PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA 2013 Síntesis · PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA A. EL PAPEL DEL...

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DOCUMENTO DE REFERENCIA DDR/2

14 de noviembre de 2013

ORIGINAL: ESPAÑOL

PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA 2013

Síntesis Este documento no ha sido sometido a revisión editorial. 2013-986

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ÍNDICE

Página I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 3 II. PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA ............................................................................................. 4 A. El papel del Estado y la gestión pública del cambio estructural para la igualdad ............................... 4 1. El Estado y la gestión pública .................................................................................................... 4 2. El ciclo de la gestión pública para el desarrollo ......................................................................... 4 B. Los avances y desafíos de la gestión pública del cambio estructural para la igualdad en América Latina y el Caribe ............................................................................................................ 5 1. Los insumos financieros, humanos, materiales y tecnológicos .................................................. 5 2. Procesos: planificación, presupuesto, ejecución, seguimiento y evaluación, rendición de cuentas ................................................................................................................... 14 III. INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN EN EL SIGLO XXI ......................................................... 28 A. Prospectiva para el desarrollo ............................................................................................................. 28 B. La evaluación para resultados ............................................................................................................. 30 C. Las TIC para un Estado moderno y eficaz .......................................................................................... 32 D. La coordinación: función clave de los organismos de planificación .................................................. 33 E. La dimensión del territorio en la planificación: políticas nacionales para el desarrollo territorial ................................................................................................................. 34 IV. CONCLUSIONES ...................................................................................................................................... 37 Bibliografía .......................................................................................................................................................... 39

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I. INTRODUCCIÓN En la última década, buena parte de los países de América Latina y el Caribe mostraron un desempeño económico satisfactorio, que se asoció a una trayectoria descendente de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, estos resultados no impidieron que la región mantuviera una muy desigual distribución del ingreso; tampoco se observó un mejoramiento sustantivo en la reducción de la heterogeneidad productiva entre y dentro de los países; además, siguió ensanchándose la brecha de productividad externa, como reflejo del distanciamiento tecnológico frente a líderes mundiales. La región sigue exhibiendo un crecimiento desigual, excluyente y concentrador, con expresiones de divergencia territorial en el interior de los países. Permanece pues la pregunta de cómo transitar hacia estadios de desarrollo superiores, en donde, simultáneamente se cierren las brechas de ingreso, empleo, productividad, sociales y territoriales. Muchos son los factores a conjugar y alinear para alcanzar este cometido, en una nueva ecuación entre estado, mercado y sociedad, como plantea la CEPAL (CEPAL, La Hora de la igualdad, 2010). Desde los ámbitos de trabajo del ILPES, se proponen tres componentes fundamentales para avanzar en ese cometido. El primero es un Estado fuerte, moderno y eficiente, coordinador y articulador de la estrategia de desarrollo con igualdad, siendo el único ente capaz de canalizar los frutos del crecimiento hacia los sectores más vulnerables de la sociedad. El segundo es la planificación, con la recuperación y adecuación de sus funciones esenciales al siglo XXI: la prospectiva, para acordar el horizonte al cual se aspira; la coordinación, para organizar el proceso; y la evaluación, para vigilar que la senda y el rumbo se mantengan. Se trata de construir la visión del futuro que se busca alcanzar (en los planos hemisférico y nacionales), diseñar e implementar la estrategia para recorrer el camino, y cuyo destino será más cercano al desarrollo incluyente en la medida que el proceso se torne más participativo. El tercer elemento es la inversión, como insumo clave para asegurar la calidad y sostenibilidad del proceso, que deberá asegurar los medios materiales para la formación de capital físico y humano. En esta Síntesis de la edición 2013 del Panorama de la Gestión Pública, el ILPES presenta un recuento y análisis de las tendencias del desarrollo latinoamericano y caribeño, del papel de la gestión pública y la planificación en la configuración de tal acontecer y, finalmente, las perspectivas que se vislumbran. En el documento se destacan, en particular, nuevas expresiones de la gestión pública y la planificación que se vienen ensayando en la región. El documento apunta al final un grupo de nuevas funciones y modalidades de intervención de las funciones básicas de la planificación en el siglo XXI. Se proponen nuevos ámbitos de trabajo y profundización de las tendencias en aspectos de la prospectiva, la evaluación y la coordinación, en los marcos de la modernización de la gestión pública y de la renovación de la práctica de la planificación. A estas tres funciones de la planificación, se agrega una dimensión de carácter amplio y potencialmente de gran impacto en la gestión pública: la irrupción de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en el quehacer de lo público.

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II. PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

A. EL PAPEL DEL ESTADO Y LA GESTIÓN PÚBLICA DEL CAMBIO ESTRUCTURAL PARA LA IGUALDAD

1. El Estado y la gestión pública La CEPAL entiende que fortalecer el papel del Estado y de la política es clave en el cambio estructural para la igualdad. Este cambio guarda sincronía con la situación histórica favorable que viven hoy muchos países de América Latina y el Caribe, que incluye i) Estados y gobiernos más proclives a invertir en lo social y a utilizar mecanismos redistributivos, lo que se refleja en el aumento sistemático del gasto social y en las políticas contra cíclicas activadas sobre todo luego de la crisis financiera global de 2008 para mitigar sus costos sociales; ii) una acumulación de demandas postergadas de la ciudadanía, que han llevado a recomponer el mapa político de la región en la década pasada; iii) la irrupción, incipiente pero ascendente, de políticas centradas en derechos, con vocación más universalista, en ámbitos como el empleo, la salud y las pensiones y jubilaciones, y iv) el lugar preponderante que pasa a ocupar la igualdad de derechos en las cumbres internacionales y en el imaginario global democrático. La CEPAL plantea que para lograr el cambio estructural, es necesario el “desarrollo de políticas redistributivas y desarrollo de capacidades, mediante un sistema de protección social con vocación universalista, fortalecer el pilar no contributivo de la protección social, adecuar la política fiscal para que la acción del Estado tenga un impacto progresivo en la distribución del ingreso, repensar y rediseñar los sistemas educativos, de capacitación y de difusión del uso de las TIC, y la adquisición a lo largo de la vida de nuevas habilidades y conocimientos mediante políticas de capacitación y formación en el trabajo (CEPAL, 2012a). Lo anterior implica grandes desafíos para la región en el fortalecimiento de herramientas de formulación e implementación de las políticas públicas, que proporcionen confianza y legitimidad frente a la ciudadanía respecto a la calidad del gasto público. Los países han afrontado estos desafíos mediante los sistemas de “gestión pública”, que implican diferentes subsistemas, como la planificación global, el presupuesto, la inversión y la evaluación y monitoreo, cuyas características son analizadas en este informe.

2. El ciclo de la gestión pública para el desarrollo El ciclo de gestión pública abarca desde la planificación para el desarrollo y su financiamiento hasta la producción de los bienes y servicios públicos, incluyendo las funciones públicas de regulación y provisión directa de servicios públicos, y la internalización en la sociedad del cambio originado por el accionar público (valor público), como también la rendición de cuentas al respecto. El modelo asume que la administración pública aprende de lo que hace y, por tanto, la función de seguimiento y evaluación se vuelve transversal, retroalimentando los procesos de planificación, presupuesto y ejecución/producción, y proporcionando insumos a la rendición de cuentas hacia la ciudadanía, el parlamento y los actores de la sociedad civil. El proceso de producción de resultados y generación de valor público ocurre en red, a través del conjunto de instituciones y funciones de las entidades públicas, de conjunto con los actores de la sociedad civil y el sector privado que co-producen los resultados del desarrollo. Por tanto, los temas de gobernanza en lo que se refiere a la organización de las relaciones entre actores, su coordinación, supervisión e

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intercambio de información y responsabilidades, son factores críticos en la implementación de las políticas públicas concertadas y planificadas por los Estados. En las siguientes secciones se presenta un resumen de la situación actual de la gestión pública en la región, considerando los elementos del ciclo de la gestión pública, según se ilustra en el diagrama 1.

Diagrama 1 EL CICLO DE GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO

Fuente: Elaboración propia en base de García y García 2011, y BID y CLAD 2007. B. LOS AVANCES Y DESAFÍOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA DEL CAMBIO ESTRUCTURAL

PARA LA IGUALDAD EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

1. Los insumos financieros, humanos, materiales y tecnológicos a) Recursos financieros Durante el período 2000-2012 los ingresos fiscales en América Latina se incrementaron en un promedio en 3,6 puntos porcentuales del PIB, pasando de 15,8 a 19,4 % en dicho período; mientras que en El Caribe el aumento fue de 2,3 puntos, pasando de 25,4 a 27,7 % del PIB1. Del lado del gasto, se advierte un incremento desde 1990 en la mayoría de los países de la región, pasando de 18,1 a 21,3 puntos porcentuales del PIB en la región; y aumentando en promedio 4,8 puntos porcentuales del PIB en El Caribe (de 26,4 a 31,2 puntos). En los países de El Caribe, los niveles de gasto público son mayores en términos

1 CEPALSTAT, 2012.

Objetivos de gobierno (largo y mediano plazo)

Instituciones (unidades

organizacionalesestratégicas de acción)

Marco fiscal y financiero, sistema de

administraciónfinanciera

Estrategias de política pública (temáticas,

institucionales, sectoriales); diseño de programas, proyectos,

servicios, regulación

Pres

upue

sto

Finanzas públicas:

disciplina fiscalagregado

Planificación de políticas y estrategias

Gestión del presupuesto y sistema contable

ejecutivo

Bienes, servicios e intangibles

Productos/output

Asignación, distribución, consumo de productos Resultados/outcomes

Cambio societal y valor público

Resultados/ Impactos

Realidad económica, social,ambiental, cultural;

ciudadanía, procesos democráticos; actores sociedad civil, sectorprivado, Congreso

Eval

uaci

ón

Inversión pública en programas, proyectos,

servicios públicos;

InsumosRecursos financieros, humanos, materiales,

tecnológicos, y sistemas

Ejecución/producción y seguimiento

Rendición de cuentas

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relativos que en los países de América Latina y El Caribe, encontrándose la totalidad de los países con tasas de gastos sobre el 20% del PIB, y en su gran mayoría sobre el 30% del PIB (véase el gráfico 1).

Gráfico 1 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): INDICADORES FISCALES

DEL GOBIERNO CENTRAL, 2000-2012AB (En porcentajes del PIB)

El resultado del ejercicio anual de los ingresos y gastos públicos conforma finalmente el balance fiscal de los países. En el año 2012 solamente Chile, Perú, Nicaragua y Bolivia presentaron un balance positivo, es decir, superávit fiscal, encontrándose en el resto de los países una situación de déficit. Este indicador entrega información parcial del comportamiento de las finanzas públicas, ya que al ser anual, no da cuenta de los componentes cíclico y estructural de ingresos y gastos públicos, lo que hace difícil el análisis comparativo, muestra un resultado negativo en cuanto a la relación ingresos-gastos en la mayoría de los países, pero con tendencia a mejorar. La deuda pública es un buen indicador de los resultados de la política fiscal, pues da cuenta de la acumulación de los ejercicios y balances fiscales históricos. En 2012, en América Latina el promedio de endeudamiento de los países fue del 31% del PIB, cubriendo un espectro desde Chile y Paraguay con una deuda equivalente al 11% del PIB, hasta Brasil con un 59% y El Salvador con un 47%. En el Caribe estos coeficientes son significativamente superiores, con promedios equivalentes al 81% del PIB, como Barbados, Jamaica y Saint Kitts y Nevis, cuyo nivel de endeudamiento supera el 100% del PIB. El país con el menor índice es Suriname con una deuda equivalente a 28% del PIB. La deuda se caracterizó en los años ochenta y noventa por la predominancia de fuentes externas; en la última década el monto global disminuyó en términos del producto y el componente interno adquirió relevancia. El período 2003-2008 se caracterizó por un fuerte y generalizado desendeudamiento público, aplicándose políticas contra-cíclicas, tanto discrecionales como a través de reglas, lo que permitió a los países enfrentar en mejores condiciones la crisis del 2009, siendo un factor explicativo de la dinamización en la economía en el 2010.

-2,4-3,0 -2,8 -3,0

-1,8-1,0

0,0

0,3

-0,5

-2,8-1,8 -1,5 -2,0

-0,1 -0,7 -0,5 -0,30,5

1,42,2 2,2

1,2

-1,1 -0,2 0,2-0,4

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

10

12

14

16

18

20

22

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Resultado global (eje derecho) Ingreso total (eje izquierdo)

Gasto total (eje izquierdo) Resultado primario (eje derecho)

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Como conclusión es posible afirmar que la calidad de gestión de las finanzas públicas ha mejorado en América Latina en las últimas dos décadas: el déficit público se mantiene en niveles manejables, ha aumentado la carga tributaria, se procura la transparencia del gasto y el monto y costo de la deuda han disminuido (CEPAL, Panorama de la Gestión pública, 2012 y CEPAL, Espacios Iberoamericanos, 2011). Como desafío la necesidad de perseverar en los avances de la gestión financiera, completar la tarea de consolidación de las cuentas públicas, mejorar la productividad (o calidad) del gasto público, asentar mecanismos cada vez más transparentes en la gestión pública y promover grados crecientes de equidad distributiva, todo ello en un ambiente democrático y participativo.

b) Recursos humanos En el cuadro 1 se presenta la dotación de trabajadores asalariados en el sector público para 13 países de la región en los últimos años, en donde es posible apreciar un crecimiento a nivel general (más del 100% en Colombia, un 64% en Costa Rica, y 31% en Perú), salvo Honduras y México, en donde se aprecia una disminución entre 2000 y 2009. La participación de mujeres en el trabajo público alcanza un promedio de 51% en la región2.

