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1. La Gestión y Sistemas de Ges-tión Ambiental

La gestión ambiental es un concepto -como en muchas de las temáticas am-bientales- polisémico cuyo contenido en parte dependerá del enfoque disciplinario que se le confiera. Sin embargo cada vez más hay un consenso al tomar como referencia el vocabulario de la Norma ISO 14050, que no lo define como tal sino -mejor aún- como Sistema de Ges-tión Ambiental. En ese mismo sentido es recogido por nuestro sistema legal como por ejemplo en e l Decreto Su-premo Nº 008-2005 - PCM, Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

Complementariamente, el citado Vocabula-rio de la Norma ISO 14050 entiende como organización a la “Compañía, corporación, � rma, empresa, autoridad o institución, o parte o combinación de ellas, organizada en forma societaria o no, pública o priva-da, la cual tiene sus propias funciones y administración”. Al respecto, hay que tener en cuenta que la familia de las normas ISO 14000 comprende estándares internacio-nales en Gestión Ambiental, además de

Empresa y ambienteEmpresa y ambienteÁrea

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Consideraciones Legales sobre la Guía de Auditoría Ambiental Gubernamental

Actualidad Gubernamental N° 2 - Diciembre 2008 1XI

Autor : Dr. Pierre Foy Valencia(*)

Título : Consideraciones Legales sobre la Guía de Auditoría Ambiental Gubernamental

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 2 - Diciembre 2008

Ficha Técnica

1. La Gestión y Sistemas de Gestión Ambiental2. Funciones Ambientales Contraloras. Escena-

rio Internacional3. La Contraloría General de la República y la

Gestión Ambiental. Antecedentes4. Nueva Guía de Auditoría Ambiental Guber-

namental Anexo

S u m a r i o

* Abogado, Master en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco). Docente PUCP y UNMSM. Socio del “Estudio FOY & VALDEZ. Consorcio en Derecho Ambiental”. Miembro del IDEA PUCP:

Profesor en Derecho Ambiental PUCP. Docente Asociado.

El Vocabulario de la Norma ISO 14050

Reglamento de la Ley Nº 28245, LMSNGA Decreto Supremo Nº 008-2005 PCM

No de� ne expresamente el término pero alude al “Sistema de Gestión Ambiental” como “La parte del Sistema General de Gestión que incluye la estructura, organización, plani� cación de las actividades, respon-sabilidades, prácticas, procedimientos, procesos y recursos para desarrollar, implementar, llevar a efecto, revisar y mantener la política ambiental”.

Título Cuarto de los Instrumentos de Gestión Ambiental

Capítulo II Sistemas de Gestión Ambiental

Artículo 52°.- De� nición de Sistema de Gestión Am-biental.- El Sistema de Gestión Ambiental es la parte de la administración de las entidades públicas o privadas, que incluye la estructura organizacional, la plani� cación de las actividades, las responsabilidades, las prácticas, los pro-cedimientos, los procesos y los recursos para desarrollar, implementar, llevar a efecto, revisar y mantener la política ambiental y de los recursos naturales.

proporcionar a las organizaciones elemen-tos necesarios para integrar a su gestión empresarial o institucional, para conseguir sus objetivos ambientales y económicos. En este contexto, se ha expedido diversa y profusa normativa ambiental en relación con la Gestión Ambiental1.

1 Por razones de espacio y temática no abordamos estos aspectos. Ver de Pierre FOY “El Derecho Ambiental perua-no y la Ley General del Ambiente, Ley 28611: Un estado de la cuestión”. En: FOY, Pierre. (Edit). “Ensayos jurídicos contemporáneos: testimonio de una huella académica”. Edit. Instituto Pacífico SAC. Lima 2006. Asimismo de Iván LANEGRA El (ausente) Estado ambiental : razones para la reforma de las instituciones y las organizaciones públicas ambientales en el Perú Lima : Consultores para Decisiones Estratégicas, 2008

2. Funciones Ambientales Contra-loras. Escenario Internacional

Para encuadrar el sentido y origen de las funciones ambientales contraloras, es necesario tener en cuenta las siguientes premisas:En el marco de los países pertenecientes a las Naciones Unidas o sus organismos especializados se fundó, en el año 1953, la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), contan-do con las respectivas entidades � scalizado-ras superiores (EFS) de 34 países, teniendo a la fecha más de 180 EFS miembros. La INTOSAI2 publica directrices internaciona-les para la Gestión Financiera y otras áreas, elabora metodologías a� nes, proporciona formación y promueve el intercambio de información entre sus miembros, promueve el intercambio de ideas y experiencias entre EFS a nivel mundial, mediante su congreso trienal: Congreso Internacional de Entida-des Fiscalizadoras Superiores (INCOSAI). La OLACEFS es pues, la entidad de INTOSAI para América Latina y El Caribe. La INTOSAI cuenta con diversos comités sobre temas especiales, como por ejemplo el de normas de auditoría, varios grupos de trabajo dedicados a temas innovadores como es el caso de la auditoría del medio ambiente. En ese sentido, se ha creado el Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente (GTAMA),3 cuya misión es: Utilizar el mandato e instrumentos de auditoría en el campo de las políticas de protección del medio ambiente, tanto por parte de los miembros del Grupo de Tra-bajo como de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) no miembros. El Grupo de Trabajo centra su acción en la auditoría

2 La INTOSAI está integrada por siete organizaciones regionales de entidades � scalizadoras superiores: América Latina (OLACE-FS), el Caribe (CAROSAI), Europa (EUROSAI), África (AFROSAI), países árabes (ARABOSAI), Asia (ASOSAI) y el Pacífico Sur (SPASAI).

