
Constitución
Artículo
9.1
Artículo
9.3
Artículo
97Artículo
103.1
Artículo
106.1
172
El principio de legalidad en la Administración opera dando cobertura legal a toda la
actuación administrativa; así, sólo cuando se despliega esta cobertura de legalidad la
actividad de la administración es legítima.
A sensu contrario, la actividad de la administración es ilegítima si, disponiendo de esta
cobertura legal, actúa contra la misma y/o sin cumplir su misión de servicio a los fines
de interés general.
El artículo 9.3CE configura al principio de legalidad con una doble vertiente, pues
además del sometimiento a la Ley y al Derecho, la actuación administrativa debe
sujetarse a una norma previa: bien sea ley o reglamento.
Tipos de Inactividad
Son numerosas las clasificaciones, a pesar de lo cual, vamos a señalar la llevada a cabo
por Nieto, quien divide entre estos tipos:
I n a c t i v i d a d F o r m a l o S i l e n c i a l
Como ya referimos, es la que sucede en el seno de un procedimiento administrativo
cuando el particular solicita la producción de un acto administrativo.
Inactividad material negativa: es la producida al margen del procedimiento
administrativo.
Jurídica: cuando la ausencia se dé sobre un acto jurídico.
Fáctica: cuando la pasividad se dé la ausencia de una actuación material no
condicionada por un acto administrativo.
I n a c t i v i d a d M a t e r i a l
Inactividad material positiva: es la que nos encontramos cuando la pasividad
surge frente a situaciones o actividades ilegales.
Inactividad de efectos laterales: es la que va a producir efectos sobre el
perjudicado, que mantiene una relación bilateral con la Administración, y sobre
terceros interesados.
Otra clasificación, proporcionada por Gómez Puente, distingue la inactividad en virtud
de la naturaleza de la actuación que debió llevar a cabo la Administración:
I n a c t i v i d a d F o r m a l
Es la producida a falta de declaración jurídica legalmente debida.
173
El alcance va a variar en función de la siguiente subdivisión:
Inactividad formal normativa: surge por el incumplimiento del deber legal de
dictar normas o disposiciones de carácter general o inactividad reglamentaria.
Inactividad formal convencional: se omiten actividades de concertación.
Inactividad formal singular o procedimental: ocurre por la falta de producción de
un acto administrativo legalmente obligatorio en el ejercicio de una potestad
administrativa diferente de la reglamentaria.
I n a c t i v i d a d M a t e r i a l
Falta u omisión de realización de una actividad técnica, material o física, con
trascendencia externa a la Administración.
No resulta baladí el tema de las clasificaciones, pues van a incidir sobre el régimen
jurídico a aplicar; de esta forma, la inactividad formal procedimental se encauza a través
de la Ley 30/1992, y, en concreto, a través del instituto jurídico del silencio
administrativo.
La inactividad formal y material, se controla a través de la Jurisdicción Contencioso –
Administrativa. La Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, le
encomienda conocer de las pretensiones sobre las actuaciones de las Administraciones
públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la
delegación.
El artículo 26 de este Cuerpo Legal dispone que el recurso contencioso-administrativo se
plantea contra:
Disposiciones.
Actos expresos o presuntos.
Actos definitivos o de trámite.
Actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.
Actos de aplicación de las disposiciones.
Inactividad de la Administración.
174
Inactividad Formal de la Administración
Como hemos señalado, esta inactividad consiste en el incumplimiento de un deber.
La inactividad normativa supone la falta de ejercicio de la potestad normativa: se da el
incumplimiento de una norma legal cuando el legislador impone a la Administración el
desarrollo normativo de determinadas materias a través de los reglamentos ejecutivos.
Al tratarse de una obligación impuesta por el ejecutivo queda fuera cualquier tipo de
discrecionalidad de la Administración respecto al desarrollo reglamentario de una ley.
Ahora bien, el problema lo hayamos a la hora de controlar este tipo de inactividad. La
jurisprudencia contencioso administrativa tiene declarado que su ámbito es el de revisar
la legalidad de actos y disposiciones administrativas, si bien en ningún caso puede
sustituir ni excitar la potestad reglamentaria de la Administración.
No es lugar la vía judicial para sustituir preceptos reglamentarios ni para instar a la
Administración a que los promulgue.
La inactividad procedimental es la ausencia de pronunciamiento por parte de la
Administración; frente a este incumplimiento se intenta imponer a la misma el modo de
hacerlo o bien se sustituye su omisión por otra decisión administrativa o jurisdiccional.
Conocemos que la Ley 30/1992 impone a la Administración la obligación de resolver,
concretando qué supuestos requieren una resolución expresa. Señala esta norma así
mismo en qué casos (prescripción, caducidad, desistimiento,…) la resolución consistirá
en una declaración de la circunstancia que concurra, así como los supuestos de
excepción a dicha obligación: pacto, convenio o procedimientos relativos al ejercicio de
derechos sometidos al deber de comunicación previa.
Deber de actuar
contenido en una
disposición general
INACTIVIDAD
NORMATIVA
Incumplimiento de
una obligación
convencional
INACTIVIDAD
CONVENCIAL
Deber de resolver
INACTIVIDAD
PROCEDIMIENTAL
175
Así, se dispone igualmente que, salvo norma con rango de Ley o norma comunitaria que
disponga otra cosa, el plazo máximo de resolución es de 6 meses. Marca también la Ley
30/1992 un plazo supletorio para la duración de los procedimientos: 3 meses.
El deber de resolver se extiende a todos los procedimientos y a todas las cuestiones
planteadas por el interesado, incluyendo aquellas que se deriven del mismo.
El incumplimiento del deber de resolver acarreará estas consecuencias jurídicas:
Perención (caducidad).
Silencio administrativo.
Responsabilidad disciplinaria.
Responsabilidad administrativa por el funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos.
Inactividad Material de la Administración
Como ya ha quedado definida en otros apartados de este tema, la inactividad material
supone una omisión por parte de la Administración de toda actividad, jurídica o material,
legalmente debida y materialmente posible.
Esta inactividad genera la inejecución de obligaciones y prestaciones cuyo origen está en
las disposiciones generales que establecen dichas obligaciones o en actos
administrativos ejecutivos.
Dentro del primer supuesto, obligaciones y prestaciones derivadas de disposiciones
generales que no se van a ejecutar sin un acto administrativo previo, podemos situar,
por ejemplo, la omisión de prestación de un servicio público al que los ciudadanos
tengan un derecho reconocido por una disposición legal o reglamentaria.
La Administración, claramente, goza de discrecionalidad para establecer el modo, las
formas o parámetros del servicio a prestar. No obstante, existen y han de aplicarse
normas o reglas de control que eviten la arbitrariedad de no prestar dicho servicio.
En la otra vertiente de la inactividad material se encuentra la inejecución de actos
administrativos que gozan de ejecutividad; esto es: la Administración deja de llevar a
cabo las consecuencias previstas en un acto firme frente a sus destinatarios.
La falta de efecto jurídico de la voluntad administrativa expresada en el acto provoca la
falta de satisfacción del interés general, lo que contradice la causa última de atribución
de competencias y facultades a la Administración.
Así mismo, con esta inactividad se rompe el principio de la eficacia administrativa
previsto en el artículo 103CE.
176
Dado que contra esta inactividad de la Administración no opera el silencio
administrativo, los ciudadanos pueden, mediante el recurso contencioso administrativo,
obtener una sentencia de condena a la Administración por la que se le imponga la
realización de la prestación material o debida o la adopción del acto expreso. En la
jurisdicción contencioso administrativa hallan los ciudadanos el instrumento para
combatir la pasividad y las dilaciones indebidas de la administración.
No obstante, la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, ya recalca ciertos límites: no todos los casos de indolencia, lentitud o
ineficacia administrativas pueden ser amparados por el recurso contencioso
administrativo, pues su fin es el estricto cumplimiento de la legalidad.
Por ello, se concreta el alcance de las pretensiones a resolver en el mismo: éstas han de
ser concretas y referidas a actos que tengan un plazo determinado para su adopción; de
esta forma, se podrá obtener una sentencia que ordene el cumplimiento de las
obligaciones administrativas en los términos que éstas se encuentren establecidas.
Los órganos judiciales lo que no pueden, como ya hemos visto, es sustituir a la
Administración. En el supuesto que estamos viendo, lo que no podrá el juez es ejercer
competencias administrativas: por ejemplo, no podrá traducir a un mandato la
obligación de la Administración, genérica e indeterminada, de creación de un servicio o
de realización de determinada actividad.
177
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Inactividad no es sino ausencia de actividad; ausencia que en este supuesto
viene producida por la pasividad de la Administración frente a su deber de ser
activa.
La inactividad es “la omisión por la Administración de toda actividad, jurídica o
material, legalmente debida y materialmente posible”.
Inactividad material: la pasividad o el no hacer de la Administración en el ámbito
de las competencias que la misma tenga atribuidas.
Inactividad formal: alude a la pasividad de las AAPP en el seno de un
procedimiento. En este caso es la ausencia de contestación a una solicitud de los
particulares.
La inactividad de la Administración también va a contemplarse desde una
perspectiva constitucional. Como sabemos, el artículo 1.1CE, establece los
principios del Estado social y democrático de Derecho, esperándose de la
Administración su utilidad conforme al principio de legalidad.
Al incumplir su deber y aparecer la inactividad administrativa, la Administración
está infringiendo la legalidad.
El principio de legalidad en la Administración opera dando cobertura legal a toda
la actuación administrativa; así, sólo cuando se despliega esta cobertura de
legalidad la actividad de la administración es legítima.
La inactividad normativa supone la falta de ejercicio de la potestad normativa: se
da el incumplimiento de una norma legal cuando el legislador impone a la
Administración el desarrollo normativo de determinadas materias a través de los
reglamentos ejecutivos.
La inactividad procedimental es la ausencia de pronunciamiento por parte de la
Administración; frente a este incumplimiento se intenta imponer a la misma el
modo de hacerlo o bien se sustituye su omisión por otra decisión administrativa o
jurisdiccional.
La inactividad material supone una omisión por parte de la Administración de
toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible.
Esta inactividad genera la inejecución de obligaciones y prestaciones cuyo origen
está en las disposiciones generales que establecen dichas obligaciones o en actos
administrativos ejecutivos.
178
ANOTACIONES
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.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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179
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. El silencio administrativo es un instrumento que opera frente a la:
Inactividad formal.
Inactividad material normativa.
Todo tipo de inactividad.
2. La inactividad de la Administración consecuencia de la inejecución de obligaciones
que dimanan de disposiciones generales se denomina:
Inactividad ejecutiva formal.
Inactividad material.
Inactividad formal dispositiva.
3. Frente a la inactividad normativa, la jurisdicción contencioso administrativa:
Tiene la facultad de sustituir a la Administración en la potestad reglamentaria.
Se limita al control de revisión de los actos y disposiciones administrativas.
Impondrá a la Administración su obligación de resolver en todos los casos y
sobre todas las circunstancias instadas por los interesados.
4. La inactividad material positiva:
No existe como tal en ninguna clasificación.
Se define como la pasividad de la Administración frente a situaciones o
actividades ilegales.
