o 2 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y ASPECTOS CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO Tabla de contenido 1.PARTE I: GENERALIDADES DEL CONTROL .................................................................................. 4 1.1.UNIDAD 1: ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA4 1.1.1.El Estado Plurinacional ................................................................................................ 4 1.1.2.El sistema del gobierno de Bolivia .............................................................................. 4 1.1.3.La administracin publica ........................................................................................... 4 1.1.4.Los sistemas existentes en las entidades pblicas ..................................................... 6 1.1.5.Los sistemas de administracin establecidos por la Ley N 1178 ............................. 7 1.1.6.Etapas en la que se puede ejercer control ................................................................. 8 1.2.EVOLUCIN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA10 1.2.1.El Control Gubernamental en Bolivia .......................................................................10 1.2.2.Antecedentes histricos de la Contralora ...............................................................10 1.3.MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL13 1.3.1.Marco legal y tcnico del control gubernamental en Bolivia ..................................13 1.3.2.Normativa legal que reglamenta el control gubernamental...................................13 1.3.3.Normativa tcnica emitida por la Contralora para el ejercicio del control ............16 1.4.SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL19 1.4.1.Objetivos del Sistema de Control Gubernamental ..................................................19 1.4.2.Componentes del Sistema de Control Gubernamental ..........................................19 1.4.3.Responsables del ejercicio del Control Gubernamental ..........................................21 1.4.4.mbito de aplicacin del Control Gubernamental ..................................................22 1.4.5.Aspectos que afectan al ejercicio del Control Gubernamental ...............................22 1.4.6.Indicios de responsabilidad que pueden presentarse como resultado del Control Gubernamental ..........................................................................................................23 1.4.7.El Sistema de Control Gubernamental y su relacin con los sistemas de administracin y sistemas nacionales .......................................................................24 TEST DE AUTOEVALUACION...........................................................................................................27 3 OBJETIVOS DEL MDULO I ConocerlosobjetivosquepersigueelSistemade Control Gubernamental Comprender el marco del Sistema de Control Gubernamental Describir los tipos de responsabilidad que se generan del control gubernamental 4 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL YASPECTOS CONCEPTUALES DE CONTROL INTERNO 1.PARTE I: GENERALIDADES DEL CONTROL 1.1.UNIDAD 1: ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION PBLICA 1.1.1.El Estado Plurinacional UnEstadoconstituyeelordenamientosocialsoberanoycoercitivo,formadaporunconjuntode instituciones,involuntariasenlo;econmico,poltico,culturalyespiritual,quetieneelpoderde regularlaconvivenciaenundeterminadoterritorioycuyafinalidadeselbienestardesus habitantes. ElEstadoPlurinacional,esunmodelodeadministracinpolticaparaladescolonizacinde nuestrasnacionesypueblos,reafirmando,recuperandoyfortaleciendonuestraautonoma territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visin solidaria, de esta manera ser los motores de la unidad y el bienestar social de todos los bolivianos, garantizado el ejercicio pleno de todos los derechos (Acta de la asamblea constituyente). 1.1.2.El sistema del gobierno de Bolivia Boliviaadoptaparasugobiernolaformademocrticaparticipativa,representativaycomunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (articulo 11 CPE). ElGobiernobuscacumplirlafinalidaddelEstado,seabuscaelbienestardesushabitantes,a travs del ejercicio de la Administracin Pblica. 1.1.3.La administracin publica La administracin pblica es el conjunto de procesos polticos, sociales, tcnicos y administrativos, encomendadasporelsoberano,paramaterializarlaspolticaspblicasestablecidasenelplan general de desarrollo econmico y social, permitiendo a las entidades de los rganos pblicos en todos los niveles, en el marco de sus competencias, producir y proveer bienes, servicios, normas y recursosbajolosprincipiosestablecidosenlaConstitucin,paralaconsecucindelosfinesy funciones del Estado Plurinacional. 5 Considerandoladefinicindescritaanteriormente,elmodelodeadministracinycontroldel estadoBoliviano,elmismoqueseencuentradefinidoenlaLey1178,sebasaenunenfoque sistmico,dondeconsideraalsectorpblico,lasentidades,lossistemasdeadministraciny operacin de las entidades, en un todo funcional, donde el intercambio de insumos y productos, y la interaccin e interrelacin permanente contribuyen a la consecucin del objetivos. Desde el punto de vista general, un sistema es un conjunto de partes o elementos organizados y relacionados que interactan entre s para lograr un objetivo; donde los mismos reciben (entrada) datosyproveen(salida)informacin;porotraparte,cadasistemaexistedentrodeotroms grande, por lo tanto un sistema puede estar formado por subsistemas y partes, y a la vez puede ser parte de un supersistema. Las partes de un sistema, as como su interrelacin de cada uno de ellas, se describe a continuacin: Dnde: El Insumo:Noesmsquelainformacinquerecibeelsistema,losrecursos,la energa con la que trabaja inicialmente el sistema. El Proceso: Es la forma como el sistema se desarrolla en cualquier ambiente. El Producto:Es el resultado del proceso que se realiz en el sistema. 