Cuadro 1 DOTACIÓN DE TRABAJADORES ASALARIADOS EN EL SECTOR PÚBLICO

(Miles)

País

Año Tasa promedio de crecimiento

por año por período

reportado 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Antigua y Barbuda

9,6 9,9 10,1 10,3 10,4 10,6 10,8 11,0

14

Argentina 1 335,7 1 355,9 1 649,3 1 795,6 1 717,0 1 617,2 1 631,2

22

Bahamas

26,3 28,5 28,3 26,3 26,4 30,2 31,9 35,4

35

Brasil

9 816,1 9 951,3 10 488,2 10 884,8 11 157,3 11 474,0 17

Chile 565,6 571,3 534,1 546,0 572,5 561,5 623,3 637,5 652,9

15

Colombia 400,6 1 167,6 954,8 958,3 933,9 1 027,9 902,7 987,1 917,7

129

Costa Rica 186,5 222,4 222,3 227,8 233,1 251,5 264,9 266,8 276,1 305,3 64

Honduras

180,2 139,6 131,0 145,9

-19

México 4 812,7 4 812,1 4 790,5 4 215,9 4 243,0 4 314,5 4 358,1 4 457,4 4 512,7 4 556,3 -5

Panamá 163,6 171,7 178,2 182,5 183,7 183,2 187,2 195,2

19

Paraguay 156,6

182,3 194,0 183,2

17

Perú

912,0 975,1 919,7 1 015,9 985,5 1 058,6 1 191,3 1 199,2

31

Promedio

28

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT), base de datos ILOSTAT. Las tendencias anotadas no apuntan evidencia sobre la “calidad” del recurso humano y su evolución en el tiempo. No existe información para los países de la región, pero, una forma de acercarse a su medición es mediante el análisis de la gestión de los recursos humanos por parte de los gobiernos, la

2 ILOSTAT, 2012.

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cual está relacionada directamente a la existencia de un “servicio civil” o sus equivalentes, “sistema de gestión del empleo público” o “función pública”. Utilizando diversas fuentes de información3 se realizó una tipificación de los sistemas de gestión de recursos humanos. Los resultados arrojaron un panorama muy variado, y con diferentes realidades. En general los sistemas se clasifican en la categoría “en desarrollo”, caracterizándose por estar en una unidad dentro de las carteras ministeriales, usualmente Hacienda, Finanzas o Trabajo; enmarcándose en contextos de reforma y modernización del Estado, dirigiendo su accionar en torno a valores como el mérito, la eficacia, la eficiencia, la calidad y la profesionalización, con plataformas virtuales que favorecen su gestión al incorporar tecnologías de información y comunicación; pero encontrándose aún bastantes elementos de mejora o brechas para contar con sistemas de real calidad. La implementación de Servicios Civiles de Carrera es una iniciativa que han intentado adoptar los Estados de la región, con intenciones de modernizar la gestión del recurso humano sobre la base de mecanismos de selección meritocráticos, flexibles y transparentes. Sin embargo, en general carecen de características primordiales, como el mejoramiento continuo de los sistemas de recursos humanos (formación y capacitación continua) y el avance hacia modelos de servicio civil que consideren los objetivos estratégicos de las organizaciones públicas; es decir, seleccionando a los funcionarios en función de los perfiles y competencias necesarias para el cumplimiento de dichos objetivos. Adicionalmente, se debe seguir en busca del establecimiento de Servicios Civiles de Carrera con mecanismos de ingreso transparentes y meritocráticos, con sistemas basados en competencias directivas y liderazgos eficientes, limitando las prácticas laborales clientelistas, que permitan mantener instituciones modernas, efectivas, eficaces e independientes. c) Recursos materiales Para el adecuado funcionamiento de las instituciones y el desarrollo de los programas e inversiones públicas, es necesaria la disponibilidad de diversos recursos materiales. Estos bienes y servicios son de magnitud relevante, tal como se detalla en el cuadro 2, que presenta el gasto en bienes y servicios del sector público como porcentaje del PIB. Se aprecia que el gasto en bienes y servicios para el sector público es de magnitud relevante al medirlo como porcentaje del PIB, con valores que van entre el 0,5% en Costa Rica (2000) hasta un 5,2% en Haití (2007). En promedio para todos los años los países de la región con información muestran un promedio cercano al 2% del PIB en gasto en bienes y servicios, con una clara tendencia al alza en la mayoría de los países, generando la necesidad de un buen uso y gestión de ellos. La gestión de los recursos materiales implica procesos de compra, venta y manejo de los recursos públicos, bajo un esquema esperado de eficiencia y transparencia. Lo anterior es posible de medir mediante el uso de indicadores relacionados a la integridad en el manejo de las compras públicas, como por ejemplo, el “Porcentaje del gasto de compras públicas adjudicado a través de un proceso

3 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - www.iadb.org; Caribbean Centre for Development Administration

(CARICAD) - www.caricad.net; Centre for International Governance Innovation (CIGI) - www.cigionline.org; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) - www.clad.org; Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - www.flacso.org; International Centre for Parliamentary Studies (ICPS) - www.parlicentre.org; United Nations Public Administration Network (UNPAN) - www.unpan.org; Organización de los Estados Americanos (OEA) - www.oas.org; Organización Internacional del Trabajo (OIT) - www.ilo.org; además de la revisión de Constituciones Políticas, el ordenamiento jurídico vigente, análisis de prensa y sitios web de Gobierno.

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concursable4”; el “Porcentaje del gasto público ejecutado mediante compras públicas”, o el “Porcentaje del gasto en compras públicas respecto al PIB”; indicadores para los cuales no se cuenta con información sistematizada a nivel internacional que permita evaluar en detalle este aspecto.

Cuadro 2 PORCENTAJE GASTO PÚBLICO EN BIENES Y SERVICIOS RESPECTO AL PIB

(En porcentajes)

País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tasa de

variación en el período

Argentina 0,7 0,8 0,7 0,6 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 0,9 1,0 1,0 44,4

Bolivia (Estado Plurinacional de)

1,9 1,7 1,7 1,8 1,3 1,3 1,2 1,1 1,4 ,,, ,,, ,,, -25,8

Chile 1,7 1,8 1,7 1,6 1,6 1,8 1,7 1,8 1,8 2,1 2,1 2,2 25,3

Colombia 0,7 0,8 0,8 0,8 0,7 0,8 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 16,7

Costa Rica 0,5 0,5 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,7 43,5

Ecuador 1,0 0,5 1,1 1,0 1,0 0,9 1,0 1,1 1,4 1,3 ,,, ,,, 40,0

El Salvador 1,7 1,9 1,9 2,1 2,3 2,4 2,1 2,2 2,4 2,6 2,7 2,4 40,7

Guatemala 1,5 1,7 1,4 1,5 1,1 1,1 1,3 1,3 1,8 1,9 1,9 2,0 32,0

Haití 2,4 3,2 4,4 4,7 5,1 4,8 4,0 5,2 3,6 4,3 4,2 5,6 137,1

Honduras ,,, 2,3 2,0 2,2 1,8 2,4 2,5 3,0 2,6 3,1 2,5 0,0 10,0

México 0,6 0,5 0,5 0,6 0,5 0,5 0,7 1,0 0,9 1,2 1,1 1,2 105,2

Nicaragua 2,2 2,8 1,8 1,6 1,6 1,7 2,2 1,8 2,5 2,0 2,0 2,7 21,0

Panamá 1,5 1,4 1,2 1,4 1,5 1,4 1,3 1,2 1,4 1,4 1,2 1,3 -15,0

Paraguay 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,0 0,9 ,,, ,,, ,,, -19,1

Perú 3,9 3,9 3,4 3,4 3,5 3,4 3,3 3,0 2,9 3,4 3,5 3,4 -10,9

República Dominicana

1,4 1,5 1,7 1,6 1,6 2,0 2,3 2,5 2,0 1,8 1,8 1,6 14,5

Uruguay 3,2 3,7 3,2 3,5 3,5 3,8 4,0 4,0 3,6 3,5 3,5 3,4 3,4

Venezuela (República Bolivariana de)

0,7 1,3 1,6 1,5 1,2 1,0 2,1 0,9 1,0 0,9 0,5 1,0 31,5

Promedio 1,6 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,8 1,9 1,8 2,0 2,0 1,9 27,5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos CEPALSTAT. No obstante lo anterior, a nivel cualitativo es posible conocer la gestión de los recursos materiales a través de la existencia de sistemas de compras públicas en los países de la región, según se presenta en el cuadro 3, que resume el levantamiento de información realizado por el ILPES para este estudio. Para facilitar la comprensión, los tipos de sistemas se agruparon en 3 categorías, considerando su claridad, el ordenamiento jurídico y el grado de utilización de las TICs como herramienta optimizadora de la gestión.

4 En el caso de los países de la OECD se estima que el gasto realizado a través de compras públicas equivale a un

25% del PIB.

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Cuadro 3 SISTEMAS DE COMPRAS PÚBLICAS EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Tipo Unidad de gestión de los recursos humanos

Presencia de una plataforma virtual de soporte

Adjudicación de las convocatorias

Países

Incipiente En este tipo la institucionalidad de las compras públicas descansa en un Ministerio del Gobierno, o en una unidad menor dentro de éste que se encarga de la provisión de bienes y servicios públicos con funciones más o menos definidas.

Existe escasa o nula presencia de soporte web. Los pocos intentos se remiten a sitios web informativos.

No existe claridad de cómo se realiza la adjudicación ya que ni el ordenamiento jurídico ni los sitios web presentan claridad en el funcionamiento del sistema.

Antigua y Barbuda Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Haití Jamaica Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Lucía Suriname Trinidad y Tabago Uruguay Venezuela (República Bolivariana de)

En desarrollo Estos sistemas encomiendan sus compras públicas a unidades definidas dentro de marcos ministeriales, o en su defecto, en organismos autónomos definidos en donde recae la función de las compras gubernamentales.

Existen sitios web informativos que dan cuenta del funcionamiento y alcance del sistema. El sistema cuenta con un registro de proveedores y además es posible tener acceso a las convocatorias que desde allí emanan, pero no existe una plataforma que las gestione.

Las convocatorias se adjudican de forma presencial, el sitio web es solamente un punto de encuentro entre proveedores y el Gobierno

Bolivia (Estado Plurinacional de) (“Sistema de Contrataciones Estatales” – SICOES) Guyana Nicaragua (“Nicaragua Compra”) Paraguay

Avanzado En estos sistemas la función de compras públicas recae en una unidad dentro de un Ministerio, o en un organismo autónomo, con competencias claras y definidas.

Estos sistemas cuentas con plataformas virtuales de adjudicación de licitaciones y contratos públicos que se configuran como una herramienta de gestión y soporte del sistema de compras públicas.

Las convocatorias se adjudican de forma virtual a través del portal o plataforma que dispone la unidad de compras gubernamentales.

Argentina (“Argentina Compra”) Brasil (“ComprasNet”) Chile (“ChileCompra”) Colombia (“Colombia Compra Eficiente”) Costa Rica (“CompraRed”) Ecuador El Salvador (“CompraSal”) Guatemala (“Guatecompras”) Honduras (“HonduCompras”) México (“CompraNet”) Panamá (“PanamaCompra”) Perú (Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado - SEACE) República Dominicana (“ComprasDominicana”)

Fuente: Elaboración propia en base a: Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG), www.ricg.org; Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, www.clad.org; Sitios webs de Gobierno.