Es la producida al margen del procedimiento administrativo, pero con resultados
positivos.
5. La legalidad administrativa será controlada por los Tribunales, pues a ello les faculta
el artículo:
9.3CE.
103 CE.
106CE.
6. El ejercicio de la potestad reglamentaria se ha de ajustar a lo previsto en la
Constitución y las leyes ex artículo:
9.1CE.
97 CE.
151CE.
180
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 14
Subsanación
Inicio del Procedimiento
Subsanación de la Solicitud
Otras Formas de Inicio del Procedimiento
Objetivos:
Saber los requisitos formales y materiales de las solicitudes.
Diferenciar entre subsanación y mejora.
Consecuencias de la falta de subsanación.
181
182
Inicio del Procedimiento
Los interesados en la incoación de un determinado procedimiento dirigido a obtener una
resolución ajustada a Derecho, lo harán, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la
Ley 30/0992, en virtud de solicitud de iniciación.
Esta instancia o solicitud ha de contener, sin perjuicio de otros requisitos adicionales en
adicionales, en todo caso:
E n c a b e z a m i e n t o
Nombre y apellidos del interesado.
Nombre y apellidos del representante.
Identificación del medio y lugar para notificaciones.
P r e t e n s i ó n
Hechos y razones.
Cuando las pretensiones que correspondan a un grupo de personas tengan un
contenido o fundamento idéntico o sustancialmente similar, se podrá formular
una única solicitud, salvo que la propia Ley disponga otra cosa.
F i n a l
Firma.
Lugar.
Fecha.
El cumplimiento de estos requisitos materiales y formales en la solicitud va a ser
imprescindible para que el procedimiento se active. Junto a la solicitud el administrado
aportará cuantos documentos considere necesarios para fundamentar su petición.
No se van a exigir al administrado documentos que no resulten exigibles al caso o bien
de los que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, en ejercicio del
derecho establecido en el artículo 35.f) Ley 30/1992.
Debemos recordar que en el propósito de lograr una Administración eficaz, se procurará
el más cercano ejercicio de los derechos de los administrados, de ahí que se establezcan
modelos y sistemas normalizados de solicitudes, los cuales estarán a disposición de los
ciudadanos en cada dependencia administrativa, para los procedimientos que impliquen
una resolución numerosa de una serie de procedimientos.
183
De la misma forma, estos modelos o sistemas han de ponerse a disposición de los
ciudadanos de forma accesible a través de sistemas electrónicos.
Cualquiera que sea la forma de presentación de la solicitud del interesado, ésta ha de
presentarse en los lugares que indica el artículo 38.4 de la Ley. Los lugares para
presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones son los que siguen:
En los registros de los órganos administrativos a los que se dirijan (a los que se
añaden los registros electrónicos, ex artículo 24 Ley 11/2007, de 22 de junio, de
acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.
y siguientes, los cuales van a permitir la presentación de solicitudes y
documentos todos los días del año y durante las veinticuatro horas del día).
Registros de cualquier órgano que pertenezca a cualquier Administración
territorial. Importante es la salvedad hecha a las Entidades Locales: a estos
efectos será necesaria la suscripción del correspondiente convenio (“ventanilla
única”).
Cada Administración establece sus días y horarios de apertura del registro; en
cualquier caso, el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos ha
de quedar garantizado.
Oficinas de correos.
• Representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
El interesado, tal y como señala el artículo 70.3 de la Ley, podrá exigir recibo acreditativo
de la fecha de la presentación. Con carácter general, se admite como recibo una copia
sellada de la solicitud; si la presentación se ha producido por medios electrónicos, habrá
que estar a lo establecido por cada administración respecto de sus registros
electrónicos.
Subsanación de la Solicitud
El procedimiento administrativo está presidido por un informe antiformalista: este
principio se basa en la posibilidad de subsanar o completar los requisitos o documentos
exigidos para cumplimentar el escrito o instancia presentada. Es decir, en el artículo 71
se prevén dos trámites destinados a subsanar defectos y a mejorar las solicitudes.
S u b s a n a c i ó n
Una vez que la Administración detecte que la solicitud no reúne los requisitos necesarios
para dar lugar al inicio del procedimiento, el órgano actuante podrá requerir al interesado
para que, en el plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos que
resulten necesarios.
184
Al administrado se le debe indicar que, de no llevar a cabo esta subsanación, se le va a
tener desistido de su solicitud. Así, si la Administración no pone en conocimiento del
administrado el defecto encontrado en la solicitud, no podrá archivar ésta sin más
trámites ni declararla inadmisible: es necesario que la Administración entre a examinar la
cuestión planteada y resuelva sobre el fondo; de otra forma, la resolución sería inválida.
El plazo indicado anteriormente podrá ser ampliado hasta en cinco días, bien a iniciativa
del órgano administrativo o a petición del interesado, cuando los documentos requeridos
sean difíciles de aportar; no obstante, hace la Ley una importante salvedad: no se
permitirá cuando se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Efectos de la falta de subsanación: a diferencia con la normativa anterior, la Ley 30/1992
otorga de forma expresa a la falta de subsanación el efecto del desistimiento en la
solicitud.
No obstante, cierto sector doctrinal opina que estamos ante un supuesto especial de
perención: así, no va a ser suficiente con el requerimiento al particular y el transcurso del
término establecido manteniéndose la pasividad del particular; en este supuesto va a ser
preciso, además, declarar expresamente esa caducidad y notificarla al particular.
La apreciación de un defecto como subsanable o insubsanable es una cuestión de
hecho que habrá de dilucidarse en cada caso concreto. No es posible pues establecer
una lista exhaustiva de defectos subsanables; no obstante, han de considerarse que
reúnen tal carácter los que se refieren a la acreditación del requisito de que se trata, pero
no a su cumplimiento.
Así mismo, no todos los defectos serán capaces de paralizar el procedimiento. La
casuística es amplia: es posible que un defecto señalado por la Administración, no sea
tal; es posible que un particular entienda que no hay necesidad de aportar un
determinado documento.
En todo caso, el administrado siempre debe tener la oportunidad de defenderse y de
justificar su postura; y sin embargo ello choca con la expresión “archivo de las
actuaciones sin más trámites”, tal y como establece el precepto.
De ahí que numerosos autores sean de la opinión de que es completamente necesario
comunicar el acuerdo de declaración de caducidad del trámite.
Estas opiniones se ven respaldadas en el artículo 42 de la Ley 30/1992, pues resultará
necesario declarar a través de una resolución expresa las circunstancias que concurren
en cada caso, indicando qué hechos se han producido y qué normas les son de
aplicación.
185
M e j o r a
Se trata de una petición del órgano al solicitante a fin de que por este se modifiquen o
mejoren de forma voluntaria los términos en los que se realizó su solicitud. Artículo 73.3
Indican renombrados autores que estamos ante una cautela procesal: a través de ella lo
que se pretende es fijar los términos de la pretensión del interesado, cuando la solicitud
aparezca formulada de forma oscura o ambigua. Si en un procedimiento se diere la
mejora de la solicitud, será necesario su reflejo documental en acta sucinta incorporada
al expediente.
Indica la norma que la iniciativa de la mejora de la solicitud ha de partir en todo caso del
órgano competente; no obstante, ¿sería posible que pueda pedir la mejora el propio
solicitante? No está expresamente prohibido, razón por la que habrá de estar a cada uno
de los expedientes concretos y decidir teniendo en cuenta su naturaleza así como la
normativa sectorial de aplicación a cada uno de ellos.
Otro aspecto importante de la mejora de la solicitud tiene que ver con la exigencia
derivada del principio de congruencia, del artículo 89.2 de la Ley 30/1922, el cual
establece una correspondencia entre la pretensión formulada y la resolución, con
expresa prohibición de agravar la situación inicial del administrado.
Otras Formas de Inicio del Procedimiento
La Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios del mercado
interior, tiene por objeto lograr un verdadero mercado interior de servicios, de forma que
vino a exigir a los Estados miembros la supresión de obstáculos así como la imposición
de facilidades para el libre establecimiento y la libres prestación de servicios a por los
ciudadanos de otros Estados Miembros.
O b j e t i v o s d e l a D i r e c t i v a
Compeler a los Estados a identificar y modificar obstáculos incompatibles con el
mercado interior de servicios.
Desregularizar los tradicionales títulos de intervención (licencias y autorizaciones)
que implicaban un pronunciamiento previo de la Administración, por otro tipo de
instrumentos que permita la realización de la actividad de forma directa, de forma
que los controles de la Administración se realicen a posteriori.
Esta nueva organización se proyecta en los derechos reconocidos por el artículo 39 de la
Ley, pues se obliga a las AAPP, en el establecimiento de medidas limitadoras del
ejercicio de derechos individuales o colectivos o que exijan el cumplimiento de requisitos
para desarrollar una actividad, a elegir la medida menos restrictiva, así como a motivar
su necesidad para la protección del interés público, y evitándose en todo caso que se
produzcan diferencias de trato discriminatorias.
186
Así pues, el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, establece dos nuevos instrumentos:
declaraciones responsables y comunicaciones previas:
DECLARACIÓN RESPONSABLE
Se trata del documento que suscribe el interesado a través del cual manifiesta, bajo su
responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos por la normativa vigente
para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio.
Así mismo, implica que está en posesión de toda la documentación que acredita su
aptitud, además de comprometerse a mantener su cumplimiento durante el período de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
COMUNICACIÓN PREVIA
Documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de las AAPP sus
datos identificativos y demás requisitos exigidos para el ejercicio de un derecho o el
inicio de una actividad.
Estas dos nuevas modalidades de inicio de un procedimiento van a tener el mismo
efecto: reconocimiento o ejercicio de un derecho, o bien el inicio de una actividad; sin
que ello menoscabe las facultades de comprobación, control e inspección que tienen
atribuidas las AAPP.
Este control administrativo es a posteriori: mediante el establecimiento de medidas
generales que impidan y remedien la falta del cumplimiento de los requisitos que son
necesarios. La comprobación, pues, se extenderá a la inexactitud, falsedad u omisión de
carácter esencial de cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe, así
como su no presentación.
De detectarse cualquiera de estas circunstancias la consecuencia inmediata será la de
imposibilidad de continuar en el ejercicio del derecho o actividad afectada, desde que se
tenga constancia de su concurrencia.
187
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Las solicitudes o instancias presentadas deben tener encabezamiento, petición y
final.
El encabezamiento señalará los nombres y apellidos del interesado o
representante, así como la forma y lugar de notificación.
La petición concretará los hechos y razones en que se funda.
El cumplimiento de estos requisitos materiales y formales en la solicitud va a ser
imprescindible para que el procedimiento se active.
El interesado, tal y como señala el artículo 70.3 de la Ley, podrá exigir recibo
acreditativo de la fecha de la presentación.
El órgano actuante podrá requerir al interesado para que, en el plazo de 10 días,
subsane la falta o acompañe los documentos que resulten necesarios.
Al administrado se le debe indicar que, de no llevar a cabo esta subsanación, se
le va a tener desistido de su solicitud.