6 La Retroalimentacin: Eselmedioporelquesebuscacorregirloserroresquesehubieran generado durante el suministro de insumos o durante la ejecucin de los procesos. Entrminosgenerales,deladefinicindesistemasepuedeextraerlossiguientesaspectos fundamentales: a) la existencia de elementos diversos e interconectados; b) el carcter de unidad globaldelconjunto;c)laexistenciadeobjetivosasociadosalmismo;yd)laintegracindel conjunto en un entorno. Bajoestecontexto,lasorganizaciones(entidades)pblicasseconsiderancomosistemas,puesto que constituyen un conjunto conformado por varios componentes o subsistemas, dispuestos en un ordenestablecidodeorganizacinyfuncionamientoqueinteractanpermanentementepara producir bienes y servicios de acuerdo a un plan previamente formulado. Por otra parte, de forma especfica y a nivel institucional, las entidades pblicas tiene dos tipos de Sistemas, los Sistemas Operativos y los Sistemas Administrativos, los mismos que son desarrollados a continuacin. 1.1.4.Los sistemas existentes en las entidades pblicas a)Sistemas de operacin u operativos Lossistemasoperativosdelasentidadespblicas,comprendenaquellosprocesosque tienenlafinalidaddetransformarlosinsumosenproductososerviciosfinales, contribuyendo directamente a los objetivos y metas de la entidad. El tipo de producto de los sistemas operativos depende de la naturaleza y atribuciones de las entidades pblicas, Por ejemplo: En el Hospital de Clnicas, los sistemas operativos estarn conformados por aquellosprocesosquecontribuyenalcumplimientodelamisindela Entidad,referidosalaatencinmdicabrindadaalospacientesylos serviciospreventivosdesalud.Estosproductossonelresultadodelos procesos llevados a cabo en los sistemas operativos. b)Los sistemas de administracin Lossistemasdeadministracinsonaquellosprocesospermitenprecisamentela administracindelasentidades,esdecir,apoyanenlaPlanificacin,Organizacin, 7 EjecucinyControldelasactividadesyenlautilizacinycombinacindelosrecursos disponiblesparaproducirlosbienesyservicios,contribuyendoindirectamentealos objetivos y metas de la entidad. Por ejemplo: Un sistema de administracin es el Sistema de Contabilidad, el mismo que proporcionainformacinparaelfuncionamientoytomadedecisionesen los sistemas operativos. La Ley N 1178, en su artculo segundo establece los sistemas administrativos que regulan ala administracin pblica 1.1.5.Los sistemas de administracin establecidos por la Ley N 1178 La Ley N 1178, establece Sistemas de Administracin y Control, que proporcionan los procesos e instrumentosnecesariosparalaejecucinycontrol,concriteriostcnicosadministrativosy jurdicos, las estrategias y polticas gubernamentales, establecidas en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social del pas. Los sistemas de Administracin y control establecidos por la Ley N 1178 son: 8 El control, desde el punto de vista administrativo tiene diferentes acepciones, entre los cuales, se encuentran los siguientes: HenryFayol:ElcontrolconsisteenverificarsitodoocurredeconformidadconelPlan adoptado,conlasinstruccionesemitidas yconlos principiosestablecidos.Tienecomofin sealarlasdebilidadesyerroresafinderectificarloseimpedirqueseproduzcan nuevamente. Robert B. Buchele: El proceso de medir los actuales resultados en relacin con los planes, diagnosticando la razn de las desviaciones y tomando las medidas correctivas necesarias. George R. Terry: El proceso para determinar lo que se est llevando a cabo, valorizacin y, si es necesario, aplicando medidas correctivas, de manera que la ejecucin se desarrolle de acuerdo con lo planeado. BurK.Scanlan:Elcontroltienecomoobjetivocerciorarsedequeloshechosvayande acuerdo con los planes establecidos. Robert C. Appleby: La medicin y correccin de las realizaciones de los subordinados con el fin de asegurar que tanto los objetivos de la empresa como los planes para alcanzarlos se cumplan econmica y eficazmente. Robert Eckles, Ronald Carmichael y Bernard Sarchet: Es la regulacin de las actividades, de conformidad con un plan creado para alcanzar ciertos objetivos. HaroldKoontzyCirilODonell:Implicalamedicindelologradoenrelacinconlo estndar y la correccin de las desviaciones, para asegurar la obtencin de los objetivos de acuerdo con el plan. Chiavenato:Elcontrolesunafuncinadministrativa:eslafasedelprocesoadministrativo que mide y evala el desempeo y toma la accin correctiva cuando se necesita. De este modo, el control es un proceso esencialmente regulador. 1.1.6.Etapas en la que se puede ejercer control Delosconceptosrevisadosanteriormentesepuedededucirqueelcontrolpuedeserejercido previamente, durante y posterior a las operaciones, consiguientemente se puede realizar el control RECUERDA Boliviaadoptaparasugobiernolaformademocrtica participativa,representativaycomunitaria,conequivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (artculo 11 CPE). 