IMPUESTO PREDIAL Y DESCENTRALIZACION FISCAL DEL ESTADO

1SACDEL. Impuesto Predial

IMPUESTO PREDIAL Y DESCENTRALIZACION FISCAL DEL ESTADO

Lorena Argueta

El presente artículo está sustentado en un documento elaborado por SACDEL1 sobre el impuesto predial, para el cual se tuvieron los aportes del conocimiento

internacional de un experto salvadoreño, José Larios y la coordinación y dirección de Francisco Altschul y Lorena Argueta.

I. Reflexiones introductorias En los últimos años a partir del incremento de las transferencias de un porcentaje del presupuesto nacional a los municipios, se ha podido notar mejoría en la cuantía y la distribución territorial de la inversión pública, puesto que ha permitido que todos los municipios del país tengan ahora garantizada alguna inversión en proyectos sociales o de infraestructura, que antes de 1998, -año en el que se comenzó a hacer efectiva la transferencia de los recursos descentralizados del 6%- no se garantizaba.

1 SACDEL .Sistema de Asesorìa y Capacitación para el Desarrollo Local. Institución salvadoreña dedicada al desarrollo local.

SACDEL. Impuesto Predial 2

De acuerdo al Informe de Desarrollo Humano 2001, “la distribución territorial de las inversiones del Estado mejoró sensiblemente a partir de 1998, con la aprobación legislativa de la transferencia a los gobiernos locales del 6% de los ingresos netos del gobierno nacional. Como resultado inmediato se incrementó en 134% la disponibilidad financiera de las municipalidades, consideradas en conjunto. Al mismo tiempo para el 87% de las municipalidades, las transferencias del gobierno nacional representaron, ese año, entre 2 y 28 veces su recaudación en concepto de tasas e impuestos”2 Así mismo el informe afirma que “...las transferencias, han hecho posible que los recursos públicos del Estado lleguen a todos los rincones del país..., pues la inversión directa del gobierno para el año 2000 solo contempló 124 municipios (47%)..., los restantes 138 (53%) no hubiesen podido realizar inversiones para el bienestar público si no contasen con las transferencias del FODES.”3

Para el conjunto de las municipalidades, el FODES4 representa casi el 50% de su disponibilidad de recursos y en la medida en que los municipios decrecen en su tamaño y capacidad recaudatoria, este porcentaje se incrementa, llegando a superar el 90% para algunos. El tema de las transferencias del presupuesto nacional hacia los municipios ha sido de mucha discusión entre los partidos representados en la Asamblea Legislativa y entre los municipios y el ejecutivo, especialmente en los momentos en que está en juego la aprobación del presupuesto anual de la nación. En esta trama, los que están en contra de la descentralización de los recursos del Estado, se han concentrado en sustentar su oposición en la ineficiencia de las municipalidades en la gestión local. Sin menospreciar la validez de este argumento, no se puede dejar de manifestar la preocupación por el escaso debate de por lo menos dos aspectos relevantes que hay en el fondo de este tema:

-por una parte, la necesidad de fortalecer el Estado, que indudablemente incluye a los gobiernos locales, que no puede darse sin recursos y que es una responsabilidad de país y especialmente de sus actores políticos -por otra parte, la necesidad de superar la pobreza, especialmente los contrastes que se expresan a nivel territorial y que pueden ser mejor enfrentados desde el ámbito local

2 PNUD. Informe de Desarrollo Humano. 2001. Cap.VI 3 Idem 4 FODES: Fondo para el Desarrollo Económico y Social, a través del cual se realizan las transferencias de recursos descentralizados.


Con mucha frecuencia también se argumenta sobre la base de las limitaciones presupuestarias del Estado. Este argumento tiene mucha validez, pues en general, la capacidad de generación de recursos fiscales por parte del Estado en su conjunto es baja. Sin duda, para cualquier contribuyente, un incremento en la carga tributaria puede resultar negativo si no tiene una devolución en acciones e inversiones públicas, que le mejoren su entorno y calidad de vida, que le de posibilidades de mejorar su negocio o ingresos. Por eso, la capacidad para acercar el Estado al ciudadano/na debe ser una preocupación en la administración tributaria, para crear un escenario público en el que el Estado se sienta responsable y obligado a entregar cuentas de la inversión de los recursos recaudados y de consultar aquellas acciones u obras que tendrán un efecto público. Cualquier proceso de descentralización del Estado, lleva consigo esa condición, pues las municipalidades siendo parte del Estado, tienen una posibilidad mayor y mejor de acercarse al ciudadano/na, de atinarle en la satisfacción de necesidades locales específicas y de ser exigidos en la transparencia y en el buen uso de los recursos. Las experiencias de descentralización del Estado, donde más han avanzado y hay resultados positivos para los ciudadanos/as, han profundizado en por lo menos los siguientes aspectos: 1. Las competencias atribuibles a cada nivel del Estado y la correspondencia con

los recursos de que dispone cada nivel para hacer efectivo su rol en esas competencias. Esto implica definir qué nivel del Estado estará a cargo de las diferentes funciones públicas de acuerdo a la idoneidad de cada nivel para cumplirlas; así mismo implica definir cómo se generan y cómo se distribuyen los recursos del Estado para el cumplimiento de tales funciones. Este es un aspecto muy relevante en el avance de cualquier proceso de fortalecimiento del Estado y lleva a definir situaciones muy específicas como: qué nivel de gobierno determina la base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la prestación de un servicio específico —por ejemplo, agua, salud, educación— y cómo equilibrar los desbalances, es decir, las diferencias de desarrollo, de ingreso, de educación, etc— entre regiones y entre municipios.

2. Las facultades de decisión administrativa que le debe corresponder a cada

nivel del Estado a partir de las responsabilidades en términos de competencias. Es decir, cómo las instituciones públicas nacionales y locales traducen decisiones sobre políticas públicas en resultados concretos.


3. La autoridad política que corresponde a cada nivel del Estado para administrar y ejecutar las responsabilidades bajo su competencia, así como el establecimiento de mecanismos de comunicación y participación de la ciudadanía en los asuntos públicos que les afectan.

4. La facultad fiscal, que se vuelve fundamental para afianzar y sostener cualquier

proceso de descentralización que supone autonomía financiera y capacidad para recaudar parte o totalmente los recursos que la municipalidad invierte en el municipio.

En las últimas tres décadas, muchos Estados centralizados han perdido legitimidad en las áreas económica, política e institucional, y el concepto de descentralización ha cobrado importancia como paradigma para la nueva gobernabilidad democrática. Existen razones por las cuales muchos expertos y políticos consideran que la descentralización es “buena” y necesaria. Por un lado, reduce el papel del Estado tradicional al fragmentar la autoridad central e introducir un sistema de “balances y contrapesos” intergubernamentales. Es, además, una forma de hacer al gobierno más efectivo y eficiente, y en la que los gobiernos locales asumen un papel de mayor importancia en la provisión de servicios públicos y se dan mayores posibilidades de asociaciones públicas y privadas a nivel local, incluyendo a la comunidad. Es también un instrumento adecuado para disuadir tensiones y asegurar la autonomía política y cultural de las regiones en un Estado-nación, lo cual cobra especial relevancia en un mundo de múltiples conflictos políticos, económicos, culturales, etc.

En el caso de El Salvador, esos criterios a favor de la descentralización se refuerzan con un argumento adicional: es la forma más efectiva de hacer práctico el pluralismo político-partidario, pues a diferencia de muchos otros países, en este caso, los Concejos Municipales son unipartidarios, por lo que la gestión descentralizada del Estado, lo vuelve más incluyente políticamente. Existen muchos factores que han creado el ambiente propicio para que la mayoría de países del mundo, independientemente de su ideología y de si se trata de un Estado unitario o federal, tienda a promover la descentralización como la forma más efectiva de gobernar en democracia en una economía abierta que busca la eficiencia y aspira a promover la equidad entre regiones y entre su población. Los modelos actuales de descentralización fiscal en la mayoría de los países han sido resultado de procesos de cambio y negociación política y económica de varios años, y continúan en franca evolución. Cada país ha fijado su prioridad, ya sea buscando el aprovechamiento de economías de escala, al preferir el manejo fiscal a nivel central, o inclinándose por una autonomía económica y administrativa de los niveles subnacionales. Un factor recurrente en los procesos de descentralización es el cambio continuo e incesante en los marcos institucionales.