El plazo indicado anteriormente podrá ser ampliado hasta en cinco días, bien a
iniciativa del órgano administrativo o a petición del interesado, cuando los
documentos requeridos sean difíciles de aportar.
La apreciación de un defecto como subsanable o insubsanable es una cuestión
de hecho que habrá de dilucidarse en cada caso concreto.
No todos los defectos serán capaces de paralizar el procedimiento.
Mejora: petición del órgano al solicitante a fin de que por este se modifiquen o
mejoren de forma voluntaria los términos en los que se realizó su solicitud.
Si en un procedimiento se diere la mejora de la solicitud, será necesario su reflejo
documental en acta sucinta incorporada al expediente.
188
ANOTACIONES
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.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
189
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La iniciativa de mejora de una solicitud es exclusiva del órgano administrativo
competente, si bien tampoco prohíbe que la inste el interesado:
Verdadero.
Falso.
2. Documento que suscribe el interesado manifestando, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos por la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. Esta es la definición de:
Solicitud.
Declaración responsable.
Comunicación previa.
3. El plazo por el que se requiere al administrado para subsanar una solicitud es de:
5 días.
10 días.
15 días.
4. El efecto inmediato que provoca la falta de subsanación es:
El desistimiento en el derecho al trámite del interesado.
Caducidad del trámite.
Prescripción inicial del expediente.
5. El plazo para subsanar una solicitud puede ser ampliado:
En todo caso.
Únicamente por la mitad del plazo inicialmente conferido.
Hasta 5 días, salvo en procedimientos selectivos.
6. El procedimiento se activará si la solicitud del administrado:
Se acompaña de los documentos en los que funde su derecho, en todo caso.
Reúna los requisitos formales y materiales que indica el artículo 70 de la Ley
30/1992.
Contiene los datos identificativos de éste y se pone en conocimiento de la
Administración que se está en posesión de los requisitos exigidos para el ejercicio
de un derecho o el inicio de una actividad.
190
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 15
Nulidad y Convalidación de Actos Administrativos
Introducción
Supuestos de Nulidad
Supuestos de Anulabilidad
Conversión, Conservación y Convalidación de Actos
Administrativos
Objetivos:
Reconocer las diferencias entre nulidad y anulabilidad.
Identificar las causas que provocan una u otra.
Saber cuándo se pueden aplicar el régimen de convalidación de
actos administrativos.
191
192
Introducción
Cuando las actuaciones administrativas no se realizan siguiendo lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico sólo se podrán dar dos consecuencias: o las mismas son nulas o
bien resultarán anulables; no cabe ninguna otra opción.
De ahí que entre una y otra posibilidad se establezca una serie de diferencias:
1. La distinción básica gira en torno a la gravedad de los vicios que generan la nulidad,
lo que, en cierto modo, otorga un carácter residual a la segunda, pues en la
anulabilidad van a concurrir todas aquellas infracciones el que legislador no ha
estimado de entidad suficiente como para generar la nulidad radical.
De esta forma, la nulidad engloba todas aquellas infracciones del ordenamiento
consideradas especialmente graves o relevantes. Por ello se van a exponer de forma
taxativa. Quizá por ello no son pocos los autores que manifiestan que la regla general
la constituye la anulabilidad, siendo la nulidad el supuesto excepcional; de ahí su
interpretación restrictiva.
2. La nulidad se predica tanto de los actos administrativos como de las disposiciones
reglamentarias, tal y como ya sabemos. Por su parte, la anulabilidad únicamente se
dará en los actos administrativos.
3. El régimen de convalidación de las actuaciones administrativas únicamente afecta a
la anulabilidad.
Supuestos de Nulidad
Supuestos que no son otros que los reconocidos en el artículo 62.1 del mismo Texto
Legal:
“1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta.
193
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisición.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.”
Es importante señalar, antes de entrar al conocimiento de cada uno de estos casos que,
el criterio jurisprudencial nos indica que la regla general de la ineficacia de los actos en
Derecho administrativo es la anulabilidad; esto es, sólo en los casos taxativamente
tasados por el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, se dará la nulidad de pleno derecho, la
cual ha de considerarse excepción a la regla general.
Cuando un acto administrativo nace o se elabora viciado es porque no reúne los
requisitos que para ello exige el ordenamiento jurídico. Según la entidad de los vicios
que pueden contener los actos administrativos, se distingue entre la nulidad radical o de
pleno derecho y la anulabilidad.
La nulidad radical o de pleno derecho, por lo tanto, constituye el grado máximo de
invalidez de los actos administrativos. El apartado segundo del artículo citado establece
la nulidad de las disposiciones reglamentarias.
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s q u e L e s i o n e n l o s D e r e c h o s y L i b e r t a d e s S u s c e p t i b l e s d e A m p a r o
Dentro de estos derechos, conforman la jurisprudencia más abundante de nuestros
tribunales los siguientes:
Derecho de igualdad: siempre teniendo en cuenta que el principio de igualdad no
impide que, ante situaciones distintas de hecho se aplique un trato jurídico
diferenciado.
No obstante, este trato diferenciado ha de asentarse en una justificación
objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente
aceptados.
Tutela judicial efectiva: ciertamente, existe la posibilidad de que el artículo 24 CE
resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales, siempre que estos
actos impidan o dificulten a los ciudadanos el acceso a los Tribunales.
Concretamente, la jurisprudencia emanada del TS reitera insistentemente que, si
bien es regla general la inaplicación del artículo 24.1 de la CE al procedimiento
administrativo, ello no elimina totalmente la posibilidad de que órganos no
judiciales incidan en la lesión del derecho.
194
Por ello es reiterada la doctrina constitucional que manifiesta que las garantías
consagradas en el citado artículo 24 de la CE sólo resultan de aplicación en los
procesos judiciales y en los procedimientos administrativos sancionadores.
Otros derechos fundamentales: pueden verse afectados derechos tales como el
de libertad de expresión, derecho de huelga, derecho a la libertad ideológica o
religiosa,…
Podemos concluir que este motivo de nulidad constituye la más grave de las
infracciones del ordenamiento jurídico: en primer lugar porque afrenta a artículos
constitucionales; en segundo porque afecta a preceptos dedicados a la protección de los
más preciados bienes jurídicos: los derechos fundamentales y libertades públicas.
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s D i c t a d o s p o r Ó r g a n o s M a n i f i e s t a m e n t e I n c o m p e t e n t e s
La nulidad derivada de la invocación de esta causa requiere, en primer lugar, que quede
perfectamente concretado el órgano que se tacha de incompetente, y, en segundo lugar,
que esa incompetencia se manifiesta: es decir, clara, ostensible e insubsanable.
Teniendo en cuenta las exigencias del principio de legalidad, reconocido por el artículo
9.3 de la CE, del que es una de sus derivaciones la sumisión plena de la Administración
al derecho (reconocido igualmente por el artículo 103 de la misma), debemos entender
que las competencias de los órganos de la Administración no pueden ser algo ambiguo
e ilimitado derivado de una genérica posición de supremacía, pues se precisa de una
concreta norma atributiva de dicha competencia; sin esta norma, estaremos ante un
supuesto de autoatribución por vía de hecho de una competencia no prevista en la
norma, lo cual podrá entenderse como generador de nulidad de pleno derecho.
En cualquier caso, se exigirá que la incompetencia del órgano que ha dictado el acto
administrativo impugnado sea jurídicamente relevante y esencialmente grave, en
términos tales que no sea necesario realizar ningún esfuerzo de interpretación para
apreciar este vicio.
Recordamos en este punto las STS de 18 de febrero de 1992, cuando manifiesta de
forma rotunda:
“(…) la competencia es el primer presupuesto para la validez del acto administrativo y
por ello la incompetencia es motivo mayor para provocar su nulidad”.
Resulta importante señalar que la incompetencia jerárquica quedará excluida de esta
causa de nulidad; no sólo porque así se desprende de la lectura del artículo, pues
únicamente refiere la incompetencia en razón de la materia y del territorio.
Además, esta exclusión puede tener base en la personalidad única de la Administración:
todo acto administrativo es imputable a una administración conjunta o globalmente
considerada.
195
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s d e C o n t e n i d o I m p o s i b l e
La nulidad de pleno derecho predicada de los actos administrativos que tengan un
contenido imposible es trasunto en el régimen de dicho actos del principio que expresa
el artículo 1272 del Código Civil para los contratos.
Este tipo de nulidad, el contenido imposible, ha sido apreciada siempre con suma
prudencia por la doctrina y la jurisprudencia, pues se ha tratado de evitar que se amplíe
inadecuadamente el supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico
para ser dictado.
La imposibilidad a la que se refiere la norma debe ser de carácter material o físico, ya
que la imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a la ilegalidad del
acto, la cual, suele comportar la anulabilidad.
Al mismo tiempo, se exige que la imposibilidad sea originaria, ya que una imposibilidad
sobrevenida comportaría siempre la ineficacia del acto. Actos nulos por tener un
contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y
originaria, a la realidad física sobre la que recaen.
También se consideran de contenido imposible los actos que encierran una
contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas
inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable.
En algunos casos, la jurisprudencia ha equiparado la indeterminación, ambigüedad o
ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste.
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s C o n s t i t u t i v o s d e I n f r a c c i ó n P e n a l o D i c t a d o s c o m o C o n s e c u e n c i a d e E l l a
Para que esta causa pueda ser invocada válidamente se exige que, previamente, el
órgano de la jurisdicción penal competente, lo haya así declarado.
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s D i c t a d o s c o n F a l t a T o t a l y A b s o l u t a d e P r o c e d i m i e n t o
Esta causa exige la prescindencia total y completa de los trámites establecidos
legalmente para conformar la voluntad administrativa y garantizar los derechos de los
ciudadanos; la mera anulabilidad por defectos formales sólo se produce cuando el acto
carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la
indefensión de los interesados.
Es decir, marca la diferencia el hecho de que la nulidad debe entenderse como el real
quebrantamiento del derecho de defensa que tiene el administrado al modo que
establece el artículo 24 de la CE. La mera omisión de un trámite no basta para que se
produzca la nulidad.
196
Algunos autores establecen como criterio diferenciador entre nulidad y anulabilidad, la
esencialidad del trámite o trámites omitidos en la elaboración del acto.
Recientemente, la jurisprudencia del TS ha manifestado que la infracción del
procedimiento a la que alude este apartado del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, debe ser
la omisión clara, manifiesta y ostensible de dicho procedimiento; dentro de estos
supuestos podemos contemplar el de ausencia total de un trámite fundamental, el
seguir un procedimiento diferente al previsto,…
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s D i c t a d o s I n f r a c c i ó n d e l a s R e g l a s E s e n c i a l e s p a r a l a F o r m a c i ó n d e l a V o l u n t a d d e l o s Ó r g a n o s C o l e g i a d o s
La evolución de la jurisprudencia ha sido clara en este aspecto: se ha interpretado el
defecto radical en el sentido de que la omisión de trámites debe referirse a los
esenciales, y no por entero al procedimiento.