3 En el XIV INCOSAI(Wáshington, D.C. octubre de 1992), los miembros de la INTOSAI aprobaron la formación de un Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente (GTAMA), como expresión del interés en las funciones y actividades de las entidades � scalizadoras superiores en cuestiones de auditoría ambiental.).

conjunta por las EFS de las cuestiones y políticas ambientales transfronterizas y en la auditoría de acuerdos internacionales en el ámbito del medio ambiente.A la fecha, se han elaborado múltiples estudios y directrices del GTAMA, tales como Auditoría Ambiental y Auditoría de la Regularidad, Desarrollo Sostenible: El papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, La auditoría de los acuerdos ambientales internacionales, Orientación para la Ejecu-ción de Auditorías de actividades con una perspectiva medioambiental, Contabilidad de Recursos Naturales, Formas de la colabo-ración de las EFS en la auditoría de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, entre otros4.A su turno, la OLACEFS constituyó el año 1998, una comisión Técnica Especial del Medio Ambiente INTOSAI - OLACEFS, inte-grada por Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Perú y Venezuela; cuyo objetivo es propiciar una ejecución de auditorías con un enfo-que ambiental por las EFSs miembros de la OLACEFS. Con el propósito de facilitar la comunicación entre el grupo de trabajo de la INTOSAI y la Comisión de la OLACEFS se crea un grupo piloto integrado por Brasil, Colombia, Nicaragua y Perú5. Para tales efectos a contribuido en el desarrollo de diversas guías, métodos, técnicas, directrices u otros materiales informativos, que forman parte del objetivo especí� co Nº 3 corres-pondiente a la estrategia del área del Medio Ambiente6, como es el caso de:

3. La Contraloría General de la República y la Gestión Am-biental. Antecedentes.

Las consideraciones ambientales en la Gestión Pública moderna, se evidencian igualmente en el Sistema Nacional de Control. En efecto, conforme la Ley Or-gánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República Ley Nº 27885, al señalar que el ejercicio del control gubernamental se lleva a cabo bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría General de la República, igualmente le asigna –entre otras- la atri-bución de llevar a cabo acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación. (artículo 22º, literal i).

4 http://www.environmental-auditing.org/intosai/wgea.nsf/viewStudies. Algunas versiones en castellano en : http://www.environmental-auditing.org/intosai/wgea.nsf/viewHTML/spanish.htm!OpenDocument&nav=search#publications

5 Antecedentes del GTMA / OLACEF: http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/html/

antecedentes.htm6. Argentina (Métodos y Técnicas utilizadas en la Auditoría

Medio-ambiental), Bolivia (Estrategia para el Ejercicio del Control Gubernamental en Materia Ambiental), Brazil (Auditorial Ambientales), Colombia. (Metodologías de Au-ditoria Ambiental), Chile (Evaluación del Control que ejercen los Servicios Públicos y Municipalidades en relación con los Residuos Sólidos)

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/html/guias.htm

Con anterioridad, la Resolución de Contra-loría Nº 112-2000-CG (22-06-00) aprueba la “Guía Metodológica de Gestión Ambiental”7, como instrumento destinado a orientar y conducir el ejercicio de la auditoría am-biental gubernamental, coadyuvando a la gestión ambiental de la Administración Pública, así como a la protección y la con-servación del patrimonio natural del país, en la perspectiva del desarrollo sostenible. Dicha guía representó un primer esfuerzo respecto al control de la gestión ambiental gubernamental nacional en el país, pues partía de la a� rmación que: La auditoría ambiental y de los recursos na-turales constituye una herramienta efectiva que debe soportarse en una guía metodoló-gica construida en base a la sistematización de experiencias, con la investigación y la interacción auditor - naturaleza, a � n de uniformizar métodos y procedimientos de auditoría ambiental; susceptible de mejo-ramiento y actualización posterior en base a nuevas normas legales y tecnologías a utilizarse en esta auditoríaSe basaba en dos fundamentos centrales:Que el Perú es un país depositario natural de una extraordinaria y diversa riqueza natural, que es afectada por las activida-des extractivas, productivas y de servicios, el centralismo urbano, el crecimiento poblacional y el uso indiscriminado de los recursos naturales. Por lo que se requería fortalecer la autoridad ambiental del Estado, garantizando un e� caz control, capaz de hacer cumplir la legislación ambiental, así como promover la participación ciudadana, en pro de una nueva cultura ambiental, que permitiera contribuir al desarrollo sostenible y conservación de los recursos naturales, y al loro de un ambiente adecuado para la vida humana.El rol del auditor ambiental no sólo debía respaldarse en su conocimiento, experiencia y especialización sino, sobre todo, en sólidos principios éticos, en tanto que la cuestión ambiental representa también un problema de valores e identidad con nuestra riqueza natural. De suerte que el funcionario de control tiene el imperativo de asumir un rol decisivo, máxime si cuenta con una herramienta efectiva cual es la auditoría ambiental y de los recursos naturales que,