9 alosinsumos,procesos,productosintermedios,productosfinales,losresultados,efectose impactos,queunapersona,unidad,proyecto,programa,direccin,entidad,sectorogobierno, genera, etc.. De forma grfica, podemos identificar tres tipos de controles que se aplican en cualquier sistema, sea este operativo u administrativo, entre los cuales se encuentran los siguientes: Donde: Controles preventivos:Controlqueevitaqueseproduzcaunriesgo,error,omisinoacto deliberado. Impide que una amenaza llegue siquiera a materializarse. Controles detectivos:Controlquedetectalaaparicindeunriesgo,error,omisinoacto deliberado. Supone que la amenaza ha sido materializada, que por s mismo no la corrige. Controles correctivos:Control que corrige un riesgo, error, omisin o acto deliberado antes dequeproduzcaprdidas.Suponequelaamenazamaterializada puede llegar a corregirse. 10 1.2.EVOLUCIN HISTORICA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN BOLIVIA 1.2.1.El Control Gubernamental en Bolivia ElControlGubernamentalenBoliviaseiniciael28denoviembrede1883concreacindel TribunalNacionaldeCuentas,quetenalafinalidadprincipaldecontrolarlosfondospblicos,el fenecimientodelascuentascorrespondientesatodoslosramosdelaadministracin departamental y municipal. El citado tribunal era independiente en la esfera de sus atribuciones. 1.2.2.Antecedentes histricos de la Contralora Enladcadade1920sehizopresenteennuestropas,aligualqueenotrospases latinoamericanos, una misin de los Estados Unidos conocida como Kemmerer, esa misin era un reflejo del entonces nuevo Sistema de Control Fiscal. Bajo el influjo de este proceso mediante Ley de5demayo de1928secrelaOficinadeContabilidad,EstadsticayContralorFiscalesbajola denominacindeContraloraGeneralcomoorganismoindependientedelasdemsoficinasdel Estado pero sujeta al Presidente de la Repblica. Este Sistema de Control Fiscal ejerca el Control a travs de un Interventor que supervigilaba el examen y glosa de todas las cuentas. En 1929 las atribuciones que la Contralora tena eran: Supervigilar el cumplimiento de disposiciones legales en las entidades pblicas.Implantar un nuevo sistema contable en las oficinas gubernamentales.Controlar a los funcionarios pblicos responsables que reciban, gasten o tengan la custodia de fondos o propiedades estatales.Examinar y revisar las deudas y reclamos a favor o en contra del Gobierno Nacional.Recuperar deudas y obligaciones que resulten del examen de cuentas y documentos.Practicar inspecciones de los registros y procedimientos de los funcionarios que recauden, administren o tengan a su cargo el control de fondos pblicos. El 9 de abril de1968 a travs del Decreto Supremo N 8321 Ley de Presupuesto Contabilidad y Tesoro y Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica se identific a esta ltima entidad como un organismo tcnico-administrativo de Control Fiscal, Auditora continua, post- auditora y revisinadministrativa,independientedelosMinisteriosyotrosOrganismosdelGobiernopero responsable ante el Presidente de la Repblica y entre sus atribuciones reconoca la Intervencin, 11 comounafuncindelaContraloramedianteinterventoresasignadosenrganoseinstituciones gubernamentalesconobjetoderealizarrevisionesdetransaccionesantesdesuejecucinpara propsitos correctos y legales. Mediante Decreto Ley N 11902 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y La Ley GeneraldelSistemadeControlFiscaldel21deoctubrede1974,laContraloraGeneraldela Republica(CGR)seconsolidcomounorganismotcnicoadministrativo,exclusivamentede ControlFiscal,Auditoracontinua,PostAuditorayrevisinadministrativa.Continubajosu competenciaelControlFiscalysuactuacinseejerciatravsdeunDepartamentode Intervencin, este Control Fiscal era preventivo respecto de los documentos y requisitos contables y legales correspondientes a las operaciones administrativas y financieras de todas las entidades. El9dejuliode1976conelDecretoSupremoN13737lasfuncionesdeControlPreviofueron transferidasalMinisteriodeFinanzas,esdecirControlPrevioenlaejecucindelgastodel Presupuesto Nacional en todo el Sector Pblico. Qued la Post Auditora bajo responsabilidad nica de la CGR. El 29 de septiembre de 1977 mediante Decreto Supremo N 14933 se aprob la Ley Orgnica de la CGR y Ley del Sistema de Control Fiscal, segn esta disposicin la CGR era el OrganismoTcnicoAdministrativoSuperiordeControlFiscalqueenrelacinalospoderesdel Estado y en el ejercicio de sus funciones tena completa autonoma. El 29 de diciembre de 1979 mediante Ley N 493, las funciones de Contabilidad Fiscal del Estado y ControlPreviofueronrestituidasalaCGR.LasfuncionesdeControlPrevioentodolo administrativo pasaron a depender de la CGR a partir del 1 de enero de 1980. El19demayode1982conDecretoLeyN18953lasfuncionesdeControlPreviofueron transferidas al Ministerio de Finanzas y se mantuvo para la CGR la Post Auditora o Control Externo Posterior. El29dediciembrede1988segnDecretoSupremoN22106,sedispusonuevamentelo siguiente(textual):LaCGRejercersobrelaAdministracinFinancieradelEstadoelControl Externo Posterior, sin desarrollar acciones que impliquen coadministracin. Por tanto, corresponde al Sistema de Control Interno de cada entidad realizar el Control Previo y concurrente. El20dejuliode1990conlapromulgacindelaLeyN1178deAdministracinyControl Gubernamentales,seeliminaelcontrolexternoprevioeincorporaunnuevomodelode administracinyporendeunnuevomodelodeControl,dondelaContraloraseconvierteenel rgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, as