Por ejemplo, Brasil espera mejorar el manejo del Impuesto al Valor Agregado del nivel estatal; España luego de la reforma importante del 2002, donde todas sus regiones administran salud y educación, discute ahora los esquemas de solidaridad interregional; Colombia continúa la mejora en su proceso de acreditación e incremento de recursos propios de los municipios; Chile espera mejorar la construcción del Fondo Común Municipal; y Argentina, Brasil y Colombia buscan controlar mejor los endeudamientos subnacionales. En casi todos los países latinoamericanos, la descentralización fiscal y política tiende a ser un fenómeno que va de la mano con las transiciones democráticas de las últimas décadas. En la mayoría de los casos, los procesos han llevado al establecimiento de marcos políticos de diálogo y marcos conceptuales de descentralización como guías para la discusión y el establecimiento de criterios de avance, por ejemplo en Colombia el marco de la descentralización tiene varias décadas de construcción y ha fortalecido la institucionalidad intergubernamental; en Argentina, los niveles subnacionales han tenido la potestad de endeudarse para hacer grandes inversiones locales y tienen la capacidad para incentivar la economía local y estatal. En el caso de Bolivia, que en 1994 aprobó la Ley de Participación Popular que le transfiere a las municipalidades el 20% de los ingresos tributarios nacionales, incentiva no sólo a que los municipios lleven a cabo una mayor inversión pública en áreas de salud y educación, sino que también abre el proceso político local a la participación ciudadana. En México, desde febrero del 2004 se está negociando un nuevo esquema de federalismo fiscal entre el gobierno federal, los Estados, y las municipalidades, para modificar las asignaciones tributarias y de gasto entre los diferentes niveles de gobierno. En El Salvador la construcción de la política de descentralización aún es un desafío, los avances en la transferencia del 7% de los recursos del presupuesto nacional, ha sido quizá el logro más importante en los últimos ocho años, no de avance en la política de descentralización (porque no existe), sino el logro de las negociaciones interpartidarias a las que han empujado diferentes actores políticos y sociales en este tema. Planear y concertar sobre el nivel de descentralización que debe promoverse en salud, educación, medio ambiente, ordenamiento territorial, es aún algo no previsto en la agenda política. En este apartado se trata de hacer reflexiones sobre la descentralización del Estado y las posibilidades de contar con una fuente de financiamiento que de estabilidad a la inversión pública local y aporte en la reducción de las disparidades de desarrollo en el país y a la gobernabilidad democrática.


II. Descentralización fiscal y situación actual En primer lugar es importante comentar que la capacidad impositiva de los municipios en El Salvador está facultada desde la asamblea legislativa, y las municipalidades únicamente tienen la posibilidad legal de proponer cambios en las leyes de impuestos municipales, más no de aprobar esos cambios. De manera que toda la responsabilidad tributaria (impuestos nacionales y locales) está bajo la facultad del ejecutivo y el legislativo5. Las municipalidades en El Salvador tienen una base pobre para la generación de recursos propios, pues los impuestos municipales a la actividad económica, son una fuente muy limitada, dada la regresividad y obsolescencia de las leyes. En los municipios pequeños además de los aspectos anteriores se suma el resultado de la alta concentración de la actividad económica en pocos municipios, especialmente en el área metropolitana y en los otros municipios grandes y algunos medianos. La principal fuente de ingresos propios de los municipios la constituyen las tasas que se cobran por los servicios y que están destinadas a cubrir únicamente esos costos. A pesar de que se han hecho algunos esfuerzos para contar con una buena base tributaria para la gestión local como: cambios en las leyes tributarias, redistribución de algunos impuestos cobrados a nivel central, etc, los resultados son prácticamente inexistentes en este campo. Es importante reflexionar que la contradicción no debería estar entre un gobierno central que no quiere mejorar posibilidades de recaudación o financiamiento directo a las municipalidades, y las municipalidades demandando más recursos; sino que entre un Estado con recursos y con capacidad de invertir y lo contrario. En las experiencias latinoamericanas más avanzadas en los procesos de descentralización del Estado, se ha puesto mucho interés en los mecanismos fiscales de generación de recursos propios para las administraciones locales y/o estaduales. En general todos los países tienen establecido el impuesto predial, pero además, (reconociendo las diferencias entre países) se maneja a nivel local: una tasa del impuesto al valor agregado, una tasa al impuesto de la renta, el impuesto de la matrícula vehicular, los impuestos a las transferencias de bienes, entre los más importantes.

5 Las municipalidades sólo tienen potestad para establecer las “tasas” por los servicios específicos que prestan, ej: recolección y disposición de desechos sólidos, alumbrado público, limpieza de vías públicas, mercados municipales, entre los más significativos.


En el caso de El Salvador, la capacidad recaudatoria está concentrada en el gobierno nacional, los municipios tienen toda su capacidad impositiva en el ùnico impuesto que manejan, que es a la actividad económica que se realiza en el municipio. El Siguiente cuadro muestra como está distribuida la administración de los principales impuestos en el país: Tipo de impuesto/ cobrado y administrado por

Gobierno nacional

Gobiernos locales

1. impuesto al consumo (IVA) X 2. impuesto a la renta X 3. imp. a las transferencia de bienes X 4. imp. al combustible (FOVIAL) X 5. imp. a las matrículas de vehículos X 6. imp. a la actividad económica municipal X

En un estudio realizado por Sacdel6 sobre los impuestos municipales de nueve municipios de diferente tamaño, incluyendo a San Salvador, Santa Tecla, Santa Ana, Soyapango, en el 2000 se concluyó lo siguiente:

Que la mayor parte de leyes de impuestos municipales tienen como base imponible los activos de las empresas y no los ingresos o ventas como ocurre en la mayor parte de países

Que todas las leyes de impuestos analizadas incumplen lo establecido

en la Ley General Tributaria Municipal en tanto tienen una base tributaria regresiva que implica que la carga impositiva va decreciendo en la medida en que se incrementan los activos de las empresas; en forma sencilla, entre más pequeñas son las empresas más impuestos están obligadas a pagar y en forma inversa, las empresas más grandes, tienen una carga impositiva más baja, en términos relativos.

Que la mayor parte de leyes de impuestos municipales son obsoletas,

complicadas para la aplicación, especialmente porque tienen una amplia clasificación de las empresas según rangos de activos y rubros económicos y por esa misma razón, son más vulnerables a la corrupción en su aplicación.

Aún cuando este estudio fue realizado sobre la base de datos de los años 1997 -1998 los resultados no han perdido vigencia pues ninguna ley de impuestos del país ha tenido una reforma que responda a la superación de los elementos anteriormente señalados. 6 SACDEL, Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local. FINANZAS MUNICIPALES. Estudio de los Ingresos y Gastos corrientes en 9 municipios de El Salvador. Octubre 2000


La reflexión sobre lo anterior hace concluir que: Las leyes de impuestos municipales son una fuente débil de financiamiento para el desarrollo local, necesitan ser modificadas para superar su regresividad y obsolescencia, pero también deben ser complementadas con otros instrumentos tributarios con una base más amplia y que proporcionen estabilidad a la inversión pública municipal, como el impuesto a la propiedad inmobiliaria. En todos los países latinoamericanos, excepto El Salvador, una fuente importante de ingresos municipales es el impuesto predial, que si bien no representa la solución a los problemas presupuestarios de los municipios, si constituye un recurso que junto a las transferencias del presupuesto nacional, dan estabilidad a las inversiones municipales. Como se menciona antes, un elemento fundamental de la descentralización fiscal es la correspondencia entre las competencias y los recursos de los municipios y del gobierno central, por consiguiente, la acción de gobierno en los dos niveles debe estar directamente vinculada con lo que recauda y/o los recursos que administra. En el ámbito local de gobierno, el ciudadano tiene mayores y mejores posibilidades de demandar la contraprestación de sus impuestos en forma más directa a través del gobernante local; así mismo, el gobernante local tiene una competencia más restringida y muy bien delimitada territorialmente a la cual responder. Por tanto, en el diseño del sistema de descentralización fiscal es importante trabajar muy bien la correspondencia entre las competencias y la facultad fiscal o de lo contrario, será difícil mantener el equilibrio macroeconómico, ya que tanto el gobierno central como los gobiernos locales tendrán incentivos para violar sus compromisos institucionales. Por ejemplo, el gobierno central podría “devolver” responsabilidades a gobiernos subnacionales sin proveer la capacidad fiscal o financiera para cubrir dichas responsabilidades. Así mismo, Gobiernos subnacionales que absorben (aceptando de facto) nuevas responsabilidades sin tener capacidad de cubrir sus nuevas obligaciones, sin transferencias gubernamentales o sin la generación de ingresos propios que puedan ayudar a cumplir sus nuevos compromisos, tienden a acumular deudas con proveedores y aún hasta con empleados municipales o tienden a dispararse en la acumulación de deuda comercial, la cual generalmente es a plazos y tasas de interés inapropiados para cualquier agente económico, sea privado o público. En los países con un nivel alto de desarrollo, en donde la actividad económica está territorialmente distribuida, los ciudadanos tienen oportunidad de escoger lugar de residencia o negocio a partir de la carga impositiva y del nivel de devolución que reciben del gobierno local; sin embargo, en países con economías de bajos ingresos, como El Salvador, esa movilidad es prácticamente imposible, pues la actividad está concentrada en el área metropolitana y algunas otras ciudades.