ciertamente, requiere una rigurosa meto-dología que supone un perfeccionamiento gradual y progresivo de la investigación y la interacción auditor – naturaleza.Hoy en día, tras casi una década desde la aprobación de dicha Guía “las percepcio-nes, prioridades, intereses y obligaciones ambientales han evolucionado y la norma-tiva emitida al respecto se ha tornado más rigurosa, por lo que se hace necesaria la in-troducción de una serie de precisiones que proporcionen un instrumento con� able, que brinde lineamientos y procedimientos claros8”. Evidentemente, la expedición de la Ley General del Ambiente, Ley 28611 (año 2005), o la creación del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo Nº 10139, abundan en razones para una nueva nor-mativa contralora ambiental.Al respecto, la Contraloría General inició formalmente sus actividades en materia de auditoría ambiental, en virtud de la de la Ley N° 27066 del 13-02-99, mediante la cual le otorga la atribución legal para efectuar auditorías ambientales e informar sobre sus resultados periódicamente al Congreso de la República. Con la dación del Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Resolución de Contraloría 071-2000-CG, del 03-04-00, recién se instalará como unidad orgánica10. Desde su estructura orgánica la CGR cuen-ta con la Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural (MAC), cuya � nalidad11 es planear, organizar, dirigir y evaluar, las acciones de control y de auditoría guberna-mental ambiental y de los recursos natura-les, así como de los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, que se encuentran bajo su ámbito de control. De conformidad con nuestra legislación el patrimonio natural de la Nación está consti-tuido por la diversidad ecológica, biológica y genética que alberga su territorio; los eco-sistemas, los procesos naturales, las especies de � ora y fauna, las especies domésticas nativas, los paisajes y las interrelaciones entre estos elementos, siendo la obligación del Estado y de las personas naturales y jurídicas velar por la conservación, defensa, recuperación, aprovechamiento sostenido y difusión del patrimonio natural de la Nación12. Bajo estas premisas, la Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural (MAC)13 “evalúa y ejecuta acciones de con-trol en todas aquellas entidades del Estado

Informes EspecialesInformes EspecialesXI

Actualidad Gubernamental N° 2 - Diciembre 20082XI

7. GUIA METODOLÓGICA DE AUDITORIA DE GESTION AM-BIENTAL: Índice. Presentación. Marco Conceptual. I. Fase de Planeamiento: I.1 Revisión general. I.2 Revisión estratégica. I.3 Estructura y contenido del plan y programa de auditoría. II. Fase de Ejecución: II.1 Acreditación e instalación en la en-tidad. II.2 Evaluación de la gestión administrativa ambiental. II.3 Evaluación y determinación de los impactos ambientales Signi� cativos. II.4 Supervisión y comunicación de hallazgos. II.5 Modelo de estructura de archivo de papeles de trabajo. III. Fase de Elaboración del Informe. III.1 Aspectos generales. III.2 Características del informe de auditoría ambiental III.3 Redacción y revisión del informe. III.4 Estructura y contenido del informe. III.5 Elevación y entrega o remisión del informe. IV. Se-guimiento de Medidas Correctivas. Anexo. Anexo Nº 1 Modelo de formato y estructura del programa. Anexo Nº 2 Flujograma de la fase de planeamiento de la auditoría ambiental. Anexo Nº 3 Flujograma de la fase de ejecución de la auditoría ambiental. Anexo Nº 4 Flujograma de la fase de elaboración del informe de la auditoría ambiental. Anexo Nº 5 Glosario de términos.

8. Considerando Nº 6 de la Resolución de Contraloría General Nº 470-2008-CG mediante la cual se autoriza aprobar la Guía de Auditoría Ambiental Gubernamental y sus primeros tres apéndices.

9. Ver artículo sobre el tema en el Anexo del presente artículo.10. La CGR, desde el año 1998 había constituido un grupo de

trabajo que realizó la auditoría de Gestión Ambiental (piloto) en el Bosque Nacional Alexander Von Humboldt (Pucallpa), en la amazonía peruana. Esta acción de control, contó con la colaboración de funcionarios del Tribunal de Cuentas de la Unión del Brasil.

11. http://www.contraloria.gob.pe/ma/m� nalidad.htm12. No nos referiremos a los aspectos del patrimonio cultural.13. Actualmente la Gerencia MAC adopta una estructura matri-

cial compuesta por cuatro (04) equipos de trabajo � exibles y

que ejercitan la gestión del patrimonio na-tural (medio ambiente y recursos naturales) y cultural de la Nación”.

4. Nueva Guía de Auditoría Am-biental Gubernamental

Mediante Resolución de Contraloría Ge-neral Nº 470-2008-CG se autoriza aprobar la Guía de Auditoría Ambiental Guberna-mental y sus primeros tres apéndices. Esta Guía, basándose en la autonomía que le confiere la Constitución a la CGR, sustenta sus bases legales en materia ambiental en el literal i) del artículo 22º de la Ley Nº 27785, establece que la Contraloría General de la República tiene la atribución de, entre otros, efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, asimismo en la Resolución de Contraloría Nº 112-2000-CG de fecha 22-06-00, que aprobó la denominada “Guía Metodológica de Gestión Ambiental “.