como se faculta el ejercicio del control 12 externo posterior y la capacitacin a los servidores pblicos en los sistema de la Ley 1178. En este modelo el Control Gubernamental est integrado por el: SistemadeControlInterno(CI) quecomprendelosinstrumentos deControlPrevioyPosterior incorporadosenelplande organizacinyenlos reglamentosymanualesde procedimientosdecadaentidad, y la Auditora Interna. SistemadeControlExterno Posterior,queseaplicapor mediodelaauditoraexternade las operaciones ya ejecutadas. El 7 de febrero de 2009, se promulga la Nueva Constitucin Poltica del Estado, mediante el cual se cambiadedenominacinalaContraloraGeneraldelaRepblicaporContraloraGeneraldel Estado,y seamplialafuncin desupervisinalmargendelacontrolexternoposterior,comose estableceenelarticulo217,pargrafoI,quesealaLaContraloraGeneraldelEstadoser responsabledelasupervisinydelcontrolexternoposteriordelasentidadespblicasyde aqullas en las que tenga participacin o inters econmico el Estado. La supervisin y el control se realizar asimismo sobre la adquisicin, manejo y disposicin de bienes y servicios estratgicos para el inters colectivo. Con la promulgacin de la Ley 1178, el concepto y alcance del control gubernamental ha sufrido modificaciones, que a continuacin se describen. RECUERDA ElControlGubernamentalenBoliviaseiniciael28denoviembrede1883 conlacreacindelTribunalNacionaldeCuentas,quetenalafinalidad principaldecontrolarlosfondospblicos,elfenecimientodelascuentas correspondientesatodoslosramosdelaadministracindepartamentaly municipal. 13 1.3.MARCO NORMATIVO DEL CONTROL GUBERNAMENTAL 1.3.1.Marco legal y tcnico del control gubernamental en Bolivia ElmarcolegalytcnicodelSistemadeControlGubernamentalestconstituidoprincipalmente por: La Constitucin Poltica del Estado (CPE). La Ley N1178 de Administracin y Control Gubernamentales. El Decreto Supremo N 23215 Reglamento para el ejercicio de las atribuciones de la CGR. Las Normas Bsicas de Control Interno (Principios, Normas Generales y Bsicas de Control Interno Gubernamental). Las Normas de Auditora Gubernamental. Resoluciones emitidas por la Contralora General del Estado. 1.3.2.Normativa legal que reglamenta el control gubernamental a)Constitucin Poltica del Estado LaConstitucinPolticadelEstado,del7defebrerode2009,establecetresprincipales reas de control asociados al sector pblico, que son: ContraloraGeneraldelEstado,enelartculo213delaConstitucinPolticadel Estado establece que La Contralora General del Estado es la institucin tcnica que ejercelafuncindecontroldelaadministracindelasentidadespblicasyde aqullas en las que el Estado tenga participacin o inters econmico. La Contralora estfacultadaparadeterminarindiciosderesponsabilidadadministrativa,ejecutiva, civil y penal; tiene autonoma funcional, financiera, administrativa y organizativa. Asimismo,enelartculo217establecequeLaContraloraGeneraldelEstadoser responsabledelasupervisinydelcontrolexternoposteriordelasentidades pblicas y de aqullas en las que tenga participacin o inters econmico el Estado. Lasupervisinyelcontrolserealizarasimismosobrelaadquisicin,manejoy disposicin de bienes y servicios estratgicos para el inters colectivo. ParticipacinyControlSocial,elnumeralIIdelartculo241establecequeLa sociedad civilorganizada ejercerelcontrolsocial alagestin pblicaentodoslos 14 nivelesdelEstado,yalasempresaseinstitucionespblicas,mixtasyprivadasque administren recursos fiscales. b)Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamentales La Ley N 1178, promulgado el 20 de julio de 1990, delimita de forma especfica el ejercicio delcontrolinternoyexternoposterior,ascomolosresponsablesdesuejecucin,los mismos que se describen a continuacin: Artculo 2 inciso c), seala que Para controlar la gestin del Sector Pblico, se tiene alControlGubernamental,integradoporelControlInternoyelControlExterno Posterior. Artculo 13, establece que El Control Gubernamental tendr por objetivo mejorar la eficienciaenlacaptacinyusodelosrecursospblicosyenlasoperacionesdel Estado;laconfiabilidaddelainformacinquesegeneresobrelosmismos;los procedimientosparaquetodaautoridadyejecutivorindacuentaoportunadelos resultadosdesugestin;ylacapacidadadministrativaparaimpediroidentificary comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado. ElControlGubernamentalseaplicarsobreelfuncionamientodelossistemasde administracin de los recursos pblicos y estar integrado por: a)ElSistemadeControlInternoquecomprenderlosinstrumentosdecontrol previo y posterior incorporados en el plan de organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditora interna; y b)ElSistemadeControlExternoPosteriorqueseaplicarpormediodela auditora externa de las operaciones ya ejecutadas. Artculo14,sealaqueLosprocedimientosdecontrolinternoprevioseaplicarn portodaslasunidadesdelaentidadantesdelaejecucindesusoperacionesy actividadesodequesusactoscausenefecto.Comprendelaverificacindel cumplimientodelasnormasquelosregulanyloshechosquelosrespaldan,as comodesuconvenienciayoportunidadenfuncindelosfinesyprogramasdela entidad.Seprohbeelejerciciodecontrolespreviosporlosresponsablesdela auditorainternayporpartedepersonas,deunidadesodeentidadesdiferenteso externasalaunidadejecutoradelasoperaciones.Tampocopodrcrearseuna 15 unidadespecialqueasumaladireccinocentralizacindelejerciciodecontroles previos. El control interno posterior ser practicado: a)Porlosresponsablessuperiores,respectodelosresultadosalcanzadosporlas