A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s p o r l o s q u e S e A d q u i e r e n D e r e c h o s C a r e c i e n d o d e R e q u i s i t o s p a r a E l l o
La calificación jurídica de estos defectos no puede limitarse a la de meras irregularidades
no invalidantes. No debe olvidarse la tesis jurisprudencial según la cual, la nulidad de
pleno derecho provocada por este defecto, no puede entenderse subsanable por
consentimiento tácito de los afectados.
Se trata de actos contrarios al Ordenamiento Jurídico que otorgan una serie de
derechos; derechos que se van a adquirir sin estar en posesión de los requisitos
esenciales para ello. Antes de finalizar con el primer apartado del artículo 102.1, hay que
recordar que la “acción de nulidad” también podrá ser llevada a cabo de oficio por la
propia Administración.
Así, ante los actos nulos de pleno derecho o anulables dictados por la Administración,
cabe la posibilidad de que éste mismo Ente, a iniciativa propia, inicie y tramite el
oportuno procedimiento administrativo de revisión de dichos actos.
Nuevamente, este procedimiento revisorio, aún a instancias de la propia Administración,
sólo será posible en el caso de que se invoquen las causas de nulidad ya citadas, o por
causas de anulabilidad que constituyan una infracción manifiesta de la Ley.
Supuestos de Anulabilidad
Estas causas de anulabilidad serán las previstas en el artículo 63 de la Ley 30/1992:
“1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.
197
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o
plazo.”
Pero, esta facultad de que la Administración pueda revisar de oficio sus propios actos
sitúa a la misma en una posición jurídica peculiar; situación que debe estar en todo caso
amparada en el principio de igualdad.
Se suele afirmar que la posición jurídica peculiar que ocupa la Administración deriva de
que la revisión de oficio es una excepción al principio de que nadie puede ir contra sus
propios actos.
Sin embargo, este principio no tiene un carácter general y absoluto, pues son múltiples
los casos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico en los que una persona puede ir
en contra de sus propios actos, como sucede cuando estos actos son nulos o inválidos.
La peculiaridad de la posición jurídica de la Administración va a más allá, y viene
provocada por la posibilidad de ir contra sus propios actos declarativos de derechos
dejándolos sin efecto por sí misma, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial;
obviamente, esto es algo que no pueden realizar los administrados.
La justificación de esta potestad podemos encontrarla en que en un Estado de Derecho
el sometimiento de los poderes públicos a la ley y al Derecho constituye una de las
características definitorias, de tal forma que la consecución de fines de interés general al
margen del Derecho no es un objetivo propio del Estado.
Respecto de las causas, hemos de señalar que por infracción del ordenamiento jurídico
hemos de entender cualquier infracción, incluso la desviación de poder.
No obstante, las infracciones sólo determinarán la anulabilidad cuando el acto carezca
de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o genere indefensión en
los interesados. Las causas de anulabilidad más comunes son:
Defectos de forma.
Actuaciones realizadas fuera de plazo.
Conversión, Conservación y Convalidación de Actos Administrativos
Nos indica el artículo 64 de la Ley 30/1992 cuáles van a ser los efectos una vez
declarada la nulidad o anulabilidad del acto revisado. A partir de este artículo se
establecen una serie de reglas complementarias para ambas modalidades de invalidez.
De esta forma, ni nulidad ni anulabilidad de un determinado acto administrativo van a
implicar la de los sucesivos actos del procedimiento que sean independientes de aquél.
198
No obstante, cuando la nulidad o anulabilidad se ha predicado de una parte de un acto
administrativo, hallamos dos posibles situaciones:
Que no se vean afectadas las demás partes del acto administrativo por ser
independientes de la viciada de nulidad o anulabilidad.
Que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo en
sí no hubiese sido dictado.
La conversión de actos administrativos viciados no es sino la posibilidad que otorga la
Ley de que los actos nulos o anulables que contengan elementos constitutivos de otros
distintos puedan producir los efectos de éste.
Conversión que no debemos confundir con la conservación: el órgano que declare la
nulidad o la anulabilidad de las actuaciones deberá acordar la conservación de los actos
y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no producirse la infracción.
En último lugar, la Ley 30/1992, regula la convalidación de actos: se faculta a la
Administración para convalidar los actos declarados anulables, una vez hayan sido
subsanados los vicios de los que adolezcan.
La fecha en que se produzca el acto de validación será concluyente para otorgar eficacia
al mismo. No obstante, y de forma excepcional, se le podrá otorgar eficacia retroactiva:
actos que se dicten en sustitución de otros actos anulados, siempre que produzcan
efectos favorables al interesado. Además, se va a exigir que existieran en la fecha a que
se retrotraiga el acto los supuestos de hecho necesarios. Y por último, que no se
lesionen derecho o intereses legítimos.
Vicio de incompetencia no determinante de nulidad: la convalidación la realizará el
órgano competente si fuera superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
Vicio de falta de autorización: la convalidación consistirá en el otorgamiento de
autorización por órgano competente.
199
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Cuando las actuaciones administrativas no se realizan siguiendo lo dispuesto en
el ordenamiento jurídico sólo se podrán dar dos consecuencias: o las mismas son
nulas o bien resultarán anulables; no cabe ninguna otra opción.
La distinción básica gira en torno a la gravedad de los vicios que generan la
nulidad, lo que, en cierto modo, otorga un carácter residual a la segunda, pues en
la anulabilidad van a concurrir todas aquellas infracciones el que legislador no ha
estimado de entidad suficiente como para generar la nulidad radical.
La nulidad se predica tanto de los actos administrativos como de las
disposiciones reglamentarias, tal y como ya sabemos. Por su parte, la
anulabilidad únicamente se dará en los actos administrativos.
Cuando un acto administrativo nace o se elabora viciado es porque no reúne los
requisitos que para ello exige el ordenamiento jurídico.
La nulidad radical o de pleno derecho, por lo tanto, constituye el grado máximo
de invalidez de los actos administrativos.
Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que lesionen derechos y
libertades susceptibles de amparo. Los derechos más vulnerados en este aspecto
son el de igualdad, tutela judicial efectiva, libertad de expresión, religiosa,
derecho de huelga.
Podemos concluir que este motivo de nulidad constituye la más grave de las
infracciones del ordenamiento jurídico.
La nulidad provocada por los órganos manifiestamente incompetentes alude a
aquellas faltas de competencia territorial y en razón de la materia.
La nulidad de pleno derecho predicada de los actos administrativos que tengan
un contenido imposible pretende englobar aquellas situaciones en las que se
amplía inadecuadamente un supuesto legal a un acto desprovisto de
fundamento.
La prescindencia total y completa de los trámites establecidos legalmente para
conformar la voluntad administrativa y garantizar los derechos de los ciudadanos
también es causa de nulidad.
Para invocar la causa de infracción de las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados se exige que la omisión de trámites sea
esencial, sin que puedan alegarse meras irregularidades no invalidantes.
200
En cuanto a las causas de anulabilidad, por infracción del ordenamiento jurídico
hemos de entender cualquier infracción, incluso la desviación de poder. No
obstante, las infracciones sólo determinarán la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o genere
indefensión en los interesados.
Las más comunes son los defectos de forma y las actuaciones realizadas fuera de
plazo.
Ni nulidad ni anulabilidad de un determinado acto administrativo van a implicar la
de los sucesivos actos del procedimiento que sean independientes de aquél.
La conversión de actos administrativos viciados no es sino la posibilidad que
otorga la Ley de que los actos nulos o anulables que contengan elementos
constitutivos de otros distintos puedan producir los efectos de éste.
Conservación: el órgano que declare la nulidad o la anulabilidad de las
actuaciones deberá acordar la conservación de los actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no producirse la infracción.
Convalidación de actos: se faculta a la Administración para convalidar los actos
declarados anulables, una vez hayan sido subsanados los vicios de los que
adolezcan.
201
ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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..................................................................................................................................... .....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
202
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. La posibilidad que otorga la ley de que los actos nulos o anulables que contengan
elementos constitutivos de otros distintos puedan producir efectos se denomina:
Conversión.
Convalidación.
Transmisibilidad.
2. No es una causa de anulabilidad:
El defecto de forma.
Acto no respetuoso con las reglas para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados.
Actuaciones extemporáneas.
3. Para que una infracción del ordenamiento jurídico sea causa de anulabilidad se
requerirá:
Que cause grave indefensión.
Que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar sus
fines.
Que se trate de una infracción que otorga derechos a los administrados sin estar
en posesión de los requisitos esenciales para tal otorgamiento.
4. Un acto administrativo que encierra una imposibilidad ilógica en sus términos será:
Nulo.
Anulable.
Recurrible por el procedimiento de rectificación de errores materiales.
5. Es predicable tanto de los actos administrativos como de las disposiciones
reglamentarias:
La nulidad.
La anulabilidad.
Ambas respuestas son correctas.
6. El régimen de convalidación de las actuaciones administrativas es aplicable en
supuestos de:
La nulidad.
La anulabilidad.
Ambas respuestas son correctas.
203
204
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 16
Prescripción y Caducidad
Introducción
Prescripción
Caducidad
Objetivos:
Reconocer las diferencias entre prescripción y caducidad.
Identificar la naturaleza, alcance y efectos de cada una de ellas.
205
206
Introducción
Caducidad y prescripción son dos instituciones de derecho cuyo fundamento es la
reacción frente a la inactividad de los sujetos que intervienen en determinadas relaciones
jurídicas.
De forma más específica, estos institutos jurídicos tratan de fijar un plazo que limite el
período de tiempo durante el que puede prolongarse una actuación.
Los efectos que provoca este plazo del que hablamos pueden ser hacia adelante o hacia
atrás:
Hacia adelante, frustrando o generando la pérdida de algo que se podía alcanzar:
caducidad.
Hacia atrás, provocando la pérdida de lo que se haya tenido: prescripción
extintiva.
Dada lo proximidad aparente entre ambos conceptos, resulta conveniente establecer sus
principales diferencias. Así, mientras que la prescripción es una institución con unos
plazos amplios, rigurosos e interruptivos, la caducidad posee un carácter flexible que la
hace acomodable a los derechos del administrado. Por su parte, la caducidad presenta
dos tipos bien diferenciados:
C a d u c i d a d C a r g a
Se produce cuando el administrado ha de reaccionar en plazo ante una actuación ilegal
de la Administración que le afecta.
C a d u c i d a d P e r e n c i ó n
La que supone la frustración de un derecho por falta de impulso al oportuno cauce de
defensa.
FINALIDAD
PRESERVAR LA
SEGURIDAD
JURÍDICA.
207
La primera afecta a la posibilidad de abrir un procedimiento. Se caracteriza por la
exigencia normativa de realizar en un plazo breve una actuación concreta. Su efecto es
extintivo, pues de no realizar la facultad o ejercicio de un derecho concreto deviene
impracticable.
Esta caducidad se aprecia de oficio y entre sus efectos está el de considerarse término
de la suspensión del computo de la prescripción.
La caducidad perención no permite la prosecución de un procedimiento ya abierto. Su
finalidad no es otra que dar al procedimiento la cuota de seguridad necesaria para que
las situaciones en las que un interesado inicia el procedimiento y posteriormente pierde
el interés (dato deducible de la falta de actuaciones).