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Los países que poseen sistemas de compras públicas relativamente más acabados disponen usualmente de una plataforma virtual para las compras, licitaciones o contratos públicos. La mayoría de éstos dependen de una unidad dentro del Ministerio de Hacienda respectivo y basan su actuar en principios como los de transparencia, publicidad, eficiencia y eficacia en la gestión. Sus alcances varían, pero agrupan al sector del gobierno general, excluyendo en algunos casos a las empresas públicas y a los Poderes Ejecutivo y Judicial —así como órganos autónomos e independientes. Tales esfuerzos se enmarcan en procesos de modernización del Estado más o menos consolidados. Si bien varios países cuentan con sistemas de compras públicas modernos, con el uso de tecnología y TICs especialmente desarrolladas, y otros países se encuentran implementando distintos tipos de sistemas, se estima necesario profundizar los avances, especialmente en los que muestran los menores progresos. Estos sistemas deben asegurar la transparencia, es decir, no solo ser un instrumento que facilite los procesos de compra y venta, sino que también genere y disponga de información hacia la ciudadanía que demuestre el correcto funcionamiento de los procesos. d) Recursos tecnológicos La utilización de las TICs en la gestión pública constituye un pilar fundamental para la modernización y eficacia del Estado. La adopción del Gobierno Electrónico como herramienta hacia la modernización y buen gobierno, a través de la oferta integrada de información y servicios en línea para la ciudadanía y el fortalecimiento de los elementos participativos, ha permitido contar con una administración pública más transparente, eficaz y democrática, adaptando sus servicios a las necesidades de los ciudadanos y del sector privado, fortaleciendo las relaciones con éstos. La región ha sido activa en el diseño y lanzamiento de estrategias digitales. De una muestra de 23 países, en 21 se desarrollaron agendas digitales a partir de 2005. Actualmente, 15 de ellos cuentan con agendas digitales vigentes. Desde 2010, varios desarrollaron o están en proceso de elaboración de nuevas agendas (Argentina, Barbados, el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Uruguay, Ecuador, Colombia, México, Panamá y Paraguay). Las agendas digitales recientes han incorporado progresivamente nuevas áreas de intervención, aumentando su complejidad e integralidad. En la muestra de seis países del gráfico 2, el énfasis de las políticas se concentra en el desarrollo de la infraestructura y acceso. Las estrategias de e-educación y e-gobierno son el tipo más común y más desarrollado de estrategias sectoriales, siguiéndoles en importancia iniciativas para el desarrollo de la industria TIC. En otros campos de aplicación, como e-salud, justicia y ambiente, las iniciativas son menos frecuentes y no siempre están vinculadas a una estrategia nacional para el sector. El índice de desarrollo del gobierno electrónico de las Naciones Unidas, es un indicador compuesto que mide la predisposición y la capacidad de las administraciones nacionales para utilizar las tecnologías de la información y de las comunicaciones en la prestación de los servicios públicos. El Estudio de las Naciones Unidas sobre el gobierno electrónico, 2012 (véase el gráfico 3), demostró que todas las subregiones (Caribe, Centroamérica, América del norte y América del Sur), mejoraron el desempeño de este indicador en los últimos dos años, lo que contribuyó a aumentar el promedio regional en un 12%, aproximadamente. La mayoría de los países también se posicionaron entre los primeros sesenta lugares de las clasificaciones mundiales.

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Gráfico 2 TEMAS EN LAS AGENDAS DIGITALES DE SEIS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las agendas digitales de Argentina,

Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay

Gráfico 3 ÍNDICE DE DESARROLLO DE GOBIERNO ELECTRÓNICO (IDGE)

A NIVEL REGIONAL DE LAS AMÉRICAS Fuente: Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico, 2012 De especial interés desde el punto de vista de los servicios que el sector público provee a sus ciudadanos es en el subíndice de servicios en línea (véase el gráfico 4). Los resultados muestran que todos los países han progresado. Los del Caribe tuvieron un promedio de 0,38, Centroamérica un promedio de 0,39 mientras que Sudamérica alcanzó un promedio de 0,53, siendo éste superior al promedio mundial de 0,43.

6

6

6

6

5

5

4

4

3

2

2

0 1 2 3 4 5 6 7

Infraestructura y acceso

Creación de capacidades

e-Gobierno

e-Educación

Entorno habilitador

Desarrollo de contenidos

e-Negocios

Desarrollo de la industria TIC

e-Salud

Justicia

e-Ambiente

0,4406

0,4869

0,8479

0,4295

0,4454

0,4882

0,5507

0,8559

0,4895

0,5133

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Promedio mundial

América del Sur

América del Norte

Centroamérica

El Caribe

20122010

13

Gráfico 4 SUBÍNDICE DE SERVICIOS EN LÍNEA. RESUMEN REGIONAL

Fuente: Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico, 2012 La implementación plena de un gobierno electrónico requiere la reestructuración de múltiples procesos, innovación en los servicios, utilización de nuevas tecnologías, etc. Se trata en diversas oportunidades de rupturas en el quehacer clásico de la burocracia, que a su vez implica una fuerte voluntad y apoyo políticos en las esferas de decisión, diálogo con trabajadores y asociaciones sindicales ante el temor por posibles pérdidas de fuentes de empleo, y la necesidad de una reingeniería de cuadros en todos los niveles de la administración pública. Por tanto, será necesaria una estrategia de procesos paulatinos, sensibilizar y hacer partícipe a los actores involucrados y establecer un vínculo estrecho con el sector privado en todo el proceso de implementación, es decir, desde la visión y el proceso de planificación, hasta su implementación, monitoreo y evaluación. El mejoramiento de la calidad de los servicios públicos o hacer más eficientes las operaciones gubernamentales son sólo pasos intermedios, pues los objetivos más importantes del gobierno electrónico se vinculan con lograr políticas públicas y programas gubernamentales eficientes, que entreguen buenos resultados basados en indicadores de gestión acorde a los objetivos estratégicos de cada institución, fortaleciendo los modelos que privilegien los resultados y prioricen la transparencia. Las bondades del gobierno electrónico son evidentes, pero su realización supone al mismo tiempo uno de los mayores retos, pues requiere buenos sistemas de gestión, de integración de sistemas multisectoriales, transversales y sinérgicos para lograr la ejecución, monitoreo y evaluación de los procesos de cumplimiento de programas, proyectos y políticas públicas.

0,53

0,47

0,37

0,40

0,41

0,67

0,75

0,84

0,50

0,31

0,29

0,46

0,67

0,46

0,35

0,25

0,09

0,38

0,31

0,730,31

0,46

0,46

0,52

0,54

0,18

0,35

0,31

0,16

0,48

0,55

0,48

0,12

0,41

0,23

0,20

0,16

0,30

0,37

0,61

0,71

0,30

0,24

0,05

0,32

0,43

0,19

0,31

0,18

0,02

0,30

0,23

0,440,25

0,28

0,26

0,41

0,37

0,10

0,11

0,13

0,02

0,34

0,48

0,30

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00

Antigua y Barbuda

Argentina

Bahamas

Barbados

Belice

Bolivia (Est. Plur. de)

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Cuba

Dominica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Granada

Guyana

Haití

Honduras

Jamaica

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Rep. Dominicana

Saint Kitts y Nevis

Santa Lucía

San Vicente y las Granadinas

Suriname

Trinidad y Tabago

Uruguay

Venezuela (Rep.Bol. de)

2012 2010

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2. Procesos: planificación, presupuesto, ejecución, seguimiento y evaluación, rendición de cuentas

a) La planificación en América Latina y el Caribe Desde la experiencia de trabajo de asistencia técnica y capacitación que el ILPES viene desarrollando en los últimos años, así como de los resultados del proceso de Diálogos Ministeriales de Planificación, adelantados durante el 2013, se constata una revalorización de la planificación y de la relevancia que adquieren los Planes Nacionales de Desarrollo y/o Lineamientos Estratégicos a nivel gubernamental, como herramientas para dar coherencia al proceso de planificación para el desarrollo, buscando una mayor efectividad de las políticas públicas. En América Latina y El Caribe la institucionalidad, contenidos, metodologías y horizonte de la planificación gubernamental es muy variada, así como los instrumentos que conviven junto a los planes, como por ejemplo marcos de gasto plurianual, sistemas de monitoreo y evaluación y mecanismos de rendición de cuentas. Los países se focalizan más estratégicamente en la definición de sus prioridades de política y buscan mejorar la articulación entre el Plan y el Presupuesto, implementar sistemas de seguimiento y evaluación de los resultados que generen indicadores más inteligentes y útiles para la toma de decisiones y la rendición de cuentas. Sin embargo, a pesar de estos avances, el análisis de la planificación estratégica gubernamental que se expresa en estos instrumentos abre muchas preguntas respecto de su contribución al logro de una mayor calidad de las políticas públicas. En la caracterización de los planes o lineamientos gubernamentales, existe una gran variedad de situaciones que van desde aquellos países que por Constitución establecen la obligatoriedad de definir un Plan Nacional de Desarrollo, como Costa Rica, Colombia, Honduras, Ecuador, México a otros como Chile, Argentina, Uruguay, en que el instrumento preferente de articulación de prioridades pareciera ser el propio presupuesto. Son también diversas las formas como los países definen sus prioridades gubernamentales y se sirven de instrumentos para establecer sus planes de largo y mediano plazo. Si bien en la mayoría de los casos existe un “Plan Nacional de Desarrollo”, también observamos documentos menos formales y que son expresión de la agenda o programa de gobierno, estructurada en ejes prioritarios o lineamientos estratégicos. Existen las Visiones-Estrategias o Planes de Largo Plazo, que van más allá de un período de gobierno y que en su mayoría son marcos orientadores con mayor o menor grado de formalidad para articular a partir de éstos planes nacionales, sectoriales, territoriales. En casi todos los países de la región, las entidades rectoras de estos planes están organizacionalmente separadas en dos Ministerios, el de Planificación y el de Hacienda. En la mayoría de los países con sistemas de planificación “centralizados” o con mandato constitucional se establece que el Plan es obligatorio, se define además una vinculación con el presupuesto en términos normativos muy estrictos, que no necesariamente se cumplen, y se establecen normativas para la definición de los planes sectoriales, territoriales, institucionales ajustados a los lineamientos que define el plan a nivel nacional. (véase Shack, 2008) Algunos países recientemente han creado y/o actualizado leyes de planificación y presupuesto bastante estructurados y con esquemas claros de vinculación con otros instrumentos presupuestarios y de rendición de cuentas (México, República Dominicana, Ecuador). En estos casos la existencia de un Plan

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es un mandato imperativo que demanda un conjunto de esfuerzos políticos —administrativos. En muchos casos se destina gran cantidad de recursos institucionales para instalar la planificación en lugar preferente en los ministerios, secretarías, gabinetes, etc. En la mayor parte de los planes nacionales analizados se observa un discurso que plantea un cambio de paradigma que cuestiona la efectividad de las políticas antes aplicadas, se propicia una gestión orientada a los resultados y vinculada al presupuesto y se critican las soluciones cortoplacistas. Asimismo se promulga el involucramiento de la sociedad civil y de diversos actores en la realización de los planes. Entre las principales críticas de los diagnósticos contenidos en los planes están la incapacidad de los gobiernos para solucionar la pobreza de manera sostenida, la falta de competitividad para insertarse en la economía global, los problemas de seguridad ciudadana y la falta de credibilidad de la población. Se reconoce que las fortalezas generadas en el manejo de la política fiscal y macroeconómica (menor inflación, crecimiento en el empleo, etc.) no son suficientes y hay consenso que es necesario dar un salto hacia un desarrollo y /o solucionar problemas graves que afectan a su población. Asimismo, se reconoce que se requiere una planificación estratégica gubernamental que reconozca estos escenarios complejos. La gran mayoría de los países sitúa a la planificación de largo plazo y a estos instrumentos como herramientas que apoyen el logro de las aspiraciones o al menos ordenen de alguna manera las prioridades en materia social, económica, y ambiental. También se aspira a fortalecer la planificación estratégica gubernamental, es decir ya no basta con una planificación normativa, sino que se requiere la búsqueda de instrumentos que permitan análisis situacionales, de entorno, actores, etc. Aun cuando no hay grandes definiciones prospectivas, ni elementos que hagan pensar que se está pensando el largo plazo de manera sistemática, la revisión documental menciona tímidamente el uso de técnicas prospectivas y/o participativas. En la mayor parte de los planes no se muestra el financiamiento de los proyectos prioritarios que aparecen vinculados a las metas comprometidas en el Plan. No obstante en varios países se establecen los montos de inversión pública en programas y proyectos prioritarios. Si bien cada Plan tiene su particularidad, nivel de desagregación de contenidos, énfasis, etc. lo que se puede rescatar son los grandes temas comunes en los cuales se comprometen con metas concretas. Se destaca entonces los siguientes Ejes, y Prioridades Temáticas más frecuentes:

• En la dimensión de los objetivos globales, en los planes de la mayor parte de los países estudiados se incluyen metas cuantitativas sobre crecimiento económico, PIB per cápita y empleo. Asimismo se incluyen metas relativas a mejoramiento de los niveles de competitividad, y, en algunos, sobre distribución del ingreso y reducción de la pobreza y la indigencia.

• Los objetivos generales de los planes crecientemente relevan la importancia del territorio. Se busca la reducción de las desigualdades territoriales, y se promueven políticas de desarrollo subnacional desde lo nacional, aunque no siempre vinculadas con los planes y programas que emanan de la esfera subnacional.

• En algunos de los planes más recientes (Ecuador, Honduras, Guatemala, 2013), se puntualiza la importancia de la pertenencia a la región latinoamericana-caribeña. Se percibe un esfuerzo por articular, confrontar y hacer dialogar a la planificación nacional y subnacional con la regional, con la idea de generar una visión compartida de todo el hemisferio, que se

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retroalimente con la de las naciones y que pueda servir de vehículo y expresión de la cooperación y la integración regional.

• Muchos planes incluyen metas precisas de recaudación fiscal, lo que implica impulsar políticas y fortalecer la administración tributaria. Para materializar estos resultados, es además requerimiento reformar y fortalecer las Instituciones, de manera a viabilizar los contenidos de las propuestas, en lo cual, por cierto, los procesos de negociación hacia acuerdos y pactos fiscales son de gran ayuda.

• Una novedad de los planes de desarrollo es la fijación de metas de nivel y de composición de los ingresos tributarios. Por ejemplo, Perú proyecta al 2021 aumentar la presión tributaria a 20 puntos del PIB, en Ecuador, se señalan las siguientes metas: aumentar a 15 puntos del PIB la presión tributaria al 2013; alcanzar al menos una participación del 50% de los impuestos directos en el total de impuestos al 2013; aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del impuesto la renta de personas naturales en el 2012; aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del impuesto a la renta de personas naturales al 2013 y el Plan Brasil 2022, en el Eje Economía/Hacienda, se propone como Meta ”Lograr una tributación menos regresiva”.