operaciones y actividades bajo su directa competencia; y b)Por la unidad de auditora interna. Artculo15,establecequeLaauditorainternasepracticarporunaunidad especializada de la propia entidad, que realizar las siguientes actividades en forma separada,combinadao integral:evaluarelgradodecumplimientoyeficacia delos sistemas deadministracinydelos instrumentos decontrolinternoincorporados a ellos; determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y analizar los resultadosylaeficienciadelasoperaciones.LaUnidaddeauditorainternano participarenninguna otraoperacinniactividadadministrativay dependerdela mximaautoridadejecutivadelaentidad,seastacolegiadaono,formulandoy ejecutando con total independencia el programa de sus actividades. Todossusinformessernremitidosinmediatamentedespusdeconcluidosala mxima autoridad colegiada, si la hubiera; a la mxima autoridad del ente que ejerce tuicin sobre la entidad auditada; y a la Contralora General de la Repblica. Artculo16,sealaqueLaauditoraexternaserindependienteeimparcial,yen cualquiermomento podrexaminarlas operacionesoactividades yarealizadaspor laentidad,afindecalificarlaeficaciadelossistemasdeadministracinycontrol interno;opinarsobrelaconfiabilidaddelosregistroscontablesyoperativos; dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros; y evaluar los resultados deeficienciayeconomadelasoperaciones.Estasactividadesdeauditoraexterna posteriorpodrnserejecutadasenformaseparada,combinadaointegral,ysus recomendaciones, discutidas y aceptadas por la entidad auditada, son de obligatorio cumplimiento. Artculo 23, instituye que La Contralora General de la Repblica es el rgano rector delsistemadeControlGubernamental,elcualseimplantarbajosudirecciny supervisin.LaContraloraGeneraldelaRepblicaemitirlasnormasbsicasde controlinternoyexterno;evaluarlaeficaciadelossistemasdecontrolinterno; 16 realizarysupervisarelcontrolexternoyejercerlasupervigilancianormativade lossistemascontablesdelSectorPblicoacargodelaContaduraGeneraldel EstadodelMinisteriodeFinanzas.Enigualformapromoverelestablecimientode lossistemasdecontabilidadycontrolinternoyconducirlosprogramasde capacitacin y especializacin de servidores pblicos en el manejo de los sistemas de qu trata esta Ley. c)Decreto Supremo N 23215 El Decreto Supremo 23215 promulgado el 22 de julio de 1992, reglamenta las atribuciones de la Contralora, las mismas pueden ser resumidas de la siguiente forma: a)Establece atribuciones de la Contralora b)Establece definicin bsica del Control Gubernamental c)Establece normativa general para la elaboracin e implementacin de la Normativa de Control Gubernamental d)Establece normativa para el ejercicio del Control Gubernamental Externo Posterior e)Crea los Servicios Legales para el ejercicio del Control Gubernamental 1.3.3.Normativa tcnica emitida por la Contralora para el ejercicio del control a)Control Interno Previo y Posterior EnelmarcodelasatribucionescomorganoRectorlaContraloraemitidiferentes normativas asociadas al control Interno previo, las que se encuentra en actual vigencia son: N de Resolucin DescripcinFecha de emisin CGR-1/070/00Principios, Normas Generales y Bsicas de Control Interno Gubernamental 21/09/2000 CGR-1/173/02Gua para la aplicacin de los Principios, Normas Generales y Bsicas de control Interno Gubernamental 31/10/2002 CGR/245/2008Gua para la Implantacin del Control Interno 23/10/2008 CGR/295/2008Evaluacin del Proceso de Control Interno 16/12/2008 17 La normatividad referida al control externo posterior, ejercida por parte de las Unidades de Auditora Interna, son las mismas que se utiliza en el Control Externo Posterior. Estasnormativas,seencuentranenpermanenteactualizacin,porloqueserecomienda considerar las versiones actuales establecidas por la Contralora General del Estado. b)Control Externo Posterior En el marco de las atribuciones conferidas por el Decreto Supremo N 23215, en su calidad derganoRector,laContraloraemitidiferentesnormativasasociadasalcontrol posterior, las que se encuentra en actual vigencia son: N deResolucin DescripcinFecha de emisin CGR-1/021/1996Cdigo de tica del Auditor Gubernamental06/05/1996 CGR-1/010/97Instructivo para la realizacin de exmenes especficos de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones 25/03/1997 CGR-1/021/1996Cdigo de tica del Auditor Gubernamental06/05/1996 CGR-1/010/97Instructivo para la realizacin de exmenes especficos de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones 25/03/1997 CGR-1/025/97Reglamento para el ejercicio del Control Gubernamental sobre las personas comprendidas en el At. 5 de la Ley 1178 18/07/1997 CGR-1/002/98Gua de Auditoria para el examen de confiabilidad de los Registros y Estados Financieros para las 04/02/1998 RECUERDA LaContraloraestfacultadaparadeterminarindiciosde responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomafuncional,financiera,administrativay organizativa. 18 N deResolucin DescripcinFecha de emisin Unidades de Auditoria Interna CGR-1/036/98Registro de Firmas y Profesionales Independientes de Auditoria Externa y Consultora Especializada en Auditoria. 05/11/1998 CGR-1/015/99Instructivo para la presentacin y remisin de informes de las Unidades de Auditoria Interna a la CGR. 27/04/1999 CGR-1/018/99Instructivo sobre la codificacin complementaria para informes de las Unidades de Auditoria Interna. 