La nota característica implica una actuación administrativa formal de tipo constitutivo:
mientras ésta no se produzca el interesado podrá ir evitándola mediante su actividad.
No obstante si estamos ante un procedimiento iniciado de oficio susceptible de producir
efectos desfavorables a los interesados, las caducidad se producirá de forma automática.
Será declarada de oficio y, cualquier actuación posterior, será nula.
Prescripción
A diferencia de que sucede con el régimen jurídico de las AAPP, donde la competencia
estatal se limita a establecer ciertas bases que posteriormente serán desarrolladas por
las CCAA, el procedimiento administrativo se califica por la CE (artículo 149.1.18) como
una competencia exclusiva del Estado.
El procedimiento administrativo es de aplicación general a todas las Administraciones
Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad
administrativa, tal y como señala la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992.
Y, dentro de esta norma, el artículo 132, incardinado en los denominados “Principios de
la potestad sancionadora”, forma parte de los principios básicos que han de informar
toda potestad sancionadora de la Administración.
La regulación dada a la prescripción en la Ley 30/1992 ha de estimarse como una
garantía mínima de los ciudadanos, o como un principio básico, pues viene a garantizar
un tratamiento común a todos los administrados.
La regulación de la prescripción recogida en el artículo 132 es de aplicación directa pues
como señalamos es una competencia estatal exclusiva y plena. Y, ello no lo podemos
entender en contradicción con el carácter supletorio que también presenta el precepto.
Así, los plazos de prescripción previstos en este artículo sólo van a operar si las leyes
sectoriales reguladoras de la potestad sancionadora no indican otra cosa.
208
Otro aspecto a señalar es la congelación del rango en cuanto a la regulación de la
materia operada por el citado artículo: “Las infracciones y sanciones prescribirán según
lo dispuesto en las leyes que las establezcan (…)”.
Ya el artículo 25.1 CE establecía que toda manifestación del ius puniendi del Estado
(tanto en sede penal como administrativa) va a estar presidida por el principio de reserva
de ley. El resto de apartados del artículo 132 regulan el inicio del cómputo del plazo de
prescripción, su interrupción y reanudación, tanto de las infracciones como de las
sanciones
N a t u r a l e z a
Abandonadas concepciones que identificaban la prescripción con la desidia o la dejadez
en el actuar de la administración, en la actualidad este instituto jurídico se hace
depender de circunstancias puramente objetivas.
La única referencia subjetiva que encontramos no está hecha a la Administración, sino al
presunto responsable de la inactividad que genera la prescripción. Alegación de la
prescripción:
Por la Administración: la prescripción se puede alegar de oficio por la propia
Administración a lo largo de todas las fases del procedimiento, sin que sea
necesario que el administrado la inste.
Por los tribunales: es decir, puede apreciarse en cualquier instancia judicial.
Esta apreciación de oficio hemos de señalar que en ningún caso atentará contra el
principio de congruencia: no podemos entender que se excedan los límites de lo pedido
con su aplicación de oficio. Los Tribunales deben revisar de oficio la incidencia de
defectos o circunstancias que incidan en la legalidad de la resolución.
Consecuentemente, la alegación tardía de la prescripción por parte del demandante será
admitida en cualquier momento del proceso.
C ó m p u t o d e l o s P l a z o s d e P r e s c r i p c i ó n
Indica la regla general que este cómputo se realizará de fecha a fecha. En sede de
prescripción los plazos se suelen establecer por meses o por años; de ahí que se
compute de fecha a fecha, sin excluir los días hábiles. Y ello por disposición del artículo
5.1 del Código Civil:
1. Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de
uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día
siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a
fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del
cómputo, se entenderá que el plazo expira el último del mes.
209
Es doctrina reiterada en el ámbito administrativo la que admite que, si un mes comienza
a contarse desde una determinada fecha, en la misma del mes siguiente comenzará un
nuevo mes; esto es, el último día del plazo es el inmediatamente anterior.
En los plazos fijados en meses o años, el cómputo de fecha a fecha indica que último día
del plazo será, en el mes o año correspondiente, el del mismo número o cifra anterior al
del día inicial.
Si en el mes del vencimiento no hay día equivalente al de comienzo del cómputo, el
plazo finaliza el último día del mes.
Si el último día es inhábil, se prorrogará el plazo al primer día hábil siguiente.
El cómputo de los plazos dará comienzo desde el día de comisión de la infracción; si se
trata del cómputo una vez interrumpida la prescripción, el plazo vuelve a reanudarse si el
procedimiento se paraliza durante más de un mes y por causa que no sea imputable al
presunto infractor; es la denominada prescripción interna.
Los plazos que han de contarse tras una comunicación o notificación comienzan a
computarse, por meses o años, el día siguiente al de la notificación o publicación del
acto. En estos supuestos, el dies ad quem lo constituye el mismo día del mes
correspondiente a la cifra que aparezca en la notificación.
Las infracciones pueden presentar una amplia casuística en su tipología, la cual va a
incidir en los diferentes cómputos:
INFRACCIONES PERMANENTES
Aquéllas cuya realización del tipo se prolonga en el tiempo.
La acción u omisión descrita por el tipo sancionador persiste a lo largo de un tiempo (por
ejemplo, “ejercer” una actividad sin licencia o “incumplir” un requerimiento o una
determinada obligación).
El TS considera como infracciones permanentes “(…) aquellas conductas antijurídicas
que persisten en el tiempo y no se agotan con un solo acto, determinando el
mantenimiento de la situación antijurídica a voluntad del autor, caso del desarrollo en el
tiempo de actividades sin las preceptivas autorizaciones y otros supuestos semejantes”.
La conducta punible es constitutiva de un único ilícito.
Para el cómputo de la prescripción de estas infracciones hemos de buscar el día en el
que cesó la actividad ilegal o se eliminó la situación ilícita.
210
INFRACCIONES DE ESTADO
El tipo describe la producción de un estado antijurídico, no que éste se mantenga. Así,
la consumación se produce forma instantánea, aunque sus efectos se prolonguen en el
tiempo.
Empezaremos el cómputo de la prescripción a contar desde la consumación de la
infracción, sin valorar que sus efectos se prolonguen en el tiempo.
INFRACCIONES CONTINUADAS
El artículo 4.6 del Real Decreto 1398/1993 define como infracción continuada:
6. No se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas
tipificados como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada,
en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora de los mismos, con
carácter ejecutivo.
Asimismo, será sancionable, como infracción continuada, la realización de una
pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.
Comparte con las infracciones permanentes un resultado dañoso que se prolonga en el
tiempo; se diferencia de las mismas en que la infracción continuada no supone la
comisión de un único ilícito, sino de una pluralidad de ellos homogéneos entre sí.
Así pues, la infracción continuada va a necesitar, en todo caso, que se realicen varias
acciones.
El cómputo de la prescripción de estas infracciones comenzará a correr a partir de que
se realizase la última infracción.
Aunque, de forma excepcional, la legislación sectorial en la materia puede establecer que
las infracciones tengan carácter independiente y se sancionen de forma individual: en
este caso, los plazos de prescripción correrán a partir de la fecha de comisión de cada
una de las infracciones.
INFRACCIONES DE PLURALIDAD DE ACTOS O COMPLEJAS
En estos supuestos, el tipo necesita de una pluralidad de actos o de estructuras
complejas que requerirán de varias acciones para que se dé el tipo.
La consumación de la infracción no se produce hasta la completa realización de todas
las acciones que generan el comportamiento descrito en tipo. Por ello, el cómputo de
prescripción se pospondrá hasta la realización de la última acción.
211
INFRACCIONES DE HÁBITO
La infracción de hábito se caracteriza porque las diferentes acciones típicas que dan
lugar a su nacimiento, aisladamente consideradas, no están sancionadas por la ley,
sancionándose únicamente su repetición.
P r e s c r i p c i ó n d e l a s S a n c i o n e s
El mismo artículo, 132 de la Ley de procedimiento, continua estableciendo la
prescripción de las sanciones, cuyos plazos será de tres años, dos años y un año, según
se trate de sanciones impuestas por faltas muy graves, graves o leves.
En ocasiones concurrirán en un procedimiento infracciones conexas pero de diferente
gravedad, las cuales han de enjuiciarse de forma conjunta. En estos supuestos no cabe
apreciar la prescripción autónoma de alguna de ellas, sino diferentes plazos de
prescripción. El plazo a aplicar será común a todas y corresponderá al de mayor
gravedad.
Resultan problemáticos los inicios de cómputo de la prescripción en determinadas
normas sectoriales pues, en lugar de citar el día de comisión de la infracción (tal y como
hace la Ley 30/1992), señalan como momento inicial aquel en que se manifiesten signos
externos de infracción, aquel en que la Administración tiene conocimiento de la
infracción,…
Estas normas sectoriales son de plena aplicación, pues el principio de especialidad hace
que prevalezcan sobre la normativa común.
Las infracciones y sanciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si no se establecen
Infracciones muy graves
3 años.
Infracciones graves
2 años
Infracciones leves
6 meses.
212
El cómputo del plazo de prescripción de las acciones comienza a contar desde el día
siguiente a aquél en que adquiere firmeza la resolución sancionadora; ésta será ejecutiva
una vez haya puesto fin a la vía administrativa.
P r e j u d i c i a l i d a d P e n a l
Cuando un comportamiento pueda tipificarse tanto como ilícito penal como ilícito
administrativo, la potestad sancionadora de la Administración queda entonces
subordinada a la actuación punitiva de los órganos jurisdiccionales penales.
En estos casos el día inicial de la prescripción vendrá marcado por las diferentes
legislaciones sectoriales, ya que un proceso penal en curso por iguales hechos que los
que suponen una infracción administrativas exige, en ciertas materias, no se incoen
actuaciones administrativas o su paralización si ya dieron comienzo.
Más complicado resulta determinar qué día se reanuda la prescripción: una opción es
reanudar el cómputo desde que la Administración tiene conocimiento de la resolución
judicial por la que finalice el proceso penal.
Otra señala como momento de reanudación la fecha en que recaiga la resolución judicial.
Parece que esta última solución es más acorde a la seguridad jurídica a favor de los
ciudadanos, pues se evitarán las demoras en la comunicación entre las
Administraciones.
F i n d e l C ó m p u t o
El día final del cómputo de la prescripción será aquel en que se notifique la resolución
sancionadora, al referirse a la interrupción de la prescripción por la iniciación del
expediente, cuando ésta llegue a conocimiento del interesado.
Una vez notificada la sanción al interesado se entenderá interrumpida la prescripción.
Ello hay que ponerlo en consonancia con el hecho de que todos los actos
administrativos han de ser notificados a los interesados como requisito de eficacia de los
mismos; así lo indican los artículos 57 y 58 de la Ley 30/1992.
Esta necesidad de notificación viene a manifestar su importancia en tanto que se
configura como un requisito de eficacia en orden a la interrupción de la prescripción,
pues incide tanto en la iniciación del procedimiento como en la conclusión dentro del
plazo prescriptivo.
I n t e r r u p c i ó n d e l a P r e s c r i p c i ó n
Por actuaciones de las que tenga conocimiento el inculpado. Cualquier actuación
del expediente tendrá efecto interruptivo si se comunica al interesado.
