Politicas Publicas, Participación e Intitucionalización

8/17/2019 Politicas Publicas, Participación e Intitucionalización

1/12

XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006

Políticas públicas: participación e institucionalización

Manuel Canto Chac 1

A partir de una investigación sobre casos específicos de participación ciudadana en el ámbito

local se pueden derivar algunos asuntos de orden general para responder a la preguntafundamental que orienta a esta ponencia: ¿qué es lo que ganan y qué es lo que pierden lasorganizaciones ciudadanas cuando tienden a institucionalizarse los espacios departicipación? Para intentar responder a esta interrogante el objetivo de este trabajo será: analizar –a partir de casos específicos en el ámbito local en México- los alcances yrestricciones de los instrumentos participativos institucionalizados, comparándolos conprácticas no institucionalizadas, ambos serán confrontados con estudios realizados a partirde diversas experiencias en América Latina. Se concluirá con la propuesta de algunasestrategias para fomentar la participación efectiva y el nivel de institucionalización que fueradeseable alcanzar.

1. La interacción con la estructura gubernamental.

Cuando desde la sociedad se plantea la participación en políticas públicas por supuesto queuno de los primeros actores con los que se relaciona es con el gobierno, lo cual suscita unprimer debate: ¿es la oferta participativa lo que conforma a las formas de organización social,o es la demanda de participar lo que conforma a las estructuras de gobierno?

Algunos autores como Nuria Cunill se inclinan por la primera opción, cuando afirma que laparticipación “...desde el campo social no se compadece plenamente con las ofertasestatales y los nuevos actores sociales no poseen todavía la fuerza para orientar susdemandas hacia la construcción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. ” Cunill(1995:25 ).

Esta perspectiva pareciera reforzarse cuando se ven testimonios que encuentran que lacondición principal para la participación es la buena disposición de las autoridades locales, laque aparece como conditio sine qua non para el funcionamiento de los instrumentosparticipativos:

“Cuando el gobierno municipal es democrático, comprometido con este instrumento [el de losConsejos Gestores de Políticas] las cosas caminan bien, pero cuando el gobierno, ademásde no tener compromiso, no toma en consideración la existencia de estos consejeros, ladificultad es terrible. ” Bonfim (64)

Seguramente que la constatación de situaciones como las anteriores es lo que lleva amuchos actores sociales partícipes en los espacios de deliberación y concertación con elgobierno a plantearse dilemas como el siguiente:

“ ‘...¿qué estamos haciendo aquí?, ¿qué proyecto estamos fortaleciendo?, ¿no ganaríamosmás con otro tipo de estrategia que priorizara la organización y la movilización de la sociedaden vez de actuar junto con el Estado?’ ” cit. por Dagnino (2004).

1 Profesor Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana.

1


2/12


Es preciso tener en cuenta que para algunos otros la participación conduce necesariamentea la redefinición de las estructuras gubernamentales, desarrollando una estrategia de“gobierno en red”, mismo que implica el reconocimiento de la complejidad, la participación deactores plurales que a su vez actúan en red y la percepción del propio gobierno en eldesempeño de nuevos roles y la utilización de nuevos instrumentos (varios de los cuales hansido tematizados para AL por el enfoque de gerencia social), “En este contexto, las

dimensiones emergentes de la política local pueden definirse a partir de dos ideas clave: lapolitización de los espacios locales y la configuración en red de esos espacios ” (Blanco yGomá(2002: 23). Para otros la percepción de estas adecuaciones, que pasan por lareivindicación de una ciudadanía activa, reclama de nuevas categorías, se propone lacategoría de Formación Político Organizacional Araujo (2001), para dar cuenta de loscambios en las instancias de poder y de la coordinación de políticas para hacersepermeables a las organizaciones de la sociedad.

El dilema entre oferta gubernamental y demanda social de participación y la expresión de susresultados en la construcción de mecanismos de deliberación y concertación habrá quevalorarlas teniendo en cuenta las especificidades del contexto en el cual se desarrollan,algunos de cuyos aspectos parecen ser:

• Una situación de transición política en la cual los nuevos funcionarios pretenden darrespuesta a los reclamos democráticos a través de la descentralización de funciones hacialos gobiernos locales y la participación en las decisiones públicas de las diversas formasde organizaciones locales; “...las circunstancias en las que surgen los consejos sonmomentos de crisis institucional y revolucionaria, de insuficiencia de legitimidad de lossindicatos y de crisis del Estado .” Teixeira(2000: 101)

• El impulso a nuevas formas de intermediación social como un mecanismo deconstrucción de legitimidad y de desplazamiento de los viejos actores corporativos oclientelares, como parece haber ocurrido en Bolivia Verdesoto (1998);

•

El punto de equilibrio entre oferta y demanda participativas tiene como uno de susdeterminantes fundamentales la tradición de organización y participación social existente,por un lado, y las prácticas del ancien régime por otro (mismo que perdura en la culturapolítica mucho más allá del momento “fundante” de la democratización).