07/05/1999 CGR-1/045/01Guas para el control y elaboracin del informe de actividades de las UAls. 20/07/2001 CGR-1/028/01Seguimiento de la tramitacin de Procesos para la determinacin de responsabilidades. 16/05/2001 CGR-1/018/02Declaracin de propsito, Autoridad y Responsabilidad de la Unidad de Auditoria Interna. 22/03/2002 CGE/036/2005Gua para la elaboracin de informes de Auditoria Interna con Indicios de responsabilidad por la funcin pblica. 10/03/2005 CGR/079/2006Manual de Normas de Auditoria Gubernamental04/04/2006 CGR/010/2007Control de la Declaracin Jurada de Bienes y Rentas en las Entidades Pblicas. 15/01/2007 CGR/140/2008Tareas a ser aplicadas por las Unidades de Auditoria Interna ante los indicios de responsabilidad por la Funcin Pblica identificados en las auditoras realizadas. 01/07/2008 CGR/069-A/2008Aplicacin de la sentencia constitucional N 0021/07 delTribunal Constitucional 20/03/2008 CGR/101/2008ReglamentoparalacontratacindeServiciosde Auditoria en apoyo al Control Externo Posterior 09/05/2008 CGRE/162/2010Instructivo para el Registro de Acciones Judiciales y Requerimiento de Pago. 15/11/2010 CGR/161/2010Registro de Contratos.15/11/2010 19 N deResolucin DescripcinFecha de emisin CGR/071/2010Evaluacin Tcnica de Proyectos de Electrificacin apoyo a la Auditoria Especial. 17/06/2010 Decreto Supremo N 718 Independencia de las Unidades de Auditoria Interna de las entidades del sector publico. 01/12/2010 Estasnormativas,seencuentranenpermanenteactualizacin,porloqueserecomienda considerar las versiones actuales establecidas por la Contralora General del Estado. 1.4.SISTEMA DE CONTROL GUBERNAMENTAL 1.4.1.Objetivos del Sistema de Control Gubernamental El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de principios, polticas y normas, procesos y procedimientos que tiene el objetivo de: 1)Mejorar: a)Laeficaciayeficienciaenlacaptacinyusodelosrecursospblicosyenlas operaciones del Estado. b)La confiabilidad de la informacin generada sobre el uso los recursos pblicos. c)Los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestin. d)Lacapacidadadministrativaparaimpediroidentificarycomprobarelmanejo inadecuado de los recursos del Estado. y 2)Evaluarelresultadodelagestintomandoencuenta,entreotroscriterios,laspolticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica. 1.4.2.Componentes del Sistema de Control Gubernamental El Sistema de Control Gubernamental est integrado por: a)ElSistemadeControlInterno,esunprocesoqueinvolucraatodoelpersonaldeuna entidadysellevaacabo bajolaresponsabilidaddelamximaautoridadejecutiva.Debe 20 disearseconelobjetodeproporcionarseguridadrazonabledellogrodelosobjetivos institucionales. Comprende los instrumentos de: a.1) ControlInternoPrevio,practicadoportodaslasunidadesdelaentidadantesdela ejecucin de sus operaciones y actividades o de que sus actos causen efecto. a.2) Control Interno Posterior, practicado por los responsables superiores, respecto de los resultadosalcanzadosporlasoperacionesbajosudirectacompetenciayporla Unidad de Auditora Interna. Los propsitos del Control Interno previo y posterior son: Lograrelcumplimientodeplanes,programasypresupuestosinstitucionales,con eficacia,eficienciayeconomaenelmarcodelasdisposicioneslegalesysu concordancia con los objetivos, polticas y metas propuestas (Previo);Asegurarlarendicin decuentaoportunaytransparentedelosservidores pblicos por los objetivos, forma y resultados del uso de los recursos (Previo y posterior);Protegerdeirregularidadeselpatrimonioylainformacindelaentidad(Previoy posterior). Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administracin y Control Interno (Posterior); Mejorarlapertinencia,oportunidadyconfiabilidaddelSistemadeInformacin Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros) (Posterior); Contribuiralincrementodelgradodeeficienciayeconomadelasoperaciones (Posterior); eInformaralasautoridadescompetentes,cuandofuereelcaso,sobrelosresultados de las auditoras realizadas. b)El Sistema de Control Externo Posterior, es un proceso retroalimentador (feed back) que se nutredelosresultadosobtenidosparacompararlosconciertosparmetrosocriterios preestablecidos. Se efecta con carcter posterior a las operaciones. ElControlExternoPosterioresindependiente,competenteeimparcialyencualquier momentopuedeexaminarlasoperacionesoactividadesyarealizadasporlasentidades pblicas. 21 Los propsitos del Control Externo Posterior son: Aumentar la eficacia de los Sistemas de Administracin y Control Interno; Mejorarlapertinencia,oportunidadyrazonabilidaddelSistemadeInformacin Gerencial (registros contables, operativos y estados financieros); Contribuir al incremento del grado de eficiencia y economa de las operaciones; eInformaralasautoridadescompetentes,cuandofuereelcaso,sobrelosresultados de las auditoras realizadas. El Control Externo Posterior se aplica por medio de la Auditora Externa de las operaciones ya ejecutadas. 1.4.3.Responsables del ejercicio del Control Gubernamental DesdeelpuntodevistadelControlInternoPrevio,elcontrolGubernamentalesejercidoporla MximaAutoridadEjecutivadelasEntidadesPblicas,ylossuperioresjerrquicosdelas actividades o procesos sujetos a control. Sinembargo,paraelejerciciodelControlInternoPosterioryControlExternoPosterior,de conformidadconelManualdeNormasdeAuditoraGubernamental,aprobadoselporla ContraloraGeneraldelEstado,elControlGubernamentalesejercitadoporAuditores Gubernamentales, entre los cuales se encuentran los siguientes: Contralora General del Estado. Unidades de Auditora Interna (Control Interno Posterior). Unidades de Auditora Interna de los Entes Tutores. Firmas Privadas de Auditora (excepto en Auditoras Especiales). Profesionales Independientes. RECUERDA ElSistemadeControlGubernamentalesunconjuntode principios, polticas y normas, procesos y procedimientos. 