213
Entra en juego el principio de externalidad: este principio parte de exigir una
comunicación externa al ámbito administrativo de los actos que impiden los
efectos desfavorables al administrado que se infieren del retraso en la tramitación
de los procedimientos.
Su fundamento no es otro que la salvaguarda del principio de certeza y seguridad
jurídica.
Mediante notificaciones: sólo las realizadas de forma legal son eficaces como
medio interruptivo de la prescripción.
Mediante intento de notificación realizado en forma legal: esto es, aquellos
supuestos en los que los actos de comunicación se frustran por la falta de
diligencia del afectado.
Los intentos de notificación han de llevarse a cabo con escrupuloso respeto al
artículo 59.1 de la Ley 30/1992.
Caducidad
Se define como el incumplimiento por parte de la Administración del deber de resolver
un procedimiento administrativo en un determinado plazo.
Este instituto jurídico no se pone en consonancia con la paralización injustificada del
procedimiento en relación al mayor o menor grado de diligencia de la Administración; se
relaciona con el simple transcurso del tiempo.
Ello tiene dos importantes consecuencias:
No se penaliza a la Administración por la inactividad.
No se atiende para su cómputo la diligencia puesta por la Administración.
En cuanto al ámbito de aplicación, podemos decir que la caducidad opera en
prácticamente todos los ámbitos sancionadores de la Administración como garantía de
la seguridad jurídica.
Procedimientos sancionadores, en general.
Procedimientos disciplinarios.
Régimen disciplinario específico de jueces y magistrados.
Procedimientos disciplinarios de los colegios profesionales.
Procedimientos sancionadores tributarios.
214
Inicio del cómputo del plazo de caducidad: el día inicial coincide con la incoación del
procedimiento sancionador, con independencia de su notificación al inculpado, y al
margen de su origen rogado o de oficio.
El día final será el de notificación al inculpado de la resolución sancionadora. No
obstante, no está de más realizar estas precisiones:
En el plazo de 10 días para notificar: siguiendo los dictados del artículo 58.2 de la
Ley, toda notificación ha de cursarse en el plazo de diez días desde la fecha en
que haya sido dictado el acto.
En estos supuestos la jurisprudencia tiene declarado que el día a tomar en cuenta
es el de la resolución, y no el día en que ésta fue notificada (siempre que se
cumpla el plazo de los 10 días).
Sin embargo, las más recientes sentencias, han superado este criterio, pues no lo
encuentran ajustado al artículo 42.2 de la Ley 30/1992.
En cuanto a la suspensión del plazo de caducidad distinguimos:
Paralización por causas imputables al administrado. Si la causa de paralización la
podemos imputar al interesado, se interrumpe el plazo para resolver y notificar la
resolución.
Si la actitud del interesado es la que provoca que el procedimiento no se termine
ni notifique en el plazo legalmente previsto, este tiempo se va a descontar del
plazo de caducidad. Así se evitan artimañas de los administrados para
obstaculizar el ius puniendi.
Solicitud de informes preceptivos y determinantes para la resolución del
procedimiento: aludimos a la suspensión del procedimiento que puede acordar el
instructor al solicitar informes preceptivos y determinantes del contenido de la
resolución.
Para que opere esta suspensión, la petición de informe y su recepción deberían
ser notificados al interesado.
Tal y como sucedía en el ámbito de la prescripción, la iniciación de un proceso penal
sobre los mismos hechos se convierte en una causa de suspensión del plazo de
caducidad. Para ello es necesario que se dé identidad de sujeto, hecho y fundamento
entre la infracción administrativa y la penal.
En este caso la suspensión es imperativa; se producirá la reanudación del cómputo de la
caducidad por el tiempo que falte cuando se haya dictado resolución judicial firme.
215
La caducidad en los procedimientos administrativos va a tener una serie de efectos:
El procedimiento caducado se extingue aunque la cuestión de fondo quede
imprejuzgada.
Producida en un procedimiento sancionador, la caducidad provocará la anulación
de la resolución dictada de forma extemporánea.
Este último es un caso de los ya estudiados de nulidad de pleno derecho,
concretamente del apartado c) del artículo 62.1 de la Ley: actos administrativos
dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido.
La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones: la
Administración tiene abierta la posibilidad de abrir un nuevo expediente con el
mismo objeto, siempre que la infracción no haya prescrito.
Un procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, pues se extingue: no
hay consecuencias derivadas de su incoación.
La prescripción se computará como si el procedimiento caducado nunca se
hubiera iniciado.
Los trámites que se hayan llevado a cabo en un procedimiento caducado no sirven, no
pueden convalidarse; por esta razón hay que tramitar de nuevo todo el procedimiento.
Sí podrán servir las pruebas que se hubiesen realizado en dicho procedimiento, siempre
que puedan traerse al nuevo con total garantía.
Declarada la caducidad de un expediente, la Administración ha de ordenar el archivo de
las actuaciones, lo cual, tiene manifestado la jurisprudencia que supone estas
actuaciones:
Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse)
puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia,
determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de
sentido aquel mandato legal.
Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación
a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos
independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él
se hubieran también incorporado.
No cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones
propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su
incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas
responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o
efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al
mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.
216
En el nuevo procedimiento cabe que se practiquen otra vez las mismas
actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos
datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y
de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y
habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces
hubiera podido obtenerse. Y
Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las
actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se
dirige aquél, pues la caducidad «sanciona» el retraso de la Administración no
imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en
perjuicio de éste.
217
LO QUE HEMOS APRENDIDO
Caducidad y prescripción son dos instituciones de derecho cuyo fundamento es
la reacción frente a la inactividad de los sujetos que intervienen en determinadas
relaciones jurídicas.
Tienen por finalidad preservar la seguridad jurídica.
Mientras que la prescripción es una institución con unos plazos amplios,
rigurosos e interruptivos, la caducidad posee un carácter flexible que la hace
acomodable a los derechos del administrado.
El procedimiento administrativo es de aplicación general a todas las
Administraciones Públicas y fija las garantías mínimas de los ciudadanos
respecto de la actividad administrativa.
El artículo 132 forma parte de los principios básicos que han de informar toda
potestad sancionadora de la Administración.
La regulación de la prescripción recogida en el artículo 132 es de aplicación
directa pues como señalamos es una competencia estatal exclusiva y plena.
Así, los plazos de prescripción previstos en este artículo sólo van a operar si las
leyes sectoriales reguladoras de la potestad sancionadora no indican otra cosa.
El cómputo de los plazos de prescripción se realiza de fecha a fecha.
Si en el mes del vencimiento no hay día equivalente al de comienzo del cómputo,
el plazo finaliza el último día del mes.
Si el último día es inhábil, se prorrogará el plazo al primer día hábil siguiente.
El cómputo de los plazos dará comienzo desde el día de comisión de la infracción.
El artículo 132 de la Ley de procedimiento, establece la prescripción de las
sanciones, cuyos plazos será de tres años, dos años y un año, según se trate de
sanciones impuestas por faltas muy graves, graves o leves.
Cuando un comportamiento pueda tipificarse tanto como ilícito penal como ilícito
administrativo, la potestad sancionadora de la Administración queda entonces
subordinada a la actuación punitiva de los órganos jurisdiccionales penales.
El día final del cómputo de la prescripción será aquel en que se notifique la
resolución sancionadora.
La prescripción se interrumpirá por: actuaciones de las que tenga conocimiento el
inculpado, así como por las notificaciones.
218
Se define la caducidad como incumplimiento por parte de la Administración del
deber de resolver un procedimiento administrativo en un determinado plazo.
En cuanto al ámbito de aplicación, podemos decir que la caducidad opera en
prácticamente todos los ámbitos sancionadores de la Administración como
garantía de la seguridad jurídica.
Inicio del cómputo del plazo de caducidad: el día inicial coincide con la incoación
del procedimiento sancionador, con independencia de su notificación al
inculpado, y al margen de su origen rogado o de oficio.
El día final será el de notificación al inculpado de la resolución sancionadora.
El procedimiento caducado se extingue aunque la cuestión de fondo quede
imprejuzgada.
La caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones.
219
ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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220
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. Cuando un administrado ha de reaccionar en plazo ante una actuación ilegal de la
Administración decimos que estamos ante la:
Caducidad carga.
Caducidad perención.
Prescripción extintiva.
2. Los plazos de prescripción de las infracciones administrativas establecidos en el
artículo 132 de la Ley 30/1992:
Tienen carácter de norma básica, pues el procedimiento administrativo es una
competencia exclusiva del Estado.
Se aplicarán a falta de ley sectorial que disponga otros.
Tienen carácter supletorio, tal y como todo el articulado referido al procedimiento
sancionador en la Ley 30/1992.
3. En las denominadas infracciones permanentes, el inicio del cómputo de la
prescripción da comienzo:
El día en el que cesa la actividad ilegal o se eliminó la situación ilícita.
El día en el que se consuma la infracción, sin valorar que sus efectos se
prolonguen en el tiempo.
Dado que suponen una pluralidad de infracciones, el plazo dará comienzo al
cometerse la última de ellas.
4. El plazo de prescripción de una sanción por infracción grave es de:
1 año.
6 meses.
3 meses.
5. El inicio del cómputo del plazo de caducidad es:
El de la notificación del acto concreto al interesado.
El de incoación del procedimiento.
El de notificación de la resolución sancionadora.
6. El procedimiento caducado se extingue aunque la cuestión de fondo quede
imprejuzgada:
Verdadero.
Falso.
221
222
Actos y Procedimientos Administrativos
tema 17
Notificación
Concepto de Notificación
Requisitos de la Notificación
Objetivos:
Aprender la importancia de la notificación dentro del
procedimiento administrativo.
Estudiar su régimen jurídico.
223
224
Concepto de Notificación
El artículo 42 de la Ley 30/1992, establece la obligación de la Administración de dictar
resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma
de iniciación.
La notificación se instituye en una obligación para la Administración y en una garantía
para la ciudadanía.
A través de ella, el administrado tendrá conocimiento de los actos dictados en los
procedimientos en los que tengan la condición de interesado; de la misma forma,
también conocerá los recursos que caben frente a ellos.
Instrumento jurídico que formaliza una comunicación.
Comunicación jurídica, propia e individualizada.
Instrumento capital del derecho de defensa.
De lo anterior podemos extraer una primera conclusión: la relevancia de la notificación
dentro del sistema administrativo.
En cuanto a su naturaleza jurídica, la notificación se configura como un acto
independiente, caracterizado, entre otras notas identificativas, por ser derivativo del acto
que se notifica.
Por otra parte, este acto administrativo se conforma como “conditio iuris” suspensiva de
la eficacia externa del acto administrativo que traslada.
Decimos que un acto administrativo es eficaz cuando existe la posibilidad de que éste
modifique la realidad, creando, extinguiendo o consolidando situaciones jurídicas o
derechos.
En cuanto al tiempo, los actos administrativos son eficaces inmediatamente, pues así lo
manifiesta el artículo 57.1 de la Ley 30/1992: se presumen válidos y producen efectos
desde que se dicten, salvo que en los mismos se disponga otra cosa.