• Las resultantes son diversas, algunas de ellas podrían ser: i) la construcción deinstancias de concertación y deliberación, al ser utilizadas sólo como instrumento para eldesplazamiento de liderazgos tradicionales y prácticas clientelares y una vez desplazadosestos, termina restringiéndose a la agenda gubernamental, perdiendo “materia de debate”y codificándose; ii) cuando el proceso de transición no genera gobiernos fuertes esprobable que las instancias de deliberación y concertación se vuelvan instrumentos para la“captura”2 de los mecanismos redistributivos por parte de los liderazgos sociales

tradicionales; iii) cuando la transición se da a partir de tradiciones de gobiernos fuertes, elreclamo participativo tenderá a la institucionalización, pero las prácticas gubernamentalestenderán a la refuncionalización de la norma; iv) cuando la transición se opera encontextos de elevada participación y movilización social, las instancias de deliberación yconcertación tenderán a ser canales para la expresión de demandas de adecuación de laadministración pública local, generándose tensiones sobre los contextos más amplios (de

2 Por captura se podría entender: “la cooptación del gobierno local por parte de un partido político, clientela o grupo particularista, restringiendo el circuito de accountability público a relaciones privadas entre patrones y clientes.” (Camperoy Gray)

2


3/12


gobierno y de desarrollo) que condicionan a las políticas locales.

Dos parecen ser las claves del éxito de los procesos participativos, por un lado algunos venque se requiere de un proceso doble de construcción de compromiso: “... que tanto losactores estatales, desde los políticos hasta los burócratas, y la gente común se motiven arespaldar, participar y respetar los experimentos de GPPD [gobiernos participativos con

poder de decisión]...” Abers (339). Habrá otros que enfaticen: “.La fuerza política de larepresentación social [que] está en la movilización de los movimientos sociales y de lasorganizaciones en la calle, en la prensa, en los medios de comunicación social .”Rodrigues(2000: 20), es decir: motivación de los actores y preservación de su capacidad deejercer presión . A partir de lo anterior tenemos que extender entonces la reflexión hacia losactores y las instituciones.

2. Actores e Instituciones

Sin duda que el punto de partida de la democracia participativa es la existencia de actoressociales, inicialmente retomada en la era postsocialdemócrata por los teóricos de losmovimientos sociales, quienes se movían en el esquema binario movimiento-institución(Marramao), ahora pareciera ser que la oposición binaria se supera en la relación movimiento

– participación – reforma del Estado. El asunto central planteado por la democraciaparticipativa parece estar referido a los procedimientos –y no tanto al desarrollo social- sinembargo, la referencia a los procesos de base vuelve ineludible hablar de los contenidos dela demanda social y no sólo de sus procedimientos, lo que nos reconduce al tema deldesarrollo social, si bien el énfasis está puesto en las instituciones para la participación.

Esta preocupación por la participación se expresa claramente en los cambios legislativosocurridos en América Latina. En diferentes países se legisló sobre la participación, en 1988 laConstitución de Brasil introdujo entre las prácticas reconocidas la participación; laconstitución de Colombia en 1991 introdujo también el tema de la participación en losdistintos niveles de gobierno. En 1994 Bolivia aprobó la Ley de Participación Popular. En2003, teniendo como antecedentes legislaciones locales para el Distrito Federal, Méxicoaprobó las leyes de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles por un lado y,por otro, de Desarrollo Social. En todas estas formas legislativas se institucionalizanprincipios, mecanismo de concertación y deliberación e instrumentos de relación de lasociedad con el gobierno.

Sin embargo, pese a la relevancia de estos avances actualmente se tienen dudasfundamentadas de la influencia real que sobre las políticas públicas tengan los actualesmecanismos participativos, o sobre si los mecanismos de concertación y deliberaciónrealmente alcancen a las decisiones de los gobiernos. En Brasil se tienen dudas de si laexperiencia de los presupuestos participativos –tal vez la más connotada de América Latina-no ha entrado en una fase de agotamiento Ricci (2005), o si incluso ha generado los efectoscontrarios que se propuso, de poner al alcance de los excluidos los recursos públicosCavalcanti y Maia (octubre). En Bolivia se expresan dudas sobre la eficacia de la Ley deParticipación Popular en tanto que define un solo mecanismo de representación territorialCampero y Gray (2005). En Colombia se duda si la legislación haya tenido el efecto depropiciar la participación social en las políticas públicas Velásquez y González (2003). EnMéxico se duda si se cuente con los instrumentos para ejecutar lo normado en las leyes encuanto a participación MCD (2003). Habría que aclarar que las dudas sobre la participación