22 1.4.4.mbito de aplicacin del Control Gubernamental El Control Gubernamental en el marco de los artculos 3 y 4 de la Ley N 1178, se aplica en todas las entidades del Sector Pblico, inclusive en aquellas entidades donde el Estado tenga la mayora del patrimonio, tales como: la Presidencia y Vicepresidencia del Estado Plurinacional; los Ministerios; lasunidadesadministrativasdelaContraloraGeneraldelEstadoydelaCorteNacional Electoral; el Banco Central de Bolivia; la Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Empresas; La Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero; las entidades estatales de intermediacin financiera; las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional; las gobernaciones, las universidades y los gobiernos autnomos municipales; lasinstituciones,organismosyempresasdelosgobiernosnacional,departamentalesy municipales; y las unidades administrativas de los rganos Legislativo y Judicial. Adems, el Control Gubernamental alcanza a las entidades y personas naturales no comprendidas en el apartado anterior, a) que reciban recursos del Estado para su inversin o funcionamiento; b) quesebeneficiendesubsidios,subvenciones,ventajasoexenciones;oc)queprestenservicios pblicos no sujetos a la libre competencia. El Control Gubernamental, en esta ltima parte, se da a travs de: los informes que estas personas jurdicas del Sector Privado presentan a las entidades del SectorPblicocompetentes,sobreeldestino,formayresultadosdelmanejodelos recursos y privilegios pblicos; sus estados financieros auditados; y los informes de opinin calificada e independiente sobre la efectividad de sus sistemas de administracin y control. 1.4.5.Aspectos que afectan al ejercicio del Control Gubernamental La ejecucin del Control Gubernamental se ve afectada, entre otros, por los siguientes aspectos: 23 Inexistenciaoineficaciadelsistemacontrolinternoenlaentidad:Laausenciadecontrol dificulta o ineficacia de los controles dificulta en la identificacin de los responsables de las operaciones ejecutadas. Faltadeinformacin:Quelasentidadespblicasnogenerenniproporcionenla informacin necesaria para la ejecucin de auditoras externas.Alta rotacin de personal: El cambio continuo de personal afecta a la ejecucin del Control Externo.Larotacingeneradiscontinuidadenlasactividades,produceincertidumbre, desorden, poca transparencia, afectando la auditabilidad de las operaciones. Decisinejecutiva:Pesealaexistenciaoeficaciadeloscontroles,silosejecutivosdela entidaddecidennoaplicarlososencillamentenovelanlaaplicacindeloscontroles diseadoseimplantadosporlaEntidad,elejerciciodelControlGubernamentalseve afectado de sobre manera en el cumplimiento de los objetivos institucionales. 1.4.6.IndiciosderesponsabilidadquepuedenpresentarsecomoresultadodelControl Gubernamental Comoresultadodelejerciciodelcontrolgubernamental,atravsdelcontrolinternoposteriory controlexternoposterior,efectuadoporlosauditoresgubernamentales,sepuedenestablecer indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal, los mismos que consiste en: Responsabilidad Ejecutiva:EslaaccinuomisindelaMximaautoridadodireccin colegiadaoambos,ex-autoridades,quesetraducenenuna gestindeficienteonegligentedelaentidadquedirigen,por incumplimiento a los artculos 1 inciso c), 27 incisos d), e) y f) de la Ley 1178 y otras causas. Responsabilidad Civil:Eslaaccinuomisindeservidorespblicos,exservidores pblicos,personasnaturalesy/opersonasjurdicasquecausa dao econmico al Estado valuable en dinero. Responsabilidad Administrativa:Eslaaccinuomisindeservidorespblicosy/oexservidores pblicosquecontravieneelordenjurdicoadministrativoy normas que regulan la conducta funcionaria. Responsabilidad Penal:Eslaaccinuomisindeservidorespblicos,exservidores pblicos,personasnaturalesy/opersonasjurdicasquese 24 encuentratipificadacomodelitoenelCdigoPenal (Malversacin,UsoIndebidodeBienes,Incumplimientode Deberes,ConductaAntieconmica,FalsedadMateriale Ideolgica, otros). 1.4.7.ElSistemadeControlGubernamentalysurelacinconlossistemasdeadministraciny sistemas nacionales ConsiderandolanaturalezadelSistemadeControlGubernamental,estenoseinterrelacionaal igual que los sistemas de administracin y sistemas de nacionales, toda vez que este sistema forma partedelosotrossistemas,estoquieredecirquelossistemasdeadministracinylossistemas nacionalesdebenincorporarmecanismosdecontrolquecoadyuvenalcumplimientodesus objetivos, esto dentro del ambiente de control interno previo. Sin embargo, con relacin al control interno y externo posterior, como un mecanismo de control decalidadydemejoracontinua,sedebepracticarauditorasdeformaperidica,aefectosde identificar debilidades en el sistema de control interno o irregularidades en la gestin pblica, en el primer caso para adoptar medidas correctivas y en el segundo, medidas sancionatorias. Para efectos ilustrativos a continuacin se muestran algunos controles que debera considerarse al momento de implementar los sistemas de administracin en una entidad pblica, como ser: a)Sistema de Organizacin Administrativa Paraeldesarrollodelosobjetivosinstitucionalesserequiereentidadesestructuradas