También, en países como en El Salvador, no hay una correspondencia progresiva de la carga impositiva con el nivel de ingresos. Es decir, la población con menos ingresos o ingresos medios, tiene que pagar más en términos relativos que la población con mayores ingresos, especialmente porque el principal instrumento de recaudación fiscal es el impuesto al consumo (IVA), que por su naturaleza es regresivo. Por eso, si bien es importante para cualquier proceso de descentralización del Estado, concentrar esfuerzos en el análisis y propuesta en la mejora de la eficiencia en la provisión de servicios, también es importante poner atención en los elementos de redistribución y de compensación de los desequilibrios en los niveles de desarrollo expresados a nivel territorial. A pesar de las limitaciones en la capacidad de gestión que puedan tener los gobiernos subnacionales, tienen la gran ventaja de la proximidad a la comunidad y con ello el conocimiento de primera mano y más acertado de las prioridades de ésta. Una ventaja adicional es que son autoridades que han sido electas por votación popular y que, por tanto, deben responder directamente ante los ciudadanos y no ante entidades del gobierno central. Están por lo tanto sujetos a una mayor y mejor contraloría y fiscalización ciudadana, lo que en principio favorece una mayor eficiencia, eficacia y transparencia en la gestión administrativa. El impuesto predial es un instrumento fiscal, que bien diseñado puede garantizar la progresividad fiscal y tiene la garantía de tener una base visible. A continuación se comentan los elementos esenciales a considerar y analizar para el establecimiento del impuesto predial, tomando en consideración las experiencias de otros países. III. Elementos básicos del Impuesto predial

Cual es la definición de Impuesto Predial El impuesto predial es un impuesto aplicado generalmente a la tierra y a las mejoras físicas de esos terrenos. En la mayoría de los países del mundo, el impuesto predial tiene como base el valor de mercado de la tierra, más el valor de la construcción. En algunos países en donde el Estado es el dueño de la tierra, el predial se tasa con el valor de mercado de la construcción física. Ejemplos de estos países son Taiwán, la Federación Rusa y varios de los países de la ex-Unión Soviética. También es común en países con mercados de bienes raíces no muy desarrollados o en países con mercados de bienes raíces desarrollados pero con poca información pública sobre transacciones comerciales de propiedad, que el impuesto se base en el área de construcción por metro cuadrado ajustado a factores como ubicación dentro del municipio, tipo de construcción (materiales), servicios recibidos por los habitantes del predio (agua potable, electricidad,


alcantarillas, teléfono). Las tasas del impuesto tienden a no sobrepasar el rango del 10 al 15 por ciento sobre la base del mismo. A fin de no cargar a sectores vulnerables con un nuevo impuesto, es posible considerar exenciones para algunos segmentos de población tales como sectores de bajos ingresos, personas de la tercera edad, discapacitados. El impuesto predial es visible, se paga una vez al año o trimestralmente; el impuesto predial no está disfrazado bajo un precio como el Impuesto al Valor Agregado y no se deduce mensualmente de un salario. Para pagar el impuesto predial, literalmente los ciudadanos y dueños de negocio tienen que meterse la mano a la bolsa para cumplir el compromiso fiscal. Por lo tanto, si el impuesto es visible, entonces tanto la teoría como la experiencia internacional sugieren que, los gobiernos que son responsables de recaudarlo serán más responsables en el manejo de esos dineros. En un estado descentralizado, con competencias claras entre los diferentes niveles de gobierno, el impuesto predial es una forma atractiva de financiar gobiernos municipales. Es una fuente de ingresos que potencialmente puede proveer una base tributaria amplia para gobiernos locales. Desde el punto de vista de la provisión de servicios, el impuesto predial puede fomentar objetivos de eficiencia en la provisión de servicios públicos, ya que es posible calibrar el nivel de la carga tributaria del predial con el financiamiento de servicios públicos de competencia municipal. Cual es la base del Impuesto Predial? En países desarrollados como los Estados Unidos de América, el impuesto predial se restringe a la propiedad tangible y dentro de las propiedades tangibles aquellas que son inamovibles. El impuesto tasa la tierra y la construcción en un predio de acuerdo al valor de mercado o ad-valorem de dicha propiedad. El hecho de que la propiedad sea tasada de acuerdo al valor de mercado, implica que el impuesto predial reserva una porción del valor del inmueble para producir bienes públicos. La lógica es que al compartir una porción del valor privado de una propiedad con la comunidad, vía impuesto predial, se generan las condiciones para que el sector público local brinde la infraestructura y los servicios que revaloran en el tiempo la propiedad privada, que permite la generación de actividad económica a nivel local y por ende permite también la generación de riqueza.


El siguiente cuadro muestra algunas modalidades utilizadas en diferentes países para tasar el impuesto predial:

Base del Impuesto

Definición Unidad de Medición

Países que la Utilizan

Valor de Mercado Precio determinado en negociación entre comprador y vendedor de la propiedad.

Ventas previas de propiedades similares; depreciación de costos; capitalización de ingresos.

Canadá, Estados Unidos, Japón, Indonesia, Australia

Valor de la Tierra Precio determinado en negociación entre comprador y vendedor de la propiedad.

Ventas previas de propiedades similares menos el valor de las mejoras a la propiedad.

Nueva Zelanda, Sud-Africa, Kenya, Jamaica

Valor de Alquiler Alquiler pagado por inquilino

Ingreso Neto por Alquiler

Francia, Marruecos, India

Valor por Unidad Tamaño de la propiedad ajustado por la ubicación, calidad de la construcción y otros factores

Metros cuadrados de la tierra y de la construcción

Israel, Polonia, Estonia, República Checa, Eslovaquia, Armenia, Rumania, Rusia

Fuente: Enid Snack (2001). “Alternative Approaches to Taxing Land and Real Property”. The World Bank Institute. Citado por el Profesor Harry Kitchen, Facultad de Economía, Universidad de Trent, Canadá. Sistemas de Evalúo y Auto-Evalúo Existen dos formas básicas de valorar la propiedad: 1) se basa en el valor monetario anual generado por el alquiler de una propiedad, 2) sustentado en el valor al cual se presume se vendería la propiedad en un mercado libre (valor de mercado). Para propósitos de tasación, las dos definiciones son utilizadas en países desarrollados. En Francia, por ejemplo, en donde la mayoría de la población alquila vivienda, la base del impuesto se basa en el valor del alquiler de una propiedad. Mientras que en el Reino Unido, Estados Unidos, Alemania, Holanda, Japón, en donde existe una alta proporción de pequeños propietarios, la propiedad se tasa de acuerdo a su valor de mercado. En países como Turquía, Colombia, Ecuador adónde existe una clara influencia anglosajona en estos temas, también se tasa la propiedad de acuerdo a su valor de mercado.


La decisión sobre qué valor de mercado se debería utilizar es determinada en cierta medida por la pregunta: es un país en donde la propiedad privada es generalizada, o es un país en donde la propiedad privada está concentrada y por lo tanto la mayoría de la población alquila un lugar para vivir? Desde el punto de vista de la recaudación municipal y del desarrollo de mercados de propiedad es mejor que el impuesto sea basado en el valor de mercado y no en el valor monetario anual generado por el alquiler de una propiedad ya que empequeñece la base y fuerza a los gobiernos a tener tasas altas y minimizar exenciones. Para mantener la neutralidad tributaria así como también la robustez en la generación de ingresos tributarios, lo administrativo juega un papel muy importante. Entre mejor administrado sea el impuesto, mejor distribuido estará entre los residentes de un municipio. Una buena administración implica: que la base de datos de predios esté actualizada, que se sepa quiénes son los propietarios, que se cobre el impuesto a tiempo, que lo avalúos sean llevados a cabo de forma frecuente, que hayan facilidades operativas para que los contribuyentes realicen el pago, que haya acceso a información por parte de los contribuyentes. Si la base del impuesto es el valor de mercado de la propiedad, no es necesario establecer en la ley la forma en la cual la propiedad será valorada para los efectos del impuesto predial. Normalmente basta con especificar que los avalúos deberán realizarse sobre la base de técnicas de valoración de mercado, por ejemplo, el valor de una propiedad puede ser una función de la venta reciente de propiedades similares en la zona en la cual se ubica una propiedad. Lo que es muy importante es determinar qué agencia de gobierno validará el avalúo de las propiedades y qué juzgado civil administrará las quejas o querellas de los contribuyentes. En los países latinoamericanos, se utilizan fórmulas para determinar el valor de las propiedades y tasar el impuesto predial. El auto-evalúo puede ser una opción administrativa válida cuando la base del impuesto está fundamentada en una fórmula basada en características físicas. Esta opción no es recomendable en países en donde la base del impuesto es ad-valorem, o sea, en el valor de mercado de la propiedad. Algunos expertos argumentan que la única forma que esta opción refleje los valores reales de la propiedad es que la ley demande que los propietarios sólo puedan vender sus propiedades de acuerdo al valor declarado en la declaración predial. En los países en donde se usa el valor de la tierra como la base del impuesto predial, la forma en cómo se determina la base del impuesto es a partir del valor de la propiedad menos el costo de las mejoras a la propiedad (construcción). Las debilidades de este método son dos: administrativamente se perderá mucho tiempo determinando el costo de las mejoras a la tierra y segundo, la base del