Los objetivos de esta Guía son los de proveer al Sistema Nacional de Control de la República del Perú, una herramienta metodológica facilitadora de las acciones de control ambiental o auditorías ambien-tales y que unificando los procedimientos, establezca los lineamientos, criterios y metodologías para el desarrollo de las auditorías ambientales gubernamentales de manera creativa pero rigurosa. En ese sentido, conlleva a la actualización de la Guía Metodológica de la Resolución de Contraloría Nº 112- 2000-CG del 22 de junio de 2000 y, en consecuencia, su derogatoria. En función de ello, el campo de aplicación de la Guía es para el uso del Sistema Nacional de Control (SNC), que permita ser aplicada en toda Entidad Gubernamental sujeta a control ya sea que desempeñe de manera directa o indirecta, funciones ambientales en la gestión del Estado; igualmente en sus en sus diferentes áreas, programas, planes, proyectos, actividades, operaciones y resultados que se generen en el proceso

de gestión ambiental y en sus aspectos administrativos, financieros, técnicos, productivos y de servicios. Se deriva pues que el alcance de la Guía se dirige a todos los auditores miembros del Sistema Nacional de Control (SNC) que desempe-ñan funciones relacionadas con el control ambiental de los diferentes organismos del Estado.

Una caracterización general de la Guía nos lleva a considerar que se trata de un documento moderno que toma en cuenta el enfoque del ciclo de la “mejora continua”, desarrollando los cuatro pasos establecidos para dicho ciclo: Plani� car – Hacer – Veri� car – Actuar (ciclo “PHVA”). En dicho enfoque nos interesa destacar los siguientes aspec-tos generales:

Tipos de Auditoría Ambiental14

Si bien la Auditoría Ambiental, en prin-cipio, no es diferente de otros enfoques de auditoría practicados por las Entida-des Fiscalizadoras Superiores, tiene sus singularidades (XV INCOSAI − Congreso Internacional de las Entidades Fiscalizado-ras Superiores, El Cairo, 1995), sin embargo

existen algunos aspectos que pueden plantear desafíos para la realización de la Auditoría Ambiental respecto otras auditorías:

Llevar a cabo una Auditoría Ambiental re-quiere un mínimo de conocimientos sobre temas ambientales y sus impactos sobre la salud y el medio ambiente.

La gestión del medio ambiente compro-mete nuestro planeta y tiene un impacto directo sobre toda la biósfera, seres humanos, fauna, flora, agua, aire, suelos y subsuelo.

La mayoría de los temas ambientales se regulan también a escala mundial y las auditorías pueden tener impactos tanto regionales como globales.

Múltiples actores.

La Guía en comento, cita el documento “Orientación para la Ejecución de Audi-torías de actividades con una Perspec-tiva Medioambiental”, La Haya, 2001, ( WGEA−INTOSAI) en que se identifica tres tipos de auditorías para abordar las cuestiones ambientales.

Área Empresa y ambiente XI

Actualidad Gubernamental N° 2 - Diciembre 2008 3XI

Auditoría � nanciera o de estados contables Auditoría de conformidad Auditoría del rendimiento en el

contexto ambiental15

Pueden incluirse, entre otros, los siguientes asuntos ambientales:

• Iniciativas para prevenir, dismi-nuir o remediar daños al medio ambiente;

• La conservación, tanto de los recursos sostenibles como no sostenibles;

• Las consecuencias de la violación de las leyes y regulaciones am-bientales; y

• Las consecuencias de responsa-bilidad del depósito de garantía impuesto por el Estado.

Los criterios que utilice el auditor deben ayudar a determinar si la En-tidad ha ejecutado las actividades re-lacionadas con el cuidado del medio ambiente en conformidad con todas las regulaciones aplicables

Se encargará de evaluar:

• La economía de las prácticas administrativas.

• La efi ciencia de la utilización de recursos humanos, � nancieros y de otro tipo empleados en los programas o actividades ambien-tales.

• La efectividad del programa o la actividad para alcanzar los objetivos y el impacto deseados.

14. Dado que las Entidades Fiscalizadoras Superiores son las únicas que realizan auditorías gubernamentales sobre la gestión del medio ambiente, cabe señalar que estas auditorías se pueden denominar, indistintamente, “Auditoría Ambiental” o “Auditoría Ambiental Gubernamental”.

15. La auditoría del rendimiento de un asunto ambiental, puede evaluar los siguiente aspectos:• Auditorías del control gubernamental de conformidad

con normativa ambiental.• Auditorías del rendimiento de programas ambientales

gubernamentales.• Auditorías del impacto ambiental de otros programas

gubernamentales.• Auditorías de Sistemas de Gestión Ambiental.• Evaluaciones de política y programas propuestos.

En una auditoría del rendimiento los criterios seleccionados deben permitir que el auditor se forme una opinión sobre: a) la validez de los indicadores del rendimiento al ejecutar una actividad ambiental, b) si la Entidad ha llevado a cabo sus actividades ambientales de manera efectiva, e� ciente y económica, considerando su política.

Definición de Auditoría Ambiental Gubernamental para el SNCConforme la Guía en referencia, esta es entendida como “el examen objetivo,

que pueden adecuarse a las necesidades de la Gerencia, los mismos, que se indican a continuación: - Equipo de Auditoría Ambiental/ - Equipo de Auditoría de Patrimonio Cultural/ - Equipo de Evaluación de Expedientes / - Equipo de Apoyo Administrativo.