adecuadamente,siguiendolosconceptosvertidosenelSistemadeOrganizacin Administrativa. Dichas normas deben incluir en su diseo las caractersticas fundamentales de un ambiente de control adecuado. Para ello, se deben establecer los medios adecuados parainstaurarcondiciones(Control)quefavorezcaneldesarrollodelasoperacionesque permitan el logro de los objetivos. Estas operaciones deben estar a cargo de funcionarios competentesqueasumansusresponsabilidadesformalesypuedanrendircuentadesus actos a travs de canales de comunicacin preestablecidos. Laestructuraorganizativadebeestardiseadademaneraqueexistaunaseparacinde funcionesacordeconlasactividadesquepermitalaejecucinimplcitadecontrolespor oposicinynoexistaagrupacindefuncionesincompatiblessinounaconjuncin adecuada entre sistemas administrativos y operativos. 25 b)Sistema de Presupuesto Elcumplimientodelosobjetivosinstitucionalesconlaestructuraorganizativadiseada necesitadeunpresupuestoconsistenteconlasnecesidades.Dichopresupuestoesla herramientaprincipalquefacilitalaejecucindelasoperaciones;raznporlacual,debe contener controles necesarios en suformulacin, que aseguren una traduccin monetaria real de los objetivos determinados en la programacin de operaciones; como as tambin, laconsideracindelasdirectricescorrespondientes.Adicionalmente,sedebenincluir controles de procesamiento e independientes adecuados en el circuito administrativo para que no existan operaciones fuera del marco legal, sin autorizacin y sin comprobacin del cumplimiento. c)Sistema de Administracin de Personal Para el desarrollo de las actividades programadas se necesita del factor humano que ser incorporado,evaluado,remuneradoyretiradosegnloestablecidoenelSistemade AdministracindePersonal;quecontendrloscontrolesnecesarios,paraasegurarel reclutamientodefuncionariosidneosycompetentes.Tambin,debenestablecerse controlesadecuadosqueprocurenelcumplimientodelasdirectricesparaevaluarel desempeo, remunerar segn escalas salariales y retirar al personal que no se adecua a la dinmica de las entidades. d)Sistema de Administracin de Bienes y Servicios Los objetivos institucionales se satisfacen con la prestacin de servicios y la generacin de bienes. Todos los bienes fsicos requieren el establecimiento de medidas de proteccin de diversanaturalezaquedebenestarincorporadasenlaadministracindelosmismos.No obstante,lasnormasrelativasalosbienesdebenprocurarlaexistenciadecontroles adecuadosparaasegurarrazonablementequesecompran,conservanyutilizande acuerdoconlasdisposicioneslegalesenelmarcodeunasanaadministracindelos recursos pblicos. Al mismo tiempo, se deben establecer las caractersticas de los controles deprocesamientoeindependientesparaquetodaslasetapasdelprocesode administracin de bienes y servicios tengan un seguimiento en tiempo real detectando los desvos oportunamente. 26 e)Sistema de Tesorera y Crdito Pblico ElSistemadeTesorerayCrditoPblicopermiteelmanejodelosingresosyel financiamientodelasobligacionescomprometidassegnelpresupuestoaprobado.Este sistemadebeincorporarloscontrolesnecesariosqueasegurenelmanejointegraly transparente de los recursos obtenidos de cualquier fuente de financiamiento. Tambin se debern establecer los controles de procesamiento e independientes aptos para el manejo adecuado de los recursos permitiendo que las entidades puedan honrar los compromisos asumidosdeacuerdoasusvencimientos.Estoscontrolesdebenprocurarunmanejo confiable del flujo de efectivo como herramienta de gestin. f)Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada ElSistemadeContabilidadGubernamentalIntegradaformapartedelsistemade informacinfinancieraysufuncionamientoesvitalparaelprocesoderendicinde cuentas, razn por la cual, este sistema debe establecer pautas para el diseo de controles necesariosqueasegurenuncircuitodeinformacintil,oportunayconfiable. Adicionalmente,sedebenincorporarenlosprocesosdecaptura,registroyanlisisdela informacin todos los controles de procesamiento e independientes que permitan asegurar elreflejocontable,presupuestarioydetesorerasegnlarealidadeconmicadelas operaciones ejecutadas. Endefinitiva,todoslossistemasdeadministracinparaprogramar,organizaryejecutardeben incorporar elementos de Control Interno, de acuerdo con la jerarqua de controles establecida en los Principios, Normas Generales y Bsicas de Control Interno, y a modo ilustrativo la Gua para la Implantacin del Control Interno. RECUERDA Paraeldesarrollodelasactividadesprogramadassenecesitadel factorhumanoqueserincorporado,evaluado,remuneradoy retiradosegnloestablecidoenelSistemadeAdministracinde Personal. 27 TEST DE AUTOEVALUACION a)Cul es la finalidad del Estado plurinacional? (Punto 1.1.1.) b)Mencione las sistemas administrativos establecidos por la Ley N1178. (Punto 1.1.8) c) Cules son los componentes del control? (Punto 1.1.12) .. .. .. 28 d)Estandovigenteelcontrolfiscalprevio,porqusehizonecesarialapromulgacindelaLey 1178? (Punto 1.2.4) e) Cules fueron las principales diferencias entre el modelo de administracin de la Ley N 1178 y el anterior modelo de control previo? (Punto 1.2.5) f) Qu disposiciones legales estn relacionados con el control gubernamental? (Punto 1.3.1.) .. .. .. 29 g) Qu objetivos persigue el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.1) h) Cmo est compuesto el Sistema de Control Gubernamental? (Punto 1.4.2) i)CuleslarelacindelSistemadeContabilidadconelSistemadeControlGubernamental? (Punto 1.4.6) .. .. ..