impuesto se hace más pequeña lo que lleva a aumentar las tasas del impuesto y a evitar exenciones. Exenciones Como se ha mencionado anteriormente, es necesario incluir algunas exenciones para favorecer a sectores vulnerables de la población. Sin embargo, es importante limitar el número de exenciones para poder mantener la robustez de la recaudación fiscal. Por otro lado, pocas exenciones permiten que la base del impuesto sea ancha y que la tasa del impuesto sea baja. También permite que la administración del impuesto se simplifique. Las exenciones que son comunes en diferentes prediales alrededor del mundo son: a propietarios de escasos recursos, es decir, propiedades con valores catastrales bajos (basados en las realidades del mercado local), personas en la tercera edad y personas con incapacidades físicas; así como propiedades utilizadas por organizaciones internacionales, gobiernos, Organizaciones sin fines de lucro, organizaciones religiosas, de caridad, y educativas. Las Tasas deberían ser Variables o Fijas para todas las Municipalidades? En América Latina la ley generalmente define un rango mínimo y máximo para la tasa del impuesto predial. Si el impuesto predial estará ligado al financiamiento y mantenimiento de infraestructura básica a nivel local, es recomendable que se aplique la tradición latinoamericana que define un rango que se puede ajustar de acuerdo al costo de proveer y mantener infraestructura. Se debería Tasar a los Hogares y Empresas de forma Diferente? Este es siempre un elemento importante de discutir para el establecimiento del predial. Los que recomiendan que la tasa sea igual para hogares y empresas, manifiestan que esto hace que los gobiernos locales se esfuercen por mejorar la producción de servicios e infraestructura pública que le permita atraer y retener familias y negocios en su jurisdicción, por igual. Además se sustentan en que algunos estudios empíricos realizados en economías capitalistas maduras como Estados Unidos y Canadá muestran que los hogares reciben más beneficios que las empresas radicadas en una jurisdicción local7 y que en países subdesarrollados como El Salvador con déficit social alto y pobre infraestructura local, la variabilidad de tasas entre hogares y negocios añadiría un incentivo para que las empresas descarguen su responsabilidad tributaria en los hogares. En oposición a esta opinión está la de los que piensan que las empresas generan más externalidades que demandan mayor inversión en servicios públicos, por 7 Harry Kitchen. “Property Taxation: Issues in Implementation”. 2005


ejemplo: más contaminación, más tráfico y en algunos casos consumen más recursos naturales y, con sus impuestos debería de compensarse esta situación. Definiendo quién es el Contribuyente El sistema del impuesto predial define al predio como el sujeto del impuesto. Sin embargo, es importante mantener registros actualizados que permitan determinar quién o quiénes son los propietarios de un predio, ya que el dueño de la propiedad es el responsable de cancelar la obligación tributaria. El Impuesto Predial y el Uso de la Tierra De acuerdo a los expertos del Lincoln Land Institute, Joan Youngman y Jane Malme, desde el punto de vista de la planificación urbana y del desarrollo de mercados de bienes raíces, el impuesto predial es un instrumento que coadyuva a minimizar la especulación de la tierra y minimiza también fluctuaciones muy grandes en el valor de la misma. Existen ejemplos de cómo el impuesto predial ha apoyado el desarrollo de mercados de bienes raíces estables y ha promovido la construcción de vivienda para hogares de bajos ingresos. En Alemania, el Ministerio de Economía modificó la ley del impuesto predial, al estipular que para propósitos de la tasación del impuesto, la base sería el valor de mercado y no el valor catastral estipulado vía fórmula. De acuerdo al Ministerio de Economía Alemán, esta modificación tenía como propósito reducir la tendencia de los desarrolladores privados a “acumular” tierras para desarrollos futuros que limitaban el espacio para la construcción de vivienda para hogares de bajos ingresos. En el Estado de Vermont, Estados Unidos, el Estado ha limitado el desarrollo de urbanizaciones en el área rural creando un impuesto a las ganancias sobre la tierra. La tasa del impuesto predial llega hasta el 80 por ciento en caso de que un propietario tenga una plusvalía del 200 por ciento, dentro de los tres primeros meses. Sin embargo, si los valores de la tierra ganan una plusvalía de hasta el 100 por ciento en cinco años, entonces la tasa del impuesto predial es del 5 por ciento.8 Por qué el Impuesto Predial es un instrumento clave en la construcción de la gobernabilidad? Como se ha mencionado anteriormente, la definición de las competencias es una condición necesaria para permitir que el impuesto predial cumpla su función de proveer recursos para financiar servicios públicos a nivel local. El profesor Kent

8 Joan Youngman y Jane Malme. “ The Property Tax in a New Environment: Lessons from International Tax Reform Efforts”. Páginas 8 y 9.


Eaton 9 de la Universidad de Princeton, argumenta que para que la descentralización tenga mayores oportunidades de funcionar, es necesario que los gobiernos subnacionales tengan capacidad de gobernar. Esta capacidad está definida como los derechos, las reglas, la autoridad y las acciones de los gobiernos subnacionales en el área del gasto y de los recursos fiscales y financieros. Dentro del ámbito de los gastos, Eaton argumenta que se debe definir cuáles son las responsabilidades de los gobiernos subnacionales, y dentro de estas responsabilidades, definir con precisión los niveles de responsabilidad que atañen a los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, si el gobierno nacional regula la organización territorial, definir con exactitud los márgenes de la autoridad de los gobiernos municipales en la definición del uso de la tierra local, y de la planificación urbana. Por otro lado, Eaton menciona como clave definir las reglas que especifican qué impuestos serán locales, quién determina su base y su tasa, y definir claramente las reglas de las transferencias intergubernamentales.

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Dentro de un esquema de descentralización efectiva y real, el impuesto predialcumple su función no sólo como proveedor de fondos fiscales, sino tambiéncomo un instrumento que permite la financiación de infraestructura públicalocal, un instrumento que permite que se desarrollen mercados de bienesraíces sólidos, además de ser un instrumento que permite que se proveanincentivos a la empresa privada para que renueve espacios urbanos decaídos.

as ideas del Profesor Eaton no son nuevas. Según Marcur Olson (1969), en stados descentralizados, las personas viven en jurisdicciones que tienen

raslapados diferentes niveles de gobierno (municipio-región-nación), teóricamente l menos, los ciudadanos-votantes-consumidores pagan impuestos y reciben ervicios, vía gasto público, de los diferentes niveles de gobierno. Ante esta ealidad Olson desarrolló el “principio de la equivalencia fiscal” que básicamente xpresa que los ciudadanos deben de pagar impuestos a cada nivel de gobierno n función de los beneficios que reciben de cada jurisdicción y, esos beneficios ue reciben deben estar determinados por la definición de competencias. iguiendo la lógica del principio de la equivalencia fiscal, se puede argumentar ue los ingresos propios de los gobiernos municipales no solo deberían de servir ara recaudar recursos financieros autónomos, sino también que podrían onsiderarse como un sustituto del “precio” que ciudadanos y negocios pagan por os servicios municipales recibidos.

in embargo, reducir las finanzas municipales a una serie de tarifas que solo ubran servicios municipales específicos no es eficiente ni justo, ya que muchos e los servicios proveídos por los municipios tienen características de bienes úblicos por los cuales los consumidores difícilmente revelan lo que están ispuestos a pagar. Por ejemplo, cuánto ordenamiento o planificación urbana uiere la comunidad, cuánto está dispuesta a pagar una comunidad por

Kent Eaton. “Designing Subnational Institutions. Regional and Municipal Reforms in Postauthoritarian hile”. Comparative Political Studies, Vol. 37 No. 2, March 2004. P. 218-244.


asegurarse que los desechos sólidos no constituyen un problema de salud pública, cuánto ordenamiento de tráfico es deseado, cuantos mercados públicos son necesarios. Cual es el impacto del Impuesto Predial en la actividad Económica El reconocido experto internacional William Dillinger 10 manifiesta que los impuestos sobre la renta de las personas naturales y jurídicas tienden a tener efectos más directos y visibles en la oferta de mano de obra y en la inversión que el impuesto predial. De acuerdo a Dillinger, el impacto del impuesto predial en la macroeconomía es mínimo porque el impuesto predial es una carga tributaria en un activo cuya oferta es inelástica11. O sea, la tierra en un país es un bien finito, el impuesto por sí solo no va a aumentar o disminuir la oferta de la tierra. Por otro lado, el impuesto predial sí puede afectar, en el largo plazo, la cantidad de construcción que se puede ofertar en una jurisdicción municipal12. Un impuesto predial muy alto, pararía la construcción de bienes inmuebles; y la ausencia de un predial, genera un desarrollo urbano desordenado, y más importante aún, imposibilita a los gobiernos municipales coadyuvar a que los dueños de propiedad generen valor y plusvalía a través de sus propiedades. Por qué?, porque la ausencia de un predial no permite que zonas urbanas antiguas se renueven o que se financien los servicios públicos que le dan valor y longevidad a los bienes privados. De nuevo, para que el impuesto predial cumpla su papel en el ámbito local, es necesario definir las competencias para que se cree, a nivel local, un proceso de alianza en el cual el sector público local coadyuva a promover el desarrollo económico local a través de la oferta de servicios públicos que valorizan la propiedad. Lo que queda claro, de acuerdo a Dillinger, es que el impacto del impuesto predial en la macroeconomía es mínimo en un estado descentralizado, porque lo recaudado debe ser devuelto a través del cumplimiento de las competencias de los gobiernos locales. Un impuesto predial, que en América Latina tiende a recaudar el equivalente a un porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que oscila entre el 0.5 y el 1 por ciento del PIB, no tiene un impacto económico equivalente al que tienen los impuestos directos e indirectos recaudados por los gobiernos centrales que en economías más avanzadas y diversas que la de El Salvador ronda alrededor del 20 al 30 por ciento del PIB. En resumen, el impacto del impuesto predial en la actividad macro económica de un país como El Salvador sería mínimo ya que el porcentaje del PIB que podría 10 William Dillinger. Urban Property Tax Reform, guidelines and Recommendations. The World Bank, Washington, DC 1992. Pages 2 and 3. 11 La oferta de un bien es inelástica cuando la cantidad suplida no es sensitiva a aumentos (o rebajas) en los precios de dicho bien. La tierra es finita y fija, aunque la construcción no lo es. 12 En un estado descentralizado un aumento en las tasas del impuesto predial no deberían de parar la actividad económica de un país, ya que la carga debería de basarse en los beneficios a ser prestados o derivados por una jurisdicción municipal.