• Todos los Planes consultados tienen como parte de sus prioridades, ya sea en ejes estratégicos, objetivos o líneas de acción, metas relacionadas con “derrotar o erradicar la pobreza”. En algunos países se distingue la pobreza de la extrema pobreza o indigencia, y en algunos países se proponen objetivos relacionados con disminuir la pobreza rural (El Salvador y República Dominicana). En su nuevo Plan del Buen Vivir, Ecuador destaca la erradicación de la pobreza extrema como uno de sus grandes objetivos.

• En los planes están muy presentes los indicadores y metas que expresan la necesidad de avanzar en una mejor distribución del ingreso. Cinco países se comprometen a mejorar sustancialmente sus Índices de Gini (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, República Dominicana), y Guatemala, tiene como meta incrementar su Indicador de Desarrollo Humano.

• Gran parte de las metas relacionadas con Infraestructura pública se relaciona con la necesidad de mejorar los servicios básicos y otros “activos sociales” (ver Plan de Bolivia), como acceso al agua potable y saneamiento, recolección y tratamiento de residuos sólidos, dotación de energía eléctrica, entre otros. En los casos de Colombia, Ecuador y en el reciente Plan de Costa Rica se establece un componente de identificación de los proyectos de inversiones para los años que contempla el Plan. Colombia también establece un plan plurianual de presupuesto de inversión.

• Del total de los países analizados gran parte también comprometen metas relacionadas con seguridad ciudadana, entre las más frecuentes se encuentran la disminución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes.

• Llama la atención que las estrategias para enfrentar estas prioridades de política se enmarcan en una dimensión sectorial (abarcando a los Ministerios de Seguridad, del Interior, Policía, Poder Judicial, etc.), pero las metas comprometidas en general son asumidas individualmente por una sola institución o programa.

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• Se revaloriza el papel del Estado y de la administración pública, dentro de los ejes o áreas prioritarias. En la totalidad de los planes está presente el tema del Estado y de la planificación, reforzando la idea de construir capacidades institucionales que permitan la implementación de políticas públicas integradas y consistentes. La administración pública, a través del conjunto de sus organizaciones, recursos humanos y arreglos institucionales, constituye el eje para operacionalizar los objetivos estratégicos delineados en los planes de desarrollo. Así, un pre-requisito de la planificación para el desarrollo es la planificación del propio sector público.

b) Los procesos presupuestarios en América Latina y el Caribe La gestión financiera pública (GFP) se refiere a las diferentes dimensiones de la gestión del presupuesto público, específicamente a los tres instrumentos que forman parte de ella: el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP); el Presupuesto por Programas (PPP), y los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF). Todos estos elementos presentan importantes avances en los últimos 20 años en la región. El Marco de Gasto de Mediano Plazo, busca priorizar, formular y ejecutar los recursos y gastos bajo una perspectiva de mediano plazo, colaborando a mantener la solvencia fiscal, así como una asignación eficaz de los recursos. En el año 2013, a lo menos 13 países cuentan con Marcos de Mediano Plazo bajo la forma de Marco Fiscal de Mediano Plazo ––Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, México, Honduras, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela–– mientras que países como Argentina, Brasil, Colombia y Perú muestran avances hacia la implementación de MGMP. Una implementación efectiva de un MGMP implica por una parte, una estrecha relación con las reglas de solvencia fiscal, lo que en la región se logra con avances incipientes, especialmente en los casos de Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Por otra parte, también es necesario lograr una eficaz integración del MGMP con el ciclo presupuestario anual, encontrándose los avances más consolidados en Argentina, Brasil, Colombia y Perú.

Cuadro 4 ESTADO DE SITUACIÓN DE MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO

EN PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

País

Marco de gasto de mediano plazo Marco presupuesto de mediano plazo Marco fiscal de mediano plazo

Pro

yecc

ion

es P

IB

Pro

yecc

ion

es

de

infl

ació

n

Pro

yecc

ion

es d

e ga

sto

agre

gado

Pro

yecc

ion

es d

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gres

o ag

rega

do

Pro

yecc

ion

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e ga

sto

por

Un

idad

A

dm

inis

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iva

Pro

yecc

ion

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e G

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por

F

un

ción

Pro

yecc

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ingr

esos

d

esag

rega

das

Pro

yecc

ion

es d

e G

asto

por

P

rogr

ama

Pro

yecc

ion

es d

e R

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ltad

os

Argentina Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Brasil Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Colombia Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No Chile Sí Sí Sí Sí No No Sí No No El Salvador Sí Sí Sí Sí No No No No No México Sí Sí Sí Sí No No Sí No No Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí República Dominicana No No No No No No No No No

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Filc y Scartascini (2010).

18

En relación al presupuesto por programas (PPP) se observa que muchos países cuentan con una estructura por programas que se aplica en forma universal sobre el presupuesto. A pesar de esta generalizada utilización de los presupuestos por programas, sus potenciales beneficios aún no se concretan, debido a las debilidades existentes, tanto en la implementación de sistemas de evaluación y control de gestión presupuestaria, que incorporen información de desempeño al ciclo presupuestario, o debido a las debilidades presentes en la integración de la información de desempeño y de las evaluaciones al ciclo presupuestario. Las tecnologías de la información y comunicación (TICs) constituyen uno de los instrumentos centrales para generar información financiera sobre el desempeño del sector público. En especial los sistemas de información que procesan, almacenan y exponen información sobre la gestión de las finanzas públicas, los cuales habitualmente se denominan Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF). Este concepto hace referencia al uso de TICs en la gestión financiera con el fin de apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades fiduciarias y la mejora del desempeño de las agencias públicas, así como la preparación de los estados y reportes financiero contables del sector público. En la década de los años setenta comenzaron a introducirse en la región las primeras reformas de los sistemas de administración financiera (por ejemplo, en Brasil y Ecuador). Sin embargo, fue a partir de los años noventa cuando se impulsó con intensidad un proceso orientado a lograr una mayor integración de los subsistemas de administración financiera, particularmente en Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. Este proceso continuo extendiéndose durante la década del dos mil a países como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y República Dominicana. Ello fue posible gracias al gran impulso que recibieron tanto los desarrollos conceptuales y metodológicos como el avance de la tecnología, en especial los avances en la industria del software y del hardware, y en el uso masivo de internet. A pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una política fiscal responsable y para el mejoramiento de la calidad de gasto público, su nivel de desarrollo en la región es dispar. Es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la región. La primera tuvo como principal objetivo generar información sobre la ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los balances contables de la administración pública. En este enfoque el subsistema de tesorería tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas, con el liderazgo de la Tesorería General de los Ministerios de Hacienda. Una segunda generación de los SIAF, impulsada en los países desarrollados a partir de mediados de los noventa, presenta una visión más integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular, el Subsistema de Presupuesto cobra mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. A su vez, en ciertos casos se incorpora información sobre indicadores físicos asociados a la ejecución financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las TICs, cabe señalar que los avances en materia de software, las capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de datos y la introducción masiva de internet brindan un mejor soporte tecnológico al sistema. En esta segunda generación de SIAF las Secretarias de Hacienda y Direcciones de Presupuesto asumen el liderazgo. La tercera generación de SIAF se encuentra en desarrollo incipiente; además de fortalecer aspectos desarrollados en las generaciones anteriores, busca potenciar la interoperación del SIAF con otros sistemas clave para la gestión de los recursos públicos, como son los sistemas de compras y contrataciones, recursos humanos, los sistemas nacionales de inversión pública, o los sistemas propios del negocio de instituciones particulares. Por otro lado, la tercera generación de SIAF busca incorporar

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instrumentos de control de gestión y evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector público. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda y Direcciones de Presupuesto continúan liderando estos procesos, pero con un mayor participación de las áreas de planificación y evaluación de la gestión.

Diagrama 2 EVOLUCIÓN DE LOS SIAF EN AMÉRICA LATINA

Fuente: Farías y Pimenta (2012) Así, considerando estas tres “generaciones” de SIAF en América Latina, es posible clasificar, a modo de ejemplo, a un grupo de países de la región en tres grupos. El primer grupo, conformado por Uruguay, México y Brasil, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Paraguay, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana y Colombia opera con sistemas SIAF de segunda generación (SIAF 1.0), mientras que Chile desarrolló y se encuentra implementando un sistema SIAF 2.0, proceso que iniciaron Argentina y Perú. En resumen la región muestra avances relevantes en instrumentos claves de la gestión presupuestaria, que forman parte de la gestión financiera pública, como es el caso del Marco de Gasto de Mediano Plazo, el Presupuesto por Programas y los Sistemas Integrados de Administración Financiera. Sin embargo, para consolidar estos avances es necesario fortalecer el apoyo y compromiso institucional de las altas autoridades económicas y políticas de cada país, junto a la definición de roles y procedimientos que promuevan su implementación efectiva con el fin de fortalecer la solvencia fiscal, la eficaz asignación de los recursos y la provisión eficiente de los bienes y servicios públicos, considerando las persistentes desigualdades sociales presentes en la región. c) La ejecución de la política pública Las políticas públicas se implementan a través de la ejecución de proyectos de inversión, el desarrollo de programas públicos y la prestación de servicios públicos; estas acciones se ejecutan mediante modelos o sistemas de gestión pública, cuyas características en la región se presentan a continuación.

1986 1991 2009

1989 2003 2010

Argentina SIDIFSistema multicapas

Brasil SIAFI

Bolivia (Est. Plur. de) SIGMA

BrasilSistema de

presupuesto en open source

Chile SIGFEDesarrollo BPM/SOA

Guatemala SIAFPlataforma Web

20

Proyectos de Inversión El principal modelo de gestión de los proyectos de inversión son los Sistemas Nacionales de Inversión Pública (SNIP), los cuales se han venido implementando y fortaleciendo en la mayoría de los países de la región a contar de la década de 1980, con cobertura y resultados variables. Los resultados de un estudio con una muestra de SNIP5, mostraron un escaso avance en la definición de planes nacionales de inversiones y planes asociados a presupuestos plurianuales, ya que sólo tres países que cuentan con este tipo de planes (Argentina, Honduras y Panamá). Asimismo, la presentación de programas de inversión (grupos de proyectos) es incipiente, con algunas iniciativas en Argentina, Chile y Paraguay (véase el cuadro 5). Por su parte, el uso de sistemas informáticos en la operación de los SNIP es generalizado, existiendo en prácticamente todos los casos acceso vía web al “Banco de Proyectos”. También existen en la mayoría de los países miembros de la Red SNIP subsistemas de seguimiento de los proyectos, pero éste se limita a aspectos físico-financieros.

Cuadro 5 CARACTERIZACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIÓN PÚBLICA

PAÍSES SELECCIONADOS

Elemento SNIP Argentina Chile Guatemala Honduras Panamá Paraguay

El país tiene un Plan Nacional de Inversiones u otro instrumento de planificación de inversión

Sí No No Sí Sí No

El Plan Nacional de Inversiones o similar cuenta con marco presupuestario

Sí N/A No Sí Sí N/A

Los proyectos de inversión a nivel de gobierno central responden al Plan Nacional de Inversiones o similar.

Sí N/A No Sí Sí N/A

Los proyectos de inversión a nivel subnacional responden al Plan Nacional de Inversiones o similar.

No N/A No No Sí N/A

Existe presentación y evaluación de proyectos en forma asociada (grupo de proyectos)

Sí Sí No No No Sí

Existe un sistema informático que sostenga el sistema (Banco de Proyectos)

Sí Sí Sí Sí SÍ Sí

Existe un sistema formal de seguimiento físico/financiero de los proyectos.

Sí Sí Sí SÍ SÍ Sí

Existe participación ciudadana/privada en la formulación y/o presentación de los proyectos

Sí Sí No Sí No Sí

Existe un mecanismos de transparencia a la ciudadana/ privados respecto a los proyectos

Sí Sí Sí Sí No Sí

Existe apertura de datos del SNIP Sí Sí Sí Sí No Sí

Existe un sistema de evaluación ex–post de los proyectos

No Sí No No No No

Posee el SNIP Metodologías sectoriales de evaluación socioeconómica de proyectos.

No Sí Sí Sí Sí

Fuente: Elaboración propia e base a encuesta a directores de SNIP. 2013.

Nota: N/A: No Aplica.

5 Resultados de la Encuesta a los países participantes del Tercer Seminario de la Red de Sistemas de Inversión

Pública de América Latina y el Caribe, realizado en Santa Cruz de la Sierra en mayo del 2013.