El apartado 2 del mismo artículo establece un retraso o demora en esa eficacia: ésta
queda supeditada a la notificación, publicación o aprobación de superior cuando el
contenido del acto así lo requiera.
Dada esta circunstancia, los autores han encuadrado la notificación en el marco de los
actos administrativos, esto es, los que carecen de la condición de negocio jurídico,
siendo una especie de actos recepticios.
Otro sector doctrinal opina que la notificación o la publicación se configuran no como
actos sino como condición necesaria para la eficacia de los actos administrativos.
225
Requisitos de la Notificación
Tanto la notificación realizada por la Administración como la posterior recepción por el
interesado deben reunir una serie de requisitos para que aquélla llegue a ser eficaz.
El cumplimiento de los mismos garantiza la eficacia y la firmeza del acto administrativo,
tanto para la propia Administración de la que emana el acto como para el administrado,
pues una vez notificado conoce el contenido del acto administrativo, lo que implica que
lo acepte o bien que utilice los medios de impugnación del mismo que la propia Ley
prevé.
C o m p e t e n c i a
Si bien la Ley 30/1922 no lo contempla, parece claro que la notificación ha de practicarse
por el órgano que dictó el acto.
D e s t i n a t a r i o
Ha de ser el interesado. Pero, ¿quién es el interesado? Para determinarlo hemos de
acudir al artículo 31 de la Ley 30/1992. Por su parte, el artículo siguiente, 32, prevé la
posibilidad de que el interesado designe representante, a quien también podrá
realizársele la notificación eficazmente.
El artículo 59.3 Ley 30/1992, indica que la notificación puede ser recibida por cualquier
persona que se encuentre en el domicilio y que haga constar su identidad, cuando el
interesado no se halle presente en él.
Para evitar los problemas que este artículo supone (imaginemos las recepciones
realizadas por menores, por los porteros de las fincas,…) el artículo 59.2 de la misma
norma establece que, cuando nadie se pueda hacer cargo de la notificación, este hecho
se hará constar en el expediente junto al día y la hora en que se intentó la notificación, la
cual se repetirá por una sola vez y en hora distinta dentro de los tres días siguientes.
Otra cuestión importante respecto del receptor de la notificación es el del rechazo de la
misma y sus consecuencias. Así pues, rechazada la notificación, ello se hará constar en
el expediente, especificándose las circunstancias del intento. La consecuencia del
rechazo es clara: se entiende por hecho el trámite continuándose con el expediente.
C o n t e n i d o
Indica el artículo 58.1 de la norma administrativa que se van a notificar las resoluciones
y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.
Se debe notificar el texto íntegro de la resolución, acto o acuerdo. Este mandato expreso
lo hallamos en el artículo 58.2 Ley 30/1992.
226
Se ha precisado por la doctrina que por “texto íntegro” hemos de entender aquél que
contenga tanto la parte dispositiva o de decisión como la parte de motivación, cuando
así lo exija la ley.
En este sentido muchas han sido las Sentencias del TS, según las cuales la notificación
de un texto íntegro no es sólo la de la parte que transcriba la decisión; texto íntegro
tampoco equivale a texto literal.
Significativa es la STS de octubre de 1986, en cuanto indica:
“(…) los requisitos de los artículos 79 L.P.A. y 59 L.J, exigen que deben reunir las
notificaciones, no deben interpretarse en su sentido literalista, sino conforme a criterio
de lógica y razón (…) no pudiendo estimar defectuosa la que por una prueba fehaciente
acredite que el interesado tenía exacto conocimiento del texto íntegro del acto o acuerdo
en forma que permita conocerlo en su integridad”
P l a z o
El apartado segundo del citado precepto indica que la notificación ha de cursarse en los
10 siguientes al día de dictarse el acto o resolución. En sede de notificaciones el
cómputo de los plazos es de vital importancia tanto desde la perspectiva de la
admisibilidad de un eventual recurso en contra del acto notificado, como en la
adquisición de firmeza del mismo.
La ampliación de plazos, expresamente prevista en el artículo 49.1 de la Ley, prevé un
acuerdo de ampliación que deberá notificarse al interesado.
F o r m a
Indica el artículo 59 de la Ley 30/1992 que la notificación podrá realizarse por cualquier
medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o por la persona
que lo represente, de la fecha y del contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación debe formar parte del expediente administrativo: puede
consistir en la firma del receptor o mediante testigos; en las publicaciones se incorporará
al expediente un ejemplar del medio utilizado en el que aparezca la inserción del texto
publicado.
Problemáticas resultan igualmente las notificaciones realizadas por correo: si nos damos
cuenta, el interesado va a recibir un sobre que le entrega un notificador; firma la tarjeta
de recepción (acuse de recibo) sin poder abrir el sobre y comprobar que, efectivamente,
se trata de la notificación.
¿Qué sucede si el administrado manifiesta que el contenido no es coincidente con la
notificación que se supone está recibiendo? En estos casos, y en boca de los autores, los
indicios y la presunción de que los agentes públicos actúan correctamente, juegan en
contra del administrado.
227
P u b l i c a c i ó n
La publicación edictal se realizará en estos supuestos tasados que recoge el artículo
59.5:
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos.
Cuando se ignore el lugar de la notificación o el medio por el que llevarla a cabo.
Cuando intentada la notificación no se hubiese podido practicar.
Las publicaciones se van a realizar en tablón de edictos del Ayuntamiento del último
domicilio del interesado, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o
de la Provincia, según la Administración de la que proceda el acto a notificar.
La notificación edictal tiene consideración más aproximada a una forma de publicación
que a una notificación en sí. Lo que debemos tener presente es que se trata de una
forma de notificación excepcional, admisible únicamente en los casos tasados que
expresa la ley y utlizable con criterios restrictivos.
Así, por ejemplo, son numerosas las interpretaciones jurisprudenciales que recalcan que
la notificación edictal no será suficiente cuando la Administración pueda realizar la
notificación personal, cuando ésta disponga de todos los medios y datos necesarios para
realizarla de esta forma.
L u g a r
Indica el artículo 59.2 de la Ley 30/1992 que las notificaciones se han de practicar
prioritariamente en el lugar de señalado por el interesado a cuya instancia se ha iniciado
el procedimiento.
Esta precisión parece indicar que la prioridad en el lugar de notificación será otra cuando
se trate de procedimientos iniciados de oficio: entiende la doctrina que en estos casos la
notificación debe intentarse en primer lugar en el domicilio personal o social de la
persona física o jurídica que se trate.
228
LO QUE HEMOS APRENDIDO
El artículo 42 de la Ley 30/1992, establece la obligación de la Administración de
dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que
sea su forma de iniciación.
La notificación se instituye en una obligación para la Administración y en una
garantía para la ciudadanía.
En cuanto a su naturaleza jurídica, la notificación se configura como un acto
independiente, caracterizado, entre otras notas identificativas, por ser derivativo
del acto que se notifica.
El artículo 57.1 de la Ley 30/1992 manifiesta que los actos admnistrativos se
presumen válidos y producen efectos desde que se dicten, salvo que en los
mismos se disponga otra cosa.
El apartado 2 del mismo artículo establece un retraso o demora en esa eficacia:
ésta queda supeditada a la notificación, publicación o aprobación de superior
cuando el contenido del acto así lo requiera.
La notificación ha de practicarse por el órgano que dictó el acto.
El destinatario ha de ser el interesado o su representante.
El artículo 59.3 Ley 30/1992, indica que la notificación puede ser recibida por
cualquier persona que se encuentre en el domicilio y que haga constar su
identidad, cuando el interesado no se halle presente en él.
Cuando nadie se pueda hacer cargo de la notificación, este hecho se hará constar
en el expediente junto al día y la hora en que se intentó la notificación, la cual se
repetirá por una sola vez y en hora distinta dentro de los tres días siguientes.
229
ANOTACIONES
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
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.....................................................................................................................................
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.....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................
230
TEST
Marcar la respuesta correcta.
1. Respecto de su naturaleza jurídica, la notificación es:
Un acto suspensivo.
Un acto condicional.
Un acto extintivo de la eficacia del acto.
2. La eficacia de un acto quedará demorada por su notificación:
Verdadero.
Falso.
3. Cuando nadie pueda hacerse cargo de la notificación en el domicilio designado por el
interesado para ello:
Se procederá a su notificación edictal.
Tendrán los mismos efectos que el rechazo de la notificación.
Se hará constar en el expediente, intentándose una segunda vez a distinta hora
dentro de los tres días siguientes.
4. La notificación ha de cursarse:
En los 10 días siguientes al día de dictarse el acto o resolución.
En los 15 días siguientes al día de dictarse el acto o resolución.
En los 30 días siguientes al día de dictarse el acto o resolución.
5. No es una situación que dé acceso a la publicación edictal:
Cuando se produzca el rechazo de la notificación.
Cuando el interesado sea desconocido.
Cuando, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar.
6. El lugar de la notificación será el procedimiento señalado por el interesado, salvo en
los procedimientos iniciados de oficio, que deberá intentarse en primer lugar en el
domicilio del interesado:
Verdadero.
Falso.
231
GLOSARIO
ADMINISTRADOS
El administrado es la persona física o jurídica que, en principio, es sujeto
pasivo o destinatario de la actuación administrativa, de manera que en la
relación jurídica que pueda constituirse entre la Administración pública
y el administrado, ambos sujetos ocupan posiciones opuestas. Sin
embargo, el administrado puede aparecer, a veces, como titular de
facultades o derechos frente a la Administración.
DECLARACION DE VOLUNTAD
Para que los actos humanos produzcan efectos jurídicos es necesaria la
manifestación de voluntad del agente mediante signos que se puedan
considerar expresivos. La declaración de voluntad es uno de los
elementos esenciales de todo negocio jurídico.
DEMANDA
Es el acto procesal por el que el actor o demandante solicita del órgano
jurisdiccional frente al demandado una determinada tutela jurídica en
forma de sentencia favorable, mediante un escrito en el que expone los
antecedentes de hecho del caso y sus razonamientos jurídicos, con el
que ordinariamente comienza el proceso.
DEMANDADO
Sujeto frente al cual el demandante solicita de un órgano judicial una
concreta tutela, constituyéndole en parte del proceso para la posible
defensa de sus derechos o intereses.
DEMANDANTE
Sujeto jurídico que, mediante la demanda inicia el proceso y se
constituye en parte del mismo, pidiendo, frente a otro y otros sujetos,
una concreta tutela jurisdiccional.
DEMOCRACIA
Gobierno del pueblo por el pueblo o unidad entre el sujeto y el objeto de
poder político. Según que el pueblo actúe esa voluntad por sí mismo o
por medio de representantes, se habla de democracia directa o
democracia representativa.
glosario
DIVISIÓN DE PODERES
Teoría enunciada por Montesquieu que preconiza, para el aseguramiento
de la libertad de los ciudadanos y para un racional funcionamiento de la
maquinaria estatal, la necesidad de que cada función del Estado
(legislativa, ejecutiva y judicial) se asigne a un órgano distinto e
independiente de los otros, a fin de evitar que aquéllas se concentren en
las mismas manos.