3


4/12


no es un fenómeno privativo de América Latina. Hace algunos años un reconocidoacadémico y dirigente de organizaciones civiles de Francia concluía sobre la política departicipación de éstas en el desarrollo local: “parece que la interlocución entre asociaciones ypoderes públicos sólo ocasionalmente tiene el nivel de calidad que requiere esta política, seinclinan más a hablar de medios que de objetivos y al final, sólo ocasionalmente llegan aascender de un sistema de regulación tutelar a un sistema verdaderamente contractual ”

Théry(1996: 50)3. La participación

Un asunto que no se puede dejar de considerar es el distinto significado que se le da a lacategoría de participación ciudadana . El largo proceso de democratización en los países deAmérica Latina se ha dado en una doble perspectiva. Por un lado aquella que condensaaspiraciones de liberación social y de participación política de múltiples actores excluidos (declase, etnia, género, generacional, etc), que ubican a la democracia como una forma de vidaen la que se respeten la integralidad de los derechos de la humanidad. De otro lado está laperspectiva que ubica a la democratización como un aspecto del proceso de liberalización dela economía y de integración subordinada, que desde fines de los setenta implantó la primerageneración de “reformas estructurales” (apertura de mercados) vía el autoritarismo, que enlos ochenta y noventa pretende evitar los costos sociales del autoritarismo a través de laimplantación de las “reformas estructurales” de segunda generación (adaptación de trabajo,gobierno y organización social al mercado) a través de una democracia restringida a losaspectos procedimentales. Esto hace que los principales términos que acompañan a lademocracia (ciudadanía, sociedad civil, derechos humanos, combate a la pobreza) puedanser usados en esta doble perspectiva y que ellos mismos se convierten en campo de luchapolítico – ideológica.

De lo anterior se sigue que se pueden poner dos distintos énfasis en la participaciónciudadana, uno que tiende a corregir el pathos de la democracia representativa, otro quetiende más bien a reivindicar los derechos de ciudadanía, grosso modo podríamosenunciarlas de la siguiente manera:

Participación como correcciones delPathos de la Democracia

Participación como realización dederechos ciudadanos

Énfasis en acotar el poder del Estado Énfasis en orientación de políticasÉnfasis en derechos civiles y políticos nfasis en derechos económicos y

socialesnfasis en rendición de cuentas y en

transparencia de la gestión pública

nfasis en definición del problema y

decisión en función de necesidadessociales.Énfasis en participación individual Énfasis en la participación colectiva

Esta ambivalencia de los términos asociados a la participación, y en general a la democracia,es también lo que permite que se puedan construir acuerdos políticos entre diferentessectores de la sociedad. El tipo de participación ciudadana a la que estaremos haciendoreferencia es la que se ubica en la acción colectiva y que se vincula a las instituciones

4


5/12


públicas.

4. Los procesos de institucionalización

Hablar de los procesos de institucionalización, es hablar de los resultados de la participación.Esta, la participación social y ciudadana, conforman un eje que permite vincular la

democracia con el desarrollo. Sin embargo, los procesos de institucionalización, no solodeben ser ubicados como resultados de la participación, sino también pueden serpotenciados como puntos de apoyo para la misma. La institucionalización de los procesosparticipativos contribuye a una mayor capacidad de “exigibilidad” por parte de la población alhacer “justiciables” sus demandas de intervención en las decisiones públicas. Pero lainstitucionalización no es remedio mágico, sino que genera nuevas contradicciones: i) mayordesgaste de las organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde ademásdel gobierno hay otros sectores de la sociedad y ii) posible distancia con el proyecto inicial dela organización al tener que negociar sistemáticamente con otros sectores. Sin duda que entodo proceso de institucionalización se gana y se pierde algo, la resultante entre ambos sólose puede medir en función de la conquista de nuevos y mayores derechos para la población.

La eficacia de la participación tal vez esté más en función de los contextos políticos que enfunción de la bondad intrínseca de los diseños institucionales, aunque seguramente queestos contribuyen de manera importante a facilitar el éxito de los procesos participativos; eneste trabajo nos planteamos el asunto de la institucionalización a través de la pregunta: lasexperiencias de participación ciudadana en la vida pública ¿contribuyen a redefinir lasrelaciones entre Estado y sociedad?

Hay quienes piensan que actualmente se está esbozando una nueva etapa de laparticipación, signada por “...el intento de institucionalizar prácticas sociales democráticasque superen la estructura selectiva y especializada de la burocracia pública, que politicen elterritorio...El Estado aparece así con un nuevo diseño permeable a la dinámica social,arbitrado por las instancias de participación popular municipal...” Ricci (2005:11). Pero porotra parte hay quienes piensan que los reclamos participativos podrían estar dando lugar “...a la existencia de una confluencia perversa entre un proyecto político democratizante,participativo y el proyecto neoliberal...” Dagnino (2004: 95). Frente a estas dos expresionesuno podría preguntarse, ¿Qué es lo que confiere la permeabilidad a la participación popularde las formas emergentes de los gobiernos?