21

La participación ciudadana en la gestión de los proyectos de inversión admite una gran variabilidad respecto a las exigencias y formas de participación. Así, por ejemplo, en Panamá y Guatemala no se contempla este aspecto, mientras que en Honduras la metodología de formulación y evaluación de proyectos incluye el módulo de análisis de involucrados, que permite que los programas y proyectos formulados reflejen las necesidades de inversión de la población y su participación. En general la transparencia en la gestión de los proyectos de inversión se ha centrado en el acceso público a los Bancos de Proyectos disponibles en el portal web respectivo, y salvo en Panamá, en el resto de los países consultados toda la información correspondiente al SNIP se encuentra a nivel de proyecto. La práctica de diseño y aplicación de metodologías de evaluación ex ante no es homogénea en la región. Algunos países cuentan solo con una metodología general de preparación y evaluación socio-económica de proyectos, mientras que otros han desarrollado metodologías específicas para distintas tipologías de proyecto. En resumen, si bien existen avances en los sistemas de evaluación y monitoreo de proyectos de inversión pública en los países estudiados, aún existen importantes desafíos como: mejorar las capacidades de los equipos técnicos; modernizar los sistemas de información; fortalecer la transparencia; consolidar y mejorar la evaluación socio-económica de proyectos; integrar los proyectos en planes de inversión de mediano plazo; incorporar los costos de mantenimiento y gastos de operación de los proyectos en marcos de gasto de mediano plazo o presupuestos plurianuales; mejorar los sistemas de seguimiento físico–financiero; institucionalizar la evaluación ex post, e integrar los programas públicos a los SNIP. Ejecución Programas Públicos Los programas públicos son instrumentos con los cuales los Estados materializan las políticas públicas. Concretamente se usan para entregar bienes y servicios, que pueden ser de naturaleza pública o esencial, como también bienes y servicios privados necesarios de proveer para el logro de algún objetivo que solucione un problema específico de una población y que, por tanto, generan valor público. Según la naturaleza del programa público, existen diferentes formas de proveer o ejecutar estos programas en los diferentes países, e incluso dentro de un mismo país. Es posible encontrarse con la prestación o entrega directa del bien o servicio; mediante la entrega de incentivos al sector privado para que éste los provea; mediante la acción de organismos no gubernamentales, de gobiernos locales, etc. Para obtener los resultados e impactos deseados de los programas públicos, además de una eficaz y eficiente gestión, es necesario un buen diseño de los programas. Esto es, que exista un correcto diagnóstico de la situación a resolver y una adecuación de la solución propuesta a la necesidad. Este buen diseño sumado a una buena gestión, cualquiera sea el modelo a seguir, permitirá lograr un producto que finalmente solucione un problema y aporte a la función del Estado como garante del bien común y el desarrollo de los distintos sectores que lo conforman. Según lo anterior, no es posible generalizar, categorizar ni evaluar a los países según el modelo de gestión de sus programas públicos, pues son muy variables. Tampoco hay un parámetro posible de identificar como modelo, pues para dilucidar si existe o no una buena gestión pública, es necesario un análisis de cada programa, considerando las características de su población objetivo, los objetivos esperados, los bienes y servicios entregados y los resultados obtenidos, analizando si el modelo de gestión se adecúa al diseño del programa y si éste se implementa en pos de facilitar el logro del desempeño deseado.

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Debido a la gran variedad de formas de gestión de los programas públicos y a la inexistencia de modelos “óptimos” posibles de recomendar, adquiere importancia la existencia de sistemas de seguimiento y evaluación de los programas públicos, que consideren la evaluación de los resultados del programa, en línea con su gestión, y que permitan así valorar el modelo de ejecución utilizado en la entrega de los bienes o servicios y brinden lecciones que permitan, si es necesario, modificar el modelo en busca de mejores resultados. En función de lo anterior, el desafío es realizar un monitoreo y evaluación de los modelos de gestión implementados para cada programa o grupo de programas públicos. Este monitoreo y evaluación debe considerar aspectos clave como la estructura organizacional o funcional, el apoyo de recursos humanos; los mecanismos de coordinación, asignación y transparencia de recursos; los procesos de producción de cada uno de los bienes y/o servicios que entrega en programa, con sus mecanismos, controles, insumos, productos, responsables y ejecutores, cada uno considerando las particularidades del programa y del país. Provisión Servicios Públicos Una de las principales formas que tienen los Estados para el suministro de bienes públicos esenciales es la ejecución de servicios públicos. Mediante éstos se entregan servicios básicos como la educación y la salud y otras prestaciones del Estado para el bienestar ciudadano, como el mantenimiento de la ley y el orden, la defensa, la protección de los derechos de propiedad intelectual, el fomento productivo, esparcimiento, sistemas para proteger a las personas de contingencias como el desempleo, la enfermedad, la pobreza durante la vejez, entre otros. En los países existe gran heterogeneidad en el ejercicio de estas funciones, respecto a la forma de producir y entregar estos bienes; existen muy variados mecanismos, como son la prestación directa del servicio, la regulación o incentivos para que el sector privado los entregue, mecanismos mixtos de provisión, etc. Estos mecanismos han sido influidos por el desarrollo de una economía de mercado y el proceso de globalización, lo que, sumado a las restricciones fiscales y a las mutaciones sociales, han generado diversos procesos de transformación de los Estados. El cuadro 6 presenta una clasificación del tipo de instituciones, nivel de gobierno y de su tipo de provisión y propiedad, según la metodología de Government at a Glance (OECD)6. En el cuadro se aprecia la existencia de distintos modelos de provisión de los bienes y servicios públicos que son responsabilidad de los Estados. Incluso dentro de un mismo país existen diferencias según la naturaleza del servicio, el tamaño del Estado, sus capacidades, las visiones de las autoridades políticas, etc. No existe una receta referida a qué modelo de entrega de los servicios es el óptimo pues, cualquiera que sea, dependerá de la calidad de la gestión. Un Estado grande o pequeño no es sinónimo de mejores resultados; la respuesta no es más o menos Estado, sino mejor Estado, abocado a las tareas que desempeña con mayor calidad, a fin de generar confianza y promover el desarrollo socioeconómico de los países.

6 Véase http://www.oecd.org/gov/indicators/govataglance.

23

Cuadro 6 CARACTERIZACIÓN DE INSTITUCIONES Y LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

Nivel Gobierno general Corporaciones/Empresas Públicas

Instituciones que lo componen

Ministerios, defensa, subsectores funcionales (escuelas, hospitales públicos)

Seguridad Social

Instituciones privadas sin fines de lucro proveen de bienes públicos

Empresas privadas

Empresas públicas proveen de bienes y servicios públicos

Concesiones, monopolios legales

Tipo de provisión y propiedad

Instituciones con financiamiento y propiedad pública

Provisión de servicios públicos por privados, con financiamiento público

Provisión pública con propiedad pública

Provisión privada y propiedad privada de servicios públicos

Fuente: Resumido de Goverments at a Glance, p. 50. d) La inversión en infraestructura El crecimiento de las economías, y en particular de actividades asociadas a la exportación, sean productos agrícolas, manufacturas, materias primas o productos derivados de éstas, genera una mayor demanda por infraestructura. Se requieren más y mejores carreteras, puertos y aeropuertos, para atender en forma eficaz y eficiente las necesidades de los sectores exportadores. Pero también se requiere de un mayor suministro eléctrico y de agua, mejores comunicaciones y más y mejores servicios sociales en las zonas de rápido crecimiento (por ejemplo redes de atención de salud). Además, el desarrollo de esta infraestructura pública de apoyo al sector productivo debe ir acompañada de medidas que eviten, o al menos mitiguen, los impactos negativos que la provisión de esta infraestructura acarrea sobre el ambiente. Por ello también se requiere inversión en infraestructura verde, que facilite la protección y conservación de reservas y parques nacionales y del medio en general. La infraestructura económica de América Latina ha estado expuesta a un fuerte estrés a lo largo de las últimas décadas, especialmente por la volatilidad del crecimiento, la prociclidad de la inversión agregada, la inestabilidad de las políticas y por un continuo crecimiento de la demanda de obras de infraestructura7. El desajuste observado entre las evoluciones de la oferta y la demanda se agrega a la falta de integralidad de las políticas y algunos problemas institucionales y regulatorios. En las últimas tres décadas se observó una importante disminución en las inversiones destinadas a la provisión de infraestructura en varios países de América Latina8: del 4% del PIB registrado en el período 1980-1985, la inversión se redujo a un 2% entre 2007 y 2008. Esta dinámica tuvo diferentes comportamientos para la inversión pública y la privada. En el caso de la primera, en la parte inicial de los años ochenta los gobiernos mantuvieron elevados niveles de inversión en infraestructura, en torno al 3% del PIB, la mayor magnitud del período considerado. Esto ocurrió a pesar de los condicionamientos fiscales, las dificultades para el acceso al financiamiento externo y los procesos inflacionarios. Durante los años noventa el nuevo papel asignado al mercado y el 7 Numerosos estudios muestran que la inversión en infraestructura en la región está muy por debajo de la

requerida para superar brechas y asegurar un desarrollo sostenido. Véanse, por ejemplo Perrotti y Sánchez 2011, Lucioni 2009, Calderón y Servén 2004.

8 Los países considerados son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, México y Perú.

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consecuente cambio de rol del Estado llevaron a una contracción de la inversión pública en general, de la cual la destinada a infraestructura se vio particularmente afectada, pasando a representar el 0,8% del PBI hacia la segunda mitad de la década. Finalmente, los primeros años del nuevo siglo continuaron la tendencia descendente con una inversión en infraestructura del 0,6% del PIB, situación que se revirtió levemente en el último período conocido. La inversión privada en infraestructura tuvo un papel protagónico en los años noventa, principalmente asociado a las privatizaciones y otras operaciones de toma de control, fusiones y adquisiciones de empresas. Como resultado, la inversión privada alcanzó el 1,4% del PIB entre los 1996 y 2001, luego de representar 0,6% del PIB a comienzos de la década previa. Entre 2002 y 2006 la inversión privada registró una merma importante respecto al período previo, reduciendo su participación en el PIB al 0,9%. La situación se revirtió parcialmente en los últimos años: los datos correspondientes a 2007 y 2008 han sido alentadores exhibiendo una relación de inversión privada a PIB de 1,3%. En estos últimos años las inversiones destinadas a transporte registraron un importante dinamismo, incrementando su participación en el total de inversión privada en infraestructura. La caída de la inversión registrada en las últimas décadas provocó un distanciamiento entre los indicadores de infraestructura de América Latina y el Caribe respecto a otras regiones, como el sudeste asiático. Cabe entonces preguntarse, cuál sería el costo de realizar las inversiones necesarias para alcanzar los ratios de infraestructura que presentaron los países del Este de Asia en el año 2005 en un mediano plazo (año 2020). De acuerdo con estimaciones de la CEPAL9, los montos necesarios para el cierre de la brecha de infraestructura hacia el año 2020 respecto de los países seleccionados del Sudeste asiático ascenderían ––en promedio–– al 7,9% del PIB anual de la región. Este porcentaje tiene en cuenta los gastos asociados al mantenimiento. Los sectores que requerirían los mayores montos de inversión serían energía y transporte, mientras que los vinculados a agua y saneamiento utilizarían la menor proporción de recursos (véase el cuadro 7).

Cuadro 7 COSTOS PARA EL CIERRE DE BRECHA CON RESPECTO AL ESTE DE ASIA

(Costos promedio anuales)

Sector En millones de dólares de 2000 En porcentajes del PIB

Energía Eléctrica 102 578 3,1

Telecomunicaciones 44 011 1,4

Transporte Terrestre 104 735 3,2

Agua y Saneamiento 8 053 0,2

Total 259 378 7,9

Fuente: Perrotti y Sánchez (2011). La región invierte actualmente en torno al 2% de su PIB anual en infraestructura. Sin embargo, según el trabajo de Perrotti y Sánchez (2011), debería invertir un promedio anual de entre 5,2% y 7,9% del PIB regional, para dar una respuesta favorable a la escasez de infraestructura (estos montos incluyen gastos de mantenimiento, además de la expansión de la capacidad). Como resultado, estos valores indicarían una diferencia entre la inversión requerida y la concretada de entre los 100.000 y 140.000 millones de dólares para toda la región.

9 Véase Perrotti y Sánchez (2011).

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e) Los sistemas de seguimiento y evaluación En la región existen diferentes niveles de desarrollo de los sistemas de monitoreo y evaluación (MyE) de planes, programas y políticas públicas. En un primer grupo de países, su desarrollo es avanzado, con un uso permanente, un sistema institucionalizado, metodologías e instrumentos formalizados, y con uso de la información para la toma de decisiones técnicas y presupuestarias y de alto nivel. Entre estos países se encuentran Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y Uruguay. En otro grupo de países el sistema se está institucionalizando; se están elaborando los instrumentos y las metodologías, o se están comenzando a implementar; en un tercer grupo su uso es muy poco frecuente o claramente no existen sistemas de MyE institucionalizados (véase el gráfico 5). La revisión de las experiencias de América Latina y El Caribe indica que los gobiernos, con mayor o menor celeridad, han desarrollado sistemas de evaluación. En el año 2013 un 56% de los países de la región cuentan con sistemas de MyE formalizados legalmente, pero solo un 32% está en pleno funcionamiento, siendo los más adelantados Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

Gráfico 5 EXISTENCIA DE UNA UNIDAD DE EVALUACIÓN

Fuente: Elaboración propia a partir de datos recopilados en el estudio citado. El uso que le dan los países a los diferentes tipos y métodos de MyE varía considerablemente. Algunos se centran en los indicadores de desempeño de toda la cadena de resultados, es decir, comienzan por los insumos y pasando por los procesos y los productos, hasta culminar en resultados e impactos; este es el caso de Chile, Colombia y México, que muestran avances en la incorporación de un menú de evaluaciones que dan cuenta de manera más integral de la cadena de generación de valor público, incorporando también evaluaciones de impacto rigurosas y financiadas externamente al programa evaluado. El resto de los países está focalizado mayoritariamente en alguna de las partes de la cadena, con énfasis en las evaluaciones que miden los niveles de producción de los bienes y servicios provistos, sus costos y el desarrollo del cronograma de actividades. En éstos el acento sigue colocado en la eficiencia del gasto, donde el control financiero y presupuestario constituye la base de dicha evaluación.