capturar vía recaudación en el mejor de los casos llegaría con mucho esfuerzo hasta un 1.5 por ciento del PIB13. Por otro lado, a nivel del desarrollo local y regional, un impuesto predial bien diseñado y administrado debería de revalorar la propiedad, facilitar el uso de la tierra y la organización territorial, y crear un círculo virtuoso entre beneficios públicos y generación de plusvalía para los dueños de propiedad. Desde el punto de vista de la generación de riqueza entre familias de pequeños y medianos ingresos, un impuesto predial debe permitir incrementar el beneficio público proveído por los gobiernos locales, mantener y aumentar el valor de la propiedad, proveer incentivos para que la acumulación de capital intergeneracional aumente las posibilidades de mejorar el nivel de vida de los Salvadoreños en el tiempo, y aumente la liquidez en la macroeconomía. Si el argumento es que un impuesto predial desanima la inversión económica y la construcción, la evidencia en el mundo desarrollado y capitalista rebate este argumento de forma empírica. Por ejemplo, el Profesor John Joseph Hillis14 de la Universidad de Maryland documenta cómo el impuesto predial ad-valorem fue una herramienta eficaz que permitió financiar infraestructura pública que valorizó la propiedad, evitó la especulación y sentó las bases del desarrollo económico del Estado de Indiana. De acuerdo a Hillis, aún aquellos propietarios que tuvieron un aumento en su carga tributaria apoyaron el cambio a un impuesto predial ad-valorem ya que los beneficios fueron visibles y les permitió revalorar la propiedad y aumentar su liquidez para emprender nuevas actividades económicas. En el caso de El Salvador, el diseño de un estado descentralizado con competencias y asignación de recursos claros, convierte al impuesto predial ad-valorem en una herramienta clave para consensuar qué obras públicas locales son necesarias y relevantes para generar condiciones de calidad de vida y desarrollo local sostenible. Aspectos Administrativos y Fiscales del Impuesto Predial Un estado descentralizado, de acuerdo a Kent Eaton, les da a los gobiernos subnacionales la legitimidad política y capacidad fiscal de gobernar a nivel local. Si los alcaldes y Concejos Municipales son elegidos popularmente, entonces es necesario proveer a los gobiernos municipales, la capacidad fiscal necesaria para gobernar. El impuesto predial es una de las herramientas fiscales que históricamente han sido proveídas a los gobiernos municipales. Sin embargo, es necesario recordar que el ambiente en el cual el impuesto predial tiene que convivir en países en desarrollo es difícil. Además de las debilidades administrativas de los gobiernos o agencias que lo administran, existen problemas

13 En México representa un 0.8 % del PIB de acuerdo a estudios de la Organización Ecónomica Europea. En Austria y Suecia llega hasta el 14% del PIB. Estos números tienen que contextualizarse dentro del marco de la tradición de cultura política y fiscal de cada país, del marco de competencias entre niveles de gobierno y de capacidad de pago de la población en su conjunto. 14 Hillis, John Joseph. “The Property Tax as a Coordinating Device: Financing Indiana’s Mammoth Internal Improvement System, 1835-1842”. National Bureau of Economic Research. Noviembre 2001.


tales como la concentración de la riqueza y del poder político que bloquean su introducción o minimizan su efectividad. Adonde se ubica la recaudación del Impuesto Predial? La decisión de adónde se ubica la administración del impuesto predial es una función de cómo se resuelven varias disyuntivas de política pública: 1. Políticamente: Es claro que la mayoría de los países Latinoamericanos,

incluyendo aquellos con estados federales, encarnan tradiciones centralistas y tienen impulsos centralizadores. Esta tradición centralista, combinada con una cultura política poco democrática, genera una tendencia en los gobiernos centrales a concentrar la autoridad política y la capacidad de gobernabilidad vía concentración de la recaudación tributaria. En América Latina, el impuesto predial no siempre es recaudado local o regionalmente, y no siempre es asignado para financiar responsabilidades municipales. Por ejemplo, en Panamá, el impuesto predial es recaudado por el gobierno central y los fondos recaudados son parte de los ingresos propios del gobierno central.

2. Administrativamente: Se ha mencionado que los gobiernos subnacionales o

municipales de los países subdesarrollados son administrativamente débiles. Si la decisión política de un gobierno es la de forjar un estado descentralizado, entonces, es posible promover compromisos que permitan la coordinación entre gobiernos locales y agencias del gobierno central. Por ejemplo, en Colombia las municipalidades de Santa Fé de Bogotá y de la región de Antoquia tienen su propio catastro, independiente del que maneja el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Agencia del Gobierno Central) para el resto del país. Sin embargo, la recaudación del impuesto es local.

3. Aspectos Fiscales: En esta área, la pregunta clave es la siguiente:

independientemente de qué nivel de gobierno administra, a quién le corresponden los ingresos fiscales provenientes del impuesto predial?. En respuesta a ello, existen dos conceptos: por Origen y por Destino. Por origen significa que si el hecho generador se da en la municipalidad X, entonces los ingresos del impuesto predial corresponden a la municipalidad X. Por destino significa que independientemente de adonde ocurra el hecho generador del impuesto o de quién lo administra, los fondos recaudados son ejecutados de acuerdo a un compromiso nacional que determina en qué sector y en que municipalidades se ejecutarán los fondos recaudados por el impuesto predial. El concepto por destino es aplicable a los impuestos administrados por el gobierno central.

La forma en que un país resuelve los tres aspectos descritos arriba, determinan los niveles de avance en la descentralización fiscal. Si los fondos del predial regresan a la municipalidad adónde ocurre el hecho generador del impuesto, es un indicador de que el Estado tiende a ser más


descentralizado y además más democrático, ya que es más factible generar el vínculo: asignación de competencias asignación de tributos visibilidad del tributo visibilidad del gasto local participación ciudadana a nivel local. Por otro lado, si los fondos del impuesto predial son ejecutados de acuerdo a una fórmula intergubernamental que los distribuye nacionalmente, entonces es un indicador, de que la descentralización es débil. Catastro fiscal En términos eminentemente técnicos, es difícil conseguir, mantener y actualizar información sobre diferentes tipos de propiedades. Aún cuando existan mapas satelitales y procesos de registro de propiedades, los procesos son lentos y no son financiados adecuadamente por los gobiernos centrales. Transferir los registros de propiedad para la creación de un catastro fiscal es difícil porque existen disputas sobre propiedades y porque en la mayoría de los casos los registros de propiedad son administrados de forma manual y en base a papeles y registros que no están actualizados. Es importante notar también que la debilidad administrativa en los registros de propiedad, favorece la creación de espacios para que los funcionarios de los registros tengan oportunidades de tomar decisiones de forma discrecional y arbitraria. La pobre administración puede limitar la legitimidad política del predial y el cumplimiento de los contribuyentes. Por ejemplo, una pobre administración del impuesto tiende a concentrar la carga del impuesto en aquellos dueños de propiedad que poseen pequeña o mediana propiedad urbana, y que tienen menos capacidad política de eludir el impuesto. Una administración efectiva, mantiene el catastro y la base de datos que lo soporta, actualizada y cobrando puntualmente a todos los contribuyentes. La administración activa del impuesto predial, minimiza el impacto de aquellos contribuyentes que se benefician de los servicios locales pero eluden o evitan contribuir fiscalmente con la municipalidad. Para mejorar la administración del impuesto y por consiguiente mejorar su legitimidad política y al mismo tiempo ampliar el número de propietarios sobre los cuales recae la carga tributaria del impuesto, es recomendable que las siguientes medidas administrativas sean tomadas con mucha responsabilidad:

1. Descubrir todas las propiedades que son sujetas al impuesto. 2. Valuar dichas propiedades de acuerdo a cómo lo establece la ley. 3. Estimar el impuesto a pagar por cada propiedad. 4. Informar por medio del cobro del impuesto al contribuyente: cuánto

es la obligación tributaria, cuándo debe pagar, adónde puede pagar, y cuáles serían los cargos e intereses asociados con el incumplimiento de la obligación tributaria.