Tal vez un primer aspecto que debemos de tener en cuenta es que en la actualidad laspolíticas públicas en América Latina se enfrentan a un déficit de contrato social y que suposible reencauzamiento hacia formas más eficientes y con mayor participación reclaman lainclusión en el contrato social de los excluidos, que además son los destinatarios de estaspolíticas: “Las políticas diseñadas para mejorar la igualdad social también se debenmanifestar en medidas diseñadas para mejorar la organización y el poder de negociación delos individuos y grupos más pobres de la sociedad, quienes normalmente se encuentranexcluidos del proceso de toma de decisiones en la política social.. .” Mehrotra y Pizarro (1996:66).

Es entonces el fortalecimiento político de los pobres y excluidos una condición básica paraque su participación con poder de decisión en la redistribución de los bienes públicos losreoriente hacia la satisfacción de sus demandas. Pero como hemos visto en los ejemplos de

5


6/12


las secciones anteriores, no toda participación genera fortalecimiento, no cualquier espaciode deliberación y concertación incrementa la capacidad de intervención en las decisionesque impactan a las condiciones de vida de los excluidos. No habría que olvidar que laconcertación requiere de transacción, de intercambio político, lo que genera que en losejercicios de concertación se pongan en juego otro tipo de recursos, como son lossimbólicos, los productivos, los políticos, y no solamente los discursivos. “La noción de

espacio público no puede ya más limitarse a la visión liberal de un mercado de opiniones (...)La ciudadanía, definida por los principios de la democracia se constituye en la creación deespacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definición de institucionespermanentes para la expresión política ...” Vieira (1988: 249).

5. La metodología

La metodología utilizada abarcó tres niveles de análisis:

1. La eficacia de la incidencia de las organizaciones locales;2. La cultura política que se genera en el ámbito local;3. Los procesos de institucionalización de la participación.

Se analizaron casos específicos de participación, en tanto que situaciones poco exploradas,decidimos seleccionar los casos de estudio a partir de lo que expertos en las distintastemáticas nos reportaban y los casos que reportaban ejercicios de reconocimiento agobiernos locales, con ello llegamos a la selección de ocho casos centrales, pero losestudios fueron enriquecidos con experiencias anteriores de investigación por parte denuestro grupo.

Esquematizando las principales características de los lugares elegidos tenemos el siguientecuadro:

Lugar Tipo Población Experiencia DuraciónCuquío,Jalisco

Rural Mestiza Priorización deobra pública

Larga

Chilón,Chiapas

Rural Indígena Priorización deobra pública

Media

Nocupétaro,Michoacán

Rural Mestiza Planeaciónparticipativa

Corta

Terrenate,Tlaxcala

Rural Mestiza Proyectosproductivos

Media

San Antonio,

Sihó, Yucatán

Rural Indígena Productiva –

Cultural

Media

Zaragoza,Veracruz

Rural Mestiza Planeación deldesarrollo

Larga

Torreón,Coahuila

Urbana Mestiza Proyectossociales

Media

Cananea, DF Urbana Mestiza Vivienda ydesarrollourbano

Larga

6


7/12


La información se recabó a través de diversos instrumentos:

• Cuestionario a miembros de las organizaciones con un grupo control de no militantes.• Entrevistas a informantes calificados y actores sociales.• Grupos de enfoque con personas representativas de diversos actores.• Revisión documental.• Observación.

6. La incidencia de las organizaciones

Los casos que alcanzaron mayor grado de incidencia son aquéllos que lograron articulardemocracia representativa y democracia participativa, esta estrategia resultó exitosa en elámbito municipal, pero conforme se amplía el ámbito de actuación de los gobiernos y hayuna intervención directa de los partidos políticos, lo que ocurrió a finales de la década de losnoventa, esta estrategia se puso en cuestión: un elemento evidente son las derrotas quetuvieron los grupos en el poder a finales de los años noventa en dos de las experiencias másarraigadas (Zaragoza y Cuquío).

Sólo una organización logró mantener mecanismos de control aprovechando la normatividadexistente: en Zaragoza, a pesar de haber perdido las elecciones, después de un periodoprolongado en el que la organización social se mantuvo en el gobierno, la permanencia de unedil de oposición, posibilitó continuar con el proyecto y posibilitar instrumentos de control.