La Gerencia MAC se centran sus labores básicamente en la ejecución de Acciones de Control Posterior: Auditorías de Gestión Ambiental-AGA, Auditorías de Gestión Ambiental y de Patrimonio Cultural–AGA y PC, Auditorías Financieras USAID-AF, Auditorías de Gestión-AG; así como Actividades de Control: Evaluación de Expedientes, que comprende: Informes de Auditoría, Seguimiento de Medidas Correctivas, Planes Anuales de Control, Informes de Cumplimiento de Medidas de Austeridad, Informes de Exoneraciones y Licitaciones, Solicitudes del Congreso, etc., y la atención de consultas relacionadas con las Actividades de Control de las entidades bajo su ámbito. Dicha Gerencia se encuentra involucrada en el cumplimiento de diversos encargos producto de Convenios suscritos con el Reino de los Países Bajos-Holanda y el USAID; así como de aquellos producidos debido a su participación en organismos gremiales internacionales como la INTOSAI y la OLACEFS. http://www.contraloria.gob.pe/ma/morganizacion.htm.

independiente, sistemático y profesional, que efectúan los órganos del Sistema Nacional de Control sobre la gestión ambiental y de los recursos naturales, a fin de determinar si las entidades gu-bernamentales cumplen con las normas legales y técnicas vigentes respecto a la formulación, ejecución y control de sus políticas, planes, objetivos, metas, programas, proyectos y demás activida-des, en relación al medio ambiente y los recursos naturales”.

Principios de la Auditoría Ambiental A los diversos principios sobre el control gubernamental, la Auditoría Ambiental Gubernamental recoge cada uno de ellos, pero enfatiza cuatro principios y adiciona uno ineludible, el del Desarrollo Sostenible.

Actualidad Gubernamental N° 2 - Diciembre 20084XI

Informes EspecialesInformes EspecialesXIE� cacia E� ciencia Economía Transparencia Desarrollo Sostenible

Se re� ere al gra-do en el cual un programa o acti-vidad guberna-mental logra sus objetivos y metas u otros bene� cios ambientales que pretendían alcan-zarse, previstos en la legislación o fijados por la autoridad com-petente.

Está referida a la relación existente entre los bienes o servicios produci-dos o entregados y los recursos utilizados para � -nes ambientales, en comparación con un estándar de desempeño establecido.

La economía está re lac ionada con los términos y con-diciones bajo los cuales se invierten los recursos, para que la protección y conservación del ambiente se reali-cen con calidad y al menor costo.

Está referida a la difusión de la labor de auditoría, con la � nalidad de sensi-bilizar y concienti-zar a funcionarios y pobladores sobre la necesidad de conservar el am-biente y propen-der a su desarrollo sostenible.

La gestión, los progra-mas, proyectos y activi-dades del Estado deben conducir al crecimiento económico, la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales en que se sustentan, ni deteriorar el medio am-biente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satis-facción de sus propias necesidades.

Una interpretación laxa nos con-duce a una autoridad con am-plias facultades de fiscalización y control; una restrictiva a un rol mínimo, acaso ornamental. Todo depende de la reglamentación que se implemente.

4. ¿Agua ausente?. Se crea el Vicemi-nisterio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales. Es harto conocido y reconocido el carácter estratégico del agua continental, pero se mantiene bajo la óptica sectorial agraria y no bajo enfoque transectorial como lo postula la Declaración de Dublín y el proyecto de Ley General de Aguas.

5. ¿Ventanilla única o “veintiunica”? El gran trauma de la dispersión procedimenta l administ rat iva ambiental no ha sido abordado a fondo. Permanece latente en medio de un florilegio discursivo de la Ley.

6. ¿Los grandes proyectos de inver-sión?. Requieren seguridad jurídica a la par que seguridad ambiental. Ambas. No se desprende de la Ley una señal franca en querer garan-tizar este equilibrio mediante ente equidistante.

7. Debilidad funcional. La planifica-ción ambiental y el ordenamiento del territorio, dos elementos igual-mente estratégicos no aparecen con la fuerza y coercibilidad sufi-ciente.

8. Un Ministerio necesario pero no suficiente. Mientras no se defina una reforma del Estado garante de la transparencia y con ribetes tecnocráticos y meritocráticos, los objetivos de la Ley estarán a merced del voluntarismo político de turno.

9. Impactos en el s istema legal : ¿Derogaciones tácitas?. Salvo el detalle sobre la ley del FONAM –en que se advierte el “entrismo” de las ONGs, no se señalan derogatorias o modificatorias explícitas lo cual es un rompecabezas para el ope-rador de la norma; mala técnica legal sobre cómo repercute la Ley en todo el sistema normativo ambiental.

10. ¿Contrario a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)? El lista-do taxativo (numerus clausus) de la 1º Disposición Final de la LOPE - Ley 29158, no contempla al Ministerio del Ambiente, por ende se está modificando una Ley Orgánica mediante un De-creto Legislativo, lo cual no es procedente según la Constitución (Artículo 101 inc 4º concordante con artículo 104º).

11. Gobiernos Regionales y Locales. La delegación de facultades constitu-cionalmente no permitía abordar estos temas que deben ser tratados mediante Leyes Orgánicas.