5. Recaudar los impuestos.


La cantidad de los ingresos tributarios recaudados depende de que la administración del impuesto cumpla rutinariamente con estos principios. Es un esfuerzo continuo y que tiene que ser organizado y coordinado por la municipalidad o agencia local/regional a cargo de la administración, cobro y recaudación del impuesto predial. Diferentes Tipos de Administración del Impuesto Predial Administración Local Esta opción le otorga autoridad a los gobiernos locales para determinar la base del impuesto, y para decidir temas de política pública tales como la determinación de la base del impuesto, el valor de las tasas, las exenciones. Generalmente, la autonomía de los gobiernos locales se enmarca dentro del contexto de una ley nacional que le otorga estas responsabilidades a los municipios, pero le da también al gobierno central la autoridad de la supervisión y revisión de las decisiones locales. Un ejemplo de esta opción es la forma en la cual el impuesto predial y los cargos o tasas asociadas a la propiedad son delegados por el gobierno federal de los Estados Unidos a los gobiernos locales de ese país. La ventaja de esta opción es que permite que la relación impuestos locales-servicios municipales sea fluida y directa. Permite también un mayor nivel de “fiscalización” de parte de la ciudadanía hacia los gobiernos locales. Las desventajas de esta opción son: que los costos administrativos son altos, que se agrandan las diferencias inter-regionales y que no existen mecanismos compensatorios, a través de transferencias intergubernamentales, que resuelvan problemas de inequidades o desbalances horizontales15.

Las ventajas de una administración local son: ¯ Mayor responsabilidad de los administradores locales en el proceso de

recaudación de los impuestos locales. ¯ Mayor flexibilidad para hacer ajustes debido a mejoras tecnológicas y de

capacitación en la administración local. ¯ Mayor libertad de la administración local para desarrollar políticas que reflejen

las condiciones y características locales. ¯ Mayor "accountability" entre la administración municipal y la sociedad civil. ¯ Posibilidad de desarrollar una cultura cívica de pago de los impuestos a la par

de una responsabilidad de gobierno local a través de la provisión de mejores servicios.

15 Se refiere a la inequidad entre gobiernos locales, derivada por diferentes niveles de desarrollo económico, capacidad de movilizar recursos propios, costos de proveer servicios, diferente nivel de habilidades en la provisión de servicios.


Las desventajas de la administración local son:

¯ Los contribuyentes pueden ser tratados de diferente forma por diferentes administraciones creando la percepción de un hostigamiento fiscal en el/la contribuyente.

¯ Las administraciones locales tienen la tendencia a tener personal poco calificado.

¯ La efectividad en la administración tributaria puede verse afectada si no existe suficiente coordinación e intercambio de información entre las diferentes administraciones tributarias, agencias catastrales, de ahí la necesidad de que los países tengan un número de identificación tributario único para los contribuyentes.

¯ Los costos de la administración tributaria local pueden ser altos si no se logra un tamaño que permita el desarrollo de economías de escala.

Administración Local Apoyada por una Agencia Nacional Esta opción les da a los gobiernos locales un impuesto local, pero el gobierno central retiene poder sobre la definición de la base tributaria, las tasas y las exenciones. El papel del gobierno central o de una agencia de carácter nacional es el de co-administrar la identificación de los predios, actualizar las bases de datos, valuar las propiedades, tasar las propiedades, recaudar, controlar la mora y los morosos, apelaciones legales, etc. Esta opción es practicada en Nueva Zelanda en donde existe un “valuador” de propiedades que se basa en una agencia nacional que trabaja a nivel local. Esta opción tiene la ventaja de ser más neutral en temas que localmente podrían ser politizados, por ejemplo, la valuación de propiedades, la administración del impuesto, la recaudación, el control de la mora. En Colombia el catastro es multiusuario. Existe un componente municipal que es mantenido por las municipalidades e incluye: la planificación municipal, el diseño de servicios públicos, el uso del suelo (urbano y rural). Existe un componente nacional que es conformado por el sistema de notariado y registro, curaduría urbana, planificación regional, empresas públicas, ministerios, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que apoya los avalúos de los municipios. Esto significa que recibe una variedad de insumos y genera numerosos productos. Algunos los produce directamente, como cartografía, planos, índices de medición socioeconómica y levantamientos socioeconómicos y mediciones de campo. Otros los reciben de entidades del Estado como el notariado y registro, las curadurías urbanas y las oficinas de planificación municipal. También recibe información directamente de los ciudadanos interesados. Su gestión se enmarca en las pautas de acción y gestión que contienen las leyes y normas establecidas. La desventaja de esta opción es que administrativamente genera un problema en la relación entre los departamentos de planificación urbana (que son los que emiten los permisos de construcción y mejoras a construcciones existentes,


cambios en la zonificación de la ciudad) y los catastros municipales, con la agencia nacional. Como en la opción anterior existen posibilidades de desbalances horizontales que deberían de ser resueltos por medio de transferencias intergubernamentales. Administración centralizada En América Latina, Chile y Panamá, se caracterizan por concentrar la administración y distribución de los recursos provenientes del impuesto predial. Si bien se pueden hacer argumentos de eficiencia y economías de escala para justificar la administración del impuesto predial a nivel del gobierno central, si la distribución es definida por el gobierno central, entonces, el impuesto predial pierde su papel como herramienta para la gobernabilidad y el desarrollo local. Sin embargo, desde un punto de vista puramente de eficacia administrativa, las ventajas de una administración centralizadas son:

¯ Una sola organización administra ¯ Líneas de autoridad y liderazgo claras ¯ Uniformidad de procesos y procedimientos ¯ Un sistema de informática único--se supone que los contribuyentes tienen un

número de identificación tributario único--. ¯ No existe la necesidad de intercambiar información entre diferentes niveles de

gobierno. ¯ Contribuyentes que cesan de declarar y pagar por diferentes motivos son más

fáciles de detectar. ¯ Le metodología para tratar valoraciones, auditorias, multas y apelaciones es

uniforme entre los diferentes niveles de gobierno. ¯ Simplifica el proceso de auditoría del cumplimiento de un contribuyente de

todos los impuestos que debe de cumplir. ¯ La capacitación y la producción de manuales es uniforme.

Las desventajas de una administración centralizadas serían:

¯ La percepción y el peligro real de que los gobiernos regionales y locales tienen

poco control sobre los ingresos generados por tributos que siendo locales, son administrados por el gobierno nacional.

¯ Incapacidad de los gobiernos locales de determinar sus propias políticas de fiscalización y auditoria.

De nuevo es importante clarificar que no existe una solución ideal, al final de cuentas cada país ha tomado decisiones en este ámbito a partir de su grado de centralismo/descentralización, capacidad administrativa a nivel local, y presión política de los municipios y otros actores locales.


Todos los elementos comentados anteriormente, nos hacen prever que el ambiente en el cual el predial tiene que trabajar es complicado por razones políticas, técnicas y administrativas. La experiencia con el impuesto predial en países en desarrollo nos enseña que la introducción del impuesto no puede ser limitada a una discusión sobre la ley; hay que prever cómo definir la base del impuesto, cuáles deberían de ser las tasas del impuesto para propiedad urbana y rural y qué nivel de gobierno debería definir la base o la tasa del impuesto. Una definición muy importante es cómo y quién administra el impuesto para que tenga la mejor legitimidad y la mejor devolución para el desarrollo del país.


IV. Algunas recomendaciones para el proceso de introducción del predial en El Salvador. El debate sobre la asignación de un recurso que provea a las municipalidades de El Salvador un impuesto local que sea robusto, permanente y predecible, inició en el período municipal 1997-2000, período en el que la municipalidad de San Salvador, con el apoyo del gobierno sueco, realizó un estudio sobre los impuestos municipales16, que concluyó que el impuesto a los activos netos que se utiliza, es una opción controversial, desde el punto de vista económico, ya que crea incentivos para eludirlo o para no informar sobre el proceso de acumulación de capital y riqueza de las empresas. Además, al medir la distribución de la carga tributaria del impuesto sobre empresas de diferente tamaño, se concluyó que ésta recaía con mayor impacto sobre las empresas micro y pequeñas. Se comprobó además, que la administración del impuesto es complicada, y que el impuesto no es elástico, o sea, mejoras en la actividad económica del municipio no se traducen en aumentos significativos en la recaudación del impuesto. El documento presentó alternativas para mejorar el sistema fiscal de la municipalidad, por una parte, propuso la superación de la regresividad a través de una tasa proporcional para todas las empresas y por otra parte, propuso la simplificación del impuesto, a través de la creación de una tasa única que eximiera del mismo a la micro y pequeña empresa. Para este tipo de empresas se recomendó el pago anual de una licencia para hacer negocios en el municipio. Así mismo, se recomendó la introducción de un impuesto predial17. La propuesta de la municipalidad de San Salvador se focalizó en una alternativa para reformar la ley de impuestos, estableciendo una tasa proporcional que superara la regresividad. Esta propuesta fue rechazada por la gran empresa privada y por el partido gobernante. Posteriormente, con el auspicio de la USAID, se realizaron varios estudios técnicos que intentaron cuantificar el impacto recaudatorio de un impuesto predial en varias municipalidades de El Salvador. Se utilizó como sustentación de estas estimaciones, la base de datos del impuesto al patrimonio que el gobierno de El Salvador eliminó a principios de la década de los noventa. También se redactó un proyecto de ley que definía la base del impuesto predial, la tasa, las exenciones y otros aspectos básicos. Todo este trabajo de gran calidad y cuyo costo fue significativo quedó únicamente como un aporte técnico, que si bien sirvió para la