La mayor parte de las demandas de los habitantes de las localidades analizadas tienen unaorientación económica, sea a través de proyectos productivos u obras públicas; la mayorparte de los mecanismos generados van en ese sentido; por un lado están las cooperativasy, por otro, los procesos de planeación participativa cuyo núcleo se encuentra en ladistribución de los raquíticos presupuestos municipales. En Sihó por ejemplo, el problema

central es el que no existen las fuentes de generación de producción y empleo para lacomunidad, de ahí que “las OC’s con propuestas de economía autogestiva crezcan eninfluencia, aunque también en conflicto con las organizaciones sociales”. En algunos casos(Zaragoza) se desarrollan acciones tendentes a combatir la pobreza combinando recursos deAgencias de apoyo nacionales y extranjeras, recursos gubernamentales locales, estatales yfederales. En un caso (Chilón) la organización social y el Ayuntamiento deciden apoyarse enla estructura organizativa existente para conocer las necesidades de las comunidades y asídiseñar el presupuesto municipal de cada año. En otro caso (Nocupétaro) la iniciativa delproceso participativo está del lado gubernamental, vinculado a otro proceso: el ProgramaEstatal de Cooperación, a su vez impulsado por la cooperación internacional, mismo que porel incumplimiento de las expectativas y compromisos asumidas en el diseño del Plan,

causaron malestar en al población participante, porque “ una vez más nos prometieron y nosengañaron, los políticos no cumplen lo que prometen ”3.

7. La Cultura Política

La garantía de los derechos políticos y civiles esta plasmada en nuestra Constitución Políticay, en estricta observancia de ella, en las de los estados. Sin embargo, como es plenamente

3 Entrevista con “Germán”, participante del proyecto, Agosto de 2005.

7


8/12


conocido, es hasta últimas fechas 4 que se han manifestado procesos de reivindicación deestos derechos y se exige su estricta aplicación. Exigir sobre lo posible, ha sido un primerpaso fundamental de diversas organizaciones sociales, civiles y ciudadanas a lo largo delterritorio. La exigibilidad de derechos o de algún derecho civil o político es una constante enlas organizaciones que hemos entrevistado en los municipios de estudio, como el derecho alvoto, la libertad de elegir sin coacción, el ser candidato, la igualdad ante la ley, la no-

discriminación, etc. Considerando que la mayor parte de nuestras organizacionesentrevistadas surgen en la década de los 80’s y que mantienen una estrecha preocupaciónpor los procesos de transición democrática en sus respectivos municipios, centran susacciones en esta exigibilidad de derechos políticos. EXIGIBILIDAD, porque ya estáncontemplados normativamente, pero no existe una real garantía de ellos. Sus estrategias demovilización reivindican la protección de las garantías individuales y varias se centran en ladefensa de los derechos humanos. Así, tenemos que existe un marco legal primario yprimitivo que garantiza los derechos civiles y políticos, pero este marco de derechos seamplía por procesos sociales, nacionales y locales.

En este sentido, podemos concluir que los actores sociales que hemos observado, y quehasta la fecha realizan actividades defensa de derechos humanos y políticos, han propiciadoprocesos de ampliación de derechos. Han perfeccionado sus modelos de intervención comola defensa a la violación de los derechos humanos mediante la educación y capacitacióncívica y legal. Estos casos, nos sirven de ejemplo para mostrar como estas estrategias de losactores han ayudado a consolidar el tipo 1 de ciudadanía. En donde tenemos una granvaloración de las libertades individuales, un sentido de bienestar con énfasis en lo individualy la ponderación de derechos que modifican situaciones personales o familiares. Con ello noestamos diciendo que sólo las organizaciones locales han generado este tipo de ciudadanía,lo que sí estamos apuntando es que este tipo de ciudadanía es reforzada por el tipo detrabajo que realizan las organizaciones en torno a los derechos, y que puede existir unaasociación entre la presencia de este tipo de organizaciones con el tipo de ciudadanía 1 alque hemos arribado en estos municipios. Evidentemente, existen otros factores que noignoramos, pero que no han sido materia de esta investigación medir, como la educacióncívica en las escuelas, la educación de los padres, la influencia de los medios decomunicación etc.

¿Cuáles son los costos de reforzar este tipo de ciudadanía? Por lo encontrado con nuestroinstrumento, es la creciente presencia del conservadurismo participativo, una aparentedesmovilización y penalización de formas transgresoras del orden, es decir, un intento por“conservar lo ganado” mediante mecanismos institucionales de ejercicio de derechos, comoel voto y las leyes. Consideramos que es un costo porque se refuerzan las practicasindividuales sobre las colectivas, “no es necesario organizarme o movilizarme con otrosporque yo puedo acceder individualmente a los recursos considerados como mis derechos” .Ello implica que en el nivel local, se tiende a ganar reconocimiento a costa de perderinfluencia, porque esta sólo puede darse mediante procesos colectivos de redefinición de lopúblico y sobre los propios derechos.

También tenemos ejemplos de lo anterior, otros casos (Iztapalapa, Chilón y Torreón)

4 Desde finales de los 60’s se inicia este proceso y se extiende con más fuerza en las coyunturas de 1985 y 1988.Consideramos que es relativamente nuevo, sin tomamos como referencia los siglos que llevan consolidándose yampliándose los derechos en gran parte de Europa.