12. Conciliación extrajudicial de con-troversias ambientales. Da la sensa-ción que la Ley no tiene clara la di-ferencia entre el daño patrimonial por alguna afectación ambiental y la afectación ambiental en sí, la primera se concilia, la segunda no, por que no es de libre disponibili-dad por ninguna parte en conflicto; el ambiente es de todos.

13. ¿Ética ambiental?. El objeto de la Ley alude al uso sostenible, res-ponsable y ético de los recursos naturales y del ambiente. ¿Es ético ser juez y parte? En realidad la LOPE permite que un Ministerio norme, ejecute, supervise y ejerza potestad sancionadora. El Tribunal de Solución de Controversias es un mecanismo que no resuelve esta contradicción.

En conclusión, el a� namiento de los ins-trumentos del control gubernamental no podía estar ajeno al impacto contemporá-neo de las preocupaciones ambientales16, como se advierte en la modernización de la Guía en comento.

A N E X OA Propósito de la Creación del

Ministerio del AmbienteTrece observaciones por el Martes 13 Ambiental

El martes 13 de mayo se publicó el De-creto Legislativo Nº 1013, por el cual se aprueba la tan ansiada Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente.Al respecto y sin pretender ser pájaro de mal agüero, advertimos al menos 13 ambiguedades o imprecisiones:1. ¿Competencia Ambiental?. Hágase

un esfuerzo lectivo y notará que no queda claro en qué consiste esta competencia ambiental. Hay mucho argumento circular e impreciso.

2. ¿Lo ambiental como sector?. Pero cómo ¿no era que lo ambiental por petición de principios tenía carácter transectorial?

3. ¿Autoridad con garra y dientes?. Im-precisión en el rol del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

16. Ver de FOY VALENCIA, Pierre: a) “Consideraciones sobre el Im-pacto de la Crisis Ambiental y de los Nuevos Paradigmas en los Sistemas Jurídicos Contemporáneos. Revista del Foro, CAL Nº1 Año 1992. b) “En Busca del Derecho Ambiental I”. En Ambiente y Derecho: Aproximaciones y Estimativas. Editor Pierre Foy. Lima Fondo Editorial PUCP e IDEA-PUCP, 1997; p. 35-170

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Área Empresa y ambiente XI

El artículo 4º de la aludida norma, precisa que el MINAN tiene como competen-cias:4.1: Como rector del sector ambiental:

“Desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la Política Nacional del Ambiente. Cumple la función de promover la conservación y uso sostenible de los recursos natu-rales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas”.

4.2: La actividad del MINAM: “Comprende las acciones técnico-normativas de alcance nacional en materia de regula-ción ambiental, entendiéndose como tal el establecimiento de la política, la normatividad especi� ca, la � scalización, el control y la potestad sancionadora por el incumplimiento de las normas ambientales…”

El artículo 5º del glosado dispositivo esta-blece como competencias y funciones del Sector Ambiental al Sistema Nacional de Gestión Ambiental como sistema funcional, el que está integrado por:- El Sistema Nacional de Evaluación de

Impacto Ambiental,- El Sistema Nacional de Información

Ambiental,- El Sistema Nacional de Áreas Naturales

Protegidas por el Estado,- La Gestión de los Recursos Naturales,- La Biodiversidad,- El Cambio Climático, y,- El Manejo de los suelos.Dentro de tal contexto, y con la � nalidad de ejercer su cometido, el Ejecutivo promulgó la Ley Nº 28245, modificada por Ley Nº 29050, que estableció el Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

2. Etimología La palabra Sistema, se deriva del latín systema y signi� ca: “Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí” o “Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto”.4 Para Cabanellas, es el “Conjunto de principios, normas o reglas, lógicamente enlazados entre sí, acerca de una ciencia o materia” y “Ordenado y armónico conjunto que con-tribuye a una � nalidad”.5

La palabra Gestión6 proviene del latín gestió – onis y signi� ca “Acción y efecto de gestionar” y “Acción y efecto de adminis-trar”. “Gestionar” signi� ca hacer diligencias

4 Diccionario de la Lengua Española (2001) Real Academia Española, Vigésima Segunda Edición, España, pág. 1408.

5 CABANELLAS, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VII, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 449.

6 Diccionario, ob. cit. pág. 769.

conducentes al logro de un � n, negocio o deseo cualquiera. Al respecto, Cabanellas dice que Gestión es: “La acción o el efecto de gestionar, administrar, desempeño de una función o cargo” 7. Sobre Gestionar señala que es “Procurar prácticamente, valiéndose de diligencias, trámites, visitas, intermediarios y otros medios de información o in� uencia e� caces, el logro de alguna � nalidad, que suele depender más o menos libremente de otro”. Aspecto conceptual.- A principios de esta década, se decía que el concepto de Ges-tión Ambiental, adolecía de ser sumamente polisémico8, cuyo signi� cado dependía en mucho del enfoque disciplinario. Sin em-bargo, hoy se de� ne a la Gestión Ambiental como “Un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas, procesos y actividades, orientado a administrar los inte-reses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la conservación del patrimonio ambiental y natural del país”.9

3. Ley Marco La Ley Nº 2824510, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, promulga-da con fecha 08 de junio de 2004, consta de Siete Títulos, 37 artículos y dos Disposiciones Complementarias. Con fecha 28 de enero de 2005, se promulgó el Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM, por el cual se aprobó el Reglamento de la Ley, que establece las normas reglamentarias y complementarias para su aplicación. En esta oportunidad, detallaremos algunos aspectos relacionados con cada uno de los Títulos que contiene la Ley, prometiendo tratar el Reglamento en otro artículo:

3.1 Título PremilinarObjeto.- La Ley tiene por objeto asegurar el más e� caz cumplimiento de los objeti-vos ambientales en las entidades públicas (Sectoriales, Regionales y Locales), asegu-rando el cumplimiento de sus funciones ambientales, evitando las superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos y con� ictos.