16 José I. Larios y Paz Castillo-Ruiz. “Diagnóstico Fiscal y Administrativo de la Situación Actual de la Gerencia Financiera de la Alcaldía Municipal de la Ciudad de San Salvador: Propuesta de Reforma para el Corto, Mediano y Largo Plazo,” Documento de Trabajo. Gobierno Municipal de San Salvador, El Salvador, 1997. 17 Idem


discusión entre Concejos Municipales y otras instancias, no logró siquiera ser discutido en la Asamblea Legislativa. Las iniciativas sobre el establecimiento del impuesto predial han tenido más fondo técnico que político, pues han cobrado muy poco espacio en la discusión de los órganos e instancias que deben tomar la decisión. En ninguno de los países de los que se comenta la experiencia del predial, éste se ha establecido en sustitución del impuesto a la actividad económica. En todos los casos se trata de dos tipos de impuestos que gravan diferentes hechos generadores; uno grava a las empresas por la actividad económica, el otro grava a la propiedad inmobiliaria. Si los fondos del predial se ligan a competencias específicas de los municipios, entonces los municipios deberían de tener, --como es el caso alrededor del mundo--, otro tributo que les permita mantener la infraestructura local, proveer servicios, mitigar las externalidades como tráfico, ruido, contaminación ambiental que son producto de la actividad económica, pagar deudas municipales contraídas para mejorar la competitividad territorial. Se trata como menciona el Profesor Kent Eaton de la Universidad de Princeton, de proveer a las autoridades elegidas democráticamente, los instrumentos fiscales y financieros que permitan la gobernabilidad democrática. El impuesto predial es un instrumento necesario para el desarrollo local, para la protección del valor de la propiedad privada y un instrumento para mitigar la especulación de la tierra y fortalecer la organización territorial; también es una fuente de financiamiento de servicios públicos a nivel local y un instrumento que pueda ser muy útil para la construcción de gobernabilidad en El Salvador. Ya que el impuesto predial no existe en El Salvador, el país puede prever un proceso concertado y un diseño que tome en consideración las lecciones de las experiencias más relevantes, de tal manera que se pueda contar con un buen instrumento y que pueda servir de modelo para otros países en desarrollo. A continuación se presenta una propuesta de ruta para la introducción del impuesto predial en El Salvador: 1. Un principio que es importante tener en consideración es que si el impuesto

predial es visible, entonces los fondos recaudados por este impuesto deberían ser utilizados de forma clara y transparente a nivel local. Para poder alcanzar este principio, es necesario revisar las competencias del gobierno municipal. El código municipal actual -aún con las recientes reformas- no especifica responsabilidades de forma totalmente clara en algunas de las competencias y por consiguiente, las responsabilidades de los gobiernos municipales siempre están sujetas a la interpretación política de un momento coyuntural. Por lo tanto, el primer paso que se recomienda es que se definan con mucha precisión las competencias de los municipios en el país.


Al ligar la introducción del impuesto predial con un nuevo marco de responsabilidades de los municipios, es teóricamente más fácil determinar para qué se utilizarán los fondos recaudados por un impuesto predial. Eso facilitaría poner en práctica en El Salvador el principio de equivalencia fiscal, predicado por el economista político Marcur Olson. La idea de Olson es reforzada por el concepto del Profesor Eaton que insiste en que para que los gobiernos municipales generen un ambiente de gobernabilidad, deben tener los recursos fiscales que les den capacidad de gobernar y ganar legitimidad política, en sus funciones de Estado. Nos atrevemos a proponer para la discusión, algunas posibles responsabilidades que podrían ser cubiertas con los fondos del predial: financiamiento y mantenimiento de infraestructura como drenajes, el mantenimiento de espacios públicos, obras de prevención y mitigaron de riesgos, proyectos de renovación urbana; aspectos que además de facilitar la actividad económica, protegen el valor de la propiedad. El tipo y la cantidad de responsabilidades específicas a cubrir con el predial, debe responder a la recaudación que es posible obtener, para ello deben hacerse estimaciones en diferentes escenarios.

2. Dentro del contexto de la redefinición de las responsabilidades, se recomienda introducir un impuesto predial ad-valorem. Entendiéndose por ello el valor de mercado del terreno más las construcciones.

3. La implementación del predial debe realizarse de manera gradual, planteándose un horizonte de mediano plazo para tener el sistema implantado a nivel nacional. Se propone por lo tanto, iniciar a corto plazo con las principales áreas urbanas y finalizar con el área rural. Se sugiere iniciar con una primera fase que incluya las 14 municipalidades del Área Metropolitana de San Salvador, AMSS.

Para la primera Fase, se sugiere que sea la Oficia de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, OPAMSS, la que administre la base de datos del predial. La OPAMSS, consolidaría la información catastral de los municipios, la del Centro Nacional de Registros, CNR y la de su propia base de datos para poder tener a corto plazo un catastro base. Ello permitiría también que el predial sea utilizado no sólo como un instrumento de recaudación fiscal sino también como un instrumento para la planificación urbana.

4. Con la experiencia acumulada, se podría pasar a una segunda fase que incluya los principales centros urbanos del resto del país, por ejemplo: Santa Ana, San Miguel, Sonsonate, Usulután, La Unión.


Las poblaciones medianas quedarían para una tercera fase y por último las propiedades rurales. Para todos los casos se recomienda que los municipios administren el impuesto predial. Sería muy recomendable, la conformación de mancomunidades regionales que sean financiadas por los mismos gobiernos municipales. La ventaja de una administración mancomunada es que genera economías de escala y podría también generar la capacidad de manejar el uso de la tierra y del territorio en su conjunto de forma regional. La compra de equipos y la capacitación del personal municipal son fundamentales. Lo importante de un proceso planeado y progresivo es que se puede ir construyendo el capital humano, los sistemas administrativos e informáticos, así como la coordinación con las instancias del gobierno central como el Centro Nacional de Registro de la Propiedad.

La construcción y coordinación institucional, combinada con la capacitación técnica del personal administrativo es importante para consolidar el impuesto predial.

5. Mientras no se haya establecido el predial en las áreas rurales, se recomienda que las empresas constructoras que estuvieran interesadas en desarrollar las áreas aledañas a los centros urbanos, obtengan “derechos de desarrollo” que implica que las empresas privadas pagarían un derecho de desarrollo que se utilizaría para construir la infraestructura básica necesaria para prestar servicios básicos a los hogares y negocios que habitarían en estos nuevos centros urbanos. Este derecho de desarrollo debería estar basado en el aumento de la plusvalía de la propiedad, a raíz del cambio de uso de la tierra. Estos derechos de desarrollo, no solamente apoyarían la financiación de la infraestructura básica que le da valor a la propiedad privada urbana, sino que también evitaría la especulación y acumulación de propiedades rurales bajo presión a urbanizarse.

6. La carga tributaria asociada con el impuesto predial debe ser apropiada. Esto

quiere decir que la carga del impuesto no debe ser onerosa. La experiencia internacional demuestra que para que un predial cumpla su papel de financiar bienes públicos locales, la carga tributaria se ubica dentro de un rango del 2% al 6% del ingreso bruto anual de los hogares. Como se ha discutido anteriormente en este documento, la proporción recaudada por el impuesto predial, ronda del 0.5 al 1 por ciento del PIB. Por lo que es claro que la tasa no es alta, es baja y por lo tanto debe de ser utilizada en rubros específicos para que pueda ser eficaz.

7. Al diseñar un impuesto predial para El Salvador, es importante tener en cuenta

que para la mayoría de los ciudadanos de un país, el adquirir una propiedad urbana es clave en el proceso de acumulación de riqueza de los hogares. De


hecho, una casa es generalmente el único activo que es trasferido inter-generacionalmente por las familias. Por lo tanto, definir técnicamente cual sería la carga tributaria a pagar por los salvadoreños dueños de propiedad urbana, es algo que debe hacerse cuidadosamente.

8. En este contexto, es importante tomar en consideración que una de las fuentes

financieras que mantienen vivo el mercado de bienes raíces en El Salvador, es la comunidad de Salvadoreños que viven en el exterior. Esta comunidad además de tener alguna capacidad financiera (ahorros), tiene un capital social en lo que respecta a ser ciudadanos, propietarios y empresarios responsables, que han comprendido que sin la cooperación ciudadana a través de los impuestos, es difícil avanzar en una economía de mercado competitiva. Si la compra de propiedades por miembros de esta comunidad está ligada a que en el futuro puedan disfrutar de su retiro en su país de origen, entonces es de esperarse que ellos demanden una serie de servicios básicos a los cuales ya están acostumbrados.

9. Es importante definir con mucha claridad cuáles deben ser las exenciones al

impuesto predial y el monto límite del valor de las propiedades exentas, que no quede a discreción de los funcionarios, ni de espacio para la corrupción. Como se ha dicho con anterioridad, un sector que sin duda se recomienda debe ser exonerado, son los propietarios de las viviendas de interés social, de familias pobres.