8


9/12


presentaron una predominancia del tipo 3 de ciudadanía: societal, donde el énfasis delbienestar esta puesto sobre lo público, se valora la justicia y la igualdad, se sancionan losactos de perjuicio social y se ponderan mayormente los derechos económicos y socialescomo la vivienda, el trabajo, pedir información al gobierno, la participación y la organización.Los derechos se conciben como un recurso que debe estar al alcance de todos porque sonnecesarios para modificar las situaciones problemáticas, que afectan a la sociedad, como la

pobreza, la delincuencia, la corrupción en el gobierno, la desigualdad social, etc. Lasorganizaciones en estos municipios han impulsado, por un lado, procesos de reivindicación yexigibilidad de derechos, pero también han propiciado la formación de prácticas de control ygestión hacia el gobierno, estrategia que se refleja en sus formas de participación perotambién en sus modelos de intervención con sus bases y beneficiarios. Como por ejemplo,las metodologías participativas y construcción de económicas alternativas, la creación deinstancias colectivas de deliberación y decisión, la regionalización del Municipio y susconsejos para deliberar y decidir sobre obra pública.

¿Cuáles son los costos de este tipo de ciudadanía? En términos participativos podríamosdecir que ninguno porque aquí sí parece potenciarse el tipo de participación que se ha venidoreclamando desde el gobierno y desde diversas organizaciones: el control, gestión einformación. Sin embargo, existen costos muy importantes para las organizaciones quepromueven este tipo de ciudadanía, 1) el desgaste emocional, físico y económico que implicaenfrentar a las estructuras buscando intervenir, más aún cuando estas estructuras no estánabiertas, 2) si bien el primer tipo de ciudadanía es limitado, tiene la gran ventaja de serpromovido y apoyado gubernamentalmente, algo que no podemos decir de este, porque seesta consolidando el tipo 1, por lo cual, podemos suponer que este tipo de ciudadanía llevarámucho más tiempo para ser ampliado. 3) las organizaciones locales promueven laorganización y la participación colectiva, sin embargo, al existir pocos mecanismos para queefectivamente puedan intervenir, las iniciativas se desactivan rápidamente. Pero cuandoexisten, no sólo procesos de construcción de ciudadanía sino interés gubernamental por abriro crear espacios para el ejercicio de derechos colectivos, las ganancias suelen ser notables.

8. El proceso de Institucionalización

En el proceso de institucionalización, se consideraron los resultados obtenidos de laparticipación. Las características institucionales de los procesos participativos suponenmayor exigencia de la comunidad para hacer escuchar sus demandas, pero no por ello en lainstitucionalización del proceso participativo todo es positivo, sino que el proceso demandacostos y riesgos, como desgaste, costo beneficio de las organizaciones por obtener algomediante la negociación y con ello separación de los objetivos iniciales. Un procesoparticipativo eficaz delega un poco de poder subjetivo para obtener un poco de poder real.

El conjunto de interacciones que dan forma al proceso institucional de manera formal einformal, se puede analizar mediante la normatividad, reconocimiento mutuo de actores,redes de política, estructura organizativa y orientación hacia modelos de desarrollo. En solotres de los ocho casos hay un respaldo jurídico formal respecto a la participación ciudadana,Resulta curioso que en dos de estos casos (Cananea y Cuquío) el proceso participativo estéen progresivo retroceso debido principalmente a la injerencia del gobierno con fines de usopartidista, uno por parte del PRD y otro por parte del PAN, lo que supone que la alternanciatodavía no dota de los instrumentos necesarios para que un proceso participativorelativamente estable lo siga siendo pese al cambio de gobierno.

9


10/12


Respecto a cómo se da la relación de actores y como éstos se reconocen, se puede decirque de los ocho casos sólo dos pueden ser considerados como de un nivel alto dereconocimiento mutuo que son Cuquío y Cananea mismos que tienen una trayectoria largarespecto a otros casos, en Torreón la relación fue más bien del municipio con el conjunto dela población beneficiaria, acudiendo a OC’s para la delegación del proceso formativo, sinembargo el impulso participativo no sobrevivió al cambio de gobierno local, no obstante que

este continuo en manos del PAN. En el caso de SiHó la iniciativa social aún no logra sersuficientemente reconocida por el gobierno local. El factor económico ¿juega un papel en elreconocimiento mutuo de actores?, tal parece que la relación no es directa pero si trasciende,pues los municipios de mas bajos recursos son también los que tienen menor nivel en elreconocimiento de sus actores en los niveles de gobierno (Zaragoza, Terrenate, Chilón,SiHo), el papel que juega el cabildo respecto a combinar recursos con la federación y con elestado, es crucial para este nivel analítico, pues a mayor mezcla de recursos, mayorreconocimiento mutuo y viceversa.