3.2 Título IDel Sistema.- La norma estipula que el Sistema se constituye sobre la base de las instituciones estatales, órganos y o� cinas

7 Cabanellas, ob. cit. Tomo IV, pág. 173 -174.8 Pluralidad de signi� cados de una palabra o de cualquier

signo lingüístico.9 Ver artículo 13º de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente.10 Normas Legales, Diario O� cial El Peruano de fecha 08 de Junio

de 2004, pág. 269961- 269967.

El Sistema Nacional de Gestión Ambiental

1. Generalidades El Estado Peruano, por expreso mandato constitucional, previsto en los artículos 67º y 68º, está encargado de determinar la Política Nacional del Ambiente y promover el uso sostenible1 de los recursos naturales; asimismo, está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas. A decir de Caillaux2: “El artículo 67º signi-� có una novedad respecto al tratamiento que sobre la materia hizo la Constitución de 1979. La incorporación del concepto de Política Nacional del Ambiente no se recogió en la Constitución de 1979 aun-que posteriormente el Código de Medio Ambiente y los Recursos Naturales del año 1990 (derogado por la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente) estableció en su Capítulo I nueve lineamientos de política ambiental”.La Ley Nº 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)3, lo constituyó como organismo rector de la política na-cional ambiental, teniendo por � nalidad plani� car, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Hoy, el Ministerio del Ambiente (MINAN), creado por Decreto Legislativo Nº 1013 de fecha 14 de mayo de 2008, modi� cado por Decreto Legislativo Nº 1039, ha asumido dichas competencias, siendo su función general la de: “Diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial ambiental, asumiendo la rectoría con res-pecto a ella”.

* Abogado, con estudios de Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local y estudios de Doctorado en Derecho. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

1 CAILLAUX, Jorge en, “La Constitución Comentada Análisis Artículo por Artículo”, Tomo I, Gaceta Jurídica (2005), pág. 926, sostiene que: “El concepto de sostenibilidad o uso sostenible generalmente aceptado, se re� ere al aprovechamiento de los recursos naturales en tal forma y magnitud que no afecte su capacidad de regeneración y que permita satisfacer las necesidades de las presentes y futuras generaciones”.

2 Ob. cit. pág. 929.3 El CONAM, al ser fusionado al Ministerio del Ambiente, por

Resolución Ministerial Nº 054-2008-MINAM de fecha 04-11-08, fue declarado desactivado y extinguido.

Autor : Dr. Santiago Grau León*

Título : El Sistema Nacional de Gestión Ambiental

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 2 - Diciembre 2008

Ficha Técnica

1. Generalidades2. Etimología3. Ley Marco

S u m a r i o

Actualidad Gubernamental N° 2 - Dicembre 20086XI

Informes EspecialesInformes EspecialesXIde los distintos Ministerios y organismos públicos descentralizados e instituciones públicas a nivel nacional, regional y local, que tengan competencias y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales, así como sobre los Sistemas Regionales y Locales de Gestión Ambientales, para lo cual se puede contar con la participación del sector privado y la sociedad civil.Precisa que el ejercicio de las funciones ambientales a cargos de las entidades públicas señaladas, se debe organizar bajo el indicado Sistema Nacional de Gestión Ambiental. Finalidad.- Como � nalidad, se señala que el Sistema Nacional tiene por objetivo: “Orien-tar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la protección del ambiente y contribuir a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. “

3.3 Título IIDe la Gestión.- En este punto, se indica que las funciones ambientales deben ejercerse en forma coordinada, descentralizada y desconcentrada, con sujeción a la Política Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda Nacional de Acción Ambiental y a las nor-mas, instrumentos y mandatos de carácter transectorial. Al referirse al carácter transectorial, el dispositivo explica que la actuación de las autoridades públicas con competencias y responsabilidades ambientales, debe estar orientado, integrado, estructurado, coordinado y supervisado, con el objeto de efectivizar la dirección de las políticas, planes, programas y acciones públicas hacia el desarrollo sostenible del país.De los Principios.- Para la Gestión Am-biental, la Ley ha establecido los principios siguientes:a. Obligatoriedad en el cumplimiento de la