Si tiene unidad de evaluación legal y funcionando

(32)

Tiene unidad de evaluación legal y no está funcionando

(24)

No tiene unidad de evaluación

(44)

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Los sistemas de MyE proveen insumos para la toma de decisiones presupuestarias y la rendición de cuentas y, en menor medida, para la gestión de los programas, la planificación y la formulación de programas o políticas. En este ámbito destacan Brasil, Colombia, Costa Rica y Chile, en los cuales el sistema de MyE es muy utilizado, prestando servicios para la toma de decisiones nacionales o sectoriales, la gestión de programas, la rendición de cuentas y la formulación y/o mejoramiento de programas o políticas públicas, tal como se aprecia en el cuadro 8. El uso de los indicadores de desempeño es el instrumento que ha tenido mayor difusión en América Latina y el Caribe. Se busca que los decisores claves consideren en forma sistemática los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y las políticas públicas a lo largo de todo el ciclo (formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y evaluación). Las experiencias más significativas en la región se han generado en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú y República Dominicana (Martner, 2008)10.

Cuadro 8 UTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN PROVISTA POR LOS SISTEMAS

DE MONITOREO Y EVALUACIÓN

País Toma de

decisiones presupuestarias

Planificación nacional o sectorial

Gestión de programas

Rendición de cuentas

Formulación y/o mejoramiento de programas

o políticas

Argentina X X X X

Brasil X X X X X

Bolivia (Estado Plurinacional de)

X X X

Colombia X X X X X

Costa Rica X X X X X

Chile X X X X X

Ecuador X X X

Guatemala X X X

Guyana X X

Honduras X

Jamaica X X X

México X X X X X

Nicaragua X X

Panamá X

Paraguay X X X

Perú X X X X

República Dominicana

X X X

Trinidad y Tabago X

Uruguay X X X

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del estudio antes citado.

10 R. Martner (ed). (2008:11). Planificar y Presupuestar en América Latina. Serie Seminarios y Conferencias, #51,

Santiago, Chile. ILPES /CEPAL enero.

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Aún existen numerosos desafíos para consolidar la práctica de monitoreo y evaluación, como un ejercicio para eficientar procesos y mejorar resultados, y menos como un instrumento de sanción o registro burocrático de aciertos y fallas de los proyectos de inversión pública. Se requiere, en primer lugar, lograr consenso y respaldo político para enfrentar con mayor fortaleza retos clave como la institucionalización de los sistemas y funciones de MyE; propiciar condiciones básicas para una correcta implementación y operación de los sistemas de MyE (incentivos, capacitación, agencias autónomas de evaluación, marco legal, etc.); mejorar deficiencias técnicas y administrativas de las evaluaciones (de políticas, de procesos, indicadores, etc.); y, finalmente, para que la evaluación tenga el impacto esperado, es necesario vincular el proceso de evaluación a la planeación y presupuestación. f) La rendición de cuentas La rendición de cuentas consiste en dar a conocer a la comunidad los resultados de la gestión de las instituciones públicas y sus programas, siendo un proceso indispensable para el ejercicio democrático y la legitimidad de la actividad de gobierno. En este sentido se complementa con los mecanismos de vigilancia, control social, monitoreo y evaluación. La práctica de rendir cuentas está comenzando en la región; su progreso es central para los acuerdos y pactos fiscales que permita a los gobiernos fortalecer las políticas públicas en pos del desarrollo con igualdad de los países. Una aproximación del avance de la rendición de cuentas y acceso a la información por parte de la ciudadanía en la región es a través de la Encuesta de Presupuesto Abierto que conduce el International Budget Partnership (IBP)11. Se trata de un estudio independiente, que compara la transparencia presupuestaria y rendición de cuentas. De los países que se incluyen en el gráfico 6, un 79% indica que la información entregada por sus sistemas de monitoreo y evaluación se utiliza para la toma de decisiones presupuestarias y la rendición de cuentas. Sin embargo, sólo un 32% de los países cuenta con información fiable que utiliza para tomar decisiones de alto nivel. Por lo general la rendición de cuentas se realiza bajo el “criterio administrativo” que se aboca a poner en conocimiento público los niveles de producción y cobertura de sus programas.

11 El Índice de Presupuesto Abierto asigna a cada país una calificación basada en el promedio de las respuestas a

las 91 preguntas relacionadas con la disponibilidad pública de información, reflejando la cantidad de información presupuestaria públicamente disponible en los ocho documentos presupuestarios que se consideran claves para un manejo transparente del presupuesto. Los ocho documentos son: i) Documento Preliminar; ii) Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo; iii) Presupuesto Promulgado; iv) Presupuesto Ciudadano; v) Informes Entregados durante el año; vi) Revisión de Mitad de Año; vii) Informe de Fin de Año; y viii) Informe de Auditoria. www.internationalbudget.org.

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Gráfico 6 ÍNDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO

Fuente: Open budget index, 2010, http://internationalbudget.org/what.we.do/open-budget-survey/rankings-key-findings/key-findings.

III. INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN EN EL SIGLO XXI

A. PROSPECTIVA PARA EL DESARROLLO Planificación y prospectiva son disciplinas complementarias. Se trata, igualmente, de instrumentos muy cercanos en cuanto a sus propósitos, métodos y motivaciones. Así como la prospectiva se nutre de la planificación, esta última considera la primera como una de sus funciones básicas (ILPES, 2001). Esta cercanía y entrelazamiento no deben, sin embargo, llevar a confusión. “La planeación y la prospectiva son primas hermanas. (…) Sin embargo, planeación y prospectiva difieren también en su propósito, en el plazo que las ocupa, en sus herramientas (aunque compartan algunas). La prospectiva pretende aclarar los objetivos que pueden y deben perseguirse, explorar caminos alternativos, especular y conjeturar sobre posibles cambios, evaluar las posibles consecuencias de nuestras acciones (o de no actuar); en otras palabras, abrir opciones posibles, probables o deseables para el futuro y reducir la probabilidad de que este nos sorprenda. La planeación pretende ordenar las actividades para alcanzar un fin, un objetivo dado; esto es, cerrar las opciones de futuro para que sólo el preferido se convierta en realidad. La acción, más que la especulación y la conjetura, es el ámbito de la planeación. A la prospectiva le interesa en particular el largo plazo; aquel que permite imaginar futuros radicalmente diferentes del presente, que le da espacio a la dinámica social para que se transforme en algo nuevo. A la planeación le interesan en general plazos más cortos; un tiempo acotado, cercano al presente, que permita operar en un espacio relativamente estable en el entorno” (Alonso, 2011: 4). En términos generales, la región y, más específicamente los gobiernos, han sido históricamente poco proclives a mirar hacia el largo plazo en sus estrategias de desarrollo y a incorporar la dinámica de la economía y la política internacional en dichas estrategias. El “cortoplacismo” que dominaba el quehacer de la política pública parece haber incidido en la ausencia de ejercicios de prospectiva impulsados por gobiernos en la mayoría de los países de la región. Esta situación parece estar cambiando

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en los últimos años, en que se percibe una preocupación mayor por el futuro de parte de gobiernos y sociedades (véase el cuadro 9), que se suma a la más o menos continua práctica de ejercicios prospectivos desde la academia. Es posible que en este mayor interés por el futuro desde lo público esté incidiendo la globalización de la economía internacional, la reflexión a raíz de la irrupción de la crisis financiera/económica mundial iniciada en 2008 y la preponderancia que ha ganado el cambio climático en la agenda mundial de desarrollo y en las nacionales en los últimos 6 años.

Cuadro 9 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. VISIONES NACIONALES DE DESARROLLO

EN EL LARGO PLAZO

“Bolivia: prospectiva económica y social 2000 2010” (PNUD, Cuaderno de Futuro 10, La Paz, 60 p.)

“Brasil 2022” (Presidencia de la República, Secretaría de Asuntos Estratégicos, 104 p.)

“Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile Económico del Futuro” (Ministerio de Economía, Chile Innova, 33 p.); “Agenda Chile País Desarrollado: Más Oportunidades y Mejores Empleos 2018” (Ministerio de Hacienda, 2010, 96 p.)

“2019 Visión Colombia II Centenario” (Resumen Ejecutivo, Presidencia de la República, DNP, 60 p.)

“Costa Rica Visión a Largo Plazo” (Mideplan, Junio 2012, 334 p.)

“Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025”

Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032

“República de Honduras. Visión de país 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022” (Presentación al Congreso, 2010, 152 p.)

“Visión 2030 Jamaica - Plan Nacional de Desarrollo”

“Visión 2030. El México que queremos” (Presidencia de la República, 2006)

“Plan Bicentenario. El Perú hacia el 2021” (CEPLAN 2011, 286 p.)

“Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030” (República Dominicana, Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, Consejo Nacional de Reforma del Estado, 2011, 526 p.)

“Diálogo político-social por Uruguay Logístico 2030” (Ministerio de Trasportes, junio-diciembre2011); Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

Fuente: Elaboración propia. Este panorama gubernamental más favorable al ejercicio de la prospectiva se acompaña de significativos progresos en el cultivo y consolidación de la disciplina en la región. De acuerdo con Medina (2013) ello se evidencia en el incremento de instituciones con trabajo continuo en prospectiva; presencia de redes y proyectos de cooperación que han propiciado el intercambio de experiencias y el aprendizaje colectivo; experiencias significativas con impacto a nivel tanto de sectores estratégicos como de gobiernos subnacionales; consolidación de programas de formación avanzada en español. CEPAL e ILPES estiman necesario continuar contribuyendo a la consolidación de capacidades para que la región piense su futuro de largo plazo. El planteamiento se plasma en un programa de investigación, cooperación técnica e investigación12. 12 Véase CEPAL, “Planificación para el desarrollo y la integración regional. Propuesta estratégica de mediano

plazo para la cooperación del ILPES con los países de América Latina y el Caribe, 2013 (CRP.14/3).

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B. LA EVALUACIÓN PARA RESULTADOS La Gestión para Resultados es una práctica de gobierno en América Latina y el Caribe, ante las urgencias del desarrollo económico, político y social sustentable, que necesitan los habitantes de la región para mejorar su calidad de vida. Es un enfoque que tiene algunas características que lo diferencian de las formas de gestión gubernamental más tradicionales, como la gestión por funciones preestablecidas. La Gestión para Resultados plantea que una organización puede desarrollar interesantes reservas de productividad si, en vez de definir una sola forma de hacer el trabajo, define los resultados esperados de cada grupo de trabajo y les permite innovar en la manera de alcanzar esos resultados u objetivos. Como contrapartida, los resultados a obtener son precisados con gran detalle, mediante indicadores objetivos y verificables, que son fijados de común acuerdo entre quienes deben recibir el producto del trabajo, y quienes deben proveer ese producto. La transformación de una idea para resolver un problema hasta la puesta en marcha o implementación de la solución a dicho problema es lo que se denomina el “ciclo de vida de los proyectos y programas”. En este se pueden distinguir tres fases (o estados) sucesivos: pre inversión, inversión y operación. Con el propósito de asegurar el logro de los objetivos con eficacia y eficiencia, se asocian diferentes evaluaciones a cada fase del ciclo de vida de los proyectos y programas. Durante la fase de pre inversión se efectúan evaluaciones ex-ante del proyecto o programa (a nivel de perfil, pre factibilidad o factibilidad)13. En el estado de ejecución se efectúa un seguimiento físico-financiero del proyecto, evaluando la gestión y los procesos. Por último, en el estado de operación pueden llevarse a cabo evaluaciones de resultado o de impactos, así como una evaluación ex-post, la cual analiza todo el ciclo a fin de extraer lecciones para mejorar el diseño y la gestión de iniciativas futuras. La evaluación ex ante es de gran importancia en un contexto de gestión por resultados, ya que contribuye a asignar los recursos a aquellos proyectos que generan mayores beneficios (es decir, los mejores resultados). Gestionar bien un mal proyecto no logrará que este produzca buenos resultados. Una amplia utilización de la evaluación ex ante ayuda a focalizar los recursos del sector público en las mejores iniciativas de inversión, estableciendo así un buen punto de partida para el logro de los mejores resultados posibles. El ILPES impulsó, a partir de una reunión realizada en Panamá el año 2010, la creación de la Red de Sistemas Nacionales de Inversión Pública o Red SNIP. Dicha red, consolidada a través de los encuentros en de sus miembros en República Dominicana (2011) en México (2012) y en Bolivia (2013), tiene como objetivo facilitar el intercambio de información entre los SNIP de la región, en particular en cuanto a desarrollos metodológicos en evaluación de proyectos, sistemas de información y marco legal e institucional. La evaluación de gestión y procesos, que se utiliza durante la fase de inversión, tiene por objetivo asegurar la utilización eficaz y eficiente de los recursos destinados al proyecto o programa, tanto recursos monetarios como materiales y recursos humanos. La evaluación consiste en comparar la ejecución del proyecto o programa con lo que se planificó ejecutar, en términos de costos, avance físico (cronograma), cantidades y calidad, las llamadas 4C. Requisito para poder realizar este tipo de evaluación es contar con

13 Por evaluación ex-ante se entiende la comparación de los costos y beneficios que se estima generará el proyecto

si es ejecutado. Si dicha comparación se realiza desde el punto de vista de la empresa o entidad que realiza el proyecto será una evaluación privada. En cambio, si la evaluación se realiza desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto, se tratará de una evaluación social.