Las redes de políticas en la mayoría de los casos son limitados y responden más a lanegociación interna que a lo externo, en los niveles de gobierno, se trata de procurar lopolíticamente correcto sobre lo necesariamente social, los casos de redes mas articuladasfueron de nueva cuenta Cananea y Cuquío. En la mayoría de los casos los niveles degobierno coincidían con la idea de subsidiariedad y competitividad en el proceso dedesarrollo de la entidad, mientras que los enfoques de cooperación y asociación se danregularmente en los procesos participativos locales. En todos los casos son lasorganizaciones las instancias idóneas para participar en el desarrollo local y son quienestienen mayor capacidad para crear redes, con procedimientos más formales y conintegrantes mas especializados. También es común que la relación entre organizacionesciviles y niveles de gobierno sea mayor que la que tiene la federación con el municipio, peroaun así es limitada y los costos de la relación organismo-gobierno casi siempre recaen en losprimeros. Es decir los costos en la dualidad organismo-gobierno son mayores para losprimeros y las ventajas muchas veces son para los segundos.

La división del trabajo en los niveles de gobierno ha aumentado con la implementación delservicio profesional de carrera, pero a nivel municipal la escolaridad (más no la capacidad) esmínima pero orientada a lo gerencial, son en los niveles federales y estatales donde haymayor especialización de tareas y la división del trabajo es mas amplia. Todas las entidadescumplen con el requisito de tener un área de atención a las OSC pero son áreas pocopriorizadas y no actualizadas.

Pero, ¿la demanda social se traduce en oferta de gobierno en la que confluyen laparticipación ciudadana y organizaciones civiles? La oferta de gobierno evidentemente si harespondido a la solución de problemas concretos en las casos, sin embargo al no tener unasinergia constante y regular, el aspecto innovador se retarda y se entorpece, los aspectosinnovadores en el proceso participativo se han mermado por no haber una fortalezainstitucional capaz de sostener el proceso sin que los cambios de gobierno (alternancia) ydistintos usos políticos que se le den a la participación se modifiquen. Para haber innovacióndebe haber continuidad y al no haber continuidad no hay aspectos innovadorestrascendentes, aunque la pregunta a responder seria ¿existen los elementos suficientes paraque los procesos participativos sean autónomos pese a intereses de los gobernantes y de lasélites de las organizaciones civiles?. Cuquío y Cananea, presentan los niveles institucionalesmás importantes y más elaborados, pese a ello sus procesos han surgido de la apropiación

10


11/12


de una identidad que se está afectando, los valores cambian un tanto de sentido con eltiempo, pues los que dieron lugar a las movilizaciones no son ya los valores actuales.

La cultura ciudadana en estos ocho estudios, todavía no ha sido capaz de plasmar larealización de derechos de ciudadanía con la acción colectiva, sin embargo los esfuerzosque han hecho las organizaciones civiles ha sido fundamental para el desarrollo de tal

confluencia, pero estos esfuerzos se enfrentan ante el desgaste de la obtención debeneficios en el mediano y largo plazo a lo que los civiles no están acostumbrados. Ante estola defensa de la identidad indígena a sido el valor fundamental en el proceso participativocomo lo fue el caso de Cuquío, Terrenate, Zaragoza donde los movimientos surgieron engran medida por la defensa de la cultura náhuatl y en el caso de SiHo con la defensa de lacultura maya, pero sin que ello haya incrementado de manera significativa la realización dederechos con la acción colectiva.

9. Conclusión

En los casos estudiados se presenta una elevada relación entre demanda – resultado,aunque éste último depende más de la habilidad negociadora de los grupos que de laeficacia institucional. Asimismo, se logra incorporar los asuntos en las agendas municipales,pero se pierde capacidad para incidir en las decisiones y en la implementación. Podemosafirmar que hasta ahora, en los casos que hemos estudiado, la participación efectiva de lasociedad es resultado de la militancia, del impulso de organizaciones locales, o de agentesexternos, como organizaciones civiles, pero que aún no alcanza un nivel deinstitucionalización que le permita ser promovida específicamente por las políticas públicas,ni contar con un marco de organización gubernamental que sea consistente con laparticipación social. La durabilidad de las experiencias hasta ahora dependen más de lasolidez de las organizaciones promotoras –decayendo cuando estas decaen- que de lareorganización de lo público. Los rendimientos alcanzados por estas experiencias son sinduda ocasión para verlas con simpatía desde el gobierno, pero el proceso social que les dioorigen y su reivindicación de autonomía las hace ser vistas aún con una fuerte dosis dedesconfianza. Los promotores de estas experiencias están en vías de asimilar losaprendizajes de sus éxitos, pero también de sus derrotas, materia prima necesaria paraproponer una estrategia de nuevo cuño, la que es tanto más urgente no sólo por el procesode redefinición política que vive el país, sino también por la transformación en elcomportamiento de los agentes impulsores de estos procesos y el desgaste de su influenciainnovadora, como podrían ser: grupos de pastoral social, universidades, organizacionesciviles y agencias de cooperación internacional.

Bibliografía

Abers, Rebbeca. “ Reflexiones sobre los factores que dan lugar al gobierno participativo conpoder de decisión”. En Democracia en Profundidad, Fung. Archon y Eric Olin Wright.