Política Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda Nacional de Acción Ambiental y las normas transectoriales que se dicten para alcanzar sus objetivos;

b. Articulación en el ejercicio de las funcio-nes públicas, de acuerdo con el carácter transectorial de la gestión ambiental;

c. Coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones, omisiones, duplicidades y vacíos en el ejercicio de las competen-cias ambientales;

d. Descentralización y desconcentración de capacidades y funciones ambientales;

e. Simplificación administrativa, a fin de uni� car, simpli� car y dar transparencia a los procedimientos y trámites adminis-trativos en materia ambiental;

f. Garantía al derecho de información am-biental;

g. Participación y concertación, a � n de pro-mover la integración de las organizacio-nes representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma de decisiones

ambientales;h. Promoción y apoyo a las iniciativas vo-

luntarias dirigidas a la prevención de la contaminación;

i. Promoción de mecanismos alternativos para la resolución de con� ictos ambien-tales;

j. Priorización de mecanismos e instrumen-tos de prevención y producción limpia;

k. Precautorio11, de modo que cuando haya indicios razonables de peligro de daño grave o irreversible al ambiente o, a través de este, a la salud, la ausencia de certeza cientí� ca no debe utilizarse como razón para no adoptar o postergar la ejecución de medidas e� caces y e� cientes destina-das a evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos son razonables considerando los posibles escenarios que plantee el análisis cientí� co disponible. Las medidas deben adecuarse a los cam-bios en el conocimiento cientí� co que se vayan produciendo con posterioridad a su adopción. La autoridad que invoca el principio precautorio es responsable de las consecuencias de su aplicación.

I. La inversión nacional y la extranjera se sujeta a las mismas condiciones y exigencias establecidas en la legislación ambiental nacional y en la internacional, aplicable al Perú;

m. Complementariedad entre los instrumen-tos de incentivo y sanción, privilegiando la protección efectiva, la eficiencia, la e� cacia, la prevención, el mejoramiento continuo del desempeño ambiental y la recuperación y manejo del pasivo ambiental o zonas ambientalmente degradadas;

n. Valorización e internalización de los costos ambientales, bajo el principio contaminador - pagador;

o. Permanencia, continuidad y transparen-cia de las acciones de � scalización;

p. Articulación del crecimiento económi-co, el bienestar social y la protección ambiental, para el logro del Desarrollo Sostenible.

De los Intrumentos de Gestión.- Se re� ere a que las competencias sectoriales, regiona-les y locales, se ejercen con sujeción a los instrumentos de Gestión Ambiental, que son diseñados, implementados y ejecuta-dos para fortalecer el carácter transectorial y descentralizado de la Gestión Ambiental y el cumplimiento de la Política, el Plan y la Agenda Ambiental Nacional.

3.4 Título IIIDe la Autoridad Ambiental Nacional.- La Ley, en su artículo 7º, 8º y 9º y siguiente, disponía que la Autoridad Ambiental Na-cional y ente rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental fuera el CONAM. Hoy dichas funciones han sido asumidas

11 Normas Legales, Diario O� cial El Peruano de fecha 24 de junio de 2007, en el cual se promulga la Ley Nº 29050, que modi� ca el inciso K del artículo 5º de la Ley Nº 28245.

por el MINAM, en virtud de lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 101312.

3.5 Título IVDe las Funciones Ambientales.- Se pres-cribe que las autoridades sectoriales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus leyes correspondientes, en armonía con la Política Ambiental Nacional y las políticas sectoriales, en el marco de los principios detallados en el Título II13 De los Instrumentos de Gestión.- El artículo facultaba al CONAM a establecer los criterios transectoriales para la operación de los instru-mentos de Gestión Ambiental identi� cados en la Política, el Plan y la Agenda Nacional de Acción Ambiental. Según el inciso r) del artículo 7º del Decreto Legislativo Nº 1013, las funciones de los organismos públicos como el CONAM, han sido incorporadas como funciones del MINAM.

3.6 Título VDe la Función Ambiental Regional y Local.- La Ley establece que los Gobiernos Regionales y Locales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus leyes correspondientes, en concordancia con las políticas, normas y planes nacionales y sectoriales, en el marco de los principios de la Gestión Ambiental.Para ese efecto, se dispone la constitución de las Comisiones Ambientales Regionales y Locales (CAM), que vienen a ser las instancias de Gestión Ambiental, de carácter multisec-torial, encargadas de coordinar y concertar la Política Ambiental Regional y local, donde promueven el diálogo y el acuerdo entre los sectores público y privado. De la Participación Ciudadana.- Para el caso de las Comisiones Ambientales Mu-nicipales, la Ley instituye la promoción de diversos mecanismos de participación de la sociedad civil en la Gestión Ambiental, tales como: sesiones públicas de Consejo, cabildos, audiencias públicas, mesas de concertación, consejos juveniles, gestión de proyectos a través de organizaciones ambientales, aso-ciaciones culturales, comités de salud y otras organizaciones.De la Obligación Ciudadana.- En este rubro, se faculta al ciudadano para que, en forma in-dividual u organizada, particípe en la defensa y protección del patrimonio ambiental y los recursos naturales de su localidad. También se faculta a los Gobiernos Locales para celebrar convenios para capacitar a las organizaciones vecinales para la defensa y protección del patrimonio ambiental y los recursos natura-les, así como para otorgar compensaciones y grati� caciones honorí� cas para los que colaboren activamente en tales defensas.

12 Normas Legales, Diario O� cial El Peruano de fecha 14 de Mayo de 2008, en el cual se promulga el Decreto Legislativo Nº 1013, pág 372201 - 372207.

13 Los principios de las Gestión Ambiental están contemplados en el artículo 5º de la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.