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una buena planificación previa de la ejecución, incluyendo indicadores que permitan evaluar cada uno de los aspectos antes mencionados (las 4C). Ello se logra utilizando indicadores de eficacia para medir el logro de los objetivos en términos de plazos y cantidades, de eficiencia que permiten evaluar el buen uso de los insumos y de calidad, para asegurar el cumplimiento de estándares en cuanto a características de los bienes o servicios a proveer. Estos últimos suelen ser los más difíciles de definir, pero son de fundamental importancia para evitar la tentación de mejorar la eficacia y la eficiencia sacrificando la calidad. La planificación de la ejecución de proyectos, y la evaluación de su ejecución en términos físico financieros, es utilizada ampliamente en la región desde hace varias décadas, en particular para proyectos de infraestructura. Pero su uso no ha sido generalizado entre sectores ni en distintos niveles de gobierno. Hay significativos avances a nivel central, en particular en aquellos países con SNIP más consolidados o que cuentan con SIGFE más avanzados. Asimismo, existe vasta experiencia en los sectores de Infraestructura, Energía y Agua, pero poca utilización en el caso de programas de sectores sociales. En cuanto a la evaluación de resultados e impactos, esta se ha venido aplicando gradualmente a programas públicos durante la primera década de este siglo en países tales como Chile, Colombia, México y Perú, los cuales muestran hoy en día importantes avances en la utilización de este tipo de evaluaciones para la toma de decisiones de política pública. Más recientemente, muchos otros países de la región están desarrollando sus propios sistemas de evaluación de resultados e impactos en el marco de la utilización de la gestión por resultados. Hay pues importantes avances en la mayoría de los países de la región en cuanto a la utilización de distintas metodologías de evaluación que contribuyen a mejorar los resultados de la gestión pública. Subsisten sin embargo algunos aspectos en los cuales es necesario continuar avanzando para lograr un pleno aprovechamiento de las bondades de los sistemas de gestión por resultados, entre los cuales cabe mencionar:

• La necesidad de aplicar la evaluación socio-económica a programas públicos, lo que bien podría hacerse ya que no presenta grandes dificultades desde el punto de vista teórico, aun cuando si algunas complicaciones respecto al levantamiento de la información requerida, en particular en cuanto a los resultados e impactos esperados.

• Debe aumentarse la cobertura en la utilización las evaluaciones de gestión y de resultados e

impactos en términos de niveles de gobierno y sectores de actividad gubernamental, a fin de asegurar una gestión por resultados en todos los niveles y sectores.

• La alta rotación característica de los funcionarios públicos obliga a una permanente

capacitación en las distintas metodologías de evaluación, pero no todos los países han lograd desarrollar programas permanentes de capacitación en las distintas metodologías a emplear. Ello puede lograrse a través de programas de capacitación internos, en convenio con organismos internacionales especializados como el ILPES, o a través de acuerdos con universidades.

• La realización de evaluaciones de resultados e impacto se ve dificultada con frecuencia por

falta de información, en particular respecto a línea base y datos respecto a la evolución de la población objetivo (y eventualmente de un grupo de control). Por ello es preciso mejorar los sistemas de información y seguimiento para ir registrando no solo información de avance físico financiero de proyectos y programas, sino que también información acerca de la evolución de las variables utilizadas en el cálculo de los indicadores que se hayan definido.

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C. LAS TIC PARA UN ESTADO MODERNO Y EFICAZ La necesidad de una administración ágil, flexible, eficiente y transparente ha impulsado a los gobiernos a trabajar intensamente con las TIC. Su enorme capacidad de difusión y penetración las ha convertido en protagonistas en casi todos los sectores y en múltiples ámbitos de la sociedad. El uso de las TIC ha generado el concepto de gobierno electrónico, relacionado directamente con la gestión pública, con la participación ciudadana y con la transparencia, y se ha venido constituyendo como un elemento clave en los procesos de modernización del Estado. Para ello, los gobiernos están apoyándose de nuevas herramientas tecnológicas con la finalidad de ofrecer sus servicios a menor costo y con una mayor eficiencia. Otra tendencia que se ha estado imponiendo en la gestión pública a partir de 2009 es el llamado Gobierno Abierto. Los países de todo el mundo han comenzado a incorporar en sus políticas y estrategias de gobierno y administración pública la disposición de entregar a la sociedad, en forma fácilmente accesible, aquellas informaciones y datos de interés público que puedan ser utilizados por terceros para crear nuevos servicios para ciudadanos y empresas. Es así como paulatinamente se amplía la noción de gobierno electrónico, desde el enfoque de una sola vía (de los gobiernos haciendo para el ciudadano) que se basa fundamentalmente en la oferta de información, trámites y servicios en línea, hacia un enfoque de múltiples vías para ofrecer servicios desde las necesidades de los ciudadanos y las empresas, donde el gobierno se abre para construir conjuntamente —desde la misma oferta de los servicios hasta las políticas públicas— la toma de decisiones y la resolución de problemas. De esta manera la popularización del concepto de gobierno abierto y su expansión como nuevo paradigma emergente de gobernanza se ha posicionado como uno de los espacios de innovación pública y potencial reforma institucional más atractivos e interesantes en los últimos años (Villoria, 2012). Ello ha venido de la mano con un prolongado y rico debate sobre las fronteras, alcances y perspectivas que la idea de gobierno abierto ha ido generando entre teoría y praxis en los países que la han comenzado a acoger como espacio de transformación del Estado y sus instituciones. En la región, el concepto ha logrado refrescar los tradicionales enfoques sobre cómo mejorar la gestión pública y promover el fortalecimiento institucional, bajo un prisma donde el rol de los actores más allá de la esfera estatal ha sido fundamental en el tránsito que permita configurar nuevos derroteros que contribuyan a expandir las posibilidades de los sistemas democráticos y fomente un nuevo espacio de relacionamiento y vínculo virtuoso entre la sociedad, el Estado y el mercado. La cultura de gobierno abierto hace referencia al menos a los siguientes dos ejes de acción:

• Promover una cultura de transparencia e institucionalización de acciones que faciliten el acceso a información pública y su potencial reutilización para generar valor público, cívico o económico, al mismo tiempo que se facilitan los espacios de fortalecer la integridad pública y la rendición de cuentas; y

• Fortalecer los espacios de participación ciudadana en los asuntos públicos y en la toma de decisiones que les atañen, promoviendo la colaboración en la búsqueda e implementación de soluciones en un esquema de mayor responsabilidad compartida que pueda aprovechar las capacidades distribuidas y la inteligencia colectiva de los actores sociales.

En definitiva, el objetivo del gobierno abierto es pasar de un modelo “analógico”, hermético y autorreferente de gobierno y gestión pública, a un modelo “digital”, abierto, distribuido e incluyente, que no se afianza en la visión tradicional del monopolio exclusivo (y en muchos casos excluyente) para dar

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respuesta a las cada vez más complejas demandas y necesidades sociales desde la institucionalidad pública, sino que justamente aprovecha la aparición de nuevos, variados y múltiples espacios de interacción con otros actores (de la sociedad civil, ONG y del sector privado), facilitado por el avance tecnológico, para configurar una plataforma de trabajo en clave participativa y bajo una nomenclatura sustentada en la colaboración, el activismo cívico y las posibilidades de co-crear y co-producir valor público. Lo anterior, queda de manifiesto en cómo los principios de base que vienen sustentando las estrategias de gobierno abierto en el mundo, cobran vida a través de diversos tipos de iniciativas que articulan su puesta en marcha en la práctica (Ramírez-Alujas y Dassen 2012). El ILPES propone apoyar a los países en la formulación y elaboración de sus propios planes de acción, incentivando la colaboración activa entre las entidades y órganos del gobierno en todos los niveles, y entre estos y los ciudadanos. El Instituto plantea colaborar con las instituciones públicas para enfocar los esfuerzos en las necesidades de las personas, en sus manifestaciones, en sus estructuras y en sus procesos, para hacerse cargo de las demandas de una ciudadanía deseosa de participar. La premisa del trabajo conjunto y colaborativo a través de las distintas herramientas y canales que ofrecen las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) provoca un cambio radical en el paradigma de la cultura organizacional pública, que afecta la dinámica de generación y prestación de los servicios públicos.

D. LA COORDINACIÓN: FUNCIÓN CLAVE DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACIÓN

Las acciones públicas toman cuerpo en un marco institucional, social y político determinado, en que el Estado y el resto de los actores sociales se interrelacionan e influyen entre sí. Cuando se habla de coordinación entre los distintos actores, por lo general se hace referencia a una adecuada ejecución de las políticas públicas. Pero la coordinación, si bien tiene un alto componente técnico, es una función esencialmente política. Se trata de coordinar con un sentido estratégico, para promover determinados resultados de la acción pública en su conjunto. La definición de una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del desarrollo nacional y de los diversos programas de la acción gubernamental. De tal manera, el plan de gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las políticas públicas. El proceso de construcción de estas prioridades estratégicas constituye el reto fundamental de un gobierno moderno14. Con tal propósito, se requiere construir un espacio institucional capaz de conjugar el sentido estratégico con el principio de realidad, lo cual obliga a establecer la precedencia jerárquica y temporal de las distintas metas. Así, la instancia de coordinación, preferiblemente concebida como un espacio intermedio separado de la operación de los programas específicos, debe definir y negociar las políticas sectoriales, formular las grandes directrices, supervisar y evaluar resultados. En ausencia de un sentido de las prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificación estratégica, lo que a su vez conduce a una asignación de recursos que se reproduce en función de las inercias y rutinas existentes. El espacio institucional de la programación presupuestaria es el lugar de privilegio de la coordinación intersectorial. En muchos países, con la celebración de convenios de desempeño, se han profundizado los esfuerzos para reemplazar las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe de gobierno por negociaciones multilaterales en que participan las agencias y cuerpos del Estado, con competencia colectiva y con límites globales de gasto. Así, la asignación presupuestaria responde

14 ILPES, “Funciones Básicas de la Planificación Económica y Social”, 2005.

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efectivamente a un proceso técnico de programación y a un proceso político de coordinación. La búsqueda de una mayor capacidad de gestión supone avanzar hacia un modelo de alta coordinación entre políticas, entre sectores, entre programas e instituciones. Por otra parte, el aparato gubernamental se organiza sobre la base de sectores especializados. Sin embargo, los ciudadanos se enfrentan y piden soluciones a problemas que habitualmente no se estructuran bajo una lógica sectorial, sino que son transversales a varios sectores. Tres áreas particulares merecen ser destacadas en los esfuerzos de coordinación gubernamental. La primera es el área social, en la que los problemas que atiende son de características multidimensionales. Varios países de la región han adoptado distintos arreglos institucionales para forzar esa coordinación, tales como los gabinetes sociales, los consejos de política económica y social y también la conformación de una autoridad social. En todos estos casos lo que se busca es mejorar la coherencia intersectorial e intertemporal de los diferentes programas y acciones y abrir espacios a la participación social. Una segunda corresponde al área de desarrollo productivo. Aquí se deben armonizar diversas dimensiones, tales como el acceso a los mercados externos, la generación y adopción de innovaciones, la provisión de infraestructura, los encadenamientos productivos que faciliten la articulación de diferentes actores económicos y el acceso a los factores productivos. Nuevamente, la responsabilidad de cada uno de estos temas descansa en distintos ministerios o agencias cuyas acciones requieren ser coordinadas y abiertas a la participación de los beneficiarios potenciales. La tercera área, coordinación entre distintas jurisdicciones territoriales de gobierno, es particularmente relevante para aquellos países de organización federal, o que hayan experimentado procesos intensos de descentralización territorial. En algunos países esta coordinación entre jurisdicciones se efectúa mediante consejos federales u organizaciones con otro nombre. La práctica institucional revela que su buen funcionamiento requiere de una definición precisa de las atribuciones y responsabilidades de cada esfera territorial de gobierno, de la disponibilidad de instrumentos para llevar a cabo las políticas que vinculen resultados y asignación de recursos y, por último, de la construcción progresiva de una institucionalidad que permita operar con flexibilidad dentro de reglas estables. Todos estos temas de concertación y coordinación demandan legitimidad política y ésta, a su vez, exige mayor transparencia hacia la ciudadanía y sus representantes.

E. LA DIMENSIÓN DEL TERRITORIO EN LA PLANIFICACIÓN: POLÍTICAS NACIONALES PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL

En América Latina y el Caribe la pobreza y la desigualdad se reflejan en la geografía y a su vez, la configuración socio-espacial desigual influye en las capacidades individuales y colectivas y predetermina los patrones de desarrollo nacional15. La fragmentación económica y la segmentación social, que tienen un claro sustrato en la geografía del desarrollo, inhiben el crecimiento económico y el desarrollo en un sentido más amplio. En el proceso de reflexión de Naciones Unidas sobre la agenda de desarrollo mundial post 2015, que coloca a la igualdad como parte de los tres principios centrales que la sustentan, junto con los

15 Un análisis en detalle del estado de las desigualdades territoriales en América Latina y el Caribe se encuentra en

ILPES (2013).