ESTADO
Comunidad organizada en un territorio definido, mediante un orden
jurídico servido por un cuerpo de funcionarios y definido y garantizado
por un poder jurídico, autónomo y centralizado que tiende a realizar el
bien común, en el ámbito de esa comunidad.
ESTADO DE DERECHO
Forma política caracterizada por la sumisión del poder al Derecho,
mediante la limitación jurídica de su actividad. Frente al Estado policía el
Estado de Derecho se fundamenta en la división de poderes, el principio
de legalidad de la actuación administrativa y la responsabilidad del
Estado, facilitada por el reconocimiento de su personalidad jurídica.
EXPROPIACIÓN FORZOSA
Es cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de
derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las
personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya
implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o
nueva cesación de su ejercicio. Nuestra Constitución preceptúa que
nadie puede ser privado de su propiedad bienes o derechos.
FUENTES DEL DERECHO
Fundamento o modo de producción de las normas jurídicas existentes y
reconocidas en una sociedad.
FUNCIONARIOS
Los funcionarios de la Administración son aquellas personas
incorporadas a la misma por una relación de servicios profesionales y
retribuidos, regulada por el Derecho Administrativo.
IMPARCIALIDAD
Cualidad de que deben gozar los jueces en el ejercicio de su función
consistente en su posición trascendente respecto de los sujetos jurídicos
afectados por dicho ejercicio; es la neutralidad respecto de quien solicita
una concreta tutela jurídica y respecto de aquél frente a quien esa tutela
se solicita.
IRRETROACTIVIDAD
Es aquella máxima jurídica que rechaza de plano el efecto retroactivo de
las leyes, salvo declaración expresa de ésta, es decir, si una ley nueva
debe aplicarse o no a relaciones jurídicas nacidas al amparo de una ley
antigua.
ORDENAMIENTO JURIDICO
Es el conjunto total de normas jurídicas vigentes en una comunidad
política determinada.
BIBLIOGRAFÍA
Título: Normas Administrativas Básicas
Editorial: Tecnos
Año: 2005
Título: Manual de Derecho Administrativo
Editorial: Espacio y Formación
Año: 2005
Título: Organización del Estado y Procedimiento Administrativo Común
Editorial: Espacio y Formación
Año: 2008
Título: El Procedimiento Administrativo Común (Tomos I y II)
Editorial: Tirant Lo Blanc
Año: 2007
Título: El régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el
Procedimiento Administrativo Común. Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial. Edición nº 3
Editorial: La Ley
Año: 2008
Legislación
Título: Código Civil
Título: Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978
Título: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local
Título: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
Título: Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
Título: Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora
bibliografía
Páginas Web:
Título: Toda la Información Jurídica. Un Único Sistema de Búsqueda
Web: www.vlex.com
Título: El Derecho
Web: www.elderecho.com
Título: Custom Expansion Joints, Inc
Web: www.cej.com
Título: Información Jurídica en Internet
Web: www.tirantonline.com
Título: Noticias Jurídicas
Web: www.noticias.juricas.com
Título: Westlaw. Classic
Web: www.westlaw.com
Título: La Ley. El consultor de los Ayuntamientos
Web: www.elconsultor.com
Actos y Procedimientos Administrativos (Nivel Medio)
cuestionarios de evaluación
Actos y Procedimientos Administrativos (Nivel Medio)
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1. La ordenación del procedimiento: Se incardina en la fase de instrucción del procedimiento. Más que una fase es un elemento que se debe dar en todas las fases del procedimiento. No es una fase, sino un principio procedimiental.
2. Entendemos por dinamismo en el procedimiento: Que las cuestiones incidentales, salvo la recusación, no suspenderán el curso del procedimiento. Que deben acordarse en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión
simultánea. Que el interesado, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, podrá presentar alegaciones y
documentos.
3. Los actos dictados en aplicación de una disposición general declarada nula: Dejan de formar parte del ordenamiento jurídico, pues la nulidad de pleno derecho produce efectos “ex
nunc”. Se podrán convalidar, puesto que son actos anulables, esto es, se despliegan sus efectos “ex tunc”. Serán convalidados por el órgano jurisdiccional que conozca de la revisión de la disposición general
declarada nula.
4. Los actos revisables de oficio por la Administración: Han de ser de gravamen o desfavorables. No pueden amparar una actuación contraria al principio de igualdad. Ambas respuestas son correctas.
5. La legalidad administrativa será controlada por los Tribunales, pues a ello les faculta el artículo: 9.3CE. 103 CE. 106CE.
6. El ejercicio de la potestad reglamentaria se ha de ajustar a lo previsto en la Constitución y las leyes ex artículo: 9.1CE. 97 CE. 151CE.
7. La iniciativa de mejora de una solicitud es exclusiva del órgano administrativo competente, si bien tampoco prohíbe que la inste el interesado: Verdadero. Falso.
8. Documento que suscribe el interesado manifestando, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos por la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio. Esta es la definición de: Solicitud. Declaración responsable. Comunicación previa.
9. El plazo de prescripción de una sanción por infracción grave es de: 1 año. 6 meses. 3 meses.
10. El inicio del cómputo del plazo de caducidad es: El de la notificación del acto concreto al interesado. El de incoación del procedimiento. El de notificación de la resolución sancionadora.
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1. Respecto de su naturaleza jurídica, la notificación es: Un acto suspensivo. Un acto condicional. Un acto extintivo de la eficacia del acto.
2. La eficacia de un acto quedará demorada por su notificación: Verdadero. Falso.
3. Para que una infracción del ordenamiento jurídico sea causa de anulabilidad se requerirá: Que cause grave indenfensión. Que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar sus fines. Que se trate de una infracción que otorga derechos a los administrados sin estar en posesión de los
requisitos esenciales para tal otorgamiento.
4. Un acto administrativo que encierra una imposibilidad ilógica en sus términos será: Nulo. Anulable. Recurrible por el procedimiento de rectificación de errores materiales.
5. Los administrados podrán plantear la recusación : En la instrucción del procedimiento. En cualquier fase o procedimiento del mismo. Con anterioridad al dictado de la resolución, salvo que el administrado pruebe que desconocía la causa en
un momento anterior.
6. La resolución con la que finalice la recusación : Es inimpugnable en vía administrativa. De no estimar la recusación ésta podrá alegarse de nuevo en el recurso que proceda frente a la resolución
que ponga fin al procedimiento. Ambas respuestas son correctas.
7. Cuál de estas afirmaciones es falsa: La caducidad por sí sola no causa prescripción. Los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. Toda pasividad del interesado provoca caducidad del procedimiento.
8. Cuál de las siguientes afirmaciones es falsa: El desistimiento supone abandono de la pretensión y renuncia al derecho. El desistimiento implica dejación del derecho adquirido. El desistimiento supone abandono de la pretensión pero no renuncia al derecho.
9. El Estado democrático significa que: El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el poder absoluto. El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el poder de determinados órganos. El Estado es un modelo de organización que descansa sobre el origen popular del poder y la participación
de la sociedad en la vida política.
10. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, viene proclamado: En el artículo 1 del Código Civil. En el artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. En el artículo 1 de la Constitución española.
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1. La responsabilidad directa de las AAPP supone: □ El resarcimiento de los daños imputables por conductas correctas de agentes públicos concretos. □ El resarcimiento de los daños causados por el funcionamiento impersonal o anónimo de los servicios. □ El resarcimiento de los daños causados mediante indemnización en especie.
2. La resolución de un procedimiento por el que se exijan responsabilidades patrimoniales a las AAPP: □ Será recurrible en reposición. □ Será recurrible en reposición y, previamente, en alzada ante el mismo órgano que dicto dicha resolución. □ Pone fin a la vía administrativa, razón por la que sólo es recurrible en vía judicial.
3. La Administración del Estado es: □ Una persona jurídica territorial. □ Una persona jurídica material. □ Una persona jurídica en general.
4. La Administración tiene una personalidad jurídica: □ Derivada de otros órganos superiores. □ Derivada de otros órganos inferiores. □ Originaria, que sólo surge de la Constitución.
5. Cualquier materia puede ser regulada por cualquier ley, excepto : □ Que la Constitución limite determinadas normas para ser reguladas por Leyes Orgánicas. □ No hay excepciones. □ Cuando una ley anterior ya haya regulado esa material.
6. Si una ley aprueba una medida restrictiva de derecho : □ Se podrá aplicar en cualquier momento. □ No podrá tener retroactivo. □ Siempre tendrá carácter retroactivo.
7. El acto administrativo es: □ Una declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una
potestad administrativa. □ Una declaración unilateral realizada por los administrados. □ Es una decisión, que en materia administrativa, adopta el Estado.
8. Los actos administrativos de gravamen son: □ Aquellos que imponen una multa. □ Aquellos que declaran una sentencia condenatoria. □ Aquellos que imponen al administrado una obligación o una carga.
9. El acto administrativo consiste en: □ El ejercicio de una potestad administrativa. □ El ejercicio de una potestad legislativa. □ El ejercicio de una potestad jurisdiccional.
10. El acto administrativo se produce por: □ Un administrado. □ Un juez. □ Una Administración pública.
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1. Según el tipo de funciones que desempeñan los órganos administrativos distinguimos entre: □ Unipersonales y colegiados. □ De gestión y de consulta. □ Autonómicos y locales.
2. Los criterios distribuidores de la competencia entre órganos administrativos son: □ Criterio funcional, territorial y material. □ Criterio material, jerárquico y territorial. □ Criterio funcional, jerárquico y territorial.
3. Es un principio que regula las relaciones entre los órganos administrativos de una misma organización: □ Competencia. □ Coordinación. □ Confianza legítima.
4. Es un principio que regula las relaciones entre diferentes administraciones: □ Lealtad institucional. □ Eficacia. □ Buena fe
5. El principio de legalidad aparece proclamado en: □ El artículo 9.3 CE. □ El artículo 9.2 CE. □ El artículo 9.1. CE.
6. El principio de legalidad significa: □ El imperio y la soberanía de la ley. □ La soberanía del Reglamento en el Derecho Administrativo. □ La soberanía de la ley, cuando no exista un Reglamento que la contradiga.
7. Cuál de estas afirmaciones es la más correcta: □ La renuncia por parte del interesado conlleva la conclusión del procedimiento. □ La renuncia del interesado conlleva la conclusión del procedimiento para éste, pero no para los terceros
personados. □ La renuncia del interesado conlleva la conclusión del procedimiento para éste, pero no para otros
interesados, aunque no insten su continuación.
8. El trámite de audiencia: □ Es irrenunciable por parte de los interesados. □ Es sustituible por el trámite de información pública cuando en el expediente no sean tenidos en cuenta otros
derechos ni alegaciones que los aducidos por el interesado. □ No podrá fijarse en un plazo menor a 10 días tras la propuesta de resolución.
9. Es predicable tanto de los actos administrativos como de las disposiciones reglamentarias: □ La nulidad. □ La anulabilidad. □ Ambas respuestas son correctas.
10. El régimen de convalidación de las actuaciones administrativas es aplicable en supuestos de: □ La nulidad. □ La anulabilidad. □ Ambas respuestas son correctas.
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