10. Se recomienda que la propiedad sea tasada de acuerdo al valor de

compra/venta de mercado. En el caso del Area Metropolitana de San Salvador, se sugiere que durante los primeros tres años de su aplicación, la OPAMSS genere y valide una base de datos, a partir de los valores de compra/venta registrados en el Centro Nacional de Registros. Las lecciones aprendidas y las metodologías que se elaboren servirán de base para construir los catastros fiscales locales o mancomunados que administrarán el impuesto predial en todo el país. Los avalúos deberán de llevarse a cabo cada cinco años de tal forma que se garantice que los municipios tengan recursos robustos y permanentes.

11. El impuesto predial debería cancelarse trimestralmente. De esta forma se

garantiza que las municipalidades tengan un flujo de caja permanente durante el año. Teóricamente el pago trimestral debería de permitir que las municipalidades planeen mejor sus presupuestos y la ejecución de los mismos. Esta medida debería de generar un mejor manejo de la caja fiscal municipal y minimizar la adquisición de deuda flotante. Los contribuyentes deberían de poder pagar este impuesto a través de los bancos comerciales del país.

12. Es conveniente que la ley establezca los requisitos mínimos con los que

debería contar la administración municipal para poder aplicar el predial, de tal manera que la ineficiencia administrativa no afecte a los ciudadanos, por


ejemplo: un catastro actualizado, información confiable y accesible al ciudadano, un canal efectivo de cobro y pago, entre otros.

13. La ley del impuesto predial debería permitir el establecimiento de distritos

especiales en áreas urbanas claves, en las que sea posible ejecutar programas de renovación urbana, mejoras de infraestructura básica o servicios puntuales; con financiamiento proveniente de una sobre-tasa del predial, ad hoc o específica para tales fines.

14. Siguiendo con la lógica de la visibilidad en la recaudación y en el gasto, se

propone que exista una correspondencia con servicios específicos que serían mantenidos con el 80 por ciento de la recaudación del impuesto predial. El 20 por ciento restante podría ser utilizado como parte del presupuesto operativo de las municipalidades y para mantener los catastros.

15. La lógica de esta propuesta, se basa en que los ingresos tributarios generados

por el impuesto predial, serán utilizados en la jurisdicción en donde se lleva a cabo el hecho generador. Sólo así se justifica que el impuesto predial cumpla con los preceptos que sostienen esta propuesta: un impuesto local que financia obras locales que permiten que la propiedad y la comunidad generen capital económico, social y humano.

16. Dentro de la lógica ciudadana de esta propuesta, la ley del impuesto predial

debería de promover la formación de comités ciudadanos que monitoreen que los fondos del impuesto predial sean ejecutados de forma transparente y de acuerdo a las competencias y responsabilidades determinadas por la ley de competencias específicas para el impuesto. En caso de situaciones extraordinarias, la comunidad podría sugerir o avalar que la municipalidad ejecute parte de lo recaudado en otro tipo de prioridad que sea propuesta por el Comité Ciudadano y aprobada por el Concejo Municipal.

17. En ninguna parte del mundo, la introducción del predial implica un trueque

entre este impuesto y los impuestos a la actividad comercial.

En los Estados Unidos, los gobiernos municipales cobran impuestos a las ventas; en Colombia es un impuesto al volumen de ventas de industrias y comercios; en la mayoría de los países europeos la ley es similar. El predial es un impuesto que tiende a cubrir el financiamiento y mantenimiento de bienes públicos locales, que sirven para facilitar la vida y las transacciones personales, comerciales, culturales de una comunidad local. Mientras que los impuestos municipales locales a las ventas, han sido diseñados para financiar los servicios y costos específicos asociados con la actividad económica. Asimismo no todos los comercios en un municipio son de un propietario de ese municipio y la actividad comercial genera consecuencias tanto positivas como negativas. Por ejemplo, un centro comercial genera empleo y riqueza en un municipio, pero también genera tráfico y el congestionamiento vehicular genera contaminación ambiental. Al mismo tiempo, existen áreas comerciales que son


privilegiadas. Esas áreas comerciales continuarán siendo privilegiadas en la medida que los gobiernos locales tengan los fondos financieros para mantener el “glamour” o “estatus” de un área comercial.

18. Es de esperarse que la recaudación del impuesto predial sea mayor en

municipios o áreas urbanas. Para remediar las inequidades entre regiones y municipios, las transferencias intergubernamentales como el FODES deberán de seguir siendo parte de la arquitectura fiscal de El Salvador. Richard Bird, basado en la experiencia del Canadá propone que las transferencias intergubernamentales se concentren en regiones o municipalidades que no tengan capacidad económica (por razones de pobreza) para recaudar el predial. Asimismo Bird propone que los gobiernos regionales o municipales que concentran la actividad económica y la generación de riqueza, no deben de ser sujetos de transferencias intergubernamentales, a menos que el gobierno central utilice a esos gobiernos subnacionales para ejecutar gastos que corresponden al gobierno central. Sería conveniente que en el caso de El Salvador, algunos años después de la introducción del impuesto predial en las municipalidades del Gran San Salvador (por ejemplo tres años después), se analice el impacto de la recaudación del predial en las finanzas de estos municipios, para futuras modificaciones en las transferencias del FODES, considerando parámetros de equidad en la distribución territorial de los ingresos del Estado.

19. La introducción del impuesto predial, supone también la creación de un

Tribunal de Apelaciones adonde los ciudadanos puedan apelar decisiones tomadas por la administración del impuesto predial.

20. Para apoyar la administración del impuesto predial se propone que la

comunidad internacional contribuya a la preparación técnica de los cuadros que administrarán este impuesto. Sería interesante que las universidades creen carreras o cursos técnicos en áreas de administración pública, Sistemas de Información Geográfica, técnicas de valúo de propiedades, manejo de bases de datos para la administración del impuesto predial, técnicas de manejo de presupuesto público.

21. El Salvador tiene muchos retos de cara al futuro en este nuevo siglo. Como

bien dice el economista conservador Barry Weingast, las economías de mercado requieren de instituciones políticas que permitan que el mercado y la democracia se desarrollen. El impuesto predial es un mecanismo alrededor del cual se puede forjar un compromiso que permita que los municipios no solamente sean viables financieramente sino que jueguen su papel en la construcción de una sociedad competitiva y democrática.


Tratando de concluir: La primera conclusión importante que debe reiterarse, es la necesidad de contar con una mejor base tributaria en el nivel local, para disponer de más recursos y en forma más sostenida, que rompa con la inmovilidad que produce la pobre inversión pública que existe en este momento en el país. El impuesto predial es un instrumento tributario propio de la administración subnacional o local, que es utilizado en casi todos los países del mundo con economías de mercado formales. El Salvador junto con Cuba, son los únicos países que no lo tienen en América Latina. El impuesto predial no puede verse como un sustituto del impuesto a la actividad económica que administran los municipios, pues son diferentes tipos de impuestos, tienen diferentes hechos generadores, el impuesto predial grava la propiedad inmobiliaria y el otro, el ejercicio de la actividad económica. Por lo demás, es necesario hacer reformas a la totalidad de las leyes de impuestos vigentes en cada municipio, por contradicciones con la Ley General Tributaria Municipal y por su obsolescencia. El establecimiento del impuesto predial, puede contribuir a la compensación territorial de la inversión pública. Si en la primera etapa se prioriza el área metropolitana de San Salvador, --que es el área territorial con mayores posibilidades de recaudación, por la alta concentración de las propiedades con mayor valor del país--, se pueden establecer nuevos parámetros de distribución de las transferencias del FODES, de tal manera que se favorezca a los municipios con menores ingresos y por consiguiente con menores posibilidades fiscales. Un buen sistema de impuesto predial puede contribuir en forma muy sostenida a crear condiciones de competitividad territorial, en la medida en que lo recaudado se vincule directamente con inversiones en áreas específicas, que marque la ruta de la devolución del impuesto y que establezca posibilidades de evaluar su transparencia y eficiencia. Un predial vinculado a la infraestructura social y productiva puede ser de gran impacto para promover la inversión privada y promover la seguridad ciudadana, en tanto contribuya a reducir la marginalidad social. El Salvador puede sacar ventaja del conocimiento de las experiencias de otros países y generar un buen sistema desde su establecimiento; la gradualidad en la implementación del predial puede garantizar un sistema eficiente, moderno y legítimo de fiscalidad, ordenamiento territorial y desarrollo local. La violencia tanto como las inundaciones, son testimonios de la necesidad imperiosa de una mejor y más sostenida inversión pública. El 2005 mostró que la falta de un Estado inversor no afecta sólo a los barrios tradicionales, marginales, sino también a los barrios “formales” y con altos ingresos. También mostró que las


competencias dentro del Estado (gobierno nacional y locales) no han sido bien delimitadas y que por ello y por la falta de financiamiento, la responsabilidad se diluye y la ciudad y la población se ven cada vez más vulnerables y sin garantía alguna.


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IMPUESTO PREDIAL Y DESCENTRALIZACION FISCAL DEL ESTADO

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