Araujo Misoczky, Maria CECI (2001), “ La relación entre ciudadanía activa y administraciónmunicipal en la configuración de una formación político-organizacional: los casos delproyecto de Salud Mental de Belo Horizonte y del Presupuesto Participativo de PortoAlegre”. en: http://www.clad.org.ve/rev21/misoc-es.pdf , Revista del CLAD Reforma yDemocracia ,No. 21. Octubre. Caracas.

Blanco Ismael, Ricardo Gomá (coords) (2002),Gobiernos locales y redes participativas: retose innovaciones. 1ª Edición, Ariel. Barcelona.

11

http://www.clad.org.ve/rev21/misoc-es.pdfhttp://www.clad.org.ve/rev21/misoc-es.pdf


12/12


Campero, José y George Gray Molina (2005) “Gestión Publica Bajo Captura yFragmentación Política: Cuatro Estudios de Caso en Bolivia”. Enhttp://iigo.org/revista/?p=10_06 .

Cavalcanti, Elvia y Reynaldo Maia (Octubre) “ Contradicciones en un proceso democrático: lapráctica del presupuesto participativo en las ciudades Brasileñas”. Revista del CLADReforma y Democracia No. 18.

Cunill Grau, Nuria (1995), “La rearticulación de las Relaciones Estado-Sociedad: enbúsqueda de nuevos sentidos” . En: http://www.clad.org.ve/rev04/0025400.pdf , Revistadel CLAD Reforma y Democracia No. 4 .Julio, Caracas.

Dagnino, Evelina (2004), “¿Sociedade civil, participacao e cidadania: de que estamosfalando?”. En Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización,Daniel Mato (coordinador). Caracas: Faces, Universidad Central de Venezuela.

Fung. Archon y Eric Olin Wright (2003)Democracia en Profundidad. Universidad Nacionalde Colombia . Bogotá.

Marramao, Giacomo (1988), “ Palabra clave `metapolítica': más allá de los esquemas ética ybinarios acción/sistema y comunicación/estrategia” En: Palacios y Jarauta (Editores).Razón,política, Anthropos, Barcelona.

MCD (2003). Las organizaciones ciudadanas y el control de la participación de lasautoridades locales en la implementación de programas federales de desarrollo social.(Reporte Final, Mimeo). Movimiento ciudadano por la democracia. México.

Meny, Ives et Ives Surel (2000) “ Par le peuple, pour le peuple. Le populisme et lesdémocraties”. Paris: Fayard.

Pizarro y Mehrotra (1996) “Introducción: una visión general del desarrollo social en AméricaLatina y el Caribe” en:Pizarro, C. Desarrollo social en los 90. Ariel. Bogotá.

Rodrigues, Nelson (2000) “Implantacao e funcionamiento dos Conselhos de Saúde noBrasil”, enPolis: Conselhos Gestores de Políticas Públicas . Polis # 37, Sao Paulo.

Rudá Ricci. (2005) “Do Orcamento Participativo à Reforma do Estado”.En: IIG, colección dedocumentos. http://www.iigov.org/documentos/?p=2_0107.

Teixeira, Elenaldo (2000) “Sistematizacao: Efectividade e Eficacia dos Conselhos”, en: Polis:Coselhos Gestores de Políticas Públicas. Polis # 37, Sao Paulo.

Théry, Henri (1996) “L’evolution du rôle des associations.” enFaire Société. Les Associations Au Coeur Du Social, Francois Bloch-Lainé , Syros. París.

Velásquez Fabio y Esperanza González (2003), ¿Qué ha pasado con la participaciónciudadana en Colombia? Fundación Corona . Bogotá.

Verdesoto Custode, Luis, (1998) “Los conceptos de participación y descentralización miradosdesde el caso Boliviano” En: http://www.clad.org.ve/rev12/0030127.pdf , Revista delCLAD Reforma y Democracia No. 12, Caracas.

Vieira, Lizt (1988) “Lo publico no estatal en la reforma del Estado”.CLAD- PAIDOS . BuenosAires.

Reseña Biográfica

Profesor Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana; Investigador Nacional;coordinador de la Comisión Ejecutiva del Movimiento Ciudadano por la Democracia;Presidente de la Red Mexicana de Investigadores de la Sociedad Civil. Ultima publicación:Derechos de Ciudadanía. Responsabilidades del Estado. Icaria, Barcelona, 2005.

12
http://iigo.org/revista/?p=10_06http://www.clad.org.ve/rev04/0025400.pdfhttp://www.clad.org.ve/rev12/0030127.pdfhttp://www.clad.org.ve/rev12/0030127.pdfhttp://www.clad.org.ve/rev04/0025400.pdfhttp://iigo.org/revista/?p=10_06

Politicas Publicas, Participación e Intitucionalización

Documents

Transcript of Politicas Publicas, Participación e Intitucionalización