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derechos humanos y la sustentabilidad, se plantean vínculos estrechos con la dimensión territorial ya que ella forma parte de la “naturaleza interconectada y estructural de las desigualdades”. En dicha propuesta se plantea que las estrategias nacionales, locales y regionales deberán basarse en evidencia y comprensión de la naturaleza interconectada y estructural de las desigualdades, y deberán ser diseñadas y monitoreadas con un completo involucramiento de aquellos excluidos. Por ende, esta sección argumenta que las políticas orientadas a superar la desigualdad geográfica y promover el desarrollo en todos los territorios, deben ser parte integral de la estrategia de desarrollo con igualdad. La mayor visibilidad de la dimensión territorial en las agendas nacionales expresa un creciente interés de los países por enfrentar los históricos desequilibrios existentes en materia de organización socio-espacial, tal como la fuerte concentración demográfica y productiva, y forma parte entonces de una preocupación más generalizada por el problema de la igualdad en América Latina y el Caribe. Este interés se ha expresado en el último decenio en una nueva generación de políticas nacionales de desarrollo territorial, que buscan incorporar más explícitamente el problema de las desigualdades territoriales dentro de la reflexión estratégica a nivel país, desde una perspectiva multi-sectorial y multi-escalar. Otra de las dimensiones que ha adquirido creciente relevancia dentro de las familias de políticas de desarrollo territorial es la referida a la descentralización donde en algunos casos se plantean formas novedosas de organización territorial. Dos ejemplos específicos de esta tendencia son los planes nacionales de descentralización de Perú y Ecuador16. El riesgo que la profundización de procesos de descentralización fiscal genere mayores desigualdades puede enfrentarse mediante sistemas de transferencias compuestos, en donde se diferencie los incentivos a la gestión sub-nacional de acuerdo al estadio de desarrollo de las competencias en cada uno de ello. Distinguiendo una dimensión asociada a la superación de mínimos necesarios para superar ciertas condiciones de precariedad básica de los territorios y otro grupo de transferencias que se orientan a la consolidación de las capacidades de las unidades sub-nacionales que ya alcanzan estos mínimos. El diseño de sistemas de transferencias que cumplan el objetivo de eficiencia y de equidad inter-jurisdiccional, es un desafío relevante en el diseño de políticas públicas de descentralización, sin embargo existen deficiencias institucionales transversales, que restringen la capacidad de generar una mayor interrelación entre los planes y programas diseñados. En el caso de la mayoría de los países de América Latina, existen aún niveles del Estado que son desaprovechados en su potencial de aportar a la gestión de los programas o a la administración de fondos. Otra modalidad específica de política territorial son los denominados fondos nacionales de desarrollo dirigidos al espacio subnacional, que tienen como marco conceptual principal la idea de que el proceso de desarrollo territorial, en particular de las áreas rezagadas, no es automático, sino que requiere de apoyos especiales para su promoción. Muchos tienen como fundamento además la experiencia europea de fondos estructurales, que son distribuidos a partir de un conjunto de criterios o tipificación de territorios. Los fondos están destinados a la promoción de actividades en todos los territorios o en algunas áreas especiales. Con relación a las agencias, pueden distinguirse dos modalidades. Una es aquella donde la agencia tiene potestades ejecutivas para identificar objetivos y criterios de selección, cuenta con financiamiento y competencias técnicas de análisis, implementación y evaluación de proyectos en una gama variada de actividades. Una segunda modalidad son las agencias de tipo catalizadora de inversiones, promotoras del territorio a partir del marketing territorial, la generación de agendas de desarrollo y de articulación de actores públicos y privados.

16 Perú, Plan Nacional de Descentralización 2012-2016; Ecuador Plan Nacional de Descentralización 2012-2015.

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El impulso de zonas o territorios en condición de rezago debe tener como uno de sus pilares centrales los procesos de cambio estructural sostenidos sobre la base del mejoramiento de la competitividad sistémica y de la innovación. El cambio estructural implica entre otras dimensiones la reducción de la elevada heterogeneidad de las estructuras productivas para lo que se requiere de políticas industriales que promuevan sectores innovadores (eficiencia Schumpeteriana), y encadenamientos y generación de empleos (eficiencia keynesiana)17. Considerando el contexto de intensificación de las relaciones comerciales, políticas y culturales en zonas de frontera, así como las relaciones entre ciudades y regiones de diferentes países del continente puede sostenerse que existen desafíos importantes para la generación de políticas especiales de desarrollo territorial desde una perspectiva continental y de integración latinoamericana, lo que implica entre otras cosas abordar aspectos de confianza, cooperación identidades culturales, marcos institucionales y legales, entre otros. El escenario de impulso a la integración que se está viviendo en América Latina y el Caribe constituye entonces una oportunidad para incorporar la dimensión territorial en las agendas de los diálogos intergubernamentales. Si bien estos procesos de integración han tenido como objetos de interés inicial los impactos positivos esperados desde una perspectiva nacional, puede constatarse que en varios países se ha comenzado a incorporar progresivamente la dimensión territorial como un aspecto integral de la reflexión sobre dichos procesos integracionistas, donde han adquirido particular relevancia los programas de desarrollo transfronterizo y las iniciativas de promoción de infraestructuras para la integración. Tres ejemplos interesantes al respecto son las propuestas de Corredores de conservación transnacionales frente al desafío del cambio climático (CEPAL, 2010), la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y los programas de cooperación transfronterizos impulsados por CENPROMYPE en el Istmo Centroamericano. Estos ejemplos indican que la dimensión territorial del desarrollo comienza a concebirse más allá de los límites políticos administrativos estrictamente definidos y está pasando a formar parte de la agenda continental, aún cuando debe reconocerse que su incorporación en dicha agenda es todavía débil, quedando muchos esfuerzos por realizar en materia de lograr una mayor visibilidad en espacios de integración tales como la CELAC, la UNASUR, la CAN o el MERCOSUR. Se requiere maximizar los esfuerzos y coordinaciones multi-escalares que permitan generar sinergias, coherencia y efectividad en las estrategias y políticas de desarrollo territorial. En particular, deben integrarse las estrategias y políticas elaboradas desde marcos nacionales que velan por el conjunto de los territorios, con las estrategias y políticas emanadas de escalas regionales locales, que enfrentan contextos y procesos específicos y diferenciados. Desde esta perspectiva, la calidad y legitimidad de los mecanismos de gobernanza aparecen como un requisito central que permita procesar e integrar, de manera inclusiva y democrática, una creciente complejidad de actores e intereses, tanto globales, nacionales y sub-nacionales. Una política nacional de desarrollo regional puede concebirse como nodo estratégico que permita articular las iniciativas emanadas tanto de escalas sub-nacionales como supranacionales. De esta forma, junto con el rol de velar por el desarrollo equilibrado de las condiciones sociales, económicas y ambientales al interior de los países, dando cuenta de los problemas diferenciados de cada localidad, una política nacional de desarrollo territorial deberá considerar también los vínculos supranacionales de cada territorio que permitan potenciar sus alternativas de desarrollo.

17 CEPAL (2012a).

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Las políticas de impulso al desarrollo y la disminución de la desigualdad no pueden plantearse separadamente, el enfoque de crecer para luego distribuir espacialmente es ineficiente pues las intervenciones no son móviles, tienen impactos localizados los cuales afectan el entorno local en beneficio o desmedro de otros. Si ambas intervenciones no se aplican al mismo tiempo, los efectos negativos de la concentración, no pueden ser corregidos posteriormente por otro lado, restricciones de localización o impulsos de programas sin base local no generaran se desarrollaran con firmeza en entornos sin las condiciones.

IV. CONCLUSIONES A lo largo de la presente síntesis se ha hecho un recorrido de la evolución reciente de la gestión pública y de la recuperación de la planificación como instrumento de las políticas para el desarrollo. Se han propuesto tres componentes fundamentales para avanzar en un cambio estructural para el desarrollo con igualdad, que permita transitar hacia estadios superiores, con brechas de ingreso, empleo, productividad, sociales y territoriales reducidas. Estos componentes son un Estado fortalecido, los instrumentos de la planificación y el proceso de inversión que, en conjunto le otorguen sostenibilidad al proceso de cambio. En cuanto al rol del estado, la segunda sección de esta síntesis presentó un modelo del ciclo de gestión pública para el desarrollo, en el cual destacan los procesos de planificación, presupuestación, ejecución y seguimiento y evaluación. Como insumos de estos procesos destacan los recursos financieros, humanos, materiales, tecnológicos y de sistemas. Como instrumentos destacan la planificación para el desarrollo y la prospectiva, para vislumbrar de antemano el horizonte al cual se aspira, es decir, la visión del país que se busca alcanzar, junto con el proceso de construcción de esa visión y la estrategia para recorrer el camino. La inversión (pública, privada y extranjera) se destacó como un elemento crucial para el cambio estructural, junto con el aseguramiento de una buena asignación de recursos y su eficaz y eficiente gestión, lo cual requiere una actuación pública moderna, que utilice el potencial de las TIC y que involucre activamente al ciudadano. El panorama presentado muestra importantes avances en la región en los aspectos antes mencionados, entre los cuales cabe destacar:

• La calidad de gestión de las finanzas públicas ha mejorado en América Latina en las últimas dos décadas, siendo lo más importante el control del pago de intereses, tanto por la reducción de la deuda pública como por su costo.

• También destaca una mayor utilización de los marcos de gasto de mediano plazo y el desarrollo o modernización de los Sistemas Integrados de Administración Financiera.

• Varios países han avanzado en la implementación de Servicios Civiles de Carrera para modernizar la gestión del recurso humano sobre la base de mecanismos de selección meritocráticos, flexibles y transparentes.

• Hay importantes avances en cuanto a la adquisición de recursos materiales gracias al desarrollo de Sistemas de Compras Públicas que fomentan la competencia y transparentan el proceso.

• La región ha sido activa en el diseño y lanzamiento de estrategias digitales y ha avanzado en varios países en la provisión de servicios de e-gobierno.

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• La revalorización de la planificación, que se expresa a través de la relevancia que adquieren los Planes Nacionales de Desarrollo y/o Lineamientos Estratégicos a nivel gubernamental, como herramientas para una mayor efectividad de las políticas públicas.

• La creación de la Red SNIP y los desarrollos en el campo de la gestión de la inversión pública, buscando una mayor eficiencia y eficacia de esta para el cierre de brechas de déficit de infraestructura.

• El creciente desarrollo en varios países de sistemas de gestión por resultados, los cuales contribuyen a una mayor eficacia de los programas públicos y a una mejor relación de estos con los objetivos de política y planes de desarrollo es destacable.

Aún falta mucho trabajo para que la región logre un manejo óptimo del ciclo de gestión pública para el desarrollo. Entre los desafíos pendientes cabe mencionar:

• Mejorar la productividad (o calidad) del gasto público, asentar mecanismos cada vez más transparentes en la gestión pública y promover grados crecientes de equidad distributiva.

• Ampliar la cobertura de los Servicios Civiles de Carrera e incorporar en estos procesos de mejoramiento continuo de los recursos humanos (formación y capacitación continua); y avanzar hacia modelos de servicio civil que consideren los objetivos estratégicos de las organizaciones públicas en la selección de los funcionarios.

• Desarrollar sistemas de compras públicas en países que no cuentan con estos y asegurar el buen uso de los sistemas existentes, evitando prácticas que limitan la competencia.

• Continuar avanzando en la provisión de servicios gubernamentales utilizando el potencial de las TICs y en la apertura de datos del sector público.

• Una mayor coherencia entre plan y presupuesto, lo cual requerirá un mayor desarrollo de los marcos de gasto de mediano plazo y de los presupuestos plurianuales.

• Fortalecer la participación ciudadana en etapas tempranas de la formulación de proyectos y transparentar a la ciudadanía todo el ciclo de gestión de inversiones.

• Fomentar una mayor utilización la información entregada por evaluaciones de resultados e impactos por parte de las autoridades de gobierno y legislativas, pues sino los sistemas de gestión por resultados no se justifican.

En la tercera sección se analizaron los papeles que pueden jugar la prospectiva, la evaluación para resultados, las TIC y la coordinación para contribuir a superar los desafíos señalados. Aún cuando se presentaron por separado, estas herramientas están interrelacionadas y su uso conjunto genera efectos sinérgicos. Las TIC pueden aportar a ejercicios prospectivos, ya sea que se hagan solo con el concurso de expertos o con amplia participación ciudadana. Asimismo, los sistemas de información que se desarrollen como parte de una estrategia de gobierno digital facilitaran disponer de datos y generar información de gran utilidad para la evaluación de la gestión y los resultados de programas y políticas públicas. Por último, la TIC contribuirán a una mejor coordinación del accionar del sector público y, a su vez, una mejor coordinación facilitará el desarrollo de portales de servicio único de los gobiernos. Es pues importante avanzar en todos estos aspectos, para lograr una gestión pública eficaz, eficiente, transparente y capaz de avanzar hacia el logro de un cambio estructural para el desarrollo con igualdad. Por ello estos temas hacen parte del programa de investigación y de capacitaciones que el ILPES adelanta en la región.

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